Regulativom EU-a u području modernizacije upravljanja zračnim prometom ostvarena je dodana vrijednost, ali financiranje je velikim dijelom bilo nepotrebno

Sažetak

Za siguran i učinkovit protok zračnog prometa u Europi, koji bilježi rekordne razine, potreban je pouzdan sustav upravljanja zračnim prometom. Upravljanje zračnim prometom tradicionalno su razvijali i obavljali pružatelji usluga u zračnoj plovidbi na nacionalnoj razini, sa zasebnim pružateljima usluga u svakoj zemlji. Rizici povezani s time što istodobno postoje različiti pružatelji usluga u zračnoj plovidbi i potreba za jamčenjem interoperabilnosti među njima i zračnim lukama, korisnicima zračnog prostora i upraviteljem mreže (Eurocontrol) potaknuli su EU da u svoju širu politiku jedinstvenog europskog neba uključi SESAR, projekt za tehnološko usklađivanje i modernizaciju. Ukupan iznos sredstava koji je EU izdvojio za SESAR u razdoblju 2005. – 2020. iznosi 3,8 milijardi eura.

Nakon što je već pružio potporu fazama definiranja i razvoja SESAR-a, EU je 2014. proširio opseg svoje intervencije kako bi se u nju uključilo i samo uvođenje novih tehnologija i operativnih postupaka upravljanja zračnim prometom. Intervencija EU-a u prvom se redu sastoji od regulative kojom se propisuje da relevantni subjekti trebaju izvršiti određena koordinirana ulaganja (koja su poznata pod nazivom „zajednički projekti”) te financijskih sredstava iz proračuna EU-a za potporu tim ulaganjima, koja su u razdoblju 2014. – 2017. iznosila otprilike 1,6 milijardi eura.

Sud je objavio tematsko izvješće br. 18/2017 o jedinstvenom europskom nebu u kojem je obradio definiranje i razvoj SESAR-a. U okviru ove revizije Sud je razmatrao treću fazu SESAR-a: uvođenje projekata osmišljenih s ciljem modernizacije upravljanja zračnim prometom. Sud je procijenio je li intervencija EU-a osmišljena na način koji je prikladan za zadovoljavanje relevantnih potreba i na način da bude usmjerena na projekte kojima je najviše potrebna potpora, kao i je li provedena na odgovarajući način i je li njome ostvarena dodana vrijednost za upravljanje zračnim prometom u EU‑u.

Revizori Suda posjetili su subjekte uključene u upravljanje SESAR‑om: Europsku komisiju, zajedničko poduzeće SESAR, Savez za uvođenje SESAR-a koji ima ulogu upravitelja uvođenja, Izvršnu agenciju za inovacije i mreže te Europsku obrambenu agenciju. Sud je također ispitao uzorak od 17 projekata sufinanciranih sredstvima EU-a koje su provodile zračne luke, pružatelji usluga u zračnoj plovidbi, korisnici zračnog prostora i Eurocontrol.

Sud je utvrdio da se konceptom zajedničkih projekata promiču koordinirana ulaganja. Međutim, u zajednički pilot-projekt, prvi projekt kojim se taj koncept provodi u djelo, pogrešno su uključene određene funkcije koje nisu bile dovoljno razvijene i/ili za koje nije potrebno usklađeno uvođenje na razini više dionika kako bi se ostvarile predviđene koristi. Osim toga, nepostojanje sankcija u slučajevima neprimjenjivanja regulative djelomično narušava djelotvornost tog projekta.

Sud je pregledao analizu troškova i koristi koja je provedena za zajednički pilot-projekt i utvrdio da u njoj postoje nedostatci jer njome nisu uzete u obzir naknade koje pružatelji usluga u zračnoj plovidbi naplaćuju i kojima se nadoknađuju troškovi ulaganja. To je dovelo do rizika od ulaganja sredstava EU-a u projekte koji bi se financirali i bez potpore EU-a.

Djelotvornost programa financiranja dodatno je umanjena nedostatcima u njegovoj provedbi.

1. Znatan iznos financijskih sredstava dodijeljen je bez odgovarajućeg utvrđivanja prioriteta.
2. Projekti financirani sredstvima EU-a razvrstani su u skupine na temelju administrativnih kriterija s ciljem olakšavanja upravljanja bespovratnim sredstvima, a ne na temelju tehničkih aspekata.
3. U okviru trenutačnog mehanizma financiranja neki korisnici sudjeluju u pregledavanju vlastitih prijava, što im omogućuje da utječu na financiranje prihvatljivih projekata. Potencijalni sukob interesa koji je s time povezan nije ublažen u dovoljnoj mjeri.

Iako su zakonski rokovi za uvođenje funkcija iz zajedničkog pilot-projekta utvrđeni za razdoblje od 2018. do 2026. godine te je provedba većine projekata i dalje u tijeku, zbog kašnjenja u provedbi nekih od projekata postoji rizik od neispunjavanja regulatornih zahtjeva. Osim toga, i dalje je potrebno dokazati stvarne koristi koje su ostvarene u pogledu performansi upravljanja zračnim prometom u operativnom okruženju.

Sud preporučuje Komisiji da:

1. konkretnije utvrdi na što su usmjereni zajednički projekti
2. poveća djelotvornost zajedničkih projekata
3. preispita financijsku potporu EU-a za modernizaciju upravljanja zračnim prometom
4. preispita i formalizira pripremu i podnošenje prijava za financiranje
5. zajamči odgovarajuće praćenje koristi u pogledu performansi koje su ostvarene zahvaljujući modernizaciji ATM-a.

Uvod

Zračni promet bilježi rekordne razine, ali infrastruktura je fragmentirana

Zračni promet ima važnu ulogu za konkurentnost europske industrije i usluga te je jedna od ključnih sastavnica unutarnjeg tržišta EU-a. Njime se omogućuje mobilnost osoba i robe unutar i izvan EU-a uz istodobno poticanje gospodarskog rasta, otvaranja radnih mjesta i trgovine. Zračne luke u EU‑u 2017. godine zabilježile su dolazni i odlazni promet od otprilike 1 milijarde putnika i 16 milijuna tona robe¹. Zračni promet u Europi dosegnuo je 2018. s 11 milijuna letova rekordnu razinu, s prosjekom od 30 000 letova dnevno. U vršnim danima broj letova europskim nebom dosezao je i do 37 000².

Za siguran i učinkovit protok takve količine prometa potreban je pouzdan sustav upravljanja zračnim prometom (ATM). U upravljanje zračnim prometom uključeni su zemaljski dionici (pružatelji usluga u zračnoj plovidbi, službe za pružanje meteoroloških informacija, zračne luke i upravitelj mreže), kao i zrakoplovni (ponajprije komercijalni zračni prijevoznici, ali i poslovno, opće i vojno zrakoplovstvo). ATM omogućava održavanje razmaka među zrakoplovima s ciljem sigurnog, učinkovitog i brzog protoka zračnog prometa uz istodobno pružanje zrakoplovnih informacija korisnicima zračnog prostora (npr. pomoć u navigaciji ili informacije o vremenskim uvjetima).

Fotografija 1. – Osiguravanje razmaka među zrakoplovima

© Fotografiju je ustupio Eurocontrol.

U Europi su ATM tradicionalno razvijali i obavljali pružatelji usluga u zračnoj plovidbi na nacionalnoj razini, sa zasebnim pružateljima usluga u svakoj zemlji. Slijedom toga, kako međunarodni letovi prelaze iz zračnog prostora jedne zemlje u zračni prostor sljedeće, tako se i odgovornost za te letove prebacuje s jednog pružatelja usluga u zračnoj plovidbi na sljedećega. Ta fragmentacija upravljanja zračnim prostorom utvrđena je kao jedan od ključnih čimbenika koji umanjuje performanse europskog sustava ATM-a, posebice kad je riječ o kapacitetu i isplativosti³.

Iako sustav ATM-a omogućuje sigurno upravljanje rekordnim brojem letova, njegovi kapaciteti nisu uvijek dorasli potražnji korisnika zračnog prostora. S povećanjem količine zračnog prometa povećala su se i kašnjenja, posebice od 2013. godine nadalje⁴. Prosječno kašnjenje na ruti na svakom od spomenutih 11 milijuna letova 2018. koje se može pripisati sustavu ATM-a iznosilo je 1,73 minute⁵ te je uzrokovano ograničenjima kapaciteta različite prirode (vidi sliku 1.). Izražavanjem kašnjenja u prosječnim vrijednostima ne dobiva se stvarna slika o znatnim poremećajima u uobičajenom prometovanju, posebice tijekom vršnih ljetnih dana.

Izvor: Eurocontrol.

Upravljanje zračnim prometom u Europi financiraju operatori zrakoplova, poznati kao korisnici zračnog prostora, koji plaćaju naknade za pružene usluge na temelju vrste zrakoplova i prijeđene udaljenosti unutar područja nadležnosti svakog od pružatelja usluga u zračnoj plovidbi u skladu s planiranom putanjom leta. Operateri zrakoplova platili su 2016. otprilike 9 milijardi eura za takve usluge⁶, što u prosjeku čini nešto više od 900 eura po letu.

Politika jedinstvenog europskog neba i SESAR: odgovor EU-a na neučinkovitost u upravljanju zračnim prometom

Cilj je politike jedinstvenog europskog neba (SES) unaprijediti cjelokupno upravljanje zračnim prometom i istodobno ispuniti zahtjeve svih korisnika zračnog prostora. Predmetna politika uvedena je 2004. te je u svrhu njezine provedbe uspostavljen regulatorni okvir koji obuhvaća zajednička pravila o sigurnosti upravljanja zračnim prometom, pružanju usluga upravljanja zračnim prometom, upravljanju zračnim prostorom i interoperabilnosti unutar mreže.

Predmetni regulatorni okvir nadopunjen je programom tehnološke modernizacije poznatim pod nazivom „projekt SESAR” (projekt istraživanja o upravljanju zračnim prometom jedinstvenog europskog neba). Cilj je SESAR-a uskladiti i modernizirati sustave i postupke ATM-a u Europi, i to promicanjem koordiniranog definiranja, razvoja i primjene niza tehnologija i operativnih koncepata. Projekt se sastoji od faze definiranja (izrada europskog glavnog plana za modernizaciju ATM-a), faze razvoja (uspostava potrebnih tehnoloških osnova) i faze uvođenja (uvođenje novih sustava i postupaka u operativno okruženje). EU pruža financijsku potporu projektu SESAR od njegova začetka. Sažeti prikaz te potpore dostupan je u tablici 1. u nastavku.

Tablica 1. – Financijska potpora EU-a za projekt SESAR

Izvor: Sud. Za razdoblje 2014. – 2020. navedeni su okvirni iznosi.

Sud je u tematskom izvješću br. 18/2017 „Jedinstveno europsko nebo: kultura je promijenjena, ali nije ostvareno jedinstveno nebo” obradio ključne regulatorne elemente politike jedinstvenog europskog neba, kao i faze definiranja i razvoja projekta SESAR (2005. – 2013.). Sud je zaključio da je predmetna inicijativa usmjerena na pružanje odgovora na jasnu potrebu i da je dovela do jačanja kulture učinkovitosti u upravljanju zračnim prometom. Međutim, upravljanje zračnim prostorom u Europi ostalo je fragmentirano, a koncept jedinstvenog europskog neba i dalje nije bio proveden u djelo. Faza uvođenja nije bila obuhvaćena opsegom predmetne revizije jer je tek bila u začetcima.

Faza uvođenja SESAR-a

Pri pokretanju SESAR-a 2005. predviđeno je da će se EU uključiti samo u faze definiranja i razvoja te su za upravljanje fazom uvođenja i njezino financiranje trebali biti odgovorni dionici iz predmetnog sektora⁷.

Međutim, to se stajalište s vremenom promijenilo. Komisija je 2011. procijenila da se „postizanju ciljeva performansi SES‑a može doprinijeti jedino pravodobnim, usklađenim i koordiniranim uvođenjem koje je u cijelosti integrirano u okvir SES‑a”⁸. Komisija i države članice odlučile su da je za poticanje uvođenja novih tehnologija koje su razvijene tijekom prvih dviju faza SESAR-a potrebna intervencija EU-a. Time bi se posebno pružio odgovor na fenomen prednosti onih koji među zadnjima kreću s ulaganjima, zbog kojeg dionici odlažu ulaganje znajući da će se koristi ostvariti tek kad svi dionici uvedu relevantnu opremu. Osim toga, Komisija je odlučila staviti dionicima na raspolaganje javna financijska sredstva za nadoknadu gubitaka koje ostvare tijekom uvođenja. Takvi se gubitci mogu očekivati u kontekstu vojnih i državnih zrakoplova, kao i općeg i poslovnog zrakoplovstva.

Kako bi odgovorila na te potrebe, nakon savjetovanja sa svim dionicima, uključujući države članice i druga tijela uključena u SES, Komisija je odredila da će okosnicu faze uvođenja SESAR-a činiti „zajednički projekti”⁹ u okviru kojih niz dionika treba na koordinirani način uvesti određeni skup funkcija ATM-a u određenom roku (vidi okvir 1.). Redoslijed konkretnih koraka koji su potrebni za uvođenje relevantnih funkcija utvrđuje se u programu uvođenja¹⁰.

Upravljanje uvođenjem odvija se na trima razinama:

1. razina politike: Europska komisija, koja ponajprije snosi odgovornost za donošenje zajedničkih projekata, odabir upravitelja uvođenja, odobravanje programa uvođenja i upravljanje financijskim sredstvima EU-a za potporu uvođenju (u tome joj potporu pruža INEA, Izvršna agencija za inovacije i mreže). Zajednički pilot-projekt¹¹ prvi je i dosad jedini zajednički projekt koji je Komisija donijela
2. razina upravljanja: upravitelj uvođenja, pri čemu se zadaće upravitelja uvođenja ne dodjeljuju pojedincu, već konzorciju dionika (vidi okvir 2.). Upravitelj uvođenja ponajprije snosi odgovornost za izradu, provedbu i praćenje provedbe programa uvođenja, kao i za okupljanje operativnih dionika koji su potrebni za provedbu zajedničkih projekata
3. razina provedbe: operativni dionici, koji snose odgovornost za provedbu projekata u skladu s programom uvođenja.

Financijska sredstva EU-a za fazu uvođenja SESAR-a

U smjernicama za transeuropsku prometnu mrežu iz 2013.¹² utvrđeno je da je SESAR prioritetni projekt od zajedničkog interesa te je za potporu SESAR‑u u razdoblju 2014. – 2020. iz Instrumenta za povezivanje Europe (CEF)¹³ izdvojen iznos od ukupno 3 milijarde eura. Financijska omotnica kasnije je smanjena na 2,5 milijardi eura zbog uspostave Europskog fonda za strateška ulaganja i potrebe za preraspodjelom sredstava iz proračuna EU-a. Tim sredstvima izravno upravljaju Komisija i njezina Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA). Njima se pokriva od 20 % prihvatljivih troškova za ulaganja u uvođenje SESAR-a na zemaljskoj razini do 50 % prihvatljivih troškova za ulaganja u njegovo uvođenje u zrakoplovima. U državama članicama obuhvaćenima kohezijskom politikom stopa financiranja iznosi do 85 % ukupnih prihvatljivih troškova.

Sredstva su ponajprije namijenjena provedbenim projektima povezanima sa zajedničkim pilot-projektom, iako i drugi projekti u području ATM-a ispunjavaju uvjete za financiranje. U razdoblju 2014. – 2017. INEA je objavila sedam poziva na podnošenje prijedloga¹⁴ na temelju kojih su dodijeljena sredstva za pružanje potpore u iznosu od 1,6 milijardi eura za 414 projekata i koordinacijskih aktivnosti.

Opseg revizije i revizijski pristup

Sud je u okviru ove revizije procijenio koliko je dobro Komisija upravljala uvođenjem SESAR-a od 2011. godine nadalje i kako je uvođenje SESAR pomoglo Komisiji da ostvari ciljeve svoje politike jedinstvenog europskog neba. Sud je ispitao je li sudjelovanje EU-a u fazi uvođenja SESAR-a utvrđivanjem regulatornog okvira i pružanjem financijske potpore:

1. bilo opravdano u smislu dodane vrijednosti EU-a i je li bilo osmišljeno na odgovarajući način
2. provedeno na način kojim je postignuta učinkovita uporaba resursa EU-a
3. doprinijelo poboljšanju performansi europskog ATM-a.

Revizori su posjetili subjekte uključene u upravljanje SESAR‑om: Europsku komisiju, zajedničko poduzeće SESAR, Savez za uvođenje SESAR-a koji ima ulogu upravitelja uvođenja, Izvršnu agencije za inovacije i mreže (INEA), Europsku obrambenu agenciju te niz dionika uključujući zračne luke, pružatelje usluga u zračnoj plovidbi, korisnike zračnog prostora i Eurocontrol. Također su posjetili Međunarodnu organizaciju civilnog zrakoplovstva (ICAO) kako bi preispitali ulogu EU-a u projektu SESAR i utvrđivanju međunarodnih standarda za ATM, kao i kanadskog pružatelja usluga u zračnoj plovidbi („Nav Canada”) kako bi stekli uvid u način na koji se ATM obavlja u drukčijem regionalnom kontekstu.

Sud je pregledao proces prijave i odabira u sklopu poziva na podnošenje prijedloga za financiranje iz CEF-a iz razdoblja 2014. – 2016. na temelju kojih su dodijeljena sredstva u iznosu od otprilike 1,3 milijarde eura. Sud je također analizirao uzorak od 17 projekata sufinanciranih sredstvima EU-a¹⁵ vodeći računa o tome da su uzorkom obuhvaćeni projekti za provedbu zajedničkog pilot-projekta i drugi projekti koji doprinose uvođenju SES‑a. Sud je procijenio potrebu za provedbom ispitanih projekata i njihovim financiranjem sredstvima EU-a, njihove poveznice s europskim glavnim planom ATM-a i zajedničkim pilot-projektom, dosadašnja ostvarenja u okviru svakog od tih projekata te njihov učinak na performanse europskog ATM-a.

Opažanja

Unatoč određenim nedostatcima, regulativom EU-a u području modernizacije upravljanja zračnim prometom ostvarena je dodana vrijednost

Sud je procijenio ostvaruje li se regulativom EU-a u području modernizacije ATM-a dodana vrijednost. Sud je posebice preispitao potrebu za koordinacijom na razini EU-a te provjerio postoje li djelotvorni instrumenti za jamčenje primjene regulative, kao i je li zajednički pilot-projekt obuhvaćao bitne operativne promjene koje su dovoljno razvijene za uvođenje i za koje je potrebno usklađeno uvođenje.

Koordinacija na razini EU-a donosi koristi za modernizaciju ATM-a

Sud je procijenio je li intervencija EU-a u području koordinacije uvođenja novih tehnologija i operativnih postupaka ATM-a dovela do sljedećega:

1. ublažavanja učinka fragmentiranog pružanja usluga u zračnoj plovidbi
2. jamčenja interoperabilnosti zračnih luka, pružatelja usluga u zračnoj plovidbi, korisnika zračnog prostora i upravitelja mreže.

Komisija je 2013. donijela uredbu u kojoj se definira koncept zajedničkih projekata¹⁶. U okviru zajedničkih projekata određen broj dionika u određenom roku uvodi određenu funkciju, čime se promiče koordinirano djelovanje i ublažava fenomen prednosti onih koji među zadnjima kreću s ulaganjima, koji je u prošlosti otežavao tehnološku modernizaciju ATM-a. Koordiniranim djelovanjem također se promiče koncept mreže u upravljanju zračnim prometom, čime se može ublažiti fragmentacija.

Nepostojanje sankcija za neprimjenjivanje regulative smanjuje njezinu potencijalnu djelotvornost

Uklanjanje prednosti onih koji među zadnjima kreću s ulaganjima i pravodobna provedba zajedničkih projekata neće se postići ako se regulativa ne primjenjuje. U regulativu je potrebno uključiti mehanizme za jamčenje njezine primjene koji su djelotvorni, proporcionalni i odvraćajući.

U provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 409/2013 utvrđuju se svrha i sadržaj zajedničkih projekata te pravila za njihovu uspostavu, donošenje, provedbu i praćenje. Međutim, nema posebnih mehanizama kojima se jamči primjena relevantnih odredbi. Osim postupka zbog povrede obveze koji je predviđen Ugovorima EU-a i koji se pokreće protiv država članica tek nakon što se otkrije da se odredbe iz regulative ne primjenjuju, Komisija nema ovlasti za sankcioniranje neprimjenjivanja regulative kojima bi, primjerice, zajamčila da dionici uvedu potrebne funkcije u ciljnom roku. Nedostatkom prikladnih mehanizama za jamčenje primjene regulative EU-a umanjuje se njezina djelotvornost.

Taj problem dodatno povećavaju slučajevi u kojima nacionalna nadzorna tijela, koja su odgovorna za nadzor nad radom pružatelja usluga u zračnoj plovidbi, nisu potpuno neovisna i ne raspolažu odgovarajućim resursima. U skladu s okvirom jedinstvenog europskog neba nacionalna nadzorna tijela odgovorna su za izdavanje svjedodžbi nacionalnim pružateljima usluga u zračnoj plovidbi i nadzor nad njihovim radom, kao i za izradu i praćenje planova i ciljeva performansi. Sud je u tematskom izvješću br. 18/2017 istaknuo da određena nacionalna nadzorna tijela ne raspolažu odgovarajućim resursima i da nisu u potpunosti neovisna o pružateljima usluga u zračnoj plovidbi koje nadziru. Time problem nedostatnih mehanizama za jamčenje primjene regulative postaje još veći.

Uredbom o sustavu utvrđivanja naknada već je predviđen sustav prilagodbe naknada s izričitim ciljem ubrzavanja uvođenja mogućnosti ATM-a u okviru SESAR-a¹⁷. Cilj je prilagodbe usmjeravati djelovanje operativnih dionika povećavanjem ili smanjivanjem naknada za usluge u zračnoj plovidbi ovisno o, primjerice, mjeri u kojoj primjenjuju zajedničke projekte. Međutim, odluka o uporabi takvog sustava trenutačno je prepuštena državama članicama te on nikad nije uveden.

Neke funkcije u okviru zajedničkog pilot-projekta ne ispunjavaju kriterije za zajedničke projekte

Svaka funkcija ATM-a obuhvaćena određenim zajedničkim projektom trebala bi ispunjavati tri ključna kriterija: trebala bi donositi „bitnu operativnu promjenu” u skladu s definicijom iz europskog glavnog plana ATM-a¹⁸, trebala bi biti spremna za primjenu te bi za nju trebalo biti potrebno usklađeno uvođenje¹⁹. Usklađivanje čini srž zajedničkih projekata. Njime se nastoji zajamčiti da ulaganja u kojima je potrebno sudjelovanje više dionika nisu ugrožena pojedinačnim kašnjenjima. Kako bi se zajamčilo ostvarivanje dodane vrijednosti EU-a, zajednički projekti ne bi trebali obuhvaćati funkcije koje ne ispunjavaju ključne kriterije.

Koncept zajedničkog projekta prvi se put počeo provoditi u djelo 2014. donošenjem zajedničkog pilot-projekta na temelju Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 716/2014. Zajednički pilot-projekt obuhvaća ukupno šest funkcija ATM-a za koje su utvrđeni ciljni rokovi uvođenja između 2018. i 2016. godine (vidi tablicu 2.).

Tablica 2. – Zajednički pilot-projekt (2014.)

Izvor: Provedbena uredba Komisije (EU) br. 716/2014.

Sud je utvrdio da su funkcije obuhvaćene zajedničkim pilot-projektom donijele bitne operativne promjene, kako je predviđeno konceptom zajedničkih projekata. Međutim, neke funkcije nisu bile dovoljno razvijene i spremne za uvođenje i/ili u slučaju nekih od njih nije bilo potrebno usklađeno uvođenje za postizanje očekivanih koristi u pogledu performansi.

Sud je ispitao prijedlog zajedničkog projekta koji je 2013. izradilo zajedničko poduzeće SESAR te je utvrdio da su u prijedlog uključene tehnologije koje u trenutku procjene nisu bile dovoljno razvijene te je za postizanje njihove operativne spremnosti bio potreban dodatan rad na istraživanju i razvoju. Slijedom toga, u prijedlog su uključene funkcije koje su se temeljile na nedovršenim aktivnostima istraživanja i razvoja te stoga nisu bile dovoljno razvijene za uključivanje u prijedlog. Analiza koju je Sud proveo pokazala je da su potrebne tehnologije dosegnule razinu razvijenosti koja bi omogućila njihovo uvođenje tek postupno i nakon donošenja zajedničkog pilot-projekta (21 % 2015. i 81 % 2016.). Primjer takve nedovoljne razvijenosti opisan je u okviru 3.

© Sliku je ustupilo zajedničko poduzeće SESAR.

Povrh rada na istraživanju i razvoju za većinu funkcija također je potrebno utvrditi specifikacije i standarde na razini cijelog sektora kako bi se te funkcije mogle uvesti. Međutim, u prijedlogu zajedničkog poduzeća SESAR upozorava se na nedostatak takve standardizacije u slučaju 1., 2., 5. i 6. funkcije. Riječ je o nedostatku u projektu SESAR jer u okviru njega zadaća jamčenja standardizacije nije dodijeljena ni zajedničkom poduzeću SESAR ni upravitelju uvođenja. Taj je nedostatak u vrijeme izrade ovog izvješća i dalje donosio velik rizik za uvođenje SESAR-a.

Upravitelj uvođenja u više je navrata isticao nedostatnu razvijenost funkcija kao rizik za uvođenje²², upozorivši na to da bi ona mogla dovesti do kašnjenja i neusklađenog uvođenja, posebice u slučaju 4., 5. i 6. funkcije. Povrh toga, time se financijska sredstva EU-a usmjeravaju na pružanje potpore za uvođenje nedostatno razvijenih tehnologija (vidi odlomak 56.).

U skladu s relevantnom Uredbom potrebu za usklađenim uvođenjem određene funkcije procjenjuje Komisija na temelju geografskog opsega, ciljnih rokova uvođenja i operativnih dionika koji su potrebni za uvođenje predmetne funkcije ATM-a²³. Sud je utvrdio da su takvi kriteriji nedostatni jer se njima ne dokazuje potreba za usklađenim uvođenjem u kojem sudjeluje više dionika (koordinacija između zemaljskih i zračnih dionika ili između zemaljskih dionika i drugih zemaljskih dionika, ili oboje) kako bi se ostvarile operativne koristi. U njima se ne navodi konkretna potreba za koordiniranim djelovanjem. Slijedom toga, u skladu s trenutačnim tekstom Uredbe svaka ključna i dovoljno razvijena funkcija ispunjava uvjete za uključivanje u zajednički projekt.

Za sve osim dviju funkcija uključenih u zajednički pilot-projekt potrebno je usklađivanje na razini više dionika. Međutim, određene komponente 1. funkcije (npr. navigacija temeljena na performansama u vrlo prometnim završnim kontroliranim oblastima) i 2. funkcije (npr. sigurnosne mreže zračnih luka) po svojoj su prirodi lokalne i potrebno ih je prilagoditi pojedinačnim zračnim lukama te mogu donijeti koristi u pogledu performansi i ako se uvedu na lokalnoj razini, neovisno o drugim dionicima.

Sud smatra da je u tim dvama slučajevima dodana vrijednost koordinacije na razini EU-a ograničena. Obveznim uvođenjem funkcija za koje nije potrebno usklađivanje na razini više dionika ne rješava se pitanje prednosti onih koji među zadnjima kreću s ulaganjima te se narušava svrha koncepta zajedničkih projekata.

Financiranje sredstvima EU-a velikim je dijelom bilo nepotrebno

Sud je u ovom odjeljku procijenio jesu li financijska sredstva EU-a upotrjebljena u okviru zajedničkog pilot-projekta usmjerena na korisnike s najvećom potrebom za provedbom projekata za modernizaciju ATM-a. Sud je ispitao rizik od toga da su financijska sredstva EU-a isplaćena korisnicima kojima ona nisu bila potrebna (tzv. „mrtvi teret” – vidi okvir 4.). Sud je preispitao izvorni scenarij financiranja projekata koji je predstavila Komisija, kao i primjenjuje li se on u praksi i koji je učinak imao na odluke dionika o ulaganju.

Izvorno načelo financiranja nije se primjenjivalo

Sredstva EU-a za uvođenje trebala bi se upotrebljavati isključivo za ubrzavanje ulaganja u područje transeuropskih mreža, omogućavanje provedbe projekata od zajedničkog interesa, provedbu projekata kojima se ostvaruje europska dodana vrijednost i znatne koristi za društvo koje tržište ne financira na odgovarajući način²⁴. Također bi se trebala upotrebljavati isključivo za ublažavanje situacija u kojima ulaganja za pojedinačne dionike donose veće troškove nego koristi²⁵.

U komunikaciji o mehanizmima upravljanja i poticanja za uvođenje SESAR-a iz 2011.²⁶ stajalište Komisije bilo je da za pružatelje usluga u zračnoj plovidbi postoji snažan poticaj za rano ulaganje u nove tehnologije²⁷, ali da određene druge kategorije dionika (dionici povezani s vojnim i državnim zrakoplovima te dionici u području općeg i poslovnog zrakoplovstva) možda neće smatrati da bi ulaganje donijelo financijske prednosti. Komisija je potom zaključila da se „procjenjuje da su za ublažavanje rizika povezanih s nerentabilnošću i privlačenje privatnih sredstava kako bi se proveo projekt SESAR potrebne 3 milijarde eura financijskih sredstava EU-a u razdoblju 2014. – 2024.”.

Komisija je provela analizu u skladu s europskim glavnim planom ATM-a koji je u to vrijeme bio na snazi, u kojem je veliki dio tereta ulaganja stavljen na zrakoplovne dionike (73 %). Kašnjenjem ulaganja tih dionika ozbiljno bi se ugrozila modernizacija ATM-a.

Međutim, načelo poticanja zrakoplovnih dionika na ulaganja nije se primjenjivalo u praksi:

1. u okviru zajedničkog pilot-projekta koji je Komisija donijela najveći dio tereta ulaganja stavljen je na zemaljske dionike (do 80 %, kako je također opisano u odlomku 41. u nastavku), odnosno na različitu skupinu dionika od one za koju je utvrđena potreba za financiranjem u europskom glavnom planu ATM-a i komunikaciji iz 2011. To je bio rezultat analize potencijalnih tehnoloških poboljšanja predviđenih glavnim planom koju je provelo zajedničko poduzeće SESAR, koja je pokazala da su poboljšanja koja su spremna za uvođenje i za koje je potrebno usklađivanje najvećim dijelom poboljšanja koja se uvode na razini zemaljskih dionika
2. unatoč znatnom smanjenju iznosa ulaganja za koja se smatralo da ih je potrebno financirati sredstvima EU-a (od zrakoplovnih dionika više se nije očekivalo da izvrše većinu ulaganja, već tek 20 %), izvorno predložena financijska omotnica nije smanjena te je Uredbom o CEF‑u predviđen isti iznos od 3 milijarde eura za razdoblje 2014. – 2020. Uporaba cjelokupne financijske omotnice u tom iznosu upućivala bi na to da su sredstva usmjerena na one kojima su znatno manje potrebna²⁸. Financijska sredstva EU-a stoga su od samog početka izložena velikom riziku od mrtvog tereta.

Analiza bespovratnih sredstava dodijeljenih u okviru poziva na podnošenje prijedloga iz razdoblja 2014. – 2017. pokazuje da su glavni primatelji bespovratnih sredstava EU-a bili zemaljski dionici, što je u izrazitoj suprotnosti s procjenom potreba iz 2011. (vidi sliku 2.).

Izvor: izračun Suda na temelju dodjela bespovratnih sredstava u razdoblju 2014. – 2017.

U analizi troškova i koristi za zajednički pilot-projekt postojali su nedostatci

U skladu s regulativom EU-a²⁹ za svaki zajednički projekt potrebno je provesti analizu troškova i koristi. U okviru te analize trebalo bi se, među ostalim, utvrditi moguće povoljne ili nepovoljne učinke za određene kategorije operativnih dionika te bi ona trebala biti temelj za prilagodbu iznosa financijske potpore iz CEF-a za svaki projekt.

Analizu troškova i koristi za zajednički pilot-projekt izradilo je zajedničko poduzeće SESAR te je ona priložena njegovu cjelokupnom prijedlogu. Sud je pregledao pretpostavke na kojima se ona temelji i njezine ukupne rezultate. Analizom je obuhvaćeno razdoblje 2014. – 2030. te je u njoj iznesen pozitivan ukupni neto rezultat od 2,4 milijarde eura uz neravnomjernu raspodjelu među dionicima: očekuje se da će korisnici zračnog prostora ostvariti najveće koristi od provedbe zajedničkog pilot-projekta unatoč tome što su s njihove strane potrebna razmjerno mala ulaganja (0,6 milijarde eura). S druge strane, zemaljski dionici moraju izvršiti najveća ulaganja (3 milijarde eura ili 80 % ukupnog iznosa od 3,8 milijardi eura u skladu s procjenom iz analize) te će vjerojatno ostvariti gubitak od ulaganja. Analiza troškova i koristi također pokazuje udio svake od 6 funkcija (vidi sliku 3.).

Izvor: analiza koju je Sud proveo na temelju prijedloga zajedničkog poduzeća SESAR o sadržaju zajedničkog pilot-projekta (2013.).

Na temelju provedene analize Sud je utvrdio da predmetna analiza troškova i koristi sadržava temeljni nedostatak jer se u njoj pretpostavlja da se troškovi i koristi ne mogu prenositi s jednog dionika na drugog. To nije točno jer pružatelji usluga u zračnoj plovidbi u skladu s Uredbom o sustavu utvrđivanja naknada mogu nadoknaditi troškove ulaganja od naknada koje naplaćuju korisnicima zračnog prostora. Na temelju te Uredbe pružatelji usluga u zračnoj plovidbi mogu naplaćivati korisnicima naknade za takva ulaganja, posebice ako su ona u skladu s glavnim planom ATM-a i ako se izvršavaju u okviru zajedničkih projekata kao što je zajednički pilot-projekt³⁰.

Izostavljanjem prihoda koji pružatelji usluga u zračnoj plovidbi ostvaruju na temelju sustava utvrđivanja naknada zaključuje se da su takva ulaganja za njih nerentabilna (gubitak koji bi im donijela doseže 440 milijuna eura, kako je prethodno prikazano na slici 3.), što u stvarnosti nije slučaj³¹. S druge strane, budući da će korisnici zračnog prostora plaćati ista ta ulaganja, njihove procijenjene koristi prikazane su većima od stvarnih. Sličan je zaključak i za preostale zemaljske dionike, iako se u njihovu slučaju primjenjuju drugačiji mehanizmi prijenosa. Takva situacija nepovoljno utječe na korisnost analize troškova i koristi, kako u smislu usmjeravanja odluka dionika o ulaganju tako i u smislu procjene potrebe za uporabom financijskih sredstava EU-a kako bi im se pružila potpora i dodane vrijednosti koja se ostvaruje tim sredstvima.

Većinu projekata obuhvaćenih revizijom nije bilo potrebno financirati sredstvima EU-a

Sud je ispitao je li zahvaljujući uporabi financijskih sredstava EU-a uspješno usklađeno djelovanje dionika s namjerama u okviru politike EU-a za modernizaciju ATM-a. Tim bi se sredstvima ponajprije trebale potaknuti odluke o ulaganju u skladu s glavnim planom ATM-a i posebice zajedničkim pilot-projektom.

Analiza koju je proveo Sud pokazuje da većina revizijom obuhvaćenih odluka o ulaganju koje su dionici donijeli nije motivirana ili potaknuta financijskim sredstvima EU-a, čime se potvrđuje prisutnost mrtvog tereta. Odluka o devet od 14 projekata iz uzorka koji su povezani sa zajedničkim pilot-projektom donesena je ili su oni čak pokrenuti prije donošenja relevantne regulative. Osim toga, odluka o provedbi 13 od 17 projekata iz revizijskog uzorka donesena je prije odluke na temelju koje je dodijeljeno sufinanciranje. Sud također napominje da se u tekstu za poziv na podnošenje prijedloga u okviru CEF-a iz 2014. izričito daje prednost prijavama povezanima s ulaganjima koja su već započela.

U svim projektima iz uzorka koje su provodili pružatelji usluga u zračnoj plovidbi (za koje je ukupno dodijeljeno 159 milijuna eura financijskih sredstava EU-a) ti su pružatelji za ista ulaganja koja su uključili u svoje planove performansi korisnicima potom naplaćivali naknade³². To vodi do potencijalnog dvostrukog financiranja jer unatoč tome što pružatelji usluga u zračnoj plovidbi u cijelosti nadoknađuju troškove svojih ulaganja time što korisnicima zračnog prostora naplaćuju naknade za usluge u zračnoj plovidbi, oni usto dobivaju bespovratna sredstva EU-a koja se pridodaju njihovim prihodima i kojima se dodatno nadoknađuje isto ulaganje.

Sustavom utvrđivanja naknada nastoje se ublažiti takvi elementi dvostrukog financiranja na način da se od pružatelja usluga u zračnoj plovidbi traži da naknade za usluge u zračnoj plovidbi koje se primjenjuju na korisnike zračnog prostora umanje za primljene subvencije. Međutim, ta se umanjenja ne primjenjuju dosljedno na razini svih pružatelja usluga u zračnoj plovidbi: od pet pružatelja obuhvaćenih revizijom, samo je jedan postupno umanjivao naknade za primljene subvencije.

Čak i ako se uistinu primjene, umanjenja u konačnici vode do prijenosa bespovratnih sredstava korisnicima, što je ishod koji ne ide u prilog nijednom dogovorenom cilju politike. Povrh toga, prema analizi troškova i koristi za zajednički pilot-projekt korisnici zračnog prostora već su jedini koji ostvaruju koristi na temelju provedbe tog projekta, i to zahvaljujući sustavu ATM-a koji bolje funkcionira. Nije opravdano pridodavati toj koristi financijske nadoknade u obliku umanjenih naknada za usluge u zračnoj plovidbi financirane iz proračuna EU-a, osobito ako do toga dolazi neovisno o stupnju usklađenosti korisnika zračnog prostora sa zahtjevima u okviru zajedničkog pilot-projekta.

Nedostatci u provedbi dodatno umanjuju djelotvornost financiranja sredstvima EU-a

Sud je u ovom odjeljku procijenio je li se financijskim sredstvima EU-a upravljalo na način kojim se jamči odgovarajuća uporaba resursa EU-a. Sud je pregledao pozive na podnošenje prijedloga koje je INEA objavila u razdoblju 2014. – 2017. i proces odabira koji je vodila Komisija. Sud je procijenio jesu li u pozivima na podnošenje prijedloga utvrđeni jasni prioriteti, jesu li prijave razvrstane u skupine kako bi se omogućila najbolja moguća koordinacija ulaganja, kao i jesu li u okviru tog procesa izbjegnuti potencijalni sukobi interesa.

Nisu utvrđeni odgovarajući prioriteti za financiranje sredstvima EU-a

Sud je utvrdio da nije obavljeno odgovarajuće utvrđivanje prioriteta:

1. U pozivima na podnošenje prijedloga za financiranje iz CEF-a iz 2014. i 2015. godine nisu utvrđeni nikakvi posebni prioriteti za financiranje, već se samo upućuje na zajednički pilot-projekt. Osim toga, ti su pozivi objavljeni bez odobrenog programa uvođenja u kojem bi se detaljno opisalo što je potrebno za provedbu zajedničkog pilot-projekta. Unatoč tome, na temelju tih dvaju poziva dodijeljena su sredstva u iznosu od preko 1 milijarde eura (ili 64 % ukupnih financijskih sredstava koja je EU dodijelio za SESAR u razdoblju 2014. – 2017., vidi sliku 4.).



Izvor: Sud, na temelju podataka Izvršne agencija za inovacije i mreže (INEA).

2. Budući da nisu utvrđeni odgovarajući prioriteti, financijska sredstva EU-a de facto su usmjerena na velike projekte za obnovu sustava ATM-a u koje se već i prije toga planiralo uložiti i koji su bili spremni za provedbu. U slučaju poziva iz 2014. i 2015. 53 % financijskih sredstava primilo je pet velikih pružatelja usluga u zračnoj plovidbi.
3. Od 2016. godine nadalje u pozivima za podnošenje prijedloga utvrđeni su posebni prioriteti. Međutim, Sud je utvrdio da su se neki prioriteti odnosili na elemente koji nisu obuhvaćeni opsegom zajedničkog pilot-projekta³³. Bespovratna sredstva dodijeljena za takve projekte od 2014. godine do izrade ovog izvješća iznose ukupno 141 milijun eura.

Osim toga, u okviru svih poziva otprilike 20 % raspoloživih sredstava rezervirano je za takozvane „druge projekte” za koje se utvrdi da doprinose uvođenju jedinstvenog europskog neba, ali nisu obuhvaćeni opsegom zajedničkog pilot-projekta. Na temelju poziva iz razdoblja 2014. – 2017. za projekte koji pripadaju toj kategoriji dodijeljeno je otprilike 290 milijuna eura. Budući da nije utvrđen zahtjev kojim bi se tražilo koordinirano djelovanje u okviru zajedničkog projekta, potpora EU-a za tu kategoriju projekata ima ograničenu djelotvornost kad je riječ o rješavanju pitanja fragmentacije.

Nepostojanje konkretnih prioriteta dovelo je do umanjene djelotvornosti financijskih sredstava EU-a. Posebno je ozbiljna činjenica da je to zabilježeno tijekom prvih dviju godina jer su u tom razdoblju dodijeljeni najveći iznosi sredstava, što znači da ona nisu upotrjebljena za usmjeravanje na ona ulaganja koja su najvažnija za provedbu zajedničkog pilot-projekta.

Razvrstavanje prijava za financiranje u skupine nije doprinijelo djelotvornom usklađivanju projekata i odgovarajućoj evaluaciji prijava

Financijska sredstva EU-a namijenjena su pružanju potpore učinkovitom usklađivanju i cjelokupnoj koordinaciji provedbenih projekata i povezanih ulaganja u skladu s programom uvođenja (vidi okvir 5.) koji je izradio upravitelj uvođenja i odobrila Komisija. U okviru evaluacije projekata povezanih sa zajedničkim pilot-projektom trebalo bi procijeniti potrebu za njihovom usklađenom provedbom, poboljšanja u performansama mreže koji bi oni mogli donijeti i stvarne elemente koji će se njima uvesti u odnosu na program uvođenja.

U svakom pozivu na podnošenje prijedloga koji je INEA objavila navedeno je da upravitelj uvođenja ima ulogu koordinatora projekata. Podnositelji prijava za financiranje zajedničkih projekata moraju koordinirati svoje prijave s upraviteljem uvođenja, koji je dužan pregledati ih kako bi procijenio njihovu relevantnost za određeni zajednički projekt. U praksi upravitelj uvođenja prima pojedinačne projektne prijave te ih raspoređuje u skupine koje potom dostavlja INEA‑i za financiranje.

Sud je posebno utvrdio da, iako se razvrstavanje prijava u skupine moglo također upotrijebiti za potrebe tehničke koordinacije, ono nije upotrijebljeno u tu svrhu u kontekstu financiranja zajedničkog projekta:

1. Iako su projektne prijave raspoređene u skupine prema funkcijama obuhvaćenima zajedničkim pilot-projektom, nije bilo koordinacije među pojedinačnim projektima, kao ni suradnje među različitim dionicima u njihovoj provedbi. Umjesto toga, objedinjavanje pojedinačnih projekata u skupine temeljilo se na administrativnim aspektima, odnosno na rasporedu provedbe (planirani datumi početka i dovršetka) i stopama financiranja za zemlje obuhvaćene kohezijskom politikom i one koje to nisu.
2. Unatoč tome što su raspoređeni u skupine, više od 70 % dosadašnjih financiranih projekata provodili su pojedinačni dionici. To potvrđuje da se financijska sredstva EU-a najvećim dijelom ne upotrebljavaju za promicanje koordiniranog djelovanja u slučajevima u kojima je ono potrebno.
3. Za neke operativne koncepte obuhvaćene zajedničkim pilot-projektom usklađeno uvođenje u načelu bi bilo korisno, ali u stvarnosti su ih relevantni dionici uvodili zasebno. Primjer je uvođenje 3. funkcije, „zračni prostor slobodnih ruta”, za koje je u načelu potrebno koordinirano djelovanje pružatelja usluga u zračnoj plovidbi i korisnika zračnog prostora. Međutim, revizija je pokazala da predmetni dionici tu funkciju uvode u zasebnim skupinama i u različitim vremenskim okvirima, što vodi do neučinkovitosti i dugotrajnih razdoblja uvođenja.

Osim toga, Sud je utvrdio da pojedinačne skupine prijava obuhvaćaju vrlo velik broj pojedinačnih provedbenih projekata (u jednom slučaju bilo ih je 104) i da imaju širok opseg kojim je obuhvaćen cjelokupan niz funkcija i podfunkcija opisanih u zajedničkom pilot-projektu. Sud je utvrdio da su u prijavama, iako su one popunjene u skladu s obrascima INEA‑e, ključne informacije iznesene na sažet način. To je značilo da INEA nije mogla temeljito ispitati njihovu relevantnost i učinak:

1. Svi pružatelji usluga u zračnoj plovidbi dostavili su prijave za projekte za koje je navedeno da su usmjereni na uvođenje određene funkcije iz zajedničkog pilot-projekta, ali koji su u stvarnosti obuhvaćali obnovu njihovih cjelokupnih sustava ATM-a. Međutim, informacije koje su pružene INEA‑i ne omogućavaju da se na odgovarajući način utvrde troškovi povezani s konkretnom funkcijom iz zajedničkog pilot-projekta na čije je uvođenje prijava usmjerena. Cjelokupno su u kontekstu poziva na podnošenje prijedloga iz razdoblja 2014. – 2017. za nadogradnju sustava ATM-a dodijeljena financijska sredstva EU-a u iznosu od gotovo 500 milijuna eura, odnosno otprilike 30 % dosad dodijeljenih bespovratnih sredstava.
2. Analize isplativosti, koje su obvezne u okviru poziva na podnošenje prijedloga koje INEA objavljuje, prikazane su na objedinjeni način, a ne po pojedinačnim prijedlozima projekata, zbog čega INEA u konačnici ne može procijeniti je li određeni projekt u skladu s analizom troškova i koristi za zajednički pilot-projekt. Nadalje, revizija koju je proveo Sud pokazala je da su ocjene u okviru analiza isplativosti često bile niske, što upućuje na to da je omjer troškova i koristi projekata za koje su zatražena financijska sredstva EU-a bio znatno manji od onoga koji je naveden u analizi troškova i koristi za zajednički pilot-projekt.
3. Sud je utvrdio niz slučajeva (8 od njih 17) u kojima sadržaj projekata djelomično ili u cijelosti nije bio obuhvaćen opsegom zajedničkog pilot-projekta. U dva slučaja navedeno je da se financiranim projektima pruža potpora uvođenju letnih informacija, funkcije koja nije bila spremna za uvođenje.

Stajalište je Suda da je raspoređivanje prijava u skupine imalo nepovoljan utjecaj na ostvarivanje ključnog cilja SESAR-a u skladu s kojim bi uvođenje trebalo biti usklađeno. Projekti su razvrstani u skupine iz administrativnih razloga, a ne kako bi se oblikovale skupine koje obuhvaćaju više dionika s ciljem postizanja operativne usklađenosti. Osim toga, zbog veličine i heterogenosti skupina te nedostatka transparentnosti u okviru njih otežana je provedba odgovarajuće evaluacije prijedloga.

Rizik od sukoba interesa nije ublažen u dovoljnoj mjeri

Financijskom uredbom EU-a propisano je da financijski izvršitelji i druge osobe uključene u izvršenje proračuna i upravljanje proračunom te u reviziju i kontrolu proračuna ne smiju poduzimati radnje koje bi mogle dovesti do sukoba njihovih interesa s interesima Unije³⁵. Povrh toga, u skladu s Uredbom o definiciji zajedničkih projekata upravitelj uvođenja odgovoran je za osiguravanje učinkovitog upravljanja rizicima i sukobom interesa³⁶.

Kao što je opisano u odlomku 54., u skladu s pravilima koje je utvrdila INEA podnositelji prijava za financiranje projekata kojima se provodi zajednički pilot-projekt svoje prijave moraju koordinirati s upraviteljem uvođenja koji potom pregledava te pojedinačne projektne prijave. U praksi je upravitelj uvođenja također pomagao u pripremi prijava te ih razvrstavao u skupine i podnosio INEA‑i za financiranje.

Savez za uvođenje SESAR-a, koji obnaša ulogu upravitelja uvođenja, konzorcij je koji obuhvaća dio dionika iz sektora ATM-a, ali ne sve. Njegovi su članovi također korisnici financijskih sredstava te upravitelju uvođenja stavljaju na raspolaganje osoblje za obavljanje njegovih zadaća, posebice za pregledavanje projekata koje oni sami podnesu kako bi se utvrdila njihova relevantnost za zajednički pilot-projekt. Sud smatra da se takvim okvirom stvara prostor za potencijalni sukob interesa u pogledu raspodjele financijskih sredstava EU-a. Potencijalni sukob interesa u tom pogledu nije ublažen u dovoljnoj mjeri:

1. Ne postoji službeni dokument u kojem bi se utvrdilo da je upravitelj uvođenja odgovoran za dostavljanje prijava razvrstanih u skupine i u kojem bi se odredili postupci koje je potrebno provesti u okviru tog procesa. Rizik je posebno izražen kod aktivnosti pregledavanja pojedinačnih prijava u slučajevima u kojima nije zajamčena neovisnost podnositelja prijave i osoblja koje obavlja pregled za upravitelja uvođenja.
2. Upravitelj uvođenja ne dokumentira u dovoljnoj mjeri svoju komunikaciju s podnositeljima prijava tijekom pripreme skupina prijava. Naime, upravitelj uvođenja ne vodi cjelovitu evidenciju svoje komunikacije s relevantnim dionicima, mjera poduzetih u svrhu daljnjeg praćenja i osnove na kojoj se one temelje. Time se ograničava mogućnost praćenja tog procesa od izvornih projektnih prijedloga do konačnog sastava skupina prijava (vidi okvir 6.).
3. Kako bi se optimizirala raspodjela financijskih sredstava u slučajevima u kojima je podnesen prevelik broj prijava u odnosu na raspoloživa sredstava, upravitelj uvođenja savjetovao je podnositelje prijava za velike ulagačke projekte da ih razdijele u faze koje će prijavljivati tijekom nekoliko poziva na podnošenje prijedloga. Ovisno o opsegu projekata i njihovim fazama, takvom se podjelom u faze u stvarnosti mijenja iznos konačnih financijskih sredstava dodijeljenih za svaki projekt.
4. U okviru poziva na podnošenje prijedloga iz 2015. određeni podnositelji prijava kojima su dodijeljena bespovratna sredstva odustali su prije sklapanja sporazuma o dodjeli bespovratnih sredstava te je INEA potom preraspodijelila sredstva koja su postala dostupna nakon njihova odustajanja. Međutim, preraspodjela je obavljena prema posebnom prijedlogu koji je dostavio upravitelj uvođenja. Iako se Komisija u konačnici s time složila, kriteriji u tom postupku nisu bili dovoljno transparentni te je on donio koristi ograničenom broju projekata.

Poboljšanja u europskom ATM-u i dalje nisu dokazana

U ovom odjeljku Sud je procijenio ostvaruje li se intervencijom EU-a stvaran doprinos unaprjeđenju performansi europskog ATM-a. Sud je analizirao dosadašnji napredak koji je postignut zahvaljujući uvođenju zajedničkog pilot-projekta, kako u smislu ostvarenja koja su zapravo postignuta u stvarnom operativnom okruženju tako i u smislu ostvarenih poboljšanja u performansama sustava ATM-a. Sud je u tu svrhu procijenio napreduje li uvođenje zajedničkog pilot-projekta u skladu s utvrđenim regulatornim rokovima i jesu li sustavom praćenja utvrđena stvarna poboljšanja performansi.

Uvođenje je u tijeku, ali rizik od kašnjenja sve je veći

U okviru zajedničkog pilot-projekta utvrđeni su rokovi u razdoblju od 2018. do 2026. godine u kojima je potrebno u cijelosti uvesti 6 predviđenih funkcija (vidi tablicu 2. u prethodnom dijelu teksta). Osim roka za dovršetak, u svakom sporazumu o dodjeli bespovratnih sredstava utvrđuju se očekivana ostvarenja svakog provedbenog projekta.

Za 30 % komponenti zajedničkog pilot-projekta uvođenje još nije planirano ili se trenutačno planira (vidi okvir 7.). Riječ je ponajprije o 4., 5. i 6. funkciji ATM-a, u slučaju kojih određene tehnologije potrebne za njihovu provedbu još nisu spremne za uvođenje. U planu upravljanja rizicima u okviru programa uvođenja ti su rizici istaknuti u više navrata. To je djelomice posljedica nedovoljne razvijenosti potrebnih tehnologija i koncepata opisanih u odlomku 28. i može nepovoljno utjecati na pridržavanje rokova utvrđenih za zajednički pilot-projekt.

Okvir 7.

Provedba zajedničkog pilot-projekta

Upravitelj uvođenja prati provedbu zajedničkog pilot-projekta. U tu svrhu prikuplja i objavljuje informacije o provedbenim blokovima.

U nastavku se prikazuje napredak ostvaren do 2018. godine u uvođenju zajedničkog pilot-projekta, koji se mjeri s pomoću jedinica koje su tehnički poznate kao provedbeni blokovi³⁷:

Izvor: Sud, na temelju podataka upravitelja uvođenja, Monitoring View 2018 (Pregled praćenja za 2018.).

U nekim od projekata koje se počelo provoditi već se bilježe kašnjenja u provedbi. U 3 od 6 dovršenih projekata iz uzorka Suda zabilježena su kašnjenja u trajanju i do 12 mjeseci nakon izvornog završnog roka³⁸. Zahtjev za odgodu roka za dovršetak za 12 mjeseci koji je upravitelj uvođenja dostavio INEA‑i za 18 projekata potvrđuje da ta situacija ima širi razmjer³⁹.

Na temelju poziva na podnošenje prijedloga iz 2014., 2015. i 2016. godine u okviru zajedničkog pilot-projekta započelo se s provedbom 299 provedbenih projekata. Upravitelj uvođenja naveo je u izvješću o praćenju iz lipnja 2018.⁴⁰ da su od toga dovršena 72 projekta. Međutim, Sud je utvrdio da u 24 od tih 72 projekta nije riječ o već uvedenom operativnom rješenju, nego o studijama, elementima koji će tek omogućiti uvođenje novih rješenja ili projektima povezanima sa sigurnošću.

Postoje određeni izazovi u pogledu djelotvornog praćenja uvođenja

Komisija bi, uz pomoć upravitelja uvođenja, trebala pratiti uvođenje SESAR-a u pogledu njegova učinka na performanse ATM-a. Trebali bi postojati dokazi koji potvrđuju da su dovršeni provedbeni projekti doprinijeli poboljšanju performansi ATM-a s obzirom na očekivanja utvrđena u glavnom planu ATM-a, analizu troškova i koristi za zajednički pilot-projekt, program uvođenja i relevantnu projektnu prijavu.

INEA je zadužena za praćenje napretka svih projekata koji se sufinanciraju iz CEF-a. Međutim, budući da zadaća INEA‑e u pogledu praćenja performansi nije jasno utvrđena, INEA je usredotočena na ostvarenja projekata, a ne na njihove rezultate.

Upravitelj uvođenja odgovoran je za praćenje provedbe zajedničkog pilot-projekta (vidi odlomak 12.). Sud je utvrdio nekoliko izazova u tom procesu:

1. Operativni dionici koji uvode funkcije iz zajedničkog pilot-projekta redovito obavještavaju upravitelja uvođenja o napretku u provedbi. Međutim, ne obavlja se neovisna provjera tih informacija. Povrh toga, jedini koji su na temelju ugovora dužni pružati takve informacije primatelji su bespovratnih sredstava EU-a, zbog čega cjelovitost praćenja provedbe zajedničkog pilot-projekta ovisi o dobrovoljnom izvješćivanju drugih subjekata⁴¹.
2. Mjerenjem napretka u provedbi zajedničkog pilot-projekta pruža se uvid u kvantitativno stanje (vidi okvir 7.), čime se naglasak također stavlja na ostvarenja. Takvim mjerenjem ne pružaju se informacije o koristima u pogledu performansi ATM-a koje su ostvarene za operativne dionike ili mrežu u cjelini. Sud je utvrdio da se u slučaju dovršenih projekata iz uzorka nisu mjerili stvarni rezultati koji su ostvareni u pogledu performansi⁴².
3. Upravitelj uvođenja i dalje radi na izradi pouzdane metodologije za mjerenje stvarnih rezultata projekata, a u tijeku je i izrada njihove usporedbe s početnim očekivanjima (analiza troškova i koristi za zajednički pilot-projekt) i utvrđivanje njihova doprinosa postizanju ciljeva iz planova performansi⁴³. Bez tih alata nema jamstva da su ostvarene očekivane koristi, posebice za korisnike zračnog prostora.

Slijedom navedenoga, i dalje ne postoji dovoljno dokaza koji bi potvrdili da su zajednički pilot-projekt i provedbeni projekti sufinancirani sredstvima EU-a doprinijeli performansama ATM-a u stvarnom operativnom okruženju. 

Zaključci i preporuke

Fragmentirano pružanje usluga u zračnoj plovidbi i potreba za jamčenjem interoperabilnosti među zračnim lukama, pružateljima usluga u zračnoj plovidbi, korisnicima zračnog prostora i upraviteljima mreže potaknuli su EU da pruži potporu uvođenju novih tehnologija i operativnih postupaka ATM-a. Od 2014. godine EU se služi dvama ključnim instrumentima za rješavanje tih pitanja: regulativom kojom se propisuju određena koordinirana ulaganja (zajednički projekti) te financijskim sredstvima iz proračuna EU-a kojima se pruža potpora tim ulaganjima. Sud je u okviru ove revizije ispitao je li uporaba tih instrumenata bila opravdana, jesu li oni primijenjeni na odgovarajući način te jesu li zahvaljujući njima poboljšane performanse europskog ATM-a.

Sud je zaključio da je regulatornom intervencijom EU-a u obliku zajedničkih projekata ostvarena dodana vrijednost, no u okviru zajedničkog pilot–projekta, prvog projekta kojim se taj koncept provodi u djelo, nisu utvrđene odgovarajuće odredbe kojima bi se zajamčila primjena regulative te su u njega uključene funkcije koje nisu bile u skladu s relevantnim kriterijima za odabir. Sud je također utvrdio da je uporaba financijskih sredstava EU-a za potporu modernizaciji ATM-a velikim dijelom bila nepotrebna te da postoje određeni nedostatci u upravljanju tim financijskim sredstvima.

Konceptom zajedničkih projekata promiču se koordinirana ulaganja. Međutim, u zajednički pilot-projekt, prvi projekt kojim se taj koncept provodi u djelo, pogrešno su uključene određene funkcije koje nisu dovoljno razvijene i/ili za koje nije potrebno usklađeno uvođenje na razini više dionika kako bi se ostvarile predviđene koristi. Osim toga, nepostojanje sankcija u slučajevima neprimjenjivanja regulative djelomično narušava djelotvornost tog projekta (vidi odlomke 18. – 33.).

Komisija bi trebala konkretnije utvrditi na što su usmjereni zajednički projekti na način da odredi preciznije kriterije usklađivanja i strogo primjenjuje kriterije dovoljne razvijenosti pri odabiru funkcija za koje će se zatražiti koordinirano uvođenje. Potrebno je provesti preispitivanje zajedničkog pilot-projekta u okviru kojeg će se navedeno uzeti u obzir.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2021.

Komisija bi trebala iznijeti prijedloge za povećanje djelotvornosti zajedničkih projekata jačanjem povezanih mehanizama za jamčenje primjene regulative. To bi primjerice moglo uključivati obveznu uporabu sustava prilagodbe naknada koji bi se primjenjivao i na zemaljske i na zrakoplovne dionike, čija je primjena u skladu s Uredbom o sustavu utvrđivanja naknada trenutačno dobrovoljna. Takva prilagodba mogla bi posebice obuhvaćati povoljnije naknade za usluge u zračnoj plovidbi za one koji među prvima uvedu funkcije iz zajedničkih projekata.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2020.

Potreba za uporabom bespovratnih sredstava iz CEF-a za uvođenje relevantnih funkcija nije dokazana na odgovarajući način, što je dovelo do toga da su financirani i oni projekti koji bi se proveli i bez potpore EU-a. Prvotno se smatralo da će potpora EU-a biti potrebna za nadoknadu financijskih gubitaka koji nastanu zbog uvođenja i pružanje odgovora na poteškoće u pristupu kapitalu na financijskim tržištima, no ti su čimbenici imali ograničen učinak. Financijska sredstva EU-a u prvom su redu usmjerena na zemaljske dionike koji su već bili odlučili izvršiti takva ulaganja i koji troškove za ta ulaganja naplaćuju od korisnika zračnog prostora u kontekstu uobičajenog poslovanja. To je dovelo do toga da ulagači primaju bespovratna sredstva za imovinu i povrh toga nadoknađuju troškove ulaganja naplaćivanjem naknada korisnicima (vidi odlomke 34. – 48.).

Komisija bi trebala ciljanije usmjeriti financijsku potporu EU-a za modernizaciju ATM-a:

1. U trenutačnom okviru (2014. – 2020.) potpora u obliku bespovratnih sredstava trebala bi biti ograničena na sljedeće:
• održavanje programa uvođenja i praćenje njegove provedbe, uključujući aktivnosti tehničke koordinacije
• nadoknade dionicima u slučajevima nerentabilnosti provedbe projekata kojima se uvode dovoljno razvijene i ključne funkcije za koje je potrebno usklađeno djelovanje na razini više dionika.

Preporučeni rok provedbe: primjenjuje se na pozive na podnošenje prijedloga od 2019. godine nadalje

2. Dugoročno gledajući, ako se takvo uvođenje nastavi financirati iz proračuna EU-a i nakon tekućeg financijskog okvira, Komisija bi trebala na odgovarajući način utvrditi ciljeve koji se trebaju postići uporabom financijskih sredstava, kao i vremenski okvir u kojem ih je potrebno postići.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2021.

Djelotvornost programa financiranja dodatno je umanjena time što su i u njegovoj praktičnoj provedbi postojali nedostatci (vidi odlomke 49. – 60.):

1. u okviru poziva na podnošenje prijedloga iz 2014. i 2015. godine dodijeljen je znatan iznos financijskih sredstava bez utvrđivanja i primjenjivanja jasnih prioriteta
2. unatoč općem cilju da se zajamče koordinirana ulaganja, projekti financirani sredstvima EU-a razvrstani su u skupine na temelju administrativnih kriterija s ciljem olakšavanja upravljanja bespovratnim sredstvima, a ne na temelju tehničkih aspekata
3. ne dovodeći u pitanje konačnu ulogu Komisije u odabiru projekata, u okviru trenutačnog mehanizma financiranja neki korisnici u ulozi upravitelja uvođenja sudjeluju u pregledavanju vlastitih prijava, što im omogućuje da utječu na raspodjelu financijskih sredstava među prihvatljivim projektima. Potencijalni sukob interesa koji je s time povezan nije ublažen u dovoljnoj mjeri.

Komisija bi trebala:

1. pojasniti, pojednostaviti i formalizirati uloge i odgovornosti upravitelja uvođenja SESAR-a u pripremi i podnošenju prijava za financiranje i na taj način također ublažiti potencijalne sukobe interesa.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2019.

2. zajamčiti da se u budućim pozivima na podnošenje prijedloga u podnesenim prijavama vodi računa o tehničkoj dimenziji koordinacije i da se njima podupire taj aspekt, što je krajnji cilj zajedničkih projekata.

Preporučeni rok provedbe: kraj 2021.

Iako su zakonski rokovi za uvođenje funkcija iz zajedničkog pilot‑projekata utvrđeni za razdoblje od 2018. do 2026. godine te je provedba većine projekata i dalje u tijeku, Sud je utvrdio da zbog kašnjenja u provedbi nekih od projekata postoji rizik od neispunjavanja regulatornih zahtjeva, što je djelomično posljedica toga što su u zajednički pilot-projekt uključene funkcije koje nisu dovoljno razvijene. Osim toga, i dalje je potrebno dokazati stvarne koristi koje su ostvarene u pogledu performansi ATM-a u operativnom okruženju (vidi odlomke 61. – 69.).

Komisija bi trebala:

1. zajamčiti odgovarajuće praćenje modernizacije ATM-a. Potrebno je mjeriti ostvarene koristi u pogledu performansi i uspoređivati ih s izvornim očekivanjima (iz analize troškova i koristi za zajednički pilot-projekt)
2. u relevantnim slučajevima u planu performansi zajamčiti da se predloženim ciljevima uzimaju u obzir sve koristi koje se ostvaruju i time zajamčiti da su one dostupne za korisnike zračnog prostora.

Preporučeni rok provedbe: u što kraćem roku, a najkasnije u sljedećem postupku utvrđivanja ciljeva (4. izvještajno razdoblje iz plana performansi)

Ovo je izvješće usvojilo II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda Iliana Ivanova, na sastanku održanom u Luxembourgu 5. lipnja 2017.

Za Revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Slika 2. – Program uvođenja

Izvor: upravitelj uvođenja SESAR-a, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

Tko je odgovoran za njegovu pripremu i odobravanje?

Upravitelj uvođenja SESAR-a odgovoran je za razvoj, održavanje i provedbu programa uvođenja, a odobrava ga Komisija⁴⁵. Od njegova donošenja u prosincu 2014. upravitelj uvođenja ažurira program uvođenja najmanje jednom godišnje.

Tko je uključen u savjetovanje u vezi s njegovom pripremom?

Svaka inačica programa uvođenja mora proći kroz postupak savjetovanja s relevantnim dionicima. U savjetovanje su uključeni operativni dionici kojima su dodijeljene zadaće provedbe zajedničkih projekata neovisno o tome jesu li članovi upravitelja uvođenja ili ne, kao i ključni institucijski dionici s kojima je upravitelj uvođenja sklopio sporazume o suradnji, posebice zajedničko poduzeće SESAR, Europska obrambena agencija, upravitelj mreže, Europska investicijska banka i EUROCAE. Proces savjetovanja odvija se u nekoliko ciklusa u okviru kojih upravitelj uvođenja bilježi primjedbe koje su dostavili dionici i odgovara na njih do konačnog donošenja programa.

Koliko je detaljno razrađen?

Zajedničkim pilot-projektom pruža se pregled na visokoj razini (pregled funkcija i podfunkcija) onoga što je potrebno uvesti, subjekata zaduženih za uvođenje i rokova u kojima je to potrebno učiniti. Kako bi se zajamčilo razumijevanje operativnih dionika i potaknula njihova ulaganja potrebna za uvođenje funkcija propisanih zajedničkim pilot-projektom, u program uvođenja uveden je dodatna element radi detaljnije razrade: koncept skupova elemenata. Skup elemenata obuhvaća niz homogenih tehnoloških i operativnih elemenata koje je potrebno uvesti u utvrđenom geografskom opsegu i roku. U programu uvođenja za svaki se skup elemenata navode informacije o njegovu opsegu, uključenim dionicima, rasporedu provedbe, međuovisnosti u odnosu na druge skupove elemenata i očekivanim poboljšanjima u pogledu performansi.

U izdanju programa uvođenja iz 2018. godine utvrđeno je 48 skupova elemenata koji su raspoređeni u tri skupine:

• 36 skupova temeljnih elemenata. Riječ je o operativnim i tehnološkim poboljšanjima koja su potrebna u smislu Uredbe o zajedničkom pilot-projektu i koja su obuhvaćena njezinim područjem primjene.
• 7 skupova elemenata koji olakšavaju uvođenje. Ti skupovi obuhvaćaju aktivnosti provedbe za koje se smatra da će dovesti do poboljšanja ukupnih performansi ATM-a. Međutim, te aktivnosti nisu obuhvaćene opsegom zajedničkog pilot-projekta.
• 5 skupova dopunskih elemenata. Riječ je o preduvjetima za uvođenje funkcija u okviru zajedničkog pilot-projekta koje same po sebi nisu obuhvaćene njegovim opsegom.

Kako se taj program upotrebljava za utvrđivanje prioriteta?

U sklopu programa uvođenja primjenjuje se pristup uvođenju u skladu s kojim se utvrđuje koji su skupovi elemenata potrebni u kratkoročnom smislu kako bi se postigla pravodobna provedba cjelokupnog programa. Upravitelj uvođenja potiče relevantne operativne dionike da primjenjuju taj pristup i da svoje aktivnosti uvođenja usmjeravaju na skupove elemenata čije se uvođenje smatra najhitnijim. Osim toga, u sklopu poziva INEA‑e na podnošenje prijedloga za financiranje iz CEF-a iz 2016. godine prednost se dala onim projektnim prijedlozima kojima se pruža potpora uvođenju određenih skupova elemenata iz programa uvođenja.

Tko prati provedbu tog programa?

Upravitelj uvođenja odgovoran je za praćenje provedbe programa uvođenja. Upravitelj uvođenja na godišnjoj razini prikuplja informacije od operativnih dionika kako bi utvrdio koji su skupovi elemenata već uvedeni, koji se skupovi elemenata trenutačno uvode, koji su planirani i koje tek treba planirati. Operativni dionici također navode rok u kojem očekuju da će dovršiti uvođenje. Te informacije omogućavaju upravitelju uvođenja da kvantificira provedbene blokove na temelju kojih može izmjeriti napredak u provedbi zajedničkog pilot-projekta.

Bilješke

¹ Izvor: Eurostat; putnički, teretni i poštanski prijevoz po zemljama koje dostavljaju podatke Eurostatu.

² Izvor: Eurocontrol, 2018’s air traffic in a nutshell (Zračni promet 2018. u kratkim crtama). Statistički podatci odnose se na letove obavljene u skladu s pravilima instrumentalnog letenja (IFR) u području nadležnosti upravitelja mreže.

³ Za detaljnu analizu vidi tematsko izvješće Europskog revizorskog suda br. 18/2017 o jedinstvenom europskom nebu.

⁴ Prije 2013. najveća kašnjenja zabilježena su 2010., i to u prvom redu zbog poteškoća uzrokovanih erupcijom vulkana na Islandu.

⁵ Izvor: Eurocontrol, 2018’s air traffic in a nutshell (Zračni promet 2018. u kratkim crtama), https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Izvor: Eurocontrol, ATM Cost‑Effectiveness 2016 Benchmarking Report (Izvješće o komparativnoj analizi isplativosti upravljanja zračnim prometom za 2016.). Iznos se odnosi na prihode od usluga u zračnoj plovidbi od polazišnog do odredišnog terminala, uključujući rutne i terminalne usluge.

⁷ Komunikacija Komisije Vijeću o projektu za razvoj nove generacije Europskog sustava upravljanja zračnim prometom (SESAR) i uspostavljanju zajedničkog poduzeća SESAR, COM(2005) 602 final.

⁸ Komunikacija Komisije Vijeću o mehanizmima upravljanja i poticanja za uvođenje SESAR-a, tehnološkog stupa jedinstvenog europskog neba, COM(2011) 923 final.

⁹ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 409/2013 sadržava sve pojedinosti o definiciji zajedničkih projekata, uspostavi upravljanja i utvrđivanja poticaja za potporu provedbi europskog glavnog plana upravljanja zračnim prometom.

¹⁰ Dodatne pojedinosti o programu uvođenja dostupne su u prilogu I.

¹¹ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 716/2014 o uspostavljanju Zajedničkog pilot-projekta za potporu provedbe Glavnog plana upravljanja europskim zračnim prometom.

¹² Uredba (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o smjernicama Unije za razvoj transeuropske prometne mreže.

¹³ Uredba (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe.

¹⁴ Pozivi na podnošenje prijedloga u pravilu se objavljuju na godišnjoj razini. U nekim su godinama objavljeni posebni pozivi za sredstva predviđena za kohezijsku politiku ili za mješovito financiranje iz CEF-a i drugih financijskih mehanizama.

¹⁵ Za odabranih 17 projekata ukupno je izdvojeno otprilike 229 milijuna eura financijskih sredstava iz CEF-a.

¹⁶ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 409/2013.

¹⁷ Članak 16. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 391/2013 o zajedničkom sustavu obračuna naknada. Tom su Uredbom utvrđena pravila u skladu s kojima pružatelji usluga u zračnoj plovidbi i drugi zemaljski dionici korisnicima zračnog prostora mogu naplaćivati troškove pružanja usluga u zračnoj plovidbi.

¹⁸ U okviru jedinstvenog europskog neba (SES) europski glavni plan upravljanja zračnim prometom glavni je instrument za planiranje s pomoću kojeg se definiraju prioriteti za modernizaciju ATM-a. Taj se plan stalno dorađuje te se u njemu utvrđuje okvir za razvojne aktivnosti koje provodi zajedničko poduzeće SESAR, pritom također uzimajući u obzir aktivnosti uvođenja koje trebaju provesti svi operativni dionici. Bitna operativna promjena definira se u glavnom planu kao operativna promjena ATM-a kojom se postižu značajna poboljšanja u performansama mreže za operativne dionike.

¹⁹ Članak 4. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 409/2013.

²⁰ Ne primjenjuje se na sve navedene dionike jer je za zajednički pilot-projekt također utvrđen geografski opseg provedbe.

²¹ Svaka funkcija ATM-a može se sastojati od dvaju podfunkcija ili više njih. Rok za uvođenje može se razlikovati od podfunkcije do podfunkcije.

²² Upravitelj uvođenja SESAR-a, plan upravljanja rizicima u okviru programa uvođenja, izdanja 2015. – 2018.

²³ Članak 4. stavak 5. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 409/2013.

²⁴ Uvodna izjava 2. i članak 3. Uredbe (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi Instrumenta za povezivanje Europe.

²⁵ Uvodna izjava 20. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 409/2013.

²⁶ COM(2011) 923 final.

²⁷ U planu performansi koji se primjenjuje na zemaljske dionike utvrđuju se obvezujući ciljevi u raznim područjima performansi i financijske sankcije u određenim slučajevima u kojima ti ciljevi nisu ostvareni.

²⁸ Zemaljski dionici koji pružaju usluge u zračnoj plovidbi djeluju u sklopu regulatornog okvira koji im omogućuje da nadoknade troškove svojih ulaganja od naknada za usluge u zračnoj plovidbi koje naplaćuju korisnicima.

²⁹ Provedbena uredba Komisije (EU) br. 409/2013 o zajedničkim projektima, Uredba (EU) br. 1315/2013 Europskog parlamenta i vijeća o transeuropskoj prometnoj mreži i Uredba (EU) br. 1316/2013 Europskog parlamenta i Vijeća o Instrumentu za povezivanje Europe.

³⁰ Članak 6. stavci 3. i 4. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 391/2013.

³¹ U svojem prijedlogu zajedničkog pilot-projekta iz 2013. zajedničko poduzeće SESAR potvrdilo je da je prijenos troškova i koristi s pružatelja usluga u zračnoj plovidbi na korisnike zračnog prostora potrebno razmotriti u kontekstu 2. referentnog razdoblja (2015. – 2019.) i razdoblja nakon toga.

³² Slično je opažanje utvrđeno i kad je riječ o upravitelju mreže, koji ima vlastiti plan performansi i na kojeg se također primjenjuje sustav utvrđivanja naknada na razini EU-a, kao i za još jednog dionika iz uzorka – zračnu luku, koja, iako nije obuhvaćena navedenim sustavom, isto tako posluje u skladu s ugovorom o ekonomskoj regulaciji kojim je obuhvaćen dio projekta koji se sufinancira sredstvima EU-a.

³³ Od 2016. godine nadalje u programu uvođenja definirani su skupovi temeljnih i dopunskih elemenata te elemenata koji olakšavaju uvođenje. Kao što je dodatno pojašnjeno u prilogu I., skupovi dopunskih elemenata nisu dio zajedničkog pilot-projekta već su preduvjet za njegovu provedbu. Skupovi elemenata koji olakšavaju uvođenje smatraju se korisnima, ali nisu obvezni u skladu sa zajedničkim pilot-projektom. U pozivima iz 2016. i 2017. kao prioritet se utvrđuju skupovi 2.5.2. (elementi koji olakšavaju uvođenje) te 6.1.1., 6.1.3. i 6.1.4. (dopunski elementi).

³⁴ Okvirni sporazum o partnerstvu, Prilog 1., Dio B1.

³⁵ Članak 61. Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije.

³⁶ Članak 9. stavak 2. točka (d) Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 409/2013.

³⁷ Provedbeni blok najmanja je jedinica provedbenih aktivnosti u okviru zajedničkog pilot-projekta. Definiran je kombinacijom tehničkog/operativnog elementa (npr. skup elemenata iz programa uvođenja) i geografskog elementa (npr. određena zračna luka ili zemlja). U relevantnim slučajevima drugi element može se zamijeniti određenim dionikom (npr. upraviteljem mreže) ili skupinom dionika (npr. korisnicima zračnog prostora). Zbog složenosti utvrđivanja točnog postotka razine opremljenosti zrakoplovnih flota, provedbeni blokovi na razini zrakoplova ne mjere se za sve relevantne skupove iz programa uvođenja te je izvješćivanje o njima odvojeno od izvješćivanja o praćenju provedbenih blokova na zemaljskoj razini.

³⁸ Takva kašnjenja uzrokovana su postupcima javne nabave koji su trajali dulje nego što je bilo predviđeno ili poteškoćama s kojima su se izvođači susretali u ispunjavanju svojih obveza u dogovorenom roku zbog tehničke složenosti elemenata koje je bilo potrebno uvesti.

³⁹ Upravitelj uvođenja zatražio je od INEA‑e u studenome 2018. izmjenu posebnog ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za jedan skup elemenata iz poziva na podnošenje prijedloga iz 2015. kako bi se od 51 provedbenog projekta iz tog skupa rok za uvođenje za njih 18 (35 %) odgodio za 12 mjeseci, odnosno za kraj 2019. godine.

⁴⁰ Upravitelj uvođenja SESAR-a, DP Execution Progress Report (Izvješće upravitelja uvođenja o napretku u provedbi), lipanj 2018. Broj projekata koje se počelo provoditi i koji su dovršeni redovito se mijenja. U veljači 2019. upravitelj uvođenja naveo je da je od 348 započetih projekata dovršeno njih 105.

⁴¹ U planu upravljanja rizicima u sklopu programa uvođenja iz 2018. godine utvrđeno je da provedba zajedničkog pilot-projekta izvan okvira predviđenog okvirnim sporazumom o partnerstvu za uvođenje SESAR sa sobom donosi visoki rizik.

⁴² Sud je utvrdio jednu iznimku u šest projekata iz uzorka u kojoj se mjerilo stvarno poboljšanje, ali nije navedena njegova financijska vrijednost.

⁴³ Planovi performansi koji su obvezni u skladu s Uredbom o planu performansi za usluge u zračnoj plovidbi (Provedbena uredba Komisije (EU) br. 390/2013).

⁴⁴ Članak 11. stavak 1. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 409/2013.

⁴⁵ Članak 12. stavak 1. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 409/2013.

Pokrate i skraćeni nazivi

ATFM: upravljanje protokom zračnog prometa

ATM: upravljanje zračnim prometom

CEF: Instrument za povezivanje Europe

EUROCAE: Europska organizacija za opremu za civilno zrakoplovstvo

EUROCONTROL: Europska organizacija za sigurnost zračne plovidbe

ICAO: Međunarodna organizacija civilnog zrakoplovstva

IFR: pravila instrumentalnog letenja

INEA: Izvršna agencija za inovacije i mreže

SES: jedinstveno europsko nebo

SESAR: Istraživanje o upravljanju zračnim prometom jedinstvenog europskog neba

TEN-T: transeuropska prometna mreža

Pojmovnik

Analiza isplativosti: u općem kontekstu poziva na podnošenje prijedloga za financiranje iz CEF-a analiza isplativosti provodi se radi utvrđivanja projekata kojima se određena razina ostvarenja (npr. usklađenost s određenim standardom) postiže uz najmanju moguću neto sadašnju vrijednost troškova. Kad je riječ o projektima povezanima sa zajedničkim pilot-projektom, upravitelj uvođenja priprema analize isplativosti kako bi prikazao usporedbu omjera troškova i koristi podnesenog projekta s omjerom troškova i koristi cjelokupnog zajedničkog pilot-projekta. Rezultat analize isplativosti u vrijednosti od 1 značio bi da je omjer troškova i koristi tog projekta potpuno usklađen s očekivanjima u okviru zajedničkog pilot-projekta.

Eurocontrol: Europska organizacija za sigurnost zračne plovidbe međuvladina je organizacija osnovana 1960. s ciljem promicanja sigurnih, učinkovitih i za okoliš prihvatljivih operacija zračnog prometa na području Europe. Uloge koje obnaša uključuju izvršavanje funkcija upravitelja mreže i pružanje pomoći Komisiji i tijelu za ocjenu performansi u provedbi plana performansi i primjeni sustava utvrđivanja naknada.

Europski glavni plan upravljanja zračnim prometom: glavni instrument za planiranje u kojem se definiraju prioriteti za modernizaciju ATM-a kako su ih dogovorili dionici u sektoru ATM-a. Taj se plan stalno dorađuje te se u njemu utvrđuje okvir za razvojne aktivnosti koje provodi zajedničko poduzeće SESAR, pritom također uzimajući u obzir aktivnosti uvođenja koje trebaju provesti svi operativni dionici.

Funkcija ATM-a: skupina operativnih funkcija ili usluga ATM-a u vezi s upravljanjem krivuljom leta, zračnim prostorom i upravljanjem na tlu ili u vezi s razmjenom informacija unutar operativnih uvjeta na ruti, terminalu, zračnoj luci ili mreži.

Instrument za povezivanje Europe: instrument za pružanje financijske potpore EU-a transeuropskim mrežama radi pružanja potpore projektima od zajedničkog interesa u sektorima prometne, telekomunikacijske i energetske infrastrukture i iskorištavanja potencijalne sinergije među tim sektorima. Uz bespovratna sredstava potpora za projekte iz CEF-a pruža se i u obliku inovativnih financijskih instrumenata kao što su jamstva i projektne obveznice.

Interoperabilnost: niz funkcionalnih, tehničkih i operativnih značajki koje moraju imati sustavi i sastavni dijelovi europske mreže ATM-a, kao i postupaka za njegovo djelovanje kako bi se osigurao njegov siguran, neometan i učinkovit rad. Interoperabilnost se postiže usklađivanjem sustava i njegovih sastavnih dijelova s temeljnim zahtjevima.

Istraživanje o upravljanju zračnim prometom jedinstvenog europskog neba (SESAR): projekt čiji je cilj unaprijediti performanse ATM-a na temelju modernizacije i usklađivanja sustava ATM-a, i to definiranjem, razvojem, potvrđivanjem i uvođenjem inovativnih tehnoloških i operativnih rješenja u području ATM-a.

Izvršna agencija za inovacije i mreže (INEA): agencija EU-a koju je Europska komisija uspostavila 2014. godine radi upravljanja tehničkom i financijskom provedbom određenih programa EU-a, od kojih je jedan Instrument za povezivanje Europe.

Kašnjenje na ruti u okviru ATFM-a: ključni pokazatelj performansi u pogledu kapaciteta kojim se računa prosječno vrijeme kašnjenja na ruti u okviru ATFM‑a u minutama po letu koje se može pripisati uslugama u zračnoj plovidbi i koji se izražava kao razlika između procijenjenog vremena uzlijetanja koje je operator zrakoplova zatražio u posljednjem predanom planu leta i izračunanog vremena uzlijetanja koje je dodijelio upravitelj mreže.

Kontrola zračnog prometa: usluga koja se pruža u svrhu održavanja sigurnog razmaka među zrakoplovima i urednog protoka zračnog prometa.

Kontrolor zračnog prometa: osoba ovlaštena za pružanje usluga kontrole zračnog prometa.

Korisnici zračnog prostora: operatori civilnih (komercijalni zračni prijevoznici i opće zrakoplovstvo) ili vojnih zrakoplova.

Plan performansi i sustav utvrđivanja naknada: planom performansi utvrđuju se obvezujući ciljevi za pružatelje usluga u zračnoj plovidbi u ključnim područjima performansi koja se odnose na sigurnost, okoliš, kapacitet zračnog prostora i isplativost. Sustavom utvrđivanja naknada utvrđuju se pravila za izračun jediničnih cijena koje se naplaćuju korisnicima zračnog prostora za pružanje usluga u zračnoj plovidbi.

Pružatelj usluga u zračnoj plovidbi: svaki javni ili privatni subjekt koji pruža usluge u zračnoj plovidbi za opći zračni promet.

Savez za uvođenje SESAR-a: Savez za uvođenje SESAR-a uspostavljen je kao konzorcij dionika koji izvorno nije imao pravni status. Njegovo je djelovanje uređeno odredbama okvirnog sporazuma o partnerstvu i internog sporazuma o suradnji. Savez je u siječnju 2018. promijenio status i postao neprofitna međunarodna udruga. U razdoblju 2014. – 2020. ima ulogu upravitelja uvođenja SESAR-a.

Upravitelj mreže: uloga koju je Europska komisija uvela 2011. godine radi obavljanja ključnih zadaća na nadnacionalnoj (mrežnoj) razini, a to su središnje upravljanje protokom zračnog prometa, koordinacija uporabe oskudnih resursa i izrada europske mreže ruta. Uloga upravitelja mreže povjerena je Eurocontrolu do kraja 2019. godine.

Upravitelj uvođenja SESAR-a: funkcija koja je uvedena Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 409/2013 i formalizirana na temelju okvirnog sporazuma o partnerstvu. Obuhvaća prije svega sljedeće: izradu, predlaganje, održavanje i provedbu programa uvođenja, povezivanje operativnih dionika koji su potrebni za provedbu zajedničkih projekata te jamčenje učinkovitog usklađivanja i cjelokupne koordinacije provedbenih projekata i s njima povezanih ulaganja.

Upravljanje protokom zračnog prometa: funkcija koja je uvedena u svrhu osiguravanja sigurnog, urednog i brzog protoka zračnog prometa. Sastoji se od skupa pravila i postupaka osmišljenih kako bi se postigla optimalna uporaba kapaciteta kontrole zračnog prometa i osiguralo da je količina prometa usklađena s kapacitetima koje su prijavili relevantni pružatelji usluga u zračnoj plovidbi.

Upravljanje zračnim prometom (ATM): skup funkcija koje se obavljaju u zraku i na tlu (operativne usluge u zračnom prometu, upravljanje zračnim prostorom i upravljanje protokom zračnog prometa) kako bi se osiguralo sigurno i učinkovito kretanje zrakoplova tijekom svih faza leta.

Usluge u zračnoj plovidbi: operativne usluge u zračnom prometu (uglavnom kontrola zračnog prometa), komunikacijske, navigacijske i nadzorne usluge, meteorološke usluge te usluge zrakoplovnog informiranja.

Uvođenje SESAR-a: aktivnosti i procesi povezani s industrijalizacijom i provedbom funkcija ATM-a utvrđenih u glavnom planu ATM-a.

Zajednički pilot-projekt: prvi zajednički projekt kojim se pruža potpora provedbi europskog glavnog plana upravljanja zračnim prometom. U okviru zajedničkog pilot-projekta utvrđeno je 6 funkcija te je on donesen na temelju Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 716/2014.

Zajednički projekti: uredbe EU-a kojima se propisuje uvođenje skupa funkcija ATM-a na pravodoban, koordiniran i usklađen način kako bi se ostvarile bitne operativne promjene. U zajedničkim projektima potrebno je utvrditi funkcije ATM-a koje su, nakon što su dostigle odgovarajuću razinu industrijalizacije, dovoljno razvijene za provedbu i za koje je potrebno usklađeno uvođenje.

Zajedničko poduzeće SESAR: javno‑privatno partnerstvo osnovano u svrhu upravljanja aktivnostima faze razvoja u okviru projekta SESAR. Cilj je Zajedničkog poduzeća promicati modernizaciju europskog sustava upravljanja zračnim prometom usklađivanjem i usredotočivanjem svih relevantnih istraživačkih i razvojnih napora u EU‑u. Odgovorno je za provedbu europskog glavnog plana upravljanja zračnim prometom.

Zračni prostor slobodnih ruta: posebni zračni prostor unutar kojeg korisnici mogu slobodno planirati rutu između određene ulazne točke i određene izlazne točke. Ovisno o dostupnosti zračnog prostora, ruta se može planirati izravno od jedne do druge točke ili preko međutočaka (objavljenih ili neobjavljenih), bez uporabe mreže ruta ATS‑a. Na letove unutar tog zračnog prostora i dalje se primjenjuje kontrola zračnog prometa.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Kronologija

https://www.eca.europa.eu/hr/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je II. revizijsko vijeće, kojim predsjeda članica Suda Iliana Ivanova i koje je specijalizirano za rashodovna područja ulaganja u koheziju, rast i uključivanje. Reviziju je predvodio član Suda George Pufan, a potporu su mu pružali voditelj njegova ureda Patrick Weldon, ataše u njegovu uredu Mircea Radulescu, glavni rukovoditelj Pietro Puricella, voditelj radnog zadatka Afonso Malheiro te revizori Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby i Maria Pia Brizzi

Slijeva nadesno: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2019.

© Europska unija, 2019.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: https://europa.eu/european-union/contact_hr

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: https://europa.eu/european-union/contact_hr

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: https://publications.europa.eu/hr/publications. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti https://europa.eu/european-union/contact_hr).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=hr

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.