Действия на ЕС в отговор на кризата с бежанците — подход на „горещите точки“

Кратко изложение

I

Наблюдава се рязко увеличение на миграцията към Европа и по-специално на общия брой пристигащи лица — първо през 2014 г. и още повече през 2015 г., когато над 1 милион души предприемат опасното пътуване през Средиземно море към Европа като нерегламентирани мигранти.

II

В настоящия доклад Сметната палата разглежда един от основните аспекти на управлението на миграционната верига, включен в европейската програма за миграцията от май 2015 г. — подходът на „горещите точки“.

III

Държавите членки на ЕС носят основната отговорност за всички аспекти на граничния контрол и разглеждането на молбите за убежище. Комисията въвежда новия подход на „горещите точки“, за да помогне на Гърция и Италия — държавите членки на първа линия, да се справят с неочакваното значително увеличение на броя нерегламентирани мигранти, пристигащи на външните им граници през 2015—2016 г. Целта на този подход е да се предостави оперативна подкрепа на държавите членки, за да се гарантира идентифицирането, регистрацията и вземането на пръстови отпечатъци от мигрантите, както и тяхното насочване към съответните последващи процедури. Сметната палата установи, че като цяло подходът на горещите точки е спомогнал за подобряване на управлението на миграцията в двете държави членки на първа линия при много трудни и постоянно променящи се условия, като е увеличен капацитетът на държавите за приемане на мигранти, подобрени са процедурите за регистрация и са укрепени усилията за координиране на помощта.

IV

И в двете държави при избора на местоположение на горещите точки основателно са взети предвид основните входни пунктове и наличността на вече изградени структури. Създаването им обаче е отнело по-дълго от планираното. В Гърция четири от петте планирани горещи точки са функционирали през март 2016 г., като последната е била планирана да заработи до юни 2016 г. В Италия четири от планираните шест горещи точки са функционирали през март 2016 г., а още две горещи точки са били в процес на изграждане, но не са били в експлоатация в края на февруари 2017 г. Въпреки значителната помощ от ЕС, в края на 2016 г. в приемните обекти в двете държави все още не е било възможно адекватното приемане (Италия) или настаняване (Гърция) на всички пристигащи мигранти. Съществувал е недостиг на подходящи места за настаняване и обработване на случаите на непридружените непълнолетни лица в съответствие с международните стандарти, както в горещите точки, така и на следващото ниво на приемане.

V

Комисията и съответните агенции на ЕС подкрепят усилията на държавите членки чрез осигуряване на експерти, финансови и технически ресурси, консултации и координация. Капацитетът на агенциите да предоставят такава подкрепа е бил и продължава да бъде много зависим от предоставените от държавите членки ресурси. Освен това експертите често са изпращани за много кратко време, което намалява тяхната ефективност. За преодоляването на тези недостатъци понастоящем се работи чрез нови (или планирани) мандати на съответните агенции.

VI

И в двете държави координацията на подхода на горещите точки се улеснява от присъствието на специализирани служители на Комисията и агенциите, а на оперативно ниво — от регионални работни групи, въпреки че ролята на последните в горещите точки все още не е изцяло определена. Стандартните оперативни процедури са основен елемент за изясняване на отговорностите и хармонизиране на процедурите, особено когато участват множество различни участници, какъвто е случаят с прилагания понастоящем подход на горещите точки. Италия е въвела стандартни оперативни процедури за горещите точки и ги прилага както в тях, така и в други пристанища за дебаркиране, функциониращи като горещи точки. В Гърция приемането на такива процедури все още предстои. Координацията на ниво отделни горещи точки все още е фрагментирана и въпреки договореността, че централните органи в държавите членки отговарят за общото управление на горещите точки, те все още не са поели изцяло тази отговорност, поне в Гърция. Комисията извършва редовно и подробно наблюдение и докладване относно напредъка и проблемите в горещите точки, но част от информацията не се споделя между различните заинтересовани страни, а докладването относно някои ключови показатели за изпълнение не е достатъчно добро.

VII

Както в Гърция, така и в Италия подходът на горещите точки през 2016 г. гарантира, че за повечето от пристигащите мигранти се извършва необходимото идентифициране, регистрация и снемане на пръстови отпечатъци, както и че техните данни се проверяват в актуални бази данни за нуждите на сигурността. В това отношение подходът на горещите точки е допринесъл за подобряване на управлението на миграционните потоци. Този подход освен това изисква мигрантите да бъдат насочвани към съответните последващи процедури, т.е. подаване на молба за убежище в дадената държава, преместване в друга държава членка (когато е приложимо) или връщане в държавата на произход (или държавата на транзитно преминаване). Изпълнението на тези последващи процедури често се забавя и среща различни трудности, което може да се отрази върху функционирането на горещите точки.

VIII

Сметната палата отправя редица препоръки към Комисията, която следва да подпомогне държавите членки в подобряването на подхода на горещите точки от гледна точка на капацитета на тези точки, третирането на непридружени непълнолетни лица, изпращането на експерти и ролите и отговорностите при този подход. Сметната палата също така препоръчва на Комисията да направи оценка и да доразвие подхода на горещите точки с оглед оптимизирането на помощта от ЕС за управление на миграцията.

Въведение

Обща информация

01

Наблюдава се рязко увеличение на миграцията към Европа и по-специално на общия брой пристигащи лица — първо през 2014 г. и още повече през 2015 г., когато над 1 милион души са прекосили Средиземно море към Европа като нерегламентирани мигранти¹. Тези миграционни потоци на външната граница на ЕС обикновено се състоят от смесица от търсещи убежище лица и икономически мигранти. Освен това, много от тях са деца и непридружени непълнолетни лица, които имат нужда от специално внимание и грижа.

02

Докато през 2014 г. повечето мигранти се придвижват по т. нар. централносредиземноморски маршрут (от Северна Африка до Италия), през 2015 г. тази тенденция се променя, като общо около 850 000 души пристигат по източносредиземноморския маршрут (от Турция до Гърция, вж. фигура 1). Продължителната криза в Сирия е основният фактор за увеличаването на броя на пристигащите от Турция, както е видно на фигура 2, показваща националността на мигрантите. Големият миграционен приток в Гърция намалява значително след април 2016 г., докато броят на пристигащите в Италия остава приблизително на нивото от предходната година, като общият брой на пристигащите по море мигранти в Италия и Гърция през 2016 г. достига около 350 000 души.

03

В приложение I е представена хронология на действията на ЕС в отговор на миграционната криза.

Рамка на политиката

Обща европейска система за убежище

04

Убежище се предоставя на лица, които бягат от преследване или тежки посегателства в собствената си държава и се нуждаят от международна закрила. Правото на убежище е основно право и предоставянето му представлява международно задължение, произтичащо от Женевската конвенция за статута на бежанците от 1951 г.

05

Общата европейска система за убежище (CEAS) е създадена като основна рамка за законодателство и политики на ЕС в областта на убежището. Тази система се изгражда и развива от 1999 г. насам и понастоящем отново се преразглежда². Тя се състои от поредица директиви и регламенти, чиято основна цел е да въведат минимални общи стандарти за държавите членки за работа с лица, които се нуждаят от международна закрила.

06

Един от нейните основни елементи е Регламентът от Дъблин³, с който се установяват критериите и механизмите за определяне на това коя държава членка отговаря за разглеждането на дадена молба за международна закрила, което обикновено е държавата на първи прием.

Това води до ситуация, в която само няколко държави членки трябва да обработват огромното мнозинство случаи на търсещи убежище лица, което създава натиск за капацитета на техните системи за предоставяне на убежище. През април 2016 г. Комисията представя предложения за реформиране на Общата европейска система за убежище⁴. Наред с другото, предложенията предвиждат механизъм за справяне със случаите на непропорционален натиск върху системите на държавите членки в областта на убежището.

07

Друг елемент на прилаганите понастоящем дъблински правила е практиката мигрантите да бъдат изпращани обратно в държавата, през която първо са влезли в ЕС, така че да могат да подадат молбата си за убежище в тази държава (вместо да продължат пътуването си до държава по техен избор). Тези трансфери по дъблинската процедура от други държави членки към Гърция обаче са преустановени от 2011 г. насам след две решения на Европейския съд по правата на човека и Съда на Европейския съюз, които установяват системни слабости в гръцката система за предоставяне на убежище.

08

От тогава насам гръцките органи полагат непрестанни усилия да подобрят функционирането на своята система за предоставяне на убежище с помощта на Комисията, EASO, други държави членки и различни организации. През 2016 г. Комисията е представила няколко препоръки за мерките, които Гърция следва да предприеме, за да има добре работеща система за предоставяне на убежище, като по този начин се създават условия за постепенното възстановяване на трансферите по Дъблинския регламент⁵.

Европейска програма за миграцията

09

Големият брой пристигащи мигранти през 2015 г. (вж. фигура 3) създава непропорционален натиск върху външните граници на ЕС в Гърция и Италия, което води до необходимост ЕС да подпомага тяхното управление на границите и системи за предоставяне на убежище. Тъй като много от тези мигранти продължават пътуването си до други европейски държави (например по маршрута през Западните Балкани), това води и до увеличаване на натиска върху управлението на границите на тези страни, както и върху системите им за приемане на мигранти и предоставяне на убежище (вж. фигура 4).

10

В този контекст през май 2015 г. Европейската комисия представя Европейска програма за миграцията⁶, която въвежда цялостен подход към управлението на миграцията. Програмата предвижда незабавни действия, насочени например към спасяването на човешки животи в морето, борба с криминалните контрабандни мрежи и подпомагане на държавите членки на първа линия да се справят с високия брой пристигащи лица, както и дългосрочни мерки, като например опазване на външните граници на Европа, намаляване на стимулите за нерегламентирана миграция и разработване на нова политика за законна миграция.

Подход на „горещите точки“

11

Една от ключовите оперативни мерки, предложени в Европейската програма за миграцията, е въвеждането на нов подход на горещите точки при управлението на големия приток от мигранти. Подходът на горещите точки е замислен като непосредствена реакция към сериозната криза в областта на миграцията, а прилагането му протича при много трудни и променливи обстоятелства. Като „гореща точка“ се определя район на външните граници на ЕС, който понася непропорционално голям миграционен натиск. Повечето мигранти влизат в ЕС през тези горещи точки и, според Комисията, това са местата, за които ЕС следва да предостави оперативна подкрепа, за да осигури регистрирането на пристигащите мигранти и насочването им съгласно необходимото към съответните национални последващи процедури (вж. фигура 5).

12

Подходът на горещите точки се описва както следва: „… Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), Frontex и Европол ще работят на място в държавите членки по външните граници на Съюза за бързо идентифициране, регистриране и снемане на отпечатъци от пристигащите мигранти. Агенциите ще се допълват в своята работа. При подаване на молба за убежище незабавно ще бъде започвана процедура по предоставяне на убежище, като екипите на EASO ще помагат за възможно най-бързата обработка на молбите. Що се отнася до лицата, които не се нуждаят от закрила, Frontex ще помага на държавите членки, като координира връщането на незаконни мигранти. Европол и Евроюст ще помагат на приемащата държава чрез разследвания с цел разбиване на мрежите за незаконно превеждане през граница и трафик на хора“⁷ (вж. каре 1).

13

Оперативната рамка, уреждаща „подхода на горещите точки“, първоначално е определена в „обяснителна бележка“, изпратена от комисар Аврамопулос до министрите на правосъдието и вътрешните работи на 15 юли 2015 г.⁸ Тези принципи са изложени отново в приложение към Съобщение на Комисията от септември 2015 г.⁹ Съгласно тези принципи подходът на горещите точки следва да предложи оперативна рамка за Комисията и агенциите, чрез която те да съсредоточат помощта си (чрез екипи за съдействие в управлението на миграцията) на мястото, където тя е най-необходима, да координират операциите си и да си сътрудничат тясно с органите на приемащата държава членка. Екипите за съдействие могат да работят единствено в сътрудничество със и под пълния контрол на приемащата държава членка, тъй като само националните органи могат да създадат (с помощта на финансирането от ЕС, ако е необходимо) и да управляват добре функциониращи приемни инфраструктури, както и да осигурят подходящи процедури за регистрация и последващи действия.

Последващи процедури

14

След регистрацията и снемането на пръстови отпечатъци, гражданите на държави извън ЕС, които са влезли в ЕС без разрешение, следва да бъдат насочени към една от следните три процедури¹³ (вж. графиката относно подхода на горещите точки в приложение II):

• националната система за предоставяне на убежище в държавата на пристигане (ако дадено лице кандидатства за убежище и се счита, че се нуждае от международна закрила),
• схемата за спешно преместване (вж. точка 16), или
• системата на връщане (ако дадено лице не кандидатства за убежище или не се счита, че се нуждае от международна закрила).

15

Системите за предоставяне на убежище и системата за връщане са елементи на ефективното управление на миграционните потоци и се подчиняват на съществуващите европейски регламенти и директиви, като например Регламента за Евродак (уреждащ събирането на пръстови отпечатъци) и Регламента от Дъблин (вж. точка 6), Директивата за процедурите за убежище, Директивата относно условията на приемане и Директивата относно връщането.

16

Схемата за преместване, от друга страна, е временен механизъм, чиято цел е да разпределя хората, които явно се нуждаят от международна закрила, така че да се осигури справедливо разделяне на тежестта между държавите членки и да се намали натискът върху държавите на първа линия. Европейската комисия е предложила тази схема на преместване, която на практика представлява временно изключение от Дъблинския механизъм (описан по-горе в точка 6) като част от Европейската програма за миграцията през май 2015 г. Поради големият брой пристигащи мигранти и изключителния натиск върху системите за предоставяне на убежище и центровете за прием в държавите от първа линия, Комисията предлага задействане на системата за реагиране при извънредни ситуации, предвидена в ДФЕС¹⁴. Това предложение води до приемането на две решения на Съвета през септември 2015 г.¹⁵, с които се въвежда временна схема за преместване. Нейната цел е да се преместят общо около 106 000 кандидати, които явно се нуждаят от международна закрила, от Гърция и Италия в други държави членки в периода септември 2015 г. — септември 2017 г., след което тези държави членки да отговарят за разглеждането на молбите за убежище.

17

По този начин подходът на горещите точки, който се фокусира върху идентифицирането, регистрацията и снемането на пръстови отпечатъци от мигрантите при пристигане, има за цел да улесни изпълнението на тези последващи процедури и може даже да бъде разглеждан като необходимо предварително условие за ефективното им функциониране.

Свързани мерки на политиките

18

Освен различните краткосрочни мерки, предложени в Европейската програма за миграцията, като подходът на горещите точки и временният механизъм за преместване, програмата предвижда и други, по-дългосрочни мерки, насочени към по-добро управление на миграцията, като например подобряване на управлението на границите и мерки за преодоляване на първопричините за нерегламентираната миграция. Някои от най-важните мерки, приети по време на одитирания период, са представени по-долу.

Извънреден доверителен фонд на ЕС за Африка

19

Извънредният доверителен фонд на ЕС за Африка е стартиран на срещата на високо равнище по въпросите на миграцията във Валета, Малта, на 12 ноември 2015 г. Поради продължаващите безпрецедентно високи нива на нерегламентирана миграция Доверителният фонд е създаден, за да подпомогне най-уязвимите и най-засегнатите африкански държави в регионите на Сахел и езерото Чад, Африканския рог и Северна Африка. Целта на Доверителния фонд е да спомогне за преодоляване на причините за дестабилизацията, разселването и нерегламентираната миграция в държавите на произход, преминаване и пристигане, като се насърчават икономиката, равните възможности, сигурността и развитието. В Доверителния фонд се обединяват средства от различни управлявани от Комисията финансови инструменти към общия бюджет на ЕС и Европейския фонд за развитие, възлизащи към 31 декември 2016 г. на около 2,4 млрд. евро, като тази сума се допълва със средства от държавите членки на ЕС и други донори в размер на 152 млн. евро.

Изявление на ЕС и Турция

20

На 18 март 2016 г. държавите от ЕС и Турция се споразумяват за поредица от мерки, целящи намаляването или спирането на притока нерегламентирани мигранти, пресичащи Турция в посока към гръцките острови¹⁶. Съгласно Изявлението всички мигранти, пристигащи на гръцките острови, продължават да бъдат регистрирани, а отговорните гръцки органи обработват поотделно всички подадени молби в горещата точка съгласно Директивата за процедурите за убежище. Мигрантите, които не подават молба за убежище, или чиито молби са отхвърлени като неоснователни или недопустими съгласно Директивата, биват връщани в Турция. За всеки сирийски гражданин, върнат в Турция от гръцките острови, друг сирийски гражданин бива презаселван от Турция в ЕС. Тази схема има сериозно отражение върху подхода и работата на горещите точки в Гърция.

Европейска агенция за гранична и брегова охрана

21

По време на текущата миграционна криза става ясно, че Шенгенското пространство без вътрешни граници може да бъде поддържано, само ако външните граници са ефективно защитени и осигурени, което представлява общ споделен интерес. В този контекст Европейската програма за миграцията посочва нуждата управлението на външните граници да премине под споделена отговорност на държавите членки и ЕС. Като следваща стъпка през декември 2015 г. Комисията въвежда пакет от мерки, насочени към обезпечаване на сигурността на външните граници, по-ефективно управление на миграцията и подобряване на вътрешната сигурност на ЕС.

22

Основен елемент на този пакет е предложението за регламент за създаване на нова агенция — за европейска гранична и брегова охрана — и за съчетаване на независимите ресурси на тази нова агенция с ресурсите на органите на държавите членки, отговарящи за управлението на границите. Европейският парламент и Съветът много бързо дават съгласие за създаването на новата агенция, която започва работа на 6 октомври 2016 г. Мандатът на Европейската агенция за гранична и брегова охрана¹⁷ е значително по-широк от този на Frontex — предвижда се броят на постоянните ѝ служителите да е два пъти повече, като Агенцията ще може да използва и резерв за бързо реагиране от 1500 експерти, което намалява нейната зависимост от участието на държавите членки.

Рамка за финансиране

23

Средствата и подкрепата за създаването и функционирането на горещите точки се осигуряват от много различни източници, между които ЕС, агенции на ЕС, национални органи, международни организации и НПО.

24

Финансирането от ЕС (вж. фигура 6), в т. ч. подкрепата за подхода на горещите точки, се предоставят на Гърция и Италия чрез разпределените средства съответно по Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ) и Фонд „Вътрешна сигурност“ (ФВС), като се обхваща периодът 2014—2020 г. Средства се отпускат и като спешна помощ по ФУМИ и ФВС. В случая с Гърция действия по хуманитарната ситуация могат да се предприемат и със средства от Инструмента за спешна подкрепа (ЕСП)¹⁸. Действията, за които се използват националните разпределени средства по ФУМИ и ФВС, се съфинансират от държавите членки — бенефициенти, но спешната помощ може да се финансира изцяло от бюджета на ЕС. Изплатените суми към момента на одита представляват авансови плащания съответно към отговорните органи в Гърция и Италия и към международните организации и агенциите на ЕС.

Фигура 6

Финансова подкрепа от ЕС (в млн. евро)

	ГЪРЦИЯ		ИТАЛИЯ
	Предоставени	Изплатени	Предоставени	Изплатени
ФУМИ	585	247	365	55
ФУМИ — национални програми за 2014—2020 г.	295	45	348	44
ФУМИ — спешна помощ за държавите членки	126	101	16	10
ФУМИ — спешна помощ за международни агенции/агенции на ЕС	165	101	1	1
ФВС	277	75	291	36
ФВС — национални програми за 2014—2020 г.	215	26	245	29
ФВС — спешна помощ за държавите членки	52	42	46	7
ФВС — спешна помощ за международни агенции/агенции на ЕС	10	7	0	0
Инструмент за спешна подкрепа (договорени средства)	192	127	0	0
ОБЩО	1 055	448	656	91

Източник: Европейска комисия: Информационна бележка „Подкрепа от ЕС за Гърция“ от 8.12.2016 г., приложение 8 към COM(2015) 510 окончателен от 14.10.2015 г. „Управление на кризата с бежанците: актуално състояние във връзка с изпълнението на приоритетните действия в рамките на Европейската програма за миграцията“, актуализиран на 4.12.2016 г., и интранет сайт „Hope“ на ГД „Европейска гражданска защита и европейски операции за хуманитарна помощ“ към 15.12.2016 г. Разликите в междинните сборове се дължат на закръгляване.

Гърция

25

Поради закъснения в стартирането на фондовете и въвеждането на необходимите системи за управление и контрол в Гърция, съчетани с ограничения на националния бюджет за съфинансиране на разходи на ЕС, през 2016 г. не са потвърдени разходи за 2015 г. от националните разпределени средства за Гърция по ФУМИ/ФВС¹⁹. Комисията докладва, че е отпуснала над 352 млн. евро спешна помощ (по ФУМИ/ФВС) от началото на 2015 г.²⁰, в допълнение към 192 млн. евро хуманитарна помощ²¹ по ИСП. Основната част от тези средства са насочени към дейности в континенталната част на Гърция (където през ноември 2016 г. все още пребивават около 45 000 мигранти²²), като Комисията изчислява, че почти 100 млн. евро са предоставени за финансиране на широк спектър от дейности на островите и в горещите точки.

26

Проектите, одобрени от Комисията в рамките на спешната помощ по ФУМИ и ФВС, включват предоставяне на подслон и настаняване, храна, здравни услуги, строителни дейности за изграждане на водоснабдителни и канализационни системи, транспорт от местата на дебаркиране до горещите точки, подобряване на капацитета на гръцките органи за вземане на отпечатъци и актуализиране на съществуващите ИТ системи на гръцката полиция за процеса на регистрация. Тъй като повечето решения за отпускане на спешна помощ по ФУМИ и ФВС са взети от октомври 2015 г. насам (обикновено с период на изпълнение от 12 месеца), все още не са налични доклади за използването на средствата. Същото важи и за действията по ИСП, за които първите решения са взети през март 2016 г. До края на февруари 2017 г. Комисията все още не е получила подробна информация относно използването на тези средства.

Италия

27

Ситуацията донякъде се различава от тази в Гърция. Към момента на одита разходите, докладвани на Комисията²³ по националните програми на Италия, възлизат на 1,6 млн. евро по ФУМИ (но не в полза на горещите точки) и 0 евро по ФВС за периода до средата на октомври 2015 г. Информацията относно изплатените средства и избраните и договорени проекти до средата на октомври 2016 г. следва да бъде изпратена през март 2017 г.

28

По отношение на дяла за спешна помощ на ФУМИ и ФВС до края на 2016 г. на Италия са отпуснати 62,8 млн. евро. Към момента на одита все още не беше изготвен доклад за използването на тези спешни средства в горещите точки.

Непряко финансиране чрез агенции на ЕС

29

По отношение на финансирането през двете основни участващи агенции на ЕС (Frontex и EASO) Frontex първоначално е заделила 20 млн. евро от бюджета си за 2016 г. за разходи, свързани с горещите точки²⁴, но след това (до края на ноември 2016 г.) вече е заделила почти 35 млн. евро за тази цел. Средствата от ЕС, отпуснати за EASO през 2016 г., са се увеличили от около 19,4 млн. евро на 63,5 млн. евро (в т.ч. 26 млн. евро от ФУМИ/ФВС), за да се посрещнат разходите за подпомагане на подхода на горещите точки и схемата за преместване²⁵.

30

Европол е получил безвъзмездна спешна помощ по ИСП в размер на 1,5 млн. евро през 2016 г. с оглед на разполагането на експерти (гост-служители) в горещите точки, които да извършват вторични проверки за сигурност.

Обхват и подход на одита

31

Сметната палата оцени изпълнението на подхода на горещите точки в Италия и Гърция като обхвана периода от първото му анонсиране в Програмата за миграцията през май 2015 г. до лятото на 2016 г. Одитът се съсредоточи по-конкретно върху два основни въпроса:

• подходящо ли са разположени необходимите горещи точки, изградени ли са те навреме и с достатъчен капацитет за посрещане на нуждите и разполагат ли с подходящи помощни служби, необходими координационни механизми и процедури за мониторинг?
• ефективен ли е подходът на горещите точки за управление на притока на мигранти и позволил ли е той да се извърши идентификация, регистрация и снемане на пръстови отпечатъци от всички мигранти и навременното им прехвърляне към подходящата последваща процедура (предоставяне на убежище, преместване, връщане)?

32

Сметната палата се концентрира върху помощта, предоставена от Комисията, Frontex, EASO и Европол. Не беше разгледана специфичната роля на Евроюст, тъй като нейното участие в горещите точки е по-непряко и агенцията не е разполагала с персонал на място. Сметната палата не провери и обработването на молбите за убежище, нито процедурите за преместване или връщане. Въпреки че сам по себе си подходът на горещите точки не се простира върху изпълнението на тези процедури, между тях има ясна връзка, тъй като ефективният подход на горещите точки е необходимо предварително условие за успешно провеждане на последващите процедури, а проблемите в тези последващи процедури могат да се отразят неблагоприятно на добрата работа на горещите точки. Предвид тази връзка Сметната палата посочва и предизвикателствата пред изпълнението на тези процедури, установени по време на одита.

33

Одитната дейност включи проверка на наличната документация, провеждане на интервюта със служители на Европейската комисия и агенциите²⁶, представители на националните органи в Италия и Гърция, международни организации²⁷ и неправителствени организации (НПО)²⁸. Сметната палата извърши и посещения на място на няколко горещи точки (Поцало и Трапани в Италия, Лесбос, Хиос и Лерос в Гърция) и на регионалните работни групи в двете държави. Беше взет предвид факта, че скорошната кризисна ситуация и често променящите се обстоятелства в областта на управлението на миграцията създават трудна и нестабилна обстановка за работата на Комисията, агенциите и държавите членки.

Констатации и оценки

Създаване на горещи точки

34

Сметната палата разгледа въпроса дали горещите точки са били създадени навреме и дали техният брой, местоположение и капацитет са отговаряли на реалните нужди, дали са били предоставени съответни помощни услуги, дали съществува необходимата координация и дали процедурите за мониторинг са подходящи.

Създаването на горещи точки протича по-бавно от планираното, а съществуващият капацитет за прием все още е недостатъчен

35

Съгласно директивата на Съвета, целяща да помогне на Гърция и Италия да се справят по-добре с извънредната ситуация (вж. точка 16), на 16 септември 2015 г. Италия и Гърция следва да представят на Комисията пътни карти, включващи подходящи мерки в областта на убежището, първия прием и връщането, които да подобрят капацитета, качеството и ефикасността на техните системи в тези области.

Гърция

36

В представената на Комисията пътна карта Гърция посочва пет горещи точки, които следва да бъдат създадени преди края на 2015 г. на местата на основните точки на влизане в страната: Лесбос, Хиос, Самос, Лерос и Кос (вж. фигура 5). При изразяването на коментарите си по пътната карта Комисията не поставя под въпрос планираните местонахождения на горещите точки, тъй като счита това за отговорност на националните органи. Данните за пристигащите мигранти показват, че тези острови наистина са главните места за влизане на гръцка територия в този момент.

37

Горещите точки в Мория на о-в Лесбос и Вахти на о-в Самос са изградени, като се използват съществуващи по-малки структури. На другите острови към края на 2015 г. са създадени временни приемни центрове, а в началото на 2016 г. гръцките органи са положили значителни усилия да изградят съществуващите понастоящем центрове в горещите точки, така че четири от петте точки постепенно подобряват своята оперативност в периода между януари и март 2016 г. Това е по-късно от планираното и по тази причина идентифицирането и регистрацията на всички мигранти, пристигнали в периода до март 2016 г. не са били напълно гарантирани.

38

През юни 2016 г. Комисията е оценила и петте горещи точки в Гърция като напълно функциониращи с капацитет за приемане на общо 7 450 души²⁹. Поради променените обстоятелства обаче това не е достатъчно за настаняване на всички мигранти, пристигнали през 2016 г. Броят на новопристигащите е намалял значително след затварянето на маршрута през Западните Балкани и Изявлението на ЕС и Турция (вж. фигура 7) до около 50 души дневно в периода май — юни (в сравнение със средно 2000 души дневно в периода януари — февруари). От юли 2016 г. насам броят на пристигащите отново започва да се увеличава до над 100души дневно към края на август. Дори и с много по-ниския брой на пристигащите от преди, като цяло все още в горещите точки пристигат повече мигранти, отколкото ги напускат. След посещението на Сметната палата през юли 2016 г. броят на мигрантите на островите се е увеличил от 8 502 души в началото на юли до 12 515 души в началото на септември и 16 250 в началото на ноември³⁰.

39

Първоначално пристигащите в горещите точки мигранти след няколко дни са прехвърляни в континенталната част на Гърция, след приключването на първоначалното идентифициране, регистрация и снемане на пръстови отпечатъци. Ситуацията се променя след Изявлението на ЕС и Турция. Новопристигащите вече не могат да се прехвърлят в континенталната част на страната, а вместо това трябва да подават молбите си за убежище в горещата точка. Престоят на мигрантите в горещите точки се променя от няколкодневно транзитно преминаване до много по-дълъг престой (месеци).

40

Поради това горещите точки, особено тези на Лесбос, Хиос и Самос, са осезаемо пренаселени, тъй като повече мигранти пристигат на гръцките острови, отколкото ги напускат³¹. Битовите условия в лагерите (качество на храната, недостиг на одеала и липса на лично пространство, недостатъчен достъп до медицински грижи, недостиг на вода) са критикувани от НПО като „Амнести Интернешънъл“³², „Human Rights Watch“³³ и „Спасете децата“³⁴. Жилищата за бежанците (стандартни сгради от контейнеров тип) са пренаселени до такава степен, че много мигранти са построили временни подслони извън периметъра на горещите точки (вж. каре 2).

41

В зоните за настаняване често липсва разделение между неженените мъже и други групи, като например неомъжените жени, семействата или непълнолетните лица. Броят на непридружените непълнолетни лица се оценява на около 2 500 (септември 2016 г.³⁵) и страната не разполага със специални центрове с достатъчен капацитет за настаняването им в съответствие с международните стандарти³⁶. В резултат на това много непридружени непълнолетни лица са задържани за дълги периоди от време в горещите точки в неподходящи условия³⁷, въпреки законовите изисквания техните случаи да бъдат разглеждани приоритетно³⁸ (вж. каре 3).

42

Служители на агенциите също са били изложени на бурни протести и агресия. Служители на ЕС и на други организации е трябвало да бъдат евакуирани, а част от сградите в горещите точки са били унищожени или повредени.

43

Сигурността и безопасността, които попадат под отговорността на държавите членки, не са били съответно оценени в етапа на планиране. Първоначално не са били изготвени планове за сигурност и лагерите не са имали аварийни изходи. Проблемите, свързани със сигурността, са обсъждани на няколко координационни срещи, при които Комисията и агенциите на ЕС, заедно с гръцките органи, са разработили план за сигурност и процедури за действие при извънредни обстоятелства.

Италия

44

Италия също е представила пътна карта през септември 2015 г., която включва мерки в областите на убежището, първия прием и връщането и има за цел да подобри системите на страната в тези области. Пътната карта предвижда общо шест горещи точки, които следва да бъдат създадени и да функционират до края на 2015 г., с общ капацитет от 2 500 места. В своите коментари по пътната карта Комисията посочва, че първоначално планираното разполагане на горещите точки, базирано на съществуващи структури, е отговорност на националните органи. Планът обаче не взема предвид времето, необходимо за адаптирането на тези структури и оперативните им процедури, а и не всички предложени местоположения съответстват на съществуващите модели на дебаркиране.

45

До края на 2015 г. функционират само две (Лампедуза, Поцало) от предвидените шест горещи точки (вж. фигура 5), а още две са започнали работа в първите месеци на 2016 г. (Трапани, Таранто). До юли 2016 г. (когато е извършено одитното посещение) общият капацитет в четирите функциониращи горещи точки е 1 600 места, което е очевидно недостатъчно да поеме редовните пикове в броя на пристигащите мигранти от 2 000 или повече души дневно. Съгласно данните, предоставени от италианските органи, през първите седем месеца на 2016 г. около 70 % от мигрантите все още са слизали на сушата извън определените горещи точки, което увеличава риска от непълна регистрация на пристигащите лица.

46

През юни 2016 г. италианските органи, целящи да преодолеят този проблем, обявяват създаването на две допълнителни горещи точки (в замяна на две отменени горещи точки), които все още не са започнали работа в края на февруари 2017 г. Наред с това, от януари 2016 г. италианските органи и Комисията обсъждат нова стратегия, която надгражда подхода на горещите точки, но без места за физическо настаняване, и тя все още се изпълнява. Този подход има за цел да доразвие другите пристанища за слизане на брега, за да позволи прилагането на стандартните оперативни процедури, разработени за подхода на горещите точки. В същото време обаче докладът на Комисията за напредъка от ноември³⁹ основателно приканва Италия да отвори и двете допълнителни горещи точки, чието създаване вече е обявено.

47

Основен проблем за Италия е растящият брой непридружени непълнолетни лица, пристигащи през 2016 г. — над 20 000 до края на септември 2016 г.⁴⁰ Тъй като съществува недостиг на специални центрове за непълнолетни лица в районите, където мигрантите слизат на сушата, те остават прекалено дълго в горещите точки, които не са пригодени към специфичните им нужди.

Помощта от агенциите на ЕС е значителна, но зависи изключително много от предоставянето на достатъчно ресурси от държавите членки

48

Комисията и агенциите предоставят помощни услуги въз основа на подадените искания от италианските и гръцките органи. По отношение на горещите точки и двете страни първо обявяват нуждата си от подкрепа в съответните си пътни карти. Помощта се състои най-вече в изпращането на експерти от държавите членки чрез Frontex и EASO, които да помогнат с идентификацията, проверките на националността, регистрацията и дейностите по информиране. Frontex също така съдейства при случаите на връщане. EASO помага при предоставянето на информация относно процедурата на преместване и при обработката на молбите за преместване в Италия и оказва съдействие при регистрацията и оценката на молбите за убежище в Гърция. И двете агенции също така осигуряват културни медиатори. Европол извършва вторични проверки за сигурност по случаи, посочени в резултат на дейността на съответните органи на приемащата държава членка или предадени на тези органи от агенциите на ЕС или други представени на място организации.

49

Докладите на агенциите показват, че са изпратени много по-малко експерти от необходимото. Това се дължи на факта, че агенциите зависят от сътрудничеството на държавите членки, които изпращат експерти по искане на агенциите. Освен това, агенциите и държавите членки не са очаквали или планирани нарасналите нужди през 2015 и 2016 г. Като цяло, съгласно данните на Frontex, около 65 % от нейните заявки за пряка помощ за дейностите в горещите точки са били изпълнени чрез предложенията от държавите членки, докато за EASO средната стойност на този процент е още по-ниска (около 57 %). Държавите членки също разполагат с ограничен брой служители, а някои държави членки са били изправени пред много висок брой молби за убежище, особено през втората половина на 2015 г.

50

Тъй като експертите обикновено се изпращат за ограничен период от време (шест седмици или дори по-малко), агенциите е трябвало постоянно да отправят нови молби за помощ, за да заместят експертите, които вече за приключили назначенията си. Тази честа ротация очевидно води до значителна загуба на ефективност, тъй като новопристигащите експерти са имали нужда от известно време за адаптация и запознаване с конкретната ситуация. Всички интервюирани при одитното посещение заинтересовани страни подчертаха нуждата експертите да бъдат изпращани за по-дълги периоди от време.

Гърция

51

В Гърция необходимостта от помощ от Frontex при идентифицирането и регистрацията е намаляла поради по-малкия брой пристигащи мигранти след Изявлението на ЕС и Турция. Нуждата от помощ от EASO от друга страна се е увеличила от този момент насам, тъй като повечето мигранти, прехвърлени към континенталната част на страната през март 2016 г., са подали молби за убежище, както правят и по-голямата част от новопристигащите на островите мигранти.

52

Докладите на Комисията за напредъка от септември⁴¹ и ноември⁴² 2016 г. продължават да призовават държавите членки да увеличат подкрепата си за EASO като предоставят експерти, тъй като броят на експертите, изпращани в Гърция, продължава да бъде недостатъчен за справяне с увеличения брой молби за убежище, които трябва да бъдат разгледани. Например през септември 2016 г. е изчислено, че в горещите точки са необходими 100 служители, които да работят по случаите на търсещите убежище лица (като например да извършват интервюта), но към края на този месец EASO е изпратила реално само 41 души⁴³.

53

Служители на Европол са изпращани от март 2016 г. насам да извършват вторични проверки за сигурност по случаи, посочени в резултат на дейността на гръцките полицейски сили по време на процедурите на регистрация и скрининг. Основната цел на тези проверки е да разкрият движенията на лица, заподозрени в тероризъм, и да разрушат организираните престъпни мрежи за трафик на мигранти. Съгласно докладите на Комисията за актуалното състояние⁴⁴ до юли 2016 г. Европол е изпратила девет служители на пет острова, в съответствие с оперативния план, съгласуван с полицейските сили на Гърция през юни 2016 г. През септември 2016 г., съгласно информацията от Европол, първата група от десет гост-служители са изпратени в Гърция. През октомври 2016 г. още 16 гост-служители от други държави членки са изпратени и в петте гръцки горещи точки, за да извършват вторични проверки за сигурност в базите данни на Европол.

Италия

54

Като цяло италианските органи считат подкрепата от агенциите на ЕС за задоволителна, особено след подобряването на ситуацията след месец май, когато е станало възможно в Италия да се изпратят няколко експерти на Frontex, за които първоначално е било предвидено да работят в Гърция. Комисията обаче все още счита, че действията на държавите членки в отговор на исканията на EASO за изпращане на експерти в Италия са недостатъчни за справяне с високия брой пристигащи мигранти, които отговарят на условията за преместване. В края на септември 2016 г. са изпратени 33 експерти в областта на предоставянето на убежище (и 35 културни медиатори), докато в плана, съгласуван с италианските органи, са предвидени 74 експерти⁴⁵.

55

През септември 2016 г. по искане на Съвета Италия се съгласява Европол да участва в извършваните на място вторични проверки за сигурност. Европол е участвал в изготвянето на оперативен план и е подготвил разполагането на гост-служители. През октомври 2016 г. Италия е поискала освен това Европол да окаже подкрепа за извършването на допълнителни проверки за сигурност, свързани с преместването⁴⁶.

Комисията е поела активна роля на координатор

56

Подходът на горещите точки е свързан с наличието на много участници на различни нива. Това означава, че действията на Европейската комисия, агенциите на ЕС, националните органи на централно и местно ниво, международните организации (ВКБООН и МОМ) и НПО следва да бъдат добре координирани, за да се осигури доброто функциониране на горещите точки.

57

Координацията се извършва на равнището на ЕС, на национално и оперативно ниво, както и на нивото на горещите точки. И в двете държави координацията се улеснява от присъствието на специални служители на Комисията и агенциите.

Гърция

58

В Гърция координирането на централно ниво се извършва на координационни срещи между агенциите, в които участват различните национални органи, Комисията, агенциите на ЕС и основните международни организации. Комисията предоставя подкрепа чрез Службата за подкрепа на структурните реформи (SRSS) — ново звено, създадено през 2015 г., и като използва персонал от други свои служби. Генералният директор на SRSS председателства тези срещи на агенциите, които се провеждат всяка втора седмица в Атина.

59

Една причина за загриженост, посочена от всички интервюирани заинтересовани страни по време на одита в Гърция, е липсата на стандартни оперативни процедури (СОП) в горещите точки. Въпреки че пътната карта за Гърция⁴⁷ посочва СОП като ключова цел за всички центрове за прием, те така и не са приети. В началото на 2016 г. гръцкото правителство е било в процес на изготвяне на СОП и Комисията е изразила своите коментари по проекта. Изявлението на ЕС и Турция обаче изцяло променя функционирането на горещите точки. Паралелно с това Гърция приема нови законодателни мерки, с които Службата за първоначално приемане се трансформира в Служба за прием и установяване на самоличността (RIS) и започва да изпълнява нови задачи. Това също прекъсва разработването на СОП и налага тяхното преразглеждане. Към момента на одита Гърция не беше приключила преразглеждането на проекта за СОП, въпреки факта, че Комисията няколко пъти е поискала да бъде направено това.

60

Координацията на оперативно ниво се насочва чрез Регионалната работна група на ЕС⁴⁸, която е базирана в пристанището на Атина, Пирея. Тази платформа е разработена с цел агенциите на ЕС да могат да провеждат редовни срещи, за да се улеснява общата координация и да се обменя информация между различните заинтересовани страни съгласно съответните им мандати. Европейската комисия също присъства и председателства тези срещи. Ролята на Работната група за подхода на горещите точки обаче не е много ясно определена, а националните органи не участват в нейните срещи.

61

На нивото на горещите точки централните органи отговарят за общото управление, но все още не поемат цялостната отговорност. Липсва например специално назначен служител или отговорен орган, натоварен с постоянното общо управление на структурите и операциите. Службата за прием и установяване на самоличността официално отговаря за управлението на горещите точки, но по време на одитното посещение тази служба разполагаше с много ограничен персонал на място, което не ѝ позволява да поддържа постоянно присъствие. На практика не всички заинтересовани страни имат яснота кой е компетентният орган за вземане на решения, който отговаря за точките.

Италия

62

В Италия националните органи показват силна ангажираност с подхода на горещите точки и свързаното с него управление на миграцията. Изпълнението на подхода на горещите точки попада под отговорността на специален екип от Министерството на вътрешните работи на Италия (Отдел за граждански свободи и имиграция). Подкрепата от страна на Комисията се предоставя на централно ниво от малък екип в Рим. Стандартните оперативни процедури са изготвени на това ниво от работна група, ръководена от италианското Министерство на вътрешните работи, и с участието на всички основни заинтересовани страни (италианските органи, Комисията, Frontex, Европол, EASO, ВКБООН и МОМ). Тези процедури са официално приети и съобщени на всички засегнати участници на 17 май 2016 г. Те предоставят оперативни насоки за действията, извършвани в горещите точки, с цел постигане на стандартизиран и ефикасен работен процес. Приемането на тези процедури след няколко месеца на консултации се приема от заинтересованите страни като значително положително развитие, което допринася за структурирането на подхода на горещите точки в Италия,

63

Координацията на оперативно ниво се осигурява от Регионалната работна група на ЕС (EURTF), която е базирана в Катания, Сицилия. Освен агенциите на ЕС и Комисията, в Италия различните национални органи също участват в EURTF.

64

На нивото на горещите точки местните органи (Prefetture) отговарят за координацията и общото управление на всяка структура в дадена гореща точка, но те не поддържат постоянно присъствие в горещите точки, за разлика от двете основни присъстващи страни — държавната полиция (Questura) и управляващият структурата орган (обикновено НПО), всяка от които има съответни области на отговорност. На практика това създава впечатление за липса на ясно определен „орган за връзка“ за всяка гореща точка, както са посочили различни заинтересовани страни.

Извършва се редовен мониторинг, но измерването на резултатите на ниво горещи точки може да бъде подобрено

65

Следвайки Европейската програма за миграцията, Европейската комисия е докладвала подробно относно управлението на кризата, свързана с бежанците. По-специално, изпълнението на подхода на горещите точки се разглежда в нейните доклади относно преместването и презаселването⁴⁹. Тези доклади се публикуват всеки месец от март 2016 г. насам и включват раздел относно изпълнението на пътните карти в Гърция и Италия, което е тясно свързано с подхода на горещите точки. Целта на докладите относно преместването и презаселването е да предоставят актуална количествена и качествена информация за актуалното състояние, като обобщават постигнатия напредък и установените предизвикателства. Те включват и препоръки от Европейската комисия към всички заинтересовани страни. В отделните доклади за изпълнението на Изявлението на ЕС и Турция също се съдържат наблюдения за ситуацията в горещите точки⁵⁰. На последно място, консолидираната рамка за докладване се допълва от доклади ad-hoc или конкретни съобщения⁵¹.

66

Редовните съобщения на Европейската комисия относно подхода на горещите точки допринасят за прозрачната и открита рамка за докладване на изпълнението на подхода. Качествените аспекти, засегнати в докладите (установени предизвикателства, препоръки и т.н.) показват желанието на Европейската комисия да наблюдава и докладва постигнатия напредък⁵². Сметната палата обаче отбеляза, че:

• въпреки че Комисията непрекъснато насърчава италианските власти да увеличат броя на горещите точки⁵³, липсва анализ на разходите и ползите, който да послужи за сравнение между две възможности: откриване на още горещи точки и новия план за прилагане на подхода на горещите точки систематично във всички пристанища за дебаркиране, в които няма центрове за настаняване;
• горещите точки функционират от над една година, но все още не е създадена рамка за мониторинг на изпълнението на нивото на отделните горещи точки, с чиято помощ да се наблюдават ефикасността на операциите и използването на ресурсите (като персонал и оборудване), да се установява и оползотворява свободния капацитет и да се преодолява недостатъчния капацитет, както и да се улесняват идентифицирането на добрите практики, споделянето на знания и промените, където те са необходими.
• въпреки че Комисията се опитва да консолидира данните от националните органи и агенциите на ЕС, част от тези данни не се споделят, като например колко време мигрантите прекарват в горещите точки в очакване да бъдат регистрирани и да попълнят молби за убежище (Гърция), а някои основни данни не се включват или не се публикуват, като например какъв е общият брой на идентифицираните и регистрирани мигранти в горещите точки, които подават молби за убежище или получават заповеди за връщане и какъв брой реално са върнати (Италия).

Ефективност на подхода на горещите точки

67

Сметната палата разгледа дали подходът на горещите точки е позволил да се извърши идентификация, регистрация и снемане на пръстови отпечатъци от всички мигранти и навременното им прехвърляне към подходящата последваща процедура (предоставяне на убежище, преместване, връщане).

Подходът на горещите точки е довел до по-голям процент регистрация и снемане на пръстовите отпечатъци на пристигащите мигранти

68

Основната цел на подхода на горещите точки е да допринесе за подобряване на управлението на границите, като осигуряват правилно идентифициране, регистрация и снемане на пръстовите отпечатъци на всички пристигащи мигранти. Това е също и предварително условие за правилното насочване на мигрантите към националните процедури за предоставяне на убежище, схемата за спешно преместване или процедурата на връщане.

69

При идентифицирането се установява личната информация за мигрантите и се разглежда тяхната националност (скрининг), като при установяване на уязвими случаи те подлежат на приоритетно третиране. След това при регистрацията се снемат пръстови отпечатъци, както се изисква от Регламента за Евродак — базата данни на ЕС за пръстови отпечатъци. Мигрантите биват фотографирани, данните им се въвеждат и се подлагат на кръстосана проверка в съответните европейски и международни бази данни, проверява се автентичността на техните документи (ако разполагат с такива), а полицията извършва проверки за сигурност.

70

Полицейските сили извършват тези първоначални процедури със съдействието на Frontex чрез поредица от последователни действия в работната зона в горещата точка⁵⁴. На този или на всеки по-късен етап мигрантите могат да изразят желание да подадат молба за убежище (вж. също графиката относно подхода на горещите точки в приложение II).

71

В Гърция по време на посещението на Сметната палата през юли 2016 г. идентифицирането, регистрацията и снемането на пръстови отпечатъци на мигрантите се извършваха в рамките на три дни от пристигането им⁵⁵ на островите. Съгласно данни на Комисията, от март 2016 г. насам горещите точки в Гърция са успявали да извършат тези процедури правилно практически за всички мигранти. Наблюдава се значително подобрение в сравнение с процента на регистрация от 8 % през септември 2015 г.⁵⁶ (през януари 2016 г. този процент вече е 78 %). Тази задача е станала по-лесна и след Изявлението на ЕС и Турция, тъй като броят на пристигащите мигранти е намалял значително в сравнение с данните за 2015 г.

72

В Италия броят на пристигащите лица през 2016 г. остава сравним с 2014 и 2015 г. Що се отнася до пълната регистрация на пристигащите мигранти, в Италия само около една трета от тях влизат с страната (и се регистрират) в горещите точки⁵⁷, а мнозинството слизат на брега в други пристанища. Съгласно последната информация, предоставена от италианските органи⁵⁸, процентът на регистриране и снемане на пръстови отпечатъци се е увеличил значително от около 60 % през първата половина на 2015 г. на средно 97 % за цялата 2016 г. Това отразява положителния ефект от прилагането на подхода на горещите точки не само в четирите горещи точки, но и в 15 други пристанища за дебаркиране през цялата 2016 г. (вж. също точки 45—46), с което се намалява рискът някои мигранти да влязат в страната без съответна регистрация и снемане на пръстови отпечатъци. Всички заинтересовани страни, интервюирани от Сметната палата, се съгласиха, че подходът на горещите точки е изиграл важна роля за подобряване на ситуацията в Италия, не само чрез предоставянето на адекватна инфраструктура, но и с въвеждането на стандартни процедури, които трябва да бъдат следвани, и с положителното си влияние върху прилаганите практики като цяло.

73

Освен това, подходът на горещите точки изисква при процедурата на регистрация личните данни и пръстовите отпечатъци на всички нерегламентирани мигранти да бъдат въведени и проверени в различни национални, европейски и международни бази данни за сигурност, както се предвижда от правилата на общата европейска система за убежище. Проверките за сигурност обаче са ограничени от приложимата законова рамка и от модела на системите. До септември 2016 г., съгласно предходния мандат на Frontex, нейните гост-служители са разполагали с достъп до европейските бази данни за сигурност и проверка на документите⁵⁹ само с разрешението на приемащата държава. В Гърция те са могли да подпомогнат този аспект на дейността след неформални работни споразумения с местната полиция.

74

В това отношение новият Регламент относно европейската гранична и брегова охрана позволява на екипите за гранична и брегова охрана достъп до съответните бази данни⁶⁰. Въпреки това проблемът с оперативната съвместимост на базите данни, свързани със сигурността (липса на система с единен портал за достъп, която да позволява проверка на много бази данни с едно търсене), е предизвикателство за систематичните проверки за сигурност, което не може да бъде разрешено в краткосрочен план⁶¹.

Функционирането на горещите точки е засегнато от проблеми при последващите процедури

75

Подходът на горещите точки и следващите го действия са много тясно свързани. За да се осигури ефективното насочване на мигрантите към процедурата за предоставяне на убежище и последващото им евентуално преместване или връщане, процедурите след регистрацията следва да бъдат завършени в разумен срок. Мигрантите също така следва да получат адекватна информация относно различните процедури.

Гърция

76

Изправени пред алтернативата за незабавно връщане, практически всички новопристигнали мигранти подават молба за международна закрила. Поради ниския брой подадени молби за убежище в Гърция преди март 2016 г. гръцката служба по въпросите на убежището е разполагала с ограничен персонал и е имала нужда от спешно увеличаване на броя на служителите, за да се справи с това внезапно нарастване на молбите за убежище. Това увеличаване на персонала обаче не е планирано преди влизането в сила на Изявлението на ЕС и Турция, а последвалите процедури на набиране и обучаване на новите служители са отнели време, което е засегнало капацитета на службата да обработва молбите за убежище. През август 2016 г. служителите на службата по въпросите на убежището са подпомогнати от 124 временно наети служители, финансирани от отпуснатата по ФУМИ спешна помощ, договорена с EASO⁶².

77

Към септември 2016 г.⁶³ мнозинството от мигрантите, пристигнали след 20 март, все още не са имали възможността да подадат молба за убежище⁶⁴. Приоритетното разглеждане на молбите на лица с конкретни националности⁶⁵ и фактът, че мигрантите не са ясно информирани за процедурите и времето за изчакване, са допринесли за растящото напрежение в лагерите.

78

Наред с това, след март 2016 г. възможността за преместване вече не е достъпна за новопристигащите мигранти. Това следва решението на гръцката служба по въпросите на убежището и е в съответствие със становищата на държавите членки, изразени на Съвета по правосъдие и вътрешни работи, които предполагат, че процедурите на преместване следва да бъдат ориентирани към мигрантите в континенталната част на страната, пристигнали преди 20 март. В двете решения на Съвета относно преместването не се съдържа ясна правна обосновка на това становище.

79

Освен това, както отбелязва Комисията⁶⁶, скоростта на процедурите на връщане по Изявлението на ЕС и Турция е бавна, което също допринася за пренаселеността на горещите точки. Тъй като почти всички новопристигнали мигранти подават молби за убежище, възможността те да бъдат върнати се разглежда едва след получаване на отрицателно решение по молбата за убежище и след изчерпване на възможностите за обжалване. До момента в периода между края на март 2016 г. и началото на декември 2016 г. общо 748 мигранти са върнати от гръцките острови в Турция, в сравнение с около 17 000 пристигнали⁶⁷.

Италия

80

В Италия подходът на горещите точки работи съгласно своята концепция, т.е. в допълнение към факта, че 97 % от пристигащите мигранти биват регистрират (вж. точка 72), те получават възможност да заявят желание за подаване на молба за убежище. Също така, потенциалните кандидати, допустими за преместване, се установяват още при процедурата на регистрация в горещите точки, след която те се прехвърлят в съответните приемни центрове.

81

Основното първоначално предизвикателство пред схемата за прехвърляне в началото на прилагането на подхода на горещите точки е да се намерят допустими кандидати, които имат интерес да участват в схемата. Понастоящем, тъй като мигрантите получават повече информация относно преместването, при по-структурирания подход на горещите точки се откриват повече кандидати и основната пречка за преместването в момента е липсата на ангажименти от страна на държавите членки. Към 27 септември 2016 г., една година след приемането на решението на Съвета относно преместването и по средата на двегодишния период на изпълнение, в действителност само 1 196 души са преместени от Италия (между които няма непридружени непълнолетни), а държавите членки са обявили 3 809официални ангажимента⁶⁸ за Италия (в сравнение с общия ангажимент за преместване на 34 953 души от Италия, както е предвидено в решенията на Съвета).

82

Друг проблем се дължи на ниския процент на изпълнение на решенията за връщане, който според получените от италианските органи данни все още е под 20 %⁶⁹. Между структурните трудности, свързани с изпълнението на решенията за връщане, съгласно описаното от италианските органи в тяхната пътна карта, са ограниченият капацитет на центровете за административно задържане и липсата на сътрудничество от страна на държавите на произход за повторно приемане.

83

Предвид продължаващата тенденция на голям брой пристигащи мигранти (над 150 000 годишно от 2014 г. насам) и съществуващите проблеми по отношение на ограничения „изходящ поток“ на преместени или върнати мигранти, в близко бъдеще в Италия може да възникне проблем с общия капацитет на центровете за настаняване.

Заключения и препоръки

84

Държавите членки на ЕС носят основната отговорност за всички аспекти на граничния контрол и разглеждането на молбите за убежище. Комисията въвежда новия подход на „горещите точки“, за да помогне на Гърция и Италия — държавите членки на първа линия, да се справят с неочакваното значително увеличение на броя нерегламентирани мигранти, пристигащи на външните им граници през 2015—2016 г. Целта на този подход е да се предостави оперативна подкрепа на държавите членки, за да се гарантира идентифицирането, регистрацията и вземането на пръстови отпечатъци от мигрантите, както и тяхното насочване към съответните последващи процедури. Сметната палата установи, че като цяло подходът на горещите точки е помогнал за подобряване на управлението на миграцията в двете държави членки на първа линия при много трудни и постоянно променящи се условия чрез увеличаване на капацитета на държавите за приемане на мигранти, подобряване на процедурите за регистрация и укрепване на усилията за координиране на помощта.

85

И в двете държави при избора на местоположение на горещите точки основателно са взети предвид основните входни пунктове и наличността на вече изградени структури. Създаването им обаче е отнело по-дълго от планираното. В Гърция четири от петте планирани горещи точки са функционирали през март 2016 г., като последната е била планирана да заработи до средата на юни 2016 г. В Италия четири от планираните шест горещи точки са функционирали през март 2016 г., а още две горещи точки са били в процес на изграждане, но не са били в експлоатация в края на февруари 2017 г. Въпреки значителната помощ от ЕС, в края на 2016 г. в приемните обекти в двете държави все още не е било възможно адекватното приемане (Италия) или настаняване (Гърция) на всички пристигащи мигранти. Все още има недостиг на подходящи центрове за настаняване и обработване на случаите на непридружени непълнолетни лица в съответствие с международните стандарти, както в горещите точки, така и на следващото ниво на приемане (вж. точки 36—47).

86

Комисията и участващите агенции на ЕС подкрепят усилията на държавите членки на първа линия чрез предоставяне на експерти, финансови и технически ресурси, консултации и координация. Капацитетът на агенциите да осигуряват такава подкрепа е бил и продължава да бъде много зависим от предоставените от другите държави членки ресурси. Освен това експертите често са изпращани за много кратко време, което намалява тяхната ефективност. За преодоляването на тези недостатъци понастоящем се работи чрез нови (или планирани) мандати на съответните агенции (вж. точки 48—55).

87

И в двете държави координацията на подхода на горещите точки се улеснява от присъствието на специализирани служители на Комисията и агенциите, а на оперативно ниво — от регионални работни групи, въпреки че ролята на последните в горещите точки все още не е изцяло определена. Стандартните оперативни процедури са основен елемент за изясняване на отговорностите и хармонизиране на процедурите, особено когато участват множество различни участници, какъвто е случаят с прилагания понастоящем подход на горещите точки. Италия е въвела стандартни оперативни процедури за горещите точки и ги прилага както в тях, така и в други пристанища за дебаркиране, функциониращи като горещи точки. В Гърция приемането на такива процедури все още предстои. Координацията на ниво отделни горещи точки все още е фрагментирана и въпреки договореността, че централните органи в държавите членки отговарят за общото управление на горещите точки, те все още не са поели изцяло тази отговорност, поне в Гърция. Комисията извършва редовно и подробно наблюдение и докладване относно напредъка и проблемите в горещите точки, но споделянето на информация между различните заинтересовани страни е ограничено и липсва докладване относно някои ключови показатели за изпълнение (вж. точки 56—66).

88

Както в Гърция, така и в Италия подходът на горещите точки през 2016 г. гарантира, че за повечето от пристигащите мигранти се извършва необходимото идентифициране, регистрация и снемане на пръстови отпечатъци, както и че техните данни се проверяват в актуални бази данни за нуждите на сигурността. В това отношение подходът на горещите точки е допринесъл за подобряване на управлението на миграционните потоци (вж. точки 68—74). Този подход освен това изисква мигрантите да бъдат насочвани към съответните последващи процедури, т.е. подаване на молба за убежище в дадената държава, преместване в друга държава членка (когато е приложимо) или връщане в държавата на произход (или държавата на транзитно преминаване). Изпълнението на тези последващи процедури често се забавя и среща трудности, което може да се отрази върху функционирането на горещите точки (вж. точки 76—83).

89

Въз основа на тези заключения Сметната палата отправя няколко препоръки, изложени по-долу. Предвид продължаващата миграционна криза, засягаща външните граници на ЕС, препоръки 1—4 засягат въпросите, които следва да бъдат разрешени спешно, във възможно най-кратки срокове.

Препоръка 1 - Капацитет на горещите точки

• Комисията, заедно с участващите агенции, следва да предостави допълнителна помощ на Гърция за преодоляване на недостатъчния капацитет в горещите точки чрез:

  • обновяване на центровете за настаняване на островите, където се намират горещите точки;
  • допълнително ускоряване на обработката на молбите за убежище (с подкрепата на EASO), като се предоставя ясна информация на мигрантите по отношение на това как и кога ще бъдат обработени техните молби;
  • прилагане на съществуващите процедури за връщане, когато това е уместно (с подкрепата на Frontex).

• Комисията, заедно с участващите агенции, следва да продължи да подпомага усилията на Италия за увеличаване на броя на горещите точки съгласно първоначалните планове, и да предприеме допълнителни мерки за разширяване на подхода на горещите точки, за да бъдат обхванати и случаите на дебаркиране извън фиксираните местоположения на точките.

Препоръка 2 - Непридружени непълнолетни лица

• Комисията, заедно с участващите агенции и международни организации, следва да подпомогне националните органи в Гърция и Италия за предприемане на всички възможни мерки, осигуряващи третиране на непридружените непълнолетни лица, пристигащи като мигранти, в съответствие с международните стандарти, в т.ч. подходящо настаняване, защита, достъп до и приоритетно третиране при процедурите за предоставяне на убежище и евентуално разглеждане на възможностите за преместване.
• Комисията следва да настоява за назначаването на служител по защита на правата на децата във всяка гореща точка.
• Комисията и участващите агенции следва да продължат да подкрепят отговорните органи чрез предоставяне на обучения и правни консултации и да продължи да наблюдава ситуацията и да докладва за предприетите действия и постигнатия напредък.

Препоръка 3 - Изпращане на експерти

• Комисията и агенциите следва да продължат да искат от държавите членки да бъдат осигурени повече експерти за по-добро посрещане на съществуващите нужди.
• Експертите следва да бъдат изпращани от държавите членки за достатъчно дълги периоди и в съответствие с необходимите професионални профили, за да бъде помощта, предоставяна на Гърция и Италия от Frontex, EASO и Европол, достатъчно ефективна и ефикасна.

Препоръка 4 - Роли и отговорности при подхода на горещите точки

• Комисията, заедно с агенциите и националните органи, следва да определи по-ясно ролята, структурата и отговорностите на Регионалната работна група на ЕС в подхода на горещите точки.
• Комисията и агенциите следва да продължат да настояват Италия и Гърция да определят едно лице, което да отговаря за по-траен период от време за общото управление и функциониране на всяка отделна гореща точка, както и да бъдат въведени стандартни оперативни процедури за горещите точки в Гърция.

Препоръка 5 - Оценка на подхода на горещите точки

• До края на 2017 г. Комисията и агенциите следва да оценят въвеждането и изпълнението на подхода на горещите точки до момента и да представят предложения за по-нататъшното му развитие. Тези предложения следва да включват изготвяне на стандартен модел за предоставяне на помощ, който да бъде прилаган в бъдеще при широкомащабни миграционни движения, определяне на различните роли и отговорности, на изискванията за необходимата минимална инфраструктура и човешки ресурси, на видовете помощ, които ще бъдат предоставяни, и на стандартните оперативни процедури.
• Този анализ следва също така да разгледа и нуждата от допълнително прецизиране на правната рамка относно подхода на горещите точки като част от управлението на външните граници на ЕС.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 21 март 2017 г.

Акроними и съкращения

ВКБООН: Върховен комисар за бежанците на ООН

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

Европол: Европейска полицейска служба

МОМ: Международната организация по миграция

НПО: Неправителствена организация

СОП: Стандартна оперативна процедура

ФВС: Фонд „Вътрешна сигурност“

ФУМИ: Фонд „Убежище, миграция и интеграция“

CEAS: Обща европейска система за убежище

EASO: Европейска служба за подкрепа в областта на убежището

EURTF: Регионална работна група на Европейския съюз

Frontex: Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите членки на Европейския съюз (от октомври 2016 г. — Европейска агенция за гранична и брегова охрана)

RIS: Служба за прием и установяване на самоличността

SRSS: Служба за подкрепа на структурните реформи

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав III, с ръководител Karel Pinxten — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с външната дейност, сигурността и правосъдието. Одитът беше ръководен от членовете на ЕСП Hans Gustaf Wessberg и Istvan Szabolcs Fazakas, със съдействието на Peter Eklund — ръководител на шведския кабинет, и Emmanuel-Douglas Hellinakis — аташе, Márton Baranyi — аташе в унгарския кабинет, Sabine Hiernaux-Fritsch — главен ръководител, Ruurd de Jong — ръководител на задача, Wayne Codd, Jiri Lang, Karel Meixner и Cyril Messein — одитори.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Действия на ЕС в отговор на кризата с бежанците — подход на „горещите точки“
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

PDF	978-92-872-7355-0	1977-5814	10.2865/28676	QJAB17007BGN
HTML	978-92-872-7330-7	1977-5814	10.2865/4982	QJAB17007BGQ

© Европейски съюз, 2017 г.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

• един екземпляр:

  • чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• повече от един екземпляр или постери/карти:

  • от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
  • от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
  • като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
  • или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*) Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).