Reakce EU na uprchlickou krizi: přístup založený na hotspotech

Shrnutí

I

Migrace do Evropy zaznamenala náhlý nárůst celkového počtu přicházejících osob, nejprve v roce 2014 a ještě silněji v roce 2015, kdy nebezpečnou cestu do Evropy jako nelegální migranti přes Středozemní moře podniklo více než 1 milion osob.

II

V této zprávě zkoumáme klíčovou součást řízení migračního řetězce, která byla začleněna do evropského programu pro migraci z května 2015: přístup založený na tzv. hotspotech.

III

Za všechny aspekty ochrany hranic a posuzování žádostí o azyl odpovídají v prvé řadě členské státy EU. Komise proto zavedla tento nový přístup založený na tzv. hotspotech, aby členským státům v přední linii Řecku a Itálii pomohla zvládat náhlý dramatický nárůst nelegálních migrantů přicházejících na jejich vnější hranice v letech 2015 a 2016. Cílem tohoto přístupu bylo poskytnout členským státům operační podporu, aby bylo možné určit totožnost přicházejících migrantů, evidovat je, sejmout jim otisky prstů a směrovat je do příslušných následných řízení. Zjistili jsme, že přístup založený na hotspotech celkově pomohl zlepšit řízení migrace v těchto dvou členských státech v přední linii za velmi náročných a stále se měnících podmínek, neboť se zvýšila jejich přijímací kapacita, zlepšila se evidence a posílila koordinace podpůrných činností.

IV

V obou zemích se při výběru lokalit pro hotspoty správně přihlíželo k hlavním vstupním místům a dostupnosti stávajících struktur. Jejich zřízení však trvalo déle, než se plánovalo. V Řecku byly čtyři z pěti plánovaných hotspotů v provozu v březnu 2016 a poslední byl zprovozněn v červnu 2016. V Itálii byly čtyři z šesti plánovaných hotspotů v provozu v březnu 2016 a dva další hotspoty se stále zřizovaly, ale na konci února 2017 nebyly ještě v provozu. Přes značnou podporu z EU přijímací zařízení v obou zemích na konci roku 2016 stále nedostačovala na to, aby v nich mohlo být řádně přijato (Itálie) nebo ubytováno (Řecko) množství přicházejících migrantů. Stále chyběla odpovídající zařízení pro ubytování a posouzení nezletilých osob bez doprovodu v souladu s mezinárodními normami, a to jak v hotspotech, tak na následující úrovni přijímání.

V

Komise a příslušné agentury EU podporovaly činnosti členských států tím, že jim poskytovaly odborníky, finanční a technické zdroje, poradenství a koordinaci. Schopnost agentur takovou podporu poskytovat velmi závisela a nadále závisí na zdrojích, které nabídnou ostatní členské státy. Navíc odborníci byli často vysíláni jen na velmi krátkou dobu, čímž se snižovala efektivita jejich nasazení. Tyto nedostatky se nyní řeší v rámci nových (nebo předpokládaných) mandátů příslušných agentur.

VI

V obou zemích usnadňovala koordinaci přístupu založeného na hotspotech přítomnost zvláštních pracovníků Komise a agentur a na operační úrovni regionální jednotky, i když jejich roli v přístupu založeném na hotspotech je ještě třeba plně vymezit. Podstatným činitelem při vyjasňování odpovědnosti a sjednocování postupů, zejména při účasti mnoha různých subjektů, jak je tomu i u přístupu založeného na hotspotech, jsou standardní operační postupy. V Itálii byly stanoveny standardní operační postupy pro hotspoty, které se uplatňují jak v hotspotech, tak v ostatních přístavech pro vylodění fungujících jako hotspoty. V Řecku dosud přijaty nebyly. Koordinace v jednotlivých hotspotech je stále roztříštěná a třebaže bylo stanoveno, že za celkové řízení hotspotů nesou odpovědnost ústřední orgány členských států, přinejmenším v Řecku tuto odpovědnost ještě v plném rozsahu nepřevzaly. Komise monitorovala pokrok a problémy v hotspotech a informovala o nich pravidelně a obsáhle, avšak některé informace mezi jednotlivými zainteresovanými subjekty se nesdílejí a některé klíčové ukazatele výkonnosti se nevykazují.

VII

V Řecku i Itálii byla díky přístupu založenému na hotspotech v roce 2016 u většiny příchozích migrantů určena jejich totožnost, provedena jejich evidence a byly jim sejmuty otisky prstů a jejich údaje byly porovnány s příslušnými bezpečnostními databázemi. Přístup založený na hotspotech v tomto ohledu přispěl k lepšímu řízení migračních toků. Přístup založený na hotspotech dále vyžaduje, aby byli migranti směrováni do příslušných následných řízení, kterými jsou žádost o azyl v dané zemi, relokace do jiného členského státu (v příslušných případech) nebo navrácení do země původu (nebo transitu). Tato následná řízení často probíhají pomalu a vyskytují se v nich různé překážky, což může fungování hotspotů následně ovlivňovat.

VIII

Předkládáme řadu doporučení, aby Komise mohla členským státům pomáhat při zlepšování přístupu založeného na hotspotech, pokud jde o kapacitu hotspotů, zacházení s nezletilými osobami bez doprovodu, vysílání odborníků a role a rozdělení odpovědnosti v přístupu založeném na hotspotech. Rovněž doporučujeme, aby Komise přístup založený na hotspotech dále rozvíjela s cílem optimalizovat podporu EU při řízení migrace.

Úvod

Souvislosti

01

Migrace do Evropy zaznamenala náhlý nárůst celkového počtu přicházejících osob, nejprve v roce 2014 a ještě silněji v roce 2015, kdy do Evropy přes Středozemní moře přišel více než 1 milion osob jako nelegální migranti¹. Tyto migrační toky na vnějších hranicích EU byly obecně směsicí žadatelů o azyl a ekonomických migrantů. Mnozí z nich byli navíc děti a nezletilé osoby bez doprovodu, které potřebovaly obzvláštní pozornost a péči.

02

Zatímco v roce 2014 přicházela většina migrantů trasou přes centrální Středomoří (tj. ze severní Afriky do Itálie), tento trend se však během roku 2015 změnil a celkem asi 850 000 osob přišlo trasou přes východní Středomoří (tj. z Turecka do Řecka; viz obrázek 1). Jednou z hlavních příčin zvýšeného počtu osob přicházejících z Turecka byla vleklá krize v Sýrii, jak je patrné z rozdělení podle státní příslušnosti na obrázku 2. Rozsáhlý tok směrem do Řecka výrazně poklesl od dubna 2016, zatímco počty osob přicházejících do Itálie zůstaly přibližně na úrovni předchozích let; celkové množství osob přicházejících do Itálie a Řecka přes moře dosáhlo za rok 2016 asi 350 000.

03

Časová osa zachycující reakci EU na migrační krizi je uvedena v příloze I.

Rámec politik

Společný evropský azylový systém

04

Azyl se poskytuje osobám, které prchají před pronásledováním nebo vážnou újmou ve vlastní zemi, a potřebují proto mezinárodní ochranu. Azyl je základním právem a jeho poskytnutí mezinárodním závazkem, který plyne z Ženevské úmluvy z roku 1951 o postavení uprchlíků.

05

Společný evropský azylový systém byl zřízen jako hlavní právní a politický rámec pro oblast azylu. Systém se buduje a rozvíjí od roku 1999 a v současnosti opět prochází přezkumem². Skládá se z řady směrnic a nařízení, jejichž hlavním cílem je stanovit minimální společné normy mezi členskými státy, když jednají s osobami, jež potřebují mezinárodní ochranu.

06

Jednou z jeho klíčových složek je dublinské nařízení³, v němž jsou stanovena kritéria a mechanismy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu. V zásadě je to první země vstupu.

Výsledkem je, že malý počet členských států se musí zabývat velkou většinou žadatelů o azyl, což zatěžuje kapacitu jejich azylových systémů. V dubnu 2016 předložila Komise návrhy, jak společný evropský azylový systém reformovat⁴. Návrhy kromě jiného obsahují mechanismus pro řešení situací, kdy jsou azylové systémy členských států vystaveny neúměrnému tlaku.

07

Další složkou současných dublinských pravidel je zásada, že migranti by měli být posláni zpět do země prvního vstupu do EU, aby mohli o azyl požádat tam (místo toho, aby cestovali do země své volby). Tyto tzv. dublinské transfery do Řecka z jiných členských států jsou však od roku 2011 pozastaveny na základě dvou rozsudků Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora EU, které v řeckém azylovém systému konstatovaly systémové nedostatky.

08

Řecké orgány od té doby za pomoci Komise, EASO a dalších členských států a organizací fungování svého azylového systému neustále zlepšují. Během roku 2016 předložila Komise několik doporučení, jaká opatření by Řecko mělo přijmout, aby mělo dobře fungující azylový systém, čímž by vznikly podmínky pro postupné obnovení transferů podle dublinského nařízení⁵.

Evropský program pro migraci

09

Velký počet přicházejících osob v roce 2015 (viz obrázek 3) způsobil neúměrný tlak na vnější hranice EU v Řecku a Itálii, takže bylo nutné, aby EU poskytla podporu jejich systému správy hranic a azylovému systému. Jelikož mnozí z těchto migrantů pokračovali do dalších evropských zemí (například západobalkánskou trasou), zvyšoval se tlak na správu hranic a přijímací a azylový systém i v těchto zemích (viz obrázek 4).

10

Za tohoto stavu v květnu 2015 Evropská komise předložila evropský program pro migraci⁶, v němž navrhla komplexní přístup k řízení migrace. Program obsahuje okamžitá opatření, jejichž cílem je například záchrana životů na moři, pronásledování zločinných převaděčských sítí a pomoc členským státům v přední linii při zvládání vysokých počtů přicházejících osob, a také dlouhodobá opatření, například zabezpečení vnějších hranic Evropy, snižování motivace k nelegální migraci a stanovení nových pravidel legální migrace.

Přístup založený na hotspotech

11

Jedním z klíčových operativních opatření navržených v programu pro migraci je zavést pro řízení velkého přílivu migrantů nový přístup založený na tzv. hotspotech. Přístup založený na hotspotech byl koncipován jako okamžitá reakce na významnou migrační krizi a musel být prováděn za velmi náročných a měnících se okolností. Hotspot byl definován jako oblast na vnější hranici EU, která čelí nepřiměřenému migračnímu tlaku. Většina migrantů vstupuje do Unie v těchto hotspotech a podle Komise musí EU právě zde poskytovat operativní podporu, aby přicházející migranti byli zaregistrováni a směrováni do příslušných následných řízení v jednotlivých státech (viz obrázek 5).

12

Přístup založený na hotspotech je popsán takto: „[…] Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (EASO), Frontex a Europol [budou] na místě spolupracovat s členskými státy v přední linii na rychlém určování totožnosti, evidenci a snímání otisků prstů příchozích migrantů. Činnosti jednotlivých agentur se budou vzájemně doplňovat. U osob žádajících o azyl bude okamžitě zahájeno azylové řízení, přičemž podpůrné týmy EASO budou nápomocny při co nejrychlejším vyřizování žádostí o azyl. Frontex bude u osob, které nepotřebují ochranu, pomáhat členským státům při koordinaci navracení nelegálních migrantů. Europol a Eurojust budou hostitelským členským státům asistovat při vyšetřováních, jejichž cílem je rozbít sítě převaděčů a obchodníků s lidmi.“⁷ (viz rámeček 1).

13

Operační rámec upravující přístup založený na hotspotech byl původně stanoven ve „vysvětlení“, které dne 15. července 2015 zaslal komisař Avramopulos ministrům spravedlnost a vnitra⁸. Zásady byly znovu vyhlášeny v příloze sdělení Komise ze září 2015⁹. Podle těchto zásad má přístup založený na hotspotech poskytovat operační rámec pro Komisi a agentury, aby mohly svou podporu soustředit (prostřednictvím tzv. podpůrných týmů pro řízení migrace) do míst, kde je jí nejvíce zapotřebí, koordinovat své intervence a úzce spolupracovat s orgány hostitelského členského státu. Podpůrné týmy mohou pracovat jen v partnerství s hostitelským členským státem a pod jeho plnou kontrolou, neboť pouze vnitrostátní orgány jsou oprávněny vytvářet (s podporou finančních prostředků EU, je-li to potřeba) a spravovat dobře fungující infrastruktury pro přijímání a evidenci a provádět příslušná registrační a následná řízení.

Následné procesy

14

Po evidenci a sejmutí otisků by státní příslušníci ze zemí mimo EU, kteří na hranici dorazili nelegálně, měli být nasměrováni do jednoho ze tří procesů¹³ (viz vývojový diagram přístupu založeného na hotspotech v příloze II):

• vnitrostátního azylového systému země vstupu (pokud migrant žádá o azyl a má se za to, že potřebuje mezinárodní ochranu),
• režimu nouzové relokace (viz bod 16),
• systému pro navracení osob (pokud migrant nepožádá o mezinárodní ochranu nebo se má za to, že ji nepotřebuje).

15

Azylový systém a systém pro navracení osob jsou vzájemně se doplňujícími složkami účinného řízení migračních toků a upravují je stávající evropská nařízení a směrnice, jako je nařízení o Eurodacu (o snímání otisků prstů) a dublinské nařízení (viz bod 6), směrnice o azylovém řízení, směrnice o podmínkách přijímání a směrnice o navracení.

16

Na druhé straně program relokace je dočasný mechanismus, který má přerozdělit osoby, jež jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, aby se spravedlivě sdílelo břemeno mezi členskými státy a snížil se tlak na členské státy v přední linii. Evropská komise program relokace, který je ve skutečnosti dočasnou výjimkou z dublinského mechanismu (popsaného v bodě 6 výše), navrhla jako součást svého programu pro migraci v květnu 2015. Kvůli vysokému počtu přicházejících osob a extrémnímu tlaku na azylové systémy a přijímací zařízení členských států v přední linii navrhla Komise, aby se spustil systém pro reakce na mimořádné situace předpokládaný v SFEU¹⁴. Tento návrh vedl ke dvěma rozhodnutím Rady, která byla přijata v září 2015¹⁵ a kterými byl zřízen dočasný program relokace. Jeho cílem bylo přemístit v období od září 2015 do září 2017 celkem asi 106 000 žadatelů, kteří jednoznačně potřebovali mezinárodní ochranu, z Řecka a Itálie do jiných členských států. Tyto členské státy by pak převzaly odpovědnost za zkoumání jejich žádostí o azyl.

17

Přístup založený na hotspotech, jenž se zaměřuje na určení totožnosti, evidenci a snímání otisků prstů migrantů po jejich příjezdu, má tudíž usnadňovat provádění těchto následných řízení a lze jej vnímat jako nutnou podmínku pro to, aby tato následná řízení účinně fungovala.

Související politická opatření

18

Kromě různých krátkodobých opatření navrhovaných v evropském programu pro migraci, včetně přístupu založeného na hotspotech a dočasného relokačního mechanismu, obsahoval program také jiná, dlouhodobá opatření zaměřená na lepší řízení migrace, jako je lepší správa hranic a opatření řešící hlavní příčiny nelegální migrace. Několik hlavních opatření, o nichž bylo rozhodnuto během kontrolovaného období, je stručně představeno níže.

Nouzový svěřenský fond EU pro Afriku

19

Nouzový svěřenský fond EU pro Afriku zahájil činnost na summitu o migraci dne 12. listopadu 2015 ve Vallettě na Maltě. Vzhledem k přetrvávajícímu nebývale velkému objemu nelegální migrace byl svěřenský fond vytvořen, aby podporoval nejméně stabilní a nejvíce postižené africké země v oblasti Sahelu a Čadského jezera, v Africkém rohu a v severní Africe. Cílem svěřenského fundu je pomáhat řešit hlavní příčiny destabilizace, vysídlování a neregulérní migrace podporováním hospodářských a rovných příležitostí, bezpečnosti a rozvoje. Prostředky svěřenského fondu zahrnují financování z různých finančních nástrojů řízených Komisí v rámci rozpočtu EU a Evropského rozvojového fondu, které k 31. prosinci 2016 dosahovalo výše asi 2,4 miliardy EUR, doplněné o další finanční prostředky od členských států EU a dalších dárců ve výši 152 milionů EUR.

Prohlášení EU a Turecka

20

Dne 18. března 2016 se členské státy EU a Turecko dohodly na řadě opatření, jak omezit či zastavit tok neregulérních migrantů vstupujících na řecké ostrovy z Turecka¹⁶. V rámci tohoto prohlášení všichni migranti vstupující na řecké ostrovy budou i nadále řádně registrováni a veškeré žádosti o azyl zpracují řecké orgány individuálně v hotspotu v souladu se směrnicí o azylovém řízení. Migranti, kteří o azyl nepožádají nebo jejichž žádost bude v souladu s uvedenou směrnicí shledána nedůvodnou nebo nepřípustnou, budou navráceni do Turecka. Za každého syrského občana navraceného z řeckých ostrovů do Turecka bude jeden syrský občan přesídlen z Turecka do EU. To mělo na fungování hotspotů a na přístup založený na hotspotech v Řecku závažný dopad.

Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž

21

Současná migrační krize jasně ukázala, že schengenský prostor bez vnitřních hranic je udržitelný pouze tehdy, budou-li vnější hranice účinně zajištěny a chráněny, což je společný a sdílený zájem. V evropském programu pro migraci bylo tudíž stanoveno, že je zapotřebí učinit ze správy vnějších hranic sdílenou odpovědnost členských států a EU. Komise pak následně v prosinci 2015 zavedla balíček opatření s cílem zajistit hranice EU, účinněji řídit migraci a zlepšit vnitřní bezpečnost EU.

22

Klíčovou součástí balíčku byl návrh nařízení, kterým by se zřídila nová agentura – Evropská pohraniční a pobřežní stráž – a spojily se zdroje této nové agentury a orgánů členských států odpovědných za správu hranic. Evropský parlament a Rada s novou agenturou souhlasily velmi rychle a ta začala 6. října 2016 pracovat. Mandát Evropské pohraniční a pobřežní stráže¹⁷ je značně širší než mandát agentury Frontex. Počet jejích stálých zaměstnanců bude dvakrát vyšší a bude moci využívat rezervního týmu pro rychlé nasazení o počtu 1 500 odborníků, čímž se sníží její závislost na příspěvcích členských států.

Rámec financování

23

Zřízení a provozování hotspotů je financováno a podporováno z mnoha různých zdrojů včetně EU, agentur EU, vnitrostátních orgánů, mezinárodních organizací a nevládních organizací.

24

Financování z EU (viz obrázek 6), včetně podpory určené na přístup založený na hotspotech, je pro Řecko a Itálii k dispozici v podobě prostředků z Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF) a Fondu pro vnitřní bezpečnost (ISF) přidělených těmto zemím na období 2014–2020. Financování se poskytuje i jako mimořádná pomoc z AMIF a ISF. V případě Řecka je na řešení humanitární situace k dispozici také nástroj pro mimořádnou podporu¹⁸ (ESI). Opatření financovaná pomocí národních přídělů z AMIF a ISF spolufinancují přijímající členské státy, ale mimořádnou pomoc lze financovat z rozpočtu EU i v rozsahu 100 %. Částky vyplacené v době auditu představují zálohy poskytnuté řeckým a italským orgánům a mezinárodním organizacím a agenturám EU.

Obrázek 6

Finanční podpora EU (v mil. EUR)

	ŘECKO		ITÁLIE
	Přiděleno	Vyplaceno	Přiděleno	Vyplaceno
AMIF	585	247	365	55
Vnitrostátní programy AMIF 2014–2020	295	45	348	44
Mimořádná pomoc AMIF členským státům	126	101	16	10
Mimořádná pomoc AMIF mezinárodním organizacím / agenturám EU	165	101	1	1
ISF	277	75	291	36
Vnitrostátní programy ISF 2014–2020	215	26	245	29
Mimořádná pomoc ISF členským státům	52	42	46	7
Mimořádná pomoc ISF mezinárodním organizacím / agenturám EU	10	7	0	0
Nástroj pro mimořádnou podporu (nasmlouváno)	192	127	0	0
CELKEM	1 055	448	656	91

Zdroj: Evropská komise, Informační přehled „Finanční podpora EU Řecku“ ze dne 8. 12. 2016, příloha 8 sdělení COM(2015) 510 final ze dne 14. 10. 2015 „Řešení migrační krize: Aktuální stav provádění prioritních opatření v rámci Evropského programu pro migraci“, aktualizovaného dne 4. 12. 2016, a Intranet HOPE GŘ ECHO, stav ke dni 15. 12. 2016. Případné rozdíly v (dílčích) součtech jsou důsledkem zaokrouhlení.

Řecko

25

Jelikož činnost fondů byla zahájena a požadované řídicí a kontrolní systémy v Řecku byly zřízeny se zpožděním a k tomu se přidala omezení domácího rozpočtu při spolufinancování výdajů EU, nebyly v roce 2016 potvrzeny řádné výdaje roku 2015 z prostředků AMIF a ISF určených Řecku¹⁹. Komise uvádí, že od začátku roku 2015 poskytla přes 352 milionů EUR mimořádného financování (z AMIF a ISF)²⁰ vedle 192 milionů EUR humanitární pomoci²¹ z ESI. Podstatná část těchto peněžních prostředků byla určena na činnosti na řecké pevnině (kde bylo v listopadu 2016 stále přítomno kolem 45 000 migrantů²²) a podle odhadu Komise bylo téměř 100 milionů EUR přiděleno na podporu mnoha různých činností na ostrovech a v hotspotech.

26

Projekty financované Komisí v rámci mimořádné pomoci z AMIF a ISF spočívaly v poskytování přístřeší a ubytování, stravování a zdravotní péče, stavebních pracích pro systémy zásobování pitnou vodou a kanalizační systémy, přepravě z míst vylodění do hotspotů, zlepšování kapacity řeckých orgánů snímat otisky prstů a modernizaci informačnětechnologických systémů řecké policie pro evidenci. Jelikož většina rozhodnutí o poskytnutí mimořádné podpory z AMIF a ISF byla přijímána od října 2015 (s obvyklou dobou realizace 12 měsíců), nebyly o využití prostředků ještě k dispozici žádné zprávy. Totéž platí o opatřeních v rámci ESI, o nichž byla první rozhodnutí přijata v březnu 2016. Na konci února 2017 Komise dosud neobdržela podrobné informace o využití těchto prostředků.

Itálie

27

Situace v Itálii je poněkud odlišná od situace v Řecku. V době auditu činily výdaje z italských vnitrostátních programů za období do poloviny října 2015 nahlášené Komisi²³ 1,6 milionu EUR z AMIF (nikoliv však ve prospěch hotspotů) a z ISF nebyly realizovány žádné výdaje. Informace o peněžních prostředcích vydaných do poloviny října 2016 a o projektech vybraných a nasmlouvaných v tomtéž období měly být předloženy v březnu 2017.

28

Pokud jde o části AMIF a ISF určené na mimořádnou pomoc, do konce roku 2016 bylo Itálii poskytnuto 62,8 milionu EUR. V době auditu nebyla ještě předložena o využití těchto mimořádných prostředků na hotspoty žádná zpráva.

Nepřímé financování prostřednictvím agentur EU

29

Pokud se jedná o finanční příspěvky poskytované prostřednictvím dvou hlavních agentur EU působících v této oblasti (Frontex a EASO), Frontex ze svého rozpočtu na rok 2016 původně přidělil na hotspoty 20 milionů EUR²⁴, avšak mezitím (do konce listopadu 2016) již přijal závazky k téměř 35 milionům EUR pro tento účel. Prostředky EU pro EASO v roce 2016 se zvýšily z přibližně 19,4 milionu EUR na 63,5 milionu EUR (včetně 26 milionů z AMIF a ISF), aby se pokryla podpora tohoto úřadu určená na přístup založený na hotspotech a program relokace²⁵.

30

Europol obdržel v roce 2016 grant mimořádné pomoci z ISF ve výši 1,5 milionu EUR, který byl určen na umístění odborníků (vyslaných příslušníků), kteří v hotspotech prováděli sekundární bezpečnostní kontroly.

Rozsah a koncepce auditu

31

Posuzovali jsme provádění přístupu založeného na hotspotech v Itálii a Řecku v období od jeho prvního vyhlášení v programu pro migraci v květnu 2015 do konce léta 2016. Zaměřili jsme se na dvě hlavní otázky:

• Byly potřebné hotspoty dobře umístěny, zřízeny včas a s dostatečnou kapacitou řešit vzniklé potřeby a byly poskytovány odpovídající podpůrné služby, vytvořeny potřebné koordinační mechanismy a zavedeny odpovídající monitorovací postupy?
• Byl přístup založený na hotspotech účinný při zvládání přílivu migrantů tím, že umožňoval určení totožnosti, evidenci a snímání otisků prstů všech přicházejících migrantů, a při včasném směrování migrantů do příslušných následných řízení (azyl, relokace, navrácení)?

32

Zaměřili jsme se na podporu, kterou poskytovala sama Komise, Frontex, EASO a Europol. Vyloučili jsme zvláštní úlohu Eurojustu, neboť se do činnosti hotspotů zapojoval nepřímo a nebyl v nich přítomen. Rovněž jsme nezkoumali zpracování žádostí o azyl ani relokační či návratové řízení. Přístup založený na hotspotech se sice na tato řízení nevztahuje, je s nimi však jasně propojen, neboť účinný přístup založený na hotspotech je nutnou podmínkou úspěšných následných řízení stejně jako nedostatečná kapacita těchto řízení může mít dopad na dostatečnost hotspotů. Vzhledem k tomuto propojení uvádíme ve zprávě také problémy při provádění těchto následných řízení, které jsme při auditu zaznamenali.

33

V rámci auditu jsme přezkoumávali dostupnou dokumentaci a vedli pohovory s pracovníky Evropské komise a agentur²⁶, zástupci vnitrostátních orgánů v Itálii a Řecku, mezinárodních organizací²⁷ a nevládních organizací²⁸. Dále jsme vykonali návštěvy na místě v několika hotspotech (Pozzallo a Trapani v Itálii, Lesbos, Chíos a Leros v Řecku) a u regionálních jednotek v obou zemích. Zohlednili jsme skutečnost, že nedávný krizový stav a časté změny podmínek v oblasti řízení migrace vytvořily obtížné a nestálé prostředí, v němž musí Komise, agentury a členské státy fungovat.

Připomínky

Zřízení hotspotů

34

Prověřovali jsme, zda byly hotspoty zřízeny včas a zda jejich počet, umístění a kapacita dostačovaly skutečným potřebám, zda byly poskytovány odpovídající služby podpory, zda byla zajištěna potřebná koordinace a zda byly monitorovací postupy dostačující.

Hotspoty byly zřizovány pomaleji, než se plánovalo, a jejich současná přijímací kapacita je stále nedostatečná

35

Podle rozhodnutí Rady, které mělo Itálii a Řecku pomoci lépe čelit nouzové situaci (viz bod 16), měla jak Itálie, tak Řecko 16. září 2015 předložit Komisi plán, který měl zahrnovat vhodná opatření v oblasti azylu, prvotního přijímání a navracení a zvýšení kapacity, kvality a efektivity jejich systémů v těchto oblastech.

Řecko

36

V plánu, který předložilo Komisi, označilo Řecko pět hotspotů, které měly být zřízeny do konce roku 2015 v „současných hlavních vstupních branách“: Lesbos, Chíos, Samos, Leros a Kos (viz obrázek 5). Komise ve svých připomínkách k plánu nezpochybňovala plánované umístění hotspotů, neboť to považovala za odpovědnost Řecka. Z údajů o přicházejících osobách vyplývalo, že tyto ostrovy byly v té době skutečně hlavními vstupními místy pro migranty na řecké území.

37

Hotspoty v Morii na Lesbu a Vathi na Samu byly vybudovány s využitím menších již existujících staveb. Na ostatních ostrovech byla ke konci roku 2015 vybudována prozatímní přijímací zařízení a na počátku roku 2016 řecké orgány s nemalým úsilím vybudovaly stávající střediska, takže čtyři z pěti plánovaných hotspotů se od ledna do března 2016 postupně stávaly provozuschopnějšími. Bylo to později, než se plánovalo, a určování totožnosti a evidence všech migrantů přicházejících v období do března 2016 tudíž nebyly plně zaručeny.

38

V červnu 2016 vyhodnotila Komise všech pět řeckých hotspotů, které poskytovaly přijímací kapacitu pro celkem 7 450 osob, jako schopné plného provozu²⁹. Nestačilo to však na ubytování migrantů přicházejících v roce 2016 v důsledku změny okolností. Počet přicházejících osob značně klesl po uzavření západobalkánské trasy a vydání prohlášení EU a Turecka (viz obrázek 7), a to na asi 50 osob za den během období květen–červen (oproti dennímu průměru zhruba 2 000 osob v období leden–únor). Od července 2016 začaly počty opět narůstat na více než 100 osob za den koncem srpna. I když přijíždí méně osob než předtím, celkově do hotspotů přichází více migrantů, než z nich odchází. Po naší návštěvě v červenci 2016 se počet migrantů na ostrovech zvýšil z 8 502 na počátku července na 12 515 na počátku září a 16 250 na počátku listopadu³⁰.

39

Dříve byli migranti, kteří dorazili do hotspotů, po několika dnech přemístěni na pevninu poté, co byla určena jejich totožnost a provedena evidence a sejmutí otisků prstů. Tato situace se po vydání prohlášení EU a Turecka změnila. Nově příchozím již nebylo dovoleno odejít na pevninu, nýbrž museli žádost o azyl podat v hotspotu. Povaha pobytu migrantů v hotspotech se změnila z několikadenního tranzitu na mnohem delší pobyt (měsíce).

40

Hotspoty, zejména na Lesbu, Chíu a Samu, jsou značně přeplněné, neboť na řecké ostrovy přichází více migrantů, než z nich odchází³¹. Materiální podmínky v táborech (kvalita jídla, nedostatek pokrývek a nedostatek soukromí, neodpovídající přístup k lékařské péči, nedostatek vody) kritizovaly nevládní organizace jako Amnesty International³², Human Rights Watch³³ a Save the Children³⁴. Obytné jednotky pro uprchlíky (běžné kontejnerové budovy) jsou velmi přelidněné, takže mnoho migrantů si kolem hotspotů postavilo provizorní přístřešky (viz rámeček 2).

41

V ubytovacích zařízeních nebyly části určené pro svobodné muže a pro ostatní kategorie jako svobodné ženy, rodiny a nezletilé osoby často od sebe odděleny. Počet nezletilých osob bez doprovodu se odhaduje na asi 2 500 (září 2016³⁵) a zemi chybí dostatečná kapacita ve specializovaných zařízeních, aby je ubytovala v souladu s mezinárodními normami³⁶. Mnoho nezletilých osob bez doprovodu tak bylo v hotspotech drženo po dlouhou dobu v nevhodných podmínkách³⁷, přestože se podle předpisů mají posuzovat přednostně³⁸ (viz rámeček 3).

42

Také zaměstnanci agentur byli vystaveni násilným protestům a agresi. Pracovníci EU i jiní pracovníci museli být evakuováni a části zařízení hotspotů byly zničeny či poškozeny.

43

Ochrana a bezpečnost, jež jsou v působnosti členského státu, nebyly ve fázi plánování dostatečně vyhodnoceny. Na počátku nebyly vypracovány žádné bezpečnostní plány a tábory neměly nouzové východy. Problematika ochrany se projednávala na řadě koordinačních zasedání, na nichž Komise a agentury EU se souhlasem řeckých orgánů vypracovaly bezpečnostní plán a nouzové postupy.

Itálie

44

Také Itálie předložila v září 2015 plán s opatřeními v oblasti azylu, prvotního přijetí a navracení, jejichž cílem bylo posílit její systémy v těchto oblastech. Plán předpokládal, že do konce roku 2015 bude zřízeno a do provozu uvedeno celkem šest hotspotů s celkovou kapacitou 2 500 míst. Ve svých připomínkách k plánu Komise konstatovala, že za původně plánované umístění hotspotů, jež bylo založeno na dostupnosti existujících staveb, odpovídají vnitrostátní orgány. V plánu však nebyla zohledněna doba na úpravu těchto staveb nebo jejich provozních postupů a ne všechny navrhované lokality byly v souladu s tím, kolik migrantů a kde se vyloďuje.

45

Do konce roku 2015 byly v provozu pouze dva ze šesti předpokládaných hotspotů (Lampedusa, Pozzallo) (viz obrázek 5) a další dva zahájily činnosti v prvních měsících roku 2016 (Trapani, Taranto). Do července 2016 (doba auditní návštěvy) činila celková kapacity ve čtyřech fungujících hotspotech 1 600 míst, což zjevně nedostačovalo na pravidelná maximální množství 2 000 a více přicházejících osob za den. Podle údajů od italských orgánů se během prvních sedmi měsíců roku 2016 přibližně 70 % migrantů stále vyloďovalo mimo stávající hotspoty, takže se zvyšovalo riziko neúplné evidence příchozích migrantů.

46

Aby vzniklou situaci napravily, oznámily italské orgány v červnu 2016, že zřídí další dva hotspoty (náhradou za dva, které byly zrušeny), které na konci února 2017 ještě nebyly v provozu. Italské orgány a Komise také od ledna 2016 diskutují o nové strategii vycházející z přístupu založeného na hotspotech, avšak bez fyzických ubytovacích zařízení, a tato strategie se stále zavádí. V rámci tohoto přístupu se mají modernizovat jiné přístavy pro vylodění, aby bylo možno používat běžné provozní postupy vypracované pro přístup založený na hotspotech. Současně Komise ve své listopadové zprávě o pokroku³⁹ na Itálii oprávněně naléhala, aby otevřela dva další hotspoty, které již byly oznámeny.

47

Itálii výrazně zneklidňuje rostoucí počet nezletilých osob bez doprovodu, které přišly v roce 2016; do konce září 2016 jich bylo více 20 000⁴⁰. Protože v oblastech, kde dochází k vylodění, chybí specializovaná zařízení pro nezletilé osoby, zůstávají příliš dlouho v hotspotech, které nejsou pro jejich zvláštní potřeby vhodné.

Podpora z agentur EU je podstatná, avšak je vysoce závislá na dostatečných zdrojích uvolněných členskými státy

48

Komise a agentury poskytují služby podpory na základě požadavků italských a řeckých orgánů. Obě země poprvé vyložily své potřeby ohledně hotspotů v plánech předložených Komisi. Podpora spočívá převážně v tom, že odborníci členských států jsou vysláni prostřednictvím agentur Frontex a EASO, aby pomáhali s určováním totožnosti, ověřováním státní příslušnosti, evidencí, snímáním otisků prstů a vedením pohovorů. Frontex rovněž pomáhá rovněž s navracením, EASO podporuje poskytování informací o relokaci a zpracování žádostí o relokaci v Itálii a dále podporuje evidenci a posuzování žádostí o azyl v Řecku. Obě agentury také poskytují kulturní mediátory. Europol provádí sekundární bezpečnostní kontroly u případů, na něž upozornily na základě svých činností orgány hostitelského členského státu, nebo na něž tyto orgány upozornily agentury EU nebo jiné přítomné organizace.

49

Ze zpráv agentur vyplývá, že bylo vysláno mnohem méně odborníků, než jich bylo skutečně potřeba. Je to tím, že agentury závisejí na spolupráci členských států, které odborníky přislíbí na základě požadavků agentur. Navíc agentury a členské státy neočekávaly zvýšení potřeb v roce 2015 a 2016 a neměly příslušné plány. Podle agentury Frontex pokryly nabídky od členských států asi 65 % jejích žádostí o přímou podporu činností v hotspotech, zatímco v případě agentury EASO byl výsledek v průměru ještě nižší (asi 57 %). Členské státy mají také jen omezený počet dostupných pracovníků, přičemž některé členské státy samy čelily vysokému počtu žádostí o azyl, zejména v druhé polovině roku 2015.

50

Jelikož jsou odborníci obvykle vysíláni na omezenou dobu (někdy na šest týdnů, někdy dokonce na kratší dobu), musí agentury znovu a znovu žádat o nahrazení odborníků, kteří splnili své pracovní úkoly. Tato častá rotace s sebou samozřejmě nese výrazné ztráty efektivnosti, neboť nově přicházející odborníci potřebují určitou dobu, aby se přizpůsobili a seznámili s konkrétní situací. Všechny zainteresované strany, s nimiž jsme při auditu hovořili, zdůrazňovaly, že je potřeba, aby byli odborníci vysíláni na delší dobu.

Řecko

51

V Řecku potřeba podpory od agentury Frontex s určováním totožnosti a evidencí poklesla díky nižšímu počtu nově přicházejících osob od vydání prohlášení EU a Turecka. Potřeba podpory od agentury EASO od té doby naopak vzrostla, jelikož většina migrantů, kteří byli v březnu 2016 přemístěni na pevninu, požádala o azyl a většina nově přicházejících migrantů na ostrovech postupuje stejně.

52

Komise ve svých zprávách o pokroku ze září⁴¹ a října 2016⁴² opět vyzývá členské státy, aby zvýšily podporu pro EASO tím, že poskytnou odborníky, neboť počet nasazených odborníků v Řecku nepostačuje ke zvládnutí zvýšeného počtu žádostí o azyl, jež je třeba zpracovat. Například v září 2016 bylo podle odhadu v hotspotech potřeba 100 azylových referentů (tj. dotazovatelů), avšak na konci září 2016 nasadila agentura EASO ve skutečnosti jen 41⁴³.

53

Pracovníci Europolu byli nasazeni od března 2016, aby prováděli sekundární bezpečnostní kontroly u případů, na něž je na základě evidence a prověřování migrantů upozornila řecká policie. Prvotním cílem těchto kontrol je identifikovat pohyb podezřelých teroristů a narušit sítě organizované trestné činnosti, které se podílejí na převaděčství migrantů. Podle zpráv Komise o aktuální situaci⁴⁴ nasadil Europol v souladu s operačním plánem dohodnutým v červnu 2016 s řeckou policií na pěti ostrovech do července 2016 devět příslušníků. V září 2016 byla podle Europolu v Řecku nasazena první skupina deseti vyslaných příslušníků Europolu. V říjnu 2016 byl do všech pěti řeckých hotspotů nasazen další kontingent 16 vyslaných příslušníků z dalších členských států, aby tam prováděli bezpečnostní kontroly ve druhé linii v databázích Europolu.

Itálie

54

Italské orgány považovaly podporu od agentur EU celkově za uspokojivou, zejména když se situace od května zlepšovala a někteří odborníci agentury Frontex, jež měli být původně nasazeni v Řecku, mohli být vysláni do Itálie. Komise se přesto domnívá, že reakce členských států na žádosti agentury EASO o nasazení odborníků v Itálii nepostačuje ke zvládnutí vysokého počtu přicházejících osob, které mohou být relokovány. Do konce září 2016 bylo nasazeno 33 azylových odborníků (a 35 kulturních mediátorů), přičemž v plánu dohodnutém s italskými orgány se počítalo se 74 odborníky⁴⁵.

55

V září 2016 Itálie souhlasila s tím, že se Europol bude podílet na sekundárních bezpečnostních kontrolách na místě, jak to požadovala Rada. Europol přispěl k vypracování operačního plánu a připravoval nasazení vyslaných příslušníků pohraniční stráže. V říjnu 2016 Itálie požádala Europol o podporu také pro další bezpečnostní kontroly související s relokací⁴⁶.

Komise hrála aktivní koordinační úlohu

56

Na přístupu založeném na hotspotech se podílí velmi mnoho různých aktérů na různých úrovních. Znamená to, že činnosti Evropské komise, agentur EU, vnitrostátních orgánů na ústřední i místní úrovni, mezinárodních organizací (UNHCR a IOM) a nevládních organizací je třeba dobře koordinovat, aby hotspoty řádně fungovaly.

57

Koordinace probíhá na úrovni EU, na národní a operační úrovni a na úrovni hotspotů. V obou zemích koordinaci usnadňovala přítomnost specializovaných pracovníků Komise a agentur.

Řecko

58

V Řecku se ústřední koordinace odehrává na meziagenturních koordinačních jednáních, kterých se účastní všechny zúčastněné vnitrostátní orgány, Komise, agentury EU a hlavní mezinárodní organizace. Podporu Komise poskytuje její nový útvar vytvořený v roce 2015, Útvar na podporu strukturální reformy (SRSS), spolu s pracovníky z dalších útvarů Komise. Generální ředitel SRSS předsedá zmiňovanému meziagenturnímu jednání, které se koná každý druhý týden v Aténách.

59

Nedostatkem, který pociťovaly všechny zainteresované subjekty, s nimiž jsme při kontrolní návštěvě Řecku hovořili, jsou chybějící standardní operační postupy pro hotspoty. Ačkoli v řeckém plánu⁴⁷ jsou standardní operační postupy uvedeny jako jeden z hlavních cílů pro všechna přijímací střediska, nebyly nikdy přijaty. Řecká vláda připravovala standardní operační postupy na počátku roku 2016 a Komise předložila k navrhovanému dokumentu připomínky. Fungování hotspotů však zásadně změnilo prohlášení EU a Turecka. Souběžně Řecko přijalo nové předpisy, které proměnily Službu pro zajištění prvotního přijetí na Přijímací a identifikační službu a pověřilo ji novými úkoly. Tím se také přerušila práce na standardních operačních postupech, které bylo třeba přepracovat. V době naší návštěvy Řecko dosud revizi návrhu standardních operačních postupů nedokončilo přesto, že je o to Komise při několika příležitostech žádala.

60

Koordinaci na operační úrovni zajišťuje regionální jednotka EU⁴⁸, která sídlí v aténském přístavu Pireus. Tato platforma byla vytvořena proto, aby se agentury EU mohly pravidelně setkávat a podporovat celkovou koordinaci a aby si jednotlivé zainteresované subjekty mohly v souladu se svými mandáty vyměňovat informace. Přítomna je také Evropská komise, která jednáním předsedá. Role jednotky v přístupu založeném na hotspotech však není příliš jasně vymezena a vnitrostátní orgány se jejího jednání neúčastní.

61

Za celkovou správu hotspotů odpovídají ústřední orgány, avšak ještě musí tuto odpovědnost převzít v plném rozsahu. Nebyla například jmenována stálá konkrétní osoba nebo orgán, které by zajišťovaly celkové řízení struktury a činností. Správou hotspotů byla formálně pověřena Přijímací a identifikační služba, avšak ta měla v době kontrolní návštěvy jen velmi malý počet zaměstnanců na místě, což jí neumožňovalo, aby byla přítomna 24 hodin sedm dní v týdnu. V praxi nebylo všem zainteresovaným subjektům jasné, jaký orgán s rozhodovací pravomocí lokality řídí.

Itálie

62

Vnitrostátní orgány v Itálii převzaly za přístup založený na hotspotech a za související řízení migrace jasnou odpovědnost. Provádění přístupu založeného na hotspotech je v působnosti zvláštního italského týmu na ministerstvu vnitra (útvar občanských svobod a imigrace). Komise poskytuje podporu na ústřední úrovni prostřednictvím malého týmu v Římě. Pracovní skupina pod vedením italského ministerstva vnitra za účasti všech hlavních zainteresovaných subjektů (italské orgány, Komise, Frontex, Europol, EASO, UNHCR a IOM) vypracovala na této úrovni standardní operační postupy. Dne 17. května 2016 byly postupy oficiálně schváleny a sděleny příslušným subjektům. Obsahují operační pokyny pro činnosti prováděné v hotspotech s cílem dosáhnout typizovaných a efektivních pracovních postupů. Všechny zainteresované subjekty vnímají jejich přijetí po několika měsících konzultací jako pozitivní krok, který přispívá ke strukturování přístupu založeného na hotspotech v Itálii.

63

Koordinaci na operační úrovni zajišťuje regionální jednotka EU, která sídlí v Catanii na Sicílii. Kromě agentur EU a Komise se na činnosti regionální jednotky v Itálii podílejí i další různé vnitrostátní orgány.

64

Na úrovni hotspotů odpovídají za koordinaci a celkovou správu každého zařízení místní orgány (prefektury), ty však nejsou v hotspotech trvale přítomny na rozdíl od dvou hlavních přítomných subjektů – státní policie (kvestura) a subjektu, který zařízení řídí (často nevládní organizace) –, přičemž oba mají své vlastní oblasti působnosti. V praxi je tato situace vnímána tak, že chybí jasně vymezené kontaktní místo pro každý hotspot, jak na to poukázaly různé zainteresované subjekty.

Pravidelně se provádí monitorování, ale měření výkonnosti na úrovni hotspotů lze zlepšit

65

V souladu s evropským programem pro migraci Evropská komise rozsáhle informuje o řízení uprchlické krize obecně. Jmenovitě o provádění přístupu založeného na hotspotech pojednávají její zprávy o relokaci a přesídlování⁴⁹. Tyto zprávy se měsíčně zveřejňují od března 2016 a obsahují oddíl o provádění plánů v Řecku a Itálii, který úzce souvisí s přístupem založeným na hotspotech. Smyslem těchto zpráv je poskytnout aktualizované kvantitativní a kvalitativní informace, které shrnují dosažený pokrok a zjištěné problémy. Obsahují též doporučení Evropské komise pro všechny zainteresované subjekty. Připomínky k situaci v hotspotech zahrnují rovněž samostatné zprávy o pokroku dosaženém při provádění prohlášení EU a Turecka⁵⁰. Konsolidovaný rámec podávání zpráv konečně doplňují jednorázové zprávy či zvláštní sdělení⁵¹ a informační přehledy.

66

Pravidelná sdělení Evropské komise o přístupu založeném na hotspotech přispívají k transparentnímu a otevřenému rámci pro podávání zpráv o provádění přístupu. Kvalitativní stránka zpráv (zjištěné nedostatky, doporučení atd.) svědčí o tom, že Evropská komise se snaží dosažený pokrok monitorovat a podávat o něm zprávy⁵². Zjistili jsme však, že:

• přestože Komise soustavně italské orgány vyzývá, aby zvýšily počet hotspotů⁵³, není k dispozici žádná analýzy nákladů a přínosů, která by porovnala otevření dalších hotspotů s nedávným plánem uplatnit přístup založený na hotspotech systematicky ve všech přístavech pro vylodění bez ubytovacích zařízení;
• hotspoty jsou v provozu již déle než rok, avšak na úrovni jednotlivých lokalit nebyl dosud stanoven žádný rámec pro monitorování výkonnosti, aby bylo možno monitorovat efektivnost operací a využívání zdrojů (pracovníků a vybavení), rozpoznat a napravit potenciální nevyužitou anebo nedostatečnou kapacitu a usnadnit identifikaci osvědčených postupů, výměnu zkušeností a provedení případných změn;
• přestože se Komise snaží konsolidovat údaje od vnitrostátních orgánů a agentur EU, některé údaje se nesdílí, například doba, kterou migranti stráví v hotspotech čekáním na evidenci a dokončení svých žádostí o azyl (Řecko), a některé klíčové údaje se neshromažďují či nezveřejňují, například celkový počet migrantů identifikovaných a evidovaných v hotspotech nebo počet migrantů, kteří obdrželi příkaz k navrácení, a počty skutečně vrácených migrantů (Itálie).

Účinnost přístupu založeného na hotspotech

67

Prověřovali jsme, zda přístup založený na hotspotech umožňoval určení totožnosti, evidenci a snímání otisků prstů všech přicházejících migrantů a včasné směrování migrantů do příslušných následných procesů (azyl, relokace, navrácení).

Přístup založený na hotspotech zlepšit míru evidence a snímání otisků prstů přicházejících migrantů

68

Prvotním cílem přístupu založeného na hotspotech bylo přispívat k lepší správě hranic správným určováním totožnosti, evidencí a snímání otisků prstů přicházejících migrantů. Tyto činnosti jsou také podmínkou pro řádné směrování migrantů do vnitrostátních azylových řízení, režimu nouzové relokace nebo návratového řízení.

69

Při určování totožnosti jsou zapsány osobní údaje migrantů a stanovena jejich státní příslušnost (kontrola), současně jsou vyhodnoceni zranitelní žadatelé a jejich žádosti jsou zpracovány přednostně. Poté jsou při evidování sejmuty otisky prstů, jak to vyžaduje nařízení o Eurodacu, a uloženy v databázi otisků prstů EU Eurodac. Migranti jsou vyfotografováni, jejich údaje vloženy do příslušných evropských a mezinárodních databází, v nichž je provedena křížová kontrola, ověřena pravost jejich dokladů (pokud nějaké mají) a policie provede bezpečností kontroly.

70

Policie tyto úvodní kontroly provádí s podporou agentury Frontex v řadě postupných úkonů v pracovních prostorech hotspotu⁵⁴. V této či v jakékoli pozdější fázi mohou migranti vyjádřit přání požádat o azyl (viz též postupový diagram přístupu založeného na hotspotech v příloze II).

71

V Řecku byla v době naší návštěvy v červenci 2016 určována totožnost migrantů a migranti byli evidováni a byly jim snímány otisky prstů do tří dnů po příjezdu⁵⁵ na ostrovy. Podle údajů Komise byly řecké hotspoty od března 2016 schopny tyto úkoly provádět správně prakticky u všech migrantů. Jedná se o podstatné zlepšení oproti 8% míře evidování v září 2015⁵⁶ (v lednu 2016 činila míra již 78 %). Tento úkol se také stal zvládnutelnějším od vydání prohlášení EU a Turecka, neboť počty přicházejících migrantů ve srovnání s údaji za rok 2015 výrazně poklesly.

72

V Itálii zůstal počet přicházejících osob v roce 2016 srovnatelný s roky 2014 a 2015. Pokud jde o úplnou evidenci příchozích migrantů, v Itálii pouze asi jedna třetina z nich přistane (a je evidována) v hotspotech⁵⁷, zatímco většina vstupuje v jiných přístavech. Podle posledních informací od italských orgánů⁵⁸ se míra evidence a snímání otisků prstů výrazně zlepšila z 60 % v první polovině roku 2015 na průměrnou hodnotu 97 % za celý rok 2016. To odráží pozitivní dopad, jaký má uplatňování přístupu založeného na hotspotech nejen ve čtyřech hotspotech, nýbrž během roku 2016 také v 15 dalších přístavech pro vylodění (viz též body 45–46). Snižuje se tak riziko, že někteří migranti do země vstoupí, aniž byli řádně evidováni a aniž jim byly sejmuty otisky prstů. Všechny zainteresované subjekty, s nimiž jsme hovořili, se shodovaly, že přístup založený na hotspotech významně přispěl ke zlepšení situace v Itálii nejen tím, že byla poskytnuta odpovídající infrastruktura, ale také tím, že byly stanoveny standardní postupy, a že měl kladný vliv na postupy obecně.

73

Kromě toho přístup založený na hotspotech vyžaduje během evidence, aby osobní údaje a otisky prstů všech neregulérních migrantů byly vloženy do různých vnitrostátních, evropských a mezinárodních bezpečnostních databází a porovnány s nimi, jak to stanoví pravidla společného evropského azylového systému. Ovšem prováděné bezpečnostní kontroly omezoval platný právní rámec a koncepce systémů. Do září 2016 podle mandátu někdejší agentury Frontex mohli příslušníci pohraniční stráže vyslaní agenturou Frontex vstupovat do evropských bezpečnostních databází a databází pro ověřování dokladů⁵⁹, jen pokud jim to povolila hostitelská země. V Řecku se mohli na této činnosti podílet pouze díky neformální dohodě s místní policií.

74

V tomto ohledu nové nařízení o Evropské pohraniční a pobřežní stráži umožňuje týmům Evropské pohraniční a pobřežní stráže vstupovat do příslušných databází⁶⁰. Avšak problematická interoperabilita bezpečnostních databází (chybějící systém s jedním vstupem umožňující vyhledávat ve více databázích současně) je pro systematické bezpečnostní kontroly překážkou, kterou nelze v krátkodobém výhledu odstranit⁶¹.

Fungování hotspotů negativně ovlivňuje nedostatečná kapacita následných procesů

75

Přístup založený na hotspotech a to, co po něm následuje, jsou navzájem silně propojeny. Aby bylo možné migranty účinně směrovat do azylového řízení, případně je relokovat či vracet, musí být řízení následující po jejich evidenci dokončena v přiměřeném čase. Migranti by také měli dostat o jednotlivých řízeních dostatečné informace.

Řecko

76

Když je nově příchozím předložena alternativa okamžitého navrácení, prakticky všichni žádají o mezinárodní ochranu. Jelikož do března 2016 byl v Řecku počet žádostí o azyl malý, řecká azylová služba měla jen málo pracovníků, a požadovala tedy urychlené zvýšení jejich počtu, aby zvládla náhlý nárůst azylových žádostí. Toto zvýšení počtu pracovníků však nebylo plánováno před vstupem prohlášení EU a Turecka v platnost a následné najímání a školení nového personálu si vyžádalo určitý čas, což mělo vliv na schopnost řecké azylové služby zpracovávat žádosti o azyl. Zaměstnanci azylové služby byli v srpnu 2016 posíleni dočasným zaměstnáním 124 osob, které bylo financováno z grantu mimořádné pomoci z fondu AMIF podepsaného s agenturou EASO⁶².

77

Situace v září 2016⁶³ byla taková, že většina migrantů, kteří přišli po 20. březnu, stále neměla příležitost podat žádost a azyl⁶⁴. Skutečnost, že azylové žádosti určitých státních příslušníků měly přednost před jinými⁶⁵, a že migrantům chyběly jasné informace o postupech a čekacích dobách, přispěly k rostoucímu napětí v táborech.

78

Od března 2016 již také nemohou nově příchozí migranti využívat možnosti relokace. Je tomu tak na základě rozhodnutí řecké azylové služby a je to v souladu se stanovisky, které členské státy vyjádřily na zasedání Rady pro spravedlnost a vnitřní věci, podle nichž by se relokace měla orientovat na migranty na pevnině, kteří přišli před 20. březnem. Dvě rozhodnutí Rady o relokaci neobsahují jasný právní základ pro toto stanovisko.

79

Jak uvedla Komise⁶⁶, tempo navracení v rámci prohlášení EU a Turecka je pomalé, což také přispívá k přeplněnosti hotspotů. Vzhledem k tomu, že téměř všechny nově příchozí osoby žádají o azyl, pro navrácení připadají v úvahu až poté, co obdržely zamítavé rozhodnutí o azylu a uplatnily právo na odvolání. Dosud bylo za období od konce března 2016 do začátku prosince 2016 vráceno z řeckých ostrovů do Turecka z celkového množství 17 000 příchozích osob celkem 748 migrantů⁶⁷.

Itálie

80

V Itálii funguje přístup založený na hotspotech tak, jak byl navržen, v tom smyslu, že u více než 97 % příchozích migrantů je nejen zjištěna jejich totožnost a jsou jim sejmuty otisky prstů (viz bod 72), ale mají možnost vyjádřit své přání požádat o azyl. Také možní kandidáti relokace jsou identifikováni již během evidence v hotspotech, načež jsou přemístěni do zvláštních přijímacích středisek.

81

Hlavním počátečním problémem, s nímž se program relokace na začátku provádění přístupu založeného na hotspotech potýkal, bylo nalézt způsobilé uchazeče se zájmem o účast v programu. Jelikož v současné době dostávají migranti o relokaci lepší informace, bylo v rámci strukturovanějšího přístupu založeného na hotspotech identifikováno více uchazečů, a hlavní překážkou relokace je nyní nedostatečný počet příslibů od členských států. K 27. září 2016, jeden rok po rozhodnutích Rady o relokaci a v polovině dvouletého období jejich provádění, bylo z Itálie skutečně relokováno pouhých 1 196 osob, mezi nimiž nebyly žádné nezletilé osoby bez doprovodu, a členské státy Itálii formálně přislíbily přijmout 3 809 osob⁶⁸ (ve srovnání s celkovým závazkem uvedeným v rozhodnutích Rady relokovat z Itálie 34 953 osob).

82

Jako další překážka působí nízká míra rozhodnutí o navrácení, která podle údajů od italských orgánů stále dosahuje méně než 20 %⁶⁹. Mezi strukturální obtíže související s prováděním návratů, které italské orgány zjistily a popsaly, patří omezená kapacita středisek pro identifikaci a vyhošťování a nedostatečná spolupráce zemí původu při zpětném přebírání.

83

Vzhledem k tomu, že počet příchozích migrantů se drží na vysoké úrovni (více než 150 000 přicházejících osob od roku 2014) a stále existují překážky v souvislosti s malým „odlivem“ migrantů prostřednictvím relokace a navracení, může v Itálii v blízké budoucnosti nastat problém s celkovou ubytovací kapacitou pro žadatele o azyl.

Závěry a doporučení

84

Za všechny aspekty ochrany hranic a posuzování žádostí o azyl odpovídají v prvé řadě členské státy EU. Komise proto zavedla tento nový přístup založený na tzv. hotspotech, aby členským státům v přední linii Řecku a Itálii pomohla zvládat náhlý dramatický nárůst nelegálních migrantů přicházejících na jejich vnější hranice v letech 2015 a 2016. Cílem tohoto přístupu bylo poskytnout členským státům operační podporu, aby bylo možné určit totožnost přicházejících migrantů, evidovat je, sejmout jim otisky prstů a směrovat je do příslušných následných řízení. Zjistili jsme, že přístup založený na hotspotech celkově pomohl zlepšit řízení migrace v těchto dvou členských státech v přední linii za velmi náročných a stále se měnících podmínek, neboť se zvýšila jejich přijímací kapacita, zlepšila se evidence a posílila koordinace podpůrných činností.

85

V obou zemích se při výběru lokalit pro hotspoty správně přihlíželo k hlavním vstupním místům a dostupnosti stávajících struktur. Jejich zřízení však trvalo déle, než se plánovalo. V Řecku byly čtyři z pěti plánovaných hotspotů v provozu v březnu 2016 a poslední byl zprovozněn v červnu 2016. V Itálii byly čtyři z šesti plánovaných hotspotů v provozu v březnu 2016 a dva další hotspoty se stále zřizovaly, ale na konci února 2017 nebyly ještě v provozu. Přes značnou podporu z EU přijímací zařízení v obou zemích na konci roku 2016 stále nedostačovala na to, aby v nich mohlo být řádně přijato (Itálie) nebo ubytováno (Řecko) množství přicházejících migrantů. Stále chyběla odpovídající zařízení pro ubytování a posouzení nezletilých osob bez doprovodu v souladu s mezinárodními normami, a to jak v hotspotech, tak na následující úrovni přijímání (viz body 36–47).

86

Komise a příslušné agentury EU podporovaly činnosti členských států v přední linii tím, že jim poskytovaly odborníky, finanční a technické zdroje, poradenství a koordinaci. Schopnost agentur takovou podporu poskytovat velmi závisela a nadále závisí na zdrojích, které nabídnou ostatní členské státy. Navíc odborníci byli často vysíláni jen na velmi krátkou dobu, čímž se snižovala efektivita jejich nasazení. Tyto nedostatky se nyní řeší v rámci nových (nebo předpokládaných) mandátů příslušných agentur (viz body 48–55).

87

V obou zemích usnadňovala koordinaci přístupu založeného na hotspotech přítomnost zvláštních pracovníků Komise a agentur a na operační úrovni regionální jednotky, i když jejich roli v přístupu založeném na hotspotech je ještě třeba plně vymezit. Podstatným činitelem při vyjasňování odpovědnosti a sjednocování postupů, zejména při účasti mnoha různých subjektů, jak je tomu i u přístupu založeného na hotspotech, jsou standardní operační postupy. V Itálii byly stanoveny standardní operační postupy pro hotspoty, které se uplatňují jak v hotspotech, tak v ostatních přístavech pro vylodění fungujících jako hotspoty. V Řecku dosud přijaty nebyly. Koordinace v jednotlivých hotspotech je stále roztříštěná a třebaže bylo stanoveno, že za celkové řízení hotspotů nesou odpovědnost ústřední orgány členských států, přinejmenším v Řecku tuto odpovědnost ještě v plném rozsahu nepřevzaly. Komise monitorovala pokrok a problémy v hotspotech a informovala o nich pravidelně a obsáhle, avšak některé informace mezi jednotlivými zainteresovanými subjekty se nesdílejí a některé klíčové ukazatele výkonnosti se nevykazují (viz body 56–66).

88

V Řecku i Itálii byla díky přístupu založenému na hotspotech v roce 2016 u většiny příchozích migrantů určena jejich totožnost, provedena jejich evidence a byly jim sejmuty otisky prstů a jejich údaje byly porovnány s příslušnými bezpečnostními databázemi. Přístup založený na hotspotech v tomto ohledu přispěl k lepšímu řízení migračních toků (viz body 68–74). Přístup založený na hotspotech dále vyžaduje, aby byli migranti směrováni do příslušných následných řízení, kterými jsou žádost o azyl v dané zemi, relokace do jiného členského státu (v příslušných případech) nebo navrácení do země původu (nebo transitu). Tato následná řízení často probíhají pomalu a vyskytují se v nich různé překážky, což může fungování hotspotů následně ovlivňovat (viz body 76–83).

89

Na základě těchto závěrů předkládáme níže několik doporučení. Vzhledem k migrační krizi působící na vnější hranice EU se doporučení 1 až 4 zabývají otázkami, jež je třeba řešit naléhavě a v co nejkratší lhůtě.

Doporučení 1 – Kapacita hotspotů

• Komise by měla spolu s příslušnými agenturami poskytnout Řecku podporu při řešení nedostatečné kapacity hotspotů tím, že:

  • se zlepší ubytovací zařízení na ostrovech, kde jsou hotspoty umístěny,
  • dále se zrychlí zpracování azylových žádosti (s podporou agentury EASO) a migrantům budou poskytovány jasné informace o tom, jak a kdy budou jejich žádosti zpracovány,
  • v příslušných případech se budou uplatňovat stávající řízení o navrácení (s podporou agentury Frontex).

• Komise spolu s příslušnými agenturami by měla dále podporovat úsilí Itálie zvýšit počet hotspotů, jak bylo původně naplánováno, a přijmout další opatření, aby se přístup založený na hotspotech rozšířil i na osoby vyloděné mimo vymezené hotspoty.

Doporučení 2 – Nezletilé osoby bez doprovodu

• Komise by měla spolu s příslušnými agenturami a mezinárodními organizacemi orgánům v Řecku i Itálii pomoci přijmout veškerá možná opatření, aby s nezletilými osobami bez doprovodu přicházejícími jako migranti bylo zacházeno podle mezinárodních norem, včetně dostatečného přístřeší, ochrany, přednostního přístupu k azylovému řízení a zvážení možnosti relokace.
• Komise by měla trvat na tom, aby pro každý hotspot či lokalitu byl jmenován úředník odpovědný za ochranu dětí.
• Komise a příslušné agentury by dále měly odpovědným orgánům pomáhat tím, že jim budou poskytovat školení a právní poradenství a nadále monitorovat situaci a informovat o prováděných činnostech a dosaženém pokroku.

Doporučení 3 – Vysílání odborníků

• Komise a agentury by měly nadále všechny členské státy žádat, aby poskytly více odborníků, a mohly tak být lépe uspokojeny současné potřeby.
• Členské státy by měly odborníky vysílat na dostatečně dlouhou dobu a v souladu s požadovanými profily, aby podpora poskytovaná agenturami Frontex, EASO a Europol v Řecku a Itálii byla dostatečně efektivní a účinná.

Doporučení 4 - Role a rozdělení odpovědnosti v přístupu založeném na hotspotech

• Komise by měla spolu s agenturami a vnitrostátními orgány jasněji vymezit roli, strukturu a odpovědnost regionální jednotky EU v přístupu založeném na hotspotech.
• Komise a agentury by měly dále trvat na tom, aby Itálie a Řecko jmenovaly jedinou osobu dlouhodoběji odpovědnou za celkové řízení a fungování každého jednotlivého hotspotu, a na vymezení standardních operačních postupů pro hotspoty v Řecku.

Doporučení 5 - Hodnocení přístupu založeného na hotspotech

• Komise a agentury by měly do konce roku 2017 vyhodnotit koncepci a dosavadní provádění přístupu založeného na hotspotech a předložit návrhy jeho dalšího vývoje. Ty by měly obsahovat standardní model podpory poskytované při rozsáhlých migračních pohybech, vymezení jednotlivých rolí a rozdělení odpovědnosti, požadavky na minimální infrastrukturu a lidské zdroje, druhy poskytované podpory a standardní operační postupy.
• V této analýzy by se také měla posoudit potřeba dalšího vyjasnění právního rámce pro přístup založený na hotspotech jako součásti správy vnějších hranic EU.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 21. března 2017.

Akronymy a zkratky

AMIF: Azylový, migrační a integrační fond (Asylum, Migration and Integration Fund)

EASO: Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu (European Asylum Support Office)

Europol: Evropský policejní úřad

EURTF: regionální jednotka Evropské unie (European Union Regional Task Force)

Frontex: Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (od října 2016: Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž)

IOM: Mezinárodní organizace pro migraci (International Organization for Migration)

ISF: Fond pro vnitřní bezpečnost (Internal Security Fund)

SFEU: Smlouva o fungování Evropské unie

SRSS: Útvar na podporu strukturální reformy (Structural Reform Support Service)

UNHCR: Úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (United Nations High Commissioner for Refugees)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který se zaměřuje na výdajové oblasti v rámci vnější činnosti, bezpečnosti a práva. Audit vedli členové EÚD Hans Gustaf Wessberg a István Szabolcs Fazakas a podporu jim poskytovali vedoucí švédského kabinetu Peter Eklund a tajemník Emmanuel-Douglas Hellinakis, atašé maďarského kabinetu Márton Baranyi, vyšší manažerka Sabine Hiernaux-Fritschová, vedoucí úkolu Ruurd de Jong a auditoři Wayne Codd, Jiří Lang, Karel Meixner a Cyril Messein.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Reakce EU na uprchlickou krizi: přístup založený na hotspotech
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce a Smlouvy o fungování EU)

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

PDF	978-92-872-7340-6	1977-5628	10.2865/87956	QJAB17007CSN
HTML	978-92-872-7338-3	1977-5628	10.2865/33307	QJAB17007CSQ

© Evropská unie, 2017

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

• jeden výtisk:

  • prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• více výtisků, plakáty či pohlednice:

  • na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
  • a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
  • můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
  • nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*) Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

• prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).