EU’s reaktion på flygtningekrisen: »hotspottilgangen«

Resumé

I

Migrationen til Europa i form af det samlede antal ankomster steg pludselig i 2014 og endnu mere i 2015, hvor over 1 million mennesker begav sig ud på den farefulde rejse tværs over Middelhavet til Europa som irregulære migranter.

II

I denne beretning gennemgår vi et kritisk element i forvaltningen af migrationskæden, der indgår i den europæiske dagsorden for migration fra maj 2015: »hotspottilgangen«.

III

EU-medlemsstaterne er hovedansvarlige for alle aspekter af grænsekontrollen og behandlingen af asylansøgninger. Kommissionen indførte derfor denne nye »hotspottilgang« for at bistå frontlinjemedlemsstaterne Grækenland og Italien med at håndtere den pludselige dramatiske stigning i antallet af irregulære migranter, der ankom til deres ydre grænser i 2015/16. Formålet med denne tilgang var at yde medlemsstaterne operationel støtte til at sikre, at ankommende migranter blev identificeret og registreret, at der blev taget fingeraftryk af dem, og at de blev kanaliseret ind i de relevante opfølgningsprocedurer. Samlet set konstaterede vi, at hotspottilgangen under meget udfordrende og konstant skiftende forhold har bidraget til at forbedre migrationsstyringen i de to medlemsstater i frontlinjen ved at øge deres modtagelseskapacitet, forbedre registreringsprocedurerne og styrke koordineringen af støtteindsatsen.

IV

I begge lande blev der ved udvælgelsen af hotspotområder taget behørigt hensyn til de vigtigste indrejsesteder og eksisterende strukturer. Det tog imidlertid længere tid end planlagt at oprette hotspottene. I Grækenland var fire af de fem planlagte hotspots operationelle i marts 2016, mens det sidste blev operationelt i juni 2016. I Italien var fire ud af seks planlagte hotspots operationelle i marts 2016, og to supplerende hotpots var stadig i gang med at blive oprettet, men endnu ikke operationelle ved udgangen af februar 2017. Trods betragtelig støtte fra EU var modtagelsesfaciliteterne i begge lande ved udgangen af 2016 endnu ikke tilstrækkelige til på passende vis at modtage (Italien) eller indkvartere (Grækenland) det antal migranter, der ankommer. Der manglede stadig passende faciliteter til at indkvartere uledsagede mindreårige og til at behandle deres sager i overensstemmelse med internationale standarder, både på hotspottene og på det næste modtagelsestrin.

V

Kommissionen og de relevante EU-agenturer støttede medlemsstaternes indsats med eksperter, finansielle og tekniske ressourcer, rådgivning og koordinering. Agenturernes kapacitet til at yde denne støtte afhang og afhænger stadig meget af de ressourcer, medlemsstaterne tilbyder. Hertil kommer, at varigheden af eksperternes udsendelse ofte var meget kort, hvilket reducerede de udsendte eksperters effektivitet. Disse mangler søges for øjeblikket afhjulpet i de nye (eller planlagte) mandater for de relevante agenturer.

VI

I begge lande gjorde tilstedeværelsen af særligt udpegede kommissionsansatte og agenturerne det lettere at koordinere hotspottilgangen. På det operationelle plan foregik koordineringen gennem de regionale taskforcer, selv om disses rolle i hotspottilgangen ikke er fuldt ud defineret. Operative standardprocedurer er et væsentligt element til afklaring af ansvarsområder og harmonisering af procedurer, navnlig hvor der som i den nuværende hotspottilgang er involveret mange forskellige aktører. Italien har fastlagt operative standardprocedurer for hotspots og anvender dem både på hotspottene og i andre ankomsthavne, der fungerer som hotspots. I Grækenland er der stadig ikke vedtaget sådanne procedurer. Koordineringen på det enkelte hotspot er stadig sporadisk, og selv om det er fastsat, at de centrale myndigheder i medlemsstaterne er ansvarlige for den samlede forvaltning af hotspottene, har de i det mindste i Grækenland endnu ikke fuldt ud påtaget sig dette ansvar. Kommissionens overvågning og rapportering af fremskridt og problemer ved hotspottene har været regelmæssig og omfattende, men en række oplysninger bliver ikke udvekslet mellem de forskellige interessenter, og der mangler rapporter om en række centrale resultatindikatorer.

VII

I både Grækenland og Italien sikrede hotspottilgangen, at de fleste af de ankommende migranter i 2016 blev identificeret og registreret behørigt, at deres fingeraftryk blev taget, og at dataene om dem blev kontrolleret i de relevante sikkerhedsdatabaser. I den henseende bidrog hotspottilgangen til at forbedre styringen af migrationsstrømmene. Hotspottilgangen kræver desuden, at migranterne kanaliseres ind i passende opfølgningsprocedurer, dvs. en national asylansøgning, omfordeling til en anden medlemsstat (hvis det er relevant) eller tilbagesendelse til oprindelseslandet (eller transitlandet). Gennemførelsen af disse opfølgningsprocedurer tager ofte lang tid, og der er forskellige flaskehalse, hvilket kan få konsekvenser for hotspottenes funktion.

VIII

Vi fremsætter en række anbefalinger til, hvordan Kommissionen kan bistå medlemsstaterne med at forbedre hotspottilgangen med hensyn til hotspottenes kapacitet, behandlingen af uledsagede mindreårige, udsendelsen af eksperter samt roller og ansvarsområder. Vi anbefaler også Kommissionen at evaluere og videreudvikle hotspottilgangen med henblik på at optimere EU’s bistand til migrationsstyring.

Indledning

Baggrund

01

Migrationen til Europa i form af det samlede antal ankomster steg pludselig i 2014 og endnu mere i 2015, hvor over 1 million mennesker krydsede Middelhavet som irregulære migranter for at komme til Europa¹. Disse migrantstrømme ved EU’s ydre grænser bestod generelt af en blanding af asylansøgere og økonomiske migranter. Desuden var der mange børn og uledsagede mindreårige med behov for særlig opmærksomhed og omsorg.

02

De fleste migranter i 2014 kom ad »den centrale Middelhavsrute« (dvs. fra Nordafrika til Italien), men dette mønster ændrede sig i 2015, hvor i alt ca. 850 000 personer kom ad »den østlige Middelhavsrute« (dvs. fra Tyrkiet til Grækenland, jf. figur 1). Den langvarige krise i Syrien har været en væsentlig faktor bag stigningen i antallet af ankommende migranter fra Tyrkiet, som det fremgår af diagrammet i figur 2. Den store tilstrømning til Grækenland aftog betydeligt fra og med april 2016, mens antallet af ankommende migranter til Italien forblev på omtrent samme niveau som året før, med et samlet antal ankomster ad søvejen på næsten 350 000 personer (for året 2016).

03

Tidslinjen for EU’s reaktion på migrationskrisen gives i Bilag I.

Politiske rammer

Det fælles europæiske asylsystem

04

Der gives asyl til personer, der flygter fra forfølgelse eller alvorlig overlast i deres hjemland og derfor har behov for international beskyttelse. Asyl er en grundlæggende rettighed, og ifølge Genèvekonventionen fra 1951 om status for flygtninge er det en international forpligtelse at give asyl.

05

Det fælles europæiske asylsystem blev oprettet som EU’s vigtigste retlige og politiske ramme for asyl. Dette system er blevet opbygget og videreudviklet siden 1999 og er nu igen under revision². Det består af en række direktiver og forordninger, der som hovedmål har at fastsætte fælles minimumsstandarder medlemsstaterne imellem for behandling af personer med behov for international beskyttelse.

06

En af dets væsentligste komponenter er Dublinforordningen³, som fastsætter kriterier og mekanismer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for at behandle en ansøgning om international beskyttelse: principielt det første indrejseland.

Det har medført, at nogle få medlemsstater har skullet tage sig af langt de fleste asylansøgere, hvilket har sat deres asylsystemer under pres. I april 2016 fremlagde Kommissionen en række forslag til ændring af det fælles europæiske asylsystem⁴. Forslagene indeholder bl.a. en mekanisme til håndtering af situationer, hvor der er et uforholdsvis stort pres på en medlemsstats asylsystem.

07

Et andet element i de nuværende Dublinregler er, at migranter bør sendes tilbage til det land, hvor de først ankom til EU, så de kan ansøge om asyl dér (i stedet for at rejse videre til det land, de foretrækker). Sådanne »Dublinoverførsler« til Grækenland fra andre medlemsstater har imidlertid været suspenderet siden 2011 efter to domme afsagt af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og EU-Domstolen, som pegede på systemiske svagheder i det græske asylsystem.

08

Siden da har de græske myndigheder fortsat bestræbt sig på at forbedre deres asylsystems funktion assisteret af Kommissionen, EASO, andre medlemsstater og organisationer. I 2016 fremsatte Kommissionen flere anbefalinger vedrørende de foranstaltninger, Grækenland skulle træffe for at have et velfungerende asylsystem, og skabte derved betingelser for en gradvis genoptagelse af overførslerne i henhold til Dublinforordningen⁵.

Den europæiske dagsorden for migration

09

Det store antal ankomster i 2015 (jf. figur 3) lagde et uforholdsvis stort pres på EU’s ydre grænser i Grækenland og Italien, der førte til et behov for EU-støtte til deres grænseforvaltnings- og asylsystemer. Mange af migranterne rejste videre til andre europæiske lande (f.eks. ad Vestbalkanruten), hvilket også øgede presset på disse landes grænseforvaltnings-, modtagelses- og asylsystemer (jf. figur 4).

10

Det var i den sammenhæng, Europa-Kommissionen i maj 2015 fremlagde en europæisk dagsorden for migration⁶, som fastlægger en omfattende tilgang til migrationsstyring. Dagsordenen indebærer omgående handling med det sigte f.eks. at redde liv på havet, at sætte fokus på kriminelle menneskesmuglernetværk og at hjælpe medlemsstaterne i frontlinjen med at tage hånd om det store antal ankommende migranter samt foranstaltninger på længere sigt, f.eks. at sikre Europas ydre grænser, mindske incitamentet til irregulær migration og udforme en ny politik for regulær migration.

Hotspottilgangen

11

En af de væsentligste operationelle foranstaltninger, der foreslås i dagsordenen, er at indføre en ny tilgang, »hotspottilgangen«, for forvaltningen af den store tilstrømning af migranter. Hotspottilgangen blev udtænkt som en umiddelbar reaktion på en alvorlig migrationskrise og måtte gennemføres under meget udfordrende og skiftende forhold. Et »hotspot« blev defineret som et område ved EU’s ydre grænse, hvor man står over for et uforholdsvis stort migrationspres. De fleste migranter kommer ind i Unionen ved disse hotspots, og ifølge Kommissionen er det her, EU er nødt til at yde operationel støtte for at sikre, at ankommende migranter bliver registreret og om nødvendigt kanaliseret ind i de relevante nationale opfølgningsprocedurer (jf. figur 5).

12

Hotspottilgangen beskrives således: »… Det Europæiske Asylstøttekontor, Frontex og Europol vil arbejde på stedet med de udsatte medlemsstater for hurtigt at identificere og registrere immigranter og optage deres fingeraftryk. Agenturernes indsats vil komplementere hinanden. De, der søger om asyl, vil straks blive kanaliseret ind i asylproceduren, hvor Det Europæiske Asylstøttekontor vil hjælpe med at behandle asylansøgningerne hurtigst muligt. For så vidt angår dem, der ikke har behov for beskyttelse, vil Frontex hjælpe medlemsstaterne ved at koordinere tilbagesendelsen af illegale migranter. Europol og Eurojust vil bistå værtsmedlemsstaten med undersøgelser, således at menneskesmuglings- og menneskehandelsnetværk kan optrevles«⁷ (jf. tekstboks 1).

13

Den operationelle ramme for »hotspottilgangen« blev oprindelig fastsat i en forklarende note, som kommissær Dimitris Avramopoulos sendte til justits- og indenrigsministrene den 15. juli 2015⁸. Principperne blev gentaget i et bilag til en meddelelse fra Kommissionen fra september 2015⁹. Ifølge disse principper skal hotspottilgangen være en operationel ramme, inden for hvilken Kommissionen og agenturerne (via »migrationsstyringsstøttehold«) kan koncentrere deres støtte de steder, hvor der er mest behov for den, koordinere deres interventioner og arbejde tæt sammen med værtmedlemsstatens myndigheder. Støtteholdene kan kun arbejde i partnerskab med værtsmedlemsstaten og under dennes fulde kontrol, da kun de nationale myndigheder har beføjelser til (om nødvendigt med støtte fra EU-midler) at oprette og forvalte velfungerende modtagelses- og registreringsinfrastrukturer og gennemføre de relevante registrerings- og opfølgningsprocedurer.

Opfølgningsprocedurer

14

Efter registrering og fingeraftryksoptagelse bør tredjelandsstatsborgere, der ankommer irregulært, kanaliseres ind i en af følgende tre processer¹³ (jf. flowdiagrammet i bilag II):

• det nationale asylsystem i ankomstlandet (hvis en migrant ansøger om asyl og anses for at have behov for international beskyttelse)
• nødomfordelingsordningen (jf. punkt 16)
• tilbagesendelsessystemet (hvis en migrant ikke ansøger om eller ikke anses for at have behov for international beskyttelse).

15

Asylsystemet og tilbagesendelsessystemet er indbyrdes supplerende dele af en effektiv styring af migrationsstrømme og reguleres af de eksisterende europæiske forordninger og direktiver, f.eks. EURODAC-forordningen (om fingeraftryksoptagelse) og Dublinforordningen (jf. punkt 6), direktivet om asylprocedurer, direktivet om modtagelsesforhold og tilbagesendelsesdirektivet.

16

Omfordelingsordningen er derimod en midlertidig mekanisme, hvis mål er at omfordele personer med et klart behov for international beskyttelse for at sikre en retfærdig byrdefordeling mellem medlemsstaterne og mindske presset på frontlinjemedlemsstaterne. Europa-Kommissionen foreslog denne omfordelingsordning, som reelt er en midlertidig undtagelse fra Dublinmekanismen (beskrevet i punkt 6), som led i sin dagsorden for migration i maj 2015. På grund af det store antal ankommende og det ekstraordinære pres på asylsystemerne og modtagelsesfaciliteterne i frontlinjemedlemsstaterne foreslog Kommission at iværksætte den nødordning, der er omhandlet i TEUF¹⁴. Forslaget førte til to rådsafgørelser, der blev vedtaget i september 2015¹⁵, og som indførte en midlertidig omfordelingsordning. Målet var at flytte i alt ca. 106 000 ansøgere med et klart behov for international beskyttelse fra Grækenland og Italien til andre medlemsstater i perioden september 2015-september 2017, hvorefter disse medlemsstater ville blive ansvarlige for at undersøge deres asylansøgninger.

17

Hotspottilgangen med dens fokus på identifikation og registrering af migranter og optagelse af deres fingeraftryk ved ankomsten skal derfor lette gennemførelsen af disse opfølgningsprocedurer og kan endog betragtes som en nødvendig forudsætning for, at de kan fungere effektivt.

Relaterede politiske foranstaltninger

18

Ud over de forskellige kortsigtede foranstaltninger, der foreslås i den europæiske dagsorden for migration, herunder hotspottilgangen og den midlertidige omfordelingsmekanisme, omfattede dagsordenen også andre, mere langsigtede foranstaltninger, der sigtede mod en bedre migrationsstyring, f.eks. bedre grænseforvaltning, og foranstaltninger med det formål at behandle kerneårsagerne til irregulær migration. En række af de vigtigste foranstaltninger, der blev truffet afgørelse om i den periode, revisionen omfattede, præsenteres kort nedenfor.

EU’s Nødtrustfond for Afrika

19

Aftalen om EU’s Nødtrustfond for Afrika blev iværksat på Vallettatopmødet om migration den 12. november 2015 i Malta. På grund af det fortsatte, aldrig før sete omfang af den irregulære migration blev trustfonden oprettet til at støtte de mest skrøbelige og berørte afrikanske lande i Sahelregionen, Tchad Sø-området, Afrikas Horn og Nordafrika. Målet for trustfonden er at hjælpe med at behandle kerneårsagerne til destabilisering, fordrivelse og irregulær migration i oprindelses-, transit- og destinationslandene ved at fremme økonomiske muligheder, lige muligheder, sikkerhed og udvikling. Trustfonden samler finansiering fra forskellige finansielle instrumenter under EU-budgettet og Den Europæiske Udviklingsfond, som Europa-Kommissionen forvalter, pr. 31. december 2016 i alt ca. 2,4 milliarder euro, hvortil kommer yderligere 152 millioner euro fra EU’s medlemsstater og andre donorer.

Erklæringen fra EU og Tyrkiet

20

Den 18. marts 2016 blev EU’s medlemsstater og Tyrkiet enige om en række foranstaltninger til at mindske eller standse strømmen af irregulære migranter fra Tyrkiet til de græske øer¹⁶. Ifølge denne erklæring skal alle migranter, der ankommer til de græske øer, fortsat registreres behørigt, og de græske myndigheder vil behandle alle ansøgninger enkeltvis ved hotspottet i overensstemmelse med direktivet om asylprocedurer. Migranter, der ikke ansøger om asyl, eller hvis ansøgninger anses for ubegrundede eller uantagelige i henhold til direktivet, skal tilbagesendes til Tyrkiet. For hver syrer, som tilbagesendes til Tyrkiet fra de græske øer, vil en anden syrer fra Tyrkiet blive genbosat i EU. Det har haft stor indvirkning på, hvordan hotspottene og hotspottilgangen fungerer i Grækenland.

Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning

21

Under den aktuelle migrationskrise blev det klart, at Schengenområdet uden indre grænser kun kan være bæredygtigt, hvis de ydre grænser sikres og beskyttes effektivt, hvilket er en fælles interesse. Den europæiske dagsorden for migration pegede derfor på behovet for at gøre forvaltningen af de ydre grænser til et fælles ansvar for medlemsstaterne og EU. Som opfølgning herpå indførte Kommissionen i december 2015 en pakke af foranstaltninger, der skulle sikre EU’s grænser, styre migrationen mere effektivt og forbedre EU’s indre sikkerhed.

22

Et centralt element i pakken var et forslag til forordning om at oprette et nyt agentur - den europæiske grænse- og kystvagt - og kombinere de uafhængige ressourcer i dette nye agentur med ressourcerne i medlemsstaternes myndigheder med ansvar for grænseforvaltning. Europa-Parlamentet og Rådet godkendte meget hurtigt det nye agentur, og det blev operationelt den 6. oktober 2016. Den europæiske grænse- og kystvagts mandat¹⁷ er betydelig bredere end Frontex’, dens fastansatte personale bliver dobbelt så stort, og den vil kunne trække på en reserve på 1 500 eksperter til hurtige interventioner, hvilket reducerer agenturets afhængighed af medlemsstaternes bidrag.

Finansieringsramme

23

Finansieringen af og støtten til oprettelsen af hotspottene og deres funktion kommer fra mange forskellige kilder, herunder EU, EU’s agenturer, nationale myndigheder, internationale organisationer og NGO’er.

24

EU-finansieringen (jf. figur 6) herunder støtten til hotspottilgangen stilles til rådighed for Grækenland og Italien gennem deres respektive tildelinger under Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden (AMIF) og Fonden for Intern Sikkerhed (ISF) i perioden 2014-2020. Der er også midler til rådighed gennem nødhjælpen fra disse to fonde. For Grækenland kan nødhjælpsinstrumentet¹⁸ også anvendes til at håndtere den humanitære situation. Foranstaltninger, der finansieres gennem de nationale tildelinger fra AMIF og ISF, medfinansieres af modtagermedlemsstaterne, men nødhjælp kan finansieres 100 % fra EU-budgettet. De beløb, der var udbetalt, da revisionen fandt sted, er forskud til henholdsvis de græske og italienske myndigheder og til de internationale organisationer og EU-agenturerne.

Figur 6

Finansiel støtte fra EU

	GRÆKENLAND		ITALIEN
	Tildelt	Udbetalt	Tildelt	Udbetalt
AMIF	585	247	365	55
Nationale AMIF-programmer 2014-2020	295	45	348	44
AMIF-nødhjælp til medlemsstater	126	101	16	10
AMIF-nødhjælp til internationale organisationer/EU-agenturer	165	101	1	1
ISF	277	75	291	36
Nationale ISF-programmer 2014-2020	215	26	245	29
ISF-nødhjælp til medlemsstater	52	42	46	7
ISF-nødhjælp til internationale organisationer/EU-agenturer	10	7	0	0
Nødhjælpsinstrument (indgåede kontrakter)	192	127	0	0
I ALT	1 055	448	656	91

Kilde: Europa-Kommissionen: Faktablad »EU-støtten til Grækenland« af 8.12.2016, bilag 8 til COM(2015) 510 final af 14.10.2015 Håndtering af flygtningekrisen: status over gennemførelsen af de prioriterede foranstaltninger i den europæiske dagsorden for migration, ajourført den 4.12.2016, og ECHO Hopes intranet, situationen pr. 15.12.2016. Eventuelle afvigelser i (sub)totaler skyldes afrunding.

Grækenland

25

Fordi lanceringen af fondene og oprettelsen af de nødvendige forvaltnings- og kontrolsystemer i Grækenland var forsinkede, og der samtidig var begrænsninger i det nationale budget til medfinansiering af EU-udgifter, var der i 2016¹⁹ ikke bekræftet udgifter afholdt over de græske tildelinger fra AMIF/ISF i 2015. Kommissionen rapporterer, at den siden begyndelsen af 2015²⁰ havde tildelt over 352 millioner euro i nødfinansiering (fra de to fonde) ud over 192 millioner euro i humanitær støtte²¹ gennem nødhjælpsinstrumentet. Hovedparten af disse midler var beregnet til aktiviteter på det græske fastland (hvor der i november 2016 stadig befandt sig ca. 45 000 migranter²²), mens Kommissionen anslår, at næsten 100 millioner euro blev tildelt som støtte til en bred vifte af aktiviteter på øerne og hotspottene.

26

De projekter, som Kommissionen har tildelt støtte inden for rammerne af nødhjælp fra AMIF og ISF, omfatter fremskaffelse af husly og indkvartering, forplejning, sundhedspleje, bygge- og anlægsarbejder med henblik på vandsystemer og sanitære systemer, transport fra ilandsætningsstederne til hotspottene, forbedring af de græske myndigheders kapacitet til optagelse af fingeraftryk og opgradering af de IT-systemer, det græske politi bruger til registrering. Eftersom hovedparten af afgørelserne om at yde nødhjælp under AMIF og ISF blev truffet fra og med oktober 2015 (sædvanligvis med gennemførelsesperioder på 12 måneder), forelå der endnu ikke rapporter om udnyttelsen af midlerne. Det samme gælder aktionerne under nødhjælpsinstrumentet, hvor de første afgørelser blev truffet i marts 2016. Ved udgangen af februar 2017 havde Kommissionen endnu ikke fået detaljerede oplysninger om anvendelsen af disse midler.

Italien

27

Situationen er noget anderledes i Italien end i Grækenland. Da revisionen fandt sted, beløb de udgifter fra Italiens nationale programmer, der var indberettet til Kommissionen²³ i perioden frem til medio oktober 2015, sig til 1,6 millioner euro for AMIF (men ikke til hotspottene), og der var ikke afholdt udgifter over ISF. Oplysningerne om de midler, der var udbetalt, og de projekter, der var valgt og indgået kontrakt om frem til medio oktober 2016, skulle foreligge i marts 2017.

28

For så vidt angår nødhjælpsdelen af de to fonde fik Italien frem til udgangen af 2016 tildelt 62,8 millioner euro. Da revisionen fandt sted, forelå der endnu ikke nogen rapport om udnyttelsen af disse krisemidler til hotspottene.

Indirekte finansiering gennem EU-agenturer

29

Hvad angår de finansielle bidrag fra de to vigtigste af de involverede EU-agenturer (Frontex og EASO), tildelte Frontex oprindelig 20 millioner euro fra sit 2016-budget til udgifter specielt til hotspots²⁴, men i mellemtiden (frem til udgangen af november 2016) har det allerede indgået forpligtelser for næsten 35 millioner euro til dette formål. EU-finansieringen til EASO i 2016 er steget fra ca. 19,4 millioner euro til 63,5 millioner euro (inkl. 26 millioner fra AMIF/ISF) til dækning af kontorets støtte til hotspottilgangen og omfordelingsordningen²⁵.

30

Europol fik et nødhjælpstilskud fra Fonden for Intern Sikkerhed på 1,5 millioner euro i 2016 med henblik på at indsætte eksperter (gæstemedarbejdere) til at udføre sekundær sikkerhedskontrol på hotspottene.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

31

Vi vurderede gennemførelsen af hotspottilgangen i Italien og Grækenland i hele perioden fra maj 2015, da den for første gang blev annonceret i dagsordenen for migration, og til udgangen af sommeren 2016. Vi koncentrerede os særlig om to centrale aspekter:

• Var de nødvendige hotspots placeret hensigtsmæssigt, og blev de oprettet rettidigt, havde de tilstrækkelig kapacitet til at opfylde behovene og levere passende støttetjenester, og var der sørget for de nødvendige koordineringsmekanismer og for passende overvågningsprocedurer?
• Var hotspottilgangen effektiv med hensyn til at styre strømmen af ankommende migranter og sikre fuld identifikation og registrering af migranter, optagelse af deres fingeraftryk og rettidig kanalisering af dem ind i de relevante opfølgningsprocesser (asyl, omfordeling, tilbagesendelse)?

32

Vi koncentrerede os om støtten fra Kommissionen selv samt Frontex, EASO og Europol. Eurojusts specifikke rolle så vi bort fra, da den var mere indirekte, og agenturet ikke var til stede på hotspottene. Vi undersøgte heller ikke behandlingen af asylansøgninger eller omfordelings- og tilbagesendelsesprocedurerne. Hotspottilgangen i sig selv omfatter ikke gennemførelse af disse procedurer, men de er klart forbundet med den, da en effektiv hotspottilgang er en nødvendig forudsætning for en vellykket opfølgning, og flaskehalse i disse opfølgningsprocedurer omvendt kan indvirke negativt på hotspottenes funktion og effektivitet. På grund af denne forbindelse omtaler vi udfordringer i forbindelse med gennemførelsen af disse opfølgningsprocedurer, som vi konstaterede under revisionen.

33

Vores revisionsarbejde bestod af en skrivebordsgennemgang af den tilgængelige dokumentation samt samtaler med ansatte i Europa-Kommissionen og agenturerne²⁶, repræsentanter for de nationale myndigheder i Italien og Grækenland, internationale organisationer²⁷ og ikke-statslige organisationer (NGO’er)²⁸. Vi aflagde også besøg på stedet på flere hotspots (Pozzallo og Trapani i Italien samt Lesbos, Chios og Leros i Grækenland) og hos de regionale taskforcer i begge lande. Vi tog hensyn til, at den nylige krisesituation og de hyppigt ændrede forhold inden for migrationsstyring har givet Kommissionen, agenturerne og medlemsstaterne et vanskeligt og ustabilt miljø at arbejde i.

Bemærkninger

Etablering af hotspots

34

Vi undersøgte, om hotspottene var blevet oprettet rettidigt, om deres antal, placering og kapacitet passede til de konkrete behov, om der blev leveret passende støttetjenester, om der var sørget for den nødvendige koordinering, og om overvågningsprocedurerne var tilstrækkelige.

Oprettelsen af hotspots gik langsommere end planlagt, og modtagelseskapaciteten er på nuværende tidspunkt stadig utilstrækkelig

35

Ifølge den rådsafgørelse, der skulle hjælpe Italien og Grækenland med bedre at håndtere en nødsituation (jf. punkt 16), skulle Italien og Grækenland hver især den 16. september 2015 forelægge en køreplan for Kommissionen med passende foranstaltninger vedrørende asyl, første modtagelse og tilbagesendelse, der skulle øge kapaciteten, kvaliteten og effektiviteten i deres systemer på disse områder.

Grækenland

36

I den køreplan, Grækenland forelagde for Kommissionen, pegede landet på fem hotspots, der skulle oprettes ved udgangen af 2015 ved de vigtigste af de daværende indgangssteder: Lesbos, Chios, Samos, Leros og Kos (jf. figur 5). I sine bemærkninger til køreplanen satte Kommissionen ikke spørgsmålstegn ved de planlagte placeringer af hotspots, idet den anså dette for at være et nationalt ansvar. Ankomstdataene viste, at disse øer dengang virkelig var de vigtigste indgangspunkter for migranter til det græske territorium.

37

Hotspottene ved Moria på Lesbos og Vathi på Samos blev bygget med brug af mindre allerede eksisterende strukturer. På de øvrige øer blev der oprettet midlertidige modtagelsesfaciliteter hen imod udgangen af 2015, og de græske myndigheder gjorde i starten af 2016 en stor indsats for at bygge de nuværende hotspotcentre, så fire af de fem planlagte hotspots gradvis blev mere operationelle i perioden mellem januar og marts 2016. Det var senere end planlagt, og derfor var der ikke fuld sikkerhed for, at alle migranter, der ankom i perioden frem til marts 2016, blev identificeret og registreret.

38

I juni 2016 vurderede Kommissionen, at alle fem græske hotspots var fuldt operationelle og havde kapacitet til at modtage i alt 7 450 personer²⁹. Det var imidlertid ikke nok til at indkvartere det antal migranter, der ankom i 2016 på grund af de ændrede forhold. Antallet af nyankomne faldt betydeligt efter lukningen af Vestbalkanruten og erklæringen fra EU og Tyrkiet (jf. figur 7) - til ca. 50 pr. dag i maj-juni (mod et dagsgennemsnit på ca. 2 000 i januar-februar). Fra og med juli 2016 begyndte det atter at stige, til mere end 100 pr. dag ved udgangen af august. Selv om der ankommer langt færre end før, er antallet af migranter, der ankommer til hotspottene, samlet set større end antallet af migranter, der forlader dem. Efter vores besøg i juli 2016 steg antallet af migranter på øerne fra 8 502 i begyndelsen af juli til 12 515 i begyndelsen af september og 16 250 i begyndelsen af november³⁰.

39

Tidligere blev migranter, der ankom til hotspottene, efter nogle få dage overført til fastlandet, når den indledende identifikation, registrering og optagelse af fingeraftryk var afsluttet. Dette ændrede sig efter erklæringen fra EU og Tyrkiet. Nyankommende fik ikke længere tilladelse til at tage til fastlandet, men skulle i stedet indgive deres asylansøgning på hotspottet. Migranternes ophold på hotspottene ændrede karakter fra nogle få dage i transit til et meget længere ophold (måneder).

40

Derfor er hotspottene, og navnlig hotspottene på Lesbos, Chios og Samos, stærkt overfyldte, da antallet af migranter, der ankommer til de græske øer, er større end antallet af migranter, der forlader dem³¹. NGO’er som Amnesty International³², Human Rights Watch³³ og Red Barnet³⁴ har kritiseret de materielle vilkår i lejrene (fødevarekvalitet, mangel på tæpper og mangel på privatliv, utilstrækkelig adgang til lægehjælp samt mangel på vand). Flygtningeboligerne (containerlignende standardbygninger) er så overfyldte, at mange migranter har bygget ad hoc-boliger rundt omkring hotspottene (jf. tekstboks 2).

41

På indkvarteringsstederne var enlige mænd i mange tilfælde ikke adskilt fra andre grupper, f.eks. enlige kvinder, familier eller mindreårige. Antallet af uledsagede mindreårige anslås til ca. 2 500 (september 2016³⁵), og landet har ikke tilstrækkelig kapacitet i form af særlige faciliteter, hvor de kan indkvarteres i overensstemmelse med internationale standarder³⁶. Derfor er mange uledsagede mindreårige i lange perioder blevet tilbageholdt på hotspottene under uhensigtsmæssige vilkår³⁷ trods lovens krav om, at de skal prioriteres³⁸ (jf. tekstboks 3).

42

Personalet i agenturerne blev også udsat for voldsomme protester og aggressiv adfærd, EU-ansatte og andre ansatte måtte evakueres, og nogle af hotspotfaciliteterne blev ødelagt eller skadet.

43

Sikkerheden, som medlemsstaten er ansvarlig for, var ikke blevet evalueret tilstrækkeligt i planlægningsfasen. Oprindelig var der ikke udarbejdet sikkerhedsplaner, og lejrene havde ikke nødudgange. Sikkerhedsspørgsmål blev drøftet på en række koordineringsmøder, hvor Kommissionen og EU-agenturerne i samråd med de græske myndigheder udviklede en sikkerhedsplan og forholdsregler med henblik på nødsituationer.

Italien

44

I september 2015 indsendte også Italien en køreplan for foranstaltninger vedrørende asyl, første modtagelse og tilbagesendelse, der skulle styrke landets systemer på disse områder. I denne køreplan var der planlagt i alt seks hotspots, der skulle oprettes og være operationelle ved udgangen af 2015 med en samlet kapacitet på 2 500 pladser. I sin feedback på køreplanen bemærkede Kommissionen, at de oprindelig planlagte placeringer af hotspottene baseret på allerede eksisterende strukturer, var de nationale myndigheders ansvar. I planen var der imidlertid ikke taget højde for den tid, der skulle bruges til at tilpasse disse strukturer eller deres driftsprocedurer, og de foreslåede placeringer stemte ikke alle overens med de eksisterende mønstre for ilandsætning.

45

Ved udgangen af 2015 var kun to af de planlagte seks hotspots (jf. figur 5) operationelle (Lampedusa, Pozzallo) og yderligere to blev operationelle i de første måneder af 2016 (Trapani, Taranto). I juli 2016 (tidspunktet for revisionsbesøget) havde de fire operationelle hotspots en samlet kapacitet på 1 600 pladser, hvilket var klart for lidt til at dække antallet af ankomster, der jævnlig nåede op på 2 000 eller mere om dagen. Ifølge data fra de italienske myndigheder blev ca. 70 % af migranterne i de første syv måneder i 2016 stadig sat i land uden for de eksisterende hotspots, hvilket øgede risikoen for ufuldstændig registrering af de ankommende migranter.

46

For at rette op på denne situation bekendtgjorde de italienske myndigheder i juni 2016, at der ville blive oprettet to supplerende hotspots (til erstatning for de to, der var blevet annulleret), som endnu ikke var operationelle ved udgangen af februar 2017. Siden januar 2016 har de italienske myndigheder og Kommissionen desuden drøftet en ny strategi, der bygger på hotspottilgangen, men ikke omfatter fysiske indkvarteringsfaciliteter, og den er stadig under gennemførelse. Denne tilgang sigter mod at opgradere andre ankomsthavne for at gøre det muligt at anvende de operationelle standardprocedurer, der er udviklet til hotspottilgangen. Men samtidig rettede Kommissionen i sin situationsrapport for november³⁹ en berettiget indtrængende henstilling til Italien om også at gå videre med åbningen af de to supplerende hotspots, der allerede var blevet bekendtgjort.

47

En stor bekymring for Italien er det stigende antal uledsagede mindreårige, der ankom i 2016, mere end 20 000 ved udgangen af september 2016⁴⁰. Da der mangler specielle faciliteter til mindreårige i de regioner, hvor ilandsætningen finder sted, bliver de for længe på hotspottene, der ikke er tilpasset til deres specifikke behov.

Støtten fra EU-agenturerne har været omfattende, men er i høj grad afhængig af, at medlemsstaterne stiller tilstrækkelige ressourcer til rådighed

48

Kommissionens og agenturernes levering af støttetjenester er baseret på anmodninger fra de italienske og græske myndigheder. Begge lande angav først deres behov for støtte i relation til hotspottene i deres respektive køreplaner. Støtten udgøres navnlig af eksperter fra medlemsstaterne, der udsendes gennem Frontex og EASO for at bistå med identifikation, nationalitetsundersøgelse, registrering, fingeraftryksoptagelse og debriefingaktiviteter. Frontex hjælper også med tilbagesendelser. EASO støtter tilvejebringelse af oplysninger om omfordeling og behandling af omfordelingsansøgninger i Italien og registrering og vurdering af asylansøgninger i Grækenland. Begge agenturer stiller også kulturmediatorer til rådighed. Europol udfører sekundær sikkerhedskontrol af sager, som myndighederne i værtsmedlemsstaten har markeret som følge af sine egne aktiviteter, eller fordi de er blevet henvist til dem af EU-agenturerne eller andre organisationer på stedet.

49

Agenturernes rapporter viser, at der er blevet indsat langt færre eksperter, end der reelt er behov for. Det skyldes, at agenturerne er afhængige af samarbejdet med medlemsstaterne, der giver tilsagn om eksperter på anmodning fra agenturerne. Desuden havde agenturerne og medlemsstaterne ikke forventet de øgede behov i 2015 og 2016 og tog derfor ikke højde for dem i deres planlægning. Ifølge Frontex blev samlet set ca. 65 % af dets anmodninger om direkte støtte til aktiviteter på hotspottene dækket af tilbud modtaget fra medlemsstaterne, mens resultatet for EASO’s vedkommende i gennemsnit var endnu lavere (ca. 57 %). Medlemsstaterne har også kun et begrænset antal ansatte til rådighed, og nogle medlemsstater stod selv med et stort antal asylansøgere, særlig i sidste halvår af 2015.

50

Da eksperterne normalt kun udsendes i en begrænset periode (somme tider seks uger, somme tider endnu mindre), er agenturerne nødt til hele tiden at indgive nye anmodninger for at erstatte de eksperter, der har afsluttet deres opgaver. Denne hyppige rotation medfører helt klart et væsentligt effektivitetstab, da de nyankomne eksperter skal bruge tid på at tilpasse sig og blive bekendt med den specifikke situation. Alle de interessenter, vi talte med under revisionsbesøgene, understregede, at der var behov for, at eksperterne udsendes i længere perioder.

Grækenland

51

I Grækenland er behovet for støtte fra Frontex i forbindelse med identifikation og registrering blevet mindre, fordi der siden erklæringen fra EU og Tyrkiet er ankommet færre personer. På den anden side er behovet for EASO-støtte siden da steget, fordi de fleste af de migranter, der blev overført til fastlandet i marts 2016, har ansøgt om asyl, og hovedparten af de migranter, der for nylig er ankommet til øerne, også gør det.

52

I Kommissionens situationsrapporter for september⁴¹ og november 2016⁴² opfordres medlemsstaterne fortsat til at optrappe deres støtte til EASO i form af eksperter, da der stadig udsendes for få eksperter til Grækenland, til at de kan overkomme det øgede antal asylansøgninger, der skal behandles. I september 2016 blev det f.eks. anslået, at der var behov for 100 asylsagsbehandlere (dvs. interviewere) ved hotspottene, men ved udgangen af september 2016⁴³ havde EASO kun udsendt 41.

53

Siden marts 2016 er ansatte i Europol blevet udsendt for at udføre sekundær sikkerhedskontrol af sager, som det græske politi har markeret under registrerings- og screeningsprocedurerne. Det primære formål med denne kontrol er at kortlægge formodede terroristers bevægelser og ødelægge organiserede kriminelle netværk, der er involveret i smugling af migranter. Ifølge Kommissionens statusrapporter⁴⁴ havde Europol i juli 2016 udsendt ni medarbejdere til de fem øer, i overensstemmelse med den operationsplan, der var blevet aftalt med det græske politi i juni 2016. Ifølge Europol blev den først gruppe på ti gæstemedarbejdere fra Europol udsendt til Grækenland i september 2016. I oktober 2016 blev en gruppe på yderligere 16 gæstemedarbejdere fra medlemsstaterne udsendt til alle fem græske hotspots for at udføre sekundær sikkerhedskontrol i Europols databaser.

Italien

54

Samlet set fandt de italienske myndigheder støtten fra EU-agenturerne tilfredsstillende, særlig fordi situationen forbedredes fra og med maj, hvor Frontexeksperter, der oprindelig var tænkt udsendt til Grækenland, i stedet kunne udsendes til Italien. Kommissionen mener dog stadig, at medlemsstaternes reaktion på EASO’s anmodninger om eksperter til Italien var utilstrækkelig til at klare det store antal ankommende personer, der var berettiget til omfordeling. Ved udgangen af september 2016 var der udsendt 33 asyleksperter (og 35 kulturmediatorer), mens der var tale om 74 eksperter i den plan, der var aftalt med de italienske myndigheder⁴⁵.

55

I september 2016 accepterede Italien Rådets anmodning om, at Europol blev involveret i den sekundære sikkerhedskontrol på stedet. Europol har bidraget med input til en operationel plan og var i gang med at forberede udsendelsen af gæstemedarbejdere. I oktober 2016 anmodede Italien herudover om støtte fra Europol til yderligere sikkerhedskontrol i forbindelse med omfordeling⁴⁶.

Kommissionen spillede en aktiv rolle i koordineringen

56

Hotspottilgangen inddrager en lang række aktører på forskellige niveauer. Det betyder, at Europa-Kommissionens, EU-agenturernes, de nationale centrale og lokale myndigheders, de internationale organisationers (UNHCR’s og IOM’s) og NGO’ernes aktiviteter skal koordineres godt for at sikre, at hotspottene fungerer, som de skal.

57

Koordineringen sker på EU-plan, på nationalt og operationelt niveau samt på hotspotniveau. I begge lande er koordineringen blevet fremmet af, at der har været specialiserede medarbejdere fra Kommissionen og agenturerne til stede.

Grækenland

58

I Grækenland finder den centrale koordinering sted på et samlet koordineringsmøde, som alle de forskellige nationale myndigheder, Kommissionen, EU-agenturerne og de vigtigste internationale organisationer deltager i. Støtten fra Kommissionen ydes af en ny tjeneste i Kommissionen, der blev oprettet i 2015, Strukturreformtjenesten, og af ansatte fra andre tjenester i Kommissionen. Generaldirektøren for Strukturreformtjenesten leder dette møde, som afholdes hver anden uge i Athen.

59

Alle de interessenter, vi talte med under revisionsbesøget i Grækenland, har fundet det bekymrende, at der mangler operative standardprocedurer (SOP’er) for hotspottene. Selv om den græske køreplan⁴⁷ udpegede SOP’er som et centralt mål for alle modtagelsescentrene, er der aldrig blevet vedtaget sådanne procedurer. I begyndelsen af 2016 havde den græske regering udarbejdet et udkast til SOP’er, og Kommissionen fremsatte bemærkninger til regeringens dokument. Erklæringen fra EU og Tyrkiet ændrede imidlertid hotspottenes funktion fundamentalt. Samtidig vedtog Grækenland en ny lov, hvorved tjenesten for første modtagelse blev ændret til modtagelses- og identifikationstjenesten og fik nye opgaver. Det afbrød også udarbejdelsen af SOP’er og nødvendiggjorde en revision af dem. På tidspunktet for vores besøg havde Grækenland ikke afsluttet revisionen af udkastet til SOP’er, selv om Kommissionen havde anmodet landet herom ved flere lejligheder.

60

Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategier⁴⁸, der har hjemsted i Athens havn i Piræus, står for koordineringen på operationelt niveau. Denne platform blev udformet, så EU-agenturerne kunne mødes regelmæssigt for at fremme den samlede koordinering og udveksle oplysninger mellem de forskellige interessenter i overensstemmelse med deres respektive mandater. Europa-Kommissionen er også til stede og leder disse møder. Taskforcens rolle i hotspottilgangen er imidlertid ikke særlig klart defineret, og de nationale myndigheder deltager ikke i taskforcens møder.

61

På hotspotniveau er de centrale myndigheder ansvarlige for den samlede forvaltning af hotspottene, men de har endnu ikke fuldt ud påtaget sig dette ansvar. F.eks. var der ikke udpeget nogen specifik person eller myndighed til permanent at påtage sig den samlede forvaltning af strukturen og operationerne. Det påhvilede formelt modtagelses- og identifikationstjenesten at forvalte hotspottene, men den havde meget begrænset personale på stedet, da revisionsbesøget fandt sted, og kunne derfor ikke være til stede 24 timer i døgnet, 7 dage om ugen. I praksis var det ikke klart for alle interessenterne, hvem der var den kompetente myndighed, der havde beslutningskompetencen og var ansvarlig for lokaliteterne.

Italien

62

I Italien udviste de nationale myndigheder et stærkt ejerskab for hotspottilgangen og den dermed forbundne migrationsstyring. Gennemførelsen af hotspottilgangen påhviler en særlig italiensk afdeling i indenrigsministeriet (departementet for borgerlige frihedsrettigheder og immigration). Støtten fra Kommissionen ydes på centralt niveau af et beskedent team i Rom. Der blev udarbejdet operative standardprocedurer på dette niveau af en arbejdsgruppe, der blev ledet af det italienske indenrigsministerium og involverede alle de vigtigste interessenter (de italienske myndigheder, Kommissionen, Frontex, Europol, EASO, UNHCR og IOM). Disse procedurer blev officielt vedtaget og meddelt de relevante aktører den 17. maj 2016. De giver operationel vejledning vedrørende aktiviteter ved hotspottene og har til formål at sikre en standardiseret og produktiv arbejdsgang. Alle interessenterne anser vedtagelsen af dem - efter flere måneders høring - for et stort positivt skridt, der bidrager til at strukturere hotspottilgangen i Italien.

63

Koordineringen på operationelt niveau sikres gennem Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategier (EURTF), der har hjemsted i Catania på Sicilien. Ud over EU-agenturerne og Kommissionen deltager også de forskellige nationale myndigheder i Italien i EURTF.

64

På hotspotniveau er de lokale myndigheder (prefetture) ansvarlige for koordineringen og den samlede forvaltning af hver enkelt hotspotstruktur, men de er ikke permanent til stede på hotspottene i modsætning til de to vigtigste tilstedeværende aktører: det statslige politi (questura) og strukturens forvaltningsenhed (ofte en NGO), der hver har sine ansvarsområder. I praksis giver dette en fornemmelse af, at det enkelte hotspot mangler et klart defineret »brændpunkt«, hvilket diverse interessenter har påpeget.

Der finder regelmæssig overvågning sted, men resultatmålingen på hotspotniveau kan blive bedre

65

Efter den europæiske dagsorden for migration har Europa-Kommissionen rapporteret grundigt om forvaltningen af flygtningekrisen generelt. Der gøres navnlig rede for gennemførelsen af hotspottilgangen i rapporterne om omfordeling og genbosætning⁴⁹. Siden marts 2016 er disse rapporter blevet offentliggjort hver måned, og de indeholder et afsnit om gennemførelsen af køreplanerne i Grækenland og Italien, som er nært forbundet med hotspottilgangen. Formålet med disse rapporter er at give en ajourført kvantitativ og kvalitativ situationsrapport, der opsummerer de fremskridt, der er gjort, og de udfordringer, der er identificeret, og de omfatter også Europa-Kommissionens henstillinger til alle interessenterne. Særskilte situationsrapporter om gennemførelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet indeholder også bemærkninger om situationen på hotspottene⁵⁰. Og endelig udfyldes den samlede rapporteringramme med ad hoc-beretninger eller særlige meddelelser⁵¹ og faktablade.

66

Europa-Kommissionens regelmæssige meddelelser om hotspottilgangen bidrager til at gøre rammen for rapportering om gennemførelsen af tilgangen gennemsigtig og åben. De kvalitative aspekter ved rapporteringen (identificerede udfordringer, henstillinger mv.) viser, at Europa-Kommissionen er villig til at overvåge og rapportere om de opnåede fremskridt⁵². Vi noterede dog, at:

• der - selv om Kommissionen konsekvent opfordrer de italienske myndigheder til at øge antallet af hotspots⁵³ - ikke foreligger nogen cost-benefit-analyse, så man kan sammenligne åbningen af yderligere hotspotområder med den nye plan om systematisk at anvende hotspottilgangen på alle ankomsthavne uden indkvarteringsfaciliteter
• hotspottene nu har været operative i over et år, men at der indtil nu ikke er blevet etableret en ramme for overvågning af de enkelte hotspots’ resultater med henblik på at overvåge aktionernes produktivitet og anvendelsen af ressourcer (såsom personale og udstyr), finde frem til og afhjælpe potentiel manglende kapacitetsudnyttelse og/eller flaskehalse samt gøre det nemmere at identificere bedste praksis, udveksle erfaringer og efter behov foretage ændringer
• Kommissionen forsøger at konsolidere dataene fra de nationale myndigheder og EU-agenturerne, men at en del af dataene ikke udveksles, f.eks. hvor lang tid migranterne tilbringer på hotspottene, mens de venter på at blive registreret og udfylde deres asylansøgninger (Grækenland), og at nogle data ikke findes eller ikke bliver offentliggjort, f.eks. hvor mange migranter der i alt identificeres og registreres på hotspottene eller får en tilbagesendelsesordre, og hvor mange der faktisk tilbagesendes (Italien).

Hotspottilgangens effektivitet

67

Vi undersøgte, om hotspottilgangen havde gjort det muligt i fuldt omfang at identificere og registrere migranterne og optage deres fingeraftryk, og om tilgangen sikrede, at migranterne rettidig blev kanaliseret ind i de relevante opfølgningsprocesser (asyl, omfordeling og tilbagesendelse).

Hotspottilgangen har øget den andel af ankommende migranter, der registreres og får optaget fingeraftryk

68

Det primære formål med hotspottilgangen var at bidrage til at forbedre grænseforvaltningen ved at sikre, at alle ankommende migranter bliver identificeret og registreret korrekt, og at deres fingeraftryk bliver optaget. Det er også en forudsætning for, at migranterne kan kanaliseres korrekt ind i den nationale asylprocedure, nødomfordelingsordningen eller tilbagesendelsesproceduren.

69

Som led i identifikationen fastslås migranternes personoplysninger, deres nationalitet vurderes (screening), og sårbare personer identificeres med henblik på prioritetsbehandling. Som krævet i Eurodacforordningen optages der derefter som led i registreringen fingeraftryk, der lagres i Eurodac, EU’s fingeraftryksdatabase. Migranterne fotograferes, deres data indlæses og krydstjekkes i de relevante europæiske og internationale databaser, det efterprøves, at deres dokumenter (hvis de har nogen) er ægte, og politiet foretager sikkerhedskontrol.

70

Politiet gennemfører disse indledende procedurer med støtte fra Frontex gennem en række på hinanden følgende handlinger på hotspottets arbejdsområde⁵⁴. På dette eller et hvilket som helst senere trin kan migranterne give udtryk for, at de ønsker at ansøge om asyl (jf. også flowdiagrammet i bilag II).

71

Da vi aflagde besøg i juli 2016, blev migranterne i Grækenland identificeret og registreret, og deres fingeraftryk blev optaget inden for tre dage efter deres ankomst⁵⁵ til øerne. Ifølge Kommissionens data har de græske hotspots siden marts 2016 kunnet udføre disse opgaver korrekt for stort set alle migranter. Det er en væsentlig forbedring i forhold til registreringsraten på 8 % i september 2015⁵⁶ (i januar 2016 var den allerede på 78 %). Denne opgave er også blevet mere overkommelig siden erklæringen fra EU og Tyrkiet, da antallet af ankommende migranter er faldet betydeligt i forhold til 2015.

72

I Italien forblev antallet af ankomster i 2016 sammenligneligt med tallene for 2014 og 2015. Hvad fuldstædig registrering af de ankommende migranter angår, er det i Italien kun ca. en tredjedel, der ankommer til (og registreres på) hotspotområderne⁵⁷, mens flertallet ilandsættes i andre havne. Ifølge de seneste oplysninger fra de italienske myndigheder⁵⁸ er andelen af migranter, der registreres og får taget fingeraftryk, steget væsentligt fra ca. 60 % i første halvdel af 2015 til i gennemsnit 97 % for hele 2016. Det afspejler den positive effekt, det har haft at anvende hotspottilgangen ikke kun på de fire hotspots, men i løbet af 2016 også i 15 andre ilandsætningshavne (jf. også punkt 45 og 46), hvilket har mindsket risikoen for, at nogle migranter kommer ind i landet uden at blive korrekt registreret og få optaget fingeraftryk. Alle de relevante interessenter, vi talte med, var enige om, at hotspottilgangen havde spillet en væsentlig rolle med hensyn til at forbedre situationen i Italien, ikke kun ved at etablere passende infrastrukturer, men også ved at indføre standardprocedurer, der skal følges, og ved at indvirke positivt på praksis generelt.

73

Desuden betyder hotspottilgangen, at personoplysninger om alle irregulære migranter og deres fingeraftryk ifølge CEAS-reglerne under registreringen skal indlæses i og kontrolleres ved hjælp af forskellige nationale, europæiske og internationale sikkerhedsdatabaser. Sikkerhedskontrollen blev imidlertid begrænset af de retlige rammer og af systemernes udformning. Indtil september 2016 kunne gæstemedarbejdere fra Frontex ifølge Frontex’ tidligere mandat kun med værtslandets tilladelse få adgang til de europæiske databaser til sikkerhedskontrol og kontrol af dokumenter⁵⁹. I Grækenland kunne de kun bidrage til denne del af arbejdet via uformelle samarbejdsordninger med det lokale politi.

74

På det punkt sætter den nye forordning om den europæiske grænse- og kystvagt grænsevagtholdene i stand til at foretage søgninger i relevante databaser⁶⁰. Problemet med interoperabilitet mellem databaserne til sikkerhedskontrol (der findes ikke et system med ét enkelt kontaktpunkt, så der kan søges i flere databaser på én gang) er imidlertid en udfordring i forbindelse med systematisk sikkerhedskontrol, som ikke kan løses på kort sigt⁶¹.

Flaskehalse i opfølgningsprocedurerne indvirker negativt på hotspottenes funktion

75

Hotspottilgangen hænger uløseligt sammen med, hvad der følger efter. De procedurer, der følger efter registreringen, kan kun sikre, at migranterne effektivt kanaliseres ind i asylproceduren eller den senere omfordelings- eller, om nødvendigt, tilbagesendelsesprocedure, hvis de afvikles inden for en rimelig tid. Migranterne bør også få tilstrækkelige oplysninger om de forskellige procedurer.

Grækenland

76

Da alternativet er øjeblikkelig tilbagesendelse, ansøger praktisk talt alle nyankomne om international beskyttelse. På grund af det lave antal asylansøgere i Grækenland før marts 2016 var den græske asyltjenestes personale begrænset, og den havde derfor et presserende behov for mere personale for at kunne klare den pludselige stigning i antallet af asylansøgninger. Denne personaleforøgelse var imidlertid ikke blevet planlagt, før erklæringen fra EU og Tyrkiet trådte i kraft, og den efterfølgende proces med at ansætte og uddanne nye medarbejdere tog tid, og det indvirkede negativt på den græske asyltjenestes kapacitet til at behandle asylansøgninger. Asyltjenestens personale blev i august 2016 forøget ved, at der midlertidigt blev ansat 124 personer finansieret med et nødhjælpstilskud fra AMIF efter aftale med EASO⁶².

77

I september 2016 var situationen den⁶³, at flertallet af de migranter, der var ankommet efter den 20. marts, stadig ikke havde haft mulighed for at indgive en asylansøgning⁶⁴. Prioriteringen af asylansøgninger fra visse nationaliteter frem for andre⁶⁵ og manglen på klare oplysninger til migranterne om procedurerne og ventetiderne har bidraget til at skabe stigende spændinger i lejrene.

78

Desuden har omfordeling siden marts 2016 ikke længere været en mulighed for nyankomne migranter. Dette følger af en afgørelse truffet af den græske asyltjeneste og stemmer overens med de synspunkter, som medlemsstaterne havde fremsat i Rådet for Retlige og Indre Anliggender, og som betød, at omfordeling skulle rettes mod migranter på fastlandet, der var ankommet før den 20. marts. De to rådsafgørelser om omfordeling indeholder ikke et klart retsgrundlag for dette synspunkt.

79

Som Kommissionen har noteret⁶⁶, har tempoet i tilbagesendelserne i henhold til erklæringen fra EU og Tyrkiet været langsomt, hvilket også har bidraget til overbefolkningen på hotspottene. Da næsten alle nyankomne ansøger om asyl, kan de først tilbagesendes, når de har fået afslag på deres ansøgning, og deres ret til at appellere afgørelsen er udtømt. I perioden fra udgangen af marts 2016 til begyndelsen af december 2016 er der i alt blevet tilbagesendt 748 migranter fra de græske øer til Tyrkiet mod i alt ca. 17 000 ankommende migranter⁶⁷.

Italien

80

I Italien fungerer hotspottilgangen efter hensigten, forstået derhen, at 97 % af de ankommende migranter bliver registreret og får optaget fingeraftryk (jf. punkt 72), og at de får mulighed for at udtrykke ønske om at ansøge om asyl. Også potentielle kandidater, der er berettigede til omfordeling, bliver allerede identificeret i løbet af registreringsprocessen på hotspottene, hvorefter de overføres til særlige modtagelsescentre.

81

Den største udfordring i forbindelse med omfordelingsordningen ved begyndelsen af gennemførelsen af hotspottilgangen var at finde berettigede kandidater, der var interesseret i at deltage i ordningen. Da migranterne nu får bedre oplysninger om omfordeling, bliver der nu fundet flere kandidater under den mere strukturerede hotspottilgang, og den største flaskehals for omfordeling er nu manglen på tilsagn fra medlemsstaterne. Pr. 27. september 2016, ét år efter ikrafttrædelsen af Rådets afgørelser om omfordeling og halvvejs gennem den toårs gennemførelsesperiode, var kun 1 196 personer reelt blevet omfordelt fra Italien - heraf ikke nogen uledsagede mindreårige - og medlemsstaterne havde givet Italien 3 809 formelle tilsagn⁶⁸ (mod en samlet forpligtelse til at omfordele 34 953 personer fra Italien, som fastsat i rådsafgørelserne).

82

En anden flaskehals skyldes den lave gennemførelsesgrad for afgørelser om tilbagesendelse, som ifølge data fra de italienske myndigheder stadig er på under 20 %⁶⁹. De italienske myndigheder har i køreplanen identificeret og beskrevet de strukturelle vanskeligheder, der er forbundet med at gennemføre tilbagesendelser, herunder identifikations- og udvisningscentrenes begrænsede kapacitet og oprindelseslandenes mangel på samarbejde i forbindelse med tilbagetagelse.

83

I betragtning af det fortsatte store antal ankommende migranter (over 150 000 årlig siden 2014) i kombination med de eksisterende flaskehalse i relation til den begrænsede »udsivning« af migranter gennem omfordeling og tilbagesendelse, kan der i nær fremtid opstå et kapacitetsproblem i Italiens samlede indkvarteringsfaciliteter for asylansøgere.

Konklusioner og anbefalinger

84

EU-medlemsstaterne er hovedansvarlige for alle aspekter af grænsekontrollen og behandlingen af asylansøgninger. Kommissionen indførte derfor en ny tilgang, »hotspottilgangen«, for at bistå frontlinjemedlemsstaterne Grækenland og Italien med at håndtere den pludselige dramatiske stigning i antallet af irregulære migranter, der ankom til deres ydre grænser i 2015/16. Formålet med denne tilgang var at yde operationel støtte til medlemsstaterne for at sikre, at ankommende migranter blev identificeret og registreret, og at de fik taget fingeraftryk og blev kanaliseret ind i de relevante opfølgningsprocedurer. Samlet set konstaterede vi, at hotspottilgangen har bidraget til at forbedre migrationsstyringen i de to frontlinjemedlemsstater under meget udfordrende og konstant skiftende forhold ved at øge deres modtagelseskapacitet, forbedre registreringsprocedurerne og styrke koordineringen af støtteindsatsen.

85

I begge lande blev der ved udvælgelsen af hotspotområder taget behørigt hensyn til de vigtigste indgangssteder og de eksisterende strukturer. Det tog imidlertid længere tid end planlagt at oprette hotspottene. I Grækenland var fire af de fem planlagte hotspots operationelle i marts 2016, mens det sidste blev operationelt i juni 2016. I Italien var fire ud af seks planlagte hotspots operationelle i marts 2016, og to supplerende hotpots var stadig ved at blive oprettet, men var endnu ikke operationelle ved udgangen af februar 2017. Trods betragtelig støtte fra EU var modtagelsesfaciliteterne i begge lande ved udgangen af 2016 endnu ikke tilstrækkelige til at modtage (Italien) eller indkvartere (Grækenland) de ankommende migranter ordentligt. Der manglede stadig passende faciliteter til at indkvartere uledsagede mindreårige og behandle deres sager i overensstemmelse med internationale standarder, både på hotspottene og på det næste modtagelsestrin (jf. punkt 36-47).

86

Kommissionen og de relevante EU-agenturer støttede frontlinjemedlemsstaternes indsats med eksperter, finansielle og tekniske ressourcer, rådgivning og koordinering. Agenturernes kapacitet til at yde denne støtte afhang og afhænger stadig meget af de ressourcer, andre medlemsstater tilbyder. Hertil kommer, at varigheden af eksperternes udsendelse ofte var meget kort, hvilket reducerede de udsendte eksperters effektivitet. Disse mangler søges for øjeblikket afhjulpet i de nye (eller planlagte) mandater for de relevante agenturer (jf. punkt 48-55).

87

I begge lande gjorde tilstedeværelsen af særligt udpegede kommissionsansatte og agenturerne det lettere at koordinere hotspottilgangen. På det operationelle plan foregik koordineringen gennem de regionale taskforcer, selv om disses rolle i hotspottilgangen ikke er fuldt ud defineret. Operative standardprocedurer er et væsentligt element til afklaring af ansvarsområder og harmonisering af procedurer, navnlig hvor der som i den nuværende hotspottilgang er involveret mange forskellige aktører. Italien har fastlagt operative standardprocedurer for hotspots og anvender dem både på hotspottene og i andre ankomsthavne, der fungerer som hotspots. I Grækenland er der stadig ikke vedtaget operative standardprocedurer. Koordineringen på det enkelte hotspot er stadig sporadisk, og selv om det er fastsat, at de centrale myndigheder i medlemsstaterne er ansvarlige for den samlede forvaltning af hotspottene, har de i det mindste i Grækenland endnu ikke fuldt ud påtaget sig dette ansvar. Kommissionens overvågning og rapportering af fremskridt og problemer på hotspottene har været regelmæssig og omfattende, men en række oplysninger bliver ikke udvekslet mellem de forskellige interessenter, og der mangler rapporter om en række centrale resultatindikatorer (jf. punkt 56-66).

88

I både Grækenland og Italien sikrede hotspottilgangen, at de fleste af de ankommende migranter i 2016 blev identificeret og registreret behørigt, at deres fingeraftryk blev optaget, og at dataene om dem blev kontrolleret ved hjælp af relevante sikkerhedsdatabaser. I den henseende bidrog hotspottilgangen til at forbedre styringen af migrationsstrømmene (jf. punkt 68-74). Hotspottilgangen kræver desuden, at migranterne kanaliseres ind i passende opfølgningsprocedurer, dvs. en national asylansøgning, omfordeling til en anden medlemsstat (hvis det er relevant) eller tilbagesendelse til oprindelseslandet (eller transitlandet). Gennemførelsen af disse opfølgningsprocedurer tager ofte lang tid, og der er forskellige flaskehalse, hvilket kan have konsekvenser for hotspottenes funktion (jf. punkt 76-83).

89

På grundlag af disse konklusioner fremsætter vi en række anbefalinger, som gengives herunder. På grund af den fortsatte migrationskrise, der påvirker EU’s ydre grænser, tages der i anbefaling 1-4 spørgsmål op, der bør behandles hurtigst muligt.

Anbefaling 1 - Hotspotkapacitet

• Kommissionen bør sammen med de relevante agenturer give Grækenland yderligere støtte til at afhjælpe den manglende kapacitet på hotspottene ved:

  • at opgradere indkvarteringsfaciliteterne på de øer, hvor hotspottene er placeret
  • yderligere at fremskynde behandlingen af asylansøgninger (med støtte fra EASO) og samtidig give migranterne klare oplysninger om, hvordan og hvornår deres ansøgninger vil blive behandlet
  • at håndhæve de eksisterende tilbagesendelsesprocedurer (med støtte fra Frontex), når det er nødvendigt.

• Kommissionen bør sammen med de relevante agenturer yderligere støtte Italiens bestræbelser på at øge antallet af hotspots som oprindelig planlagt og på at træffe yderligere foranstaltninger til at udvide hotspottilgangen til også at omfatte ilandsætninger uden for de fastlagte hotspotområder.

Anbefaling 2 - Uledsagede mindreårige

• Kommissionen bør sammen med de relevante agenturer og internationale organisationer hjælpe myndighederne i både Grækenland og Italien med at træffe alle mulige foranstaltninger til at sikre, at uledsagede mindreårige, der ankommer som migranter, behandles i overensstemmelse med internationale standarder, herunder at de sikres passende indkvartering, beskyttelse, prioriteret adgang til asylprocedurer, og at de kan kommer i betragtning med henblik på omfordeling.
• Kommissionen bør insistere på, at der udnævnes en medarbejder med ansvar for børnebeskyttelse for hvert hotspot/sted.
• Kommissionen og de relevante agenturer bør bistå de ansvarlige myndigheder yderligere med uddannelse og juridisk rådgivning samt fortsat overvåge situationen og rapportere om de foranstaltninger, der bliver truffet, og de fremskridt, der gøres.

Anbefaling 3 - Udsendelse af eksperter

• Kommissionen og agenturerne bør fortsat bede alle medlemsstaterne om at stille flere eksperter til rådighed, så de nuværende behov dækkes bedre.
• Eksperterne fra medlemsstaterne bør udstationeres længe nok til, at støtten fra Frontex, EASO og Europol til Grækenland og Italien bliver tilstrækkelig produktiv og effektiv, og modsvare de ønskede profiler.

Anbefaling 4 - Roller og ansvar i forbindelse med hotspottilgangen

• Kommissionen bør sammen med agenturerne og de nationale myndigheder give en klarere beskrivelse af Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategiers rolle, struktur og ansvar i forbindelse med hotspottilgangen.
• Kommissionen og agenturerne bør fortsat insistere på, at Italien og Grækenland udnævner en enkelt person til på et mere permanent grundlag at være ansvarlig for den samlede forvaltning af det enkelte hotspotområde og dets funktion, og på, at der fastsættes operative standardprocedurer for hotspottene i Grækenland.

Anbefaling 5 - Evaluering af hotspottilgangen

• Kommissionen og agenturerne bør inden udgangen af 2017 evaluere udformningen og den hidtidige gennemførelse af hotspottilgangen og fremsætte forslag til, hvordan den kan videreudvikles. Forslagene bør indeholde en standardmodel for støtte, der skal anvendes i forbindelse med fremtidige store migrationsbevægelser, samt fastlægge de forskellige roller og ansvarsområder, minimumsinfrastrukturer, behovene for menneskelige ressourcer, de mulige støttetyper og operative standardprocedurer.
• Denne analyse bør også omfatte en vurdering af behovet for yderligere præciseringer af den retlige ramme for hotspottilgangen som led i EU’s forvaltning af de ydre grænser.

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 21. marts 2017.

Akronymer og forkortelser

AMIF: Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden

CEAS: Det fælles europæiske asylsystem

EASO: Det Europæiske Asylstøttekontor

Europol: Den Europæiske Politienhed

EURTF: Den Europæiske Unions Taskforce for Regionale Strategier

Frontex: Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-medlemsstaternes Ydre Grænser (fra og med oktober 2016: Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning)

IOM: Den Internationale Organisation for Migration.

ISF: Fonden for Intern Sikkerhed

NGO: Ikke-statslig organisation

SOP’er: Operative standardprocedurer

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

UNHCR: De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Revisionsarbejdet blev ledet af Hans Gustaf Wessberg og Istvan Szabolcs Fazakas, medlemmer af Revisionsretten, med støtte fra Peter Eklund, kabinetschef i Det Svenske Kabinet, og attaché Emmanuel-Douglas Hellinakis, Márton Baranyi, attaché i Det Ungarske Kabinet, ledende administrator Sabine Hiernaux-Fritsch, opgaveansvarlig Ruurd de Jong samt revisorerne Wayne Codd, Jiri Lang, Karel Meixner og Cyril Messein.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

EU’s reaktion på flygtningekrisen: »hotspottilgangen«
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

PDF	978-92-872-7343-7	1977-5636	10.2865/722223	QJAB17007DAN
HTML	978-92-872-7352-9	1977-5636	10.2865/33219	QJAB17007DAQ

© Den Europæiske Union, 2017

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

• et eksemplar:

  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

• flere eksemplarer eller plakater/kort:

  • hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
  • hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
  • ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
  • eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*) Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).