De EU-reactie op de vluchtelingencrisis: de „hotspotbenadering”

Samenvatting

I

Het totale aantal personen dat naar Europa migreerde, nam plotseling toe in 2014 en nam nog sterker toe in 2015, toen meer dan 1 miljoen mensen als irreguliere migranten de gevaarlijke oversteek over de Middellandse Zee naar Europa waagden.

II

In dit verslag kijken we naar een essentieel onderdeel van het beheer van de migratieketen dat is opgenomen in de Europese migratieagenda van mei 2015: de „hotspotbenadering”.

III

De verantwoordelijkheid voor alle aspecten van grenscontrole en de behandeling van asielaanvragen ligt in de eerste plaats bij de EU-lidstaten. De Commissie voerde deze nieuwe „hotspotbenadering” dan ook in om Griekenland en Italië, de lidstaten in de frontlinie, te helpen omgaan met de plotselinge dramatische stijging van het aantal irreguliere migranten dat in 2015/2016 bij hun buitengrenzen aankwam. Deze benadering was bedoeld om operationele steun te verlenen aan de lidstaten om te zorgen dat de binnenkomende migranten werden geïdentificeerd en geregistreerd en dat de voor de migrant relevante vervolgprocedure werd ingeleid, nadat er vingerafdrukken waren afgenomen. We stelden vast dat de hotspotbenadering in het algemeen onder zeer lastige en constant veranderende omstandigheden heeft bijgedragen tot een verbetering van het migratiebeheer in de twee lidstaten in de frontlinie doordat de opvangcapaciteit daarvan werd vergroot, de registratieprocedures werden verbeterd en de coördinatie van de steuninspanningen werd versterkt.

IV

In beide landen werd bij de selectie van de hotspots terecht rekening gehouden met de belangrijkste plaatsen van binnenkomst en de beschikbaarheid van bestaande structuren. De oprichting ervan duurde echter langer dan gepland. In Griekenland waren vier van de vijf geplande hotspots in maart 2016 operationeel en werd de laatste in juni 2016 operationeel. In Italië waren vier van de zes geplande hotspots in maart 2016 operationeel; de andere twee waren eind februari 2017 nog niet operationeel maar ze werden nog opgezet. Ondanks de aanzienlijke steun van de EU waren de opvangfaciliteiten in beide landen eind 2016 nog niet toereikend om het aantal binnenkomende migranten naar behoren op te vangen (Italië) of onder te brengen (Griekenland). Zowel in de hotspots als in de volgende fase van het opvangproces waren er nog steeds onvoldoende geschikte faciliteiten om onbegeleide minderjarigen onder te brengen en hun dossier af te handelen overeenkomstig de internationale normen.

V

De Commissie en de betrokken EU-agentschappen ondersteunden de inspanningen van de lidstaten door deskundigen, financiële en technische middelen ter beschikking te stellen en te zorgen voor advies en coördinatie. De capaciteit van agentschappen om dergelijke steun te verstrekken was en blijft in hoge mate afhankelijk van de door de lidstaten geboden middelen. De deskundigen werden bovendien vaak voor een zeer korte periode gedetacheerd, waardoor hun efficiëntie afnam. Deze tekortkomingen worden momenteel aangepakt door middel van de nieuwe (of beoogde) mandaten van de desbetreffende agentschappen.

VI

In beide landen werd de coördinatie van de hotspotbenadering vergemakkelijkt door de aanwezigheid van met deze taak belaste personeelsleden bij de Commissie en de agentschappen en, op operationeel niveau, door regionale taskforces, hoewel de rol daarvan in de hotspotbenadering nog niet volledig is vastgelegd. Operationele standaardprocedures zijn essentieel om verantwoordelijkheden te verduidelijken en procedures te harmoniseren, met name in situaties waarbij zeer veel verschillende actoren betrokken zijn, zoals bij de huidige hotspotbenadering. Italië heeft operationele standaardprocedures voor hotspots vastgesteld en past deze toe in hotspots en andere ontschepingshavens die functioneren als hotspots. In Griekenland moeten deze nog worden vastgesteld. De coördinatie op het niveau van de afzonderlijke hotspots is nog versnipperd en hoewel is bepaald dat de centrale autoriteiten in de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het algemene beheer van de hotspots, hebben zij deze verantwoordelijkheid in ieder geval in Griekenland nog niet volledig op zich genomen. Monitoring van en rapportage over de voortgang en problemen bij de hotspots door de Commissie vond regelmatig en uitgebreid plaats, maar bepaalde informatie werd niet uitgewisseld tussen de verschillende belanghebbenden en over een aantal essentiële prestatie-indicatoren werd geen verslag uitgebracht.

VII

In zowel Griekenland als Italië zorgde de hotspotbenadering ervoor dat de meeste aankomende migranten in 2016 naar behoren werden geïdentificeerd en geregistreerd, dat hun vingerafdrukken werden afgenomen en hun gegevens werden gecontroleerd aan de hand van de relevante veiligheidsdatabanken. In dit opzicht droeg de hotspotbenadering bij tot een beter beheer van de migratiestromen. Volgens de hotspotbenadering moet verder de juiste vervolgprocedure voor de migrant worden ingeleid: een nationale asielaanvraag, herplaatsing in een andere lidstaat (waar passend) of terugkeer naar het land van herkomst (of doorreis). De uitvoering van deze vervolgprocedures verloopt vaak traag en kent verscheidene knelpunten, hetgeen consequenties kan hebben voor het functioneren van de hotspots.

VIII

We doen een aantal aanbevelingen aan de Commissie om de lidstaten bij te staan bij het verbeteren van de hotspotbenadering met betrekking tot de hotspotcapaciteit, de behandeling van onbegeleide minderjarigen, de inzet van deskundigen en de taken en verantwoordelijkheden bij de hotspotbenadering. We bevelen de Commissie ook aan de hotspotbenadering te evalueren en verder te ontwikkelen met het oog op het optimaliseren van de EU-bijstand voor migratiebeheer.

Inleiding

Achtergrond

01

Het totale aantal personen dat naar Europa migreerde, nam plotseling toe in 2014 en nam nog sterker toe in 2015, toen meer dan 1 miljoen mensen als irreguliere migranten¹ de Middellandse Zee overstaken naar Europa. Deze migratiestromen aan de buitengrenzen van de EU bestonden over het algemeen uit een combinatie van asielzoekers en economische migranten. Daarnaast waren velen daarvan kinderen en onbegeleide minderjarigen die bijzondere aandacht en zorg nodig hadden.

02

Terwijl de meeste migranten in 2014 via de „route door het centrale Middellandse Zeegebied” kwamen (d.w.z. vanuit noordelijk Afrika naar Italië), veranderde dit patroon in de loop van 2015 en kwamen in totaal ongeveer 850 000 mensen via „de route via het oostelijke Middellandse Zeegebied” (d.w.z. vanuit Turkije naar Griekenland; zie figuur 1). De aanhoudende crisis in Syrië was een belangrijke oorzaak van de toename van het aantal mensen dat aankwam vanuit Turkije, zoals blijkt uit de nationaliteitsdiagrammen in figuur 2. De grote instroom in Griekenland liep vanaf april 2016 aanzienlijk terug, terwijl het aantal migranten dat in Italië aankwam op ongeveer hetzelfde niveau bleef als de jaren ervoor, waarbij er in 2016 in totaal ongeveer 350 000 mensen over zee aankwamen in Italië en Griekenland.

03

Een overzicht van de EU-reactie op de migratiecrisis door de tijd heen is te vinden in bijlage I.

Beleidskader

Gemeenschappelijk Europees asielstelsel

04

Asiel wordt verleend aan mensen die vluchten voor vervolging of ernstig gevaar in hun eigen land en daarom internationale bescherming nodig hebben. Asiel is een fundamenteel recht en het verlenen ervan een internationale verplichting op grond van het Verdrag van Genève uit 1951 betreffende de status van vluchtelingen.

05

Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) werd ingesteld als het voornaamste juridische en beleidskader van de EU voor asiel. Dit stelsel werd in 1999 opgezet en is sindsdien verder ontwikkeld; momenteel wordt het opnieuw herzien². Het bestaat uit een reeks richtlijnen en verordeningen met als belangrijkste doel het tussen de lidstaten onderling vaststellen van gemeenschappelijke minimumnormen voor de behandeling van mensen die internationale bescherming nodig hebben.

06

Een van de belangrijkste onderdelen ervan is de Dublinverordening³, waarin de criteria en mechanismen zijn vastgesteld aan de hand waarvan wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, in beginsel het eerste land van binnenkomst.

Dit heeft ertoe geleid dat een beperkt aantal lidstaten het leeuwendeel van asielzoekers te verwerken krijgt, wat de capaciteit van hun asielstelsels onder druk zet. In april 2016 deed de Commissie voorstellen om het gemeenschappelijk Europees asielstelsel te hervormen⁴. De voorstellen omvatten onder andere een mechanisme om situaties aan te pakken waarin disproportionele druk bestaat op de asielstelsels van lidstaten.

07

Een andere bepaling in de bestaande Dublinregels is dat migranten moeten worden teruggestuurd naar het land van eerste binnenkomst in de EU om daar asiel aan te vragen (en dat ze niet mogen doorreizen naar hun voorkeursland). Dergelijke „Dublinoverdrachten” vanuit andere lidstaten naar Griekenland zijn echter geschorst sinds 2011, toen het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Hof van Justitie van de EU in hun arresten systeemgebreken in het Griekse asielstelsel vaststelden.

08

Sindsdien hebben de Griekse autoriteiten, bijgestaan door de Commissie, het EASO, andere lidstaten en organisaties, zich voortdurend ingespannen om hun asielstelsel beter te laten functioneren. In 2016 deed de Commissie meerdere aanbevelingen met betrekking tot de maatregelen die Griekenland zou moeten nemen om te kunnen beschikken over een goed functionerend asielstelsel, waardoor de omstandigheden worden geschapen waarin de overdrachten op grond van de Dublinverordening geleidelijk weer hervat zouden kunnen worden⁵.

De Europese migratieagenda

09

In 2015 zorgde het grote aantal aankomende migranten (zie figuur 3) voor een disproportionele druk op de EU-buitengrenzen in Griekenland en Italië, waardoor er behoefte ontstond aan EU-steun voor hun grensbeheersysteem en asielstelsel. Doordat veel van deze migranten doorreisden naar andere Europese landen (bijv. via de westelijke Balkanroute), nam de druk op de systemen voor grensbeheer en opvang van die landen en op hun asielstelsel ook toe (zie figuur 4).

10

Tegen deze achtergrond presenteerde de Europese Commissie in mei 2015 de Europese migratieagenda⁶, waarin een omvattende aanpak van migratiebeheer uiteen werd gezet. De agenda omvat onmiddellijke maatregelen die bijvoorbeeld gericht zijn op het redden van levens op zee, het bestrijden van criminele netwerken van mensensmokkelaars en het helpen van de lidstaten in de frontlinie met de grote toestroom, alsmede maatregelen voor de langere termijn, zoals het beveiligen van de buitengrenzen van Europa, het wegnemen van de oorzaken van onregelmatige migratie en het opzetten van nieuw beleid inzake legale migratie.

De hotspotbenadering

11

Een van de belangrijkste operationele maatregelen die worden voorgesteld in de agenda is de ontwikkeling van een hotspotbenadering voor het beheer van de grote toestroom van migranten. De hotspotbenadering was bedoeld als onmiddellijke respons op een grote migratiecrisis en moest worden toegepast in zeer lastige en veranderende omstandigheden. Een hotspot werd gedefinieerd als een gebied aan de buitengrens van de EU dat te maken heeft met buitenproportionele migratiedruk. De meeste migranten komen de Unie binnen via deze hotspots en hier moet, volgens de Commissie, de EU operationele steun verlenen om te zorgen dat de aankomende migranten worden geregistreerd en dat de juiste nationale vervolgprocedure wordt ingeleid (zie figuur 5).

12

De hotspotbenadering wordt als volgt omschreven: „… het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken, Frontex en Europol [helpen] de lidstaten in de frontlinie (…) om arriverende migranten snel te identificeren en te registreren en snel hun vingerafdrukken te nemen. De activiteiten van de agentschappen zullen elkaar aanvullen. EASO-teams zullen steun bieden om de asielprocedures, die onmiddellijk bij het asielverzoek worden opgestart, zo snel mogelijk te doen verlopen. Frontex zal de lidstaten helpen bij de coördinatie van de terugkeer van personen die geen bescherming nodig hebben en irreguliere migranten zijn. Europol en Eurojust zullen de gastlidstaten helpen bij het onderzoek naar netwerken van mensensmokkelaars en -handelaars met het oog op ontmanteling”⁷ (zie tekstvak 1).

13

Het operationele kader voor de hotspotbenadering werd in eerste instantie beschreven in een toelichting („explanatory note”) die commissaris Avramopoulos op 15 juli 2015 de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken toezond⁸. Sinds september 2015 staan de beginselen ook in een bijlage bij een mededeling van de Commissie⁹. Volgens deze beginselen is de hotspotbenadering bedoeld als operationeel kader waarmee de Commissie en de agentschappen hun ondersteuning (met behulp van ondersteuningsteams voor migratiebeheer) kunnen concentreren op de plek waar deze het meest nodig is, hun interventies kunnen coördineren en nauw kunnen samenwerken met de autoriteiten van de lidstaat van ontvangst. De ondersteuningsteams kunnen alleen functioneren als samenwerkingspartner van de lidstaat van ontvangst en onder de volledige controle daarvan, omdat uitsluitend de nationale autoriteiten bevoegd zijn om (indien nodig met EU-financiering) goed functionerende opvang- en registratie-infrastructuur op te zetten en te beheren en de relevante registratie- en vervolgprocedures uit te voeren.

Vervolgprocedures

14

Nadat ze zijn geregistreerd en hun vingerafdrukken zijn afgenomen, moet voor onderdanen van derde landen die irregulier zijn binnengekomen, een van de drie volgende procedures worden ingeleid¹³ (zie het stroomschema van de hotspotbenadering in bijlage II):

• het nationale asielstelsel van het land van aankomst (indien een migrant asiel aanvraagt en er wordt geoordeeld dat hij internationale bescherming nodig heeft),
• de noodherplaatsingsregeling (zie paragraaf 16), of
• de terugkeerregeling (indien een migrant geen asiel aanvraagt of er wordt geoordeeld dat hij geen internationale bescherming nodig heeft).

15

Het asielstelsel en de terugkeerregeling zijn elkaar aanvullende elementen van een doeltreffend beheer van migratiestromen en daarvoor gelden de bestaande Europese verordeningen en richtlijnen, zoals de Eurodac-verordening (over het afnemen van vingerafdrukken), de Dublinverordening (zie paragraaf 6), de richtlijn asielprocedures, de richtlijn opvangvoorzieningen en de terugkeerrichtlijn.

16

De herplaatsingsregeling is daarentegen een tijdelijke maatregel om personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben te herverdelen met het oog op een eerlijke lastenverdeling onder de lidstaten en verlichting van de druk op de landen in de frontlinie. De Europese Commissie stelde deze herplaatsingsregeling, die in feite een tijdelijke uitzondering op het Dublinmechanisme (beschreven in paragraaf 6) vormt, voor in haar migratieagenda van mei 2015. Vanwege de grote toestroom van migranten en de uitzonderlijke druk op de asielstelsels en opvangfaciliteiten van de lidstaten in de frontlinie stelde de Commissie voor om het noodsysteem bedoeld in het VWEU¹⁴ te activeren. Dit voorstel mondde uit in twee besluiten van de Raad die in september 2015 werden vastgesteld¹⁵ en waarbij een tijdelijke herplaatsingsregeling werd ingesteld. Het was de bedoeling dat in de periode september 2015-september 2017 in totaal ongeveer 106 000 asielzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, zouden worden herplaatst van Griekenland en Italië naar andere lidstaten; deze lidstaten zouden dan verantwoordelijk worden voor de behandeling van hun asielaanvragen.

17

De hotspotbenadering, die is gericht op de identificatie en registratie van migranten bij aankomst en het afnemen van hun vingerafdrukken, beoogt dus de uitvoering van deze vervolgprocedures te vergemakkelijken en kan zelfs worden gezien als een noodzakelijke voorwaarde voor de doeltreffende werking van deze vervolgprocedures.

Gerelateerde beleidsmaatregelen

18

Naast verscheidene kortetermijnmaatregelen, waaronder de hotspotbenadering en het tijdelijke herplaatsingsmechanisme, omvatte de Europese migratieagenda ook andere maatregelen voor de langere termijn die gericht waren op een beter migratiebeheer, zoals beter grensbeheer en maatregelen om de diepere oorzaken van irreguliere migratie aan te pakken. Hieronder volgt een korte beschrijving van een aantal van de belangrijkste maatregelen waartoe werd besloten tijdens de gecontroleerde periode.

EU-noodtrustfonds voor Afrika

19

Het startschot voor het EU-noodtrustfonds voor Afrika werd gegeven tijdens de top van Valletta over migratie op 12 november 2015 in Malta. In het licht van de voortdurende irreguliere migratie van ongekende omvang werd het trustfonds opgericht om de meest fragiele en zwaarst getroffen Afrikaanse landen in de Sahel en de regio rond het Tsjaadmeer, de Hoorn van Afrika en Noord-Afrika te ondersteunen. Het trustfonds beoogt bij te dragen tot de aanpak van de diepere oorzaken van destabilisatie, ontheemding en irreguliere migratie in de landen van herkomst, doorvoer en bestemming, door de economie, gelijke kansen, veiligheid en ontwikkeling te bevorderen. Het trustfonds bundelt geldmiddelen uit verschillende financiële instrumenten die door de Europese Commissie worden beheerd in het kader van de EU-begroting en het Europees Ontwikkelingsfonds, die op 31 december 2016 ongeveer 2,4 miljard euro bedroegen, aangevuld met bijkomende middelen van de EU-lidstaten en andere donoren ter hoogte van ongeveer 152 miljoen euro.

Verklaring van de EU en Turkije

20

Op 18 maart 2016 kwamen de EU-lidstaten en Turkije een reeks maatregelen overeen om de stroom irreguliere migranten die vanuit Turkije naar de Griekse eilanden oversteken, te beperken of stop te zetten¹⁶. In het kader van deze verklaring zouden alle migranten die op een Grieks eiland aankomen nog steeds naar behoren worden geregistreerd en de Griekse autoriteiten zouden alle aanvragen in de hotspot afzonderlijk afhandelen in overeenstemming met de richtlijn asielprocedures. Migranten die geen asiel aanvragen of van wie de aanvraag ongegrond of onontvankelijk is bevonden krachtens de richtlijn, zouden worden teruggestuurd naar Turkije. Voor iedere Syriër die naar Turkije werd teruggebracht vanaf de Griekse eilanden, zou een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd. Dit heeft een grote invloed gehad op het functioneren van de hotspots en op de hotspotbenadering in Griekenland.

Een Europees grens- en kustwachtagentschap

21

De huidige migratiecrisis maakte duidelijk dat een Schengengebied zonder binnengrenzen alleen duurzaam kan zijn indien de buitengrenzen doeltreffend werden beveiligd en beschermd, hetgeen een gemeenschappelijk en gedeeld belang is. In de Europese migratieagenda werd daarom vastgesteld dat het nodig was het beheer van de buitengrenzen tot een gedeelde verantwoordelijkheid van de lidstaten en de EU te maken. In vervolg hierop voerde de Commissie in december 2015 een maatregelenpakket in dat erop gericht was, de grenzen van de EU te beveiligen, de migratie doeltreffender te beheren en de interne veiligheid van de EU te verbeteren.

22

Een belangrijk onderdeel van het pakket was het voorstel voor een verordening tot oprichting van een nieuw agentschap – de Europese grens- en kustwacht – en de bundeling van de onafhankelijke middelen van dit nieuwe agentschap en de met het grensbeheer belaste autoriteiten van de lidstaten. Het Europees Parlement en de Raad stemden zeer snel in met het nieuwe agentschap en het werd operationeel op 6 oktober 2016. Het mandaat van de Europese grens- en kustwacht¹⁷ is aanzienlijk ruimer dan dat van Frontex; het agentschap zal twee maal zoveel vast personeel hebben en het zal gebruik kunnen maken van een snel inzetbare reservepool van 1 500 deskundigen, waardoor het minder afhankelijk wordt van bijdragen van de lidstaten.

Financieringskader

23

De financiering en steun voor het opzetten en functioneren van de hotspots is afkomstig uit veel verschillende bronnen, waaronder de EU, EU-agentschappen, nationale autoriteiten, internationale organisaties en ngo’s.

24

Er is EU-financiering (zie figuur 6), inclusief steun voor de hotspotbenadering, beschikbaar voor Griekenland en Italië uit hun nationale toewijzingen uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie (AMIF) en het Fonds voor interne veiligheid (ISF) voor de periode 2014-2020. Er is ook EU-financiering beschikbaar als AMIF- en ISF-noodhulp. Voor Griekenland is tevens het instrument voor noodhulp¹⁸ (ESI) beschikbaar om de humanitaire situatie aan te pakken. Maatregelen die worden gefinancierd met de nationale toewijzingen uit het AMIF en het ISF worden gecofinancierd door de ontvangende lidstaten, terwijl noodhulp voor 100 % uit de EU-begroting kan worden gecofinancierd. De bedragen die ten tijde van de controle waren uitbetaald, betroffen voorschotten aan de Griekse en Italiaanse autoriteiten respectievelijk aan de internationale organisaties en EU-agentschappen.

Figuur 6

Financiële steun van de EU (in miljoen euro)

	GRIEKENLAND		ITALIË
	Uitbetaald	Toegekend	Uitbetaald	Toegekend
AMIF	585	247	365	55
Nationale AMIF-programma’s 2014-2020	295	45	348	44
AMIF-noodhulp aan lidstaat	126	101	16	10
AMIF-noodhulp aan internationale organisaties/EU-agentschappen	165	101	1	1
ISF	277	75	291	36
Nationale ISF-programma’s 2014-2020	215	26	245	29
ISF-noodhulp aan lidstaat	52	42	46	7
ISF-noodhulp aan internationale organisaties/EU-agentschappen	10	7	0	0
Instrument voor noodhulp (gecontracteerd)	192	127	0	0
TOTAAL	1 055	448	656	91

Bron: Europese Commissie: Factsheet „EU support to Greece” van 8.12.2016, bijlage 8 bij COM(2015) 510 final van 14.10.2015 „Aanpak van de vluchtelingencrisis: voortgang van de uitvoering van de prioritaire maatregelen van de Europese migratieagenda”, bijgewerkt op 4.12.2016 en HOPE-intranet van ECHO, stand van 15.12.2016. (Sub)totalen kunnen afwijken vanwege afronding.

Griekenland

25

Vanwege vertragingen bij het opstarten van de fondsen en het opzetten van de benodigde beheers- en controlesystemen in Griekenland en vanwege interne budgettaire beperkingen met betrekking tot de cofinanciering van EU-uitgaven waren er in 2016 geen uitgaven in 2015 uit de Griekse nationale AMIF-/ISF-toewijzingen bevestigd¹⁹. De Commissie meldt dat zij sinds begin 2015 meer dan 352 miljoen euro aan noodhulp (uit het AMIF/ISF) heeft toegekend²⁰, bovenop de 192 miljoen euro aan humanitaire steun²¹ via het ESI. Het grootste deel van deze middelen was gericht op activiteiten op het Griekse vasteland (waar in november 2016 nog zo’n 45 000 migranten verbleven²²), terwijl volgens schattingen van de Commissie 100 miljoen euro werd toegekend ter ondersteuning van allerlei activiteiten op de eilanden en hotspots.

26

De projecten die de Commissie heeft gegund in het kader van de noodhulp uit het AMIF en ISF, betroffen onder meer het bieden van opvang en onderdak, voedselverstrekking, gezondheidszorg, de aanleg van water- en sanitaire voorzieningen, vervoer van ontschepingsplaatsen naar de hotspots, verbetering van de capaciteit van de Griekse autoriteiten om vingerafdrukken af te nemen en modernisering van de voor het registratieproces bestaande IT-systemen van de Griekse politie. Aangezien de meeste besluiten tot toekenning van noodhulp in het kader van het AMIF en het ISF werden genomen vanaf oktober 2015 (en de uitvoeringsperiode gewoonlijk twaalf maanden bedroeg), waren er nog geen verslagen over de besteding van de middelen beschikbaar. Hetzelfde geldt voor maatregelen in het kader van het ESI, waarvoor de eerste besluiten in maart 2016 werden genomen. Eind februari 2017 had de Commissie nog geen gedetailleerde informatie over het gebruik van deze middelen ontvangen.

Italië

27

De situatie in Italië verschilt enigszins van die in Griekenland. Ten tijde van de controle bedroegen de aan de Commissie gerapporteerde uitgaven²³ in het kader van de nationale programma’s van Italië 1,6 miljoen euro voor het AMIF (maar niet ten behoeve van de hotspots) en nul voor het ISF voor de periode tot medio oktober 2015. De informatie betreffende de tot medio oktober 2016 uitbetaalde middelen en de tot dan toe geselecteerde en gecontracteerde projecten moest in maart 2017 worden verstrekt.

28

Tot eind 2016 was er in het kader van het noodhulponderdeel van het AMIF en het ISF 62,8 miljoen euro toegekend aan Italië. Ten tijde van de controle was er nog geen verslag beschikbaar over de besteding van deze noodhulp voor hotspots.

Indirecte financiering via EU-agentschappen

29

Wat betreft de financiële bijdragen via de twee belangrijkste betrokken EU-agentschappen (Frontex en EASO) wees Frontex oorspronkelijk 20 miljoen euro uit zijn begroting voor 2016 toe aan uitgaven voor hotspots²⁴, maar inmiddels (tot eind november 2016) heeft het hiervoor al bijna 35 miljoen euro vastgelegd. De in 2016 aan het EASO toegekende EU-financiering nam toe van ongeveer 19,4 miljoen euro tot 63,5 miljoen euro (inclusief 26 miljoen euro uit het AMIF/ISF) ter dekking van zijn ondersteuning van de hotspotbenadering en de herplaatsingsregeling²⁵.

30

Europol ontving in 2016 een ISF-noodhulpsubsidie van 1,5 miljoen euro voor de inzet van deskundigen (uitgezonden functionarissen) in de hotspots om secundaire veiligheidscontroles uit te voeren.

Reikwijdte en aanpak van de controle

31

We beoordeelden de uitvoering van de hotspotbenadering in Italië en Griekenland in de periode waarbinnen deze werd aangekondigd in de migratieagenda in mei 2015 tot het einde van de zomer 2016. We richtten ons met name op twee kernvragen:

• Werden de noodzakelijke hotspots tijdig op een goede locatie opgericht en met voldoende capaciteit om te voorzien in de behoeften, waarbij werd gezorgd voor toereikende ondersteuningsdiensten, de noodzakelijke coördinatiemechanismen en adequate monitoringprocedures?
• Was de hotspotbenadering doeltreffend in het beheren van de stroom aan binnenkomende migranten doordat het mogelijk werd gemaakt alle migranten te identificeren en te registeren en hun vingerafdrukken af te nemen, en door te zorgen dat migranten tijdig werden doorgeleid naar de juiste vervolgprocedure (asiel, herplaatsing, terugkeer)?

32

We concentreerden ons op de steun die werd verleend door de Commissie zelf, Frontex, het EASO en Europol. We gingen niet in op de specifieke rol van Eurojust, omdat dat agentschap meer indirect bij de hotspots was betrokken en er niet aanwezig was. Evenmin onderzochten we de behandeling van asielaanvragen of de herplaatsings- en terugkeerprocedures. Hoewel de hotspotbenadering op zich geen betrekking heeft op de uitvoering van deze procedures, bestaat hiertussen wel een duidelijk verband, aangezien een doeltreffende hotspotbenadering een noodzakelijke voorwaarde is voor een geslaagd vervolg en knelpunten in deze vervolgprocedures invloed kunnen hebben op toereikendheid van de hotspots. Gezien dit verband vermelden we de problemen bij de uitvoering van deze vervolgprocedures die we hebben geconstateerd tijdens de controle wel.

33

Onze controlewerkzaamheden bestonden in een onderzoek van de beschikbare documentatie, interviews met personeelsleden van de Commissie en agentschappen²⁶, vertegenwoordigers van de nationale autoriteiten in Italië en Griekenland, internationale organisaties²⁷ en niet-gouvernementele organisaties (ngo’s)²⁸. We bezochten ook een aantal hotspots (Pozzallo en Trapani in Italië, en Lesbos, Chios en Leros in Griekenland) en de regionale taskforces in beide landen. Wij hielden rekening met het feit dat de recente crisissituatie en de vaak veranderende omstandigheden op het gebied van migratiebeheer ervoor hebben gezorgd dat de Commissie, agentschappen en lidstaten in een moeilijke en onstabiele omgeving moeten werken.

Opmerkingen

Het opzetten van hotspots

34

We onderzochten of de hotspots tijdig waren opgericht en of hun aantal, locatie en capaciteit adequaat waren gelet op de werkelijke behoeften, of er was voorzien in toereikende ondersteuningsdiensten, of er was gezorgd voor de noodzakelijke coördinatie en of de monitoringprocedures adequaat waren.

De hotspots kwamen langzamer tot stand dan gepland en de huidige opvangcapaciteit is nog steeds ontoereikend

35

Volgens het besluit van de Raad dat bedoeld was om Italië en Griekenland te helpen om beter het hoofd te kunnen bieden aan de noodsituatie (zie paragraaf 16) moesten Italië en Griekenland op 16 september 2015 elk een stappenplan indienen bij de Commissie met passende maatregelen op het gebied van asiel, eerste opvang en terugkeer, teneinde de capaciteit, kwaliteit en efficiëntie van hun systemen op die gebieden te verbeteren.

Griekenland

36

In het stappenplan dat het indiende bij de Commissie, vermeldde Griekenland vijf hotspots die eind 2015 moesten zijn ingericht op de „momenteel belangrijkste plaatsen van binnenkomst”: Lesbos, Chios, Samos, Leros en Kos (zie figuur 5). De Commissie heeft in haar opmerkingen bij het stappenplan geen vraagtekens geplaatst bij de geplande locaties van de hotspots, aangezien zij dit als een nationale verantwoordelijkheid beschouwde. Uit de aankomstgegevens bleek dat deze eilanden toen inderdaad de belangrijkste plaatsen van binnenkomst op het Griekse grondgebied waren voor migranten.

37

Bij de aanleg van de hotspots bij Moria op Lesbos en Vathi op Samos werden kleinere, reeds bestaande structuren gebruikt. Op de andere eilanden werden eind 2015 tijdelijke opvangfaciliteiten gecreëerd en de Griekse autoriteiten leverden begin 2016 forse inspanningen om de nu bestaande hotspotcentra aan te leggen, zodat vier van de vijf geplande hotspots geleidelijk steeds operationeler werden in de periode tussen januari en maart 2016. Dit was later dan gepland en dus was de identificatie en registratie van alle migranten die in de periode tot maart 2016 aankwamen, niet volledig gewaarborgd.

38

In juni 2016 had de Commissie alle vijf de Griekse hotspots als volledig operationeel beoordeeld en was er capaciteit om in totaal 7 450 mensen op te vangen²⁹. Vanwege de gewijzigde omstandigheden was dit echter niet toereikend om het aantal migranten dat in 2016 aankwam onder te brengen. Het aantal nieuwe migranten nam sterk af na de afsluiting van de westelijke Balkanroute en de verklaring EU-Turkije (zie figuur 7) tot ongeveer 50 per dag in mei-juni (in vergelijking met een gemiddelde van zo’n 2 000 per dag in januari-februari). Vanaf juli 2016 nam hun aantal weer toe, tot meer dan 100 per dag eind augustus. Zelfs al komen er veel minder migranten aan dan vroeger, toch komen er in totaal meer aan in de hotspots dan er weggaan. Na ons bezoek in juli 2016 nam de migrantenpopulatie op de eilanden toe van 8 502 begin juli tot 12 515 begin september en 16 250 begin november³⁰.

39

Vroeger werden migranten die in de hotspots aankwamen na een paar dagen overgebracht naar het vasteland, zodra de eerste fase van identificatie, registratie en het afnemen van vingerafdrukken was afgerond. Deze situatie veranderde na de verklaring EU-Turkije. Nieuwe binnenkomende migranten mochten niet langer naar het vasteland gaan maar moesten hun asielaanvraag in de hotspot indienen. Het karakter van het verblijf van de migranten in de hotspots veranderde van een tussenstop van een paar dagen in een veel langer verblijf (maanden).

40

Daarom zijn de hotspots, en met name die in Lesbos, Chios en Samos, zwaar overbezet, aangezien er meer migranten op de Griekse eilanden aankomen dan er weggaan³¹. Er is kritiek geuit op de materiële omstandigheden in de kampen (kwaliteit van het voedsel, tekort aan dekens, gebrek aan privacy, ontoereikende toegang tot medische zorg, watertekorten) door ngo’s zoals Amnesty International³², Human Rights Watch³³ en Save the Children³⁴. De wooneenheden voor de vluchtelingen (normale containergebouwen) zijn zeer vol, zozeer zelfs dat veel migranten tijdelijke schuilplaatsen hebben gebouwd buiten de eigenlijke hotspots (zie tekstvak 2).

41

De huisvesting voor alleenstaande mannen was vaak niet gescheiden van die voor andere categorieën, zoals alleenstaande vrouwen, gezinnen en minderjarigen. Het aantal onbegeleide minderjarigen wordt geschat op ongeveer 2 500 (september 2016³⁵) en het land beschikt over onvoldoende capaciteit in speciale faciliteiten om ze in overeenstemming met de internationale normen op te vangen³⁶. Als gevolg daarvan zijn veel onbegeleide minderjarigen lange tijd in de hotspots vastgehouden onder ongepaste omstandigheden³⁷, hoewel ze op grond van de wet voorrang behoren te krijgen³⁸ (zie tekstvak 3).

42

Personeel van de agentschappen werd ook blootgesteld aan gewelddadige protesten en agressie; personeelsleden van de EU en andere organisaties moesten worden geëvacueerd, en delen van de hotspotfaciliteiten werden vernietigd of beschadigd.

43

In de planningsfase werd het aspect beveiliging en veiligheid, een verantwoordelijkheid van de lidstaat, niet naar behoren geëvalueerd. In eerste instantie werden er geen veiligheidsplannen opgesteld en er waren geen nooduitgangen in de kampen. Veiligheidskwesties werden op een aantal coördinatievergaderingen besproken en de Commissie en de EU-agentschappen ontwikkelden in overleg met de Griekse autoriteiten een veiligheidsplan en noodprocedures.

Italië

44

Italië diende in september 2015 ook een stappenplan in met maatregelen op het gebied van asiel, eerste opvang en terugkeer, teneinde zijn systemen op die gebieden te verbeteren. Volgens dit stappenplan zouden in totaal zes hotspots worden opgericht die eind 2015 operationeel zouden zijn en een totale capaciteit van 2 500 plaatsen zouden hebben. In haar commentaar op het stappenplan overwoog de Commissie dat de oorspronkelijk geplande hotspotlocaties, die waren gebaseerd op de beschikbaarheid van bestaande structuren, de verantwoordelijkheid waren van de nationale autoriteiten. In het plan werd echter geen rekening gehouden met de tijd die nodig was om deze structuren of de operationele procedures daarvan aan te passen; daarnaast sloten niet alle voorgestelde locaties aan op de bestaande ontschepingspatronen.

45

Eind 2015 waren slechts twee van de zes geplande hotspots (zie figuur 5) operationeel (Lampedusa en Pozzallo) en twee andere werden in de eerste maanden van 2016 operationeel (Trapani en Taranto). In juli 2016 (ten tijde van het controlebezoek) was de totale capaciteit in de vier operationele hotspots 1 600 plaatsen, hetgeen duidelijk niet volstond voor de regelmatige pieken van 2 000 of meer nieuwe migranten per dag. Volgens gegevens van de Italiaanse autoriteiten ontscheepte gedurende de eerste zeven maanden van 2016 zo’n 70 % van de migranten nog steeds buiten de bestaande hotspots, waardoor het risico toenam dat niet alle binnenkomende migranten werden geregistreerd.

46

Om deze situatie te verhelpen, kondigden de Italiaanse autoriteiten in juni 2016 de oprichting van twee bijkomende hotspots aan (ter vervanging van de twee die waren geannuleerd), die eind februari 2017 nog niet operationeel waren. Daarnaast voerden de Italiaanse autoriteiten en de Commissie sinds januari 2016 gesprekken over een nieuwe strategie die voortbouwt op de hotspotbenadering maar geen fysieke huisvestingsfaciliteiten omvat, en deze wordt nog steeds ten uitvoer gelegd. Bij deze aanpak is het de bedoeling dat andere ontschepingshavens worden opgewaardeerd zodat de operationele standaardprocedures die zijn ontwikkeld voor de hotspotbenadering, daar kunnen worden toegepast. Tegelijkertijd werd Italië in het voortgangsverslag van de Commissie van november³⁹ echter terecht opgeroepen om ook verder te gaan met de opening van de twee bijkomende hotspots die al waren aangekondigd.

47

Een grote bron van zorg voor Italië is het stijgende aantal onbegeleide minderjarigen dat in 2016 aankwam — meer dan 20 000 per eind september 2016⁴⁰. Aangezien er een gebrek is aan speciale faciliteiten voor minderjarigen in de regio’s waar zij aankomen, blijven ze te lang in de hotspots, die niet zijn afgestemd op hun specifieke behoeften.

De steun van de EU-agentschappen was substantieel, maar sterk afhankelijk van de toereikendheid van de middelen die de lidstaten ter beschikking stelden

48

De Commissie en de agentschappen verlenen ondersteuningsdiensten op verzoek van de Italiaanse en Griekse autoriteiten. Met betrekking tot de hotspot formuleerden beide landen hun behoefte aan steun voor het eerst in hun respectievelijke stappenplannen. De steun bestaat er met name in dat deskundigen van lidstaten, gedetacheerd via Frontex en het EASO, helpen bij de identificatie, het onderzoeken van de nationaliteit, de registratie, het afnemen van vingerafdrukken en de interviews. Frontex helpt ook met terugkeeroperaties. Het EASO biedt ondersteuning bij de verstrekking van informatie over herplaatsing en de verwerking van aanvragen tot herplaatsing in Italië en bij de registratie en de beoordeling van asielaanvragen in Griekenland. Beide agentschappen voorzien tevens in interculturele bemiddelaars. Europol verricht secundaire veiligheidscontroles met betrekking tot gevallen die zijn gesignaleerd naar aanleiding van activiteiten van de autoriteiten van de ontvangende lidstaat of die zijn doorverwezen naar deze autoriteiten door de EU-agentschappen of andere aanwezige organisaties.

49

Uit de verslagen van de agentschappen blijkt dat er veel minder deskundigen zijn gedetacheerd dan er eigenlijk nodig waren. Dit komt doordat de agentschappen afhankelijk zijn van de medewerking van de lidstaten, die deskundigen toezeggen op verzoek van de agentschappen. Daarnaast hadden de agentschappen en de lidstaten de toegenomen behoeften in 2015 en 2016 niet verwacht of er voorzieningen voor getroffen. Volgens Frontex werd in het algemeen voor ongeveer 65 % van zijn verzoeken om rechtstreekse steun voor activiteiten in de hotspots een aanbod gedaan door de lidstaten, terwijl het resultaat voor het EASO gemiddeld nog lager lag (ongeveer 57 %). De lidstaten beschikken zelf ook over slechts een beperkt aantal personeelsleden en sommige lidstaten hadden zelf een groot aantal asielverzoeken te verwerken, met name in de tweede helft van 2015.

50

Aangezien deskundigen gewoonlijk slechts voor een beperkte periode worden gedetacheerd (soms zes weken, soms zelfs nog korter), moeten de agentschappen telkens nieuwe verzoeken doen om de deskundigen die hun opdracht hebben voltooid te vervangen. Deze frequente roulatie houdt vanzelfsprekend een aanzienlijk verlies aan efficiëntie in, aangezien pas gearriveerde deskundigen enige tijd nodig hebben om zich aan te passen en de specifieke situatie te leren kennen. Alle belanghebbenden die we spraken tijdens de controlebezoeken, benadrukten de noodzaak om deskundigen langer te detacheren.

Griekenland

51

In Griekenland is de behoefte aan Frontex-steun op het gebied van identificatie en registratie gedaald doordat er minder migranten binnenkomen na de verklaring EU-Turkije. Anderzijds is de behoefte aan EASO-steun sindsdien toegenomen, aangezien de meeste migranten die in maart 2016 naar het vasteland waren overgebracht, asiel hebben aangevraagd, en de meerderheid van de nieuwe migranten die op de eilanden aankomen, hetzelfde doen.

52

In de voortgangsverslagen van de Commissie van september⁴¹ en november 2016⁴² worden de lidstaten weer opgeroepen om hun steun aan het EASO te vergroten en meer deskundigen ter beschikking te stellen, aangezien het aantal deskundigen dat wordt ingezet in Griekenland ontoereikend blijft om het gestegen aantal af te handelen asielaanvragen te kunnen verwerken. Zo werd er in september 2016 geschat dat er 100 asieldossierbehandelaars (d.w.z. interviewers) nodig waren in de hotspots, maar eind september 2016 waren er slechts 41 werkelijk gedetacheerd door het EASO⁴³.

53

Sinds maart 2016 wordt personeel van Europol ingezet om secundaire veiligheidscontroles te verrichten met betrekking tot gevallen die zijn gesignaleerd op grond van verwijzingen van de Griekse politie tijdens de registratie- en screeningprocedures. Het hoofddoel van deze controles is het vaststellen van de bewegingen van terreurverdachten en het ontwrichten van georganiseerde criminele netwerken die zich bezighouden met migrantensmokkel. Volgens de voortgangsverslagen van de Commissie⁴⁴ had Europol overeenkomstig het operationele plan dat in juni 2016 met de Griekse politie was overeengekomen, in juli 2016 negen functionarissen op de vijf eilanden ingezet. Volgens Europol werd in september 2016 de eerste groep van tien uitgezonden Europol-functionarissen gedetacheerd in Griekenland. In oktober 2016 werd een extra contingent van 16 uitgezonden functionarissen uit andere lidstaten ingezet in alle vijf hotspots in Griekenland, teneinde tweedelijnsveiligheidscontroles in de gegevensbanken van Europol te verrichten.

Italië

54

In het algemeen achtten de Italiaanse autoriteiten de steun van de EU-agentschappen bevredigend, met name sinds de situatie vanaf mei verbeterde, toen een aantal Frontex-deskundigen die oorspronkelijk in Griekenland zouden worden ingezet, in plaats daarvan in Italië konden worden ingezet. De Commissie acht de respons van de lidstaten op de verzoeken van het EASO om deskundigen voor Italië echter nog steeds ontoereikend om het hoofd te kunnen bieden aan het grote aantal binnenkomende personen dat in aanmerking komt voor herplaatsing. Eind september 2016 waren 33 asieldeskundigen (en 35 interculturele bemiddelaars) gedetacheerd, terwijl in het plan dat met de Italiaanse autoriteiten was overeengekomen, was voorzien in 74 deskundigen⁴⁵.

55

In september 2016 heeft Italië erin toegestemd dat Europol ter plaatse zou worden betrokken bij tweedelijnsveiligheidscontroles, zoals gevraagd door de Raad. Europol heeft een bijdrage geleverd aan een operationeel plan en bereidde het inzetten van uitgezonden functionarissen voor. In oktober 2016 heeft Italië daarnaast verzocht om steun van Europol voor bijkomende veiligheidscontroles in verband met herplaatsing⁴⁶.

De Commissie speelde een actieve, coördinerende rol

56

Bij de hotspotbenadering zijn vele actoren op verschillende niveaus betrokken. Dit betekent dat de activiteiten van de Europese Commissie, de EU-agentschappen, de nationale autoriteiten op centraal en lokaal niveau, internationale organisaties (UNHCR en IOM) en ngo’s goed moeten worden gecoördineerd om te waarborgen dat de hotspots naar behoren functioneren.

57

Coördinatie vindt plaats op EU-, nationaal, operationeel en hotspotniveau. In beide landen is de coördinatie vergemakkelijkt door de aanwezigheid van gespecialiseerd personeel van de Commissie en de agentschappen.

Griekenland

58

In Griekenland vindt de centrale coördinatie plaats tijdens een coördinatievergadering waarbij alle verschillende nationale autoriteiten, de Commissie, de EU-agentschappen en de belangrijkste internationale organisaties aanwezig zijn. De steun van de Commissie wordt verleend door een nieuwe dienst van de Commissie, de Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen (SRSS), die in 2015 werd opgericht, en personeelsleden van andere afdelingen van de Commissie. De directeur-generaal van de SRSS zit deze tweewekelijkse vergadering tussen de verschillende instanties voor.

59

Een punt van zorg dat werd gedeeld door alle belanghebbenden die werden geïnterviewd tijdens het controlebezoek in Griekenland, betreft het ontbreken van operationele standaardprocedures (SOP’s) voor de hotspots. Hoewel SOP’s in het Griekse stappenplan⁴⁷ als hoofddoelstelling voor alle opvangcentra werden aangemerkt, werden ze nooit vastgesteld. Begin 2016 was de Griekse regering de SOP’s aan het voorbereiden en becommentarieerde de Commissie het concept. De verklaring EU-Turkije bracht echter een fundamentele wijziging in het functioneren van de hotspots met zich mee. Tegelijkertijd nam Griekenland nieuwe wetgeving aan waarbij de dienst voor eerste opvang werd omgevormd tot de dienst voor opvang en identificatie (DOI) en nieuwe taken kreeg. Dit onderbrak ook de ontwikkeling van de SOP’s en maakte herziening ervan noodzakelijk. Ten tijde van ons bezoek had Griekenland de herziening van de concept-SOP’s nog niet afgerond, hoewel de Commissie daar al wel een aantal malen om had verzocht.

60

Voor coördinatie op operationeel niveau wordt gezorgd door middel van de regionale taskforce van de EU⁴⁸, die is gevestigd in de haven van Athene, Piraeus. Dit platform werd opgezet zodat de EU-agentschappen regelmatig bijeen konden komen om de algehele coördinatie en uitwisseling van informatie tussen de verschillende belanghebbenden, overeenkomstig hun respectieve mandaten, te vergemakkelijken. De Europese Commissie is ook aanwezig en zit deze vergaderingen voor. De rol van de taskforce in de hotspotbenadering is echter niet heel duidelijk omschreven en de nationale autoriteiten nemen niet deel aan de vergaderingen van de taskforce.

61

Op het niveau van de hotspot zijn de centrale autoriteiten verantwoordelijk voor het algemene beheer van de hotspot maar hebben zij deze verantwoordelijkheid nog niet volledig op zich genomen. Zo was er geen speciaal daarvoor aangestelde persoon of autoriteit permanent belast met het algemene beheer van de structuur en de activiteiten. Formeel was de dienst voor opvang en identificatie belast met het beheer van de hotspots, maar ten tijde van de controle was zeer weinig personeel van deze dienst ter plaatse werkzaam, waardoor de dienst niet 24/7 aanwezig kon zijn. In de praktijk was niet voor alle belanghebbenden duidelijk welke instantie de bevoegde besluitvormende autoriteit was voor de locaties.

Italië

62

In Italië lieten de nationale autoriteiten zien dat zij zich zeer verantwoordelijk voelden voor de hotspotbenadering en het gerelateerde migratiebeheer. De uitvoering van de hotspotbenadering valt onder de verantwoordelijkheid van een gespecialiseerd Italiaans team binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken (de afdeling Burgerlijke Vrijheden en Immigratie). De steun van de Commissie wordt op centraal niveau verleend door een klein team in Rome. De operationele standaardprocedures werden op dit niveau opgesteld door een werkgroep die werd geleid door de Italiaanse minister van Binnenlandse Zaken en waarbij alle belangrijke belanghebbenden (de Italiaanse autoriteiten, de Commissie, Frontex, Europol, het EASO, de UNHCR en het IOM) waren betrokken. Deze procedures werden officieel vastgesteld en medegedeeld aan de betrokkenen op 17 mei 2016. Ze bieden operationele richtsnoeren voor de activiteiten die in de hotspots worden uitgevoerd om een gestandaardiseerde en doelmatige workflow te realiseren. De vaststelling ervan, na enkele maanden van overleg, wordt door alle belanghebbenden gezien als belangrijke positieve stap die bijdraagt tot de structurering van de hotspotbenadering in Italië.

63

Voor coördinatie op operationeel niveau wordt gezorgd door middel van de regionale taskforce van de EU die is gevestigd in Catania, Sicilië. In Italië nemen naast de EU-agentschappen en de Commissie ook verscheidene nationale autoriteiten deel aan de EURTF.

64

Op het niveau van de hotspot zijn de lokale autoriteiten (Prefetture) belast met de coördinatie en het algemene beheer van elke hotspotstructuur, maar zij zijn niet permanent aanwezig in de hotspots, in tegenstelling tot de twee belangrijkste aanwezige actoren: de rijkspolitie (Questura) en de entiteit die de structuur beheert (vaak een ngo), die ieder hun eigen verantwoordelijkheden hebben. In de praktijk bestaat daardoor het gevoel dat niet duidelijk is welke organisatie het centrale aanspreekpunt is voor iedere hotspot, zoals meerdere belanghebbenden hebben aangegeven.

Er wordt regelmatig gemonitord, maar de prestatiemeting op hotspotniveau kan worden verbeterd

65

In het verlengde van de Europese migratieagenda heeft de Europese Commissie uitgebreid gerapporteerd over het beheer van de vluchtelingencrisis in het algemeen. De uitvoering van de hotspotbenadering komt met name aan de orde in haar verslagen over herplaatsing en hervestiging⁴⁹. Sinds maart 2016 worden deze verslagen maandelijks gepubliceerd; ze omvatten een onderdeel over de uitvoering van de stappenplannen in Griekenland en Italië, wat nauw samenhangt met de hotspotbenadering. Deze verslagen moeten een bijgewerkt overzicht van de kwantitatieve en kwalitatieve stand van zaken bieden waarin de voortgang wordt samengevat en de uitdagingen worden geïdentificeerd; ze bevatten ook aanbevelingen van de Europese Commissie aan alle betrokkenen. Afzonderlijke voortgangsverslagen over de uitvoering van de verklaring EU-Turkije bevatten ook opmerkingen over de situatie in de hotspots⁵⁰. Tot slot maken ad hoc-verslagen of specifieke mededelingen⁵¹ en factsheets het geconsolideerde rapportagekader compleet.

66

De regelmatige mededelingen van de Europese Commissie over de hotspotbenadering dragen bij tot een transparant en open rapportagekader voor de uitvoering van de benadering. Het kwalitatieve aspect van de rapportage (geïdentificeerde uitdagingen, aanbevelingen, enz.) toont aan dat de Europese Commissie bereid is de geboekte vooruitgang te monitoren en er verslag over uit te brengen⁵². We merken echter op dat:

• hoewel de Commissie de Italiaanse autoriteiten steeds aanmoedigt om het aantal hotspots te vergroten⁵³, er geen kosten-batenanalyse beschikbaar is om het openen van toekomstige hotspotlocaties af te zetten tegen het nieuwe plan om de hotspotbenadering systematisch toe te passen in alle ontschepingshavens zonder huisvestingsfaciliteiten;
• de hotspots nu meer dan een jaar operationeel zijn, maar er nog geen kader voor prestatiemonitoring is opgezet op het niveau van de afzonderlijke hotspots om de doelmatigheid van de activiteiten en het gebruik van middelen (zoals personeel en materiaal) te monitoren, mogelijk onbenutte capaciteit en/of knelpunten op te sporen en aan te pakken, en de vaststelling van beste praktijken, het uitwisselen van ervaringen en aanbrengen van veranderingen waar nodig te vergemakkelijken;
• hoewel de Commissie probeert gegevens van nationale autoriteiten en de EU-agentschappen te consolideren, bepaalde gegevens niet worden gedeeld, zoals de tijd die migranten in de hotspots doorbrengen terwijl ze wachten om te worden geregistreerd en hun asielaanvragen af te ronden (Griekenland), en dat bepaalde essentiële gegevens niet worden afgedekt of gepubliceerd, zoals het totale aantal migranten dat is geïdentificeerd en geregistreerd in hotspots of dat een terugkeerbevel heeft ontvangen, en het aantal personen dat daadwerkelijk is teruggekeerd (Italië).

De doeltreffendheid van de hotspotbenadering

67

We onderzochten of de hotspotbenadering het mogelijk maakte alle migranten te identificeren en te registeren en hun vingerafdrukken af te nemen, en of deze ervoor zorgde dat migranten tijdig werden doorgeleid naar de juiste vervolgprocedure (asiel, herplaatsing, terugkeer).

De hotspotbenadering heeft gezorgd voor een verbetering van het percentage binnenkomende migranten dat wordt geregistreerd en waarvan de vingerafdrukken worden afgenomen

68

De hoofddoelstelling van de hotspotbenadering was bij te dragen tot een beter grensbeheer door te waarborgen dat alle binnenkomende migranten correct worden geïdentificeerd en geregistreerd en dat hun vingerafdrukken worden afgenomen. Dit is ook een voorwaarde om migranten goed te kunnen doorgeleiden naar de nationale asielprocedure, de noodherplaatsingsregeling of de terugkeerprocedure.

69

Bij de identificatie worden de persoonsgegevens van de migranten vastgesteld en wordt hun nationaliteit beoordeeld („screening”), waarbij kwetsbare gevallen worden vastgesteld die met voorrang zullen worden behandeld. Zoals voorgeschreven in de Eurodac-verordening, worden vervolgens tijdens de registratie vingerafdrukken afgenomen en opgeslagen in Eurodac, de EU-databank van vingerafdrukken. Migranten worden gefotografeerd, hun gegevens worden ingevoerd in de relevante Europese en internationale databanken en aan de hand daarvan gecontroleerd, de echtheid van hun documenten (als ze die al hebben) wordt gecontroleerd en de politie voert veiligheidscontroles uit.

70

De politie voert deze eerste procedures met de steun van Frontex uit door middel van een reeks opeenvolgende acties binnen het werkterrein van de hotspot⁵⁴. Migranten kunnen in dit stadium of later laten weten dat ze asiel willen aanvragen (zie ook het stroomschema van de hotspotbenadering in bijlage II).

71

In Griekenland werden migranten ten tijde van ons bezoek in juli 2016 binnen drie dagen na aankomst⁵⁵ op de eilanden geïdentificeerd en geregistreerd en werden ook hun vingerafdrukken afgenomen. Volgens de gegevens van de Commissie konden deze taken in de Griekse hotspots sinds maart 2016 voor bijna alle migranten correct worden uitgevoerd. Dit is een substantiële verbetering ten opzichte van het registratiepercentage van 8 % in september 2015⁵⁶ (in januari 2016 was het percentage al 78 %). Deze taak is ook eenvoudiger uitvoerbaar geworden sinds de verklaring EU-Turkije, aangezien het aantal aankomende migranten significant is afgenomen ten opzichte van 2015.

72

In Italië bleef het aantal aankomsten in 2016 vergelijkbaar met 2014 en 2015. Wat betreft de volledige registratie van de binnenkomende migranten komt in Italië slechts ongeveer een derde aan in de hotspots⁵⁷ (en wordt daar geregistreerd), terwijl de meerderheid in andere havens aan land gaat. Volgens de meest recente informatie van de Italiaanse autoriteiten⁵⁸ is het percentage migranten die worden geregistreerd en waarvan de vingerafdrukken worden afgenomen aanzienlijk verbeterd van ongeveer 60 % in de eerste helft van 2015 tot gemiddeld 97 % voor heel 2016. Hieruit blijkt de positieve impact van het feit dat de hotspotbenadering niet alleen in de vier hotspots maar, in de loop van 2016, ook in vijftien andere ontschepingshavens werd toegepast (zie ook de paragrafen 45 en 46), waardoor het risico afnam dat er migranten het land binnenkomen zonder dat ze naar behoren zijn geregistreerd en zonder dat hun vingerafdrukken naar behoren zijn afgenomen. Alle relevante belanghebbenden die we hebben geïnterviewd, vonden dat de hotspotbenadering een belangrijke rol heeft gespeeld bij de verbetering van de situatie in Italië, omdat in het kader hiervan niet alleen in een adequate infrastructuur is voorzien, maar er ook standaardprocedures zijn vastgesteld die moeten worden toegepast en de praktijken in het algemeen positief zijn beïnvloed.

73

Daarnaast wordt bij de hotspotbenadering voorgeschreven dat de persoonsgegevens en vingerafdrukken van alle irreguliere migranten tijdens de registratie worden ingevoerd in verschillende nationale, Europese en internationale veiligheidsdatabanken en aan de hand daarvan worden gecontroleerd, zoals beoogd in de CEAS-regels. De uit te voeren veiligheidscontroles werden echter beperkt door het bestaande wettelijk kader en door de wijze waarop de systemen zijn opgezet. Tot september 2016 hadden uitgezonden Frontex-functionarissen op basis van het vorige Frontex-mandaat slechts toegang tot de Europese veiligheids- en documentcontroledatabanken⁵⁹ indien het ontvangende land hen daartoe had gemachtigd. In Griekenland konden ze slechts bijdragen tot dit gedeelte van het werk door middel van informele werkregelingen met de lokale politie.

74

In dit opzicht krijgen teams van de Europese grens- en kustwacht op grond van de nieuwe verordening betreffende het agentschap toegang tot de relevante databanken⁶⁰. De kwestie van de interoperabiliteit van de veiligheidsdatabanken (het ontbreken van een systeem voor centrale toegang waarmee meerdere databanken in één keer zouden kunnen worden doorzocht) vormt echter een probleem voor systematische veiligheidscontroles dat niet op de korte termijn kan worden opgelost⁶¹.

Knelpunten in de vervolgprocedures doen afbreuk aan het functioneren van hotspots

75

De hotspotbenadering en het vervolg daarop zijn nauw met elkaar verweven. Om een doeltreffende doorgeleiding van migranten naar de asielprocedure en, indien van toepassing, hun daaropvolgende herplaatsing of terugkeer te waarborgen, moeten de procedures na registratie binnen een redelijke termijn worden afgerond. Migranten behoren ook voldoende te worden geïnformeerd over de verschillende procedures.

Griekenland

76

Omdat ze anders onmiddellijk moeten terugkeren, verzoeken bijna alle pas aangekomen migranten om internationale bescherming. Vanwege het geringe aantal asielaanvragen in Griekenland vóór maart 2016 beschikte de Griekse asieldienst slechts over een beperkt aantal personeelsleden en was er dus dringend meer personeel nodig om deze plotselinge stijging van het aantal asielaanvragen aan te kunnen. Deze personeelstoename was echter niet gepland voordat de verklaring EU-Turkije van kracht werd, en het daaropvolgende proces van aanwerving en opleiding van nieuw personeel kostte tijd, hetgeen van invloed was op de capaciteit van de Griekse asieldienst om asielaanvragen af te handelen. Het personeelsbestand van de asieldienst werd in augustus 2016 uitgebreid met de tijdelijke aanwerving van 124 personen, hetgeen werd gefinancierd door middel van een AMIF-noodhulpsubsidie-overeenkomst die werd gesloten met het EASO⁶².

77

In september 2016⁶³ was de situatie zo dat de meerderheid van de migranten die waren aangekomen na 20 maart, nog niet de mogelijkheid had gehad om een asielaanvraag in te dienen⁶⁴. Het feit dat asielaanvragen van personen met bepaalde nationaliteiten voorrang kregen boven die van anderen⁶⁵ en het gebrek aan duidelijke voorlichting van de migranten over de procedures en wachttijden hebben bijgedragen tot toenemende spanningen in de kampen.

78

Ook is herplaatsing sinds maart 2016 geen optie meer voor pas aangekomen migranten. De Griekse asieldienst nam een besluit in deze zin dat in overeenstemming is met de standpunten van de lidstaten in de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, die inhielden dat herplaatsing gericht moet zijn op migranten op het vasteland die vóór 20 maart waren aangekomen. De twee besluiten van de Raad over herplaatsing bieden geen duidelijke rechtsgrondslag voor dit standpunt.

79

Verder verloopt, zoals de Commissie heeft opgemerkt⁶⁶, de terugkeer in het kader van de verklaring EU-Turkije langzaam, hetgeen ook heeft bijgedragen tot de overbezetting van de hotspots. Aangezien bijna alle nieuwe migranten asiel aanvragen, komen zij pas voor terugkeer in aanmerking nadat hun asielaanvraag is afgewezen en hun rechtsmiddelen zijn uitgeput. Tot dusver zijn er in de periode van eind maart 2016 tot begin december 2016 in totaal 748 migranten van de Griekse eilanden teruggestuurd naar Turkije, terwijl er in totaal ongeveer 17 000 nieuwe migranten zijn aangekomen⁶⁷.

Italië

80

In Italië werkt de hotspotbenadering zoals bedoeld, in die zin dat niet alleen 97 % van de aankomende migranten wordt geregistreerd en dat hun vingerafdrukken worden afgenomen (zie paragraaf 72), maar dat zij ook de mogelijkheid krijgen de wens te uiten dat zij asiel willen aanvragen. Ook worden kandidaten die mogelijk voor herplaatsing in aanmerking komen al geïdentificeerd tijdens het registratieproces in de hotspots, waarna zij worden overgebracht naar speciale opvangcentra.

81

Aanvankelijk, toen de hotspotbenadering net werd uitgevoerd, was de grootste uitdaging in het kader van de herplaatsingsregeling het vinden van in aanmerking komende kandidaten die geïnteresseerd waren in deelname aan de regeling. Nu migranten betere informatie ontvangen over herplaatsingen, zijn er meer kandidaten geïdentificeerd in het kader van de meer gestructureerde hotspotbenadering en is het grootste knelpunt het tekort aan toezeggingen van de lidstaten. Op 27 september 2016, één jaar nadat de besluiten van de Raad over herplaatsing waren genomen en halverwege de tweejarige uitvoeringsperiode, waren er slechts 1 196 mensen – waaronder geen enkele onbegeleide minderjarige – daadwerkelijk vanuit Italië herplaatst en waren er 3 809 formele toezeggingen⁶⁸ gedaan door de lidstaten aan Italië (op een totale verbintenis voor 34 953 uit Italië te herplaatsen personen, zoals vastgelegd in de besluiten van de Raad).

82

Een ander knelpunt houdt verband met het lage uitvoeringspercentage van terugkeerbesluiten, dat volgens van de Italiaanse autoriteiten ontvangen gegevens nog steeds onder de 20 % ligt⁶⁹. De structurele problemen met betrekking tot de uitvoering van terugkeeroperaties zoals vastgesteld en omschreven door de Italiaanse autoriteiten in het stappenplan, omvatten de beperkte capaciteit van de centra voor identificatie en uitwijzing en een gebrek aan medewerking van de landen van herkomst wat betreft terugname.

83

Gelet op de aanhoudende grote instroom van migranten (meer dan 150 000 mensen per jaar sinds 2014) en de bestaande knelpunten met betrekking tot de beperkte „uitstroom” van migranten via herplaatsing en terugkeer kan er in de nabije toekomst een capaciteitsprobleem ontstaan in de huisvestingsvoorzieningen voor asielzoekers in Italië als geheel.

Conclusies en aanbevelingen

84

De verantwoordelijkheid voor alle aspecten van grenscontrole en de behandeling van asielaanvragen ligt in de eerste plaats bij de EU-lidstaten. De Commissie voerde deze nieuwe „hotspotbenadering” dan ook in om Griekenland en Italië, de lidstaten in de frontlinie, te helpen omgaan met de plotselinge dramatische stijging van het aantal irreguliere migranten dat in 2015/2016 bij hun buitengrenzen aankwam. Deze benadering was bedoeld om operationele steun te verlenen aan de lidstaten teneinde ervoor te zorgen dat de binnenkomende migranten werden geïdentificeerd en geregistreerd en dat de voor de migrant relevante vervolgprocedure werd ingeleid nadat er vingerafdrukken waren afgenomen. We stelden vast dat de hotspotbenadering in het algemeen onder zeer lastige en constant veranderende omstandigheden heeft bijgedragen tot een verbetering van het migratiebeheer in de twee lidstaten in de frontlinie doordat de opvangcapaciteit daarvan werd vergroot, de registratieprocedures werden verbeterd en de coördinatie van de steun werd versterkt.

85

In beide landen werd bij de selectie van de hotspots terecht rekening gehouden met de belangrijkste plaatsen van binnenkomst en de beschikbaarheid van bestaande structuren. De oprichting ervan duurde echter langer dan gepland. In Griekenland waren vier van de vijf geplande hotspots in maart 2016 operationeel en werd de laatste in juni 2016 operationeel. In Italië waren vier van de zes geplande hotspots in maart 2016 operationeel; de andere twee waren eind februari 2017 nog niet operationeel, maar ze werden nog opgezet. Ondanks de aanzienlijke steun van de EU waren de opvangfaciliteiten in beide landen eind 2016 nog niet toereikend om het aantal binnenkomende migranten naar behoren op te vangen (Italië) of onder te brengen (Griekenland). Zowel in de hotspots als in de volgende fase van het opvangproces waren er nog steeds onvoldoende faciliteiten om onbegeleide minderjarigen onder te brengen en hun dossier af te handelen overeenkomstig de internationale normen (zie de paragrafen 36-47).

86

De Commissie en de betrokken EU-agentschappen ondersteunden de inspanningen van de lidstaten in de frontlinie door deskundigen, financiële en technische middelen en advies ter beschikking te stellen en te zorgen voor coördinatie. De capaciteit van agentschappen om dergelijke steun te verstrekken was en blijft in hoge mate afhankelijk van de door de andere lidstaten geboden middelen. De deskundigen werden bovendien vaak voor een zeer korte periode gedetacheerd, waardoor hun efficiëntie afnam. Deze tekortkomingen worden momenteel aangepakt door middel van de nieuwe (of geplande) mandaten van de desbetreffende agentschappen (zie de paragrafen 48-55).

87

In beide landen werd de coördinatie van de hotspotbenadering vergemakkelijkt door de aanwezigheid van hiermee belaste personeelsleden bij de Commissie en de agentschappen en, op operationeel niveau, door regionale taskforces, hoewel de rol daarvan in de hotspotbenadering nog niet volledig is vastgelegd. Operationele standaardprocedures zijn essentieel om verantwoordelijkheden te verduidelijken en procedures te harmoniseren, met name in situaties waarbij zeer veel verschillende actoren betrokken zijn, zoals bij de huidige hotspotbenadering. Italië heeft operationele standaardprocedures voor hotspots vastgesteld en past deze toe in hotspots en andere ontschepingshavens die functioneren als hotspots. In Griekenland moeten deze nog worden vastgesteld. De coördinatie op het niveau van de afzonderlijke hotspots is nog versnipperd en hoewel is bepaald dat de centrale autoriteiten in de lidstaten verantwoordelijk zijn voor het algemene beheer van de hotspots, hebben zij deze verantwoordelijkheid in ieder geval in Griekenland nog niet volledig op zich genomen. De monitoring van en de rapportage over de voortgang en problemen bij de hotspots door de Commissie vond regelmatig en uitgebreid plaats, maar bepaalde informatie werd niet uitgewisseld tussen de verschillende belanghebbenden en over een aantal essentiële prestatie-indicatoren werd geen verslag uitgebracht (zie de paragrafen 56-66).

88

In zowel Griekenland als Italië zorgde de hotspotbenadering ervoor dat de meeste aankomende migranten in 2016 naar behoren werden geïdentificeerd en geregistreerd, dat hun vingerafdrukken werden afgenomen en hun gegevens werden gecontroleerd aan de hand van de relevante veiligheidsdatabanken. In dit opzicht droeg de hotspotbenadering bij tot een beter beheer van de migratiestromen (zie de paragrafen 68-74). Volgens de hotspotbenadering moet verder de juiste vervolgprocedure voor de migrant worden ingeleid: een nationale asielaanvraag, herplaatsing in een andere lidstaat (waar passend) of terugkeer naar het land van herkomst (of doorreis). De uitvoering van deze vervolgprocedures verloopt vaak langzaam en kent verscheidene knelpunten, hetgeen consequenties kan hebben voor het functioneren van de hotspots (zie de paragrafen 76-83).

89

Op basis van deze conclusies formuleren we meerdere aanbevelingen, zoals hierna weergegeven. Gelet op de aanhoudende migratiecrisis met gevolgen voor de buitengrenzen van de EU betreffen de aanbevelingen 1 tot en met 4 dringende kwesties die zo spoedig mogelijk moeten worden aangepakt.

Aanbeveling 1 - Capaciteit van de hotspots

• De Commissie moet samen met de betrokken agentschappen Griekenland verder ondersteunen bij het aanpakken van het capaciteitsgebrek in de hotspots door:

  • de huisvestingsvoorzieningen op de eilanden waar de hotspots zijn gevestigd, op te waarderen;
  • (met de steun van het EASO) de verwerking van asielaanvragen verder te versnellen en tegelijk duidelijke informatie te verstrekken aan migranten over de wijze waarop en het tijdsbestek waarbinnen hun aanvragen zullen worden behandeld;
  • (met de steun van Frontex) waar passend de bestaande terugkeerprocedures te handhaven.

• De Commissie moet samen met de betrokken agentschappen de inspanningen van Italië verder ondersteunen om het aantal hotspots te vergroten, zoals oorspronkelijk gepland, en om aanvullende maatregelen te nemen om de hotspotbenadering uit te breiden tot de ontschepingen buiten de vastgestelde hotspotlocaties.

Aanbeveling 2 - Onbegeleide minderjarigen

• De Commissie moet samen met de betrokken agentschappen en internationale organisaties de autoriteiten in zowel Griekenland als Italië helpen om alle mogelijke maatregelen te nemen om te waarborgen dat onbegeleide minderjarigen die als migrant aankomen, worden behandeld in overeenstemming met de internationale normen, ook wat betreft passend onderdak, bescherming, toegang tot en voorrang bij asielprocedures en het in aanmerking nemen van deze minderjarigen voor mogelijke herplaatsing.
• De Commissie moet blijven aandringen op de benoeming van een functionaris kinderbescherming voor iedere hotspot/locatie.
• De Commissie en de betrokken agentschappen moeten de verantwoordelijke autoriteiten blijven bijstaan door opleidingen te verzorgen en juridisch advies te verstrekken, en zij moeten de situatie blijven monitoren en verslag blijven uitbrengen over de getroffen maatregelen en de geboekte vooruitgang.

Aanbeveling 3 - Detachering van deskundigen

• De Commissie en de agentschappen moeten alle lidstaten blijven verzoeken meer deskundigen ter beschikking te stellen om beter te voorzien in de bestaande behoeften.
• De lidstaten moeten deskundigen met het gevraagde profiel lang genoeg detacheren om de steun die Frontex, het EASO en Europol aan Griekenland en Italië verlenen voldoende doelmatig en doeltreffend te maken.

Aanbeveling 4 - Taken en verantwoordelijkheden in de hotspotbenadering

• De Commissie moet samen met de agentschappen en de nationale autoriteiten duidelijker de rol, structuur en verantwoordelijkheden van de regionale taskforce van de EU in de hotspotbenadering uiteenzetten.
• De Commissie en de agentschappen moeten erop blijven aandringen dat Italië en Griekenland één persoon benoemen die op een meer permanente basis belast is met het algemene beheer en het functioneren van iedere afzonderlijke hotspot en dat in Griekenland operationele standaardprocedures voor hotspots worden vastgesteld.

Aanbeveling 5 - Evaluatie van de hotspotbenadering

• De Commissie en de agentschappen moeten eind 2017 de opzet en uitvoering van de hotspotbenadering tot nu toe evalueren en voorstellen doen voor de verdere ontwikkeling ervan. Deze moeten het volgende omvatten: een standaardsteunmodel voor toekomstige grootschalige migratiebewegingen, vaststelling van de verschillende taken en verantwoordelijkheden, minimumeisen ten aanzien van de infrastructuur en personele middelen, de vormen van te verlenen steun en operationele standaardprocedures.
• In deze analyse moet ook de noodzaak worden beoordeeld om het wettelijk kader voor de hotspotbenadering als onderdeel van het beheer van de buitengrenzen van de EU nader te verduidelijken.

Dit verslag werd door kamer III onder leiding van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 21 maart 2017.

Acroniemen en afkortingen

AMIF: Fonds voor asiel, migratie en integratie (Asylum Migration and Integration Fund)

CEAS: gemeenschappelijk Europees asielstelsel (Common European Asylum System)

DOI: dienst voor opvang en identificatie

EASO: Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (European Asylum Support Office)

Europol: Europese politiedienst

EURTF: regionale taskforce van de Europese Unie (European Union Regional Task Force)

Frontex: Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (sinds oktober 2016: Europees Grens- en kustwachtagentschap)

IOM: Internationale Organisatie voor Migratie

ISF: Fonds voor interne veiligheid (Internal Security Fund)

Ngo: niet-gouvernementele organisatie

SOP’s: operationele standaardprocedures (Standard Operating Procedures)

SRSS: Ondersteuningsdienst voor structurele hervormingen (Structural Reform Support Service)

UNHCR: Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de vluchtelingen

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III, die onder leiding staat van ERK-lid Karel Pinxten en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein externe maatregelen, veiligheid en justitie. De controle werd geleid door ERK-leden Hans Gustaf Wessberg en Istvan Szabolcs Fazakas, ondersteund door de kabinetschef en de attaché van het Zweedse kabinet Peter Eklund en Emmanuel-Douglas Hellinakis, de attaché van het Hongaarse kabinet Márton Baranyi, hoofdmanager Sabine Hiernaux-Fritsch, taakleider Ruurd de Jong en controleurs Wayne Codd, Jiri Lang, Karel Meixner en Cyril Messein.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

De EU-reactie op de vluchtelingencrisis: de „hotspotbenadering”
(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	978-92-872-7339-0	1977-575X	10.2865/856381	QJAB17007NLN
HTML	978-92-872-7346-8	1977-575X	10.2865/391878	QJAB17007NLQ

© Europese Unie, 2017

Waar zijn EU-publicaties verkrijgbaar?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:

  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• meerdere exemplaren of posters/kaarten:

  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).