ES reglamentavimas siekiant modernizuoti oro eismo valdymą kuria pridėtinę vertę, tačiau finansavimas iš esmės nebuvo būtinas

Santrauka

Norint užtikrinti saugų ir veiksmingą oro eismo srautą Europoje, reikia tvirtos oro eismo valdymo sistemos. Tradiciškai oro eismo valdymą plėtoja ir jo paslaugas teikia oro navigacijos paslaugų teikėjai konkrečios šalies lygmeniu. Rizika, susijusi su skirtingų oro navigacijos paslaugų teikėjų egzistavimu, ir poreikis užtikrinti jų ir oro uostų, oro erdvės naudotojų ir tinklo valdytojo (Eurokontrolės) sąveiką paskatino ES įtraukti technologinio suderinimo ir modernizavimo projektą – SESAR – į platesnę Bendro Europos dangaus politiką. Iš viso ES 2005–2020 m. laikotarpiui skyrė SESAR 3,8 milijardo eurų.

Jau pritarusi SESAR apibrėžties ir rengimo etapams, 2014 m. ES išplėtė savo intervencines priemones iki faktinio naujų oro eismo valdymo technologijų ir veiklos procedūrų diegimo. ES intervencines priemones iš esmės sudaro reglamentavimas, pagal kurį susijusios šalys privalo atlikti tam tikras koordinuotas investicijas (žinomas kaip bendri projektai), o finansavimas iš ES biudžeto, kuriuo siekta jas paremti, 2014–2017 m. sudarė maždaug 1,6 milijardo eurų.

EAR paskelbė Specialiąją ataskaitą Nr. 18/2017 dėl Bendro Europos dangaus, kuriame pranešėme apie SESAR apibrėžtį ir rengimą. Šiame naujausiame audite apžvelgėme trečiąjį SESAR etapą – projektų, skirtų oro eismo valdymui modernizuoti, diegimą. Vertinome, ar ES intervencinės priemonės buvo parengtos taip, kad būtų galima tinkamai tenkinti poreikius ir atrinkti projektus, kuriems labiausiai reikia paramos, ir ar jos buvo gerai įgyvendintos ir suteikė pridėtinės vertės oro eismo valdymui ES.

Lankėmės su SESAR valdymu susijusiuose subjektuose: Europos Komisijoje, bendroje įmonėje SESAR, SESAR diegimo aljanse, veikiančiame kaip diegimo administratorius, Inovacijų ir tinklų programų vykdomojoje įstaigoje ir Europos gynybos agentūroje. Be to, patikrinome 17 ES bendrai finansuojamų projektų, kuriuos įgyvendino oro uostai, oro navigacijos paslaugų teikėjai, oro erdvės naudotojai ir Eurokontrolė.

Nustatėme, kad bendrų projektų koncepcija skatina koordinuotas investicijas. Tačiau pirmą kartą ją taikant – įgyvendinant bandomąjį bendrą projektą – buvo be reikalo įtrauktos tam tikros funkcijos, kurios nebuvo pakankamai išbaigtos ir (arba) kurias diegiant nereikėjo, kad įvairūs suinteresuotieji subjektai jas diegtų suderintai, kad būtų pasiekta pageidaujamų rezultatų. Be to, sankcijų nebuvimas nevykdymo atveju iš dalies kenkia jos veiksmingumui.

Peržiūrėjome bandomojo bendro projekto sąnaudų ir naudos analizę ir nustatėme, kad ji turėjo trūkumų, nes nebuvo atsižvelgta į oro navigacijos paslaugų teikėjų apmokestinimą, kuriuo kompensuojamos investicijų sąnaudos. Dėl to kilo rizika, kad ES lėšos galėjo būti investuotos į projektus, kurie būtų finansuojami be ES paramos.

Finansavimo schemos įgyvendinimo trūkumai dar labiau sumažino jo veiksmingumą.

1. Nemažai lėšų buvo skirta nenustačius tinkamų prioritetų.
2. ES finansuojami projektai buvo sugrupuoti pagal administracinius kriterijus, kuriais siekiama supaprastinti dotacijų valdymą, o ne techninius aspektus.
3. Pagal dabartinį finansavimo mechanizmą reikalaujama, kad kai kurie paramos gavėjai dalyvautų atliekant savo paraiškų patikras, o tai leidžia daryti įtaką tinkamų projektų finansavimui. Tikimybė kilti interesų konfliktui nebuvo pakankamai sumažinta.

Nors teisinis bandomojo bendro projekto diegimo laikotarpis svyruoja nuo 2018 m. iki 2026 m., o daugelis projektų vis dar yra įgyvendinami, vėlavimas įgyvendinti kai kuriuos projektus kelia pavojų, kad nebus laikomasi reglamentavimo reikalavimų. Be to, dar turi būti įrodyta faktinė oro eismo valdymo veiklos rezultatų nauda veikimo aplinkoje.

Komisijai rekomenduojame:

1. pagerinti bendrų projektų tikslingumą;
2. padidinti bendrų projektų veiksmingumą;
3. peržiūrėti ES finansinę paramą oro eismo valdymui modernizuoti;
4. peržiūrėti ir formalizuoti finansavimo paraiškų rengimą ir teikimą;
5. užtikrinti tinkamą veiksmingumo pagerėjimo modernizavus OEV stebėjimą.

Įžanga

Rekordinis oro eismo intensyvumas, bet suskaidyta infrastruktūra

Oro transportas yra svarbus Europos pramonės ir paslaugų konkurencingumui ir yra esminė ES vidaus rinkos dalis. Jis suteikia galimybę žmonėms ir prekėms keliauti ES viduje ir už jos ribų, kartu skatina ekonomikos augimą, užimtumą ir prekybą. 2017 m. į ES oro uostus atvyko, buvo atvežta ir iš jų išvyko bei buvo išvežta apie 1 milijardas keleivių ir 16 milijonų tonų krovinių¹. 2018 m. oro eismas Europoje pasiekė visų laikų rekordinį lygį – 11 milijonų skrydžių, vidutiniškai kasdien apie 30 000 skrydžių. Piko dienomis Europos danguje buvo vykdoma iki 37 000 skrydžių².

Norint užtikrinti saugų ir veiksmingą oro eismo srautą Europoje, reikia patikimos oro eismo valdymo (OEV) sistemos. Oro eismo valdymas apima ir ant žemės (oro navigacijos paslaugų teikėjus, meteorologijos informacijos paslaugas, oro uostus ir tinklo valdytojus), ir ore paslaugas teikiančius suinteresuotuosius subjektus (daugiausia komercinius oro vežėjus, taip pat verslo, bendrąją ir karinę aviaciją). Oro eismo valdymo sistema užtikrina orlaivių atskyrimą, kuriuo siekiama užtikrinti saugų, veiksmingą ir greitą oro eismo srautą, tuo pat metu teikiant oro erdvės naudotojams informaciją (pavyzdžiui, navigacijos priemones ar informaciją apie oro sąlygas).

1 nuotrauka. Orlaivių atskyrimo užtikrinimas

© Maloniai sutikus EUROCONTROL

Europoje oro eismo valdymą tradiciškai plėtoja ir jo paslaugas teikia oro navigacijos paslaugų teikėjai nacionaliniu lygmeniu. Dėl to tarptautiniai skrydžiai vykdomi nuosekliai iš vienos šalies oro erdvės į kitą pagal įvairių oro navigacijos paslaugų teikėjų atsakomybę. Šis oro erdvės valdymo susiskaidymas buvo nustatytas kaip pagrindinis veiksnys, trukdantis veikti Europos oro eismo valdymo sistemai, visų pirma pajėgumų ir sąnaudų efektyvumo srityse³.

Oro eismo valdymo sistema, nors ir saugiai valdanti rekordinį skrydžių skaičių, ne visada gali patenkinti visą oro erdvės naudotojų paklausą. Vėlavimų daugėja, nes išaugo oro eismo apimtis, ypač nuo 2013 m.⁴. 2018 m. kiekvienas iš 11 milijonų skrydžių vidutiniškai patyrė 1,73 minutės maršrutinį užlaikymą⁵, susijusį su oro eismo valdymo sistema ir sukeltą įvairaus pobūdžio pajėgumo apribojimų (žr. 1 pav.). Pranešimai apie vidutinį delsos laiką rodo, kad reikšmingai trikdomos įprastos operacijos, visų pirma vasaros piko dienomis.

Šaltinis: Eurokontrolė.

Europos oro eismo valdymą finansuoja orlaivių operatoriai, žinomi kaip oro erdvės naudotojai, kurie yra apmokestinami už paslaugas, kurios jiems suteikiamos pagal orlaivio tipą ir kiekvieno oro navigacijos paslaugų teikėjo atsakomybei priklausantį įveiktą atstumą pagal planuojamą trajektoriją. 2016 m. už šias paslaugas jie sumokėjo apie 9 milijardus eurų⁶, arba vidutiniškai šiek tiek daugiau nei 900 eurų už skrydį.

Bendro Europos dangaus politika ir SESAR: ES atsakas į oro eismo valdymo neefektyvumą

Bendro Europos dangaus (BED) politikos tikslas – pagerinti bendrus oro eismo valdymo veiklos rezultatus ir kartu patenkinti visų oro erdvės naudotojų reikalavimus. Ši politika buvo pradėta įgyvendinti 2004 m., ir jai įgyvendinti buvo sukurta reglamentavimo sistema, apimanti bendrąsias taisykles dėl oro eismo valdymo saugos, oro eismo valdymo paslaugų teikimo, oro erdvės valdymo ir sąveikumo tinkle.

Reglamentavimo sistemą papildo technologinė modernizavimo programa, vadinamasis „SESAR projektas“ („Bendro Europos dangaus oro eismo valdymo moksliniai tyrimai“). SESAR siekia suderinti ir modernizuoti oro erdvės valdymo sistemas ir procedūras visoje Europoje, skatinant koordinuotą keleto technologijų ir veiklos koncepcijų apibrėžimą, kūrimą ir įgyvendinimą. SESAR buvo suskirstytas į apibrėžties etapą (kuriant Europos OEV pagrindinį modernizavimo planą), rengimo etapą (rengiant būtinas technologines bazes) ir diegimo etapą (diegiant naujas sistemas ir procedūras veikimo aplinkoje). ES finansiškai remia SESAR nuo pat jo pradžios, kaip apibendrinta 1 lentelėje toliau.

1 lentelė. ES finansinė parama SESAR projektui

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. 2014–2020 m. laikotarpiui nurodytos sumos yra preliminarios.

Savo specialiojoje ataskaitoje Nr. 18/2017 „Bendras Europos dangus: kultūra pakito, tačiau bendras dangus nesukurtas“ aptarėme pagrindinius Bendro Europos dangaus politikos reglamentavimo aspektus, taip pat SESAR projekto apibrėžties ir rengimo etapus (2005–2013 m.). Priėjome prie išvados, kad iniciatyva skirta aiškiam poreikiui tenkinti ir padidino OEV efektyvumo kultūrą. Tačiau Europos oro erdvės valdymas išliko fragmentiškas, o Bendras Europos dangus kaip koncepcija dar nebuvo įgyvendintas. Diegimo etapas nebuvo įtrauktas į šio audito taikymo sritį, nes projektas tebebuvo pradinėje stadijoje.

SESAR diegimo etapas

2005 m. pradėjus įgyvendinti SESAR, ES dalyvavimo apimtis apsiribojo apibrėžtimi ir rengimu: tiek diegimo etapo valdymas, tiek finansavimas turėjo būti pramonės suinteresuotųjų subjektų atsakomybė⁷.

Tačiau ši padėtis laikui bėgant keitėsi. 2011 m. Komisija įvertino, kad „veiksmingai pasiekti SES veiklos rezultatų tikslus padės tik laiku, suderintai ir koordinuotai įdiegta SESAR, visiškai integruota į SES sistemą“⁸. Komisija su valstybėmis narėmis nusprendė, kad reikės ES intervencinių veiksmų, kad būtų skatinama diegti naujas technologijas, parengtas pirmaisiais dviem SESAR etapais. Tai visų pirma padėtų spręsti „atsiliekančiojo privalumo“ reiškinį, pagal kurį suinteresuotieji subjektai yra linkę atidėti savo investicijas, nes žino, kad nauda būtų pasiekta tik tada, kai bus įtraukti visi suinteresuotieji subjektai. Be to, Komisija nusprendė suteikti galimybę pasinaudoti viešuoju finansavimu, kad suinteresuotiesiems subjektams būtų galima kompensuoti finansinius nuostolius diegimo etapu. Tokių nuostolių galima tikėtis karinių ir valstybinių orlaivių, taip pat bendrosios ir verslo aviacijos atveju.

Siekdama patenkinti šiuos poreikius, Komisija, pasikonsultavusi su visais suinteresuotaisiais subjektais, įskaitant valstybes nares ir kitus BED subjektus, parengė SESAR diegimo etapą, apimantį „bendrų projektų“ koncepciją⁹, pagal kurią tam tikru laikotarpiu suinteresuotieji subjektai turi koordinuotai įdiegti tam tikrą oro eismo valdymo funkcijų rinkinį (žr. 1 langelį). Konkrečių veiksmų, reikalingų diegimui, seka turi būti išdėstyta diegimo programoje¹⁰.

Diegimo valdymas vykdomas trimis lygmenimis:

1. politikos lygmeniu – Europos Komisija pirmiausia yra atsakinga už bendrų projektų priėmimą, diegimo administratoriaus atranką, diegimo programos patvirtinimą ir ES lėšų, skirtų diegimui remti, valdymą (remiant Inovacijų ir tinklų programų vykdomajai įstaigai – INEA). Bandomasis bendras projektas¹¹ (BBP) yra pirmasis ir iki šiol vienintelis Komisijos priimtas bendras projektas;
2. valdymo lygmeniu – diegimo administratorius atlieka funkciją, priskirtą ne individualiam, bet suinteresuotųjų subjektų konsorciumui (žr. 2 langelį). Diegimo administratorius pirmiausia yra atsakingas už diegimo programos kūrimą, įgyvendinimą ir stebėjimą, taip pat veiklą vykdančių suinteresuotųjų subjektų, kurie reikalingi bendriems projektams įgyvendinti, subūrimą;
3. įgyvendinimo lygmeniu – veiklą vykdantys suinteresuotieji subjektai yra atsakingi už projektų įgyvendinimą pagal diegimo programą.

ES finansavimas SESAR diegimo etapui

2013 m. Transeuropinio transporto tinklo plėtros gairėse¹² SESAR buvo įvardytas kaip prioritetinis bendro intereso projektas, ir pagal Europos infrastruktūros tinklų priemonę (EITP)¹³ jam paremti buvo skirtas bendras 3 milijardų eurų finansinis paketas 2014‑2020 m. laikotarpiu. Vėliau, po Europos strateginių investicijų fondo sukūrimo ir atsižvelgiant į būtinybę perskirstyti ES biudžetą, finansinis paketas buvo sumažintas iki 2,5 milijardo eurų. Šias lėšas tiesiogiai valdo Komisija ir jos Inovacijų ir tinklų programų vykdomoji įstaiga (INEA). Jos padengia atitinkamai 20–50 % reikalavimus atitinkančių išlaidų, susijusių atitinkamai su investicijomis į orlaiviuose sumontuotą ir antžeminę įrangą. Sanglaudos valstybėse narėse finansavimo norma yra iki 85 % visų tinkamų finansuoti išlaidų.

Lėšos pirmiausia skirtos su bandomuoju bendru projektu (BBP) susijusiems įgyvendinimo projektams, nors ir kiti oro eismo valdymo (OEV) projektai yra tinkami. Nuo 2014 m. iki 2017 m. INEA paskelbė septynis kvietimus teikti pasiūlymus¹⁴, kuriuos išnagrinėjus apie 1,6 milijardo eurų buvo skirta 414 pasirinktų projektų ir koordinavimo veiksmų.

Audito apimtis ir metodas

Atlikdami šį auditą įvertinome, ar nuo 2011 m. Komisija tinkamai valdė SESAR diegimą ir kaip šis diegimas padėjo jai įgyvendinti Bendro Europos dangaus politikos tikslus. Išnagrinėjome, ar ES dalyvavimas SESAR diegimo etape įgyvendinant reglamentavimo sistemą ir teikiant finansinę paramą buvo:

1. pagrįstas ES pridėtinės vertės požiūriu ir tinkamai suplanuotas;
2. įgyvendinamas taip, kad būtų veiksmingai panaudoti ES ištekliai;
3. padedantis pagerinti Europos OEV veiklos rezultatus.

Lankėmės su SESAR valdymu susijusiuose subjektuose: Europos Komisijoje, bendroje įmonėje SESAR, SESAR diegimo aljanse, veikiančiame kaip diegimo administratorius, INEA, Europos gynybos agentūroje ir kai kuriuose suinteresuotuosiuose subjektuose, įskaitant oro uostus, oro navigacijos paslaugų teikėjus, oro erdvės naudotojus ir Eurokontrolę. Be to, apsilankėme Tarptautinėje civilinės aviacijos organizacijoje (ICAO), kur peržiūrėjome ES ir SESAR projekto vaidmenį kuriant tarptautinius OEV standartus; taip pat aplankėme Kanados oro navigacijos paslaugų teikėją („Nav Canada“), kad suvoktume, kaip OEV yra vykdomas kitomis regioninėmis aplinkybėmis.

Peržiūrėjome paraiškų teikimo ir atrankos procesą, kurio pabaigoje buvo skirta apie 1,3 milijardo eurų vykdant EITP kvietimų teikti pasiūlymus procedūrą 2014–2016 m. laikotarpiu. Taip pat išanalizavome 17 ES bendrai finansuojamų projektų¹⁵, kurie apėmė tuos, kuriais įgyvendinami bandomojo bendro projekto projektai ir kiti projektai, kuriais prisidedama prie BED įgyvendinimo. Įvertinome patikrintų projektų poreikį ir jų finansavimą ES; jų ryšius su Europos oro eismo valdymo pagrindiniu planu ir bandomuoju bendru projektu; taip pat kiekvieno projekto iki šiol pasiektus rezultatus kartu su jų poveikiu Europos OEV veiklos rezultatams.

Pastabos

Nepaisant trūkumų, ES reglamentavimas siekiant modernizuoti oro eismo valdymą kuria pridėtinę vertę

Vertinome, ar ES reglamentavimas siekiant modernizuoti oro eismo valdymą kuria pridėtinę vertę. Visų pirma, peržiūrėjome ES lygmens koordinavimo poreikį, ar yra veiksmingų vykdymo užtikrinimo priemonių ir ar BED apima esminius veiklos pakeitimus, kurie yra parengti įgyvendinti ir kuriuos reikia diegti suderintai.

Oro eismo valdymo modernizavimui naudingas ES lygmens koordinavimas

Vertinome, ar ES lygmens intervencinės priemonės, koordinuojant naujų OEV technologijų ar veiklos procedūrų diegimą, padeda:

1. sušvelninti fragmentiško oro navigacijos paslaugų teikimo poveikį;
2. užtikrinti oro uostų, oro navigacijos paslaugų teikėjų, oro erdvės naudotojų ir tinklo valdytojo sąveiką.

2013 m. Komisija priėmė reglamentą, kuriuo nustatoma bendrų projektų apibrėžtis¹⁶. Diegiant funkcijas, pasitelkiant konkretų suinteresuotųjų subjektų skaičių ir laikantis tam tikro termino, bendrais projektais skatinami koordinuoti veiksmai ir sušvelninamas „atsiliekančiojo privalumo“ poveikis, kuris anksčiau trukdė OEV technologiniam modernizavimui. Koordinuotais veiksmais taip pat skatinama oro eismo valdymo tinklo perspektyva, o tai gali sumažinti susiskaidymą.

Netaikant baudų už reikalavimų nesilaikymą, mažėja galimas reglamentavimo veiksmingumas

Nesilaikant reglamentavimo, „atsiliekančiojo privalumo“ poveikis nebus pašalintas ir bendri projektai nebus įgyvendinami laiku. Reglamentavimu turėtų būti numatyti mechanizmai, kuriais užtikrinamas jo laikymasis; jie turi būti veiksmingi, proporcingi ir atgrasomieji.

Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 409/2013 apibrėžiamas bendrų projektų tikslas ir turinys, taip pat nustatomos jų rengimo, priėmimo, įgyvendinimo ir stebėjimo taisyklės. Tačiau nėra konkrečių vykdymo užtikrinimo mechanizmų. Be ES sutartyse numatytos pažeidimo nagrinėjimo procedūros, skirtos valstybėms narėms ir taikomos tik nustatytos neatitikties atveju, Komisija neturi įgaliojimų taikyti sankcijų dėl reikalavimų nesilaikymo, pavyzdžiui, siekiant užtikrinti, kad būtinos funkcijos suinteresuotųjų subjektų būtų įdiegtos iki planinės datos. Tinkamų vykdymo užtikrinimo mechanizmų nebuvimas mažina ES reglamentavimo veiksmingumą.

Šią problemą dar labiau padidina visiškai nepriklausomų ir tinkamai aprūpintų nacionalinių priežiūros institucijų (NPI), atsakingų už oro navigacijos paslaugų teikėjų priežiūrą, nebuvimas. Pagal Bendro Europos dangaus sistemą NPI atsako už nacionalinių oro navigacijos paslaugų teikėjų sertifikavimą ir priežiūrą, taip pat už jų veiklos planų ir tikslų rengimą ir stebėjimą. Specialiojoje ataskaitoje Nr. 18/2017 pažymėjome, kad kai kurios NPI neturi pakankamai išteklių ir nėra visiškai nepriklausomos nuo oro navigacijos paslaugų teikėjų, kuriuos jos prižiūri. Tai sustiprina nepakankamų vykdymo užtikrinimo mechanizmų problemą.

Mokesčių moduliavimo sistema jau numatyta mokesčių sistemos reglamente, kuriame nustatytas aiškus tikslas – paspartinti SESAR oro erdvės valdymo pajėgumų diegimą¹⁷. Moduliavimo tikslas – skatinti veikiančių suinteresuotųjų subjektų elgesį didinant arba mažinant navigacijos mokesčius, atsižvelgiant, pavyzdžiui, į tai, kaip jie laikosi bendriems projektams nustatytų reikalavimų. Tačiau tokia sistema šiuo metu yra taikoma valstybių narių nuožiūra ir niekada nebuvo įgyvendinta.

Kai kurios BED funkcijos neatitiko bendrų projektų kriterijų

Bet kokia bendrame projekte numatyta OEV funkcija turėtų atitikti tris pagrindinius kriterijus: ji turėtų apimti „esminius veiklos pakeitimus“, kaip apibrėžta Europos OEV pagrindiniame plane¹⁸; ji turėtų būti parengta įgyvendinti; ir ją reikėtų diegti suderintai¹⁹. Suderinimas yra bendrų projektų pagrindas. Juo siekiama užtikrinti, kad investicijoms, kurioms įgyvendinti reikalingas įvairių suinteresuotųjų subjektų dalyvavimas, nebūtų trukdoma dėl kai kurių subjektų pavėluotai įgyvendinamų veiksmų. Siekiant užtikrinti ES pridėtinę vertę, bendri projektai neturėtų apimti funkcijų, kurios neatitinka pagrindinių kriterijų.

Pirmą kartą bendro projekto koncepcija pritaikyta 2014 m., Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 716/2014 priėmus bandomąjį bendrą projektą (BBP). BBP numatytos šešios OEV funkcijos (angl. ATM Functionalities, AF) ir nustatytos planinės datos, iki kada, laikotarpiu nuo 2018 iki 2026 m., jos turi būti įdiegtos (žr. 2 lentelę).

2 lentelė. Bandomasis bendras projektas (2014 m.)

Šaltinis: Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) Nr. 716/2014.

Nustatėme, kad BBP funkcijos atspindi esminius veiklos pakeitimus, kaip reikalaujama pagal bendro projekto koncepciją. Tačiau ne visi pakeitimai buvo pakankamai išbaigti ir parengti įgyvendinti ir (arba) ne visus reikėjo diegti suderintai, kad būtų galima gauti tikėtiną naudą veiklos rezultatų atžvilgiu.

Išnagrinėjome 2013 m. bendros įmonės SESAR parengtą pasiūlymą dėl bendro projekto ir nustatėme, kad jis apima technologijas, kurios nebuvo pakankamai išbaigtos vertinimo metu ir kurioms reikės tolesnių mokslinių tyrimų ir technologinės plėtros darbų, kad jos būtų parengtos veiklai. Todėl pasiūlyme buvo numatytos funkcijos, su kuriomis susijęs pagrindinis MTTP darbas vis dar nebuvo baigtas ir todėl jos nebuvo pakankamai išbaigtos, kad būtų įtrauktos į projektą. Iš mūsų analizės matyti, kad tik laipsniškai ir tik priėmus BBP reikalingos technologijos pasiekė išbaigtumo lygį, kuris suteikė galimybę jas įgyvendinti (2015 m. – 21 %, 2016 m. – 81 %). Šio pasirengimo stokos pavyzdys pateiktas 3 langelyje.

© Maloniai sutikus Bendrajai įmonei SESAR.

Norint įdiegti daugelį funkcijų, be mokslinių tyrimų ir technologinės plėtros srityje atliekamo darbo, taip pat reikia visoje pramonės šakoje taikomų specifikacijų ir standartų. Tačiau bendros įmonės SESAR pasiūlyme įspėjama apie tokio standartizavimo trūkumą AF 1, 2, 5 ir 6 atvejais. SESAR projekte yra šios srities spragų, nes nei bendra įmonė SESAR, nei diegimo administratorius neturi įgaliojimų užtikrinti standartizaciją. Šios ataskaitos rengimo metu šis trūkumas vis dar kelia didelę su diegimu susijusią riziką.

Diegimo administratorius pakartotinai įvardijo išbaigtumo trūkumą kaip su diegimu susijusią riziką²², t. y. kaip galimą vėlavimo ir nesuderinto diegimo priežastį, turinčią įtakos, visų pirma, AF 4, 5 ir 6. Be to, dėl šio trūkumo ES finansavimą buvo galima nukreipti nepakankamai išbaigtų technologijų diegimui remti (žr. 56 dalį).

Remiantis reglamentu, Komisija turėtų įvertinti, ar funkcijas būtina diegti suderintai, remdamasi geografine jų veikimo sritimi, planinėmis datomis ir veiklą vykdančiais suinteresuotaisiais subjektais, kurių reikia OEV funkcijoms įdiegti²³. Nustatėme, kad tokie kriterijai nėra pakankami, nes jie neparodo, ar būtinas įvairių suinteresuotųjų subjektų (oro–antžeminių arba antžeminių–antžeminių arba abiejų) dalyvavimas, kad būtų galima gauti praktinės naudos. Juose neužsimenama apie konkretų koordinuotų veiksmų poreikį. Todėl pagal dabartinę reglamento formuluotę bet kokia esminė ir išbaigta funkcija atitinka įtraukimo į bendrą projektą reikalavimus.

Visas, išskyrus dvi, į BBP įtrauktas funkcijas įvairūs suinteresuotieji subjektai turi diegti suderintai. Tačiau tam tikri AF 1 komponentai (pavyzdžiui, nustatytų charakteristikų navigacija intensyvaus eismo oro uosto skrydžių valdymo rajonuose) ir AF 2 (pavyzdžiui, oro uosto saugos tinklai) yra vietinio pobūdžio, turi būti pritaikyti konkretiems oro uostams ir gali būti naudingi veiklos rezultatų atžvilgiu net jei jie būtų įdiegti nepriklausomai nuo kitų komponentų vietos mastu.

Šiais dviem atvejais manome, kad ES lygmens koordinavimo pridėtinė vertė yra ribota. Privalomai diegiant funkcijas, kurių įvairiems suinteresuotiesiems subjektams nebūtina diegti suderintai, nepadedama išspręsti „atsiliekančiojo privalumo“ problemos, ir tai silpnina bendro projekto koncepcijos tikslą.

ES finansavimas iš esmės buvo nebūtinas

Šiame skyriuje vertinome, ar ES finansavimas pagal BBP buvo skirtas paramos gavėjams, kuriems labiausiai reikia įgyvendinti diegimo projektus OEV modernizuoti. Išnagrinėjome ES lėšų skyrimo riziką paramos gavėjams, kuriems šių lėšų nereikėjo („savaimingumas“ – žr. 4 langelį). Peržiūrėjome pradinį Komisijos pasiūlytą projektui finansuoti skirtą atvejį, ar šis atvejis praktiškai egzistavo, ir poveikį, kurį jis turėjo suinteresuotiesiems subjektams priimant sprendimus dėl investicijų.

Nebuvo laikomasi pradinio finansavimo pagrindimo

ES diegimo finansavimas turėtų būti skirtas tik tam, kas būtina: paspartinti investicijas į transeuropinius tinklus; sudaryti sąlygas įgyvendinti bendro intereso projektus, taip pat Europos pridėtinę vertę turinčius ir didelę socialinę naudą teikiančius projektus, kurie negauna pakankamo rinkos finansavimo²⁴. Jis taip pat turėtų būti teikiamas tais atvejais, kai investicijos atskiriems suinteresuotiesiems subjektams generuoja didesnes išlaidas nei duoda naudos²⁵.

Savo 2011 m. komunikate dėl SESAR programos diegimui skirtų valdymo ir paskatų mechanizmų²⁶ Komisija nusprendė, kad, nors oro navigacijos paslaugų teikėjai turėjo didelių paskatų anksti investuoti į naujas technologijas²⁷, tam tikrų kitų kategorijų suinteresuotieji subjektai (t. y. karinės ir valstybinės orlaivių, bendrosios ir verslo aviacijos) gali neįžvelgti finansinių investicijų naudos. Komisija padarė išvadą, kad siekiant sumažinti riziką, susijusią su neigiamais ekonominiais atvejais, ir finansiškai prisidėti panašiai kaip ir privatusis sektorius, apskaičiuota, kad SESAR programos įgyvendinimui per 2014–2024 m. laikotarpį prireiks skirti 3 milijardus eurų ES lėšų.

Ši Komisijos analizė atitiko tuo metu galiojusį Europos OEV pagrindinį planą, kuriame didžioji dalis investicijų poreikių buvo priskirta ore paslaugas teikiantiems suinteresuotiesiems subjektams (73 %). Dėl ore paslaugas teikiančių suinteresuotųjų subjektų investicijų vėlavimo kiltų rimtas pavojus OEV modernizavimui.

Tačiau praktikoje šio pagrindimo, skatinančio suinteresuotuosius subjektus investuoti, nebuvo laikomasi:

1. Komisijos priimtame BBP didžioji dalis investicijų poreikių buvo priskirta antžeminę veiklą vykdantiems suinteresuotiesiems subjektams (beveik 80 %, kaip nurodyta ir toliau pateiktoje 41 dalyje), o tai yra skirtinga suinteresuotųjų subjektų grupė nei tie subjektai, kuriems finansavimo poreikis buvo nustatytas Europos OEV pagrindiniame plane ir 2011 m. komunikate. Tai buvo BĮ SESAR atliktos galimų technologinių patobulinimų, numatytų pagrindiniame plane, analizės rezultatas: subjektai, kurie buvo iš tikrųjų pasirengę įgyvendinimui ir kuriems reikėjo suderinimo, iš esmės pasirodė priklausantys antžeminę veiklą vykdančių suinteresuotųjų subjektų grupei.
2. Nepaisant labai sumažėjusių investicijų, kurioms, kaip manyta, buvo reikalingas ES finansavimas (jau nebebuvo tikimasi, kad ore paslaugas teikiantys suinteresuotieji subjektai įgyvendins didžiąją investicijų dalį, o tik 20 %), iš pradžių pasiūlytas finansinis paketas nebuvo peržiūrėtas ir sumažintas, o EITP reglamente buvo numatyta ta pati 3 milijardų eurų suma 2014–2020 m. laikotarpiui. Taigi, viso šio finansinio paketo naudojimas galėtų reikšti tai, kad jis bus nukreiptas į tuos subjektus, kurių finansavimo poreikis buvo gerokai mažesnis²⁸. Todėl nuo pat pradžių ES finansavimui kilo didelė savaimingumo rizika.

2014–2017 m. paskelbtų kvietimų teikti pasiūlymus laikotarpiu skirtų dotacijų analizė rodo, kad pagrindiniai ES dotacijų gavėjai buvo antžeminę veiklą vykdantys suinteresuotieji subjektai, o tai smarkiai prieštaravo 2011 m. poreikių vertinimui (žr. 2 diagramą).

Šaltinis: EAR skaičiavimas, pagrįstas 2014–2017 m. skirtomis dotacijomis.

BBP sąnaudų ir naudos analizė turėjo trūkumų

ES reglamentuose²⁹ reikalaujama, kad su bendrais projektais turi būti pateikiama sąnaudų ir naudos analizė. Šioje analizėje, be kita ko, turėtų būti nustatytas galimas teigiamas arba neigiamas poveikis konkrečioms veiklą vykdančių suinteresuotųjų subjektų kategorijoms, ir ji turėjo būti naudojama moduliuojant bet kokią EITP finansinę paramą kiekvienam projektui.

Su bandomuoju bendru projektu pateikiamą sąnaudų ir naudos analizę parengė BĮ SESAR ir įtraukė ją į savo bendrą pasiūlymą. Peržiūrėjome jos prielaidas ir bendruosius rezultatus. Sąnaudų ir naudos analizė apima 2014–2030 m. laikotarpį ir rodo teigiamą bendrą grynąjį 2,4 milijardo eurų rezultatą, netolygiai paskirstytą tarp suinteresuotųjų subjektų: tikimasi, kad oro erdvės naudotojai bus pagrindiniai BBP įgyvendinimo naudos gavėjai, nepaisant to, kad reikės palyginti nedidelių investicijų (0,6 milijardo eurų). Kita vertus, antžeminę veiklą vykdantiems suinteresuotiesiems subjektams tenka didžiausia investicijų dalis (3 milijardai eurų arba 80 % visos sąnaudų ir naudos analizėje apskaičiuotos 3,8 milijardų eurų sumos) ir investicijų nuostolis. Sąnaudų ir naudos analizė taip pat rodo skirtingą iš 6 funkcijų gautą naudą (žr. 3 diagramą).

Šaltinis: EAR analizė, pagrįsta BĮ SESAR pasiūlymu dėl bandomojo bendro projekto turinio (2013 m.).

Išnagrinėjome sąnaudų ir naudos analizę ir nustatėme, kad joje yra esminis trūkumas, nes nustatytas sąnaudų ir naudos neperkeliamumas tarp suinteresuotųjų subjektų. Tai neteisinga, nes oro navigacijos paslaugų teikėjai gali susigrąžinti iš oro erdvės naudotojų investicijų sąnaudas pagal mokesčių sistemos reglamentą. Reglamente oro navigacijos paslaugų teikėjams suteikiama galimybė apmokestinti naudotojus už tokias investicijas, ypač jei jos atitinka pagrindinį OEV planą ir įgyvendinamos per bendrus projektus, pavyzdžiui, BBP³⁰.

Oro navigacijos paslaugų teikėjų gautų pajamų neįtraukus į mokesčių sistemą susiduriama su neigiamu ekonominiu scenarijumi (440 milijonų eurų, kaip parodyta pirmesnėje 3 diagramoje), kuris neatitinka tikrovės³¹. Priešingai, kadangi oro erdvės naudotojai turės mokėti už tas pačias investicijas, jų numatoma nauda yra pervertinta. Panaši išvada daroma likusių antžeminę veiklą vykdančių suinteresuotųjų subjektų atveju, net jei perdavimo mechanizmai skiriasi. Tokia padėtis daro neigiamą poveikį naudai, kurią galima gauti taikant sąnaudų ir naudos analizę, tiek priimant sprendimus dėl suinteresuotųjų subjektų investicinių sprendimų, tiek vertinant ES finansavimo poreikį ir jo pridėtinę vertę.

Daugumai audituotų projektų ES finansavimo nereikėjo

Nagrinėjome, ar skiriant ES finansavimą pavyko suderinti suinteresuotųjų subjektų veiksmus su ES oro erdvės valdymo modernizavimo politikos reikmėmis. Visų pirma, jis turėjo padėti priimti investicinius sprendimus, atitinkančius OEV pagrindinį planą ir ypač bandomojo bendro projekto tikslus.

Mūsų analizė rodo, kad dauguma audituotų suinteresuotųjų subjektų sprendimų dėl investicijų nebuvo susiję su ES finansavimu, o tai patvirtino savaimingumo buvimą. Buvo priimti sprendimai dėl devynių iš 14 atrinktų projektų, susijusių su BBP, arba šie projektai netgi buvo pradėti įgyvendinti prieš priimant reglamentą. Be to, dėl 13 iš visų 17 auditui atrinktų projektų buvo nuspręsta prieš priimant sprendimą, pagal kurį buvo suteiktas bendras finansavimas. Taip pat atkreipiame dėmesį į tai, kad 2014 m. EITP kvietimo tekste aiškiai teikiama pirmenybė paraiškoms, susijusioms su jau pradėtomis investicijomis.

Visuose atrinktuose projektuose, kuriuos vykdė oro navigacijos paslaugų teikėjai (iš viso skirta 159 milijonai eurų ES lėšų), tos pačios investicijos buvo įtrauktos į jų atitinkamus veiklos rezultatų planus, dėl kurių vėliau buvo apmokestinti oro erdvės naudotojai³². Dėl to susidaro potencialus dvigubas finansavimas, nes, nors oro navigacijos paslaugų teikėjai visiškai susigrąžina investicijų sąnaudas iš oro erdvės naudotojų, taikydami sutartus navigacijos mokesčius, jie gauna ES dotaciją, kuri padidina jų pajamas ir papildomai kompensuoja tas pačias investicijas.

Mokesčių sistema siekiama sumažinti tokius dvigubo finansavimo padarinius, reikalaujant, kad oro navigacijos paslaugų teikėjai atskaitytų subsidijas iš oro navigacijos mokesčių, taikomų oro erdvės naudotojams. Tačiau atskaitymai vis dar nėra nuosekliai taikomi visiems oro navigacijos paslaugų teikėjams: iš penkių auditui atrinktų subjektų tik vienas laipsniškai atskaito subsidijas.

Net jei atskaitymai būtų taikomi veiksmingai, jie galiausiai lemia dotacijos perkėlimą naudotojams, o toks rezultatas neatitinka jokių sutartų politikos tikslų. Be to, pagal BBP sąnaudų ir naudos analizę oro erdvės naudotojai jau yra vieninteliai BBP diegimo naudos gavėjai dėl geriau veikiančios OEV sistemos. Prie šios naudos pridėti finansinę kompensaciją taikant sumažintus navigacijos mokesčius, dengiamus iš ES biudžeto, yra nepagrįsta, visų pirma dėl to, kad neatsižvelgiama į tai, kokia apimtimi oro erdvės naudotojai laikosi BBP reikalavimų.

Įgyvendinimo trūkumai dar labiau mažina ES finansavimo veiksmingumą

Šiame skyriuje vertinome, ar ES finansavimas buvo valdomas taip, kad būtų užtikrintas tinkamas ES išteklių panaudojimas. Peržiūrėjome INEA 2014–2017 m. paskelbtus kvietimus teikti pasiūlymus ir Komisijos vykdomą atrankos procesą. Vertinome, ar kvietimuose teikti pasiūlymus nustatyti aiškūs prioritetai, ar paraiškos buvo sugrupuotos taip, kad būtų geriausiai koordinuojamos investicijos, ir ar procesas nebuvo susijęs su galimu interesų konfliktu.

Teikiant ES finansavimą nebuvo nustatyti tinkami prioritetai

Nustatėme, kad trūko tinkamų prioritetų:

1. 2014 m. ir 2015 m. EITP kvietimuose teikti pasiūlymus nebuvo nustatyta jokių konkrečių prioritetų, susijusių su finansavimu, išskyrus nuorodas į BBP. Be to, kvietimai teikti pasiūlymus buvo pradėti skelbti be patvirtintos diegimo programos, kurioje išsamiai aprašyta, ko reikia BBP įgyvendinti. Nepaisant to, vykdant šiuos du konkursus buvo skirta daugiau nei 1 milijardas eurų (arba 64 % viso ES finansavimo SESAR, skirto 2014–2017 m. laikotarpiu, žr. 4 diagramą).



Šaltinis: EAR, remiantis Inovacijų ir tinklų programų vykdomosios įstaigos (INEA) duomenimis.

2. Nesant tinkamai nustatytų prioritetų, ES finansavimas buvo iš tikrųjų nukreiptas didelio masto OEV sistemos modernizavimo projektams, kurie jau buvo investicijų eilėje ir buvo parengti įgyvendinti. 53 % 2014–2015 m. kvietimų teikti pasiūlymus laikotarpiu skirto finansavimo atiteko penkiems stambiems oro navigacijos paslaugų teikėjams.
3. Nuo 2016 m. skelbiamuose kvietimuose teikti pasiūlymus buvo nustatomi konkretūs prioritetai. Tačiau pastebėjome, kad kai kurie prioritetai buvo susiję su aspektais, kurie nepatenka į BBP taikymo sritį³³. Iš viso nuo 2014 m. iki šios ataskaitos datos tokiems projektams skirtos dotacijos sudarė 141 milijoną eurų.

Be to, visuose kvietimuose teikti pasiūlymus buvo rezervuota maždaug 20 % turimų lėšų vadinamiesiems „kitiems projektams“, kuriais, kaip manoma, prisidedama prie Bendro Europos dangaus įgyvendinimo, bet kurie nepatenka į BBP taikymo sritį. Paskelbus 2014–2017 m. kvietimus teikti pasiūlymus šios kategorijos projektams buvo skirta apie 290 milijonų eurų. Kadangi nėra nustatytas reikalavimas imtis koordinuotų veiksmų, susijusių su bendru projektu, ES parama šiai projekto kategorijai yra riboto veiksmingumo sprendžiant susiskaidymo problemą.

Dėl konkrečių prioritetų nebuvimo, sumažėjo ES finansavimo veiksmingumas. Tai, kad ši situacija susidarė per pirmuosius dvejus metus, yra ypač rimta, nes tai laikotarpis, per kurį buvo skiriamos didžiausios finansavimo sumos, o tai reiškia, kad jos nebuvo skirtos toms investicijoms, kurios yra svarbiausios įgyvendinant BBP.

Finansavimo paraiškų grupavimas nepadėjo veiksmingai suderinti projektų ir tinkamai įvertinti paraiškų

ES finansavimu siekiama remti veiksmingą įgyvendinimo projektų ir susijusių investicijų suderinimą ir bendrą koordinavimą pagal diegimo programą (žr. 5 langelį), kurią parengė diegimo administratorius ir patvirtino Komisija. Su BBP susijusių projektų vertinime turėtų būti įvertintas jų suderinimo poreikis, galimi tinklo veiklos rezultatų patobulinimai ir faktinių spragų, susijusių su diegimo programa, aprėptis.

Kiekviename INEA paskelbtame kvietime teikti pasiūlymus konkrečiai nurodoma, kad diegimo administratorius turi veikti kaip projektų koordinatorius. Bendrų projektų paraiškų teikėjai turi derinti savo paraiškas su diegimo administratoriumi, kuris jas patikrina, kad įvertintų jų svarbą bendram projektui. Praktiškai diegimo administratorius gauna atskiras projektų paraiškas, sugrupuoja jas ir pateikia tokias sugrupuotas paraiškas INEA finansavimui.

Konkrečiai, mes nustatėme, kad nors grupavimas taip pat galėjo būti naudojamas techniniam koordinavimui, jis nebuvo naudojamas šiam tikslui bendro projekto finansavimo kontekste:

1. Nors projektų paraiškos yra suskirstytos į grupes pagal BBP funkcijas, atskiri projektai nebuvo koordinuojami, o juos įgyvendinant skirtingi suinteresuotieji subjektai nebendradarbiavo. Vietoj to atskirų projektų sujungimas į grupes buvo grindžiamas administraciniais sumetimais: laiku (planuojama pradžios ir pabaigos data) ir sanglaudos bei ne sanglaudos šalių finansavimo normomis.
2. Nepaisant to, kad projektai buvo suskirstyti į grupes, daugiau nei 70 % bendrai finansuojamų projektų iki šiol buvo įgyvendinami pavienių suinteresuotųjų subjektų. Tai patvirtina, kad ES finansavimas iš esmės nėra naudojamas koordinuotiems veiksmams skatinti, kai jie yra reikalingi.
3. Kai kurios BBP veiklos koncepcijos, kurioms iš esmės naudingas suderintas diegimas, iš tikrųjų atitinkamų suinteresuotųjų subjektų buvo įgyvendinamos atskirai. To pavyzdys yra 3 funkcijos „laisvas maršrutas“ (AF 3) įgyvendinimas, kuriam iš esmės reikia koordinuotų oro navigacijos paslaugų teikėjų ir oro erdvės naudotojų veiksmų. Tačiau atlikus auditą paaiškėjo, kad šie suinteresuotieji subjektai įgyvendina šią funkciją atskirose grupėse, laikydamiesi skirtingo grafiko, o tai lemia neveiksmingumą ir užsitęsusius įgyvendinimo laikotarpius.

Be to, nustatėme, kad į grupes suskirstytos paraiškos apima daug atskirų įgyvendinimo projektų (vienu atveju – net iki 104) ir kad jos yra plataus masto, apima visas funkcijas ir subfunkcijas, aprašytas BBP. Nustatėme, kad, nors ir laikomasi INEA šablonų, juose svarbi informacija išdėstoma glaustai. Tai reiškia, kad INEA negalėjo išsamiai išnagrinėti paraiškų tinkamumo ir poveikio.

1. Visi atrinkti oro navigacijos paslaugų teikėjai pateikė projektus, kurie, nors ir susiję su tam tikra BBP funkcija, iš tikrųjų apima visų OEV sistemų modernizavimą. Tačiau INEA pateikta informacija neleidžia tinkamai nustatyti konkrečioms BBP funkcijoms tenkančių išlaidų. Apskritai, aptariant 2014–2017 m. skelbtus kvietimus teikti pasiūlymus, OEV sistemos modernizavimui buvo skirta beveik 500 milijonų eurų ES lėšų – apie 30 % visų iki šiol skirtų dotacijų.
2. INEA kvietimuose teikti pasiūlymus reikalaujamos išlaidų efektyvumo analizės pateikiamos sugrupuotai, o ne pagal atskirą projekto pasiūlymą, todėl INEA negali veiksmingai įvertinti projekto suderinamumo su BBP sąnaudų ir naudos analize. Be to, atlikus auditą nustatyta, kad išlaidų efektyvumo analizės balai yra labai žemi, o tai rodo, kad projektų, kuriems prašoma skirti ES bendrą finansavimą, sąnaudų ir naudos santykis buvo gerokai prastesnis nei nurodyta BBP sąnaudų ir naudos analizėje.
3. Nustatėme keletą (8 iš 17) atvejų, kai projektų turinys iš dalies arba visiškai nepateko į BBP taikymo sritį. Dviem atvejais finansuojamuose projektuose nurodyta, kad jais remiamas keitimosi informacija apie skrydžius sistemos diegimas – tai funkcija, kuri nebuvo paruošta įgyvendinti.

Mūsų nuomone, šie trūkumai rodo, kad projektų grupavimas pakenkė pagrindiniam SESAR tikslui – suderintam diegimui. Projektai buvo grupuojami dėl administracinių priežasčių, o ne sudarant įvairių suinteresuotųjų subjektų grupes, kurių tikslas – užtikrinti veiklos suderinimą. Be to, tinkamai įvertinti pasiūlymus trukdo grupių dydis, nevienalytiškumas ir skaidrumo stoka.

Interesų konflikto rizika sumažinta nepakankamai

Pagal ES finansinį reglamentą finansų pareigūnams ir kitiems su biudžeto vykdymu, valdymu, auditu arba kontrole susijusiems asmenims draudžiama imtis veiksmų, dėl kurių gali kilti jų ir Sąjungos interesų konfliktas³⁵. Be to, reglamente dėl bendrų projektų apibrėžimo diegimo administratoriui nustatoma atsakomybė už veiksmingo rizikos valdymo ir interesų konflikto valdymo užtikrinimą³⁶.

Kaip nurodyta 54 dalyje, pagal INEA nustatytas taisykles paraiškų dėl projektų, kuriais įgyvendinamas BBP, finansavimo teikėjai turi koordinuoti savo pasiūlymus su diegimo administratoriumi, kuris vėliau nagrinėja šias atskiras projektų paraiškas. Praktiškai diegimo administratorius taip pat prisidėjo rengiant šias paraiškas bei jas sugrupavo ir pateikė INEA finansavimui.

SESAR diegimo aljansas, veikiantis kaip diegimo administratorius, yra konsorciumas, kurį sudaro kai kurie, bet ne visi OEV suinteresuotieji subjektai. Jo nariai patys gauna finansavimą ir siunčia savo darbuotojus diegimo administratoriui, pavesdami jiems atlikti užduotis, visų pirma vykdyti savo narių projektų, susijusių su BBP, patikras. Manome, kad ši sistema sukuria galimą interesų konfliktą dėl ES finansavimo skyrimo. Ši tikimybė kilti interesų konfliktui nebuvo pakankamai sumažinta:

1. Nėra oficialaus dokumento, pagal kurį diegimo administratoriui būtų priskirta atsakomybė už sugrupuotų paraiškų teikimą, ir aprašytos procedūros, kurių reikėtų laikytis šiame procese. Ypač kyla rizika atskirų paraiškų patikros veiklai, kai nėra užtikrintas nepriklausomumas tarp pareiškėjo ir diegimo administratoriaus darbuotojo, atliekančio patikrą.
2. Diegimo administratorius nepakankamai dokumentuoja sąveiką su paraiškų teikėjais, rengdamas grupines paraiškas. Visų pirma, diegimo administratorius išsamiai neregistruoja ryšių su susijusiais suinteresuotaisiais subjektais, tolesnių veiksmų ir jų pagrindimo. Tai riboja galimybę atsekti procedūrą nuo pradinių projektų pasiūlymų iki galutinės grupinių paraiškų sudėties (žr. 6 langelį).
3. Siekiant optimizuoti lėšų paskirstymą skelbiant kvietimus teikti pasiūlymus, kai viršijama reikiama suma, diegimo administratorius patarė didelės apimties investicijų projektų pareiškėjams suskirstyti juos į etapus keliuose kvietimuose teikti pasiūlymus. Priklausomai nuo projektų apimties ir jų etapų, toks skaidymas iš tikrųjų keičia galutinį finansavimo paskirstymą kiekvienam iš jų.
4. 2015 m. paskelbus kvietimą teikti pasiūlymus kai kurie paraiškų teikėjai pasitraukė po finansavimo skyrimo ir prieš sutarčių dėl dotacijos skyrimo pasirašymą, ir tai leido INEA perskirstyti po tokio pasitraukimo vėl turimas lėšas. Tačiau perskirstymas buvo vykdomas pagal konkretų diegimo administratoriaus pateiktą pasiūlymą. Nors galiausiai Komisija pritarė šiam procesui, jame nebuvo skaidrių kriterijų ir jis buvo naudingas tik kai kuriems projektams.

Europos OEV patobulinimai vis dar neįrodyti

Šiame skyriuje vertinome, ar ES intervencinės priemonės iš tikrųjų padeda pagerinti Europos OEV veiklos rezultatus. Išanalizavome iki šiol pasiektą pažangą, susijusią su BBP diegimu, remdamiesi tiek faktiniais rezultatais realioje veikimo aplinkoje, tiek OEV sistemai suteikta nauda veiklos rezultatų atžvilgiu. Šiuo atveju vertinome, ar BBP įgyvendinimas yra vykdomas pagal reglamentuotus terminus ir ar stebėjimo sistemoje yra nustatytas faktinis veiklos rezultatų gerėjimas.

Diegimas vyksta, tačiau vėlavimo rizika didėja

BBP yra nustatyti terminai, išdėstyti laikotarpiu nuo 2018 m. iki 2026 m., iki kurių turi būti visiškai įdiegtos 6 jo funkcijos (žr. 2 lentelę pirmiau). Be įgyvendinimo termino, kiekviename susitarime dėl dotacijos apibrėžiami numatomi kiekvieno įgyvendinimo projekto rezultatai.

30 % BBP komponentų dar nėra suplanuoti arba yra planuojami (žr. 7 langelį). Jie daugiausia susiję su OEV 4, 5 ir 6 funkcijomis, nes kai kurios technologijos, reikalingos įgyvendinimui, dar nėra paruoštos diegti. Ši rizika pakartotinai nurodoma diegimo programos rizikos valdymo plane. Iš dalies tai susiję su būtinų technologijų ir koncepcijų, nurodytų 28 dalyje, išbaigtumo trūkumu, kuris gali neigiamai paveikti BBP terminų laikymąsi.

7 langelis

Bandomojo bendro projekto įgyvendinimas

Diegimo administratorius stebi, kaip įgyvendinamas BBP. Šiuo tikslu jis renka ir skelbia informaciją apie įgyvendinimo spragas.

Iki 2018 m. liepos mėn. BBP diegimo pažanga, techniniu požiūriu vertinta pagal įgyvendinimo spragas³⁷, buvo tokia:

Šaltinis: EAR, remiantis diegimo administratoriaus duomenimis, 2018 m. stebėjimo apžvalga.

Vėluojama įgyvendinti kai kuriuos jau pradėtus projektus. Atrinktų projektų analizė parodė, kad 3 iš 6 užbaigtų projektų buvo vėluojama įgyvendinti iki 12 mėnesių, skaičiuojant nuo pirminės jų pabaigos datos³⁸. Diegimo administratoriaus Inovacijų ir tinklų programų vykdomajai įstaigai pateiktas prašymas 12 mėnesių pratęsti 18 projektų užbaigimo datą patvirtina, kad ši padėtis yra platesnio masto³⁹.

Po 2014, 2015 ir 2016 m. paskelbtų kvietimų teikti pasiūlymus pagal BBP buvo pradėti įgyvendinti 299 įgyvendinimo projektai. 2018 m. birželio mėn. stebėjimo ataskaitoje⁴⁰ diegimo administratorius paskelbė, kad 72 iš tų 299 projektų buvo baigti įgyvendinti. Vis dėlto pažymime, kad 24 iš 72 projektų yra susiję ne su jau įdiegtu veiklos sprendimu, bet su tyrimais, diegimą skatinančiais veiksniais ar su saugumu susijusiais projektais.

Vykdant veiksmingą diegimo stebėjimą susiduriama su tam tikrais uždaviniais

Komisija, padedama diegimo administratoriaus, turėtų stebėti SESAR diegimą, atsižvelgdama į poveikį OEV veiklos rezultatams. Turėtų būti įrodymų, kad užbaigtais įgyvendinimo projektais prisidėta prie OEV veiklos rezultatų pagerinimo, palyginti su lūkesčiais, nustatytais OEV pagrindiniame plane, BBP sąnaudų ir naudos analizėje, diegimo programoje ir projekto paraiškoje.

INEA yra atsakinga už visų pagal EITP bendrai finansuojamų projektų pažangos stebėjimą. Tačiau, nesant aiškių įgaliojimų stebėti veiklos rezultatus, INEA daugiausia dėmesio skiria projektų išdirbiams, o ne rezultatams.

Diegimo administratorius yra atsakingas už BBP stebėjimą (žr. 12 dalį). Šiame procese nustatėme keletą uždavinių:

1. Veiklą vykdantys suinteresuotieji subjektai, diegiantys BBP, reguliariai informuoja diegimo administratorių apie įgyvendinimo pažangą. Tačiau ši informacija nėra nepriklausomai tikrinama. Be to, tik ES dotacijų gavėjai pagal sutartinius įsipareigojimus privalo teikti tokią informaciją, todėl visapusiškas BBP stebėjimas priklauso nuo savanoriško kitų subjektų ataskaitų teikimo⁴¹.
2. BBP įgyvendinimo pažangos vertinime numatytas kiekybinis požiūris (žr. 7 langelį), kuris vėlgi yra sutelktas į diegimo rezultatus. Todėl jis nėra susijęs su OEV naudos veiklos rezultatų atžvilgiu teikimu veiklą vykdantiems suinteresuotiesiems subjektams arba visam tinklui. Nustatėme, kad mūsų atrinktuose baigtuose įgyvendinti projektuose nėra faktinių veiklos rezultatų vertinimo⁴².
3. Diegimo administratorius dar tik rengia patikimą projektų faktinių veiklos rezultatų, taip pat jų palyginimo su pradiniais lūkesčiais (BBP sąnaudų ir naudos analize) ir jų indėlio siekiant veiklos rezultatų planų tikslų⁴³, vertinimo metodiką. Nesant tokių priemonių, nėra jokių garantijų, kad tikėtina nauda, visų pirma, oro erdvės naudotojams bus pasiekta.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmiau, vis dar nepakanka įrodymų, patvirtinančių, kad BBP ir ES finansuojamais įgyvendinimo projektais prisidedama prie OEV veiklos rezultatų realioje veikimo aplinkoje. 

Išvados ir rekomendacijos

Suskaidytas oro navigacijos paslaugų teikimas ir poreikis užtikrinti oro uostų, oro navigacijos paslaugų teikėjų, oro erdvės naudotojų ir tinklo valdytojo sąveiką paskatino ES remti naujų OEV technologijų ir veiklos procedūrų diegimą. Nuo 2014 m. ES naudojasi dviem pagrindinėmis priemonėmis šioms problemoms spręsti: reglamentu, kuriuo įpareigojama įgyvendinti tam tikras koordinuotas investicijas (bendrus projektus), ir finansavimu iš ES biudžeto joms remti. Atlikdami šį auditą, nagrinėjome, ar šios priemonės buvo pagrįstos, tinkamai įgyvendintos ir pagerino Europos OEV veiklos rezultatus.

Padarėme išvadą, kad ES reglamentavimo intervencinė priemonė bendrų projektų forma turi pridėtinę vertę, nors pirmas šios koncepcijos taikymo atvejis – bandomasis bendras projektas – stokojo tinkamų vykdymo užtikrinimo nuostatų ir apėmė funkcijas, neatitinkančias būtinų atrankos kriterijų. Taip pat nustatėme, kad ES finansavimas remiant OEV modernizavimą iš esmės buvo nebūtinas ir kad finansavimo valdymas turėjo trūkumų.

Bendrų projektų koncepcija skatina koordinuotas investicijas. Tačiau pirmą kartą ją taikant – įgyvendinant bandomąjį bendrą projektą – buvo be reikalo įtrauktos tam tikros funkcijos, kurios nebuvo pakankamai išbaigtos ir (arba) kurias diegiant nereikėjo, kad įvairūs suinteresuotieji subjektai jas diegtų suderintai, kad būtų pasiekta pageidaujamų rezultatų. Be to, tai, kad nevykdymo atveju netaikomos sankcijos, iš dalies kenkia šios koncepcijos veiksmingumui (žr. 18-33 dalis).

Komisija turėtų pagerinti bendrų projektų tikslingumą, nustatydama tikslesnius suderinimo kriterijus ir griežtai taikydama išbaigtumo kriterijus, kai pasirenkamos funkcijos, kurioms privalomas koordinuotas diegimas. BBP reikėtų atitinkamai peržiūrėti.

Terminas: 2021 m. pabaiga

Komisija turėtų teikti pasiūlymus, kad būtų gerinamas bendrų projektų veiksmingumas, sustiprinant jų vykdymo užtikrinimo mechanizmus. Pavyzdžiui, be kita ko, ji galėtų nustatyti privalomą mokesčių moduliavimo sistemą ir ant žemės, ir ore paslaugas teikiantiems suinteresuotiesiems subjektams, kuris šiuo metu pagal mokesčių sistemos reglamentą yra savanoriškas. Toks moduliavimas visų pirma turėtų apimti palankesnius navigacijos mokesčius, taikomus tiems subjektams, kurie ėmėsi anksti diegti bendrus projektus.

Terminas: 2020 m. pabaiga

EITP dotacijų, reikalingų diegimui, poreikis nebuvo tinkamai pagrįstas, ir tai lėmė, kad buvo finansuojami projektai, kurie būtų buvę įgyvendinti net ir be ES paramos. Iš pradžių manyta, kad ES parama buvo reikalinga siekiant kompensuoti finansinius diegimo nuostolius ir atsižvelgiant į sunkumus gauti finansavimą iš finansų rinkų; tačiau šie veiksniai turėjo ribotą poveikį. ES finansavimas pirmiausia buvo nukreiptas į antžeminę veiklą vykdančius suinteresuotuosius subjektus, kurie jau buvo nusprendę atlikti tokias investicijas ir kurie perkelia jiems taikomus mokesčius oro erdvės naudotojams, vykdydami savo įprastą veiklą. Dėl to investuotojai gavo su turtu susijusias dotacijas ir kartu, taikydami mokesčius naudotojams, atgavo investicijų sąnaudas (žr. 34-48 dalis).

Komisija turėtų tikslingiau panaudoti ES finansinę paramą OEV modernizuoti.

1. Pagal dabartinę sistemą (2014–2020 m.) parama dotacijų forma turėtų būti teikiama tik:
• diegimo programos palaikymui ir stebėjimui, įskaitant techninio koordinavimo veiklą;
• siekiant sumokėti kompensaciją suinteresuotiesiems subjektams dėl neigiamų ekonominio pagrindimo rezultatų, rengiant projektus, kuriais įgyvendinamos išbaigtos ir esminės funkcijos ir kuriuos įgyvendinant reikia, kad įvairių suinteresuotųjų subjektų veiksmai būtų suderinti.

Terminas: taikomas nuo 2019 m. skelbiamiems kvietimams teikti pasiūlymus

2. Ilgesnės trukmės laikotarpiu, jei iš ES biudžeto bus toliau finansuojamas toks diegimas pasibaigus dabartinei finansinei programai, Komisija turėtų tinkamai nustatyti tikslus, kuriuos ketinama pasiekti finansavimu, taip pat jų pasiekimo terminą.

Terminas: 2021 m. pabaiga

Papildomi dabartinio finansavimo schemos įgyvendinimo trūkumai dar labiau sumažino jo veiksmingumą (žr. 49-60 dalis):

1. Per 2014 ir 2015 m. kvietimus teikti pasiūlymus buvo skirta daug lėšų, nenustatant ir netaikant aiškių prioritetų.
2. Nepaisant svarbiausio tikslo užtikrinti koordinuotas investicijas, ES finansuojami projektai buvo sugrupuoti pagal administracinius kriterijus, kuriais siekiama supaprastinti dotacijų valdymą, o ne techninius aspektus.
3. Nepaisant pagrindinio Komisijos vaidmens atrenkant projektus, pagal dabartinį finansavimo mechanizmą reikalaujama, kad kai kurie paramos gavėjai, veikiantys kaip diegimo administratorius, dalyvautų atliekant savo paraiškų patikras ir galėtų daryti įtaką tinkamų projektų finansavimui. Tikimybė kilti interesų konfliktui nebuvo pakankamai sumažinta.

Komisija turėtų:

1. paaiškinti, racionalizuoti ir formalizuoti SESAR diegimo administratoriaus funkcijas ir atsakomybę rengiant ir teikiant paraiškas dėl finansavimo, taip pat siekiant užkirsti kelią galimam interesų konfliktui;

Terminas: 2019 m. pabaiga

2. užtikrinti, kad per būsimus kvietimus teikti pasiūlymus būtų reikalaujama, kad paraiškos atspindėtų ir remtų techninį koordinavimo aspektą, kuris yra pagrindinis bendrų projektų tikslas.

Terminas: 2021 m. pabaiga

Nors teisinis BBP diegimo laikotarpis tęsiasi nuo 2018 m. iki 2026 m., o daugelis projektų vis dar yra įgyvendinami, pastebėjome, kad vėlavimas įgyvendinti kai kuriuos projektus kelia pavojų, kad nebus laikomasi reglamentavimo reikalavimų, – iš dalies tai neišbaigtų funkcijų įtraukimo į BBP pasekmė. Be to, dar turi būti įrodyta faktinė OEV nauda veiklos rezultatų atžvilgiu veikimo aplinkoje (žr. 61-69 dalis).

Komisija turėtų:

1. užtikrinti, kad OEV modernizavimas būtų tinkamai stebimas. Veiklos rezultatų nauda turėtų būti vertinama ir lyginama su pradiniais lūkesčiais (BBP sąnaudų ir naudos analizė);
2. jei taikytina, veiksmingumo schemoje užtikrinti, kad siūlomi tikslai apimtų visus pasiekto veiklos rezultatų pagerinimo aspektus – taip užtikrinant, kad šis pagerinimas pasitarnautų oro erdvės naudotojams.

Terminas: kiek įmanoma greičiau ir ne vėliau kaip per sekančią tikslų nustatymo procedūrą (4 veiksmingumo schemos ataskaitinis laikotarpis)

Šią ataskaitą priėmė Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II kolegija 2019 m. birželio 5 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Klaus-Heiner Lehne

Priedai

I priedas

2 nuotrauka. Diegimo programa

Šaltinis: SESAR diegimo administratorius, https://www.sesardeploymentmanager.eu/publications/deployment-programme/

Kas yra atsakingas už jos rengimą ir patvirtinimą?

SESAR diegimo administratorius, gavęs Komisijos patvirtinimą, yra atsakingas už diegimo programos rengimą, tvarkymą ir įgyvendinimą⁴⁵. Nuo jos sukūrimo 2014 m. gruodžio mėn. diegimo administratorius bent kartą per metus atnaujina diegimo programą.

Su kuo konsultuojamasi dėl jos rengimo?

Dėl kiekvienos diegimo programos versijos konsultuojamasi su atitinkamais suinteresuotaisiais subjektais. Konsultacijos apima: veiklą vykdančius suinteresuotuosius subjektus, įgaliotus diegti bendrus projektus, nepriklausomai nuo to, ar jie yra diegimo administratoriaus nariai, ar ne, ir pagrindinius institucinius suinteresuotuosius subjektus, su kuriais diegimo administratorius yra pasirašęs bendradarbiavimo susitarimus, visų pirma bendrą įmonę SESAR, Europos gynybos agentūrą, tinklo valdytoją, Europos investicijų banką ir organizaciją EUROCAE. Konsultacijų procesas vyksta keliais etapais, kuriais suinteresuotųjų subjektų pateiktos pastabos yra registruojamos ir į jas iki galutinio programos priėmimo atsako diegimo administratorius.

Koks yra jos išsamumo lygis?

Bandomasis bendras projektas (angl. Pilot Common Project, PCP) apima aukšto lygio informaciją (funkcijas ir subfunkcijas) apie tai, ką reikia diegti, kas turi diegti ir kada. Siekiant užtikrinti veiklą vykdančių suinteresuotųjų subjektų supratimą ir supaprastinti jų investicijas, reikalingas BBP numatytoms funkcijoms įgyvendinti, diegimo programoje buvo nustatytas papildomo išsamumo elementas: grupių sąvoka. Grupė yra homogeniškų technologinių ir valdymo elementų, kurie turi būti įdiegti pagal konkrečią geografinę taikymo sritį ir laikotarpį, rinkinys. Diegimo programoje pateikiama informacija apie kiekvienos grupės taikymo sritį, susijusius suinteresuotuosius subjektus, įgyvendinimo laiką, tarpusavio ryšius su kitomis grupėmis ir numatomus veiklos rezultatų patobulinimus.

2018 m. diegimo programos leidime apibrėžtos 48 grupės, suskirstytos į tris pogrupius:

• 36 pagrindinės grupės. Jos atitinka operatyvinius ir technologinius patobulinimus, kurie yra būtini pagal BBP reglamento taikymo apimtį.
• 7 supaprastinimo grupės. Jos apima įgyvendinimo veiklą, kuri, kaip manoma, pagerina bendrus OEV veiklos rezultatus. Tačiau jos nėra BBP taikymo srities dalis;
• 5 papildomosios grupės. Jos yra būtina sąlyga BBP funkcijoms, bet nėra paties BBP taikymo srities dalis.

Kaip ji naudojama apibrėžiant prioritetus?

Diegimo programoje nustatytas diegimo metodas, pagal kurį nustatoma, kokios grupės yra reikalingos trumpuoju laikotarpiu, kad būtų galima laiku įdiegti visą programą. Diegimo administratorius skatina susijusius veiklą vykdančius suinteresuotuosius subjektus laikytis šio požiūrio ir nukreipti savo diegimo veiklą į tokias grupes, kurios laikomos svarbiausiomis. Be to, nuo 2016 m. INEA EITP kvietimuose teikti pasiūlymus raginama teikti pirmenybę tiems projektų pasiūlymams, kuriais remiamas tam tikrų diegimo programos projektų grupių įgyvendinimas.

Kas stebi jos vykdymą?

Diegimo administratorius yra atsakingas už diegimo programos įgyvendinimo stebėjimą. Kiekvienais metais diegimo administratorius renka informaciją iš veiklą vykdančių suinteresuotųjų subjektų, kad būtų galima nustatyti, kurių grupių projektai jau yra įgyvendinti, kurie yra įgyvendinami, kuriuos planuojama įgyvendinti ir kurie dar tik turi būti planuojami. Jie taip pat paskelbia numatomas grupių projektų įgyvendinimo datas. Ši informacija suteikia galimybę diegimo administratoriui kiekybiškai įvertinti įgyvendinimo spragas, kurios naudojamos kaip pagrindas BBP įgyvendinimo pažangai įvertinti.

Galinės išnašo

¹ Šaltinis: Eurostatas, Oro keleivių, krovinių ir pašto eismo srautas pagal duomenis teikiančią šalį.

² Šaltinis: Eurokontrolė, „2018 m. oro eismo apibendrinimas“. Statistikoje nurodomi skrydžiai, vykdomi laikantis skrydžių pagal prietaisus taisyklių (SPT) tinklo valdytojo atsakomybės srityje.

³ Išsamią analizę rasite Europos Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje Nr. 18/2017 „Bendras Europos dangus“.

⁴ Iki 2013 m. didžiausias užfiksuotas vėlavimų skaičius buvo 2010 m., visų pirma dėl sunkumų, kuriuos sukėlė Islandijos ugnikalnio išsiveržimas.

⁵ Šaltinis: Tinklo valdytojas, „2018 m. oro eismas trumpai“ (2018’s air traffic in a nutshell), https://www.eurocontrol.int/news/2018-air-traffic.

⁶ Šaltinis: Eurokontrolė, Oro eismo valdymo sąnaudų veiksmingumo 2016 m. lyginamosios analizės ataskaita. Ši suma yra susijusi su oro uosto navigacijos paslaugų „nuo vartų iki vartų“ pajamomis, įskaitant tiek maršruto, tiek terminalo paslaugas.

⁷ Komisijos komunikatas Tarybai dėl Europos oro eismo naujos kartos valdymo sistemos (SESAR) įgyvendinimo projekto ir bendros įmonės SESAR įsteigimo, COM(2005) 602 final.

⁸ Komisijos komunikatas Tarybai „Bendro Europos dangaus iniciatyvos technologinio pagrindo – SESAR programos diegimui skirti valdymo ir paskatų mechanizmai“ (COM(2011) 923 final).

⁹ Komisijos įgyvendinimo reglamente (ES) Nr. 409/2013 pateikiami išsamūs duomenys dėl Europos oro eismo valdymo planui įgyvendinti būtinų bendrų projektų apibrėžimo, valdymo struktūrų parengimo ir paskatų sukūrimo.

¹⁰ Išsamesnė informacija apie diegimo programą pateikiama I priede.

¹¹ Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) Nr. 716/2014 dėl bandomojo bendro projekto, reikalingo Europos oro eismo valdymo pagrindiniam planui įgyvendinti, sukūrimo.

¹² Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1315/2013 dėl Sąjungos transeuropinio transporto tinklo plėtros gairių.

¹³ Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1316/2013, kuriuo sukuriama Europos infrastruktūros tinklų priemonė.

¹⁴ Paprastai kvietimai teikti pasiūlymus skelbiami kasmet. Per kelerius metus buvo paskelbti konkretūs kvietimai sanglaudos finansiniam paketui ir EITP derinimui su kitais finansiniais mechanizmais.

¹⁵ Iš viso 17 atrinktų projektų buvo skirta apie 229 milijonai eurų EITP finansavimo.

¹⁶ Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) Nr. 409/2013.

¹⁷ Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 391/2013 dėl bendrosios mokesčių sistemos 16 straipsnis. Reglamente nustatytos taisyklės, pagal kurias oro navigacijos paslaugų teikėjai ir kiti antžeminę veiklą vykdantys suinteresuotieji subjektai gali apmokestinti oro erdvės naudotojus už oro navigacijos paslaugų teikimą.

¹⁸ Įgyvendinant Bendro Europos dangaus (BED) projektą Europos oro eismo valdymo pagrindinis planas yra pagrindinė OEV modernizavimo prioritetų apibrėžimo planavimo priemonė. Pagrindinis planas yra kintantis veiksmų planas, kuriame nustatytas bendros įmonės SESAR vykdomos plėtros veiklos pagrindas, taip pat atsižvelgiant į diegimo veiklą, kurią turės vykdyti visi veiklą vykdantys suinteresuotieji subjektai. Pagrindiniame plane esminis veiklos pakeitimas yra apibrėžiamas kaip oro eismo valdymo veiklos pakeitimas, kuriuo užtikrinami reikšmingi tinklo veiklos rezultatų patobulinimai veiklą vykdantiems suinteresuotiesiems subjektams.

¹⁹ Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 409/2013 4 straipsnis.

²⁰ Taikoma ne visiems nurodytiems suinteresuotiesiems subjektams, nes BBP taip pat apibrėžiama geografinė taikymo sritis.

²¹ Kiekviena OEV funkcija gali būti sudaryta iš dviejų ar daugiau subfunkcijų. Kiekvienos jų planinė data gali skirtis.

²² SESAR diegimo administratorius, „Diegimo fazės rizikos valdymo planas“, 2015–2018 m. leidimai.

²³ Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 409/2013 4 straipsnio 5 dalis.

²⁴ Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1316/2013, kuriuo sukuriama Europos infrastruktūros tinklų priemonė, preambulės 2 konstatuojamoji dalis ir 3 straipsnis.

²⁵ Įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 409/2013 preambulės 20 konstatuojamoji dalis.

²⁶ COM(2011) 923 final.

²⁷ Pagal veiksmingumo schemą, kuri taikoma antžeminę veiklą vykdantiems suinteresuotiesiems subjektams, yra nustatomi privalomi tikslai įvairiose veiksmingumo srityse ir finansinės baudos kai kuriais reikalavimų nesilaikymo atvejais.

²⁸ Pagrindiniai suinteresuotieji subjektai, teikiantys oro navigacijos paslaugas, veikia pagal reglamentavimo sistemą, leidžiančią jiems iš naudotojų susigrąžinti savo investicijų sąnaudas taikant oro navigacijos mokesčius.

²⁹ Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) Nr. 409/2013 dėl bendrų projektų, Europos Parlamento ir Tarybos reglamentai (ES) Nr. 1315/2013 ir Nr. 1316/2013 dėl transeuropinio transporto tinklo ir dėl Europos infrastruktūros tinklų priemonės.

³⁰ Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 391/2013 6 straipsnio 3 ir 4 dalys.

³¹ 2013 m. BBP pasiūlyme BĮ SESAR pripažįsta, kad sąnaudų ir naudos perkėlimas iš oro navigacijos paslaugų teikėjų oro erdvės naudotojams turėtų būti svarstomas atsižvelgiant į antrąjį ataskaitinį (2015–2019 m.) ir vėlesnį laikotarpius.

³² Panaši pastaba pateikta ir dėl tinklo valdytojo, kuris turi savo veiklos rezultatų planą ir kuriam taip pat taikoma ES mokesčių sistema; taip pat dėl atrinkto oro uosto suinteresuotojo subjekto, kuriam, nors ir netaikoma mokesčių sistema, bet jis taip pat veikia pagal nacionalinę ekonominio reglamentavimo sutartį, kuri apima dalį ES bendrai finansuojamo projekto.

³³ Nuo 2016 m. diegimo programoje apibrėžiamos pagrindinės, papildomosios ir supaprastinimo grupės. Kaip išsamiau aprašyta I priede, papildomosios grupės nėra BBP dalis, tačiau yra būtina jo sąlyga. Supaprastinimo grupės vertinamos kaip naudingos, tačiau nėra būtinos pagal BBP. 2016 m. ir 2017 m. paskelbtuose kvietimuose teikti pasiūlymus pirmenybė teikiama atitinkamai 2.5.2 projektų grupėms (supaprastinantys) ir 6.1.1, 6.1.3 ir 6.1.4 projektų grupėms (papildantys).

³⁴ Partnerystės pagrindų susitarimo 1 priedo B1 dalis.

³⁵ Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 2018/1046 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių 61 straipsnis.

³⁶ Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 409/2013 9 straipsnio 2 dalies d punktas.

³⁷ Įgyvendinimo spraga yra mažiausias BBP įgyvendinimo veiklos vienetas. Ji apibrėžiama techninio / veiklos elemento (pavyzdžiui, diegimo programos projektų grupės) ir geografinio elemento (pavyzdžiui, oro uosto ar šalies) deriniu. Prireikus antrasis elementas pakeičiamas suinteresuotuoju subjektu (pavyzdžiui, tinklo valdytoju) arba suinteresuotųjų subjektų grupe (pavyzdžiui, oro erdvės naudotojais). Dėl to, kad sudėtinga nustatyti tikslią orlaivių parko aprūpinimo įranga procentinę dalį arba lygį, su orlaivių veikla susijusios spragos nėra vertinamos visose susijusiose Diegimo programos projektų grupėse, ir apie jas pranešama atskirai, o ne kartu nustatant antžeminės veiklos spragas.

³⁸ Tokie vėlavimai buvo susiję su ilgesnėmis nei numatyta konkurso procedūromis arba sunkumais, su kuriais dėl techninio sudėtingumo pasiekti rezultatų susiduria rangovai, laikydamiesi sutartų terminų.

³⁹ 2018 m. lapkričio mėn. diegimo administratorius paprašė INEA iš dalies pakeisti vienos iš 2015 m. kvietimo teikti pasiūlymus grupių specialiąją dotacijos sutartį, kad 18 iš 51 tos grupės investicinių projektų (35 %) terminas būtų pratęstas 12 mėnesių – iki 2019 m. pabaigos.

⁴⁰ SESAR diegimo administratorius, diegimo programos vykdymo pažangos ataskaita, 2018 m. birželio mėn. Pradėtų ir baigtų projektų skaičius yra kintantis. Nuo 2019 m. vasario mėn. diegimo administratorius pristatė 105 užbaigtus projektus iš 348 pradėtų įgyvendinti projektų.

⁴¹ 2018 m. diegimo programos rizikos valdymo plane nustatyta, kad BBP įgyvendinimas nesilaikant SESAR diegimo partnerystės pagrindų susitarimo kelia didelę riziką.

⁴² Pastebėjome vieną išimtį tarp šešių atrinktų projektų, kuriuose buvo įvertintas faktinis patobulinimas, nors jis ir nebuvo įvertintas pinigine išraiška.

⁴³ Veiksmingumo planai, privalomi pagal oro navigacijos paslaugų veiklos rezultatų vertinimo reglamentą (Komisijos įgyvendinimo reglamentas (ES) Nr. 390/2013).

⁴⁴ Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 409/2013 11 straipsnio 1 dalis.

⁴⁵ Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 409/2013 12 straipsnio 1 dalis.

Akronimai ir santrumpos

AF – OEV funkcija

BBP – bandomasis bendras projektas

BED – Bendras Europos dangus

BĮ SESAR – bendra įmonė SESAR

EITP – Europos infrastruktūros tinklų priemonė

EUROCAE – Europos civilinės aviacijos įrangos organizacija

EUROKONTROLĖ – Europos saugios oro navigacijos organizacija

ICAO – Tarptautinė civilinės aviacijos organizacija

INEA – Inovacijų ir tinklų programų vykdomoji įstaiga

MTTP – moksliniai tyrimai ir technologinė plėtra

OESV – oro eismo srautų valdymas

OEV – oro eismo valdymas

ONPT – oro navigacijos paslaugų teikėjas

PPA – Partnerystės pagrindų susitarimas

SDA – SESAR diegimo aljansas

SESAR – Bendro Europos dangaus oro eismo valdymo mokslinių tyrimų programa

SNA – sąnaudų ir naudos analizė

SPT – skrydžių pagal prietaisus taisyklės

TEN–T – transeuropinis transporto tinklas

Žodynėlis

Bandomasis bendras projektas (BBP) – pirmasis bendras projektas, kuriuo remiamas Europos oro eismo valdymo pagrindinio plano įgyvendinimas. BBP nustatytos šešios OEV funkcijos ir jis priimtas kaip Komisijos įgyvendinimo reglamentas (EB) Nr. 716/2014.

Bendra įmonė SESAR (BĮ SESAR) viešojo ir privačiojo sektorių partnerystė, sukurta SESAR projekto rengimo etapo veiklai valdyti. BĮ SESAR tikslas – skatinti Europos oro eismo valdymo sistemos modernizavimą, koordinuojant ir sutelkiant visą atitinkamą ES mokslinių tyrimų ir plėtros veiklą. Ji yra atsakinga už Europos OEV pagrindinio plano įgyvendinimą.

Bendri projektai – ES reglamentai, kuriais įpareigojama laiku, koordinuotai ir suderintai įdiegti OEV funkcijų rinkinį, kad būtų pasiekti esminiai veiklos pakeitimai. Bendruose projektuose nustatomos OEV funkcijos, kurios: pasiekė atitinkamą industrializacijos lygį, yra pakankamai išbaigtos, kad jas būtų galima įgyvendinti ir jas reikia diegti suderintai.

Bendro Europos dangaus oro eismo valdymo mokslinių tyrimų programa (SESAR) – projektas, kuriuo siekiama pagerinti OEV veiklos rezultatus modernizuojant ir suderinant OEV sistemas, apibrėžiant, kuriant, patvirtinant ir diegiant naujoviškus technologinius ir su veikla susijusius OEV sprendimus.

Eurokontrolė – Europos saugios oro navigacijos organizacija yra tarpvyriausybinė organizacija, įkurta 1960 m.; jos tikslas – saugių, veiksmingų ir aplinkai nekenkiančių oro eismo operacijų skatinimas visoje Europos regione. Be kitų funkcijų, ji atlieka tinklo valdytojo vaidmenį ir padeda Komisijai ir Veiklos rezultatų vertinimo įstaigai įgyvendinti veiklos rezultatų planą ir mokesčių sistemą.

Europos infrastruktūros tinklų priemonė – finansinė priemonė, kuria nustatomos ES finansinės paramos teikimo transeuropiniams tinklams, siekiant remti transporto, telekomunikacijų ir energetikos infrastruktūros sektorių bendro intereso projektus ir išnaudoti galimą tų sektorių sinergiją, sąlygos, metodai ir procedūros. Be dotacijų, pagal EITP finansinė parama projektams teikiama naudojant inovacines finansines priemones, pavyzdžiui, garantijas ir projektų obligacijas.

Europos pagrindinis OEV planas – pagrindinė OEV modernizavimo prioritetų apibrėžimo planavimo priemonė, dėl kurio susitarė OEV suinteresuotieji subjektai. Pagrindinis planas yra kintantis veiksmų planas, kuriame nustatytas bendros įmonės SESAR vykdomos plėtros veiklos pagrindas, taip pat atsižvelgiant į visų veiklą vykdančių suinteresuotųjų subjektų diegimo veiklą.

Inovacijų ir tinklų programų vykdomoji įstaiga (INEA) – 2014 m. Europos Komisija įsteigė Europos agentūrą, kuri vadovauja tam tikrų ES programų, iš kurių viena yra Europos infrastruktūros tinklų priemonė, techniniam ir finansiniam įgyvendinimui.

Išlaidų efektyvumo analizė – bendru požiūriu EITP kvietimuose teikti pasiūlymus išlaidų efektyvumo analizė (IEA) skirta nustatyti projektus, kurie tam tikru rezultatų lygmeniu (pavyzdžiui, tam tikro standarto laikymasis) sumažina dabartinę grynąją sąnaudų vertę. Su BBP susijusių projektų atveju diegimo administratorius parengė IEA, siekdamas parodyti, ar kandidatų atrankos projekto sąnaudų ir naudos santykis atitinka viso BBP sąnaudų ir naudos santykį. IEA 1 balas parodė, kad šio projekto sąnaudų ir naudos santykis puikiai atitinka BBP lūkesčius.

Laisvo maršruto oro erdvė – apibrėžta oro erdvė, kurioje naudotojai gali laisvai planuoti maršrutą tarp nustatyto įėjimo taško ir nustatyto išėjimo taško. Atsižvelgiant į oro erdvės prieinamumą, maršrutas gali būti planuojamas tiesiogiai iš vieno kelionės taško į kitą arba per tarpinius (paskelbtus ar nepaskelbtus) kelionės taškus neatsižvelgiant į nustatytą ATS tinklą. Šioje oro erdvėje skrydžiams ir toliau taikomas skrydžių valdymas.

Maršrutinis užlaikymas dėl OESV – pagrindinis veiklos rezultatų vertinimo rodiklis, kuriuo apskaičiuojamas vidutinis minučių, kiek trunka kiekvieno skrydžio oro eismo srautų valdymo (OESV) maršrutinis užlaikymas, siejamas su oro navigacijos paslaugomis, skaičius, ir kuris išreikštas orlaivio naudotojo paskutiniame pateiktame skrydžio plane prašomo numatomo pakilimo laiko ir apskaičiuoto pakilimo laiko, kurį skyrė tinklo valdytojas, skirtumu.

OEV funkcijos – oro eismo valdymo funkcijų arba paslaugų, susijusių su trajektorija, oro erdvės ir antžeminiu valdymu arba su bendru maršruto, aerodromo zonos, oro uosto arba tinklo informacijos naudojimu, grupė.

Oro eismo srautų valdymas – funkcija, sukurta siekiant užtikrinti saugų, tvarkingą ir greitą oro eismo srautą. Ji susideda iš taisyklių ir procedūrų, skirtų optimaliam esamų skrydžių valdymo pajėgumų naudojimui sukurti ir užtikrinti, kad eismo apimtis būtų suderinama su atitinkamų oro navigacijos paslaugų teikėjų nurodytais pajėgumais.

Oro eismo valdymas (OEV) – ore ir ant žemės teikiamų paslaugų (oro eismo paslaugų, oro erdvės valdymo ir oro eismo srauto vadybos) visuma, kurios reikia norint užtikrinti saugų ir efektyvų orlaivio judėjimą visais skrydžio etapais.

Oro erdvės naudotojai – orlaivių naudotojai (civiliniai – komerciniai oro vežėjai ir bendroji aviacija, arba kariniai).

Oro navigacijos paslaugos – oro eismo paslaugos (daugiausia skrydžių valdymas); ryšių, navigacijos ir priežiūros paslaugos (RNP); meteorologijos paslaugos (MP) ir aeronautikos informacijos paslaugos (AIP).

Oro navigacijos paslaugų teikėjas (ONPT) – bet kuris viešasis ar privatusis subjektas, teikiantis oro navigacijos paslaugas bendram oro eismui.

Sąveikumas – Europos OEV tinklo sistemoms ir sudedamosioms dalims bei jo veiklos procedūroms taikomų funkcinių, techninių ir eksploatacinių savybių visuma, būtina saugiam, vientisam ir efektyviam šio tinklo veikimui užtikrinti. Sąveikumas pasiekiamas tada, kai sistemos ir sudedamosios dalys atitinka esminius reikalavimus.

SESAR diegimas – veikla ir procesai, susiję su pramoninimu ir OEV pagrindiniame plane nurodytų OEV funkcijų įgyvendinimu.

SESAR diegimo administratorius (SESAR DA arba DA) – funkcija, nustatyta Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 409/2013 ir oficialiai įforminta partnerystės pagrindų susitarimu. Diegimo administratoriaus uždavinius daugiausia sudaro ši veikla: parengti, pasiūlyti, tvarkyti ir įgyvendinti diegimo programą; susieti veiklą vykdančius suinteresuotuosius subjektus, būtinus bendriems projektams įgyvendinti; užtikrinti įgyvendinimo projektų ir susijusių investicijų veiksmingą suderinimą ir bendrą koordinavimą.

SESAR diegimo aljansas (SDA) – iš pradžių SDA buvo įsteigtas kaip suinteresuotųjų subjektų konsorciumas, neturintis teisinio statuso, kuriam taikomos PPA ir vidaus bendradarbiavimo susitarimo nuostatos. 2018 m. sausio mėn. SDA pakeitė savo statusą ir tapo ne pelno siekiančia tarptautine asociacija. Jis veikia kaip SESAR diegimo administratorius 2014–2020 m. laikotarpiu.

Skrydžių vadovas – asmuo, įgaliotas teikti skrydžių valdymo paslaugas.

Skrydžių valdymas – paslauga, teikiama siekiant užtikrinti saugų orlaivių atskyrimą ir tvarkingo oro eismo srauto palaikymą.

Tinklo valdytojas – Europos Komisijos 2011 m. įsteigta pareigybė, skirta pagrindinėms funkcijoms vykdyti viršvalstybiniu (tinklo) lygmeniu: centrinis oro eismo srauto valdymas, ribotų išteklių naudojimo koordinavimas ir Europos maršrutų tinklo kūrimas. Iki 2019 m. pabaigos tinklo valdytojo funkcijos buvo priskirtos Eurokontrolei.

Veiklos rezultatų planas ir mokesčių sistema – Pagal veiksmingumo schemą yra nustatomi privalomi tikslai, susiję su oro navigacijos paslaugų teikėjais pagrindinėse veiklos srityse: saugos, aplinkos, oro erdvės pajėgumų ir sąnaudų efektyvumo. Mokesčių sistemoje nustatytos vieneto įkainių, taikomų oro erdvės naudotojams už oro navigacijos paslaugų teikimą, apskaičiavimo taisyklės.

Komisijos atsakymai

https://www.eca.europa.eu/lt/Pages/DocItem.aspx?did=50455

Laiko juosta

https://www.eca.europa.eu/lt/Pages/DocItem.aspx?did=50505

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Europos Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikos kryptimis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Europos Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už investicijų sanglaudai, augimui ir įtraukčiai išlaidų sritis. Auditui vadovavo Europos Audito Rūmų narys George Pufan, jam talkino kabineto vadovas Patrick Weldon ir kabineto atašė Mircea Radulescu; pagrindinis vadybininkas Pietro Puricella; užduoties vadovas Afonso Malheiro; auditoriai Luis de la Fuente Layos, Romuald Kayibanda, David Boothby ir Maria Pia Brizzi.

Iš kairės į dešinę: Patrick Weldon, Luis De La Fuente Layos, Romuald Kayibanda, Pietro Puricella, Afonso Malheiro, Maria Pia Brizzi, George Pufan, Mircea Radulescu.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2019

© Europos Sąjunga, 2019

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (https://publications.europa.eu/lt/publications). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=lt)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais