Právne predpisy EÚ týkajúce sa modernizácie manažmentu letovej prevádzky priniesli hodnotu, no financovanie bolo z veľkej časti zbytočné

Zhrnutie

Bezpečný a efektívny tok rekordných úrovní leteckej dopravy v Európe si vyžaduje spoľahlivý systém manažmentu letovej prevádzky. Manažment letovej prevádzky tradične vyvíjajú a zabezpečujú na národnej úrovni poskytovatelia leteckých navigačných služieb pre jednotlivé krajiny. Riziká spojené s koexistenciou rôznych poskytovateľov leteckých navigačných služieb a potreba zabezpečiť interoperabilitu medzi nimi a letiskami, používateľmi vzdušného priestoru a manažérom siete (Eurocontrol) viedli EÚ k tomu, aby do svojej širšej politiky jednotného európskeho neba zahrnula projekt technickej harmonizácie a modernizácie – SESAR. EÚ vyčlenila na projekt SESAR v období 2005 až 2020 spolu 3,8 mld. EUR.

EÚ, ktorá už podporovala fázu definovania a fázu vývoja projektu SESAR, v roku 2014 rozšírila svoju intervenciu i na samotné zavedenie nových technológií manažmentu letovej prevádzky a prevádzkových postupov. Intervencia EÚ v zásade spočíva v nariadení, ktoré vyžaduje od príslušných strán, aby vykonali určité koordinované investície (označované ako spoločné projekty). Finančné krytie z rozpočtu EÚ na ich podporu dosiahlo v rokoch 2014 až 2017 výšku približne 1,6 mld. EUR.

EDA uverejnil osobitnú správu č. 18/2017 o jednotnom európskom nebi, v ktorej sme informovali o definovaní a vývoji projektu SESAR. V tomto súčasnom audite sme sa zamerali na tretiu fázu projektu SESAR – zavádzanie projektov určených na modernizáciu manažmentu letovej prevádzky. Posudzovali sme, či intervencia EÚ bola navrhnutá spôsobom, ktorý je primeraný potrebám, a zameriava sa na projekty, ktoré najviac potrebujú podporu, a či bola implementovaná dobre a bola prínosom pre riadenie letovej prevádzky v EÚ.

Navštívili sme subjekty zapojené do správy projektu SESAR: Európsku komisiu, spoločný podnik SESAR, aliancia pre zavádzanie projektu SESAR vo funkcii riadiaceho orgánu pre zavedenie, Výkonnú agentúru pre inovácie a siete a Európsku obrannú agentúru. Skúmali sme tiež vzorku 17 projektov spolufinancovaných z prostriedkov EU, ktoré realizovali letiská, poskytovatelia leteckých navigačných služieb, používatelia vzdušného priestoru a Eurocontrol.

Zistili sme, že koncepcia spoločných projektov podporuje koordinované investície. Jej prvé uplatnenie – pilotný spoločný projekt – však nesprávne obsahoval niektoré funkcie, ktoré neboli pripravené a/alebo si nevyžadujú synchronizované zavádzanie viacerými zainteresovanými stranami, aby vytvorili zamýšľané výhody. Jeho účinnosť sčasti oslabujú chýbajúce sankcie v prípade nedodržania predpisov.

Preskúmali sme analýzu nákladov a prínosov, ktorá bola predložená v rámci pilotného spoločného projektu, a zistili sme, že bola chybná, pretože nezohľadňovala poplatky účtované poskytovateľmi leteckých navigačných služieb, ktoré vyvažujú náklady na investície. Vznikalo tak riziko, že finančné prostriedky EÚ budú investované do projektov, ktoré by boli financované i bez podpory EÚ.

Nedostatky vo vykonávaní systému financovania ešte viac znížili jeho účinnosť.

1. Bol poskytnutý značný objem finančných zdrojov bez toho, aby boli primerane stanovené priority.
2. Projekty financované EÚ boli zoskupené podľa administratívnych kritérií zameraných na uľahčenie riadenia grantov, a nie podľa technických aspektov.
3. Súčasný mechanizmus financovania vyžaduje, aby sa niektorí prijímatelia podieľali na preverovaní vlastných žiadostí, a umožňuje im ovplyvňovať financovanie oprávnených projektov. Potenciálny konflikt záujmov nebol dostatočne zmiernený.

Zákonná lehota na zavedenie pilotného spoločného projektu je síce stanovená v rozmedzí rokov 2018 až 2026 a väčšina projektov sa stále realizuje, oneskorené vykonávanie niektorých projektov však ohrozuje plnenie požiadaviek stanovených v právnych predpisoch. Okrem toho je ešte potrebné preukázať skutočné výkonnostné prínosy manažmentu letovej prevádzky v prevádzkovom prostredí.

Odporúčame Komisii, aby:

1. zlepšila zameranie spoločných projektov;
2. posilnila účinnosť spoločných projektov;
3. preskúmala finančnú podporu EÚ určenú na modernizáciu manažmentu letovej prevádzky;
4. preskúmala a formalizovala prípravu a predkladanie žiadostí o financovanie;
5. zabezpečila primerané monitorovanie výkonnostných prínosov plynúcich z modernizácie ATM.

Úvod

Rekordná úroveň leteckej prevádzky, ale infraštruktúra je rozdrobená

Letecká doprava je dôležitá pre konkurencieschopnosť európskych priemyselných odvetví a služieb a je dôležitou zložkou vnútorného trhu EÚ. Umožňuje mobilitu osôb a tovaru v EÚ aj mimo EÚ a súčasne podporuje hospodársky rast, zamestnanosť a obchod. V roku 2017 odletela z letísk v EÚ alebo na ne priletela približne 1 miliarda cestujúcich a 16 miliónov ton nákladu¹. V roku 2018 dosiahla letecká doprava v Európe rekordný počet 11 miliónov letov, v priemere 30 000 letov denne. V rušných dňoch preletelo európskym nebom až 37 000 letov².

Bezpečný a efektívny tok takýchto úrovní leteckej dopravy si vyžaduje spoľahlivý systém manažmentu letovej prevádzky (ATM). ATM zahŕňa pozemné subjekty (poskytovateľov leteckých navigačných služieb, meteorologické informačné služby, letiská a manažéra siete) a subjekty prevádzkujúce leteckú dopravu (väčšinou komerčné letecké spoločnosti, ale aj letecká doprava na obchodné účely, všeobecné letectvo a vojenské letectvo). ATM zabezpečuje rozstup medzi lietadlami, má za cieľ bezpečný, efektívny a rýchly tok leteckej dopravy a zároveň poskytuje letecké informácie používateľom vzdušného priestoru (napr. navigačné pomôcky, informácie o počasí).

Fotografia 1 – Zabezpečenie rozstupu medzi lietadlami

© poskytol EUROCONTROL

ATM v Európe tradične vyvíjajú a zabezpečujú na národnej úrovni poskytovatelia leteckých navigačných služieb pre jednotlivé krajiny. V dôsledku toho za každý medzinárodný let pri prelete vzdušným priestorom jednotlivých krajín postupne zodpovedajú rozliční poskytovatelia leteckých navigačných služieb. Táto fragmentácia manažmentu letovej prevádzky je označovaná za hlavný faktor obmedzujúci výkonnosť európskeho systému ATM, najmä v oblasti kapacity a nákladovej efektívnosti³.

Hoci systém ATM zabezpečuje rekordný počet letov, nie je vždy schopný uspokojiť celý dopyt zo strany používateľov vzdušného priestoru. Najmä od roku 2013 narastajú oneskorenia spolu so zvyšujúcom sa objemom leteckej prepravy⁴. V roku 2018 mal každý z 11 miliónov letov priemerné traťové meškanie 1,73 minúty⁵, ktoré možno pripísať systému ATM a ktoré bolo spôsobené kapacitnými obmedzeniami rôznej povahy (pozri ilustráciu 1). Podávanie správ o priemernom meškaní skrýva výrazné narušenie bežnej prevádzky, a to predovšetkým v rušných letných dňoch.

Zdroj: Eurocontrol.

Európsky manažment letovej prevádzky financujú prevádzkovatelia lietadiel známi ako používatelia vzdušného priestoru, ktorým sa poskytnuté služby manažmentu letovej prevádzky účtujú na základe typu lietadla a vzdialenosti preletenej v oblasti zodpovednosti daného poskytovateľa leteckých navigačných služieb (ANSP), podľa plánovanej dráhy letu. V roku 2016 zaplatili za tieto služby približne 9 mld. EUR⁶ alebo v priemere niečo viac ako 900 EUR za let.

Politika jednotného európskeho neba a SESAR: reakcia EÚ na neefektívnosť manažmentu letovej prevádzky

Politika jednotného európskeho neba má za cieľ zlepšiť celkovú výkonnosť manažmentu letovej prevádzky (ATM) a zároveň plniť požiadavky všetkých používateľov vzdušného priestoru. Politika sa začala formálne uplatňovať v roku 2004 a postupne bol okolo nej vytvorený rámec právnych predpisov, pozostávajúci zo súboru spoločných pravidiel záväzných pre celú EÚ a týkajúcich sa bezpečnosti manažmentu letovej prevádzky, poskytovania služieb manažmentu letovej prevádzky, riadenia vzdušného priestoru a interoperability v rámci siete.

Regulačný rámec je doplnený technologickým modernizačným programom, označovaným ako projekt SESAR (výskum manažmentu letovej prevádzky jednotného európskeho neba). Cieľom projektu SESAR je harmonizovať a modernizovať systémy a postupy ATM v Európe podporou koordinovaného vymedzenia a zavádzania viacerých technológií a prevádzkových koncepcií. Projekt SESAR bol rozdelený na fázu definovania (vytvorenie európskeho riadiaceho plánu ATM pre modernizáciu), vývojovú fázu (vytvorenie potrebných technologických základov) a fázu zavádzania (zavedenie nových systémov a postupov v prevádzkovom prostredí). EÚ podporuje SESAR finančne od jeho začiatku, ako je zhrnuté v  tabuľke 1 nižšie.

Tabuľka 1 – Finančná podpora EÚ pre projekt SESAR

Zdroj: EDA. Sumy uvedené za obdobie 2014 – 2020 sú predbežné.

Naša osobitná správa č. 18/2017 Jednotné európske nebo: zmena kultúry, nebo však nie je jednotné sa týkala niekoľkých regulačných nástrojov politiky jednotného európskeho neba, ako aj fázy definovania a fázy vývoja projektu SESAR (2005 – 2013). Dospeli sme k záveru, že iniciatíva bola zameraná na jasnú potrebu a viedla k väčšej kultúre efektívnosti manažmentu letovej prevádzky. Riadenie európskeho vzdušného priestoru však zostalo rozdrobené a koncepcia jednotného európskeho neba zatiaľ nebola dosiahnutá. Fáza zavádzania nebola predmetom auditu, keďže bola stále v počiatočnom štádiu.

Fáza zavádzania projektu SESAR

Keď sa projekt SESAR začal vykonávať v roku 2005, rozsah účasti EÚ bol obmedzený na definíciu a vývoj: za riadenie i financovanie fázy zavádzania mali zodpovedať zainteresované strany z priemyslu⁷.

Tento stav sa však postupom času vyvíjal. V roku 2011 Komisia vyhodnotila, že „len včasné, synchronizované a koordinované zavedenie, ktoré je v plnej miere integrované do rámca JEN, bude účinne prispievať k dosiahnutiu výkonnostných cieľov JEN“⁸. Komisia spolu s členskými štátmi rozhodla, že zavedenie nových technológií vyvinutých v prvých dvoch fázach projektu SESAR bude potrebné podporiť intervenciou EÚ. Tá by mala predovšetkým riešiť jav nazývaný „výhoda posledného na trhu“, pri ktorom zainteresované strany zvyčajne odkladajú svoje investície, pretože vedia, že výhody z nich budú môcť využiť až vtedy, keď budú vybavené všetky zainteresované strany. Okrem toho sa Komisia rozhodla poskytnúť verejné finančné prostriedky, aby zainteresovaným stranám vynahradila finančné straty vzniknuté pri zavádzaní projektu. Takéto straty bolo možné očakávať v prípade vojenských a štátnych lietadiel a tiež všeobecnej leteckej dopravy a leteckej dopravy na obchodné účely.

Komisia tieto potreby riešila tak, že po konzultáciách so všetkými zainteresovanými stranami, vrátane členských štátov a ďalších subjektov SES, fázu zavádzania projektu SESAR koncipovala na základe tzv. spoločných projektov⁹, ktoré vyžaduje koordinované zavedenie určitého súboru funkcií ATM (pozri rámček 1) prostredníctvom viacerých zainteresovaných strán v priebehu daného časového rámca. Postupnosť konkrétnych krokov potrebných na zavedenie sa musí stanoviť v rámci programu zavedenia¹⁰.

Riadenie zavádzania má tri úrovne:

1. Politická úroveň: Európska komisia, ktorá je primárne zodpovedná za prijímanie spoločných projektov, výber riadiaceho orgánu pre zavedenie, schvaľovanie programu zavedenia a správu finančných prostriedkov EÚ na podporu zavedenia (s podporou Výkonnej agentúry pre inovácie a siete – INEA). Prvým a doteraz jediným spoločným projektom, ktorý Komisia prijala, je pilotný spoločný projekt¹¹.
2. Úroveň riadenia: riadiaci orgán pre zavedenie, čo je funkcia, ktorou nebola poverená len jedna osoba, ale konzorcium zainteresovaných strán (pozri rámček 2). V prvom rade je riadiaci orgán pre zavedenie zodpovedný za vypracovanie, vykonávanie a monitorovanie programu zavedenia, ako aj za združovanie subjektov zainteresovaných na prevádzke, ktorí sú potrební na vykonávanie spoločných projektov.
3. Úroveň vykonávania: subjekty zainteresované na prevádzke, ktoré zodpovedajú za vykonávanie projektov v súlade s programom zavedenia.

Financovanie EÚ pre fázu zavádzania projektu SESAR

V roku 2013 bol projekt SESAR v usmerneniach pre transeurópsku dopravnú sieť¹² označený ako prioritný projekt spoločného záujmu a v Nástroji na prepájanie Európy (NPE)¹³ bolo na jeho podporu počas obdobia 2014 – 2020 vyčlenené celkové finančné krytie vo výške 3 mld. EUR. Toto finančné krytie bolo neskôr po vytvorení Európskeho fondu pre strategické investície a kvôli potrebe prerozdeliť rozpočet EÚ znížené na 2,5 mld. EUR. Tieto finančné prostriedky spravuje priamo Komisia a jej Výkonná agentúra pre inovácie a siete (INEA). Pokrývajú 20 % oprávnených nákladov na vzdušné investície a 50 % oprávnených nákladov na pozemné investície. V členských štátoch čerpajúcich finančné prostriedky v rámci politiky súdržnosti je miera financovania až 85 % všetkých oprávnených nákladov.

Finančné prostriedky sú prednostne určené na realizačné projekty súvisiace s pilotnými spoločnými projektmi, no oprávnené sú aj iné projekty ATM. V rokoch 2014 až 2017 vyhlásila agentúra INEA sedem výziev na predkladanie návrhov¹⁴, ktoré viedli k prideleniu asi 1,6 mld. EUR na podporu 414 projektov a koordinačných činností.

Rozsah auditu a audítorský prístup

V rámci tohto auditu sme posúdili, ako Komisia riadila zavádzanie projektu SESAR od roku 2011 a ako jej toto zavedenie pomohlo splniť ciele politiky jednotného európskeho neba. Preskúmali sme, či účasť EÚ vo fáze zavádzania projektu SESAR prostredníctvom poskytnutia regulačného rámca a finančnej podpory:

1. bola odôvodnená z hľadiska pridanej hodnoty EÚ a bola dobre navrhnutá;
2. bola realizovaná spôsobom, ktorý predstavuje efektívne využívanie zdrojov EÚ;
3. prispela k lepšej výkonnosti európskeho ATM.

Navštívili sme subjekty zapojené do správy projektu SESAR: Európsku komisiu, spoločný podnik SESAR, alianciu pre zavádzanie projektu SESAR pôsobiacu ako riadiaci orgán pre zavedenie, INEA, Európsku obrannú agentúru a viaceré zainteresované strany vrátane letísk, ANSP, používateľov vzdušného priestoru a Eurocontrolu. Navštívili sme aj Medzinárodnú organizáciu civilného letectva (ICAO), kde sme preverovali, akú úlohu zohráva EÚ a projekt SESAR pri stanovovaní medzinárodných noriem v oblasti ATM, a kanadského poskytovateľa leteckých navigačných služieb („Nav Canada“), aby sme lepšie pochopili, ako sa ATM vykonáva v odlišnom regionálnom kontexte.

Preskúmali sme proces podávania žiadostí a výberu, ktorý vyvrcholil poskytnutím približne 1,3 mld. EUR počas výziev na predkladanie návrhov v rámci NPE na roky 2014 – 2016. Analyzovali sme aj vzorku 17 projektov spolufinancovaných EÚ¹⁵, v ktorej boli projekty na realizáciu pilotného spoločného projektu a ďalšie projekty prispievajúce k realizácii SES. Posudzovali sme, či boli skúmané projekty potrebné a či bolo nutné, aby ich financovala EÚ, či sú prepojené s európskym riadiacim plánom ATM a pilotným spoločným projektom a tiež doterajšie výstupy každého projektu spoločne s ich dosahom na výkonnosť európskeho ATM.

Pripomienky

Právne predpisy EÚ týkajúce sa modernizácie manažmentu letovej prevádzky i napriek nedostatkom priniesli hodnotu

Posudzovali sme, či právne predpisy EÚ týkajúce sa modernizácie ATM predstavujú pridanú hodnotu. Preverovali sme najmä potrebu koordinácie na úrovni EÚ, či existujú účinné nástroje presadzovania a či sa pilotný spoločný projekt zameriava na zásadné prevádzkové zmeny, ktoré sú pripravené na vykonávanie a vyžadujú synchronizované zavádzanie.

Koordinácia na úrovni EÚ pomáha pri modernizácii ATM

Posúdili sme, či intervencia na úrovni EÚ do koordinácie zavádzania nových technológií ATM alebo prevádzkových postupov:

1. zmierňuje dôsledky rozdrobeného poskytovania leteckých navigačných služieb,
2. zabezpečuje interoperabilitu medzi letiskami, poskytovateľmi leteckých navigačných služieb, používateľmi vzdušného priestoru a manažérom siete.

Komisia v roku 2013 prijala nariadenie, v ktorom sa vymedzuje koncepcia spoločných projektov¹⁶. Zavedením funkcie s určitým počtom zainteresovaných strán a do určitého dátumu spoločné projekty podporujú koordinované opatrenia a zmierňujú „výhodu posledného na trhu“, ktorá v minulosti bránila technologickej modernizácii ATM. Koordinovaná činnosť podporuje aj sieťovú perspektívu manažmentu letovej prevádzky, ktorá môže zmierniť rozdrobenosť.

Chýbajúce pokuty za nedodržanie predpisov znižujú potenciálnu účinnosť nariadenia

Výhoda posledného na trhu nebude odstránená a spoločné projekty nebudú realizované včas, ak sa nebudú dodržiavať právne predpisy. Právne predpisy by mali obsahovať mechanizmy na zabezpečenie súladu, ktoré sú účinné, primerané a odrádzajúce.

Vo vykonávacom nariadení Komisie (EÚ) č. 409/2013 sa vymedzuje účel a obsah spoločných projektov, ako aj pravidlá ich zriaďovania, prijímania, vykonávania a monitorovania. Neexistujú však žiadne osobitné mechanizmy presadzovania. Okrem postupu v prípade nesplnenia povinnosti stanoveného v zmluvách EÚ, ktorý je určený členským štátom a má sa začať až po zistení prípadu nedodržania požiadaviek, Komisia nemá žiadnu právomoc postihovať nedodržiavanie predpisov, napríklad zabezpečiť, aby zainteresované strany do cieľového dátumu zaviedli požadované funkcie. Nedostatok vhodných mechanizmov presadzovania znižuje účinnosť nariadenia EÚ.

Absencia úplne nezávislých národných dozorných orgánov s dostatočnými zdrojmi, ktoré zodpovedajú za dohľad nad poskytovateľmi leteckých navigačných služieb, tento problém ešte prehlbuje. V rámci jednotného európskeho neba národné dozorné orgány zodpovedajú za osvedčovanie poskytovateľov leteckých navigačných služieb a dohľad nad nimi, ako aj za prípravu a monitorovanie svojich plánov a cieľov výkonnosti. V osobitnej správe č. 18/2017 sme upozornili, že niektoré národné dozorné orgány nemajú dostatočné zdroje a nie sú úplne nezávislé od poskytovateľov leteckých navigačných služieb, nad ktorými vykonávajú dohľad. Tento stav ešte zhoršuje problém nedostatočných mechanizmov presadzovania.

Systém modulácie poplatkov je už stanovený v nariadení o systéme spoplatňovania s výslovným cieľom urýchliť zavádzanie funkcií ATM v rámci projektu SESAR¹⁷. Cieľom modulácie je riadiť správanie subjektov zainteresovaných na prevádzke zvyšovaním alebo znižovaním znížením navigačných poplatkov, napríklad podľa toho, ako plnia spoločné projekty. V súčasnej dobe však o použití tohto systému rozhodujú členské štáty a systém zatiaľ nebol zavedený.

Niektoré funkcie pilotného spoločného projektu nespĺňajú kritériá pre spoločné projekty

Každá funkcia ATM v spoločnom projekte by mala spĺňať tri kľúčové kritériá: mala by predstavovať „zásadnú prevádzkovú zmenu”, ako je vymedzená v európskom riadiacom pláne ATM¹⁸, mala by byť pripravená na realizáciu a mala by vyžadovať synchronizované zavádzanie¹⁹. Synchronizácia je jadrom spoločných projektov. Zabezpečuje, aby investície vyžadujúce zapojenie viacerých zainteresovaných strán neboli narušené meškaním niektorých z nich. Na zabezpečenie pridanej hodnoty EÚ by spoločné projekty nemali obsahovať funkcie, ktoré nespĺňajú kľúčové kritériá.

Koncepcia spoločného projektu bola po prvýkrát uplatnená v roku 2014 prijatím pilotného spoločného projektu prostredníctvom vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 716/2014. Pilotný spoločný projekt obsahuje spolu šesť funkcií ATM s cieľovými dátumami zavedenia v období od 2018 do 2026 (pozri tabuľku 2):

Tabuľka 2 — Pilotný spoločný projekt (2014)

Zdroj: Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 716/2014.

Zistili sme, že funkcie pilotného spoločného projektu predstavovali zásadné prevádzkové zmeny, ako sa to vyžaduje v koncepcii spoločného projektu. Všetky funkcie však neboli zrelé a pripravené na realizáciu a/alebo všetky nevyžadovali synchronizované zavedenie, aby sa dosiahli predpokladané výkonnostné prínosy.

Preskúmali sme návrh spoločného projektu, ktorý vypracoval spoločný podnik SESAR v roku 2013, a zistili sme, že zahrnuté sú technológie, ktoré neboli k dátumu posúdenia pripravené na realizáciu, ale na to, aby boli pripravené na prevádzku, vyžadovali ďalšiu výskumnú a vývojovú činnosť. V dôsledku toho obsahoval návrh funkcie, v prípade ktorých bola súvisiaca výskumná a vývojová činnosť stále neúplná, a ktoré preto neboli dostatočne pripravené na to, aby boli do návrhu zahrnuté. Podľa našej analýzy dosiahli potrebné technológie úroveň pripravenosti, ktorá by umožnila ich realizáciu, len postupne a až po prijatí pilotného spoločného projektu (21 % v roku 2015, 81 % v roku 2016). Príklad nedostatočnej pripravenosti je uvedený v rámčeku 3.

© poskytol spoločný podnik SESAR.

Väčšina funkcií si okrem výskumno-vývojovej činnosti tiež vyžaduje, aby ich zavedenie umožňovali špecifikácie a normy pre celé odvetvie. V prípade funkcií AF 1, 2, 5 a 6 sa však v návrhu spoločného podniku SESAR upozorňuje na nedostatok takýchto noriem. Projekt SESAR je v tejto oblasti neúplný, pretože ani spoločný podnik SESAR ani riadiaci orgán pre zavedenie nie sú oprávnení takéto normy vydávať. Tento nedostatok stále predstavuje v čase tejto správy vysoké riziko pre zavedenie.

Riadiaci orgán pre zavedenie opakovane uvádzal nedostatočnú pripravenosť ako riziko pre zavedenie²², konkrétne ako možnú príčinu oneskorenia a nejednotného zavádzania najmä v prípade funkcií AF 4, 5 a 6. Tento stav okrem toho umožnil nasmerovať finančné prostriedky EÚ na podporu zavádzania nevyspelých technológií (pozri bod 56).

V súlade s týmto nariadením by Komisia mala posúdiť potrebu synchronizovaného zavedenia funkcie na základe geografickej pôsobnosti, cieľových dátumov a subjektov zainteresovaných na prevádzke, od ktorých sa požaduje zavedenie funkcií ATM²³. Zistili sme, že takéto kritériá nie sú dostatočné, pretože nepreukazujú, že na dosiahnutie prevádzkových výhod je potrebné synchronizované zapojenie viacerých zainteresovaných strán (lietadlo-zem alebo zem-zem alebo oboje). Neuvádzajú konkrétnu potrebu koordinovanej činnosti. Súčasné znenie nariadenia by tak umožňovalo, aby do spoločného projektu bola začlenená akákoľvek zásadná a pripravená funkcia.

Všetky funkcie s výnimkou dvoch funkcií zahrnutých do pilotného spoločného projektu si vyžadujú synchronizáciu viacerých zainteresovaných strán. Konkrétne zložky AF 1 (napríklad navigácia založená na výkonnosti pri vysokej hustote v koncových riadených oblastiach) a funkcia ATM 2 (napríklad letiskové bezpečnostné siete) majú miestnu povahu, musia byť prispôsobené konkrétnym letiskám a môžu mať výkonnostné prínosy, i keď budú zavedené nezávisle od ostatných na miestnom základe.

V týchto dvoch prípadoch sa domnievame, že pridaná hodnota koordinácie na úrovni EÚ je obmedzená. Povinné zavádzanie funkcií, ktoré si nevyžadujú synchronizáciu viacerých zainteresovaných strán, nerieši „výhodu posledného na trhu“, čo oslabuje účel koncepcie spoločného projektu.

Financovanie z EÚ bolo vo veľkej miere zbytočné

V tomto oddiele sme posúdili, či financovanie z EÚ v rámci pilotných spoločných projektov bolo zamerané na príjemcov, ktorí najviac potrebujú pomoc na realizáciu projektov modernizácie ATM. Skúmali sme riziko, že finančné prostriedky EÚ budú vyplatené príjemcom, ktorí nepotrebujú financovanie („mŕtva váha“ — pozri rámček 4). Preskúmali sme pôvodný prípad, ktorý bol predložený na financovanie projektu Komisiou, a zisťovali, či v praxi existoval a aký dosah mal na investičné rozhodnutia zainteresovaných strán.

Pôvodné základné princípy financovania neboli uplatňované

EÚ by mala na zavádzanie poskytovať len tie prostriedky, ktoré sú nevyhnutné na: urýchlenie investícií v oblasti transeurópskych sietí, umožnenie projektov spoločného záujmu, projekty s európskou pridanou hodnotou a so značným prínosom pre spoločnosť, ktoré nie sú dostatočne financované zo strany trhu²⁴. Tieto prostriedky by sa tiež mali obmedzovať na zmiernenie situácií, v ktorých investície vytvárajú vyššie náklady ako prínosy pre jednotlivé zainteresované strany²⁵.

Komisia vo svojom oznámení z roku 2011 o správnych a stimulačných mechanizmoch pre zavádzanie programu SESAR²⁶ konštatovala, že hoci pre poskytovateľov leteckých navigačných služieb existujú silné stimuly na včasné investície do nových technológií²⁷, niektoré iné kategórie zainteresovaných strán (konkrétne vojenské a štátne lietadlá, všeobecná letecká doprava a letecká doprava na obchodné účely) nemusia tieto investície vnímať ako finančne výhodné. Komisia potom dospela k záveru, že „s cieľom zmierniť riziká spojené s negatívnymi obchodnými prípadmi a pritiahnuť záujem súkromných finančných zdrojov sa odhaduje, že implementácia programu SESAR si vyžiada 3 mld. zo zdrojov EÚ na obdobie 2014 – 2024“.

Táto analýza Komisie bola v súlade s európskym riadiacim plánom ATM, ktorý bol v tom čase v platnosti a ktorý kladie najväčšiu časť investičných požiadaviek na subjekty prevádzkujúce leteckú dopravu (73 %). Oneskorenie investícií subjektov prevádzkujúcich leteckú dopravu by vážne ohrozilo modernizáciu ATM.

V praxi sa však tieto základné princípy, podľa ktorých mali byť k investíciám podnecované subjekty prevádzkujúce leteckú dopravu, neuplatňovalo:

1. Podľa pilotného spoločného projektu prijatého Komisiou mali väčšinu požiadaviek na investície plniť pozemné subjekty (takmer 80 %, ako je uvedené i v bode 41), teda iná skupina zainteresovaných strán, ako sú tí, pre ktorých boli určené potreby financovania v európskom riadiacom pláne ATM a v oznámení z roku 2011. Vyplývalo to z analýzy možných technologických zlepšení predpokladaných v riadiacom pláne, ktorú vykonal spoločný podnik SESAR: ukázalo sa, že tie zlepšenia, ktoré boli v skutočnosti pripravené na realizáciu a vyžadovali synchronizáciu, boli zväčša doménou pozemných subjektov.
2. Napriek výraznému zníženiu investícií, pre ktoré sa financovanie EÚ považovalo za potrebné (subjekty prevádzkujúce leteckú dopravu už nemali zabezpečovať väčšiu časť investícií, ale len 20 %), pôvodne navrhované finančné krytie nebolo upravené smerom nadol a v nariadení o NPE bola na obdobie 2014 – 2020 vyčlenená rovnaká suma vo výške 3 mld. EUR. Vyčerpať toto finančné krytie v plnej výške by znamenalo orientovať sa na tých, ktorí ju potrebovali výrazne menej²⁸. Financovanie EÚ bolo preto od začiatku vystavené vysokému riziku mŕtvej váhy.

Z analýzy grantov udelených počas výziev na roky 2014 – 2017 vyplýva, že hlavnými príjemcami grantov EÚ boli pozemné subjekty, čo bolo v ostrom kontraste s posúdením potrieb z roku 2011 (pozri ilustráciu 2).

Zdroj: Výpočet EDA na základe grantov udelených v rokoch 2014 – 2017.

Analýza nákladov a prínosov pre pilotný spoločný projekt bola chybná

V právnych predpisoch EÚ²⁹ sa vyžaduje, aby spoločné projekty boli podložené analýzou nákladov a prínosov (CBA). V tejto analýze by sa okrem iného mali identifikovať prípadné pozitívne alebo negatívne vplyvy na osobitné kategórie subjektov zainteresovaných na prevádzke a mala by slúžiť na modulovanie finančnej pomoci z NPE pre každý projekt.

Analýzu nákladov a prínosov sprevádzajúcu pilotný spoločný projekt vyhotovil spoločný podnik SESAR a zahrnul ju do svojho celkového návrhu. Preskúmali sme jej predpoklady a celkové výsledky. Analýza nákladov a prínosov sa vzťahuje na obdobie 2014 – 2030 a obsahuje kladný celkový čistý výsledok vo výške 2,4 mld. EUR, ktorý je nerovnomerne rozložený medzi zainteresované strany: očakáva sa, že hlavné výhody z realizácie pilotného spoločného projektu budú mať používatelia vzdušného priestoru napriek tomu, že potrebujú vykonať pomerne malé investície (0,6 mld. EUR). Na druhej strane pozemné subjekty musia realizovať väčšinu investícií (3 mld. EUR alebo 80 % z celkovej sumy 3,8 mld. EUR odhadovanej v analýze nákladov a prínosov) a ich investície budú stratové. Z tejto analýzy tiež vyplýva, že šesť funkcií bude mať rôzne prínosy (pozri ilustráciu 3).

Zdroj: Analýza EDA na základe dokumentu spoločného podniku SESAR Proposal on the content of a Pilot Common Project (Návrh o obsahu pilotného spoločného projektu), 2013.

Uskutočnili sme analýzu nákladov a prínosov a zistili sme, že obsahuje zásadnú chybu, pretože sa v nej predpokladá neprevoditeľnosť nákladov a prínosov medzi zainteresovanými stranami. Je to nesprávne, pretože poskytovatelia leteckých navigačných služieb sú schopní získať späť od používateľov vzdušného priestoru náklady na investície v súlade s nariadením o systéme spoplatňovania. Nariadenie umožňuje poskytovateľom leteckých navigačných služieb vyberať od používateľov poplatky za takéto investície, najmä pokiaľ sú v súlade s riadiacim plánom ATM a sú uskutočnené prostredníctvom spoločných projektov, ako je pilotný spoločný projekt³⁰.

Vynechanie príjmov, ktoré poskytovateľom leteckých navigačných služieb vznikajú prostredníctvom systému spoplatňovania, vedie k negatívnemu obchodnému prípadu (440 mil. EUR, ako sa uvádza v ilustrácii 3), čo nie je v súlade s realitou³¹. A naopak, keďže používatelia vzdušného priestoru budú musieť platiť za tie isté investície, ich odhadovaný prínos je nadhodnotený. Podobný záver možno vyvodiť aj o zvyšnej časti pozemných subjektov, aj keď sa mechanizmy prenosu líšia. Takáto situácia nepriaznivo ovplyvňuje využiteľnosť analýzy nákladov a prínosov, pokiaľ ide o usmerňovanie investičných rozhodnutí zainteresovaných strán, ako aj o posúdenie potreby a pridanej hodnoty financovania z EÚ na ich podporu.

Väčšina kontrolovaných projektov nepotrebovala financovanie z EÚ

Skúmali sme, či financovanie z EÚ úspešne zosúladilo správanie zainteresovaných strán so zámermi politiky EÚ zameranej na modernizáciu ATM. Predovšetkým by malo viesť k investičným rozhodnutiam v súlade s riadiacim plánom ATM a najmä pilotným spoločným projektom.

Z našej analýzy vyplýva, že väčšina kontrolovaných investičných rozhodnutí zainteresovaných strán nebola motivovaná ani vyvolaná financovaním EÚ, čo potvrdzuje prítomnosť mŕtvej váhy. O deviatich zo 14 projektov vo vzorke, ktoré sa týkali pilotného spoločného projektu, sa rozhodlo, alebo sa dokonca začali, ešte pred prijatím nariadenia. Okrem toho sa pred rozhodnutím o poskytnutí spolufinancovania rozhodlo o 13 z celkového počtu 17 projektov vo vzorke. Takisto sme zaznamenali, že v texte výzvy v rámci NPE sa výslovne uprednostňujú žiadosti súvisiace s investíciami, ktoré už začali.

Vo všetkých projektoch vo vzorke, ktoré realizovali poskytovatelia leteckých navigačných služieb (celkové pridelené finančné prostriedky EÚ vo výške 159 mil. EUR), zahrnuli ANSP do svojich príslušných plánov výkonnosti tie isté investície a následne za ne účtovali poplatky používateľom vzdušného priestoru³². Vytvára sa tým situácia možného dvojitého financovania, keďže poskytovatelia leteckých navigačných služieb v plnej miere získajú späť náklady na svoje investície od používateľov vzdušného priestoru prostredníctvom dohodnutých navigačných poplatkov, avšak potom dostanú grant EÚ, ktorý zvýši ich príjem a ďalej im kompenzuje tie isté investície.

Cieľom systému spoplatňovania je zmierniť takéto prvky dvojitého financovania tým, že poskytovatelia leteckých navigačných služieb sú povinní dotáciu odpočítať od poplatkov za navigačné služby, ktoré sú účtované používateľom vzdušného priestoru. Nie všetci poskytovatelia leteckých navigačných služieb však odpočty sústavne vykonávajú: z piatich zaradených do vzorky odpočítava postupne dotáciu len jeden.

Aj keby sa odpočty skutočne vykonávali, v konečnom dôsledku by viedli k prevodu grantu na používateľov, čo je výsledok, ktorý neslúži žiadnemu dohodnutému cieľu politiky. Navyše podľa analýzy nákladov a prínosov už sú používatelia vzdušného priestoru jedinými subjektmi, ktorí vďaka výkonnejšiemu systému ATM čerpajú zo zavedenia pilotného spoločného projektu výhody. Pridať k tejto výhode finančnú kompenzáciu v podobe znížených poplatkov za letecké navigačné služby hradených z rozpočtu EÚ je neodôvodnené, najmä ak k tomu dochádza bez ohľadu na to, do akej miery používatelia vzdušného priestoru dodržiavajú požiadavky pilotného spoločného projektu.

Nedostatky vo vykonávaní ďalej znižujú účinnosť financovania EÚ

V tejto časti sme posúdili, či financovanie EÚ bolo riadené spôsobom, ktorý zabezpečuje primerané využívanie zdrojov EÚ. Preskúmali sme výzvy na predkladanie návrhov vyhlásené agentúrou INEA v rokoch 2014 až 2017 a proces výberu, ktorý riadila Komisia. Posudzovali sme, či sa vo výzvach na predkladanie návrhov stanovujú jasné priority, či boli žiadosti zoskupené s cieľom čo najlepšie koordinovať investície a či sa v procese nevyskytol prípadný konflikt záujmov.

EÚ nestanovala pre financovanie primerané priority

Zistili sme, že neboli dostatočne stanovené priority:

1. Počas výziev na predkladanie návrhov v rámci NPE na roky 2014 a 2015 sa nestanovili žiadne špecifické priority pre financovanie okrem toho, že sa vzťahovali na pilotný spoločný projekt. Navyše boli vyhlásené bez schváleného programu zavedenia, v ktorom sa podrobne opisuje, čo je potrebné na realizáciu pilotného spoločného projektu. Napriek tomu bola v týchto dvoch výzvach pridelená viac než 1 mld. EUR (alebo 64 % celkových finančných prostriedkov EÚ na projekt SESAR v rokoch 2014 až 2017 – pozri ilustráciu 4).



Zdroj: EDA na základe údajov Výkonnej agentúry pre inovácie a siete (INEA).

2. Pretože neboli stanovené konkrétne priority, financovanie z EÚ bolo de facto poskytované na veľké projekty zamerané na obnovu systémov ATM, ktoré už boli investične naplánované a pripravené na realizáciu. Z finančných prostriedkov pridelených na výzvy v období 2014 – 2015 bolo 53 % pridelených piatim veľkým poskytovateľom leteckých navigačných služieb.
3. Od roku 2016 sa vo výzvach na predkladanie návrhov stanovujú osobitné priority. Zaznamenali sme však, že niektoré priority sa týkali prvkov, ktoré boli mimo rozsahu pilotného spoločného projektu³³. Celkovo boli v období od roku 2014 do dátumu tejto správy udelené granty na tieto projekty vo výške 141 mil. EUR.

Okrem toho všetky výzvy vyhradili približne 20 % dostupných finančných prostriedkov na takzvané „iné projekty“, ktoré boli označené za projekty prispievajúce k realizácii jednotného európskeho neba, ale mimo rozsahu pôsobnosti pilotného spoločného projektu. Vo výzvach z rokov 2014 – 2017 bolo na projekty v tejto kategórii poskytnutých asi 290 mil. EUR. Keďže neexistuje požiadavka na koordinovanú činnosť v rámci spoločného projektu, podpora EÚ pre túto kategóriu projektov má v boji proti rozdrobenosti iba obmedzenú účinnosť.

Vzhľadom na to, že neboli stanovené konkrétne priority, malo financovanie EÚ zníženú účinnosť. Skutočnosť, že išlo o prvé dva roky, je obzvlášť závažná, pretože práve v tomto období bol poskytnutý najväčší objem finančných prostriedkov, čo znamená, že neboli využité na investície, ktoré mali pre realizáciu pilotného spoločného projektu najzásadnejší význam.

Zoskupovanie žiadostí o financovanie nepomohlo účinnej synchronizácii projektov a náležitému hodnoteniu žiadostí

Financovanie EÚ má podporovať efektívnu synchronizáciu a celkovú koordináciu realizačných projektov a súvisiacich investícií v súlade s programom zavedenia (pozri rámček 5), ktorý vypracoval riadiaci orgán pre zavedenie a schválila Komisia. Pri hodnotení projektov v súvislosti s pilotným spoločným projektom by sa mala posúdiť ich potreba synchronizácie, ich potenciálne zlepšenie výkonnosti siete a pokrytie skutočných nedostatkov v porovnaní s programom zavedenia.

V každej výzve na predkladanie návrhov vyhlásenej agentúrou INEA sa konkrétne uvádza, že riadiaci orgán pre zavedenie má konať ako koordinátor pre projekty. Žiadatelia o spoločné projekty musia svoje žiadosti koordinovať s riadiacim orgánom pre zavedenie, ktorý ich musí analyzovať, aby stanovil, či sú pre spoločný projekt relevantné. V praxi prijíma riadiaci orgán pre zavedenie individuálne projektové žiadosti, zoskupuje ich a zoskupené žiadosti predkladá agentúre INEA na financovanie.

Konkrétne sme zistili, že napriek tomu, že zoskupovanie žiadostí sa mohlo využívať i na technickú koordináciu, v súvislosti s financovaním spoločného projektu sa na tento účel nevyužívalo.

1. Hoci sa projektové žiadosti zoskupujú podľa funkcií pilotného spoločného projektu, jednotlivé projekty neboli koordinované a rôzne zainteresované strany pri ich realizácii vôbec nespolupracovali. Združovanie jednotlivých projektov do zoskupení bolo motivované administratívnymi dôvodmi: načasovaním (plánované dátumy začiatku a ukončenia) a mierou financovania pre krajiny podporované a nepodporované v rámci politiky súdržnosti.
2. Napriek tomu, že sa spolufinancované projekty zoskupujú, viac než 70 % z nich bolo doteraz realizovaných vždy jedinou zainteresovanou stranou. Táto skutočnosť potvrdzuje, že financovanie z EÚ sa do veľkej miery nevyužíva na podporu koordinovaných opatrení tam, kde je to potrebné.
3. Niektoré prevádzkové koncepcie v rámci pilotného spoločného projektu, pre ktoré by synchronizované zavádzanie v zásade bolo výhodou, v skutočnosti realizovali príslušné zainteresované strany samostatne. Ako príklad možno uviesť vykonávanie funkcie ATM 3 – Vzdušný priestor s voľnými traťami, ktorý v zásade vyžaduje koordinovanú činnosť od poskytovateľov leteckých navigačných služieb a používateľov vzdušného priestoru. Pri audite sa však zistilo, že tieto zainteresované strany vykonávajú túto funkciu v samostatných zoskupeniach, s rôznymi časovými rámcami, čo je neefektívne a predlžuje to obdobie realizácie.

Okrem toho sme zistili, že zoskupené žiadosti obsahujú veľký počet jednotlivých realizačných projektov (v jednom prípade až 104) a že majú široký rozsah pokrývajúci celú škálu funkcií a čiastkových funkcií opísaných v pilotnom spoločnom projekte. Zistili sme, že hoci sú v súlade so vzormi agentúry INEA, prezentujú kľúčové informácie v stručnom formáte. To znamená, že agentúra INEA nemohla dôkladne preskúmať relevantnosť a dosah žiadostí:

1. Všetci poskytovatelia leteckých navigačných služieb vo vzorke predložili projekty, o ktorých síce tvrdili, že riešia konkrétnu funkciu pilotného spoločného projektu, no v skutočnosti sa projekty týkali obnovy všetkých systémov ATM. Informácie poskytnuté agentúre INEA však neumožňujú primeranú identifikáciu nákladov zodpovedajúcich konkrétnej cielenej funkcii pilotného spoločného projektu. Celkovo sa v rámci výziev na roky 2014 – 2017 pridelilo takmer 500 mil. EUR z finančných prostriedkov EÚ na modernizáciu systému ATM, čo je približne 30 % celkového doterajšieho počtu grantov.
2. Analýzy nákladov a prínosov, ktoré agentúra INEA vo svojich výzvach vyžaduje, sú predkladané skupinovo, a nie ku každému projektovému návrhu, čo agentúre v podstate znemožňuje posúdiť, či je projekt v zhode s analýzou návrhov a prínosov pre pilotný spoločný projekt. Okrem toho sme pri audite zistili, že analýzy nákladov a prínosov mali trvalo nízke hodnotenie, z čoho vyplýva, že pomer nákladov a prínosov v prípade projektov, v ktorých sa požaduje spolufinancovanie z EÚ, bol výrazne horší ako pomer zahrnutý v analýze nákladov a prínosov pre pilotný spoločný projekt.
3. Zistili sme niekoľko prípadov (8 z 17), v ktorých bol obsah projektov buď čiastočne alebo úplne mimo rozsahu pilotného spoločného projektu. V dvoch prípadoch sa vo financovaných projektoch tvrdilo, že podporujú zavedenie výmeny letových informácií, funkciu, ktorá nebola pripravená na realizáciu.

Podľa nášho názoru tieto nedostatky poukazujú na to, že zoskupovanie oslabilo kľúčový cieľ projektu SESAR, ktorým je synchronizované zavádzanie. Projekty boli zoskupené z administratívnych dôvodov, a nie do skupín viacerých zainteresovaných strán s cieľom dosiahnuť prevádzkovú synchronizáciu. Navyše veľkosť, rôznorodosť a nedostatok transparentnosti v rámci zoskupení bráni primeranému hodnoteniu návrhov.

Riziko konfliktu záujmov nie je dostatočne zmiernené

V nariadení o rozpočtových pravidlách EÚ sa vyžaduje, aby účastníci finančných operácií a iné osoby zapojené do plnenia rozpočtu a hospodárenia s rozpočtovými prostriedkami, auditu alebo kontroly nepodnikli žiadne kroky, ktoré môžu priviesť ich vlastné záujmy do konfliktu so záujmami Únie³⁵. Ďalej nariadenie o definícii spoločných projektov poveruje zodpovednosťou za zabezpečenie účinného riadenia rizík a konfliktu záujmov riadiaceho orgánu pre zavedenie³⁶.

Ako je uvedené v bode 54, v pravidlách stanovených agentúrou INEA sa uvádza, že žiadatelia o financovanie projektov, ktorými sa realizuje pilotný spoločný projekt, musia svoje návrhy koordinovať s riadiacim orgánom pre zavedenie, ktorý potom tieto jednotlivé projektové žiadosti preverí. V praxi riadiaci orgán pre zavedenie pomáhal aj s prípravou žiadostí a žiadosti zoskupoval a predkladal agentúre INEA na financovanie.

Aliancia pre zavádzanie projektu SESAR, ktorá vystupuje ako riadiaci orgán pre zavedenie, je konzorcium zložené z niektorých, ale nie všetkých zainteresovaných strán v rámci ATM. Jej členovia sú sami príjemcami finančných prostriedkov a dočasne prideľujú svojich pracovníkov, ktorí vykonávajú úlohy riadiaceho orgánu pre zavedenie – predovšetkým preverujú vlastné projekty členov, či sú relevantné pre pilotný spoločný projekt. Domnievame sa, že tento rámec je zdrojom potenciálneho konfliktu záujmov, pokiaľ ide o prideľovanie finančných prostriedkov EÚ. Tento potenciálny konflikt záujmov nebol dostatočne zmiernený.

1. Žiadny formálny dokument neposkytuje riadiacemu orgánu pre zavedenie zodpovednosť za predkladanie zoskupených žiadostí, ani sa v ňom neopisujú postupy, ktoré sa majú v tomto procese dodržiavať. Osobitne ohrozené je preverovanie jednotlivých žiadostí, pri ktorom nie je žiadna záruka nezávislosti medzi žiadateľom a zamestnancami riadiaceho orgánu pre zavedenie, ktorí vykonávajú preverovanie.
2. Riadiaci orgán pre zavedenie dostatočne nedokumentuje komunikáciu so žiadateľmi pri príprave zoskupených žiadostí. Predovšetkým nevedie úplné záznamy o kontaktoch s príslušnými zainteresovanými stranami, následných opatreniach a ich základných princípoch. Je tak obmedzená možnosť sledovať proces od počiatočných návrhov projektov až po konečné zloženie zoskupených žiadostí (pozri rámček 6).
3. S cieľom optimalizovať prideľovanie finančných prostriedkov v súvislosti s výzvami, pri ktorých záujem prevýšil ponuku, riadiaci orgán pre zavedenie odporučil žiadateľom o veľké investičné projekty, aby ich rozdelili na fázy do niekoľkých výziev. V závislosti od rozsahu projektov a ich fáz sa týmto rozdelením v podstate mení konečný objem prostriedkov, ktoré sú na každý z nich nakoniec pridelené.
4. V rámci výzvy na rok 2015 malo odstúpenie niektorých žiadateľov po pridelení financovania a pred podpisom dohôd o grante za následok, že agentúra INEA znovu rozdelila prostriedky, ktoré sa vďaka tomuto odstúpeniu uvoľnili. Prerozdelenie sa však riadilo návrhom, ktorý predložil riadiaci orgán pre zavedenie. Hoci tento postup nakoniec schválila Komisia, chýbali v ňom transparentné kritériá a prospech z neho mal len obmedzený počet projektov.

Zlepšenia európskeho ATM stále nie sú preukázané

V tomto oddiele sme posúdili, či intervencia EÚ skutočne prispieva k lepšej výkonnosti európskeho ATM. Analyzovali sme pokrok, ktorý sa doteraz dosiahol pri zavádzaní pilotného spoločného projektu, a to z hľadiska výstupov skutočne zavedených v reálnom prevádzkovom prostredí, ako aj z hľadiska výkonnostných prínosov pre systém ATM. Na tento účel sme posúdili, či je vykonávanie pilotného spoločného projektu na správnej ceste v súlade s regulačnými lehotami a či monitorovací systém zaznamenáva skutočné zlepšenie výkonnosti.

V súčasnosti prebieha zavádzanie, ale zvyšuje sa riziko oneskorení

V pilotnom spoločnom projekte sú pre úplné zavedenie jeho šiestich funkcií stanovené lehoty v období 2018 až 2026 (pozri tabuľku 2). Okrem lehoty na dokončenie sú v každej dohode o grante vymedzené očakávané výstupy každého realizačného projektu.

30 % zložiek pilotného spoločného projektu doposiaľ nebolo naplánovaných alebo sa v súčasnosti plánujú (pozri rámček 7). Týkajú sa najmä funkcií ATM 4, 5 a 6, v prípade ktorých niektoré technológie potrebné na realizáciu zatiaľ nie sú pripravené na zavedenie. V pláne riadenia rizík v rámci programu zavedenia sa na tieto riziká opakovane upozorňuje. Je to čiastočne dôsledok nedostatočnej pripravenosti potrebných technológií a koncepcií opísaných v bode 28 a môže to mať negatívny vplyv na dodržanie lehôt pilotného spoločného programu.

Rámček 7

Realizácia pilotného spoločného projektu

Za vykonávanie pilotného spoločného projektu je zodpovedný riadiaci orgán pre zavedenie. Na tento účel zhromažďuje a uverejňuje informácie o nedostatkoch vo vykonávaní.

V júli 2018 bol pokrok pri zavádzaní pilotného spoločného projektu meraný v tom, čo je technicky známe ako nedostatky vo vykonávaní³⁷, takýto:

Zdroj: EDA na základe údajov riadiaceho orgánu pre zavedenie projektu SESAR, Monitoring View (Monitorovací prehľad), 2018.

Realizácia niektorých projektov, ktoré už začali, je oneskorená. Z našej vzorky vyplynulo, že tri zo šiestich dokončených projektov boli oproti pôvodnému dátumu dokončenia oneskorené až o 12 mesiacov³⁸. Širší rozsah tejto situácie potvrdzuje i žiadosť riadiaceho orgánu pre zavedenie agentúre INEA o 12-mesačné predĺženie termínu dokončenia 18 projektov³⁹.

V rámci pilotného spoločného projektu bolo na základe výziev z rokov 2014, 2015 a 2016 začatých spolu 299 realizačných projektov. Vo svojej monitorovacej správe z júna 2018⁴⁰ riadiaci orgán pre zavedenie oznámil, že 72 z týchto 299 projektov bolo dokončených. Poznamenávame však, že 24 zo 72 nepredstavuje prevádzkové riešenie, ktoré už bolo zavedené, ale skôr štúdie, faktory a projekty súvisiace s bezpečnosťou.

Účinné monitorovanie zavádzania čelí určitým výzvam

Komisia, ktorej pomáha riadiaci orgán pre zavedenie, by mala monitorovať zavádzanie projektu SESAR v súvislosti s vplyvom na výkonnosť ATM. Mal by existovať dôkaz, že dokončené realizačné projekty prispeli k zlepšeniu výkonnosti ATM v porovnaní s očakávaniami stanovenými v riadiacom pláne ATM, analýze nákladov a prínosov pre pilotný spoločný projekt, programe zavedenia a v projektovej žiadosti.

Za monitorovanie pokroku všetkých projektov spolufinancovaných prostredníctvom NPE zodpovedá agentúra INEA. Bez jasného mandátu na monitorovanie výkonnosti sa však agentúra INEA zameriava skôr na výstupy projektov než na výsledky.

Riadiaci orgán pre zavedenie je zodpovedný za monitorovanie pilotného spoločného projektu (pozri bod 12). V tomto procese sme zistili niekoľko problémov:

1. Subjekty zainteresované na prevádzke, ktoré zavádzajú pilotný spoločný projekt, pravidelne informujú riadiaci orgán pre zavedenie o dosiahnutom pokroku. Tieto informácie sa však nezávisle neoverujú. Poskytovať takéto informácie sú navyše zmluvne viazaní len príjemcovia grantov EÚ, takže úplné monitorovanie pilotného spoločného projektu závisí od dobrovoľného poskytovania informácií ostatnými⁴¹.
2. Meranie pokroku pri realizácii pilotného spoločného projektu poskytuje kvantitatívny pohľad (pozri rámček 7), ktorý sa opäť zameriava na realizované výstupy. Nevzťahuje sa teda na vytváranie prínosov pre výkonnosť ATM v prospech subjektov zainteresovaných na prevádzke alebo siete ako celku. V rámci našej vzorky ukončených projektov sme zistili, že skutočné výsledky v oblasti výkonnosti sa merali nedostatočne⁴².
3. Riadiaci orgán pre zavedenie stále pracuje na spoľahlivej metodike merania skutočných výsledkov projektov, a podobne sa pracuje i na ich porovnaní s pôvodnými očakávaniami (analýza nákladov a prínosov pilotného spoločného projektu) a stanovení toho, ako prispievajú k plneniu cieľov v plánoch výkonnosti⁴³. Ak budú tieto nástroje chýbať, nie je zaručené, že predpokladané prínosy, predovšetkým pre používateľov vzdušného priestoru, sa zrealizujú.

V dôsledku uvedených skutočností stále nie je dostatočne doložené, ako pilotný spoločný projekt a realizačné projekty financované EÚ prispievajú k výkonnosti ATM v skutočnom prevádzkovom prostredí. 

Závery a odporúčania

Rozdrobené poskytovanie leteckých navigačných služieb a potreba zabezpečiť interoperabilitu medzi letiskami, poskytovateľmi leteckých navigačných služieb, používateľmi vzdušného priestoru a manažérom siete viedli EÚ k tomu, že sa rozhodla podporovať zavádzanie nových technológií a prevádzkových postupov ATM. Od roku 2014 používa EÚ na riešenie týchto otázok dva hlavné nástroje: nariadenie, ktorým sa stanovujú určité koordinované investície (spoločné projekty), a finančné krytie z rozpočtu EÚ na ich podporu. V tomto audite sme preskúmali, či tieto nástroje boli oprávnené, riadne vykonávané a či zlepšili výkonnosť európskeho ATM.

Dospeli sme k záveru, že regulačný zásah EÚ vo forme spoločných projektov má pridanú hodnotu, hoci pri prvom použití tejto koncepcie – pilotný spoločný projekt – chýbali zodpovedajúce ustanovenia o presadzovaní a projekt obsahoval funkcie, ktoré nespĺňali potrebné kritériá na výber. Ďalej sme zistili, že financovanie EÚ na podporu modernizácie ATM bolo vo veľkej miere zbytočné a že v riadení tohto financovania sú nedostatky.

Koncepcia spoločných projektov podporuje koordinované investície. Jej prvé uplatnenie – pilotný spoločný projekt – však nesprávne obsahovalo niektoré funkcie, ktoré nie sú pripravené a/alebo si nevyžadujú synchronizované zavádzanie viacerých zainteresovaných strán s cieľom poskytnúť zamýšľané výhody. Jej účinnosť tiež oslabujú chýbajúce penále v prípade nedodržania predpisov (pozri body 18 až 33).

Komisia by mala zlepšiť zameranie spoločných projektov tým, že stanoví presnejšie kritériá synchronizácie a bude prísne uplatňovať kritériá pripravenosti, keď bude vyberať funkcie, ktorých koordinované zavedenie má byť nariadené. Pilotný spoločný projekt má byť zodpovedajúcim spôsobom prepracovaný.

Termín: koniec roka 2021

Komisia by mala predložiť návrhy na posilnenie účinnosti spoločných projektov tým, že posilní ich mechanizmy presadzovania. Mohla by napríklad stanoviť, že systém modulácie poplatkov, ktorý sa vzťahuje na pozemné subjekty a subjekty prevádzkujúce leteckú dopravu, bude povinný, pričom v súčasnosti je v rámci nariadenia o systéme spoplatňovania dobrovoľný. Takáto modulácia by mala predovšetkým zahŕňať výhodnejšie poplatky za letecké navigačné služby pre subjekty, ktoré sa do realizácie spoločných projektov zapoja v ranej fáze.

Termín: koniec roka 2020

Potreba grantov na zavedenie projektov z NPE nebola dostatočne zdôvodnená, a preto boli financované projekty, ktoré by sa uskutočnili i bez podpory EÚ. Podľa pôvodnej predstavy by podpora EÚ bola potrebná na zmiernenie finančných strát zo zavedenia a ťažkostí s prístupom ku kapitálu na finančných trhoch. Finančné prostriedky EÚ boli v prvom rade poskytované pozemným subjektom, ktorí sa už rozhodli tieto investície uskutočniť a ktorí náklady na ne presúvajú na používateľov vzdušného priestoru v rámci svojej obvyklej obchodnej činnosti. Viedlo to k tomu, že investori dostávajú granty na aktíva a tiež získavajú späť náklady na svoje investície tým, že užívateľom účtujú poplatky (pozri body 34 až 48).

Komisia by mala lepšie zamerať finančnú podporu EÚ na modernizáciu ATM:

1. V súčasnom rámci (2014 – 2020) by sa podpora vo forme grantov mala obmedziť na:
• udržiavanie a monitorovanie programu zavedenia vrátane činností technickej koordinácie,
• kompenzáciu zainteresovaných strán za negatívne obchodné výsledky pri realizácii projektov, pri ktorých sa realizujú pripravené a základné funkcie a ktoré vyžadujú synchronizované zapojenie viacerých zainteresovaných strán.

Termín: platné pre výzvy na predkladanie návrhov od roku 2019

2. Ak sa z dlhodobejšieho hľadiska z rozpočtu EÚ budú financovať tieto projekty i po súčasnom finančnom rámci, Komisia by mala primerane stanoviť ciele, ktoré sa majú dosiahnuť pomocou financovania, ako aj časový rámec na ich dosiahnutie.

Termín: koniec roka 2021

Účinnosť systému financovania ďalej znížili nedostatky v jeho vykonávaní (pozri body 49 až 60):

1. na základe výziev v rokoch 2014 a 2015 bol pridelený značný objem finančných prostriedkov bez toho, aby boli stanovené a uplatnené jasné priority;
2. napriek všeobecnému cieľu, ktorým je zabezpečiť koordinované investície, boli projekty financované EÚ zoskupené podľa administratívnych kritérií zameraných na uľahčenie riadenia grantov, a nie podľa technických aspektov;
3. bez ohľadu na konečnú úlohu Komisie pri výbere projektov súčasný mechanizmus financovania vyžaduje, aby sa niektorí príjemcovia podieľali na preverovaní vlastných žiadostí, a umožňuje im ovplyvňovať financovanie oprávnených projektov. Potenciálny konflikt záujmov nebol dostatočne zmiernený.

Komisia by mala:

1. objasniť, zefektívniť a formalizovať úlohy a povinnosti riadiaceho orgánu pre zavedenie projektu SESAR pri príprave a predkladaní žiadostí o financovanie, aby sa takisto zmiernil konflikt záujmov;

Termín: koniec roka 2019

2. zabezpečiť, aby sa pri budúcich výzvach na predkladanie návrhov požadovalo, aby predložené žiadosti odrážali a podporovali technický rozmer koordinácie, ktorá je konečným cieľom spoločných projektov.

Termín: koniec roka 2021

Zákonná lehota na zavedenie pilotného spoločného projektu je síce stanovená v rozmedzí rokov 2018 až 2026 a väčšina projektov sa stále realizuje, zaznamenali sme však, že oneskorené vykonávanie niektorých projektov ohrozuje plnenie požiadaviek stanovených v právnych predpisoch – čiastočne v dôsledku začlenenia neprepracovaných funkcií do pilotného spoločného projektu. Okrem toho je potrebné preukázať skutočné výkonnostné prínosy manažmentu letovej prevádzky v prevádzkovom prostredí (pozri body 61 až 69).

Komisia by mala:

1. zabezpečiť, aby sa modernizácia ATM primerane monitorovala. Prínosy pre výkonnosť by sa mali merať, porovnávať s pôvodnými očakávaniami (analýza nákladov a prínosov pre pilotný spoločný projekt);
2. v príslušných prípadoch v systéme výkonnosti zabezpečiť, aby navrhované ciele zohľadňovali všetky realizované zvýšenia výkonnosti, čím sa zabezpečí, že budú poskytnuté používateľom vzdušného priestoru.

Termín: čo najskôr a najneskôr pred budúcim stanovením cieľov (vykazované obdobie 4 systému výkonnosti)

Túto správu prijala komora II, ktorej predsedá Iliana Ivanova, členka Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 5. júna 2019.

Za Európsky dvor audítorov

Klaus-Heiner Lehne
predseda

Prílohy

Prílohe I

Obrázok 2 – Program zavedenia

Zdroj: Riadiaci orgán pre zavedenie projektu SESAR, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

Kto je zodpovedný za jeho prípravu a schvaľovanie?

Riadiaci orgán pre zavedenie projektu SESAR je zodpovedný za vypracovanie, udržiavanie a implementáciu programu zavedenia pod podmienkou, že ho schváli Komisia⁴⁵. Od zriadenia programu v decembri 2014 ho riadiaci orgán pre zavedenie aktualizuje aspoň raz ročne.

S kým sa konzultuje pri jeho príprave?

Každá verzia programu zavedenia je predmetom konzultačného procesu s príslušnými zainteresovanými stranami. Do konzultácie sú zapojení: subjekty zainteresované na prevádzke poverené realizáciou spoločných projektov bez ohľadu na to, či sú alebo nie sú členmi riadiaceho orgánu pre zavedenie a kľúčové subjekty z inštitúcií, s ktorými riadiaci orgán pre zavedenie podpísal dohody o spolupráci, predovšetkým spoločný podnik SESAR, Európska obranná agentúra, manažér siete, Európska investiční banka a EUROCAE. Konzultačný proces prebieha v niekoľkých cykloch, pri ktorých sa zaznamenávajú pripomienky zainteresovaných strán a na ktoré potom odpovedá riadiaci orgán pre zavedenie, až po jeho konečné prijatie.

Čo je to stupeň podrobnosti?

Pilotný spoločný projekt (PCP) poskytuje prehľad (funkcie a čiastkové funkcie) na vysokej úrovni o tom, čo je potrebné zaviesť a kto to má vykonať a kedy. S cieľom zabezpečiť, aby zainteresované strany porozumeli funkciám stanoveným v pilotnom spoločnom programe, a uľahčiť ich investície potrebné na ich zavedenie bol v rámci programu zavádzania zavedený prvok dodatočnej podrobnosti: koncepcia skupín. Skupina predstavuje súbor homogénnych technologických a prevádzkových prvkov, ktoré sa majú zaviesť vo vymedzenom geografickom rozsahu a časovom rámci. Program zavádzania pri každej skupine zahŕňa informácie o jej rozsahu, príslušných zainteresovaných stranách, harmonograme vykonávania, vzájomnej previazanosti s inými skupinami a predpokladanom zlepšení výkonnosti.

V roku 2018 bolo v programe zavádzania vymedzených 48 skupín, ktoré boli zoskupené do troch množín:

• 36 základných skupín. Zodpovedajú potrebným prevádzkovým a technologickým zlepšeniam v rozsahu pôsobnosti nariadenia o pilotných spoločných projektoch.
• 7 pomocných skupín. Patria sem realizačné činnosti, ktoré majú zlepšiť celkovú výkonnosť ATM. Nespadajú však do rozsahu pilotného spoločného projektu.
• 5 doplnkových skupín. Sú predpokladom funkcií stanovených v pilotnom spoločnom projekte, no nespadajú do rozsahu samotného pilotného spoločného projektu.

Ako sa používa na vymedzenie priorít?

Program zavádzania zahŕňa prístup zavádzania, v rámci ktorého sa identifikuje, ktoré skupiny sú v krátkodobom horizonte potrebné, aby bol celý program včas zavedený. Riadiaci orgán pre zavedenie vedie príslušné subjekty zainteresované na prevádzke k tomu, aby sa týmto prístupom riadili a zamerali svoje činnosti na zavádzanie skupín, ktoré sa považujú za najnaliehavejšie. Okrem toho sa vo výzvach vyhlásených agentúrou INEA v rámci NPE od roku 2016 uprednostňujú návrhy, ktoré realizáciu určitých skupín vymedzených v programu zavádzania.

Kto monitoruje jeho vykonávanie?

Za vykonávanie programu zavádzania je zodpovedný riadiaci orgán pre zavedenie. Riadiaci orgán pre zavedenie každoročne zhromažďuje informácie od subjektov zainteresovaných na prevádzke s cieľom určiť, ktoré súbory už boli zavedené, ktoré sa zavádzajú, ktoré sú naplánované a ktoré je ešte potrebné naplánovať. Informujú ich tiež o dátumoch predpokladaného dokončenia skupín. Tieto informácie umožňujú riadiacemu orgánu pre zavedenie kvantifikovať nedostatky vo vykonávaní, ktoré sa používajú ako základ na meranie pokroku vo vykonávaní pilotného skupinového projektu.

Koncové poznámky

¹ Zdroj: Eurostat, osobná, nákladná a poštová doprava podľa krajiny.

² Zdroj: Eurocontrol, 2018’s Air traffic in a nutshell (Letová prevádzka v roku 2018 v skratke). Štatistika sa vzťahuje na lety uskutočnené v súlade s pravidlami letu podľa prístrojov v oblasti zodpovednosti manažéra siete.

³ Podrobnú analýzu v osobitnej správe Európskeho dvora audítorov č. 18/2017 o jednotnom európskom nebi.

⁴ Pred rokom 2013 bol vrchol meškania zaznamenaný v roku 2010, a to najmä v dôsledku ťažkostí spôsobených erupciou sopky na Islande.

⁵ Zdroj: Network Manager, 2018’s air traffic in a nutshell (Letová prevádzka v roku 2018 v skratke), https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Zdroj: Eurocontrol, ATM Cost-Effectiveness 2016 Benchmarking Report (Porovnávacia správa o nákladovej efektívnosti ATM za rok 2016). Táto suma sa vzťahuje na príjmy z leteckých navigačných služieb v rámci prístupu gate-to-gate, vrátane traťových a terminálových služieb.

⁷ Oznámenie Komisie Rade o projekte realizácie európskeho systému riadenia letovej prevádzky novej generácie (SESAR) a o zriadení spoločného podniku SESAR, COM(2005) 602 final.

⁸ Oznámenie Komisie o správnych a stimulačných mechanizmoch pre zavádzanie programu SESAR, technologického piliera jednotného európskeho neba – COM(2011) 923 final.

⁹ Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 409/2013 poskytuje všetky podrobnosti o vymedzení spoločných projektov, vytvorení riadiacej štruktúry a určení stimulov na podporu vykonávania európskeho riadiaceho plánu manažmentu letovej prevádzky.

¹⁰ Ďalšie podrobnosti o programe zavedenia sú uvedené v prílohe I.

¹¹ Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 716/2014 o zriadení pilotného spoločného projektu na podporu vykonávania európskeho riadiaceho plánu manažmentu letovej prevádzky.

¹² Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1315/2013 o usmerneniach Únie pre rozvoj transeurópskej dopravnej siete.

¹³ Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 o zriadení Nástroja na prepájanie Európy.

¹⁴ Výzvy na predkladanie návrhov sa obvykle vyhlasujú každoročne. V niektorých rokoch boli vyhlásené iba vyhradené výzvy na financovanie z prostriedkov vyčlenených na politiku súdržnosti a kombinované financovanie z NPE z iných finančných mechanizmov.

¹⁵ Celkovo získalo 17 vybraných projektov finančné prostriedky z NPE vo výške približne 229 mil. EUR.

¹⁶ Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 409/2013.

¹⁷ Článok 16 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 391/2013 o systéme spoločného spoplatňovania. V nariadení sa stanovujú pravidlá, na základe ktorých môžu poskytovatelia leteckých navigačných služieb a iné pozemné subjekty účtovať používateľom vzdušného priestoru náklady na poskytovanie letových navigačných služieb.

¹⁸ V rámci jednotného európskeho neba (SES) je hlavným plánovacím nástrojom na vymedzenie priorít modernizácie ATM európsky akčný plán riadenia letovej prevádzky. Riadiaci plán je vyvíjajúci sa plán, v ktorom sa stanovuje rámec pre vývojové činnosti vykonávané spoločným podnikom SESAR, a to aj v súvislosti s činnosťami zavádzania, ktoré budú vykonávať všetky subjekty zainteresované na prevádzke. Základné prevádzkové zmeny sú vymedzené v riadiacom pláne ako prevádzková zmena ATM, ktorá poskytuje subjektom zainteresovaným na prevádzke významné zlepšenie výkonnosti siete.

¹⁹ Článok 4 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 409/2013.

²⁰ Netýka sa to všetkých zainteresovaných strán, keďže pilotný spoločný projekt vymedzuje aj geografický rozsah pôsobnosti.

²¹ Každá funkcia ATM môže byť zložená z dvoch alebo viacerých čiastkových funkcií. Cieľový dátum zavedenia sa môže pri každej z nich líšiť.

²² Riadiaci orgán pre zavedenie projektu SESAR, Risk Management Plan of the DP (plán riadenia rizík pre plán zavedenia), vydanie 2015 — 2018.

²³ Článok 4.5 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 409/2013.

²⁴ Preambula (2) a článok 3 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1316/2013 o zriadení Nástroja na prepájanie Európy.

²⁵ Preambula (20) vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 409/2013.

²⁶ COM(2011) 923 final.

²⁷ Systém výkonnosti, ktorý sa uplatňuje na pozemné subjekty, stanovuje záväzné ciele v rôznych oblastiach výkonnosti a finančné sankcie v niektorých prípadoch nedodržania predpisov.

²⁸ Pozemné subjekty, ktoré poskytujú letecké navigačné služby, fungujú v regulačnom rámci, ktorý im umožňuje získať späť náklady na svoje investície od používateľov prostredníctvom poplatkov za letecké navigačné služby.

²⁹ Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 409/2013 o spoločných projektoch, nariadeniach Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1315/2013 a (EÚ) č. 1316/2013 o transeurópskej dopravnej sieti a o Nástroji na prepájanie Európy.

³⁰ Článok 6 ods. 3 a 6 ods. 4 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 391/2013.

³¹ Spoločný podnik SESAR vo svojom návrhu pilotného spoločného projektu uznáva, že v súvislosti s referenčným obdobím 2 (2015 – 2019) a po ňom by bolo potrebné zohľadniť prevod nákladov a prínosov od poskytovateľov leteckých navigačných služieb na používateľov vzdušného priestoru.

³² Podobná pripomienka sa týka manažéra siete, ktorý má svoj vlastný plán výkonnosti a podlieha aj systému spoplatňovania EÚ a tiež prevádzkovateľa letiska, ktorý je zaradený do vzorky, ktorý síce systému spoplatňovania nepodlieha, ale funguje tiež na základe zmluvy podliehajúcej vnútroštátnej hospodárskej regulácii, ktorá zahŕňa i časť projektu spolufinancovaného EÚ.

³³ Od roku 2016 sú v rámci programu zavedenia vymedzené základné, doplnkové a pomocné skupiny. Ako sa podrobnejšie uvádza v prílohe I, doplnkové skupiny nie sú súčasťou pilotného spoločného projektu, ale sú jeho predpokladom. Pomocné skupiny sa považujú za prínosné, ale pilotný spoločný projekt ich nevyžaduje. V rámci výziev na roky 2016 a 2017 sa uprednostňujú skupiny 2.5.2 (pomocná) a 6.1.1, 6.1.3 a 6.1.4 (doplnkové).

³⁴ Rámcová dohoda o partnerstve, príloha 1 časť B1.

³⁵ Článok 61 nariadenia (EÚ, EURATOM) Európskeho parlamentu a Rady č. 2018/1046 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na všeobecný rozpočet Únie.

³⁶ Článok 9 ods. 2 písm. d) vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 409/2013.

³⁷ Nedostatky vo vykonávaní sú najmenšou jednotkou činností pri vykonávaní pilotného spoločného projektu. Vymedzujú sa ako kombinácia technického/operačného prvku (napr. skupina v rámci programu zavedenia) a zemepisného prvku (napr. letisko alebo krajina). V prípade potreby sa druhý prvok nahradí zainteresovanou stranou (napríklad manažérom siete) alebo skupinou zainteresovaných strán (napr. používatelia vzdušného priestoru). Vzhľadom na to, že je zložité poskytnúť presné percento alebo mieru vybavenia lietadlového parku, nedostatky vo vybavení lietadiel sa nemerajú v prípade všetkých dotknutých skupín programu zavedenia a vykazujú sa samostatne na základe monitorovania nedostatkov v pozemnom vybavení.

³⁸ Takéto oneskorenia boli spôsobené dlhším postupom verejného obstarávania, ako sa očakávalo, alebo ťažkosťami, ktoré mali zmluvní dodávatelia s dodržaním lehôt kvôli technickej náročnosti výstupov.

³⁹ V novembri 2018 požiadal riadiaci orgán pre zavedenie agentúru INEA o zmenu osobitnej dohody o grante týkajúcej sa jedného zo zoskupení v rámci výzvy z roku 2015, ktorá sa týkala dvanásťmesačného predĺženia 18 z 51 realizačných projektov (35 %) tohto zoskupenia do konca roka 2019.

⁴⁰ Riadiaci orgán pre zavedenie projektu SESAR, správa o pokroku pri výkone programu zavedenia, jún 2018. Počet začatých a ukončených projektov sa mení. K februáru 2019 riadiaci orgán pre zavedenie predstavil 105 dokončených projektov z 348 začatých projektov.

⁴¹ V pláne riadenia rizík programu zavedenia v roku 2018 sa ako vysoko riziková označuje realizácia pilotného spoločného projektu mimo rámec rámcovej dohody o partnerstve v rámci zavádzania projektu SESAR.

⁴² Spomedzi šiestich vybraných projektov sme zaznamenali jednu výnimku, pri ktorej sa skutočné zlepšenie meralo, no nebolo vyjadrené peňažne.

⁴³ Plány výkonnosti, ktoré sú povinné podľa nariadenia, ktorým sa stanovuje systém výkonnosti leteckých navigačných služieb (vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 390/2013).

⁴⁴ Článok 11 ods. 1 vykonávacieho nariadenia Komisie (EÚ) č. 409/2013.

⁴⁵ Článok 12 ods. 1 nariadenia Komisie (EÚ) č. 409/2013.

Akronymy a skratky

ANSP: poskytovateľ leteckých navigačných služieb (Air Navigation Service Provider)

ATFM: manažment toku letovej prevádzky (Air Traffic Flow Management)

ATM: manažment letovej prevádzky (Air Traffic Management)

CBA: analýza nákladov a prínosov (Cost Benefit Analysis)

EUROCAE: Európska organizácia pre zariadenia civilného letectva

EUROCONTROL: Európska organizácia pre bezpečnosť leteckej prevádzky

FPA: Rámcová dohoda o partnerstve

ICAO: Medzinárodná organizácia civilného letectva (International Civil Aviation Organization)

IFR: pravidlá letu podľa prístrojov (Instrument Flight Rules)

INEA: Výkonná agentúra pre inovácie a siete

NPE: Nástroj na prepájanie Európy

R&D: Výskum a vývoj

SDA: Aliancia pre zavádzanie projektu SESAR

SES: Jednotné európske nebo

SESAR: Výskum manažmentu letovej prevádzky jednotného európskeho neba

TEN-T: Transeurópske siete – doprava

Slovník pojmov

Aliancia pre zavádzanie projektu SESAR (SESAR Deployment Alliance – SDA): SDA bola zriadená ako konzorcium zainteresovaných strán pôvodne bez právneho postavenia, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia rámcovej dohody o partnerstve a interná dohoda o spolupráci. SDA zmenila svoje postavenie v januári 2018 a stala sa neziskovým medzinárodným združením. V období 2014 – 2020 vystupuje ako riadiaci orgán pre zavedenie projektu SESAR.

Analýza nákladov a prínosov: Vo všeobecnom kontexte výziev na predkladanie návrhov v rámci NPE slúži analýza nákladov a prínosov na identifikáciu projektov, ktoré pre danú úroveň výstupu (napr. splnenie určitej normy) minimalizujú aktuálnu čistú hodnotu nákladov. Pri projektoch súvisiacich s pilotným spoločným projektom manažér zavedenia vypracoval analýzy nákladov a prínosov, aby bolo zrejmé, aký je pomer nákladov a prínosov v projekte uchádzača v porovnaní s pomerom celého pilotného spoločného projektu. Hodnotenie analýzy nákladov a prínosov 1 znamená, že pomer nákladov a prínosov daného projektu je úplne v súlade s očakávaniami pilotného spoločného projektu.

Eurocontrol: Európska organizácia pre bezpečnosť leteckej prevádzky je medzivládna organizácia založená v roku 1960, ktorej cieľom je presadzovať v celom európskom regióne bezpečnú a efektívnu letovú prevádzku šetrnú k životnému prostrediu. Okrem iných úloh vykonáva funkcie manažéra siete a pomáha Komisii a orgánu na preskúmanie pri realizácii systému výkonnosti a spoplatňovania.

Európsky riadiaci plán ATM: hlavný plánovací nástroj na vymedzenie priorít v oblasti modernizácie ATM, na ktorom sa dohodli zainteresované strany v rámci ATM. Riadiaci plán je vyvíjajúci sa plán, v ktorom sa stanovuje rámec pre vývojové činnosti vykonávané spoločným podnikom SESAR, a to aj v súvislosti s činnosťami zavádzania, ktoré budú vykonávať všetky subjekty zainteresované na prevádzke.

Funkcia ATM: súbor prevádzkových funkcií ATM alebo služieb týkajúcich sa manažmentu trajektórií, vzdušného priestoru a hladín alebo výmeny informácií v rámci prevádzkového prostredia tratí, terminálov, letísk alebo siete.

Interoperabilita: súhrn požadovaných funkčných, technických a prevádzkových vlastností systémov a komponentov európskej siete ATM a postupov pre ich prevádzku s cieľom umožniť ich bezpečnú, plynulú a efektívnu prevádzku. Interoperabilita sa dosiahne tým, že systémy a komponenty budú spĺňať základné požiadavky.

Letecké navigačné služby: letové prevádzkové služby (predovšetkým riadenie letovej prevádzky), komunikačné, navigačné a sledovacie služby (CNS), meteorologické služby a letecké informačné služby.

Manažér siete: úloha, ktorú v roku 2011 vytvorila Európska komisia na vykonávanie týchto kľúčových funkcií na nadnárodnej úrovni (na úrovni siete): centrálny manažment toku letovej prevádzky, koordinácia využitia obmedzených zdrojov a navrhovanie európskej siete tratí. Úloha manažéra siete bola do konca roka 2019 pridelená organizácii Eurocontrol.

Manažment letovej prevádzky (Air Traffic Management – ATM): súbor palubných a pozemných komponentov (letové prevádzkové služby, riadenie vzdušného priestoru a manažment toku letovej prevádzky) vyžadovaných na zabezpečenie bezpečného a efektívneho pohybu lietadiel vo všetkých fázach prevádzkových činností.

Manažment toku letovej prevádzky: funkcia zriadená s cieľom zabezpečiť bezpečný, riadny a rýchly tok letovej prevádzky. Skladá sa z pravidiel a postupov navrhnutých na dosiahnutie optimálneho využitia dostupnej kapacity riadenia letovej prevádzky a na zabezpečenie toho, aby objem dopravy zodpovedal kapacitám oznámeným príslušnými poskytovateľmi leteckých navigačných služieb.

Meškanie ATFM na trati: kľúčový ukazovateľ výkonnosti kapacity, ktorým sa meria priemerné traťové meškanie ATFM na jeden let v minútach, ktoré možno pripísať leteckým navigačným službám, vyjadrený ako rozdiel medzi odhadovaným časom vzletu požadovaným prevádzkovateľom lietadla v poslednom podanom letovom pláne a vypočítaným časom vzletu prideleným manažérom siete.

Nástroj na prepájanie Európy: nástroj financovania poskytujúci finančnú pomoc EÚ transeurópskym sieťam s cieľom podporiť projekty spoločného záujmu v oblasti dopravných, telekomunikačných a energetických infraštruktúr a využiť možné synergie medzi týmito sektormi. Okrem grantov ponúka NPE finančnú podporu na projekty prostredníctvom inovatívnych finančných nástrojov, ako sú záruky a projektové dlhopisy.

Pilotný spoločný projekt (PCP): Prvý spoločný projekt na podporu vykonávania riadiaceho plánu ATM. PCP učil 6 funkcií a bol prijatý ako vykonávacie nariadenie Komisie (ES) č. 716/2014.

Poskytovateľ leteckých navigačných služieb (ANSP): akýkoľvek verejný alebo súkromný subjekt poskytujúci letecké navigačné služby pre všeobecnú letovú prevádzku.

Používatelia vzdušného priestoru: prevádzkovatelia civilných (komerčných leteckých spoločností a všeobecného letectva) alebo vojenských lietadiel.

Riadenie letovej prevádzky: služba poskytovaná na zabezpečenie bezpečného odstupu medzi lietadlami a udržanie usporiadaného toku letovej prevádzky.

Riadiaci letovej prevádzky: osoba oprávnená poskytovať služby riadenia letovej prevádzky.

Riadiaci orgán pre zavedenie projektu SESAR: funkcia stanovená vo vykonávacom nariadení Komisie (EÚ) č. 409/2013 a formalizovaná prostredníctvom rámcovej dohody o partnerstve. Vykonáva najmä tieto činnosti: vývoj, navrhovanie, udržiavanie a realizácia programu zavádzania, združovanie subjektov zainteresovaných na prevádzke, od ktorých sa požaduje, aby vykonávali spoločné projekty, zabezpečenie účinnej synchronizácie a celkovej koordinácie realizačných projektov a súvisiacich investícií.

Spoločné projekty: právne predpisy EÚ týkajúce sa zavedenia súboru funkcií ATM načas, koordinovane a synchronizovane tak, aby sa dosiahli nevyhnutné prevádzkové zmeny. Spoločné projekty identifikujú funkcie ATM, ktoré: po dosiahnutí príslušnej úrovne industrializácie sú dostatočne pripravené na vykonávanie; a vyžadujú si synchronizované zavádzanie.

Spoločný podnik SESAR: verejno-súkromné partnerstvo vytvorené na riadenie činností vo fáze vývoja projektu SESAR. Účelom spoločného podniku SESAR je podporiť modernizácie európskeho systému manažmentu letovej prevádzky koordináciou a sústredením všetkých relevantných snáh v oblasti výskumu a vývoja v EÚ. Zodpovedný za vykonávanie európskeho riadiaceho plánu ATM.

Systémy výkonu a spoplatňovania: systém výkonnosti stanovuje záväzné ciele pre poskytovateľov leteckých navigačných služieb v kľúčových oblastiach výkonnosti, ktorými sú bezpečnosť, životné prostredie, kapacita vzdušného priestoru a nákladová efektívnosť. Systém spoplatňovania vymedzuje pravidlá výpočtu jednotkových sadzieb účtovateľných používateľom vzdušného priestoru za poskytnutie leteckých navigačných služieb.

Výkonná agentúra pre inovácie a siete (INEA): Európska agentúra zriadená v roku 2014 Európskou komisiou, aby riadila technické a finančné vykonávania niektorých programov EÚ, pričom jedným z nich je Nástroj na prepájanie Európy.

Výskum manažmentu letovej prevádzky jednotného európskeho neba (SESAR): projekt, ktorý má za cieľ zlepšiť výkonnosť ATM modernizáciou a harmonizáciou systémov ATM tým, že sa definujú, vyvinú, potvrdia a zavedú inovatívne technologické a prevádzkové riešenia pre ATM.

Vzdušný priestor s voľnými traťami: konkrétny vzdušný priestor, v ktorom používatelia môžu voľne plánovať trasu medzi stanoveným vstupným a stanoveným výstupným bodom. V závislosti od dostupnosti vzdušného priestoru možno trasu naplánovať priamo z jedného bodu do druhého alebo cez preletové (zverejnené alebo nezverejnené) traťové body bez odkazu na sieť tratí ATS. V rámci tohto vzdušného priestoru lety naďalej podliehajú riadeniu letovej prevádzky.

Zavedenie projektu SESAR: činnosti a postupy týkajúce sa industrializácie a vykonávania funkcií ATM určených v riadiacom pláne ATM.

Odpovede Komisie

https://www.eca.europa.eu/sk/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Časový harmonogram

https://www.eca.europa.eu/sk/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Audítorský tím

V osobitných správach EDA sa predkladajú výsledky jeho auditov, ktoré sa týkajú politík a programov EÚ alebo tém riadenia súvisiacich s konkrétnymi rozpočtovými oblasťami. Dvor audítorov vyberá a navrhuje tieto audítorské úlohy tak, aby mali maximálny dosah, pričom sa zohľadňujú riziká pre výkonnosť či zhodu, výška súvisiacich príjmov alebo výdavkov, budúci vývoj a politický a verejný záujem.

Tento audit výkonnosti vykonala audítorská komora II, ktorá sa špecializuje na výdavkové oblasti investícií na podporu súdržnosti, rastu a začlenenia a ktorej predsedá členka Európskeho dvora audítorov Iliana Ivanova. Audit viedol člen EDA George Pufan a podporu mu poskytol vedúci kabinetu Patrick Weldon a atašé kabinetu Mircea Radulescu, hlavný manažér Pietro Puricella, vedúci úlohy Afonso Malheiro a audítori Luis de la Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby a Maria Pia Brizzi.

Zľava doprava: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

Kontakt

EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Otázky: eca.europa.eu/sk/Pages/ContactForm.aspx
Webová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete. Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2019.

© Európska únia, 2019

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora. V prípade použitia či šírenia fotografií a iných materiálov, na ktoré sa nevzťahujú autorské práva Európskej únie, je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľov autorských práv.

OBRÁŤTE SA NA EÚ

Osobne
V rámci celej EÚ existujú stovky informačných centier Europe Direct. Adresu centra najbližšieho k vám nájdete na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Telefonicky alebo e-mailom
Europe Direct je služba, ktorá odpovedá na vaše otázky o Európskej únii. Túto službu môžete kontaktovať:

• prostredníctvom bezplatného telefónneho čísla: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektorí operátori môžu tieto hovory spoplatňovať),
• prostredníctvom štandardného telefónneho čísla: +32 22999696 alebo
• e-mailom na tejto webovej stránke: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

VYHĽADÁVANIE INFORMÁCIÍ O EÚ

Online
Informácie o Európskej únii sú dostupné vo všetkých úradných jazykoch Európskej únie na webovej stránke Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sk.

Publikácie EÚ
Publikácie EÚ, bezplatné alebo platené, si môžete stiahnuť alebo objednať z kníhkupectva EU Bookshop na webovej stránke: https://publications.europa.eu/sk/publications. Ak chcete získať viac než jeden výtlačok bezplatných publikácií, obráťte sa na službu Europe Direct alebo vaše miestne informačné centrum (pozri https://europa.eu/european-union/contact_sk).

Právo EÚ a súvisiace dokumenty
Prístup k právnym informáciám EÚ vrátane všetkých právnych predpisov EÚ od roku 1951 vo všetkých úradných jazykoch nájdete na webovej stránke EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sk.

Otvorený prístup k údajom z EÚ
Portál otvorených dát EÚ (http://data.europa.eu/euodp) poskytuje prístup k súborom dát z EÚ. Dáta možno stiahnuť a opätovne použiť bezplatne na komerčné aj nekomerčné účely.