Podejście „Hotspot” – unijna odpowiedź na kryzys uchodźczy

Streszczenie

I

Migracja do Europy nagle przybrała na sile: łączna liczba osób przybywających na kontynent wzrosła najpierw w 2014 r., a w jeszcze większym stopniu w 2015 r., kiedy ponad milion ludzi odbyło niebezpieczną podróż przez Morze Śródziemne do Europy jako migranci o nieuregulowanym statusie.

II

W niniejszym sprawozdaniu przeanalizowano kluczowy element zarządzania łańcuchem migracyjnym zawarty w Europejskim programie w zakresie migracji z maja 2015 r. – podejście „Hotspot”.

III

Zasadnicza odpowiedzialność za wszelkie aspekty kontroli granicznej i rozpatrywanie wniosków o azyl spoczywa na państwach członkowskich UE. W związku z tym, aby pomóc Grecji i Włochom, państwom członkowskim pierwszej linii, w stawieniu czoła nagłemu, drastycznemu wzrostowi liczby migrantów o nieuregulowanym statusie przybywających na granice zewnętrzne tych państw w latach 2015-2016, Komisja wprowadziła nowe podejście „Hotspot”. Podejście to miało wesprzeć państwa członkowskie pod względem operacyjnym, zapewniając, by przybywający migranci zostali zidentyfikowani i zarejestrowani, by pobierano ich odciski palców oraz by zostali oni skierowani do odpowiednich procedur następczych. Trybunał stwierdził, że w kontekście bardzo trudnych i ciągle zmieniających się okoliczności podejście „Hotspot” zasadniczo pomogło poprawić zarządzanie migracjami w dwóch wspomnianych państwach członkowskich pierwszej linii poprzez zwiększenie zdolności do przyjmowania migrantów oraz ulepszenie procedur rejestracji i koordynacji wsparcia.

IV

W obu państwach podczas wyboru lokalizacji hotspotów wzięto pod uwagę najważniejsze punkty wjazdu i dostępność istniejących struktur. Samo ich utworzenie trwało jednak dłużej, niż zakładano. W marcu 2016 r. w Grecji funkcjonowały cztery z pięciu zaplanowanych hotspotów, a ostatni uruchomiono w czerwcu 2016 r. We Włoszech w marcu 2016 r. funkcjonowały cztery z sześciu zaplanowanych hotspotów, a pod koniec lutego 2017 r. pozostałe dwa były nadal tworzone, ale jeszcze nie funkcjonowały. Mimo że Unia udzieliła znacznego wsparcia, pod koniec 2016 r. ośrodki recepcyjne w obu państwach nie pozwalały na odpowiednie przyjmowanie (Włochy) lub zakwaterowanie (Grecja) wszystkich przybywających migrantów. Nadal brakowało odpowiedniej infrastruktury do zakwaterowania i rozpatrywania wniosków małoletnich bez opieki zgodnie ze standardami międzynarodowymi, zarówno w hotspotach, jak i na kolejnym etapie przyjmowania.

V

W swoich działaniach państwa członkowskie uzyskiwały wsparcie Komisji i właściwych agencji unijnych, które zapewniały ekspertów, zasoby finansowe i techniczne, doradztwo i koordynację. Zdolność agencji do zapewniania takiego wsparcia była i nadal pozostaje w znacznym stopniu uzależniona od zasobów udostępnianych przez państwa członkowskie. Ponadto ekspertów delegowano często na bardzo krótkie okresy, co ograniczało ich skuteczność. Niedociągnięcia te mają zostać usunięte dzięki nowym (lub planowanym) uprawnieniom właściwych agencji.

VI

W obu państwach koordynację podejścia „Hotspot” ułatwiała obecność wyznaczonego personelu Komisji i agencji, a na poziomie operacyjnym – działalność regionalnych grup zadaniowych, chociaż rola tych ostatnich wymaga jeszcze dookreślenia. Niezbędnym elementem pozwalającym na wyjaśnienie obowiązków i zharmonizowanie procedur, zwłaszcza wymagających zaangażowania wielu podmiotów, tak jak w przypadku podejścia „Hotspot”, są obowiązujące procedury działania. We Włoszech ustanowiono takie procedury w odniesieniu do hotspotów i stosuje się je zarówno w hotspotach, jak i w innych portach, w których schodzą na ląd migranci, a które pełnią funkcję hotspotów. W Grecji nie przyjęto jeszcze takich procedur. Koordynacja na poziomie poszczególnych hotspotów pozostaje fragmentaryczna i chociaż ustalono, że za ogólne zarządzanie tymi ośrodkami odpowiadają władze centralne państw członkowskich, przynajmniej w Grecji nie wzięły one jeszcze w pełni na siebie tych zadań. Komisja prowadzi monitorowanie i sprawozdawczość dotyczące postępów i problemów związanych z hotspotami w sposób regularny i kompleksowy, ale poszczególne zainteresowane strony nie wymieniają się wszystkimi informacjami. Brakuje także sprawozdawczości w odniesieniu do niektórych kluczowych wskaźników efektywności.

VII

W 2016 r. zarówno w Grecji, jak i we Włoszech podejście „Hotspot” zapewniło właściwą identyfikację i rejestrację większości przybywających migrantów oraz pobieranie od nich odcisków palców, a także weryfikację ich danych w odpowiednich bazach danych dotyczących bezpieczeństwa. W tym wymiarze podejście to przyczyniło się do poprawy zarządzania przepływami migracyjnymi. Innym wymogiem wprowadzonym w tym podejściu jest kierowanie migrantów do odpowiednich procedur następczych, obejmujących złożenie krajowego wniosku o udzielenie azylu, relokację do innego państwa członkowskiego (w stosownych przypadkach) lub powrót do kraju pochodzenia (bądź tranzyt). Realizacja tych procedur jest często powolna i występują w niej liczne wąskie gardła, co może odbijać się na funkcjonowaniu hotspotów.

VIII

Trybunał formułuje pod adresem Komisji szereg zaleceń dotyczących pomocy państwom członkowskim w ulepszeniu podejścia „Hotspot” w zakresie zdolności hotspotów do przyjmowania migrantów, traktowania małoletnich bez opieki, delegowania ekspertów oraz ról i obowiązków w ramach tego podejścia. Ponadto Trybunał zaleca Komisji, by dokonała oceny podejścia „Hospot” i by w dalszym stopniu je rozwijała z myślą o jak największej skuteczności unijnego wsparcia na rzecz zarządzania migracjami.

Wstęp

Wprowadzenie

01

Migracja do Europy nagle przybrała na sile: łączna liczba osób przybywających na kontynent wzrosła najpierw w 2014 r., a w jeszcze większym stopniu w 2015 r., kiedy ponad milion ludzi przybyło przez Morze Śródziemne do Europy jako migranci o nieuregulowanym statusie¹. Wspomniane przepływy migracyjne na granicach zewnętrznych UE zazwyczaj obejmowały po części osoby ubiegające się o azyl, a po części migrantów ekonomicznych. Znajdowało się wśród nich wiele dzieci i małoletnich bez opieki, wymagających szczególnej uwagi i troski.

02

W 2014 r. większość migrantów przybywała „szlakiem środkowośródziemnomorskim” (wiodącym z północnej Afryki do Włoch), natomiast w 2015 r. nastąpiła zmiana trendu: 850 tys. osób przybyło „szlakiem wschodniośródziemnomorskim” (wiodącym z Turcji do Grecji; zob. rys. 1). Istotnym czynnikiem powodującym wzrost liczby osób przybywających z Turcji był przedłużający się kryzys w Syrii, czego dowodzi wykres na rys. 2 ilustrujący, z jakich państw pochodzą migranci. Począwszy od kwietnia 2016 r., duży napływ migrantów do Grecji znacznie spadł, podczas gdy ich napływ do Włoch utrzymywał się na poziomie z poprzednich lat. W 2016 r. liczba osób przybyłych drogą morską do Włoch i do Grecji wyniosła łącznie ok. 350 tys.

03

W załączniku I przedstawiono kalendarium działań unijnych podjętych w odpowiedzi na kryzys migracyjny.

Ramy polityki

Wspólny europejski system azylowy

04

Azylu udziela się osobom uciekającym przed prześladowaniami lub narażonym na ryzyko doznania poważnej krzywdy we własnym kraju i dlatego wymagających ochrony międzynarodowej. Azyl jest prawem podstawowym, a udzielenie go stanowi zobowiązanie międzynarodowe wynikające z Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r.

05

Zasadnicze ramy prawne i polityczne UE dotyczące azylu stanowi wspólny europejski system azylowy (WESA). System tworzono i rozwijano od 1999 r., a obecnie jest on po raz kolejny poddawany przeglądowi². Składa się z szeregu dyrektyw i rozporządzeń, których głównym celem jest ustanowienie przez państwa członkowskie minimalnych wspólnych standardów dotyczących postępowania z osobami wymagającymi ochrony międzynarodowej.

06

Jednym z jego najważniejszych elementów jest rozporządzenie dublińskie³, określające kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Co do zasady jest to kraj pierwszego wjazdu.

Doprowadziło to do sytuacji, w której ograniczona liczba państw członkowskich musiała rozpatrywać wnioski znacznej większości osób ubiegających się o azyl, co oznacza przeciążenie ich systemów azylowych. W kwietniu 2016 r. Komisja przedstawiła wnioski dotyczące reformy wspólnego europejskiego systemu azylowego⁴. Obejmują one między innymi mechanizm postępowania w sytuacjach nieproporcjonalnej presji na systemy azylowe państw członkowskich.

07

Innym elementem obecnych zasad dublińskich jest odsyłanie migrantów do kraju pierwszego wjazdu do UE, aby mogli wystąpić tam o azyl (zamiast podróżować do wybranego przez siebie kraju). Tego rodzaju przekazywanie osób do Grecji z innych państw członkowskich na mocy rozporządzenia dublińskiego jest jednak zawieszone od 2011 r. w następstwie dwóch wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Trybunału Sprawiedliwości UE, w których stwierdzono niedociągnięcia w greckim systemie azylowym.

08

Od tego czasu władze greckie dokładają starań, aby poprawić jego wydolność, w czym wspiera je Komisja, EASO oraz inne państwa członkowskie i organizacje. W 2016 r. Komisja przedstawiła szereg zaleceń dotyczących działań, które powinna podjąć Grecja, aby zapewnić pełne funkcjonowanie systemu azylowego. Pozwoliłoby to stworzyć warunki do stopniowego wznowienia przekazywania osób na mocy rozporządzenia dublińskiego⁵.

Europejski program w zakresie migracji

09

Przybycie dużej liczby migrantów w 2015 r. (zob. rys. 3) wywarło nieproporcjonalną presję na granice zewnętrzne UE w Grecji i we Włoszech, co pociągnęło za sobą potrzebę unijnego wsparcia na rzecz systemów zarządzania granicami i systemów azylowych w tych państwach. Ponieważ wielu z tych migrantów podróżowało dalej do innych państw europejskich (np. szlakiem zachodniobałkańskim), wystąpiła również zwiększona presja na systemy zarządzania granicami, systemy przyjmowania i systemy azylowe w tych państwach (zob. rys. 4).

10

W tym kontekście Komisja przedstawiła w maju 2015 r. Europejski program w zakresie migracji⁶, w którym zawarto kompleksowe podejście do zarządzania migracjami. Program obejmuje działania niezwłoczne mające na celu przykładowo ratowanie życia na morzu, ukierunkowaną działalność przeciwko przestępczym sieciom przemytniczym oraz pomoc państwom członkowskim pierwszej linii w radzeniu sobie z napływem dużej liczby osób. Ponadto w programie uwzględniono działania w dłuższej perspektywie, zmierzające na przykład do zapewnienia bezpieczeństwa europejskich granic zewnętrznych, ograniczenia zachęt do migracji nieuregulowanej i opracowania nowej polityki w dziedzinie legalnej migracji.

Podejście „Hotspot”

11

Jednym najważniejszych działań operacyjnych zaproponowanych w programie jest ustanowienie nowego podejścia „Hotspot” w celu zarządzania napływem dużych fal migrantów. Podejście to było pomyślane jako natychmiastowa reakcja na poważny kryzys migracyjny i musiało zostać wdrożone w bardzo trudnych i zmieniających się warunkach. „Hotspot” zdefiniowano jako obszar na granicy zewnętrznej UE poddany wyjątkowej presji migracyjnej. Większość migrantów dostaje się na terytorium Unii przez te obszary i zdaniem Komisji to właśnie na nich UE powinna udzielić wsparcia operacyjnego, aby zapewnić rejestrację przybywających migrantów i, w stosownych przypadkach, skierowanie ich do odpowiednich, krajowych procedur następczych rys. 5).

12

Podejście „Hotspot” opisano następująco: „[…] Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO), Frontex i Europol będą pracować w terenie z państwami członkowskimi pierwszej linii w celu szybkiej identyfikacji i rejestracji napływających migrantów oraz pobierania od nich odcisków palców. Działalność poszczególnych agencji będzie się wzajemnie uzupełniać. Osoby ubiegające się o azyl będą niezwłocznie kierowane do procedury azylowej, a zespoły wsparcia EASO będą pomagać w możliwie jak najszybszym rozpatrywaniu spraw. W przypadku osób niepotrzebujących ochrony Frontex będzie udzielał państwom członkowskim pomocy przez koordynowanie powrotów nielegalnych migrantów. Europol i Eurojust pomogą przyjmującym państwom członkowskim w dochodzeniach mających na celu rozbicie sieci przemytu i handlu ludźmi”.⁷ (zob. ramka 1).

13

Ramy operacyjne dotyczące podejścia „Hotspot” określono najpierw w nocie wyjaśniającej przesłanej przez komisarza Dimitrisa Avramopoulosa do ministrów sprawiedliwości i spraw wewnętrznych w dniu 15 lipca 2015 r⁸. Zasady te przedstawiono ponownie w załączniku do komunikatu Komisji z września 2015 r.⁹. Zgodnie z tymi zasadami podejście „Hotspot” ma zapewniać Komisji i agencjom unijnym ramy operacyjne, umożliwiające skoncentrowanie wsparcia (za pośrednictwem „zespołów wspierających zarządzanie migracjami”) w miejscach, gdzie jest ono najbardziej potrzebne, koordynację przeprowadzanych interwencji oraz ścisłą współpracę z organami przyjmującego państwa członkowskiego. Zespoły wspierające mogą podejmować działania jedynie we współpracy z państwami członkowskimi i pod ich pełną kontrolą, ponieważ wyłączne kompetencje do ustanawiania (w stosownych przypadkach przy wykorzystaniu wsparcia ze środków unijnych) infrastruktury recepcyjnej i rejestracyjnej, dbania o jej sprawność oraz do wdrażania stosownych procedur rejestracji i procedur następczych mają władze krajowe.

Procedury następcze

14

Po rejestracji obywateli państw trzecich przybywających do UE nielegalnie i po pobraniu ich odcisków palców należy skierować ich do jednej z trzech następujących procedur¹³ (zob. wykres dotyczący podejścia „Hotspot” w załączniku II):

• krajowy system azylu kraju przybycia (jeżeli migrant składa wniosek o udzielenie azylu i uznano, że wymaga ochrony międzynarodowej),
• mechanizm relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych (zob. pkt 16), lub
• system powrotów (jeżeli migrant nie składa wniosku o udzielenie azylu lub uznano, że nie wymaga ochrony międzynarodowej).

15

System azylowy i system powrotów stanowią uzupełniające się elementy skutecznego zarządzania przepływami migracyjnymi i są regulowane istniejącymi rozporządzeniami i dyrektywami unijnymi, takimi jak rozporządzenie Eurodac (w sprawie pobierania odcisków palców) i rozporządzenie dublińskie (zob. pkt 6), dyrektywa w sprawie procedur azylowych, dyrektywa w sprawie warunków przyjmowania i dyrektywa powrotowa.

16

System relokacji jest natomiast mechanizmem tymczasowym, który ma na celu rozlokowanie osób ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej, aby zapewnić sprawiedliwy podział obciążeń między państwami członkowskimi i zmniejszyć presję na państwa członkowskie pierwszej linii. Komisja Europejska zaproponowała ten system, który jest de facto tymczasowym wyłączeniem w odniesieniu do mechanizmu dublińskiego (opisanego w pkt 6 powyżej), w swoim programie w zakresie migracji w maju 2015 r. Z powodu dużej liczby przybywających osób oraz ogromnej presji na systemy azylowe i obiekty recepcyjne państw członkowskich pierwszej linii Komisja zaproponowała uruchomienie systemu reagowania w nadzwyczajnej sytuacji przewidzianego w TFUE¹⁴. W następstwie wniosku Komisji Rada podjęła dwie decyzje, przyjęte we wrześniu 2015 r.¹⁵, którymi ustanowiono system tymczasowy. Miał on na celu relokację łącznie ok. 106 tys. wnioskodawców ewidentnie wymagających ochrony międzynarodowej z Grecji i Włoch do innych państw członkowskich w okresie od września 2015 r. do września 2017 r. Te państwa członkowskie stałyby się wówczas odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosków migrantów o udzielenie azylu.

17

Podejście „Hotspot”, w którym nacisk położony został na identyfikację, rejestrację i pobieranie odcisków palców przybywających migrantów, ma zatem ułatwić wdrażanie procedur następczych i można je wręcz uznać za warunek konieczny ich właściwego funkcjonowania.

Powiązane działania w ramach polityki

18

Poza różnorodnymi działaniami krótkoterminowymi przewidzianymi w Europejskim programie w zakresie migracji, w tym podejściem „Hotspot” i tymczasowym mechanizmem relokacji, zawarto w nim także inne działania zakładające dłuższą perspektywę. Działania te mają na celu lepsze zarządzanie migracjami, takie jak skuteczniejsze zarządzanie granicami i działalność ukierunkowaną na pierwotne przyczyny migracji nieuregulowanej. Poniżej przedstawiono kilka najważniejszych działań, o których postanowiono w okresie objętym kontrolą.

Kryzysowy fundusz powierniczy UE dla Afryki

19

Kryzysowy fundusz powierniczego UE dla Afryki uruchomiono w dniu 12 listopada 2015 r. na szczycie w Valletcie (Malta) poświęconym migracji. Z powodu bezprecedensowej skali migracji nieuregulowanej utworzono fundusz powierniczy mający na celu wsparcie krajów będących w najtrudniejszej sytuacji i w największym stopniu dotkniętych kryzysem migracyjnym, znajdujących się w regionie Sahelu, regionie Jeziora Czad, Rogu Afryki i na północy Afryki. Fundusz powierniczy ma pomóc w zajęciu się pierwotnymi przyczynami destabilizacji, wysiedleń i migracji nieuregulowanej w krajach pochodzenia, tranzytu i krajach docelowych poprzez promowanie szans gospodarczych, równości szans, bezpieczeństwa i rozwoju. W funduszu powierniczym zgromadzono środki z różnych instrumentów finansowych zarządzanych przez Komisję w ramach unijnego budżetu i z Europejskiego Funduszu Rozwoju, których wysokość na dzień 31 grudnia 2016 r. wynosiła ok. 2,4 mld euro. Kwotę tę uzupełniono dodatkowymi środkami od państw członkowskich UE i innych darczyńców w wysokości 152 mln euro.

Oświadczenie UE-Turcja

20

W dniu 18 marca 2016 r. państwa członkowskie UE i Turcja uzgodniły szereg działań mających na celu zmniejszenie napływu migrantów o nieuregulowanym statusie przedostających się z Turcji na wyspy greckie¹⁶. W myśl oświadczenia migranci przybywający na wyspy greckie będą nadal należycie rejestrowani, a wszelkie wnioski o udzielenie azylu indywidualnie rozpatrywane przez greckie organy w hotspotach zgodnie z dyrektywą w sprawie procedur azylowych. Migranci, którzy nie występują o udzielenie azylu lub których wnioski uznano za bezzasadne bądź niedopuszczalne zgodnie ze wspomnianą dyrektywą, będą odsyłani do Turcji. Każdemu odesłaniu Syryjczyka z wysp greckich do Turcji będzie towarzyszyć przesiedlenie innego Syryjczyka z Turcji do UE. Ustalenia te miały zasadniczy wpływ na funkcjonowanie hotspotów i podejścia „Hotspot” w Grecji.

Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej

21

Trwający kryzys migracyjny wyraźnie pokazał, że strefę Schengen bez granic wewnętrznych można utrzymać tylko w przypadku skutecznego zabezpieczenia i ochrony granic zewnętrznych, co leży we wspólnym interesie wszystkich stron. W Europejskim programie w zakresie migracji stwierdzono zatem potrzebę, aby uczynić zarządzanie granicami zewnętrznymi wspólnym zadaniem państw członkowskich i UE. W ramach dalszych działań w grudniu 2015 r. Komisja przyjęła pakiet działań mających na celu zabezpieczenie granic UE, skuteczniejsze zarządzanie migracjami oraz zwiększenie bezpieczeństwa wewnętrznego UE.

22

Kluczowym elementem pakietu był wniosek w sprawie rozporządzenia dotyczącego utworzenia nowej agencji – Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej – i połączenie niezależnych zasobów tej nowej jednostki i organów państw członkowskich odpowiedzialnych za zarządzanie granicami. Parlament Europejski i Rada bardzo szybko wyraziły zgodę na utworzenie nowej agencji, która zaczęła działać w dniu 6 października 2016 r. Europejska Straż Graniczna i Przybrzeżna ma znacznie szersze uprawnienia niż Frontex¹⁷; jej stały personel będzie dwukrotnie liczniejszy, będzie mogła także korzystać z rezerwy szybkiego reagowania liczącej 1,5 tys. ekspertów, co zmniejszy jej zależność od państw członkowskich.

Ramy finansowania

23

Środki i wsparcie na rzecz ustanowienia i funkcjonowania hotspotów pochodzą z wielu różnych źródeł, w tym UE, agencji unijnych, władz krajowych, organizacji międzynarodowych i organizacji pozarządowych.

24

Środki unijne (zob. rys. 6), w tym na wsparcie na rzecz podejścia „Hotspot”, są udostępniane Grecji i Włochom w formie odpowiednich przydziałów na lata 2014–2020 z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Finansowanie może także przyjąć formę pomocy w sytuacjach nadzwyczajnych w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W przypadku Grecji dostępne są także środki z instrumentu wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych¹⁸ przeznaczone na poprawę sytuacji humanitarnej. Działania finansowane poprzez krajowe przydziały z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego są współfinansowane przez przyjmujące państwa członkowskie, natomiast pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych może być finansowana w 100% z budżetu UE. Kwoty wypłacone w momencie przeprowadzania kontroli stanowią zaliczki przekazane odpowiednio na rzecz władz greckich i włoskich oraz organizacji międzynarodowych i agencji unijnych.

Rys. 6

Unijne wsparcie finansowe (w mln euro)

	GRECJA		WŁOCHY
	Przyznano	Wypłacono	Przyznano	Wypłacono
Fundusz Azylu, Migracji i Integracji	585	247	365	55
Programy krajowe 2014-2020	295	45	348	44
Pomoc nadzwyczajna na rzecz państw członkowskich	126	101	16	10
Pomoc nadzwyczajna na rzecz organizacji międzynarodowych / agencji UE	165	101	1	1
Fundusz Bezpieczeństwa Wewnętrznego	277	75	291	36
Programy krajowe 2014-2020	215	26	245	29
Pomoc nadzwyczajna na rzecz państw członkowskich	52	42	46	7
Pomoc nadzwyczajna na rzecz organizacji międzynarodowych / agencji UE	10	7	0	0
Instrument wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych (zakontraktowane)	192	127	0	0
OGÓŁEM	1 055	448	656	91

Źródło: Komisja Europejska: Zestawienie informacji dotyczące unijnego wsparcia dla Grecji z dnia 8 grudnia 2016 r., załącznik 8 do dokumentu COM(2015) 510 z dnia 14 października 2015 r. pt. „Zarządzanie kryzysem związanym z uchodźcami: stan realizacji działań priorytetowych w ramach Europejskiego programu w zakresie migracji”, zaktualizowane w dniu 4.12.2016 r., oraz intranet ECHO Hope, sytuacja na dzień 15.12.2016 r. Ewentualne różnice w sumach (i w sumach częściowych) wynikają z zastosowania zaokrąglenia.

Grecja

25

Z powodu opóźnień w uruchamianiu środków oraz ustanowieniu wymaganych systemów zarządzania i kontroli w Grecji, wraz z ograniczeniami budżetu krajowego we współfinansowaniu wydatków UE, w 2016 r. nie potwierdzono wydatkowania środków z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego w 2015 r.¹⁹. Komisja informuje, że od początku 2015 r. przydzieliła ponad 352 mln euro ze specjalnej puli na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych (z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego)²⁰, oprócz 192 mln euro pomocy humanitarnej²¹ za pośrednictwem instrumentu wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych. Większość tych środków była ukierunkowana na działania w Grecji kontynentalnej (gdzie w listopadzie 2016 r. znajdowało się wciąż ok. 45 tys. migrantów²²), natomiast według szacunków Komisji prawie 100 mln euro przydzielono na wspieranie szeregu działań na wyspach i w hotspotach.

26

Projekty zatwierdzone przez Komisję w ramach pomocy w sytuacjach kryzysowych z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, obejmują udzielanie schronienia i zakwaterowania, wyżywienie, opiekę zdrowotną, roboty budowlane dotyczące systemów wodno-kanalizacyjnych, transport z punktów zejścia na ląd do hotspotów, zwiększenie zdolności władz greckich w zakresie pobierania odcisków palców oraz modernizację istniejących systemów informatycznych greckiej policji wykorzystywanych w procesie rejestracji. Ponieważ większość decyzji o udzieleniu wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego podjęto od października 2015 r., a okres realizacji wynosi zazwyczaj 12 miesięcy, sprawozdania dotyczące wykorzystania środków nie były jeszcze dostępne. To samo dotyczy działań w ramach instrumentu wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych (w tym przypadku pierwsze decyzje podjęto w marcu 2016 r.) Pod koniec lutego 2017 r. Komisja nie otrzymała jeszcze szczegółowych informacji dotyczących wykorzystania tych środków.

Włochy

27

Sytuacja we Włoszech jest nieco inna niż w Grecji. W momencie przeprowadzania kontroli wydatki zgłoszone Komisji²³ z programów krajowych za okres do połowy października 2015 r. wynosiły 1,6 mln euro w ramach Funduszu Azylu, Migracji i Integracji (ale nie na rzecz hotspotów) i zero w ramach Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Informacje dotyczące wydanych środków oraz projektów wybranych i zakontraktowanych do połowy października 2016 r. miały być dostępne w marcu 2017 r.

28

Jeżeli chodzi o komponent pomocy w sytuacjach kryzysowych z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, do końca 2016 r. na rzecz Włoch przyznano 62,8 mln euro. W momencie przeprowadzania kontroli sprawozdanie z wykorzystania tych środków na pomoc w sytuacjach nadzwyczajnych nie było jeszcze dostępne.

Finansowanie pośrednie poprzez agencje unijne

29

W odniesieniu do wkładów finansowych wnoszonych za pośrednictwem dwóch głównych zaangażowanych agencji unijnych (Frontex i EASO), Frontex pierwotnie przydzielił 20 mln euro ze swojego budżetu na 2016 r. na działania przeznaczone na hotspoty²⁴, ale od tego czasu (do końca listopada 2016 r.) rozdysponował na ten cel prawie 35 mln euro. Finansowanie unijne przydzielone na rzecz EASO w 2016 r. zwiększono z kwoty ok. 19,4 mln do 63,5 mln euro (w tym 26 mln z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji oraz Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego), aby uwzględnić wsparcie przyznane na podejście „Hotspot” i program relokacji²⁵.

30

W 2016 r. Europol otrzymał z Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotację na pomoc nadzwyczajną w wysokości 1,5 mln euro w celu oddelegowania do hotspotów ekspertów (oddelegowanych funkcjonariuszy), którzy będą przeprowadzać dodatkowe kontrole bezpieczeństwa.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

31

Trybunał ocenił realizację podejścia „Hotspot” we Włoszech i Grecji w okresie od jego ogłoszenia w programie na rzecz migracji w maju 2015 r. do końca lata 2016 r. Skoncentrowano się głównie na dwóch zasadniczych kwestiach:

• Czy wybrano właściwą lokalizację hotspotów, czy ustanowiono je w sposób terminowy i czy zapewniono zdolności niezbędne do spełnienia potrzeb, obejmujące odpowiednie usługi wsparcia, konieczne mechanizmy koordynacji i stosowne procedury monitorowania?
• Czy podejście „Hotspot” pozwalało skutecznie zarządzać napływem przybywających migrantów, umożliwiając ich pełną identyfikację i rejestrację oraz pobranie od nich odcisków palców, a także na skierowanie ich w odpowiednim czasie do właściwych procedur następczych (azylu, relokacji, powrotu)?

32

Trybunał skoncentrował się na wsparciu udzielonym przez samą Komisję oraz Frontex, EASO i Europol. Nie brał natomiast pod uwagę szczególnej roli agencji Eurojust, ponieważ jej zaangażowanie w kwestię hotspotów było bardziej pośrednie, bez obecności w hotspotach. Trybunał nie badał także rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu ani procedur relokacji i powrotu. Chociaż samo podejście „Hotspot” nie obejmuje wdrożenia tych procedur, są one w wyraźny sposób powiązane, ponieważ skuteczność tego podejścia jest warunkiem koniecznym efektywności procedur następczych. Równocześnie natomiast wąskie gardła w tych procedurach mogą odbijać się na efektywności hotspotów. Mając na uwadze te powiązania, Trybunał odnosi się zatem do stwierdzonych podczas kontroli problemów z wprowadzaniem w życie tych procedur.

33

Prace kontrolne obejmowały przegląd dostępnej dokumentacji, a także wywiady z personelem Komisji Europejskiej i agencji²⁶, przedstawicielami organów krajowych we Włoszech i w Grecji, organizacji międzynarodowych²⁷ oraz organizacji pozarządowych²⁸. Przeprowadzono również wizyty w terenie w kilku hotspotach (Pozzallo i Trapani we Włoszech, Lesbos, Chios i Leros w Grecji) i u regionalnych grup zadaniowych w obu krajach. Trybunał uwzględnił fakt, że niedawna sytuacja kryzysowa i częste zmiany w obszarze zarządzania migracjami sprawiły, że środowisko, w którym działa Komisja, agencje i państwa członkowskie, jest trudne i niestabilne.

Uwagi

Utworzenie hotspotów

34

Trybunał zbadał, czy hotspoty utworzono w sposób terminowy, a ich liczba, lokalizacja i zdolności odpowiadały rzeczywistym potrzebom, czy zapewniono odpowiednie usługi wsparcia, czy zadbano o należytą koordynację i czy procedury monitorowania były odpowiednie.

Tworzenie hotspotów trwało dłużej, niż planowano, a ich obecne zdolności przyjmowania migrantów są wciąż niewystarczające

35

Zgodnie z decyzją Rady mającą pomóc Włochom i Grecji w radzeniu sobie z nadzwyczajną sytuacją (zob. pkt 16), w dniu 16 września 2015 r. państwa te miały przedłożyć Komisji plany działania obejmujące odpowiednie środki w dziedzinie azylu, pierwszego przyjęcia i powrotu zwiększające zdolność, jakość i skuteczność ich systemów w tych dziedzinach.

Grecja

36

W planie działania przedłożonym Komisji Grecja wyznaczyła pięć hotspotów, które miały zostać utworzone do końca 2015 r. w „obecnych głównych miejscach wjazdu”: na wyspach Lesbos, Chios, Samos, Leros i Kos (zob. rys. 5). W swoich uwagach dotyczących planu działania Komisja nie kwestionowała planowanych lokalizacji hotspotów, uznając to za kompetencję władz krajowych. Dane dotyczące przyjazdów potwierdzały, że rzeczywiście w tym czasie były to główne punkty wjazdu migrantów na terytorium Grecji.

37

Hotspoty w miejscowościach Moria (Lesbos) i Vathi (Samos) stworzono w oparciu o mniejsze, już istniejące struktury. Na pozostałych wyspach pod koniec 2015 r. utworzono tymczasowe ośrodki recepcyjne, a na początku 2016 r. władze greckie dołożyły starań, aby rozbudować istniejące ośrodki hotspot, i w okresie od stycznia do marca 2016 r. cztery z pięciu zaplanowanych hotspotów stopniowo zyskiwały zdolność funkcjonowania. Nastąpiło to później, niż planowano, w związku z czym w okresie do marca 2016 r. nie zagwarantowano pełnej identyfikacji i rejestracji wszystkich migrantów.

38

W czerwcu 2016 r. Komisja uznała, że wszystkie pięć greckich hotspotów funkcjonuje w pełni i pozwala na przyjęcie łącznie 7 450 osób²⁹. Z powodu zmiany okoliczności okazało się to jednak niewystarczające do przyjęcia migrantów przybyłych w 2016 r. W następstwie zamknięcia szlaku zachodniobałkańskiego i przyjęcia oświadczenia UE-Turcja w okresie od maja do czerwca liczba przybywających osób znacznie spadła (zob. rys. 7), do ok. 50 osób na dobę (w porównaniu z ok. 2 tys. w okresie od stycznia do lutego). Począwszy od lipca 2016 r., liczba ta zaczęła znów rosnąć i pod koniec sierpnia przekroczyła 100 osób na dobę. Chociaż liczba przybywających osób zdecydowanie zmalała, w dalszym ciągu więcej migrantów przybywa do hotspotów, niż je opuszcza. Po wizycie Trybunału w lipcu 2016 r. liczba migrantów na wyspach wzrosła: z 8 502 osób na początku lipca do 12 515 – na początku września i 16 250 – na początku listopada³⁰.

39

Wcześniej migrantów przybywających do hotspotów przenoszono po kilku dniach do Grecji kontynentalnej po przeprowadzeniu wstępnej identyfikacji i rejestracji oraz pobraniu odcisków palców. Po przyjęciu oświadczenia UE-Turcja sytuacja zmieniła się. Nowo przybywającym migrantom nie zezwalano już na udanie się na kontynent i musieli oni złożyć wniosek o udzielenie azylu bezpośrednio w hotspocie. Ich przebywanie w hotspotach zmieniło zatem charakter z kilkudniowego tranzytu na znacznie dłuższy pobyt (liczony w miesiącach).

40

Doprowadziło to do poważnego przeludnienia hotspotów, zwłaszcza na Lesbos, Chios i Samos, ponieważ na greckie wyspy przyjeżdża więcej migrantów, niż je opuszcza³¹. Warunki materialne w obozach (jakość posiłków, zbyt mała liczba koców i brak prywatności, niewystarczający dostęp do opieki medycznej) były przedmiotem krytyki ze strony organizacji pozarządowych, takich jak³² Human Rights Watch³³ i Save the Children³⁴. Jednostki mieszkaniowe dla uchodźców (standardowe budynki typu kontener) są przepełnione do tego stopnia, że wielu migrantów zbudowało tymczasowe schronienia wokół granic hotspotów (zob. ramka 2).

41

W częściach mieszkalnych często nie oddzielano samotnych mężczyzn od samotnych kobiet, dzieci, rodzin czy małoletnich. Liczbę małoletnich bez opieki szacuje się na ok. 2,5 tys. osób (wrzesień 2016 r.³⁵), a kraj nie dysponuje wystarczającą liczbą miejsc w wyspecjalizowanych ośrodkach, aby zakwaterować ich zgodnie ze standardami międzynarodowymi³⁶. Sprawia to, że wielu małoletnich bez opieki umieszczano na długie okresy w hotspotach w nieodpowiednich warunkach³⁷, chociaż zgodnie z prawem należy ich traktować priorytetowo³⁸ (zob. ramka 3).

42

Ponadto personel agencji był narażony na gwałtowne protesty i agresję; konieczna była ewakuacja personelu (także unijnego) i doszło do zniszczenia lub uszkodzenia części infrastruktury hotspotu.

43

Na etapie planowania nie oceniono w należyty sposób kwestii bezpieczeństwa i ochrony, które wchodzą w zakres kompetencji państwa członkowskiego. Pierwotnie nie opracowano planów bezpieczeństwa, a obozy nie miały wyjść awaryjnych. Kwestie bezpieczeństwa omawiano podczas szeregu spotkań koordynacyjnych, podczas których Komisja i agencje UE w porozumieniu z władzami greckimi opracowały plan bezpieczeństwa i procedury awaryjne.

Włochy

44

Także Włochy przedłożyły we wrześniu 2015 r. plan działania obejmujący środki w dziedzinie azylu, pierwszego przyjęcia i powrotu, mające usprawnić odpowiednie systemy krajowe. W planie działania przewidziano łącznie sześć hotspotów, które miały zostać utworzone i funkcjonować do końca 2015 r., z łącznie 2 500 miejsc. W informacjach zwrotnych dotyczących planu działania Komisja uznała, że określenie wstępnej lokalizacji hotspotów, w oparciu o dostępność istniejących struktur, wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich. W planie nie uwzględniono jednak czasu potrzebnego na zaadaptowanie tych struktur ani ich procedur operacyjnych, a zaproponowane lokalizacje nie pokrywały się z ustalonymi miejscami, gdzie migranci najczęściej schodzą na ląd.

45

Pod koniec 2015 r. funkcjonowały tylko dwa z sześciu zaplanowanych hotspotów (Lampedusa, Pozzallo) (zob. rys. 5), a kolejne dwa (Trapani, Tarent) zaczęły funkcjonować w pierwszych miesiącach 2016 r. Do lipca 2016 r. (termin wizyty kontrolnej) w czterech funkcjonujących hotspotach dostępnych było łącznie 1 600 miejsc, co ewidentnie nie wystarcza w sytuacji, gdy liczba przybywających osób regularnie wzrasta do ponad 2tys. na dobę. Z danych otrzymanych od władz włoskich wynika, że w pierwszych siedmiu miesiącach 2016 r. ok. 70% migrantów wciąż schodziło na ląd poza istniejącymi hotspotami, co zwiększało groźbę niepełnej rejestracji.

46

Aby zaradzić sytuacji, w czerwcu 2016 r. władze włoskie ogłosiły utworzenie dwóch dodatkowych hotspotów (w zamian za dwa anulowane), które pod koniec lutego 2017 r. jeszcze nie funkcjonowały. Ponadto od stycznia 2016 r. władze włoskie i Komisja rozmawiają o nowej strategii (opartej na podejściu „Hotspot”, ale bez fizycznych obiektów do zakwaterowania), która jest wciąż wdrażana. Strategia ta ma na celu podniesienie statusu innych portów zejścia na ląd, aby umożliwić stosowanie standardowych procedur operacyjnych opracowanych dla podejścia „Hotspot”. Jednocześnie jednak w listopadowym sprawozdaniu z postępów³⁹ Komisja słusznie wezwała Włochy do szybszego otwarcia dwóch dodatkowych zapowiedzianych hotspotów.

47

W przypadku Włoch powodem do dużych obaw jest rosnąca liczba małoletnich bez opieki, którzy przybyli w 2016 r. – do końca września 2016 r. ich liczba przekroczyła 20 tys.⁴⁰. Ponieważ w regionach, w których schodzą na ląd małoletni bez opieki, brakuje specjalistycznych ośrodków, przebywają oni za długo w hotspotach, nieprzystosowanych do ich szczególnych potrzeb.

Wsparcie ze strony agencji UE jest znaczne, ale w dużym stopniu zależne od udostępnienia wystarczających środków przez państwa członkowskie

48

Zapewnianie usług wsparcia przez Komisję i agencje opiera się na wnioskach władz włoskich i greckich. W odniesieniu do hotspotów oba kraje po raz pierwszy określiły potrzebę uzyskania wsparcia w swoich planach działania. Wsparcie polega przede wszystkim na delegowaniu przez Frontex i EASO ekspertów z państw członkowskich, którzy pomagają w identyfikacji, kontroli obywatelstwa, rejestracji, pobieraniu odcisków palców i przeprowadzaniu rozmów. Frontex pomaga także przy powrotach. EASO służy wsparciem w udzielaniu informacji na temat relokacji i rozpatrywaniu wniosków o relokację we Włoszech oraz pomaga w rejestracji i ocenie wniosków o udzielenie azylu w Grecji. Obie agencje zapewniają mediatorów kulturowych. Europol przeprowadza dodatkowe kontrole bezpieczeństwa w przypadkach wytypowanych na skutek działań organów przyjmującego państwa członkowskiego lub przekazanych tym organom przez agencje unijne lub inne obecne tam organizacje.

49

Ze sprawozdań agencji wynika, że liczba oddelegowanych ekspertów była znacznie mniejsza niż zapotrzebowanie. Wynika to z faktu, że agencje są uzależnione od państw członkowskich, którzy zobowiązują się wysłać ekspertów w odpowiedzi na wnioski agencji. Ponadto agencje i państwa członkowskie nie oczekiwały ani nie zaplanowały zwiększonego zapotrzebowania w 2015 r. i 2016 r. Ogólnie rzecz biorąc, według Frontexu oferty od państw członkowskich pozwoliły odpowiedzieć na ok. 65% wniosków o bezpośrednie wsparcie na rzecz działań w hotspotach, natomiast w przypadku EASO średni wynik był jeszcze niższy (ok. 57%). Ponadto państwa członkowskie dysponują ograniczoną liczbą personelu, a niektóre z nich same odnotowały zwiększony napływ wniosków o udzielenie azylu, zwłaszcza w drugiej połowie 2015 r.

50

Ponieważ ekspertów zazwyczaj deleguje się na ograniczone okresy (czasem sześć tygodni, czasem jeszcze krócej), agencje muszą stale występować z nowymi wnioskami, aby zastępować wyjeżdżających ekspertów. Ta duża rotacja oznacza naturalnie duży spadek skuteczności, ponieważ nowo przybyli eksperci potrzebują czasu na przystosowanie się i zapoznanie z konkretną sytuacją. Wszystkie zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono wywiady, podkreślały potrzebę delegowania ekspertów na dłuższe okresy.

Grecja

51

W Grecji zapotrzebowanie na wsparcie ze strony Frontexu w dziedzinie identyfikacji i rejestracji zmniejszyło się, ponieważ od czasu przyjęcia oświadczenia UE-Turcja liczba przybywających osób spadła. W tym samym okresie wzrosło natomiast zapotrzebowanie na pomoc ze strony EASO, ponieważ większość migrantów przeniesionych na kontynent w marcu 2016 r. złożyła wniosek o udzielenie azylu. Tak samo wygląda sytuacja w przypadku migrantów przybywających na wyspy.

52

W sprawozdaniach z postępów z września⁴¹ i listopada 2016 r.⁴² Komisja wzywa państwa członkowskie do zwiększenia wsparcia na rzecz EASO w udostępnianiu ekspertów, ponieważ obecna liczba ekspertów delegowanych do Grecji nie pozwala na rozpatrywanie rosnącej liczby wniosków o udzielenie azylu. Na przykład we wrześniu 2016 r. szacowano, że w hotspotach potrzebnych było 100 pracowników zajmujących się sprawami azylowymi (tj. przeprowadzających wywiady), ale pod koniec tego miesiąca oddelegowanych przez EASO było zaledwie 41⁴³.

53

Od marca 2016 r. personel Europolu jest delegowany do przeprowadzania dodatkowych kontroli bezpieczeństwa w przypadkach wytypowanych przez grecką policję podczas procedur rejestracji i kontroli. Mają one na celu głównie identyfikowanie przemieszczania się osób podejrzewanych o terroryzm oraz rozbijanie sieci przestępczych zajmujących się przemytem migrantów. Ze sprawozdań Komisji dotyczących stanu realizacji działań⁴⁴ wynika, że do lipca 2016 r. Europol oddelegował dziewięciu funkcjonariuszy na pięć wysp, zgodnie z planem operacyjnym uzgodnionym z grecką policją w czerwcu 2016 r. Zgodnie z informacjami Europolu we wrześniu 2016 r. do Grecji oddelegowano pierwszą grupę 10 funkcjonariuszy tego urzędu. W październiku 2016 r. oddelegowano kolejny kontyngent 16 funkcjonariuszy z innych państw członkowskich do przeprowadzania dodatkowych kontroli bezpieczeństwa w bazach Europolu we wszystkich pięciu greckich hotspotach.

Włochy

54

Władze włoskie uważają, że co do zasady wsparcie ze strony agencji UE jest zadowalające, zwłaszcza że sytuacja poprawiła się od maja, kiedy do Włoch oddelegowano ekspertów Frontexu, którzy mieli pierwotnie trafić do Grecji. Komisja jest jednak zdania, że odpowiedź państw członkowskich na wnioski EASO o udostępnienie ekspertów w celu ich oddelegowania do Włoch jest niewystarczająca, aby poradzić sobie z napływem dużej liczby osób uprawnionych do relokacji. Do końca września 2016 r. oddelegowano 33 ekspertów ds. azylu (i 35 mediatorów kulturowych), podczas gdy w planie uzgodnionym z władzami włoskimi przewidziano 74 ekspertów⁴⁵.

55

We wrześniu 2016 r. Włochy zgodziły się, aby Europol uczestniczył w dodatkowych kontrolach bezpieczeństwa na miejscu, o co zwróciła się Rada. Europol wniósł wkład w stworzenie planu operacyjnego i przygotowywała oddelegowywanie funkcjonariuszy. Ponadto w październiku 2016 r. Włochy zwróciły się do tego urzędu o wsparcie na dodatkowe kontrole bezpieczeństwa związane z relokacją⁴⁶.

Komisja odgrywała czynną rolę koordynującą

56

Podejście „Hotspot” zakłada uczestnictwo wielu podmiotów na różnych szczeblach. Oznacza to, że właściwe funkcjonowanie hotspotów wymaga dobrej koordynacji działań Komisji Europejskiej, agencji UE, władz krajowych na poziomie centralnym i lokalnym, organizacji międzynarodowych (UNHCR i IOM) oraz organizacji pozarządowych.

57

Koordynacja ta odbywa się na poziomie unijnym, krajowym i operacyjnym oraz na poziomie hotspotu. W obu krajach ułatwiała ją obecność specjalnie wyznaczonego personelu Komisji i agencji.

Grecja

58

W Grecji koordynacja centralna odbywa się w ramach międzyagencyjnego posiedzenia koordynacyjnego, na którym spotykają się przedstawiciele wszystkich organów krajowych, Komisji, agencji UE i głównych organizacji międzynarodowych. Ze strony Komisji wsparcia udziela nowa służba utworzona w 2015 r., Służba ds. Wspierania Reform Strukturalnych, wraz z personelem innych departamentów Komisji. Posiedzeniu, które odbywa się co dwa tygodnie w Atenach, przewodniczy dyrektor generalny tej służby.

59

Wszystkie zainteresowane strony, z którymi przeprowadzono wywiady w trakcie wizyty kontrolnej w Grecji, zgłaszały obawy dotyczące braku obowiązujących procedur działania w odniesieniu do hotspotów. Chociaż w greckim planie działania⁴⁷ uznano tego rodzaju procedury za zasadniczy cel dla wszystkich ośrodków recepcyjnych, nigdy ich nie przyjęto. Na początku 2016 r. rząd grecki opracowywał obowiązujące procedury działania, a Komisja przedstawiła uwagi do projektu dokumentu. Oświadczenie UE-Turcja zasadniczo zmieniło jednak funkcjonowanie hotspotów. Równolegle Grecja przyjęła nowe przepisy, przekształcające służbę ds. pierwszego przyjmowania w służby zajmujące się przyjmowaniem i identyfikacją. Przerwało to opracowywanie obowiązujących procedur działania i oznaczało konieczność ich zmiany. W trakcie wizyty Trybunału Grecja nie sfinalizowała zmiany projektu tych procedur, mimo że Komisja wielokrotnie się o to zwracała.

60

Koordynacja na poziomie operacyjnym odbywa się poprzez regionalną grupę zadaniową Unii Europejskiej⁴⁸, której siedziba znajduje się w porcie Aten, Pireusie. Platformę tę opracowano tak, aby agencje UE mogły spotykać się regularnie oraz ułatwiać ogólną koordynację i wymianę informacji pomiędzy poszczególnymi zainteresowanymi stronami, zgodnie ze swoim zakresem uprawnień. Obecni są także przedstawiciele Komisji Europejskiej, którzy przewodniczą tym posiedzeniom. Rola grupy zadaniowej w podejściu „Hotspot” nie jest jednak do końca jasno określona, a w jej posiedzeniach nie uczestniczą władze krajowe.

61

Na poziomie hotspotów odpowiedzialność za ogólne zarządzanie ośrodkami spoczywa na władzach centralnych, ale wciąż nie objęły one tych obowiązków w pełni. Nie powołano na przykład osoby ani organu, które byłyby na stałe odpowiedzialne za ogólne zarządzanie strukturą i operacjami. Formalnie za zarządzanie hotspotami odpowiadały służby zajmujące się przyjmowaniem i identyfikacją, ale w trakcie wizyty kontrolnej dysponowały one bardzo ograniczoną liczbą personelu w terenie, która nie pozwalała na zapewnienie całodobowej obecności. W praktyce nie dla wszystkich zainteresowanych stron było jasne, jaki organ odpowiada za podejmowanie decyzji dotyczących tych obiektów.

Włochy

62

We Włoszech władze krajowe wykazały się dużym poczuciem odpowiedzialności za podejście „Hotspot” i związane z nim zarządzanie migracjami. Wdrażanie podejścia „Hotspot” wchodzi w zakres kompetencji specjalnego zespołu krajowego w ramach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (departament wolności obywatelskich i imigracji). Na poziomie centralnym wsparcie ze strony Komisji zapewnia mały zespół z siedzibą w Rzymie. Obowiązujące procedury działania na tym poziomie zostały opracowane przez grupę roboczą pod kierownictwem włoskiego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w której uczestniczyły wszystkie najważniejsze zainteresowane strony (władze włoskie, Komisja, Frontex, Europol, EASO, UNHCR i IOM). W dniu 17 maja 2016 r. procedury oficjalnie przyjęto i przekazano odpowiednim zainteresowanym stronom. Zawierają one wytyczne operacyjne dotyczące działań prowadzonych w hotspotach i mają na celu zapewnienie znormalizowanego i skutecznego procesu działań. Wszystkie zainteresowane strony postrzegają ich przyjęcie, które poprzedził kilkumiesięczny proces konsultacji, jako ważny krok naprzód pozwalający ustrukturyzować podejście „Hotspot” we Włoszech.

63

Na poziomie operacyjnym koordynację zapewnia regionalna grupa zadaniowa UE z siedzibą w Katanii na Sycylii. W pracach EURTF we Włoszech oprócz agencji UE i Komisji uczestniczą także różne organy krajowe.

64

Na poziomie hotspotów za koordynację struktury poszczególnych hotspotów i ogólne zarządzanie nimi odpowiedzialne są władze lokalne (Prefetture), ale ich przedstawiciele nie są stale obecni w hotspotach. Obecni są natomiast przedstawiciele dwóch najważniejszych podmiotów: policji państwowej (Questura) i podmiotu zarządzającego daną strukturą (często jest to organizacja pozarządowa), zgodnie z zakresem ich uprawnień. Różne zainteresowane strony podkreślają, że w praktyce prowadzi to do poczucia, że brakuje jasno określonego „punktu kontaktowego” dla każdego hotspotu.

Regularne monitorowanie jest prowadzone, ale można ulepszyć pomiary wyników na poziomie hotspotu

65

Po przyjęciu Europejskiego programu w zakresie migracji Komisja szeroko zdawała sprawę z ogólnego zarządzania kryzysem uchodźczym. Wdrażanie podejścia „Hotspot” jest omawiane przede wszystkim w sprawozdaniach Komisji w sprawie relokacji i przesiedleń⁴⁹. Od marca 2016 r. sprawozdania te są publikowane co miesiąc i zawierają część poświęconą wdrożeniu planów działania w Grecji i we Włoszech, która jest ściśle związana z podejściem „Hotspot”. Celem tych sprawozdań jest zapewnienie aktualnych informacji o stanie realizacji działań (w wymiarze ilościowym i jakościowym) podsumowujących poczynione postępy i stwierdzone problemy, a także przedstawienie zaleceń Komisji Europejskiej dla wszystkich zainteresowanych stron. Uwagi o sytuacji w hotspotach są także zawarte w odrębnych sprawozdaniach z postępów w zakresie realizacji postanowień oświadczenia UE-Turcja⁵⁰. Ostatnim elementem tych skonsolidowanych ram sprawozdawczości są sprawozdania ad hoc lub szczegółowe komunikaty⁵¹ i zestawienia informacji.

66

Regularne komunikaty Komisji Europejskiej dotyczące podejścia „Hotspot” przyczyniają się do stworzenia przejrzystych i otwartych ram sprawozdawczych dotyczących wdrożenia systemu. Aspekt jakościowy sprawozdań (stwierdzone problemy, zalecenia itp.) dowodzi chęci Komisji Europejskiej do monitorowania postępów i zdawania z nich sprawozdań⁵². Trybunał odnotował jednak następujące kwestie:

• mimo że Komisja cały czas zachęca władze włoskie do zwiększenia liczby hotspotów⁵³, brakuje analizy kosztów i korzyści, która pozwoliłaby porównać otwarcie kolejnych hotspotów z nowym planem zakładającym regularne stosowanie podejścia „Hotspot” bez obiektów mieszkalnych we wszystkich portach, do których przybywają migranci;
• hotspoty funkcjonują od ponad roku, ale nie ustanowiono jeszcze ram monitorowania wyników na poziomie poszczególnych hotspotów, które pozwalałyby śledzić skuteczność działań i wykorzystanie zasobów (takich jak personel i sprzęt), zidentyfikować ewentualne niewykorzystane zdolności lub wąskie gardła i zaradzić im oraz ułatwić identyfikację dobrych praktyk, dzielenie się wyciągniętymi wnioskami i w razie potrzeby wprowadzanie zmian;
• mimo że Komisja próbuje skonsolidować dane od władz krajowych i agencji unijnych, nie jest prowadzona wymiana niektórych danych, dotyczących np. czasu, jaki migranci spędzają w hotspotach w oczekiwaniu na rejestrację i skompletowanie ich wniosków o udzielenie azylu (Grecja). Niektóre kluczowe dane nie są natomiast uwzględnianie ani publikowane, np. te dotyczące łącznej liczby migrantów, których zidentyfikowano i zarejestrowano w hotspotach lub w stosunku do których wydano zarządzenie powrotu, oraz liczby przypadków, w których powrót ten faktycznie nastąpił (Włochy).

Skuteczność podejścia „Hotspot”

67

Trybunał zbadał, czy podejście „Hotspot” pozwalało na pełną identyfikację i rejestrację migrantów oraz pobranie od nich odcisków palców, a także czy zapewniało skierowanie ich w odpowiednim czasie do właściwych procedur następczych (azylu, relokacji lub powrotu).

Podejście „Hotspot” poprawiło tempo rejestracji przybywających migrantów i pobierania od nich odcisków palców

68

Głównym celem podejścia „Hotspot” było przyczynienie się do poprawy zarządzania granicami poprzez zapewnienie właściwej identyfikacji i rejestracji wszystkich przybywających migrantów oraz pobierania od nich odcisków palców. Kroki te są niezbędne, aby odpowiednio skierować migrantów do krajowej procedury azylowej, mechanizmu relokacji w sytuacjach nadzwyczajnych lub procedury powrotu.

69

Podczas identyfikacji ustala się dane osobowe migrantów i ocenia ich obywatelstwo (ang. screening) oraz wskazuje się przypadki osób o szczególnych potrzebach w celu nadania im priorytetu. Następnie, podczas rejestracji, zgodnie z wymogami rozporządzenia Eurodac pobierane są odciski palców, które są przechowywane w unijnym zautomatyzowanym systemie identyfikacji odcisków palców Eurodac. Migrantów fotografuje się, wprowadza ich dane do odpowiednich europejskich i międzynarodowych baz danych i weryfikuje je, sprawdza autentyczność ewentualnych dokumentów, a policja przeprowadza kontrole bezpieczeństwa.

70

Policja przeprowadza te wstępne procedury przy wsparciu przedstawicieli Frontexu, wykonując serię działań na obszarze hotspotu⁵⁴. Na tym lub na następnym etapie migranci mogą wyrazić chęć złożenia wniosku o udzielenie azylu (zob. wykres dotyczący podejścia „Hotspot” w załączniku II).

71

W Grecji w czasie trwania wizyty Trybunału w lipcu 2016 r. identyfikacja i rejestracja migrantów oraz pobranie od nich odcisków palców trwały do trzech dni⁵⁵ od momentu ich przybycia na wyspy. Jak wynika z danych Komisji, od marca 2016 r. w greckich hotspotach kroki te są wykonywane prawidłowo w przypadku praktycznie wszystkich migrantów. Stanowi to znaczną poprawę w porównaniu z odsetkiem rejestracji we wrześniu 2015 r., który wynosił 8%⁵⁶ (w styczniu 2016 r. osiągnął już 78%). Ponadto zadanie to stało się łatwiejsze od czasu przyjęcia oświadczenia UE-Turcja, jako że liczba przybywających migrantów znacznie spadła w porównaniu z 2015 r.

72

We Włoszech liczba osób, które przybyły w 2016 r., była porównywalna do tej z 2014 i 2015 r. Jeżeli chodzi o pełną rejestrację przybywających migrantów, we Włoszech tylko około jednej trzeciej schodzi na ląd (i jest rejestrowanych) w hotspotach⁵⁷, natomiast większość schodzi na ląd w innych portach. Według najnowszych informacji otrzymanych od władz włoskich⁵⁸odsetek osób, które zarejestrowano i od których pobrano odciski palców, znacznie wzrósł: z ok. 60% w pierwszej połowie 2015 r. do średnio 97% w całym 2016 r. Pokazuje to pozytywny wpływ stosowania podejścia „Hotspot” nie tylko w czterech hotspotach, lecz także, na przestrzeni 2016 r., w 15 innych portach, w których migranci schodzą na ląd (zob. też pkt 45-46), i oznacza zmniejszenie ryzyka, że niektórzy z nich wjadą do kraju bez należytej identyfikacji i pobrania odcisków palców. Wszystkie zainteresowane strony, z którymi Trybunał przeprowadził wywiady, były zdania, że podejście „Hotspot” odegrało ważną rolę w poprawie sytuacji we Włoszech. Stało się tak dzięki stworzeniu odpowiedniej infrastruktury, lecz także opracowaniu obowiązujących procedur działania i wywarciu ogólnego pozytywnego wpływu na praktykę.

73

Ponadto podejście „Hotspot” wymaga, aby podczas rejestracji dane osobowe i odciski palców wszystkich migrantów o nieuregulowanym statusie wprowadzano do odpowiednich krajowych, europejskich i międzynarodowych baz danych dotyczących bezpieczeństwa i sprawdzano je w nich, jak przewidziano w przepisach o WESA. Przeprowadzane kontrole bezpieczeństwa były jednak ograniczone obowiązującymi ramami prawnymi i sposobem zaprojektowania systemów. Do września 2016 r., zgodnie z poprzednim zakresem uprawnień Frontexu, oddelegowani funkcjonariusze mogli uzyskać dostęp do europejskich baz danych bezpieczeństwa i weryfikacji dokumentów⁵⁹, tylko jeśli udzieliło im go państwo przyjmujące. W Grecji ich udział w tej części prac wymagał nieformalnych ustaleń z miejscową policją.

74

Nowe rozporządzenie w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej umożliwia jej zespołom dostęp do właściwych baz danych⁶⁰. Jeśli jednak chodzi o systematyczne kontrole bezpieczeństwa, problemem, którego nie można rozwiązać w krótkiej perspektywie, jest brak interoperacyjności baz danych bezpieczeństwa (brak systemu opartego na pojedynczym punkcie wprowadzania danych, który pozwalałby na przeszukiwanie wielu baz jednocześnie)⁶¹.

Na funkcjonowaniu hotspotów odbijają się wąskie gardła w procedurach następczych

75

Podejście „Hotspot” jest ściśle powiązane z procedurami następczymi. Aby zapewnić skuteczne kierowanie migrantów do procedury azylowej, a następnie, w stosownych przypadkach, ich relokację lub powrót, procedur następujących po rejestracji należy dopełnić w rozsądnym terminie. Migranci powinni także otrzymywać odpowiednie informacje o poszczególnych procedurach.

Grecja

76

Stając wobec alternatywy niezwłocznego powrotu, praktycznie wszystkie nowo przybyłe osoby składają wniosek o ochronę międzynarodową. Ponieważ do marca 2016 r. w Grecji składano niewiele wniosków o udzielenie azylu, greckie służby azylowe dysponowały ograniczoną liczbą personelu, którą należało zwiększyć, aby stawić czoła gwałtownie rosnącej liczbie tego rodzaju wniosków. Tego zwiększenia obsady nie zaplanowano jednak przed wejściem w życie oświadczenia UE-Turcja, a przeprowadzony później proces rekrutacji i szkolenia personelu wymagał czasu, co odbiło się na zdolności greckich służb azylowych do rozpatrywania wniosków. W sierpniu 2016 r. w greckich służbach azylowych zatrudniono dodatkowo 124 osoby na czas określony, co sfinansowano poprzez dotację na pomoc nadzwyczajną z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji na podstawie umowy zawartej z EASO⁶².

77

We wrześniu 2016 r.⁶³ większość migrantów, którzy przybyli po 20 marca, wciąż nie miała możliwości złożenia wniosku o udzielenie azylu⁶⁴. Priorytetowe traktowanie wniosków obywateli niektórych krajów⁶⁵ oraz niezapewnienie migrantom jasnych informacji na temat procedur i czasu oczekiwania przyczyniły się do narastania napięć w obozach.

78

Ponadto od marca 2016 r. relokacja nie jest już możliwa w przypadku nowo przybyłych migrantów. Wynika to z decyzji greckich służb azylowych i jest zgodne ze stanowiskiem państw członkowskich wyrażonym na posiedzeniu Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, w którym zasugerowano, że relokacja powinna być ukierunkowana na migrantów przybyłych przed 20 marca. Dwie decyzje Rady dotyczące relokacji nie zawierają jasnej podstawy prawnej tego stanowiska.

79

Co więcej, jak zaznaczyła Komisja⁶⁶, powroty na podstawie oświadczenia UE-Turcja odbywają się w zbyt wolnym tempie, co także przyczyniło się do przeludnienia hotspotów. Ponieważ niemal wszyscy nowo przybywający składają wniosek o udzielenie azylu, objęcie ich procedurą powrotową można rozważyć dopiero, kiedy otrzymają odmowę i wyczerpią prawo do odwołania. W okresie od końca marca do początku grudnia 2016 r. całkowita liczba migrantów zawrócona z wysp greckich do Turcji wyniosła 748 osób, natomiast liczba przybyłych osób wyniosła ok. 17 tys.⁶⁷.

Włochy

80

We Włoszech podejście „Hotspot” działa zgodnie z planem – oprócz rejestrowania i pobierania odcisków palców od 97% przybywających migrantów (zob. pkt 72) umożliwiono im wyrażenie chęci złożenia wniosku o udzielenie azylu. Ponadto osoby mogące kwalifikować się do relokacji typuje się podczas rejestracji w hotspotach, a następnie przenosi do specjalnych ośrodków recepcyjnych.

81

Na początku wdrażania podejścia „Hotspot” głównym problemem związanym z realizacją programu relokacji było znalezienie odpowiednich kandydatów zainteresowanych udziałem w programie. Obecnie, kiedy migranci są lepiej informowani o relokacji, w ramach bardziej ustrukturyzowanego podejścia „Hotspot” udało się wytypować więcej kandydatów. Najpoważniejszym wąskim gardłem w procesie jest natomiast brak zobowiązań ze strony państw członkowskich Na dzień 27 września 2016 r., a zatem rok po przyjęciu decyzji Rady w sprawie relokacji i w połowie dwuletniego okresu realizacji, z Włoch relokowano zaledwie 1 196 osób – w tym ani jednego małoletniego bez opieki – a państwa członkowskie udzieliły Włochom 3 809 zobowiązań formalnych⁶⁸ (w porównaniu z łącznym zobowiązaniem przewidującym relokację z Włoch 34 953 osób, określonym w decyzjach Rady).

82

Przyczyną innego wąskiego gardła jest niski odsetek wykonania decyzji o powrotach, który zgodnie z danymi otrzymanymi od władz włoskich wciąż nie przekracza 20%⁶⁹. Trudności strukturalne związane z realizacją powrotów, określone i opisane przez władze włoskie w planie działania, obejmują ograniczone zdolności ośrodków identyfikacyjno-deportacyjnych oraz brak współpracy w zakresie readmisji z krajami pochodzenia.

83

W świetle trwającego napływu migrantów (ponad 150 tys. osób rocznie od 2014 r.), powiązanego z istniejącymi wąskimi gardłami dotyczącymi ograniczonego „odpływu” migrantów poprzez relokację i powroty, w niedalekiej przyszłości we Włoszech może zabraknąć miejsc w obiektach mieszkalnych dla osób ubiegających się o azyl.

Wnioski i zalecenia

84

Zasadnicza odpowiedzialność za wszelkie aspekty kontroli granicznej i rozpatrywanie wniosków o azyl spoczywa na państwach członkowskich UE. Aby zatem pomóc Grecji i Włochom, państwom członkowskim pierwszej linii, w stawieniu czoła nagłemu, drastycznemu wzrostowi liczby migrantów o nieuregulowanym statusie przybywających na granice zewnętrzne tych państw w latach 2015-2016, Komisja wprowadziła nowe podejście „Hotspot”. Miało to na celu udzielenie państwom członkowskim wsparcia operacyjnego, aby zapewnić identyfikację i rejestrację przybywających migrantów, pobieranie od nich odcisków palców oraz skierowanie ich do odpowiednich procedur następczych. Trybunał stwierdził, że w bardzo trudnych i ciągle zmieniających się okolicznościach podejście „Hotspot” pomogło poprawić zarządzanie migracjami w dwóch wspomnianych państwach członkowskich pierwszej linii poprzez zwiększenie zdolności do przyjmowania migrantów oraz ulepszenie procedur rejestracji i koordynacji wsparcia.

85

W obu państwach podczas wyboru lokalizacji hotspotów wzięto pod uwagę najważniejsze punkty wjazdu i dostępność istniejących struktur. Samo ich utworzenie trwało jednak dłużej, niż zakładano. W marcu 2016 r. w Grecji funkcjonowały cztery z pięciu zaplanowanych hotspotów, a ostatni uruchomiono w czerwcu 2016 r. We Włoszech w marcu 2016 r. funkcjonowały cztery z sześciu zaplanowanych hotspotów, a pod koniec lutego 2017 r. pozostałe dwa były nadal tworzone, ale jeszcze nie funkcjonowały. Mimo że Unia udzieliła znacznego wsparcia, pod koniec 2016 r. obecne ośrodki recepcyjne w obu państwach nie pozwalały na odpowiednie przyjmowanie (Włochy) lub zakwaterowanie (Grecja) wszystkich przybywających migrantów. Nadal brakowało odpowiedniej infrastruktury do zakwaterowania i rozpatrywania wniosków małoletnich bez opieki zgodnie ze standardami międzynarodowymi, zarówno w hotspotach, jak i na kolejnym etapie przyjmowania (zob. pkt 36–47).

86

W swoich działaniach państwa członkowskie pierwszej linii uzyskiwały wsparcie Komisji i właściwych agencji UE, które zapewniały ekspertów, zasoby finansowe i techniczne, doradztwo i koordynację. Zdolność agencji do zapewniania takiego wsparcia była i nadal pozostaje w znacznym stopniu uzależniona od zasobów udostępnianych przez inne państwa członkowskie. Ponadto ekspertów delegowano często na bardzo krótkie okresy, co ograniczało ich skuteczność. Niedociągnięcia te mają zostać usunięte dzięki rozszerzeniu lub zmianie zakresów uprawnień właściwych agencji (zob. pkt 48–55).

87

W obu państwach koordynację podejścia „Hotspot” ułatwiała obecność wyznaczonego personelu Komisji i agencji, a na poziomie operacyjnym – działalność regionalnych grup zadaniowych. Rola tych ostatnich nadal wymaga jednak dookreślenia. Niezbędnym elementem pozwalającym na wyjaśnienie obowiązków i zharmonizowanie procedur – zwłaszcza wymagających zaangażowania wielu podmiotów, tak jak w przypadku podejścia „Hotspot” – są obowiązujące procedury działania. We Włoszech ustanowiono takie procedury w odniesieniu do hotspotów i stosuje się je zarówno w hotspotach, jak i w innych portach, w których schodzą na ląd migranci, a które pełnią funkcję hotspotów. W Grecji nie przyjęto jeszcze takich procedur. Koordynacja na poziomie poszczególnych hotspotów pozostaje fragmentaryczna i chociaż ustalono, że za ogólne zarządzanie tymi ośrodkami odpowiadają władze centralne państw członkowskich, przynajmniej w Grecji nie wzięły one jeszcze w pełni na siebie tych zadań. Komisja prowadzi monitorowanie i sprawozdawczość dotyczące postępów i problemów związanych z hotspotami w sposób regularny i kompleksowy, ale poszczególne zainteresowane strony nie wymieniają się wszystkimi informacjami. Brakuje także sprawozdawczości w odniesieniu do niektórych kluczowych wskaźników efektywności (zob. pkt 56-66).

88

W 2016 r. zarówno w Grecji, jak i we Włoszech podejście „Hotspot” zapewniło właściwą identyfikację i rejestrację przybywających migrantów oraz pobieranie od nich odcisków palców, a także weryfikację ich danych w odpowiednich bazach danych dotyczących bezpieczeństwa. W tym wymiarze podejście „Hotspot” przyczyniło się do poprawy zarządzania przepływami migracyjnymi (zob. pkt 68-74). Innym wymogiem wprowadzonym w tym podejściu jest kierowanie migrantów do odpowiednich procedur następczych, obejmujących złożenie krajowego wniosku o udzielenie azylu, relokację do innego państwa członkowskiego (w stosownych przypadkach) lub powrót do kraju pochodzenia (bądź tranzyt). Realizacja tych procedur jest często powolna i występują w niej liczne wąskie gardła, co może odbijać się na funkcjonowaniu hotspotów (zob. pkt 76–83).

89

Na podstawie tych wniosków Trybunał sformułował szereg zaleceń, przedstawionych poniżej. Z uwagi na trwający kryzys migracyjny na granicach zewnętrznych UE w zaleceniach 1–4 odniesiono się do kwestii, które należy potraktować priorytetowo, w możliwie jak najkrótszym terminie.

Zalecenie 1 - Zdolność hotspotów do przyjmowania migrantów

• Komisja, razem z właściwymi agencjami, powinna dalej wspierać Grecję w radzeniu sobie z brakiem zdolności hotspotów do przyjmowania migrantów poprzez:

  • modernizację obiektów mieszkalnych na wyspach, gdzie zlokalizowane są hotspoty;
  • dalsze przyspieszenie rozpatrywania wniosków o udzielenie azylu (przy wsparciu ze strony EASO) oraz udzielanie migrantom jasnych informacji na temat tego, w jaki sposób i w jakim terminie zostaną rozpatrzone ich wnioski;
  • w stosownych przypadkach egzekwowanie stosownych procedur powrotu (przy wsparciu ze strony Frontexu).

• Komisja, wraz z właściwymi agencjami, powinna nadal wspierać Włochy w zwiększeniu liczby hotspotów, tak jak planowano pierwotnie, oraz we wprowadzaniu dalszych działań mających na celu rozszerzenie podejścia „Hotspot”, tak by obejmowało ono także przypadki zejścia na ląd poza ustalonymi obszarami tych ośrodków.

Zalecenie 2 - Małoletni bez opieki

• Komisja, wraz z właściwymi agencjami i organizacjami międzynarodowymi, powinna pomóc władzom w Grecji i we Włoszech podjąć wszelkie możliwe środki, aby zapewnić traktowanie małoletnich bez opieki przybywających jako migranci w sposób zgodny ze standardami międzynarodowymi, co obejmuje odpowiednie zakwaterowanie, ochronę, dostęp do procedur azylowych i priorytetowe traktowanie oraz ewentualnie rozważenie relokacji.
• Komisja powinna nalegać na wyznaczenie funkcjonariusza zajmującego się ochroną dzieci w każdym hotspocie/obiekcie.
• Komisja i właściwe agencje powinny nadal wspierać odpowiedzialne organy, zapewniając szkolenia i doradztwo prawne oraz w dalszym ciągu monitorować sytuację i zdawać sprawozdania z podjętych działań i poczynionych postępów.

Zalecenie 3 - Delegowanie ekspertów

• Komisja i agencje powinny nadal zwracać się do wszystkich państw członkowskich, aby udostępniły większą liczbę ekspertów w celu lepszego zaspokojenia obecnych potrzeb.
• Państwa członkowskie powinny delegować ekspertów o wymaganych profilach i na dostatecznie długi okres, tak by wsparcie udzielane przez Frontex, EASO i Europol na rzecz Grecji i Włoch było wystarczająco skuteczne i wydajne.

Zalecenie 4 - Role i obowiązki w ramach podejścia „Hotspot”

• Komisja, razem z agencjami i władzami krajowymi, powinna bardziej precyzyjnie określić rolę, strukturę i obowiązki regionalnej grupy zadaniowej UE w ramach podejścia „Hotspot”.
• Komisja i agencje powinny dalej nalegać na wyznaczenie przez Włochy i Grecję jednej osoby, która przez dłuższy okres odpowiadałaby za zarządzanie danym obszarem hotspotu i za jego funkcjonowanie, oraz na ustanowienie obowiązujących procedur działania w hotspotach w Grecji.

Zalecenie 5 - Ocena podejścia „Hotspot”

• Do końca 2017 r. Komisja i agencje powinny ocenić koncepcję i dotychczasowe wdrożenie podejścia „Hotspot” i przedstawić sugestie dotyczące jego dalszego rozwoju. Powinny one obejmować standardowy model wsparcia, które będzie stosowany w przyszłości w przypadku ruchów migracyjnych na dużą skalę, definicję ról i obowiązków, minimalne wymogi w zakresie infrastruktury i zasobów ludzkich, rodzaje wsparcia oraz obowiązujące procedury działania.
• W analizie tej należy także ocenić potrzebę dalszego doprecyzowania ram prawnych związanych z podejściem „Hotspot” w ramach zarządzania unijnymi granicami zewnętrznymi.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 21 marca 2017 r.

Wykaz skrótów

EASO: Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu

Europol: Europejski Urząd Policji

EURTF: regionalna grupa zadaniowa Unii Europejskiej

Frontex: Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (od października 2016 r.: Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej)

IOM: Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

UNHCR: Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców

WESA: wspólny europejski system azylowy

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli III, której przewodniczy członek Trybunału Karel Pinxten i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak działania zewnętrzne, bezpieczeństwo i wymiar sprawiedliwości. Kontrolą kierowali członkowie Trybunału Hans Gustaf Wessberg i Istvan Szabolcs Fazakas, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Peter Eklund, szef gabinetu szwedzkiego i Emmanuel-Douglas Hellinakis, attaché; Márton Baranyi, attaché gabinetu węgierskiego; Sabine Hiernaux-Fritsch, kierownik; Ruurd de Jong, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Wayne Codd, Jiri Lang, Karel Meixner i Cyril Messein.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Podejście „Hotspot” – unijna odpowiedź na kryzys uchodźczy
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	978-92-872-7350-5	1977-5768	10.2865/919629	QJAB17007PLN
HTML	978-92-872-7318-5	1977-5768	10.2865/755288	QJAB17007PLQ

© Unia Europejska, 2017

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

• jeden egzemplarz:

  • w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

• kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):

  • w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
  • w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
  • kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
  • lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*) Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

• w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)