ES atsakas į pabėgėlių krizę: krizės centrų koncepcija

Santrauka

I

Bendras migrantų į Europą skaičius staigiai padidėjo pirmiausia 2014 m. ir vėliau dar labiau – 2015 m., kai į Europą, pavojingai įveikę Viduržemio jūrą, atplūdo daugiau nei milijonas nelegalių migrantų.

II

Šioje ataskaitoje mes apžvelgiame svarbią migracijos grandinės valdymo dalį, įtrauktą į 2015 m. gegužės mėn. priimtą Europos migracijos darbotvarkę: krizės centrų koncepciją.

III

Už visus sienų kontrolės aspektus ir prieglobsčio prašymų nagrinėjimą yra atsakingos visų pirma ES valstybės narės. Todėl Komisija, kad padėtų priešakinėms valstybėms narėms Graikijai ir Italijai suvaldyti 2014 ir 2015 m. smarkiai padidėjusį nelegalių migrantų antplūdį prie jų sienų, priėmė savo naują krizės centrų koncepciją. Šio metodo tikslas – operatyviai padėti valstybėms narėms užtikrinti, kad būtų nustatyta atvykėlių tapatybė, kad jie būtų užregistruoti, kad būtų paimti jų pirštų atspaudai ir kad jie būtų nukreipti į atitinkamas tolesnes priežiūros procedūras. Apskritai mes nustatėme, kad krizės centrų koncepcija padėjo pagerinti migracijos valdymą dviejose priešakinėse valstybėse narėse, labai sudėtingomis ir nuolat kintančiomis aplinkybėmis: ji leido padidinti šių šalių priėmimo pajėgumus, pagerinti registravimo procedūras ir pagalbos koordinavimą.

IV

Dislokuojant krizės centrus, abiejose šalyse buvo teisingai atsižvelgta į pagrindinius išsilaipinimo taškus ir į galimybę panaudoti jau esamas struktūras. Tačiau šiems centrams įsteigti prireikė daugiau laiko nei buvo planuota. Graikijoje 2016 m. kovo mėn. veikė keturi iš penkių planuotų krizės centrų, penktasis pradėjo veikti birželio mėn. Italijoje 2016 m. kovo mėn. veikė keturi iš šešių planuotų krizės centrų, kiti du centrai dar tebebuvo steigiami, tačiau 2017 m. vasario pabaigoje dar neveikė. Nežiūrint didelės ES paramos, 2016 m. pabaigoje priėmimo infrastruktūros abiejose šalyse dar nebuvo parengtos tinkamai priimti (Italijoje) ar apgyvendinti (Graikijoje) atvykstančių migrantų skaičiaus. Vis dar nebuvo tinkamos ir tarptautinius standartus atitinkančios infrastruktūros, skirtos nelydimiems nepilnamečiams apgyvendinti ir registruoti tiek krizės centruose, tiek tolesnio lygmens priėmimo vietose.

V

Komisija ir atitinkamos ES agentūros prisidėjo prie valstybių narių pastangų ekspertais, finansiniais ir techniniais ištekliais, konsultacijomis ir koordinavimu. Agentūrų galimybės teikti tokią paramą buvo ir išlieka labai priklausomos nuo to, kiek išteklių skiria valstybės narės. Be to, ekspertai dažnai buvo skiriami labai trumpam laikotarpiui ir dėl to nukentėdavo jų darbo efektyvumas. Šiuos trūkumus pastaruoju metu pradėta šalinti atitinkamoms agentūroms skiriant (ar rengiantis skirti) naujus įgaliojimus.

VI

Abiejose šalyse koordinuotai taikyti krizės centrų koncepciją padėjo į vietas dirbti paskirti Komisijos ir agentūrų darbuotojai, o operatyvinę pagalbą teikė regioninės specialiosios darbo grupės, nors pastarųjų vaidmuo taikant krizės centrų koncepciją dar nėra visiškai apibrėžtas. Standartinės veiklos procedūros yra pagrindinis elementas, leidžiantis aiškiau apibrėžti įgaliojimus ir derinti procedūras, ypač tuomet, kai dalyvauja daug įvairių veikėjų, o būtent taip yra taikant dabartinę krizės centrų koncepciją. Italija nustatė standartines krizės centrų veiklos procedūras ir taiko jas tiek krizės centruose, tiek kituose išsilaipinimo uostuose, veikiančiuose kaip krizės centrai. Graikijoje šios procedūros dar tik rengiamos tvirtinti. Koordinavimas atskiruose krizės centruose iki šiol yra nenuoseklus ir, nors buvo nustatyta, kad už bendrą krizės centrų valdymą atsako centrinės valstybių narių institucijos, bent jau Graikijoje jos dar turi prisiimti visišką atsakomybę. Komisija reguliariai stebi pažangą ir problemas krizės centruose bei teikia išsamias šio stebėjimo ataskaitas, tačiau tam tikra informacija suinteresuotosios šalys nesidalija ir nėra teikiami duomenys apie kai kuriuos pagrindinius veiksmingumo rodiklius.

VII

Tiek Graikijoje, tiek Italijoje 2016 m. taikant krizės centrų koncepciją, buvo tinkamai nustatyta didžiosios atvykėlių migrantų dalies tapatybė, jie buvo tinkamai užregistruoti ir buvo paimti jų pirštų atspaudai, taip pat jų duomenys buvo sutikrinti su atitinkamomis saugumo duomenų bazėmis. Šiuo požiūriu krizių centrų koncepcija padėjo pagerinti migrantų srautų valdymą. Be to, krizės centrų koncepcija reikalauja, kad migrantai būtų nukreipiami į atitinkamas tolesnes procedūras, susijusias su nacionalinio prieglobsčio prašymu, persikėlimu į kitą valstybę narę (kai taikoma) ar grįžimu į kilmės šalį (arba tranzitu). Šių tolesnių priežiūros procedūrų įgyvendinimas neretai vyksta lėtai dėl įvairių susidarančių spūsčių, o tai gali atsiliepti krizės centrų veikimui.

VIII

Mes teikiame keletą rekomendacijų Komisijai, kaip padėti valstybėms narėms geriau taikyti krizės centrų koncepciją, kaip padidinti šių centrų pajėgumus, pagerinti nelydimų nepilnamečių registravimą, racionalizuoti ekspertų ir vaidmenų paskirstymą taikant krizės centrų koncepciją. Mes taip pat rekomendavome Komisijai įvertinti ir toliau tobulinti krizės centrų koncepciją, stengiantis optimizuoti migrantų srautų valdymui skiriamą ES pagalbą.

Įvadas

Aiškinamoji informacija

01

Bendras migrantų į Europą skaičius staigiai padidėjo pirmiausia 2014 m. ir vėliau dar labiau – 2015 m., kai į Europą, įveikę Viduržemio jūrą, atplūdo daugiau nei milijonas nelegalių migrantų¹. Paprastai šiuos migracijos srautus prie ES išorės sienų sudarė prieglobsčio prašytojai ir ekonominiai migrantai. Be to, su jais atvyko daug vaikų ir nelydimų nepilnamečių, reikalingų ypatingo dėmesio ir globos.

02

Jei 2014 m. dauguma migrantų atvyko vadinamuoju „Viduržemio jūros vidurio maršrutu“ (iš Šiaurės Afrikos į Italiją), 2015 m. ši tendencija pasikeitė ir iš viso 850 000 žmonių atvyko „Viduržemio jūros rytų maršrutu“ (iš Turkijos į Graikiją; žr. 1 paveikslą). Užsitęsusi krizė Sirijoje buvo pagrindinis veiksnys, dėl kurio padaugėjo atvykėlių iš Turkijos, kaip matyti iš pilietybės diagramos 2 paveiksle. Nuo 2016 m. balandžio mėn. didysis antplūdis į Graikiją smarkiai atslūgo, tuo tarpu atvykėlių į Italiją srautas išliko maždaug toks pat kaip ir ankstesniais metais – bendras atvykėlių jūra į Italiją ir Graikiją skaičius už 2016 m. pasiekė apie 350 000 žmonių.

03

ES atsako į pabėgėlių krizę chronologija pateikta I priede.

Politikos pagrindas

Bendra Europos prieglobsčio sistema

04

Prieglobstis suteikiamas asmenims, kurie bėga nuo persekiojimo arba kurie gali labai nukentėti savo šalyje ir dėl to jiems reikalinga tarptautinė apsauga. Prieglobstis yra pagrindinė teisė ir jo garantavimas yra tarptautinis įsipareigojimas, kylantis iš 1951 m. Ženevos konvencijos dėl pabėgėlių statuso.

05

Kaip pagrindinis ES teisinis ir politinis prieglobsčio pagrindas buvo sukurta Bendra Europos prieglobsčio sistema (BEPS). Ši sistema buvo kuriama ir tobulinama nuo 1999 m. ir šiuo metu ji yra vėl peržiūrima². Ją sudaro keletas direktyvų ir reglamentų, kurių pagrindinis tikslas yra nustatyti valstybėms narėms minimalius bendrus standartus, kaip elgtis su žmonėmis, kuriems būtina tarptautinė apsauga.

06

Viena svarbiausių šios sistemos sudedamųjų dalių yra Dublino reglamentas³, kuriame išdėstyti kriterijai ir mechanizmai, leidžiantys nustatyti, kuri valstybė narė yra atsakinga už tarptautinės pagalbos paraiškos nagrinėjimą; paprastai tai pirmoji atvykimo šalis.

Dėl šios nuostatos didžiąją prieglobsčio prašytojų dalį turi priimti nedidelė dalis valstybių narių ir dėl to jų prieglobsčio sistemų pajėgumai yra perdėtai apkrauti. 2016 m. balandžio mėn. Komisija pateikė Bendros Europos prieglobsčio sistemos pertvarkymo pasiūlymų⁴. Be kitų dalykų, pasiūlymuose pateiktas mechanizmas, leisiantis spręsti problemas tais atvejais, kai valstybių narių prieglobsčio sistemos patiria neproporcingai didelį spaudimą.

07

Dar vienas dabartinių Dublino taisyklių punktas nustato, kad migrantai privalo būti išsiųsti atgal į pirmojo atvykimo į ES šalį tam, kad prieglobsčio prašytų ten (užuot keliavę į savo pasirinktąją šalį). Tačiau nuo 2011 m. tokie „Dublino perkėlimai“ iš kitų valstybių narių į Graikiją buvo sustabdyti, įsigaliojus dviems Europos Žmogaus Teisių Teismo ir ES Teisingumo Teismo sprendimams dėl Graikijoje nustatytų rimtų prieglobsčio sistemos trūkumų.

08

Nuo to laiko Graikijos institucijos, talkinamos Komisijos, EASO bei kitų valstybių narių ir organizacijų, deda nuolatines pastangas, kad pagerintų savo prieglobsčio sistemos veikimą. Per 2016 metus Komisija pateikė keletą rekomendacijų dėl priemonių, kurių Graikija turi imtis, kad sukurtų gerai veikiančią prieglobsčio sistemą, leidžiančią sudaryti sąlygas laipsniškai atnaujinti perkėlimus pagal Dublino reglamentą⁵.

Europos migracijos darbotvarkė

09

Dėl didžiulio atvykėlių antplūdžio 2015 m. (žr. 3 paveikslą) susidarė neproporcingai didelis spaudimas ES išorės sienoms Graikijoje ir Italijoje, dėl kurio prireikė ES paramos šių šalių sienų valdymo ir prieglobsčio sistemoms. Kadangi daugelis šių atvykėlių keliavo toliau į kitas Europos šalis (pavyzdžiui, Vakarų Balkanų maršrutu), tai dar labiau apsunkino šių šalių sienų valdymą, pabėgėlių priėmimą ir prieglobsčio sistemų veikimą (žr. 4 paveikslą).

10

Susidarius šioms aplinkybėms, Europos Komisija 2015 m. gegužės mėn. pristatė Europos migracijos darbotvarkę⁶, kurioje nustatytas integruotas migracijos valdymo metodas. Darbotvarkė apima neatidėliotinus veiksmus, skirtus, pavyzdžiui, gelbėti gyvybes jūroje, kovoti su nusikalstamais neteisėto įvežimo tinklais ir padėti priešakinėms valstybėms narėms valdyti didelius atvykėlių srautus, taip pat ilgesnio laikotarpio priemones, pavyzdžiui, užtikrinti Europos išorės sienų apsaugą, sumažinti neteisėtos migracijos paskatas ir parengti naują teisėtos migracijos politiką.

Krizės centrų koncepcija

11

Viena pagrindinių Darbotvarkėje pasiūlytų operatyvinių priemonių yra sukurti naują krizės centrų koncepciją, kuri įgalintų valdyti didelius migrantų srautus. Krizės centrų koncepcija buvo sumanyta kaip neatidėliotinas atsakas į didžiąją migracijos krizę ir turėjo būti įgyvendinta labai sudėtingomis ir nuolat kintančiomis aplinkybėmis. Krizės centras buvo apibrėžtas kaip vieta prie ES išorės sienų, kur valstybė narė susiduria su neproporcingai dideliu migrantų antplūdžiu. Dauguma migrantų patenka į Sąjungą per šiuos krizės centrus ir, Komisijos nuomone, būtent čia ES privalo teikti operatyvinę pagalbą, siekiant užtikrinti, kad atvykstantys migrantai būtų tinkamai užregistruojami ir nukreipiami į atitinkamas tolesnes nacionalines priežiūros procedūras (žr. 5 paveikslą).

12

Krizės centro koncepcija aprašyta taip: „…Europos prieglobsčio paramos biuras, FRONTEX ir Europolas su priešakinėmis valstybėmis narėmis dirbs vietoje, kad greitai nustatytų atvykstančių migrantų tapatybę, juos užregistruotų ir paimtų jų pirštų atspaudus. Šios agentūros dirbs papildydamos viena kitą. Prieglobsčio prašytojai iš karto bus nukreipiami į prieglobsčio procedūrą, kur Europos prieglobsčio paramos biuro (EPPB) pagalbos grupės padės nagrinėti prieglobsčio bylas kaip įmanoma greičiau. Agentūra FRONTEX padės valstybėms narėms koordinuodama nelegalių migrantų, kuriems apsaugos nereikia, grąžinimą. Europolas ir Eurojustas padės priimančiajai valstybei narei vykdyti tyrimus, skirtus išardyti neteisėto žmonių įvežimo ir prekybos žmonėmis tinklus“⁷ (žr. 1 langelį).

13

Operatyvinis pagrindas, reglamentuojantis krizės centrų veikimą, pirmiausia buvo nustatytas aiškinamajame rašte, kurį 2015 m. liepos 15 d. Komisijos narys Avramopoulos nusiuntė Teisingumo ir vidaus reikalų ministrų tarybai⁸. Rašte išdėstyti principai buvo pakartoti Komisijos 2015 m. rugsėjo mėn. komunikato priede⁹. Pagal šiuos principus krizės centrų koncepcijos tikslas – suteikti Komisijai ir agentūroms operatyvinį pagrindą, leidžiantį sutelkti pagalbą (per migracijos valdymo rėmimo grupes) ten, kur jos labiausiai reikia, koordinuoti savo intervencijas ir glaudžiai bendradarbiauti su priimančiosios valstybės narės institucijomis. Rėmimo grupės gali veikti tik partnerystės su priimančiąja valstybe nare pagrindu ir pastarosios visiškai kontroliuojamos, kadangi tik nacionalinės institucijos yra įgaliotos steigti (prireikus, naudojant ES finansavimą) ir valdyti gerai veikiančias priėmimo ir registravimo infrastruktūras bei vykdyti atitinkamas registravimo ir tolesnės priežiūros procedūras.

Tolesnės priežiūros procedūros

14

Užregistravus neteisėtai atvykusius ne ES piliečius ir paėmus jų pirštų atspaudus, šie piliečiai turi būti nukreipiami į vieną iš šių trijų procesų¹³ (žr. Krizės centrų koncepcijos struktūrinę schemą II priede):

• atvykimo šalies nacionalinę prieglobsčio sistemą (jei migrantas prašo prieglobsčio ir yra laikoma, jog jam būtina tarptautinė apsauga),
• skubaus perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmas (žr. 16 dalį), arba
• grąžinimo sistemą (jei migrantas neprašo tarptautinės apsaugos, arba yra laikoma, kad jam ji nereikalinga).

15

Prieglobsčio sistema ir grąžinimo sistema yra viena kitą papildančios veiksmingo migracijos srautų valdymo proceso dalys, kurias reglamentuoja galiojantys ES reglamentai ir direktyvos, kaip antai EURODAC reglamentas (dėl pirštų atspaudų) ir Dublino reglamentas (žr. 6 dalį), Prieglobsčio procedūrų direktyva, Priėmimo sąlygų direktyva ir Grąžinimo direktyva.

16

Kita vertus, perkėlimo Sąjungoje schema yra laikinas mechanizmas, skirtas paskirstyti asmenis, kuriems akivaizdžiai reikalinga tarptautinė apsauga, tam, kad būtų užtikrintas sąžiningas naštos pasiskirstymas tarp valstybių narių ir sumažintas spaudimas priešakinėms valstybėms narėms. Europos Komisija pasiūlė šią perkėlimo Sąjungoje schemą, kuri iš tikrųjų yra laikina Dublino mechanizmo išimtis (žr. aprašymą 6 dalyje), ir yra sudėtinė 2015 m. gegužės mėn. Europos migracijos darbotvarkės dalis. Dėl didelio atvykėlių skaičiaus ir labai didelio spaudimo priešakinių šalių prieglobsčio sistemoms ir priėmimo infrastruktūrai, Komisija pasiūlė pasitelkti reagavimo į nepaprastąją padėtį sistemą, kuri numatyta Sutartyje dėl Europos Sąjungos veikimo¹⁴. Atsižvelgiant į šį pasiūlymą, parengti du Tarybos sprendimai, kurie buvo priimti 2015 m. rugsėjo mėn.¹⁵ ir kurie nustatė laikiną perkėlimo Sąjungoje schemą. Jos tikslas – per laikotarpį nuo 2015 m. rugsėjo iki 2017 m. rugsėjo perkelti iš viso apie 106 000 prieglobsčio prašytojų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, iš Graikijos ir Italijos į kitas valstybes nares; šios valstybės narės turėjo tapti atsakingomis už migrantų prieglobsčio prašymų nagrinėjimą.

17

Todėl krizės centrų koncepcija, kuri yra visų pirma skirta ką tik atvykusių migrantų tapatybei nustatyti, jiems registruoti ir paimti jų pirštų atspaudus, leidžia palengvinti šių tolesnių priežiūros procedūrų įgyvendinimą ir netgi gali būti laikoma būtina išankstine sąlyga tam, kad šios tolesnės priežiūros procedūros būtų veiksmingos.

Susijusios politikos priemonės

18

Be įvairių Europos migracijos darbotvarkėje siūlomų trumpalaikių priemonių, įskaitant krizės centrų koncepciją ir laikinąjį perkėlimo mechanizmą, į Darbotvarkę taip pat įtrauktos kitos, ilgesnio laikotarpio migracijos valdymo priemonės, kaip antai geresnio sienų valdymo priemonės ir priemonės, skirtos pagrindinėms neteisėtos migracijos priežastims šalinti. Toliau trumpai pristatomos kelios svarbiausios priemonės, dėl kurių sprendimas buvo priimtas audituojamuoju laikotarpiu.

ES skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas

19

ES skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas buvo įsteigtas 2015 m. lapkričio 12 d. Maltoje vykusiame Valetos aukščiausiojo lygio susitikime migracijos klausimais. Dėl besitęsiančios precedento neturinčios neteisėtos migracijos masto, buvo įsteigtas patikos fondas, skirtas padėti nestabiliausioms ir labiausiai nuo konfliktų nukentėjusioms Afrikos valstybėmis Sahelio regione ir Čado ežero teritorijoje, Somalio pusiasalyje ir šiaurinėje Afrikos dalyje. Patikos fondo tikslas – padėti šalinti pagrindines destabilizacijos, priverstinės migracijos ir neteisėtos migracijos priežastis kilmės, tranzito ir kelionės tikslo šalyse, skatinant ekonomines galimybes, lygias galimybes, saugumą ir vystymąsi. Patikos fondas sutelkia įvairių Europos Komisijos valdomų ES biudžeto ir Europos plėtros fondo finansinių priemonių finansavimą, kuris 2016 m. gruodžio 31 d. sudarė apie 2,4 milijardo eurų, prie kurių reikia pridėti 152 milijonus ES valstybių narių ir kitų paramos teikėjų papildomų lėšų.

ES ir Turkijos pareiškimas

20

2016 m. kovo 18 d. ES valstybės narės ir Turkija susitarė dėl priemonių, skirtų sumažinti ar sustabdyti iš Turkijos į Graikijos salas plūstančių nelegalių migrantų srautą¹⁶. Pagal šią schemą, visi į Graikijos salas atvykstantys migrantai ir toliau bus deramai registruojami, o Graikijos institucijos krizės centre nagrinės kiekvieną atskirą paraišką pagal Prieglobsčio procedūrų direktyvą. Migrantai, kurie neprašys prieglobsčio, arba kurių paraiškos bus laikomos nepagrįstos ar nepriimtinos pagal šią direktyvą, bus grąžinami į Turkiją. Jei vienas siras iš Graikijos salų grąžinamas į Turkiją, kitas siras perkeliamas iš Turkijos į ES. Ši taisyklė turi didelį poveikį krizės centrų veikimui ir krizės centrų koncepcijos taikymui Graikijoje.

Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra

21

Įvykus dabartinei migracijos krizei, tapo aišku, kad vidaus sienų neturinti Šengeno erdvė gali išlikti tvari tik veiksmingai įtvirtinus ir apsaugojus išorės sienas, o tai atitinka bendrą interesą. Todėl Europos migracijos darbotvarkėje išorės sienų valdymas buvo nustatytas kaip pasidalijamoji valstybių narių ir ES atsakomybė. Atsižvelgdama į tai, 2015 m. gruodžio mėn. Komisija priėmė priemonių paketą, skirtą užtikrinti veiksmingesnę ES sienų apsaugą ir efektyvesnį migracijos valdymą bei sustiprinti ES vidaus saugumą.

22

Šio priemonių paketo pagrindinis elementas buvo reglamento, įsteigiančio Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūrą, pasiūlymas ir pasiūlymas derinti nepriklausomus šios naujos agentūros išteklius su už sienos valdymą atsakingos valstybės narės ištekliais. Europos Parlamentas ir Taryba labai greitai patvirtino pasiūlymą dėl naujos agentūros ir ji pradėjo veikti 2016 m. spalio 6 dieną. Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų¹⁷ įgaliojimai yra daug platesni nei FRONTEX įgaliojimai; jose dirbs dukart daugiau nuolatinių darbuotojų ir jos galės naudotis 1 500 ekspertų skubios pagalbos rezervu ir dėl to mažiau priklausyti nuo valstybės narės įnašų.

Finansavimo pagrindas

23

Krizės centrų steigimas ir veikimas finansuojamas iš daugelio skirtingų šaltinių, įskaitant ES, ES agentūras, nacionalines institucijas, tarptautines organizacijas ir NVO.

24

2014–2020 m. laikotarpiu ES finansavimas, įskaitant paramą Krizės centrų koncepcijai (žr. 6 paveikslą), Graikijai ir Italijai yra teikiamas per atitinkamus nacionalinius asignavimus iš Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondo (PMIF) ir iš Vidaus saugumo fondo (VSF). Jis taip pat yra teikiamas kaip PMIF ir VSF skubi pagalba. Graikijos atveju Skubios paramos priemonė¹⁸ (SPP) taip pat teikiama spręsti humanitarines problemas. Veiksmus, finansuojamus per PMIF ir VSF nacionalinius asignavimus bendrai finansuoja gaunančiosios valstybės narės, tačiau skubi pagalba gali būti finansuojama 100 % iš ES biudžeto. Sumos, išmokėtos per laikotarpį, kai buvo atliekamas auditas, sudaro išankstines išmokas Graikijos ir Italijos institucijoms ir atitinkamai tarptautinėms organizacijoms bei ES agentūroms.

6 paveikslas

ES finansinė parama (milijonais eurų)

	GRAIKIJA		ITALIJA
	Paskirta	Išmokėta	Paskirta	Išmokėta
PMIF	585	247	365	55
PMIF nacionalinės programos 2014–2020 m.	295	45	348	44
PMIF skubi pagalba valstybėms narėms	126	101	16	10
PMIF skubi pagalba TO / ES agentūroms	165	101	1	1
VSF	277	75	291	36
VSF nacionalinės programos 2014–2020 m.	215	26	245	29
VSF skubi pagalba valstybėms narėms	52	42	46	7
VSF skubi pagalba TO / ES agentūroms	10	7	0	0
Skubios paramos priemonė (sudarytos sutartys)	192	127	0	0
IŠ VISO	1 055	448	656	91

Šaltinis: Europos Komisija: Informacijos suvestinė „ES pagalba Graikijai“, 2016 12 08, 8 priedas prie dokumento COM(2015) 510 final, 2015 10 14, „Pabėgėlių krizės valdymas: Prioritetinių veiksmų pagal Europos migracijos darbotvarkę įgyvendinimo padėtis“, atnaujinto 2016 12 04, ir DG ECHO Vilties intranetas, padėtis 2016 12 15. Skirtumai (tarpinėse sumose) atsirado dėl apvalinimo.

Graikija

25

Dėl vėlavimo rengiant fondus ir kuriant būtinas valdymo ir kontrolės sistemas Graikijoje, taip pat dėl nacionalinio biudžeto suvaržymų bendrai finansuojant ES išlaidas, 2016 m. nebuvo patvirtinta jokių 2015 m. išlaidų iš Graikijai suteiktų PMIF ir VSF nacionalinių asignavimų¹⁹. Komisija praneša, kad nuo 2015 m. pradžios ji suteikė daugiau kaip 352 milijonus eurų skubios pagalbos lėšų (iš PMIF ir VSF)²⁰ papildomai prie 192 milijonų eurų humanitarinės paramos²¹ iš Skubios paramos priemonės. Didžioji šių lėšų dalis buvo skirta veiklai žemyninėje Graikijos dalyje (kur 2016 m. lapkričio mėn. dar tebebuvo apie 45 000 migrantų²²), tuo tarpu, Komisijos vertinimu, beveik 100 milijonų eurų buvo skirta labai įvairiai veiklai remti salose ir krizės centruose.

26

Projektai, kuriems Komisija teikia skubią pagalbą iš PMIF ir VSF, apima laikiną prieglobstį ir būsto suteikimą; aprūpinimą maistu ir gėrimais; sveikatos priežiūrą; statybos darbus, susijusius su geriamojo vandens tiekimo ir sanitarijos sistemų tiesimu; gabenimą iš išsilaipinimo vietos į krizės centrus; Graikijos institucijų pirštų atspaudų ėmimo pajėgumų didinimą; ir Graikijos policijos registravimo procedūroms naudojamų IT sistemų atnaujinimą. Kadangi dauguma sprendimų dėl pagalbos suteikimo iš PMIF ir VSF buvo priimta po 2015 m. spalio mėn. (paprastai jų įgyvendinimo terminas yra 12 mėn.), lėšų panaudojimo ataskaitų dar nebuvo. Tą patį galima pasakyti apie Skubios paramos priemonės veiksmus, dėl kurių pirmieji sprendimai priimti 2016 m. kovo mėnesį. 2017 m. vasario pabaigoje Komisija dar nebuvo gavusi išsamios informacijos apie šių fondų panaudojimą.

Italija

27

Italijoje padėtis yra šiek tiek kitokia nei Graikijoje. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, Komisijai praneštos Italijos nacionalinių programų išlaidos²³ už laikotarpį iki 2015 m. spalio vidurio sudarė 1,6 milijono eurų pagal PMIF (bet jos nebuvo skirtos krizės centrams) ir nieko pagal VSF. Informacija apie iki 2016 m. spalio vidurio išmokėtas lėšas ir atrinktus projektus, dėl kurių sudarytos sutartys, turėjo būti pateikta 2017 m. kovo mėn.

28

Italijai iki 2016 m. pabaigos buvo skirta 62,8 milijono eurų iš PMIF ir VSF teikiamos skubios pagalbos paketo. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, dar nebuvo ataskaitos dėl šių skubios pagalbos lėšų panaudojimo krizės centrams.

Netiesioginis finansavimas per ES agentūras

29

Kalbant apie finansinius įnašus, teikiamus per dvi pagrindines susijusias ES agentūras (FRONTEX ir EASO), FRONTEX iš savo 2015 m. biudžeto iš pradžių skyrė 20 milijonų eurų krizės centrų išlaidoms²⁴, tačiau vėliau (iki 2016 m. lapkričio mėn.) šiam tikslui jau skyrė beveik 35 milijonus eurų. 2016 m. EASO skirtas ES finansavimas padidėjo nuo maždaug 19,4 milijono eurų iki 63,5 milijono eurų (įskaitant 26 milijonus eurų iš PMIF ir VSF), kad užtikrintų šio biuro paramą krizės centrų koncepcijai ir perkėlimo Sąjungoje schemai²⁵.

30

2016 m. Europolas gavo 1,5 milijono eurų VSF skubios pagalbos dotaciją, skirtą siųsti ekspertus (kviestinius pareigūnus) į krizės centrus vykdyti antrinę saugumo kontrolę.

Audito apimtis ir metodas

31

Mes įvertinome krizės centrų koncepcijos įgyvendinimą Italijoje ir Graikijoje, pradedant nuo jos pirmojo paskelbimo Migracijos darbotvarkėje 2015 m. gegužės 15 d. iki 2016 m. vasaros pabaigos. Daugiausia dėmesio skyrėme dviem pagrindiniams klausimams:

• ar būtini krizės centrai buvo gerai išdėstyti, laiku įsteigti ir ar jų pajėgumai atitiko poreikius, ar buvo teikiama pakankamai paramos paslaugų, ar buvo užtikrinti būtinieji koordinavimo mechanizmai ir tinkamos priežiūros procedūros?;
• ar krizės centrų koncepcija buvo veiksminga valdant atvykstančių migrantų srautą, ar ji leido nuosekliai atlikti migrantų tapatybės nustatymą, registraciją ir pirštų atspaudų paėmimą bei savalaikį migrantų nukreipimą į atitinkamas tolesnes procedūras (prieglobsčio, perkėlimo, grąžinimo)?;

32

Daugiausia dėmesio skyrėme pačios Komisijos, FRONTEX, EASO ir Europolo teikiamai paramai. Mes atsiribojome nuo specialaus Eurojusto vaidmens, kadangi jo dalyvavimas krizės centrų veikloje buvo greičiau netiesioginis ir nesusijęs su veikimu vietoje. Mes taip pat nenagrinėjome, kaip tvarkomi prieglobsčio prašymai ir kaip vykdomos perkėlimo ar grąžinimo procedūros. Nors pati krizės centrų koncepcija neapima šių procedūrų vykdymo, ji su jomis aiškiai susijusi, kadangi veiksminga krizės centrų koncepcija yra būtina išankstinė sąlyga sėkmingiems tolesniems veiksmams, tuo tarpu spūstys vykdant šias tolesnes procedūras gali neigiamai paveikti krizių centrų tinkamumą. Atsižvelgdami į šią sąsają, mes darome nuorodas į šių tolesnių priežiūros procedūrų vykdymo sunkumus, kuriuos nustatėme atlikdami auditą.

33

Mūsų audito darbas apėmė pateiktos dokumentacijos peržiūras, interviu su Europos Komisijos ir agentūros darbuotojais²⁶, Italijos ir Graikijos nacionalinių institucijų, tarptautinių organizacijų²⁷ ir nevyriausybinių organizacijų (NVO)²⁸ atstovais. Mes taip pat apsilankėme keliuose abiejų šių šalių krizės centruose (Pocale ir Trapanyje Italijoje, Lesbe, Chije ir Lere Graikijoje) ir regioninėse specialios paskirties grupėse. Mes atsižvelgėme į tai, kad dėl neseniai susidariusios krizės padėties ir dažnai besikeičiančių aplinkybių migracijos valdymo vietose, Komisijai, agentūroms ir valstybėms narėms teko dirbti sudėtingoje ir nestabilioje aplinkoje.

Pastabos

Krizės centrų steigimas

34

Mes nagrinėjome, ar krizės centrai buvo įsteigti laiku ir ar jų skaičius, išdėstymas ir pajėgumai atitiko faktinius poreikius, ar buvo teikiama pakankamai paramos paslaugų, ar buvo užtikrinti būtinieji koordinavimo mechanizmai ir tinkamos priežiūros procedūros.

Krizės centrų kūrimas vyko lėčiau nei planuota, o dabartiniai priėmimo pajėgumai vis dar nepakankami

35

Pagal sprendimą, skirtą padėti Italijai ir Graikijai geriau spręsti nepaprastosios padėties problemą (žr. 16 dalį), 2015 m. rugsėjo mėn. šios šalys turėjo pateikti Komisijai veiksmų gaires, įskaitant tinkamas priemones, susijusias su prieglobsčiu, pirmuoju priėmimu ir grąžinimu, pajėgumų padidinimu, jų sistemų kokybe ir efektyvumu šiose srityje.

Graikija

36

Savo Komisijai pateiktose veiksmų gairėse, Graikija numatė penkis krizės centrus, kurie turėjo būti įsteigti iki 2015 m. pabaigos prie dabartinių pagrindinių atvykimo punktų. Lesbo, Chijo, Samo, Lero ir Koso salos (žr. 5 paveikslą). Komisija, komentuodama veiksmų gaires, nekėlė klausimo dėl planuojamo krizės centrų išdėstymo, nes laikė tai pačios šalies kompetencija. Atvykimo duomenys rodė, jog šios salos tuo metu iš tikrųjų buvo pagrindiniai migrantų atvykimo į Graikijos teritoriją punktai.

37

Krizės centrai Morijoje (Lesbe) ir Vathi (Same) buvo įrengti panaudojant buvusius mažesnius pastatus. Kitose salose maždaug 2015 m. pabaigoje buvo sukurta laikina priėmimo infrastruktūra ir Graikų institucijos dėjo dideles pastangas, kad 2016 m. pradžioje pastatytų dabartinius krizės centrus; todėl keturių iš penkių planuotų krizių centrų operatyvumas per laikotarpį nuo 2016 m. sausio iki kovo mėn. laipsniškai gerėjo. Viskas užsitęsė ilgiau nei planuota ir dėl to visų atvykstančių migrantų tapatybės nustatymas ir registracija per laikotarpį iki 2016 m. kovo mėn. nebuvo visiškai garantuoti.

38

2016 m. birželio mėn. Komisija įvertino visus penkis Graikijos krizės centrus kaip visiškai veiksmingus ir turinčius iš viso 7 450 asmenų priėmimo pajėgumą²⁹. Tačiau dėl pasikeitusių aplinkybių šio pajėgumo nepakako visiems 2016 m. atvykstantiems migrantams apgyvendinti. Naujai atvykstančiųjų skaičius smarkiai sumažėjo uždarius Vakarų Balkanų maršrutą ir po ES ir Turkijos pareiškimo (žr. 7 paveikslą) iki maždaug 50 žmonių per dieną gegužės–birželio mėn. (palyginti su maždaug 2 000 žmonių dienos vidurkiu sausio–vasario mėn.). Nuo 2016 m. liepos mėn. atvykstančiųjų skaičius vėl ėmė didėti ir rugpjūčio pabaigoje pasiekė daugiau nei 100 per dieną. Nors atvykstančiųjų, palyginti su ankstesniu laikotarpiu, yra mažiau, į krizės centrus atvykstančių migrantų vis dar daugiau nei iš jų išvykstančių. Po mūsų apsilankymo 2016 m. liepos mėn., migrantų populiacija salose išaugo nuo 8 502 liepos pradžioje iki 12 515 rugsėjo pradžioje ir iki 16 250 lapkričio pradžioje³⁰.

39

Anksčiau migrantai, atvykstantys į krizės centrus, po keleto dienų, kai buvo užbaigiamas pirminis tapatybės nustatymas, registracija ir pirštų atspaudų paėmimas, buvo perkeliami į žemyninę dalį. Po ES ir Turkijos pareiškimo padėtis pasikeitė. Naujai atvykstantiesiems nebebuvo leidžiama keltis į žemyninę dalį, jie savo prieglobsčio prašymą turėjo pateikti krizės centre. Migrantų buvimas krizės centre dabar užtruko nebe keletą dienų, o daug ilgiau (mėnesius).

40

Todėl krizės centrai, ypač Lesbo, Chijo, Samo salose yra smarkiai perpildyti, kadangi į Graikijos salas atvyksta daugiau migrantų nei iš jų išvyksta³¹. Nevyriausybinės organizacijos „Amnesty International“³², „Human Rights Watch“³³ ir „Gelbėkit vaikus“³⁴ kritikavo stovyklų materialines sąlygas (maisto kokybę, antklodžių stoką ir privatumo trūkumą, nepakankamą medicinos priežiūrą, vandens trūkumą). Pabėgėlių būstai (standartiniai konteinerio tipo statiniai) yra perpildyti tiek, kad daugelis migrantų aplink krizės centrų perimetrus prisistatė laikinų pastogių (žr. 2 langelį).

41

Atvirose apgyvendinimo patalpose nebuvo jokių pertvarų tarp viengungių vyrų ir kitų kategorijų, kaip antai vienišų moterų, šeimų ir nepilnamečių. Vertinama, kad nelydimų nepilnamečių skaičius 2016 m. rugsėjo mėn. siekė apie 2 500³⁵, tuo tarpu šalis neturi pakankamos specialios infrastruktūros, kad galėtų juos apgyvendinti pagal tarptautinius standartus³⁶. Dėl to daug nelydimų nepilnamečių ilgą laiką buvo laikomi netinkamomis sąlygomis³⁷, nepaisant to, kad pagal įstatymą jiems turi būti teikiama pirmenybė³⁸ (žr. 3 langelį).

42

Be to, agentūrų darbuotojams teko patirti smurtinių protestų ir agresijos išpuolius, dalį darbuotojų teko evakuoti, o kai kurie krizės centrų įrenginiai buvo sunaikinti arba sugadinti.

43

Planavimo stadijoje nebuvo tinkamai įvertinti saugumas ir sauga, kurie yra valstybės narės kompetencija. Iš pradžių nebuvo parengta jokių saugumo planų ir stovyklos neturėjo avarinių išėjimų. Saugumo klausimai buvo aptarti keliuose koordinavimo posėdžiuose, kur Komisija ir ES agentūros, susitarusios su Graikijos institucijomis, parengė saugumo planą ir avarines procedūras.

Italija

44

2015 m. rugsėjo mėn. Italija taip pat pateikė veiksmų gaires, kuriose nurodė prieglobsčio, pirmojo priėmimo ir grąžinimo priemones, skirtas sustiprinti jos sistemas šiose srityse. Veiksmų gairėse buvo numatyta įsteigti iš viso šešis krizės centrus, kurie turėjo pradėti veikti 2015 m. pabaigoje ir kurių bendras pajėgumas turėjo būti 2 500 vietų. Atsakydama į šias veiksmų gaires, Komisija pabrėžė, kad atsakomybė už iš pradžių planuotas krizės centrų vietas, remiantis tuo, kad jose jau buvo pastatų, tenka nacionalinėms institucijoms. Tačiau plane nebuvo atsižvelgta į tai, kiek laiko reikės šiems pastatams pritaikyti ir kokios bus veiklos procedūros, be to, ne visos pasiūlytos vietos atitiko esamus išsilaipinimo modelius.

45

2015 m. pabaigoje veikė tik du (Lampedūzos ir Pocalo) iš šešių numatytų krizės centrų (žr. 5 paveikslą), o dar du kiti (Trapanio ir Taranto) pradėjo veikti pirmaisiais 2016 m. mėnesiais. 2016 m. liepos mėn. (kai vyko audito vizitas), bendras keturių veikiančių krizės centrų pajėgumas sudarė 1 600 vietų, aiškiai nepakankamai, kad galima būtų suvaldyti nuolatinius didelius atvykėlių antplūdžius (2 000 ar daugiau asmenų kasdien). Italijos valdžios institucijų duomenimis, per pirmuosius septynis 2016 m. mėnesius apie 70 % migrantų vis dar išsilaipindavo už esamų krizės centrų ribų, o tai didino riziką, kad ne visi atvykę migrantai bus užregistruoti.

46

2016 m. birželio mėn., siekdamos ištaisyti susidariusią padėtį, Italijos institucijos paskelbė, kad bus įsteigti du papildomi krizės centrai (vietoje dviejų panaikintų), kurie 2017 m. vasario pabaigoje dar neveikė. Be to, nuo 2016 m. sausio mėn. Italijos institucijos ir Komisija aptarinėjo naują strategiją, paremtą krizės centrų koncepcija, tačiau be fizinės apgyvendinimo infrastruktūros, ir ši strategija vis dar įgyvendinama. Pagal šią strategiją siekiama atnaujinti kitus išsilaipinimo uostus, kad juose galima būtų taikyti pagal krizės centrų koncepciją parengtas standartines veiklos procedūras. Tačiau tuo pat metu Komisijos lapkričio mėn. pažangos ataskaitoje³⁹ Italija yra teisingai raginama atidaryti du papildomus krizės centrus, apie kuriuos jau buvo paskelbta.

47

Rimtą susirūpinimą Italijai kelia didėjantis nuo 2016 m. atvykstančių nelydimų nepilnamečių skaičius – daugiau kaip 20 000 asmenų 2016 m. rugsėjo pabaigoje⁴⁰. Kadangi tose vietovėse, kur vyksta išsilaipinimas, trūksta specialių apgyvendinimo vietų nepilnamečiams, jie pernelyg ilgai laikomi krizės centruose, kurie nėra pritaikyti jų konkretiems poreikiams.

ES agentūrų parama buvo esminė, tačiau ji labai priklausė nuo to, ar valstybės narės suteikdavo pakankamai lėšų

48

Komisija ir agentūros teikia paramos paslaugas remdamosi Italijos ir Graikijos institucijų prašymais. Kalbant apie krizės centrus abi šalys pirmiausia išdėstė savo paramos poreikius atitinkamose veiksmų gairėse. Šią paramą dažniausiai teikia per FRONTEX ir EASO agentūras siunčiami valstybių narių ekspertai, padedantys nustatyti migrantų tapatybę, atlikti pilietybės patikrinimą, registruoti, imti pirštų atspaudus ir vykdyti apklausas. FRONTEX taip pat padeda grąžinimo atvejais. EASO padeda teikti informaciją apie perkėlimus Sąjungoje ir tvarkyti perkėlimo Sąjungoje prašymus Italijoje bei prisideda registruojant ir vertinant prieglobsčio prašymus Graikijoje. Abi šios agentūros taip pat siunčia kultūros tarpininkus. Europolas vykdo antrinę saugumo kontrolę tais atvejais, kurie jam nurodomi po to, kai priimančioji valstybė narė ėmėsi veiksmų, arba apie kuriuos tai valstybei pranešė ES agentūros ar kitos dalyvaujančios organizacijos.

49

Agentūrų ataskaitos rodo, kad atsiunčiama daug mažiau ekspertų nei jų iš tikrųjų reikia. Taip yra todėl, kad agentūros priklauso nuo bendradarbiavimo su valstybėmis narėmis, įsipareigojančiomis teikti ekspertus pagal agentūrų prašymus. Be to, agentūros ir valstybės narės nesitikėjo ir neplanavo, kad 2015 ir 2016 metais poreikiai išaugs. Apskritai, pasak FRONTEX, valstybių narių siūlomi ekspertai patenkino apie 65 % jos prašymų dėl tiesioginės paramos paslaugų krizės centruose, tuo tarpu EASO atveju rezultatas, vidutiniškai, buvo dar menkesnis (apie 57 %). Valstybės narės neturi pakankamai laisvo personalo, o kai kurios iš jų pačios susidūrė su dideliu skaičiumi prieglobsčio prašymų, ypač antroje 2015 m. pusėje.

50

Kadangi paprastai ekspertai siunčiami tik trumpam laikotarpiui (kartais šešių savaičių, kartais net trumpesniam), agentūroms tenka nuolatos teikti naujus prašymus, kad galėtų pakeisti ekspertus, kurių paskyrimo laikas baigiasi. Ši didelė rotacija akivaizdžiai sumažina efektyvumą, kadangi naujai atvykstantiems ekspertams prireikia laiko prisitaikyti prie ypatingos situacijos ir su ja susipažinti. Visi audito vizito metu apklausti suinteresuotieji subjektai pabrėžė, kad ekspertai turėtų būti atsiunčiami ilgesniems laikotarpiams.

Graikija

51

Graikijoje tapatybės nustatymo ir registravimo srityse FRONTEX paramos poreikis atslūgo po ES ir Turkijos pareiškimo sumažėjus atvykėlių. Kita vertus, EASO paramos poreikis nuo to laiko padidėjo, kadangi 2016 m. kovo mėn. dauguma migrantų, kurie buvo perkelti į žemyninę dalį pasiprašė prieglobsčio, o didžioji dalis naujų atvykėlių į salas padarė tą patį.

52

Komisijos 2016 m. rugsėjo⁴¹ ir lapkričio⁴² mėnesių pažangos ataskaitose valstybės narės ir toliau raginamos padidinti savo paramą EASO teikiant ekspertus, kadangi į Graikiją siunčiamų ekspertų skaičius vis dar nepakankamas, kad galima būtų sutvarkyti išaugusį prieglobsčio prašymų skaičių. Pavyzdžiui, 2016 m. rugsėjo mėn. buvo įvertinta, kad krizės centrams reikia 100 prieglobsčio prašymus nagrinėjančių darbuotojų (pvz., apklausų atlikėjų), tačiau iš tikrųjų EASO 2016 m. rugsėjo pabaigoje atsiuntė tik 41 ekspertą⁴³.

53

Nuo 2016 m. Europolo darbuotojai siunčiami antrinei saugumo kontrolei vykdyti tais atvejais, kai Graikijos policija prašo pateikti nuomonę per registracijos ir patikrinimo procedūras. Pagrindinis šios antrinės kontrolės tikslas yra nustatyti įtariamų teroristų judėjimą ir suardyti iš migrantų gabenimo besipelnančių organizuotų nusikaltėlių tinklus. Komisijos padėties būklės ataskaitose⁴⁴ nurodoma, kad 2016 m. liepos mėn. Europolas, laikydamasis su Graikijos policija 2016 m. birželio mėn. sutarto veiksmų plano, į penkias salas atsiuntė devynis pareigūnus. Europolo duomenimis, 2016 m. rugsėjo mėn. į Graikiją išsiųstas pirmasis dešimties Europolo kviestinių pareigūnų būrys. 2016 m. spalio mėn. į visus penkis Graikijos krizės centrus papildomai išsiųsta 16 kviestinių pareigūnų iš kitų valstybių narių antrinei saugumo kontrolei vykdyti Europolo duomenų bazėse.

Italija

54

Apskritai Italijos institucijos gerai vertino ES agentūrų paramą, juo labiau, kad padėtis nuo gegužės mėnesio pagerėjo po to, kai dalis FRONTEX ekspertų, iš pradžių numatytų siųsti į Graikiją, buvo nusiųsti į Italiją. Tačiau Komisija vis dar mano, kad valstybės narės EASO teikiamus prašymus skirti ekspertų, kurie būtų siunčiami į Italiją, tenkina nepakankamai gerai, kad galima būtų sėkmingai tvarkyti plūstančių tinkamų perkelti Sąjungoje asmenų bylas. 2016 m. rugsėjo pabaigoje buvo atsiųsti 33 prieglobsčio ekspertai (ir 35 kultūros tarpininkai), tuo tarpu su Italijos institucijomis suderintame plane buvo numatyti 74 ekspertai⁴⁵.

55

2016 m. rugsėjo mėn. Italija sutiko, kad Europolas dalyvautų vykdant antrines saugumo patikras vietoje, kaip to prašė Taryba. Europolas prisidėjo rengiant operatyvinį planą ir rengėsi atsiųsti kviestinių pareigūnų. Be to, 2016 m. spalio mėn. Italija paprašė Europolo paramos vykdant papildomas saugumo patikras, susijusias su perkėlimu Sąjungoje⁴⁶.

Komisija atliko aktyvų koordinavimo vaidmenį

56

Krizės centrų koncepcija apima daugybę skirtingo lygmens veikėjų. Tai reiškia, jog norint užtikrinti tinkamą krizės centrų veikimą, Europos Komisija, ES agentūros, nacionalinės centrinio ir vietos lygmens institucijos, tarptautinės organizacijos (UNHCR ir TMO) ir NVO turi gerai koordinuoti savo veiklą.

57

Koordinavimas vyksta ES, nacionaliniu, veiksmų ir krizės centrų lygmenimis. Abiejose šalyse koordinavimą užtikrinti padėjo specialūs Komisijos ir agentūrų darbuotojai.

Graikija

58

Graikijoje centrinis koordinavimas vykdomas tarpžinybiniame koordinavimo posėdyje, kuriame dalyvauja skirtingų nacionalinių institucijų, Komisijos, ES agentūrų ir pagrindinių tarptautinių organizacijų atstovai. Komisijos paramą teikia nauja 2015 m. įsteigta Komisijos tarnyba, Paramos struktūrinėms reformoms tarnyba (PSRT) kartu su kitų Komisijos departamentų darbuotojais. Šiam kas antrą savaitę Atėnuose rengiamam tarpžinybiniam posėdžiui pirmininkauja PSRT generalinis direktorius.

59

Visi per audito vizitą Graikijoje apklausti suinteresuotieji subjektai išreiškė susirūpinimą, kad krizės centrai neturi standartinių veiklos procedūrų (SVP). Nors Graikijos veiksmų gairėse⁴⁷ pažymima, kad šios procedūros yra vienas pagrindinių tikslų, keliamų visiems priėmimo centrams, jos taip ir nebuvo priimtos. 2016 m. pradžioje Graikijos vyriausybė rengė SVP ir Komisija komentavo jų dokumento projektą. Tačiau ES ir Turkijos pareiškimas iš esmės pakeitė krizės centrų veikimą. Lygiagrečiai Graikija priėmė naujus teisės aktus, kuriais Pirminio priėmimo tarnyba buvo pakeista Priėmimo ir tapatybės nustatymo tarnyba (PTNT), suteikiant jai naujų įgaliojimų. Dėl to SVP rengimas buvo sustabdytas, nes reikėjo jas peržiūrėti. Mūsų vizito metu, Graikija nebuvo užbaigusi SVP projekto peržiūros, nepaisant to, kad Komisija ne sykį buvo prašiusi tai padaryti.

60

Koordinavimas veiksmų lygmeniu užtikrinamas per Atėnų Pirėjaus uoste įsikūrusią ES regioninę specialiąją darbo grupę⁴⁸. Ši platforma buvo sumanyta taip, kad ES agentūros galėtų reguliariai posėdžiauti ir lengviau vykdyti bendrą koordinavimą bei keistis informacija tarp įvairių suinteresuotųjų šalių, atsižvelgiant į atitinkamus jų įgaliojimus. Čia dalyvauja ir Europos Komisija, kuri šiems posėdžiams pirmininkauja. Vis dėlto specialiosios paskirties grupės vaidmuo krizės centrų koncepcijoje nėra aiškiai apibrėžtas ir nacionalinės institucijos specialiosios grupės posėdžiuose nedalyvauja.

61

Krizės centrų lygmeniu už bendrą krizės centrų valdymą yra atsakingos centrinės institucijos, tačiau jos dar neprisiėmė visos šios atsakomybės. Pavyzdžiui, nebuvo specialiai paskirtas asmuo ar institucija vykdyti bendrą struktūros ir nuolatos vykdomų operacijų valdymą. Formaliai valdyti krizės centrus buvo įgaliota Priėmimo ir tapatybės nustatymo tarnyba, tačiau jos vietinis personalas mūsų audito vizito metu buvo labai ribotas ir negalėjo užtikrinti nuolatinio (24 valandų ir 7 dienų) budėjimo. Praktiškai suinteresuotosioms šalims nebuvo aišku, kokia kompetentinga sprendimų priėmimo institucija buvo atsakinga už centrus.

Italija

62

Italijoje įgyvendinant krizės centrų koncepciją ir atitinkamą migracijos valdymą aktyviai dalyvavo nacionalinės institucijos. Už krizės centrų koncepcijos įgyvendinimą atsako specialus Italijos vidaus reikalų ministerijos padalinys (Pilietinių laisvių ir imigracijos departamentas). Komisijos paramos teikimu centriniu lygmeniu užsiima nedidelė darbuotojų grupė Romoje. Šio lygmens standartinių veiklos procedūrų projektą parengė darbo grupė, kuriai vadovavo Italijos vidaus reikalų ministerija ir kuri apėmė visus pagrindinius suinteresuotuosius subjektus (Italijos institucijas, Komisiją, FRONTEX, Europolą, EASO, UNHCR ir TMO). 2016 m. gegužės mėn. šios procedūros buvo oficialiai priimtos ir apie jas buvo pranešta atitinkamiems veikėjams. Jose teikiamos krizės centruose vykdomos veiklos rekomendacijos, kurių tikslas užtikrinti standartizuotą ir efektyvių darbų srautą. Visos suinteresuotosios šalys laiko šių procedūrų priėmimą po keleto mėnesių konsultacijų svarbiu teigiamu žingsniu, padedančiu kurti Italijos krizės centrų koncepcijos struktūrą.

63

Veiksmų lygmeniu koordinavimą užtikrina Sicilijos uoste Katanijoje įsikūrusi ES regioninė specialioji darbo grupė. Be ES agentūrų ir Komisijos Italijoje EURTF darbe taip pat dalyvauja įvairios nacionalinės institucijos.

64

Krizės centrų lygmeniu už kiekvieno krizės centro koordinavimą ir bendrą valdymą yra atsakingos vietos valdžios institucijos („Prefetture“), tačiau jos neturi nuolatinių savo atstovų krizės centruose, kitaip nei vietose veikiantys pagrindiniai veikėjai: valstybinė policija („Questura“) ir struktūros valdymo padalinys (dažnai tai NVO), veikiantys savo atitinkamose įgaliojimų srityse. Kaip pažymėjo įvairios suinteresuotosios šalys, praktiškai dėl tokios padėties yra suvokiama, jog kiekvienam krizės centrui trūksta aiškiai apibrėžto „valdymo centro“.

Reguliarus stebėjimas yra vykdomas, tačiau veiksmingumo matavimą krizės centrų lygmeniu galima pagerinti

65

Priėmus Europos migracijos darbotvarkę, Europos Komisija savo ataskaitose plačiai nušviečia pabėgėlių krizės valdymą apskritai. Antai krizės centrų koncepcijos įgyvendinimas aptariamas Komisijos perkėlimo Europos Sąjungoje ir į Europos Sąjungą ataskaitose⁴⁹. Šios ataskaitos nuo 2016 m. kovo mėn. yra skelbiamos kas mėnesį ir jose yra skirsnis apie Graikijos ir Italijos veiksmų gairių, glaudžiai susijusių su krizės centrų koncepcija, įgyvendinimą. Šių ataskaitų tikslas – pateikti kiekybinę ir kokybinę padėties būklės analizę, kurioje būtų apibendrinama pasiekta pažanga ir nustatomos pagrindinės problemos; jose taip pat teikiamos Europos Komisijos rekomendacijos pagrindinėms suinteresuotosioms šalims. Pastabos apie padėtį krizės centruose taip pat teikiamos ir atskirose ES ir Turkijos pareiškimo įgyvendinimo pažangos ataskaitose⁵⁰. Galiausiai, konsoliduoto atskaitomybės pagrindo aprašymą užbaigia teminės ataskaitos ir specialūs komunikatai⁵¹ bei faktų suvestinės.

66

Europos Komisijos reguliarūs komunikatai apie krizės centrų koncepciją taip pat prisideda prie skaidraus ir atviro šios koncepcijos įgyvendinimo atskaitomybės pagrindo. Kokybinis ataskaitų aspektas (nustatytos problemos, rekomendacijos ir pan.) rodo Europos Komisijos valią stebėti pasiektą pažangą ir teikti apie ją ataskaitas⁵². Tačiau mes nustatėme, kad:

• nepaisant to, kad Komisija nuolat ragina Italijos institucijas įsteigti daugiau krizės centrų⁵³, nėra atlikta jokios sąnaudų ir naudos analizės, kuri leistų palyginti naujų krizės centrų įsteigimą su neseniai paskelbtu planu krizės centrų koncepciją taikyti sistemingai visuose išsilaipinimo uostuose be apgyvendinimo infrastruktūros;
• krizės centrai veikia jau daugiau nei metai, tačiau dar iki šiol nesukurtas atskirų krizės centrų veiksmingumo stebėjimo pagrindas, kuris leistų stebėti operacijų ir išteklių (personalo ir įrangos) panaudojimo efektyvumą, identifikuoti neišnaudotų pajėgumų ir / arba susidariusių spūsčių problemas ir jas spręsti bei padėti identifikuoti geriausias praktikas, dalijimąsi patirtimi ir, prireikus, numatyti pokyčius;
• nepaisant to, kad Komisija stengiasi konsoliduoti iš nacionalinių institucijų ir ES agentūrų gaunamus duomenis, kai kuriais duomenimis nėra dalijamasi, pavyzdžiui, nenurodoma, kiek laiko migrantams tenka laukti krizės centre, kol bus užregistruoti, ir kiek laiko užtrunka jų prieglobsčio prašymų tvarkymas (Graikija), o kai kurie duomenys nėra nei renkami, nei skelbiami, kaip antai, kiek iš viso migrantų buvo identifikuota ir užregistruota krizės centruose, arba, kiek jų nuspręsta grąžinti, taip pat, – kiek iš jų buvo faktiškai sugrąžinta (Italija).

Krizės centrų koncepcijos veiksmingumas

67

Mes išnagrinėjome, ar krizės centrų koncepcija leido nuosekliai atlikti migrantų tapatybės nustatymą, registraciją ir pirštų atspaudų paėmimą ir ar ji užtikrino savalaikį migrantų nukreipimą į atitinkamas tolesnes procedūras (prieglobsčio, perkėlimo ir grąžinimo).

Taikant krizės centrų koncepciją, paspartėjo atvykstančiųjų migrantų registravimas ir pirštų atspaudų ėmimas

68

Pirminis krizės centrų koncepcijos tikslas buvo padėti gerinti sienų valdymą, užtikrinant teisingą atvykstančiųjų migrantų tapatybės nustatymą, registravimą ir pirštų atspaudų ėmimą. Šios procedūros yra būtina sąlyga tam, kad migrantai būtų nukreipti į nacionalinę prieglobsčio procedūrą, perkėlimo Europos Sąjungoje schemą ar į grąžinimo procedūrą.

69

Atliekant tapatybės nustatymą, nustatomi migrantų asmens duomenys ir tikrinama jų pilietybė, tuo pat metu nustatomi opūs atvejai, suteikiant teisę nagrinėti skubos tvarka. Po to, registravimo metu paimami pirštų atspaudai, kaip reikalauja Eurodac reglamentas, ir įkeliami į ES pirštų atspaudų duomenų bazę „Eurodac“. Migrantai yra fotografuojami, jų duomenys įvedami į atitinkamas ES ir tarptautines duomenų bazes ir kryžmiškai patikrinami, įsitikinama jų dokumentų (jei jie juos turi) tikrumu ir policija atlieka saugumo patikras.

70

FRONTEX padedama policija vykdo šias pradines procedūras, susidedančias iš keleto nuoseklių veiksmų, atliekamų krizės centro darbo zonoje⁵⁴. Šiuo etapu, ar bet kuriuo vėlesniu etapu, migrantai gali pareikšti norą prašyti prieglobsčio (taip pat žr. Krizės centrų koncepcijos struktūrinę schemą“ II priede).

71

Graikijoje mūsų lankymosi 2016 m. liepos mėn. metu migrantų tapatybė buvo nustatoma, jie buvo užregistruojami ir jų pirštų atspaudai buvo paimami per tris dienas nuo atvykimo⁵⁵ į salas. Komisijos duomenimis, nuo 2016 m. kovo mėn. Graikijos krizės centrai pajėgė šias užduotis atlikti tvarkingai praktiškai visų migrantų atveju. Tai buvo didelė pažanga, palyginti su 8 % registravimo rodikliu 2015 m. rugsėjo mėn.⁵⁶ (2016 m. sausio mėn. šis rodiklis jau siekė 78 %). Be to, šios užduoties vykdymas pagerėjo paskelbus ES ir Turkijos pareiškimą, kadangi atvykstančiųjų skaičius, palyginti su 2015 m. skaičiais, smarkiai sumažėjo.

72

Italijoje atvykstančiųjų skaičius 2016 m. išliko panašus kaip 2014 m. ir 2015 m. Kalbant apie išsamų atvykstančiųjų migrantų užregistravimą, Italijoje tik maždaug trečdalis atvykstančiųjų migrantų išsilaipina (ir yra užregistruojami) krizės centruose, tuo tarpu didžioji jų dauguma išsilaipina kituose uostuose⁵⁷, kuriuose jie taip pat gali būti registruojami pagal standartines veiklos procedūras. Naujausiais Italijos institucijų pateiktais duomenimis⁵⁸, smarkiai pagerėjo atvykstančiųjų migrantų registravimas ir pirštų atspaudų ėmimas – nuo maždaug 60 % per pirmąjį 2015 m. semestrą iki 97 % už visus 2016 metus. Tai atspindi teigiamą krizės centrų koncepcijos taikymo poveikį ne tik keturiuose krizės centruose, bet – 2016 metais – ir kituose 15-oje išsilaipinimo uostų (taip pat žr. 45–46 dalis), kadangi sumažėjo rizika, kad kai kurie migrantai pateks į šalį be tinkamos registracijos ir nepaėmus jų pirštų atspaudų. Visi mūsų kalbinti svarbūs suinteresuotieji subjektai sutiko, kad krizės centrų koncepcija suvaidino svarbų vaidmenį gerinant padėtį Italijoje, ne tik tuo, kad suteikė tinkamą infrastruktūrą, bet ir tuo, kad nustatė standartines privalomas procedūras, bei tuo, kad apskritai turėjo teigiamą poveikį darbo praktikai.

73

Be to, pagal krizės centrų koncepciją reikalaujama, kad registracijos metu visų nelegalių migrantų asmens duomenys ir pirštų atspaudai būtų įvesti į įvairias ES, nacionalines ir tarptautines saugumo duomenų bazes ir jose kryžmiškai patikrinti, kaip numatyta BEPS taisyklėse. Tačiau reikalaujamus saugumo patikrinimus ribojo galiojantis teisinis pagrindas ir pačių sistemų koncepcija. Iki 2016 m. rugsėjo mėn. pagal ankstesnius FRONTEX įgaliojimus, FRONTEX kviestiniams pareigūnams prisijungti prie ES saugumo ir dokumentų tikrinimo duomenų bazių⁵⁹ buvo leidžiama tik su sąlyga, jei jiems tą leidžia daryti priimančioji šalis. Graikijoje jie galėjo prisidėti prie šios darbų dalies tik neformaliai susitardami su vietos policija.

74

Šiuo atžvilgiu naujasis Europos sienų ir pakrančių apsaugos pajėgų reglamentas suteikia ESPAP grupėms galimybę prisijungti prie atitinkamų duomenų bazių⁶⁰. Tačiau saugumo duomenų bazių sąveikumo problema (tai, kad nėra vieno prisijungimo taško, leidžiančio paiešką daugelyje duomenų bazių atlikti vienu prisijungimu) yra rimta kliūtis atlikti sistemingas saugumo patikras, ir šios problemos negalima išspręsti per trumpą laiką⁶¹.

Krizės centrų veikimą neigiamai veikia kliūtys vykdant tolesnes procedūras

75

Krizės centrų koncepcija ir tai, kas vyksta po to, yra neatskiriamai susiję. Norint užtikrinti veiksmingą migrantų nukreipimą į prieglobsčio procedūras ir jų tolesnį perkėlimą Sąjungoje arba, prireikus, jų grąžinimą, po registracijos vykdomas procedūras būtina atlikti pakankamai operatyviai. Migrantai turi taip pat būti supažindinti su įvairiomis procedūromis.

Graikija

76

Kadangi naujiems atvykėliams gresia alternatyva būti sugrąžintiems, praktiškai jie visi prašosi tarptautinės apsaugos. Dėl nedidelio prieglobsčio prašymų skaičiaus iki 2016 m. kovo mėn. Graikijos prieglobsčio tarnyboje dirbo nedaug darbuotojų, o staigiai išaugus prieglobsčio prašymų skaičiui, jiems tvarkyti darbuotojų skaičių prireikė skubiai padidinti. Tačiau, iki įsigaliojant ES ir Turkijos pareiškimui, toks personalo padidinimas nebuvo planuojamas, o vėliau naujų darbuotojų įdarbinimo ir apmokymo procedūroms prireikė laiko, o tai neigiamai atsiliepė Graikijos prieglobsčio tarnybos gebėjimui tvarkyti prieglobsčio prašymus. 2016 m. rugpjūčio mėn. Prieglobsčio tarnybos personalas buvo pastiprintas 124 laikinais darbuotojais, kurie buvo įdarbinti panaudojant su EASO pasirašytą PMIF skubios pagalbos dotaciją⁶².

77

2016 m. rugsėjo mėn. susidarė tokia padėtis⁶³, kad dauguma migrantų, atvykusių po kovo 20 d., vis dar neturėjo galimybės pateikti prieglobsčio prašymo⁶⁴. Pirmenybės suteikimas tam tikrų šalių piliečių prieglobsčio prašymams palyginti su kitomis šalimis⁶⁵ ir aiškios informacijos migrantams apie procedūras nebuvimas bei laukimo laikas prisidėjo prie įtampos stovyklose augimo.

78

Be to, nuo 2016 m. kovo mėn. naujai atvykstantiems migrantams nebesuteikiama perkėlimo Sąjungoje galimybė. Taip daroma, vykdant Graikijos prieglobsčio tarybos sprendimą ir atsižvelgiant į Teisingumo ir vidaus reikalų tarybos posėdyje išsakytas valstybių narių nuomones, kad perkėlimą Sąjungoje reikėtų pirmiausia taikyti žemyninėje šalies dalyje esantiems migrantams, atvykusiems iki kovo 20 d. Nė į vieną iš dviejų Tarybos sprendimų nėra įtrauktas šią nuomonę atitinkantis teisinis pagrindas.

79

Be to, kaip pažymėjo Komisija⁶⁶, migrantų grąžinimas pagal ES ir Turkijos pareiškimą vykdomas lėtai ir tai taip pat prisidėjo prie krizės centrų perpildymo. Kadangi beveik visi atvykstantieji prašo prieglobsčio, jų grąžinimas gali būti numatomas tik po to, kai jie gauna neigiamą sprendimą dėl prieglobsčio suteikimo ir išnaudoja apskundimo galimybes. Per laikotarpį nuo 2016 m. kovo pabaigos iki 2016 m. gruodžio pradžios iš Graikijos salų į Turkiją iš viso tebuvo grąžinti 748 migrantai iš maždaug visų 17 000 atvykusiųjų⁶⁷.

Italija

80

Italijoje krizės centrų koncepcija veikia taip, kaip buvo numatyta, ta prasme, kad be to, jog 97 % atvykstančiųjų migrantų užregistruojama ir paimami jų pirštų atspaudai (žr.72 dalį), jiems suteikiama galimybė išreikšti norą prašyti prieglobsčio. Taigi galimi kandidatai į perkėlimą Sąjungoje yra nustatomi krizės centruose per registravimo procedūrą, po kurios jie perkeliami į specialius priėmimo centrus.

81

Pradėjus įgyvendinti krizės centrų koncepciją, pagrindinis pradinis sunkumas taikant perkėlimo Sąjungoje schemą buvo surasti schemoje dalyvauti suinteresuotus reikalavimus atitinkančius kandidatus. Šiuo metu, kai migrantai gauna geresnę informaciją apie perkėlimą Sąjungoje ir yra taikoma geriau struktūruota krizių centrų koncepcija, buvo nustatyta daugiau kandidatų ir pagrindinė migrantų perkėlimo Sąjungoje kliūtis dabar susidaro dėl valstybių narių įsipareigojimų trūkumo. 2016 m. rugsėjo 27 d., praėjus metams nuo Tarybos sprendimų dėl perkėlimo Sąjungoje priėmimo ir įpusėjus dviejų metų jų įgyvendinimo laikotarpiui, iš Italijos faktiškai buvo perkelti tik 1 196 asmenys – tarp jų nebuvo nė vieno nelydimo nepilnamečio – ir valstybės narės formaliai įsipareigojo priimti 3 809 asmenis⁶⁸ (tuo tarpu pagal Tarybos sprendimus iš Italijos buvo įsipareigota perkelti iš viso 34 953 asmenų).

82

Dar viena kliūtis susidaro dėl mažo sprendimų dėl grąžinimo įgyvendinimo lygio, kuris iš Italijos institucijų gautais duomenimis vis dar nesiekia 20 %⁶⁹. Su grąžinimų įgyvendinimu susiję struktūriniai sunkumai, kaip savo veiksmų gairėse juos nustatė ir aprašė Italijos institucijos, yra nepakankami tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centrų pajėgumai ir nepakankamas kilmės šalių bendradarbiavimas readmisijos klausimais.

83

Dėl vis nenutrūkstančio migrantų plūdimo (nuo 2014 m. – apie 150 000 atvykstančiųjų per metus), taip pat dėl perkrovimų, susidarančių dėl nedidelio išvykstančiųjų migrantų skaičiaus perkeliant juos Sąjungoje ar grąžinant į kilmės šalį, visose Italijos prieglobsčio prašytojų apgyvendinimo infrastruktūrose artimu metu gali iškilti pajėgumo problema.

Išvados ir rekomendacijos

84

Už visus sienų kontrolės aspektus ir prieglobsčio prašymų nagrinėjimą yra atsakingos visų pirma ES valstybės narės. Todėl Komisija, kad padėtų priešakinėms valstybėms narėms Graikijai ir Italijai suvaldyti 2014 ir 2015 m. smarkiai padidėjusį nelegalių migrantų antplūdį prie jų sienų, priėmė savo naują krizės centrų koncepciją. Šio metodo tikslas – operatyviai padėti valstybėms narėms užtikrinti, kad būtų nustatyta atvykėlių tapatybė, kad jie būtų užregistruoti, kad būtų paimti jų pirštų atspaudai ir kad jie būtų nukreipti į atitinkamas tolesnes priežiūros procedūras. Apskritai mes nustatėme, kad krizės centrų koncepcija padėjo pagerinti migracijos valdymą dviejose priešakinėse valstybėse narėse labai sudėtingomis ir nuolat kintančiomis aplinkybėmis: ji padidino šių šalių priėmimo pajėgumus, pagerino registravimo procedūras ir pagalbos koordinavimą.

85

Dislokuojant krizės centrus, abiejose šalyse buvo teisingai atsižvelgta į pagrindinius išsilaipinimo punktus ir į galimybę panaudoti jau esamas struktūras. Tačiau šiems centrams įsteigti prireikė daugiau laiko nei buvo planuota. Graikijoje 2016 m. kovo mėn. veikė keturi iš penkių planuotų krizės centrų, penktasis pradėjo veikti 2016 m. birželio mėn. Italijoje 2016 m. kovo mėn. veikė keturi iš šešių planuotų krizės centrų, kiti du centrai dar tebebuvo steigiami, tačiau 2017 m. vasario pabaigoje dar neveikė. Nežiūrint didelės ES paramos, 2016 m. pabaigoje priėmimo infrastruktūros abiejose šalyse dar nebuvo parengtos tinkamai priimti (Italijoje) ar apgyvendinti (Graikijoje) atvykstančių migrantų skaičiaus. Vis dar trūko tinkamos ir tarptautinius standartus atitinkančios infrastruktūros nelydimiems nepilnamečiams apgyvendinti ir registruoti tiek krizės centruose, tiek tolesnio lygmens priėmimo vietose (žr. 36–47 dalis).

86

Komisija ir atitinkamos ES agentūros prisidėjo prie valstybių narių pastangų ekspertais, finansiniais ir techniniais ištekliais, konsultacijomis ir koordinavimu. Agentūrų galimybės teikti tokią paramą buvo ir išlieka labai priklausomos nuo to, kiek išteklių skiria kitos valstybės narės. Be to, ekspertai dažnai buvo skiriami labai trumpam laikotarpiui ir dėl to nukentėdavo jų efektyvumas. Šiuos trūkumus šiuo metu pradėta šalinti atitinkamoms agentūroms skiriant (ar rengiantis skirti) naujus įgaliojimus (žr. 48–55 dalis).

87

Abiejose šalyse koordinuotai taikyti krizės centrų koncepciją padėjo į vietas dirbti paskirti Komisijos ir agentūrų darbuotojai, o operatyvinę pagalbą teikė regioninės specialiosios darbo grupės, nors pastarųjų vaidmuo taikant krizės centrų koncepciją vis dar nevisiškai apibrėžtas. Standartinės veiklos procedūros yra pagrindinis elementas, leidžiantis nustatyti įgaliojimus ir derinti procedūras, ypač tuomet, kai dalyvauja daug įvairių veikėjų, o būtent taip yra taikant dabartinę krizės centrų koncepciją. Italija nustatė standartines krizės centrų veiklos procedūras ir taiko jas tiek krizės centruose, tiek kituose išsilaipinimo uostuose, veikiančiuose kaip krizės centrai. Graikijoje šios procedūros dar tik rengiamos tvirtinti. Koordinavimas atskiruose krizės centruose iki šiol yra nenuoseklus ir, nors buvo nustatyta, kad už bendrą krizės centrų valdymą atsako centrinės valstybių narių institucijos, bent jau Graikijoje jos dar turi prisiimti visišką atsakomybę. Komisija reguliariai stebi pažangą ir problemas krizės centruose bei teikia išsamias šio stebėjimo ataskaitas, tačiau tam tikra informacija suinteresuotosios šalys nesidalija ir nėra teikiami duomenys apie kai kuriuos pagrindinius veiksmingumo rodiklius (žr. 56–66 dalis).

88

Tiek Graikijoje, tiek Italijoje 2016 m. taikant krizės centrų koncepciją, buvo tinkamai nustatyta didžiosios atvykėlių migrantų dalies tapatybė, jie buvo tinkamai užregistruoti ir buvo paimti jų pirštų atspaudai, taip pat jų duomenys buvo sutikrinti su atitinkamomis saugumo duomenų bazėmis. Šiuo požiūriu krizių centrų koncepcija padėjo pagerinti migrantų srautų valdymą (žr. 68–74 dalis). Be to, krizės centrų koncepcija reikalauja, kad migrantai būtų nukreipiami į atitinkamas tolesnes procedūras, susijusias su nacionalinio prieglobsčio prašymu, persikėlimu į kitą valstybę narę (kai taikoma) ar grįžimu į kilmės šalį (arba tranzitu). Šių tolesnių priežiūros procedūrų įgyvendinimas neretai vyksta lėtai dėl kliūčių, o tai gali atsiliepti krizės centrų veikimui (žr. 76–83 dalis).

89

Remdamiesi šiomis išvadomis mes suformulavome keletą rekomendacijų, žr. toliau. Atsižvelgiant į tai, kad prie ES išorės sienų vyksta besitęsianti migracijos krizė, 1–4 rekomendacijos skirtos klausimams, kuriuos reikėtų spręsti neatidėliojant per trumpiausią įmanomą terminą.

1 rekomendacija – Krizės centrų pajėgumas

• Sprendžiant krizės centrų nepakankamo pajėgumo klausimą, Komisija ir atitinkamos agentūros turėtų suteikti Graikijai papildomą paramą; jos turėtų:

  • salose, kuriose įsteigti krizės centrai, modernizuoti apgyvendinimo infrastruktūrą
  • toliau (su EASO pagalba) spartinti prieglobsčio prašymų tvarkymą, teikti aiškią informaciją migrantams apie tai, kaip ir kur bus tvarkomi jų prašymai;
  • prireikus užtikrinti (su FRONTEX pagalba) esamų grąžinimo procedūrų taikymą.

• Komisija kartu su atitinkamomis agentūromis turėtų toliau prisidėti prie Italijos pastangų įsteigti daugiau krizės centrų, kaip iš pradžių planuota, ir imtis papildomų priemonių plačiau taikyti krizės centrų koncepciją, kad ji taip pat apimtų išsilaipinančiuosius už nustatytų krizės centrų ribų.

2 rekomendacija – Nelydimi nepilnamečiai

• Komisija, kartu su atitinkamomis agentūromis ir tarptautinėmis organizacijomis, turėtų padėti Graikijos ir Italijos institucijoms imtis visų įmanomų priemonių, skirtų užtikrinti, kad nelydimi nepilnamečiai, kurie atvyksta kaip migrantai, būtų traktuojami laikantis tarptautinių standartų, visų pirma, suteikti jiems tinkamą pastogę, apsaugą, pirmenybę į prieglobsčio procedūras ir galimą perkėlimo Sąjungoje nagrinėjimą.
• Komisija turėtų primygtinai pareikalauti į kiekvieną krizės centrą / vietovę paskirti vaikų apsaugos pareigūną.
• Komisija ir atitinkamos agentūros turėtų toliau padėti atsakingoms institucijoms, teikdamos mokymus ir teisines konsultacijas, bei toliau stebėti padėtį ir teikti ataskaitas apie taikytus veiksmus ir pasiektą pažangą.

3 rekomendacija – Ekspertų siuntimas

• Komisija ir agentūros turėtų ir toliau raginti visas valstybes nares atsiųsti daugiau ekspertų, kad būtų geriau tenkinami dabartiniai poreikiai.
• Atitinkamai pasirengusius ekspertus valstybės narės turėtų siųsti pakankamai ilgam laikui tam, kad FRONTEX, EASO ir Europolo Graikijai ir Italijai teikiama pagalba būtų pakankamai efektyvi ir veiksminga.

4 rekomendacija – Funkcijos ir atsakomybė taikant krizės centrų koncepciją

• Komisija, kartu su agentūromis ir nacionalinėmis institucijomis turėtų aiškiau nustatyti ES regioninės specialiosios darbo grupės funkcijas, struktūrą ir atsakomybę taikant krizės centrų koncepciją.
• Komisija ir agentūros turėtų toliau reikalauti, kad Italija ir Graikija paskirtų vieną asmenį, kuris būtų nuolatos atsakingas už bendrą atskiro krizės centro valdymą ir veikimą, ir kad jos nustatytų standartines krizės centrų veiklos procedūras Graikijoje.

5 rekomendacija – Krizės centrų koncepcijos vertinimas

• Komisija ir agentūros iki 2017 m. pabaigos turėtų įvertinti dabartinę krizės centrų koncepcijos struktūrą ir įgyvendinimą ir iškelti pasiūlymus dėl tolesnio jos tobulinimo. Antai turėtų būti pasiūlytas standartinis pagalbos teikimo modelis, taikytinas būsimiems didelio masto migrantų judėjimo atvejais, turėtų būti apibrėžtos įvairios funkcijos ir įgaliojimai, minimali infrastruktūra ir žmogiškųjų išteklių poreikiai, teiktinos pagalbos rūšys ir standartinės veiklos procedūros.
• Šioje analizėje taip pat turėtų būti įvertintas krizės centrų koncepcijos, kaip ES išorės sienų valdymo priemonės, teisinio pagrindo papildomų paaiškinimų poreikis.

Šią ataskaitą priėmė III kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Karel PINXTEN, 2017 m. kovo 21 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Akronimai ir santrumpos

BEPS: Bendra Europos prieglobsčio sistema

EASO: Europos prieglobsčio paramos biuras

Europolas: Europos policijos biuras

EURTF: ES regioninė specialiosios paskirties grupė

FRONTEX: Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra (nuo 2016 m. spalio mėn.: Europos sienų ir pakrančių apsaugos agentūra)

NVO: Nevyriausybinė organizacija

PMIF: Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondas

PTNT: Priėmimo ir tapatybės nustatymo tarnyba

SESV: Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo

SRSS: Paramos struktūrinėms reformoms tarnyba

SVP: Standartinės veiklos procedūros

TMO: Tarptautinė migracijos organizacija

UNHCR: Jungtinių Tautų pabėgėlių reikalų vyriausiasis komisaras

VSF: Vidaus saugumo fondas

Audito grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko III kolegija, – vadovaujama Audito Rūmų nario Karel Pinxten, – atsakinga už su išorės veiksmais, saugumu ir teisingumu susijusias išlaidų sritis. Auditui vadovavo Audito Rūmų nariai Hans Gustaf Wessberg ir Istvan Szabolcs Fazakas, jiems padėjo Švedijos kabineto vadovas Peter Eklund ir kabineto atašė Emmanuel-Douglas Hellinakis, Vengrijos kabineto vadovas Márton Baranyi, pagrindinė vadybininkė Sabine Hiernaux-Fritsch, užduoties vadovas Ruurd de Jong, auditoriai Wayne Codd, Jiri Lang, Karel Meixner ir Cyril Messein.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.
Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

ES atsakas į pabėgėlių krizę: krizės centrų koncepcija
(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	978-92-872-7317-8	1977-5725	10.2865/749958	QJAB17007LTN
HTML	978-92-872-7325-3	1977-5725	10.2865/239492	QJAB17007LTQ

© Europos Sąjunga, 2017

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

• vieną egzempliorių:

  • svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

• daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:

  • Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
  • ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
  • susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
  • arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*) Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

• svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).