Zwalczanie pustynnienia w UE – rosnące zagrożenie wymagające intensyfikacji działań

Streszczenie

I

Pustynnienie, będące formą degradacji gleby na terenach suchych, stanowi rosnące zagrożenie w UE i istotnie wpływa na użytkowanie gruntów. Termin ten stosuje się zazwyczaj, by opisać procesy związane z działalnością człowieka i zmianą klimatu skutkujące pojawieniem się na terenach suchych określonych problemów, takich jak mniejsza produkcja żywności, spadek żyzności gleb, ograniczenie naturalnej odporności gruntów i gorsza jakość wód. Prognozy dotyczące zmiany klimatu pokazują, że zagrożenie pustynnieniem w Europie rośnie. Gorące półpustynie występują już w Europie Południowej, gdzie klimat zmienia się z umiarkowanego na suchy. Zjawisko to postępuje dalej na północ. Długi okres wysokich temperatur i niewielkich opadów deszczu w Europie latem 2018 r. przypomniał o rosnącym znaczeniu tego problemu.

II

Trybunał zbadał, czy działania podejmowane w celu ograniczenia ryzyka pustynnienia w UE są skuteczne i wydajne, a także ocenił, czy Komisja odpowiednio wykorzystuje dostępne dane oraz czy UE podejmuje spójne działania w celu zwalczania pustynnienia. Przeprowadzono kontrolę projektów dotyczących pustynnienia w UE i przeanalizowano, czy zobowiązanie UE do osiągnięcia do 2030 r. neutralności degradacji gruntów – oznaczającej, że ilość i jakość zasobów gruntowych pozostaje stabilna lub poprawia się – może zostać wypełnione.

III

Trybunał stwierdził, że choć pustynnienie i degradacja gruntów stanowią aktualne i rosnące zagrożenia w UE, Komisja nie posiada jasnego oglądu sytuacji w tym zakresie, a działania podejmowane w celu zwalczania pustynnienia nie są spójne. Komisja nie przeprowadziła oceny postępów w wypełnianiu zobowiązania do osiągnięcia neutralności degradacji gruntów do 2030 r.

IV

Choć Komisja i państwa członkowskie gromadzą dane na temat różnych czynników oddziałujących na pustynnienie i degradację gleby, Komisja nie analizuje tych danych w celu uzyskania pogłębionej oceny tych zjawisk w UE.

V

Na szczeblu UE nie opracowano żadnej strategii dotyczącej pustynnienia i degradacji gleby. Wdraża się tymczasem cały wachlarz strategii, planów działania i programów wydatków – np. wspólną politykę rolną, strategię leśną UE i strategię UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu – które dotyczą wprawdzie zwalczania pustynnienia, ale nie jest to ich główny cel.

VI

Unijne projekty dotyczące pustynnienia są realizowane w różnych obszarach unijnej polityki – głównie w ramach rozwoju obszarów wiejskich, ale również ochrony środowiska i działań w dziedzinie klimatu, badań naukowych i polityki regionalnej. Projekty te mogą przyczyniać się do zwalczania pustynnienia, ale istnieją pewne obawy co do ich długoterminowej trwałości.

VII

W 2015 r. UE i państwa członkowskie podjęły zobowiązanie do osiągnięcia neutralności degradacji gruntów w UE do 2030 r. Nie przeprowadzono jednak pełnej oceny degradacji gleby na szczeblu UE ani nie uzgodniono metodyki odnośnych działań. Państwa członkowskie nie koordynują wzajemnie swoich działań, a Komisja nie wydała żadnych praktycznych wytycznych w tej kwestii. Póki co brak jest w UE jasnej wspólnej koncepcji co do sposobu osiągnięcia wspomnianej neutralności do 2030 r.

VIII

Na podstawie powyższego Trybunał przedstawia Komisji zalecenia mające przyczynić się do lepszego zrozumienia zjawiska degradacji gleby i pustynnienia w UE, a także dotyczące oceny konieczności udoskonalenia ram prawnych UE dotyczących gleby oraz intensyfikacji wysiłków na rzecz wypełnienia zobowiązania podjętego przez UE i państwa członkowskie, by osiągnąć neutralność degradacji gruntów w UE do 2030 r.

Wstęp

Pustynnienie w UE – coraz poważniejsze zagrożenie będące skutkiem zmiany klimatu i działalności człowieka

01

Europa w coraz większym stopniu dotknięta jest pustynnieniem. Ryzyko pustynnienia w największym stopniu dotyczy południowej Portugalii, części Hiszpanii i południowych Włoch, południowo-wschodniej Grecji, Malty i Cypru oraz obszarów położonych nad Morzem Czarnym w Bułgarii i Rumunii. W badaniach wykazano, że regiony te są często dotknięte erozją gleby, zasoleniem, spadkiem zawartości węgla organicznego w glebie, utratą różnorodności biologicznej i osuwiskami¹. Długi okres wysokich temperatur i niewielkich opadów deszczu w Europie latem 2018 r. przypomniał o rosnącym znaczeniu tego problemu.

02

Pustynnienie stanowi formę degradacji gruntów na terenach suchych. Termin ten stosuje się, by opisać procesy związane z działalnością człowieka i klimatem skutkujące pojawieniem się na terenach suchych określonych problemów, takich jak mniejsza produkcja żywności, spadek żyzności gleb, ograniczenie naturalnej odporności gruntów i gorsza jakość wód (zob. ramka 1).

03

Pustynnienie jest skutkiem zarówno działalności człowieka, jak i zmiany klimatu.

• Działalność człowieka. Nadmierne lub niewydajne korzystanie z zasobów wodnych, np. ze względu na nieodpowiednie techniki nawadniania, zmniejsza ogólne zaopatrzenie w wodę na danym obszarze i może prowadzić do utraty pokrywy roślinnej i ostatecznie do pustynnienia. Podobne skutki mogą mieć nadmierny wypas i wylesianie⁸, ponieważ oba te zjawiska prowadzą do usunięcia lub uszkodzenia roślinności, która chroni glebę i utrzymuje wilgotność i żyzność. Badania wykazały, że porzucanie gruntów może prowadzić do większego narażenia gruntów na degradację i pustynnienie⁹. Jednocześnie brak działalności człowieka może przynosić korzyści, takie jak rewitalizacja gleby, zwiększenie różnorodności biologicznej i skuteczne ponowne zalesianie¹⁰.
• Zmiana klimatu. W miarę jak w następstwie zmiany klimatu wzrasta średnia temperatura oraz rośnie częstotliwość i natężenie susz i innych poważnych zdarzeń pogodowych (zob. pkt 9), degradacja obszarów suchych (i tym samym pustynnienie) ma tendencję do pogłębiania się. Bardzo suche grunty są narażone na erozję, między innymi podczas powodzi gwałtownych, gdy wierzchnia warstwa gleby zostaje szybko zmyta, co prowadzi do dalszej degradacji powierzchni¹¹.

04

Pustynnienie może wpływać z kolei na zmianę klimatu. Wpływ ten jest niekorzystny:

• Degradacja gleby prowadzi do emisji gazów cieplarnianych do atmosfery, co grozi nasileniem zmiany klimatu i dalszą utratą różnorodności biologicznej (zob rys. 1). Istnieje ryzyko, że w wyniku prognozowanego wzrostu natężenia burz, a także za sprawą pożarów i degradacji gleby oraz występowania szkodników biomasa i węgiel organiczny zmagazynowane w glebie będą uwalniane do atmosfery¹².
• Rekultywacja gleby pozwala na stopniową absorpcję gazów cieplarnianych z atmosfery, umożliwiając wzrost drzew i roślinności. Te rośliny z kolei mogą wchłonąć większe ilości dwutlenku węgla. Na obszarach, gdzie gleby uległy degradacji, procesy te nie zachodzą, a dwutlenek węgla nie jest pochłaniany z atmosfery.

05

W 2008 r. Europejska Agencja Środowiska przeprowadziła badanie¹³ w sprawie pustynnienia w południowej, środkowej i wschodniej Europie, które objęło łącznie powierzchnię 1,68 mln km². W 2017 r. przeprowadzono badanie następcze¹⁴ z wykorzystaniem tej samej metodyki. W toku tego badania wykazano, że powierzchnia terenów o dużym lub bardzo dużym narażeniu na pustynnienie wzrosła w ciągu mniej niż dziesięciu lat o 177 000 km² (zob. tabela 1). Jest to obszar równy w przybliżeniu łącznej powierzchni Grecji i Słowacji.

Tabela 1

Narażenie na pustynnienie w południowej, środkowej i wschodniej Europie, lata 2008 i 2017

	2008		2017		Różnica między rokiem 2008 i 2017
	tys. km2	%	tys. km2	%	tys. km2	%
Bardzo wysokie	10	1	28	2	+18	+1.1
Wysokie	224	13	383	23	+159	+9.5
Umiarkowane	419	25	381	23	-38	-2.2
Niskie	560	33	475	28	-85	-5.1
Bardzo niskie	467	28	413	24	-54	-3.2
OGÓŁEM	1 680	100	1 680	100	-	-

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie publikacji Prăvălie i in., 2017.

06

Na rys. 2 zilustrowano, zgodnie z wynikami badania następczego, pogarszającą się sytuację w południowej Europie i na Bałkanach.

07

Cypr, którego nie objęto wspomnianym badaniem, jest szczególnie dotknięty omawianym zjawiskiem. W badaniach stwierdzono, że 99% powierzchni kraju jest narażone na pustynnienie¹⁶. W załączniku I zamieszczono mapy przedstawiające narażenie na pustynnienie w pięciu państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne (zob. pkt 26).

Różne scenariusze zmiany klimatu potwierdzają rosnące narażenie UE na zjawisko pustynnienia

08

Prognozy dotyczące zmiany klimatu w Europie potwierdzają, że zagrożenie pustynnieniem w Europie rośnie¹⁷. Gorące półpustynie występują już w Europie Południowej, gdzie – jak wskazano w badaniach – klimat zmienia się z umiarkowanego na suchy¹⁸. Już teraz zjawisko to postępuje dalej na północ. Jak potwierdzają dowody naukowe, emisje antropogeniczne znacznie zwiększyły prawdopodobieństwo występowania lat suchych w basenie Morza Śródziemnego¹⁹.

09

Wraz z postępującą zmianą klimatu zasoby wodne w niektórych częściach Europy kurczą się, a susze – jak stwierdzono w badaniach – stają się coraz częstsze²⁰, co zwiększa narażenie na pustynnienie. W oparciu o modele zmiany klimatu wykorzystywane przez Komisję prognozuje się, że do końca wieku w niektórych regionach (np. w Hiszpanii) temperatury wzrosną o ponad 2°C. W tym samym okresie ilość letnich opadów ma zmniejszyć się w południowej Europie o 50% lub więcej²¹. W sprawozdaniu Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu z 2018 r.²² stwierdzono z dużą pewnością, że temperatury w szczególnie upalne dni w średnich szerokościach geograficznych wzrosną o ok. 3°C przy globalnym ociepleniu wynoszącym 1,5°C oraz o ok. 4°C przy globalnym ociepleniu wynoszącym 2°C, a także że liczba upalnych dni wzrośnie w większości regionów lądowych.

10

Również modele wykorzystywane przez Komisję zapewniają prognozy dotyczące ryzyka pustynnienia. Szacuje się, że ryzyko to jest znaczne w szczególności w Hiszpanii, południowych Włoszech, Portugalii oraz w niektórych regionach południowo-wschodniej Europy, w tym w Bułgarii, Grecji i na Cyprze, a także w obszarze delty Dunaju w Rumunii (zob. rys. 3). W innych badaniach wskazano na szczególne nasilanie się suszy i wyraźny spadek dostępności zasobów wodnych w południowej Europie i basenie Morza Śródziemnego w przypadku scenariusza globalnego ocieplenia o 2°C – w porównaniu z ociepleniem o 1,5°C²³.

– Prognozowana zmiana ryzyka pustynnienia²⁴ w latach 2071–2100 w porównaniu z latami 1981–2010 w ramach scenariusza wzrostu temperatury o 2,4°C (RCP4.5 – po lewej) oraz o 4,3°C (RCP8.5 – po prawej)²⁵.

– Prognozowana zmiana wskaźnika suchości w latach 2071–2100 w porównaniu z latami 1981–2010 w ramach scenariusza wzrostu temperatury o 2,4°C (RCP4.5 – po lewej) oraz o 4,3°C (RCP8.5 – po prawej).

Ramy ONZ na rzecz zwalczania pustynnienia

11

Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zwalczania pustynnienia (UNCCD) jest międzynarodowym porozumieniem określającym globalne ramy zwalczania pustynnienia. Została ustanowiona w 1994 r., dwa lata po szczycie Ziemi w Rio de Janeiro²⁶. Jest ona prawnie wiążącym porozumieniem w sprawach dotyczących gruntów. Podejmuje kwestie degradacji gleby i pustynnienia, zapewniając jednocześnie platformę do prowadzenia działań w zakresie dostosowania, łagodzenia skutków i zwiększania odporności. Konwencję UNCCD zawarło 197 stron, w tym UE²⁷ i 28 państw członkowskich. Strony dążą do wspólnej poprawy warunków życia ludności zamieszkującej tereny suche, do utrzymania i przywrócenia produktywności gruntów oraz do łagodzenia skutków pustynnienia i suszy.

12

Państwa strony UNCCD mogą dobrowolnie zadeklarować, że są „dotknięte pustynnieniem”. Muszą wówczas opracować i wdrożyć krajowe programy działań, aby zwalczać pustynnienie.

13

W 2015 r. Narody Zjednoczone przyjęły Agendę na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030²⁸, obejmującą zobowiązanie do osiągnięcia wszystkich celów zrównoważonego rozwoju Narodów Zjednoczonych. Cel zrównoważonego rozwoju 15 – „chronić, przywrócić oraz promować zrównoważone użytkowanie ekosystemów lądowych, zrównoważone gospodarowanie lasami, zwalczać pustynnienie, powstrzymywać i odwracać proces degradacji gleby oraz powstrzymać utratę różnorodności biologicznej” – obejmuje zadanie, by zwalczać pustynnienie, odtworzyć zdegradowane obszary i gleby, w tym tereny dotknięte pustynnieniem, suszami i powodziami, a także dążyć do budowy świata, w którym do 2030 r. nie będzie występować proces degradacji gleby (zadanie 15.3).

14

W 2017 r. w ramach UNCCD przyjęto powiązane z konwencją ramy strategiczne na lata 2018–2030 ukierunkowane na zrealizowanie zadania 15.3 w ramach celów zrównoważonego rozwoju. Unia, jako strona UNCCD, potwierdziła podjęte zobowiązanie, by do 2030 r. osiągnąć neutralność degradacji gruntów.

Zwalczanie pustynnienia w UE

15

UE nie posiada odrębnej strategii ani ram prawnych dotyczących w szczególności zjawiska pustynnienia. Pewne kwestie związane z pustynnieniem podejmuje się jednak w ramach różnych innych strategii i programów wydatków. Bardziej szczegółowe informacje przedstawiono poniżej.

16

We wrześniu 2006 r. Komisja przyjęła strategię tematyczną w dziedzinie ochrony gleby²⁹, w której zwrócono uwagę, że procesy degradacji gleby mogą ostatecznie doprowadzić do pustynnienia. Celem tej strategii było zapewnienie zrównoważonego użytkowania gleby przez zapobieganie dalszej degradacji i ochronę funkcji gleby, a także przywrócenie zdegradowanych gleb przynajmniej do stanu odpowiadającemu bieżącemu lub planowanemu sposobowi użytkowania. Strategia tematyczna w dziedzinie ochrony gleby z 2006 r. opierała się na czterech filarach: podnoszenie świadomości społecznej, uwzględnienie kwestii ochrony gleby w innych strategiach, prowadzenie badań naukowych, opracowanie odnośnych przepisów – wniosku dotyczącego dyrektywy ramowej w sprawie gleby³⁰.

17

Zgodnie z wnioskiem dotyczącym dyrektywy państwa członkowskie byłyby zobowiązane do wskazania obszarów zagrożonych degradacją, określenia celów w zakresie ochrony gleby oraz realizowania programów, aby te cele osiągnąć. Proponowana dyrektywa miała również przyczyniać się do powstrzymania pustynnienia wynikającego z degradacji i utraty różnorodności biologicznej gleby. Niemniej przez niemal osiem lat nie osiągnięto większości kwalifikowanej³¹ w Radzie koniecznej do przyjęcia aktu. W kwietniu 2014 r. Komisja wycofała wniosek.

18

W kwietniu 2013 r. Komisja przyjęła strategię UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, aby zachęcić państwa członkowskie do podejmowania odnośnych działań. W strategii podkreślono, że UE musi przedsięwziąć środki, by przystosować się do nieuniknionych skutków zmiany klimatu oraz poniesienia powiązanych kosztów gospodarczych, środowiskowych i społecznych.

19

W listopadzie 2013 r. UE przyjęła ogólny unijny program działań w zakresie środowiska z myślą o zapewnieniu, by do 2020 r. „gospodarowanie gruntami w Unii odbywało się w sposób zrównoważony, gleba była należycie chroniona, a rekultywacja terenów skażonych była na zaawansowanym etapie”.

20

W strategii leśnej UE z 2013 r. zwrócono uwagę, że lasy mają duże znaczenie nie tylko dla rozwoju obszarów wiejskich, ale również dla środowiska i walki ze zmianą klimatu, ponieważ odgrywają istotną rolę w zwalczaniu degradacji gleby i pustynnienia.

21

Do finansowania działań dotyczących pustynnienia można wykorzystywać różne fundusze UE:

• wdrażanie wspólnej polityki rolnej, obejmującej elementy dotyczące rozwoju obszarów wiejskich³², zazieleniania i wzajemnej zgodności³³, może mieć pozytywny wpływ na grunty rolne. Niemniej intensywne lub niezrównoważone praktyki rolne mogą szkodliwie wpływać na gleby,
• europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne (fundusze ESI)³⁴ mają na celu zmniejszenie dysproporcji między regionami w UE. Jednym z celów tematycznych funduszy ESI jest „dostosowanie do zmiany klimatu i zapobieganie ryzyku zmiany klimatu”. Projekty w zakresie zwalczania pustynnienia mogą być współfinansowane – jeśli państwo członkowskie wskaże taką potrzebę – na przykład z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) lub Funduszu Spójności,
• innymi unijnymi instrumentami finansowania, które uwzględniają kwestię pustynnienia, są unijne programy w dziedzinie badań – siódmy program ramowy oraz program „Horyzont 2020”³⁵, Instrument Finansowy na rzecz Środowiska (LIFE)³⁶ oraz Fundusz Solidarności Unii Europejskiej (FSUE)³⁷.

22

Choć w ramach unijnych programów wydatków udostępnia się środki na potrzeby projektów dotyczących pustynnienia, brak jest informacji na temat ilości środków, jakie planuje się przeznaczyć i faktycznie wykorzystuje do celów zwalczania tego zjawiska.

23

W obrębie UE Rada ustanowiła grupę roboczą zajmującą się pustynnieniem³⁸. Grupa robocza opracowuje stanowiska UE na potrzeby negocjacji międzynarodowych dotyczących pustynnienia i degradacji gleby. Stanowi ona jedyne forum na szczeblu UE dla prowadzenia regularnych rozmów na tematy związane z UNCCD i pustynnieniem.

24

DG ds. Środowiska koordynuje, w porozumieniu z Radą i innymi służbami Komisji, opracowywanie stanowiska na spotkania w ramach UNCCD (takie jak Konferencje Stron, które odbywają się co dwa lata). Wspólne Centrum Badawcze (JRC) odgrywa kluczową rolę w zapewnianiu kontekstowych informacji naukowych. Wyznacza również ekspertów uczestniczących w pracach w ramach UNCCD. Inne służby Komisji mogą również wykonywać pewne zadania związane ze zwalczaniem pustynnienia w UE, jak przedstawiono na rys. 4. Ponadto Eurostat publikuje sprawozdanie roczne dotyczące postępów w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju w UE, zawierające ocenę wskaźników dotyczących neutralności degradacji gruntów w ramach celu zrównoważonego rozwoju 15 (zob. pkt 13).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

25

Europa jest w coraz większym stopniu dotknięta pustynnieniem. W ramach kontroli Trybunał zbadał w związku z tym, czy działania podejmowane w celu ograniczenia ryzyka pustynnienia w UE są skuteczne i wydajne. W szczególności Trybunał ocenił, czy:

• Komisja i państwa członkowskie odpowiednio wykorzystują dostępne dane,
• UE podejmuje spójne działania w celu zwalczania pustynnienia,
• projekty dotyczące pustynnienia w UE mają korzystne oddziaływanie,
• zobowiązanie UE, by do 2030 r. osiągnąć neutralność degradacji gruntów, zostanie najprawdopodobniej wypełnione.

26

Trybunał przeprowadził kontrolę w okresie od września 2017 r. do maja 2018 r., gromadząc dowody kontroli z następujących źródeł:

• przeglądy dokumentacji i wywiady z pracownikami pięciu dyrekcji generalnych Komisji Europejskiej³⁹;
• wizyty kontrolne w pięciu państwach członkowskich, które zadeklarowały, że są dotknięte pustynnieniem: w Hiszpanii, we Włoszech, na Cyprze, w Portugalii i Rumunii, wybranych ze względu na narażenie na pustynnienie oraz w celu uwzględnienia różnorodnych warunków klimatycznych, rodzajów roślinności, działalności człowieka i rozpoznanych zagrożeń. Trybunał przeprowadził wywiady i przeanalizował dokumenty strategiczne (w tym programy rozwoju obszarów wiejskich), procedury i dane;
• wizyty kontrolne w próbie 25 projektów wskazanych przez wspomniane pięć państw członkowskich jako istotne w kontekście pustynnienia i finansowanych lub współfinansowanych przez UE. Projekty te obejmowały inwestycje w systemy nawadniania, projekty w zakresie leśnictwa, płodozmian bądź remonty murów bezzaprawowych i grobli w celu zapobieżenia erozji gleby. Celem wizyt było ocenienie, czy zapewniły one trwałe oddziaływanie w odniesieniu do pustynnienia. Kontrola nie miała natomiast prowadzić do wydania opinii na temat legalności i prawidłowości projektów. Trybunał skontrolował również projekty dotyczące badań nad technikami przeciwdziałania pustynnieniu (zob. załącznik III);
• spotkania z różnymi zainteresowanymi stronami, w tym UNCCD, Europejską Agencją Środowiska i ekspertami ze środowisk akademickich, w celu przedyskutowania strategicznych podejść lub technik w dziedzinie przeciwdziałania pustynnieniu i degradacji gleby oraz monitorowania tych zjawisk w UE.

27

Zakres kontroli nie obejmował gruntów zajmowanych w związku z rozwojem obszarów miejskich lub inną działalnością człowieka. Zgodnie z danymi Europejskiej Agencji Środowiska⁴⁰ w latach 2006–2012 obszar gruntów zajmowanych w 28 państwach UE wynosił ok. 850 km² rocznie, tj. mniej niż 0,1% łącznego obszaru lądowego UE. Odpowiadając na pytania kontrolne określone w pkt 25, Trybunał nie przeprowadził oceny ram ustanowionych przez UNCCD w celu zwalczania pustynnienia.

Uwagi

Komisja i państwa członkowskie gromadzą dane o istotnym znaczeniu dla pustynnienia i degradacji gleby, lecz Komisja nie wykorzystuje tych danych w odpowiedni sposób

28

Trybunał zbadał, jak Komisja wykorzystuje dostępne dane na temat pustynnienia i degradacji gleby. Aby móc zadecydować, jakie działania są konieczne w tym zakresie, a następnie przejść do działania, Komisja musi gromadzić i analizować dane dotyczące tego zjawiska i powiązanych zagrożeń. Dane te muszą być wystarczające, spójne, wiarygodne, regularnie aktualizowane i poddawane przeglądowi.

Komisja i państwa członkowskie gromadzą dane dotyczące pustynnienia

29

Kluczowym systemem wykorzystywanym do monitorowania wskaźników istotnych dla pustynnienia i degradacji gleby w UE jest unijny system obserwacji Ziemi Copernicus, za którego koordynację i zarządzanie odpowiedzialna jest Komisja⁴¹. W systemie wykorzystuje się różnorodne technologie, od satelitów kosmicznych po naziemne, morskie i powietrzne systemy pomiarowe. Copernicus zapewnia otwarty i nieodpłatny dostęp do danych dotyczących wielu dziedzin: atmosfery, mórz, gruntów, klimatu, wydarzeń kryzysowych i bezpieczeństwa. Jeden z jego elementów, usługa programu Copernicus w zakresie monitorowania obszarów lądowych, zapewnia dane geograficzne na temat pokrycia gruntów i powiązanych zmiennych, np. pokrywy roślinnej i cyklu hydrologicznego. W 2015 r. wystrzelono dodatkowego satelitę. Jednym z zadeklarowanych celów jego działalności jest monitorowanie pustynnienia ⁴², lecz do tej pory brak jest jasnych informacji na ten temat (zob. również pkt 39).

30

Komisja regularnie gromadzi użyteczne i istotne informacje na temat różnych aspektów związanych ze stanem gleb w UE, w tym dotyczące trzech wskaźników cząstkowych UNCCD (zob. pkt 38).

31

Produktywność gruntów była przedmiotem analizy przeprowadzonej przez JRC w sprawozdaniu opartym na obserwacjach satelitarnych prowadzonych w latach 1982–2010. W analizie wykorzystano dane z programu Copernicus⁴³. Na rys. 5, sporządzonym w oparciu o najnowsze kompleksowe dane dotyczące zmian produktywności gruntów w UE opublikowane przez Komisję⁴⁴, wskazano, że gorące i suche państwa basenu Morza Śródziemnego są bardziej narażone na spadek produktywności.

32

Komisja monitoruje zawartość węgla organicznego w glebie, korzystając z wielofunkcyjnej platformy w ramach badania terenowego użytkowania gruntów i pokrycia terenu (LUCAS)⁴⁵, będącego standaryzowaną trzyletnią analizą właściwości wierzchniej warstwy gleby w całej UE. Badanie to przeprowadza JRC. Zdaniem Europejskiej Agencji Środowiska „średnio zawartość węgla w glebie w Europie najprawdopodobniej będzie rosnąć. Gleby na użytkach zielonych i w lasach są pochłaniaczami dwutlenku węgla […], podczas gdy gleby na gruntach ornych są względnie mniejszym źródłem emisji dwutlenku węgla”⁴⁶. Na rys. 6 pokazano, że występowanie obszarów zagrożonych pustynnieniem – w Grecji, Hiszpanii, we Włoszech, w Portugalii i Rumunii – jest powiązane z niskim poziomem zawartości węgla organicznego w glebie.

33

Pokrycie gruntów i zmiany pokrycia gruntów w UE są regularnie monitorowane dzięki programowi koordynacji informacji dotyczących środowiska (CORINE)⁴⁷, stanowiącemu część programu Copernicus. Za zarządzanie CORINE odpowiada Europejska Agencja Środowiska. Odpowiednie zestawy danych CORINE opracowuje się co sześć lat od 2000 r., a ostatnia wersja pochodzi z 2012 r. Grunty rolne i obszary leśne pokrywają łącznie 85% terenów lądowych UE⁴⁸.

34

Komisja regularnie gromadzi i zestawia dodatkowe dane na temat różnych wskaźników związanych z pustynnieniem w UE, takich jak erozja gleby, susze, zasoby wodne, pożary lasów. Więcej informacji na ten temat przedstawiono w załączniku II. Niemniej Komisja nie wykorzystuje tych danych, by ocenić zakres pustynnienia i degradacji gleby.

35

Światowy atlas procesu pustynnienia został opublikowany przez Organizację Narodów Zjednoczonych po raz pierwszy w 1992 r.⁴⁹, a następnie zaktualizowany w 1997 r. Komisja przejęła odpowiedzialność za publikację atlasu i opublikowała jego trzecie wydanie w 2018 r. Zamieszczono w nim mapy przedstawiające występowanie czynników, które mogą prowadzić do pustynnienia, takich jak erozja gleby, zasolenie, rozwój obszarów miejskich, a także migracje. W nowym wydaniu przedstawiono mapy i dane dotyczące różnego rodzaju interakcji między człowiekiem a środowiskiem istotnych dla degradacji gleby, ale nie zawarto żadnej mapy dotyczącej samego pustynnienia. Komisja jest zdania, że pustynnienia nie można łatwo przedstawić na mapie, ponieważ jest to niezwykle złożony proces, który – co potwierdzają badania – może być wywołany przez wiele zróżnicowanych czynników⁵⁰.

36

Państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, samodzielnie opracowywały mapy dotyczące ryzyka pustynnienia (zob. załącznik I). Niemniej map tych regularnie nie aktualizowano i nie można ich ze sobą porównywać, ponieważ wykorzystuje się w nich różne wskaźniki i oznaczenia kolorami. Z tego względu nie zapewniają one kompleksowego oglądu zjawiska pustynnienia na szczeblu UE.

37

Państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, monitorowały również czynniki związane z pustynnieniem i degradacją gleb, takie jak opady, susze i zasoby wodne. W odniesieniu do mechanizmów gromadzenia danych dotyczących gleby Trybunał stwierdził, że:

• Hiszpania, Włochy i Rumunia posiadały własne systemy, które zapewniały co prawda bardziej szczegółowe dane dotyczące gleby, lecz w pewnym stopniu pokrywały się z unijnymi mechanizmami gromadzenia informacji. Krajowe dane dotyczące gleby nie były kompletne, nie gromadzono ich ani nie interpretowano regularnie i nie zawsze były wiarygodne⁵¹,
• Cypr i Portugalia polegały całkowicie na platformie badania LUCAS Komisji, jeśli chodzi o gromadzenie danych dotyczących gleby.

Nie uzgodniono metodyki oceny pustynnienia i degradacji gleby w UE

38

Pustynnienie i degradacja gleby są złożonymi zjawiskami, na które wpływa wiele wzajemnie zależnych czynników. Do tej pory nie wypracowano naukowego konsensusu co do sposobu oceny tych czynników. Niemniej aby wykryć pogorszenie się kondycji gleby, można wykorzystywać wskaźniki pośrednie. Choć istnieje wiele takich wskaźników pośrednich, na potrzeby oceny degradacji gleby UNCCD zaleca wykorzystanie trzech wskaźników cząstkowych: produktywności gruntów, zawartości węgla organicznego w glebie oraz pokrycia terenu i zmian w pokryciu terenu⁵².

39

Komisja i państwa członkowskie nie uzgodniły metodyki zestawiania dostępnych danych na potrzeby wskaźników w taki sposób, aby uzyskać spójną ocenę zjawiska pustynnienia i degradacji gleby w całej UE. Fakt ten utrudnia porównanie zakresu pustynnienia w poszczególnych państwach członkowskich UE.

40

W sprawozdaniu z 2018 r. dotyczącym postępów w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju w UE na potrzeby oceny neutralności degradacji gruntów Komisja wykorzystała dwa wskaźniki, które częściowo odpowiadają wskaźnikom UNCCD: pokrycie terenu powierzchniami sztucznymi na mieszkańca i szacowaną erozję gleby przez wodę (zob. tabela 2). Istnieje jeszcze wiele innych parametrów degradacji gleby, które nie są uwzględniane w powyższych wskaźnikach, takich jak zawartość węgla organicznego w glebie, produktywność gruntów, zasolenie lub zanieczyszczenie. Dodatkowe informacje na temat takich innych istotnych wskaźników są wprawdzie dostępne na szczeblu Komisji (zob. pkt 30 i 34), ale nie wykorzystuje się ich do celów oceny degradacji gleby w UE.

UE podejmuje działania w celu zwalczania pustynnienia, ale nie są one wystarczająco spójne

41

Trybunał zbadał, czy UE podejmuje spójne działania w celu zwalczania pustynnienia. Takie działania wymagają spójnej struktury zarządczej i dobrze przygotowanego, długoterminowego planu, tak aby ograniczyć ryzyko niewłaściwych decyzji skutkujących nieoptymalnym wykorzystaniem zasobów oraz uniknąć rozproszonych i nieskoordynowanych działań.

42

W ramce 2 opisano ramy UNCCD i ich wdrażanie w UE.

Brak jest przepisów dotyczących konkretnie pustynnienia i gleby na szczeblu UE

43

Jak zwrócono uwagę w pkt 16, strategia tematyczna UE z 2006 r. w dziedzinie ochrony gleby obejmowała wniosek dotyczący dyrektywy ramowej w sprawie gleby. Jednym z celów proponowanej dyrektywy miało być przyczynianie się do powstrzymania pustynnienia wynikającego z degradacji i utraty różnorodności biologicznej gleby. Wniosek ustawodawczy nie uzyskał poparcia większości w Radzie i został wycofany przez Komisję w 2014 r. W związku z tym brak jest zintegrowanych przepisów unijnych w sprawie gleby, podczas gdy kwestie dotyczące innych kluczowych zasobów środowiskowych, takich jak powietrze i zasoby wodne, są regulowane różnymi unijnymi dyrektywami i rozporządzeniami.

44

W niedawno opublikowanym badaniu stwierdzono, że wycofanie wniosku dotyczącego dyrektywy ramowej w sprawie gleby oznaczało utratę szansy na stworzenie wspólnej koncepcji i planów dotyczących ochrony gleby w UE⁵⁶. W badaniu tym potwierdzono ponadto, że na szczeblu UE brak jest kompleksowych przepisów dotyczących ochrony gleby, a krajowe akty prawne w tej dziedzinie – jeśli w ogóle istnieją – nie zapobiegły pustynnieniu i degradacji gleby w UE.

Unijne strategie, polityki i programy wydatków przyczyniają się do zwalczania pustynnienia, ale nie są szczególnie ukierunkowane na to zjawisko

45

Nie opracowano żadnej unijnej strategii, która dotyczyłaby w szczególności pustynnienia i degradacji gleby. Odniesienia do pustynnienia są rozsiane w różnych unijnych strategiach, politykach i programach wydatków, spośród których najistotniejszymi dla tego zjawiska są WPR oraz strategia UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu.

46

Choć WPR mogłaby odgrywać istotną rolę w walce z pustynnieniem, Trybunał odnotował następujące kwestie:

• zdaniem Europejskiej Agencji Środowiska płatności bezpośrednie mogą prowadzić do intensyfikacji działalności rolniczej, co z kolei skutkuje utratą materii organicznej w glebie, ograniczeniem zdolności gleby do zatrzymywania wody i zmianami użytkowania gruntów⁵⁷;
• przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności obejmują trzy normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska mające na celu zapobieżenie degradacji gleby, mianowicie normę dotyczącą minimalnej pokrywy glebowej, normę dotyczącą zarządzania gruntami w celu ograniczenia erozji oraz normę dotyczącą utrzymania materii organicznej gleby. Zdaniem Europejskiej Agencji Środowiska zasada wzajemnej zgodności może przyczyniać się do utrzymania poziomów materii organicznej w glebie i ochrony gleby przed erozją⁵⁸. Niemniej w sprawozdaniu specjalnym nr 26/2016 Europejski Trybunał Obrachunkowy stwierdził, że na podstawie dostępnych informacji Komisja nie była w stanie w stosowny sposób ocenić skuteczności zasady wzajemnej zgodności (przy czym wniosek ten nie dotyczył w szczególności wpływu tej zasady na degradację gleby)⁵⁹. W innym sprawozdaniu stwierdzono, że oddziaływania zasady wzajemnej zgodności na środowisko nie można określić ilościowo⁶⁰;
• w ramach zazieleniania brakuje w pełni rozwiniętej logiki interwencji, która obejmowałaby jasno zdefiniowane, ambitne cele. Budżet przeznaczony na tę praktykę nie jest bezpośrednio powiązany z osiąganiem celów w zakresie środowiska i klimatu. Ponadto w zależności od sytuacji poszczególnych rolników i posiadanych przez nich gruntów rolnych przewidziano kilka wyjątków od zasad zazieleniania⁶¹. W sprawozdaniu z 2017 r. Trybunał stwierdził, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, by zazielenianie – w formie, w jakiej jest obecnie wdrażane – przyniosło znaczące korzyści dla środowiska i klimatu⁶². Dane statystyczne opublikowane przez Komisję w 2018 r.⁶³ wskazują, że odsetek użytkowanych gruntów rolnych, które są objęte co najmniej jednym obowiązkiem w zakresie zazieleniania, wynosił w państwach członkowskich dotkniętych ryzykiem pustynnienia (takich jak Grecja, Chorwacja, Włochy, Malta, Portugalia lub Rumunia) jedynie ok. 50% lub mniej⁶⁴;
• zdaniem Komisji w programach rozwoju obszarów wiejskich poszczególnych państw członkowskich dotkniętych pustynnieniem uwzględnia się ryzyko pustynnienia i degradacji gleby. Trybunał zbadał zatem pięć programów krajowych oraz dwa regionalne⁶⁵ i ustalił, co następuje:
• wszystkie programy obejmowały działania⁶⁶ – takie jak działania rolnośrodowiskowe i w dziedzinie klimatu, pomoc dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi, działania w zakresie leśnictwa, inwestycje w nawadnianie – które mogą przyczyniać się do zwalczania pustynnienia i degradacji gleby;
• jedynie jeden program obejmował szczegółowy pakiet działań na rzecz zwalczania pustynnienia, ale nie był on odpowiednio opracowany (zob. ramka 3).

47

Ochrona gleby stanowi jeden z elementów wniosku Komisji w sprawie przyszłej WPR⁶⁷, w którym proponuje się różne normy związane z ochroną i jakością gleby. We wniosku określono również ewentualne wskaźniki rezultatu⁶⁸ i wskaźniki oddziaływania odnoszące się do ochrony gleby na potrzeby sprawozdawczości państw członkowskich. Rozwiązania proponowane w ramach nowej WPR mogłyby zapewnić rolnikom skuteczniejsze zachęty do odpowiedniego chronienia gleby w UE. Propozycje te są wciąż przedmiotem debaty. W związku z tym na tym etapie nie można jeszcze ocenić, jak proponowane mechanizmy sprawdziłyby się w praktyce.

48

W strategii UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu z 2013 r. uznano znaczenie zwalczania pustynnienia jako jednego z działań w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu, które należy wspierać. Państwa członkowskie zachęca się do opracowania własnych strategii krajowych. Na podstawie dokumentacji dostępnej na szczeblu Komisji Trybunał ustalił, że zgodnie ze stanem na listopad 2018 r. spośród 13 państw członkowskich, które zadeklarowały, że są dotknięte pustynnieniem (zob. ramka 2):

• osiem uwzględniło szczegółowe działania w zakresie zwalczania pustynnienia w strategiach przystosowania się do zmiany klimatu. W gronie tym znalazło się pięć państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne⁶⁹;
• dwa, Węgry i Słowenia, nie wspominają o pustynnieniu w swoich strategiach przystosowania;
• trzy, Bułgaria, Chorwacja i Łotwa, nie ustanowiły jeszcze takich strategii.

49

Państwa członkowskie wdrażają wspomniane strategie, ale Komisja nie posiada obecnie kompleksowych ogólnounijnych informacji na temat rezultatów tego wdrażania. W 2016 r. Komisja rozpoczęła ocenę unijnej strategii w zakresie przystosowywania się do zmiany klimatu, aby przeanalizować jej wdrożenie i skuteczność. Ocena ta ma zostać sfinalizowana przed końcem 2018 r.

50

Istnieją inne unijne strategie i programy wydatków, które są istotne w kontekście pustynnienia, ale ich oddziaływanie nie jest udokumentowane (jak wyjaśniono poniżej).

51

Fundusze regionalne: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Fundusz Spójności mogą finansować inwestycje infrastrukturalne mające na celu przystosowanie się do zmiany klimatu. Spośród tych inwestycji największe znaczenie z perspektywy pustynnienia i degradacji gleby mają inwestycje w zapory i systemy nawadniania. Oddziaływanie tych projektów na glebę nie jest jednoznaczne (zob. pkt 62–63). Zdaniem Europejskiej Agencji Środowiska projekty finansowane z EFRR „mogą znacznie oddziaływać na glebę; niektóre inwestycje, np. w transport drogowy, mogą pogłębić tendencje niekontrolowanego rozrastania się miast i zajmowania gruntów”⁷⁰. Ponadto Fundusz Solidarności UE wykorzystywano na potrzeby rekultywacji gruntów po katastrofach, które zwiększają ryzyko pustynnienia, takich jak susze i pożary lasów.

52

Unijne badania naukowe: w unijnych programach ramowych w zakresie badań naukowych sfinansowano wiele projektów badawczych, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczyły kwestii pustynnienia⁷¹. Skupiały się one w szczególności na zrozumieniu zjawiska pustynnienia, opracowaniu wskaźników na potrzeby jego monitorowania lub wspieraniu skoordynowanych działań w zakresie szerzenia wiedzy na ten temat. Niemniej ani państwa członkowskie, ani Komisja nie wykorzystywały skutecznie wyników tych badań, aby ocenić zakres pustynnienia, stworzyć efektywny system monitorowania bądź aby opracować jakąkolwiek powiązaną strategię.

53

Zasoby wodne: zgodnie z ramową dyrektywą wodną jednym z aspektów zintegrowanego gospodarowania zasobami wodnymi jest niedostatek wody. Ogólnym celem dyrektywy było osiągnięcie dobrego stanu wód w Europie do 2015 r. W maju 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie ponownego wykorzystywania wody, ze szczególnym uwzględnieniem ponownego wykorzystywania oczyszczonych ścieków na potrzeby nawadniania w rolnictwie. Zapewnienie zasobów wodnych dobrej jakości i w wystarczających ilościach jest istotnym wyzwaniem w kontekście zwalczania pustynnienia.

54

Leśnictwo: strategia leśna UE z 2013 r. nie jest prawnie wiążąca. Wszystkie pięć państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, posiada przepisy krajowe w dziedzinie leśnictwa. Krajowe programy dotyczące lasów i krajowe praktyki w zakresie zrównoważonego leśnictwa oddziałują korzystnie na glebę. W ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich Unia wspiera określone działania w zakresie leśnictwa, które mogą również wywierać korzystny wpływ na pustynnienie.

55

Różne służby Komisji (zob. pkt 24) doraźnie współpracują ze sobą w kwestii pustynnienia. W 2015 r. Komisja stworzyła grupę ekspertów ds. ochrony gleby, aby „zastanowić się wspólnie z państwami członkowskimi nad sposobami rozwiązania problemów związanych z jakością gleby za pomocą ukierunkowanego i proporcjonalnego podejścia opartego na analizie ryzyka w wiążących ramach prawnych”⁷².

56

Jak zatem wynika z powyższego opisu, istnieje cały wachlarz strategii, planów działania i programów wydatków, które dotyczą wprawdzie zwalczania pustynnienia, ale nie jest to ich główny cel.

Finansowane ze środków UE projekty dotyczące pustynnienia mogą mieć korzystne oddziaływanie, ale brak jest istotnych informacji na temat wyników w tej dziedzinie

57

Trybunał ocenił, czy projekty dotyczące pustynnienia w UE mają korzystne oddziaływanie. Aby takie projekty przynosiły pozytywne skutki w kontekście zwalczania pustynnienia, muszą one uwzględniać odpowiednie potrzeby i być trwałe pod względem środowiskowym i finansowym. Informacje na temat skuteczności i wydajności wydatkowania środków są pomocne przy ocenianiu tego, co udało się osiągnąć dzięki środkom z budżetu UE.

58

Badania wykazały, że rekultywacja zdegradowanych gruntów jest ogólnie bardziej kosztowna niż zapobieganie pustynnieniu i degradacji gleby⁷³. Projekty dotyczące pustynnienia powinny być ponadto realizowane w terminie. Opóźnienie działań może bowiem pociągnąć za sobą dodatkowe koszty lub uniemożliwić zapobieżenie nieodwracalnym szkodom dla gruntów.

59

Brak jest kompleksowych danych na szczeblu regionalnym, krajowym lub unijnym na temat planowanych lub faktycznie ponoszonych wydatków związanych z projektami dotyczącymi pustynnienia. Ponadto nie ma informacji, ile takich projektów jest realizowanych w Unii. Trybunał wybrał reprezentatywną próbę 25 projektów (zob. pkt 26) z wykazów przedstawionych przez pięć państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne. Wykazy zawierały projekty, które państwa te uznały za istotne w kontekście pustynnienia⁷⁴.

Unijne projekty mogą mieć pozytywny wpływ na zwalczanie pustynnienia

60

W ramach wybranej próby Trybunał wskazał dwa szczególnie udane projekty, które uznaje za przykłady dobrych praktyk. Projekty te przyczyniły się do ochrony gruntów przed degradacją i do wzbogacenia gleby, która wcześniej była pozbawiona zdolności produkcyjnych. Projekty te nie tylko wniosły wkład w zwalczanie pustynnienia, ograniczenie erozji i poprawę stanu gruntów, ale również przyniosły beneficjentom korzyści ekonomiczne lub sprzyjały różnorodności biologicznej (zob. ramka 4).

Istnieją jednak obawy co do długoterminowej trwałości projektów

61

Najczęściej występującym rodzajem projektu w próbie dobranej przez Trybunał były inwestycje w nawadnianie (dziesięć spośród 25 projektów, przy czym dziewięć z nich było współfinansowanych z EFRROW). Badania pokazują, że projekty tego typu przynoszą niejednoznaczne skutki, jeśli chodzi o pustynnienie i degradację gleby⁷⁵.

62

Z jednej strony, nawadnianie może zwiększyć zyski czerpane z gruntów – doprowadzić do zwiększenia plonów, w szczególności w krótkim terminie, zapewnić większą dostępność gruntów pod działalność rolniczą i poprawić odporność na susze. W projektach wybranych do próby Trybunał zaobserwował wszystkie te korzystne skutki.

63

Z drugiej strony, nawadnianie może skutkować problemami w zakresie trwałości – doprowadzić do zubożenia zasobów wodnych, zanieczyszczenia wód gruntowych, zwiększenia erozji gleby lub ryzyka zasolenia⁷⁶ i zmniejszenia żyzności gleby. Aby zaradzić tym kwestiom, w przepisach dotyczących EFRROW wymaga się, by projekty dotyczące nawadniania spełniały określone warunki w zakresie zrównoważoności środowiskowej, jeśli mają być współfinansowane⁷⁷. W ramce 5 opisano problemy związane z długoterminową trwałością stwierdzone przez Trybunał w dwóch projektach dotyczących nawadniania, które objęto wizytami kontrolnymi.

64

Projekty w zakresie leśnictwa (wszystkie takie projekty uwzględnione w próbie były współfinansowane z EFRROW) oddziałują korzystnie na zapobieganie pustynnieniu i degradacji gleby. Pokrywa leśna chroni bowiem glebę przed erozją, a jednocześnie zwiększa się zdolność do absorpcji węgla. Odtwarzanie krajobrazu leśnego może przyczynić się do zachowania różnorodności biologicznej i ograniczenia degradacji gleby. Również działania w zakresie agroleśnictwa mogą pomóc w rozwiązywaniu problemu degradacji gleby za sprawą wysiłków społeczności lokalnych na obszarach peryferyjnych⁷⁸. Jeden z czterech projektów w zakresie leśnictwa w próbie Trybunału został uznany za przykład dobrej praktyki (zob. ramka 4). Takie projekty są jednak mniej udane, jeśli pokrywa roślinna jest gorzej dostosowana do lokalnych warunków klimatycznych (zob. ramka 6).

Ograniczone wykorzystanie i zakres analizy kosztów i korzyści

65

Analizy kosztów i korzyści oraz oceny zrównoważenia środowiskowego mają zasadnicze znaczenie dla projektów związanych z pustynnieniem. Najczęściej wykorzystywanym źródłem unijnego finansowania w próbie dobranej przez Trybunał był EFRROW (17 z 25 projektów). Rozporządzenie dotyczące EFRROW nie nakłada tymczasem wymogu przeprowadzenia analizy kosztów i korzyści. Niektóre państwa członkowskie, w tym Cypr i Rumunia, nałożyły taki obowiązek w odniesieniu do określonych projektów dotyczących nawadniania. Analizę kosztów i korzyści przeprowadzono w sześciu spośród dziewięciu projektów dotyczących nawadniania finansowanych z EFRROW i objętych badaną próbą. W tych przypadkach w analizie starano się wykazać, że projekt przyniesie korzyści finansowe w porównaniu ze scenariuszem zakładającym brak jakichkolwiek działań. Niemniej w ramach kosztów inwestycyjnych projektu nie uwzględniono kosztów działań mających skorygować ewentualne niekorzystne oddziaływanie na środowisko (choć wymagane były różne pozwolenia wydawane przez organy ds. środowiska).

Organy państw członkowskich nie oceniały wyników projektów w odniesieniu do pustynnienia i degradacji gleby

66

Państwa członkowskie nie są zobowiązane, by gromadzić dane lub przeprowadzać oceny w odniesieniu do oddziaływania unijnych projektów na pustynnienie i degradację gleby⁷⁹. Żaden z organów państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, nie ocenia skuteczności takich projektów pod względem zwalczania pustynnienia.

Komisja nie przeprowadziła oceny postępów w wypełnianiu zobowiązania do osiągnięcia neutralności degradacji gruntów do 2030 r.

67

Trybunał zbadał, czy zobowiązanie UE, by do 2030 r. osiągnąć neutralność degradacji gruntów, zostanie najprawdopodobniej wypełnione. Aby osiągnąć ten cel na szczeblu unijnym, należy przeprowadzać regularne oceny degradacji gleby, prowadzić transgraniczną współpracę i koordynację działań oraz wdrożyć odpowiednie działania, a także zapewnić państwom członkowskim wytyczne dotyczące kroków, które należy poczynić, by osiągnąć neutralność degradacji gruntów. Wytyczne takie powinny obejmować rozpowszechnianie dobrych praktyk, a także techniki oceny oddziaływania inwestycji w nawadnianie na grunty oraz szacowania utraty różnorodności biologicznej.

68

UE i państwa członkowskie poparły zobowiązanie Organizacji Narodów Zjednoczonych, by osiągnąć neutralność degradacji gruntów do 2030 r. (zob. pkt 13 i 14). Eurostat co roku publikuje sprawozdanie z postępów w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju w UE, zawierające wskaźniki dotyczące dwóch aspektów degradacji gleby: pokrycia terenu powierzchniami sztucznymi i erozji gleby przez wodę (zob. pkt 40 oraz tabela 2). Działając w imieniu Komisji, Eurostat analizuje wyłącznie zmiany w tych wskaźnikach, nie wyciąga natomiast wniosków co do stanu faktycznego w zakresie neutralności degradacji gruntów w UE⁸⁰.

69

Degradacja gleby ma oddziaływanie transgraniczne: gleba nie jest tworem statycznym, a przyczyny jej degradacji mają często charakter globalny. Degradację gleby uznaje się często za zjawisko lokalne, ale cząsteczki gleby przemieszczają się. Badania wykazują, że procesy erozji przez wodę i wiatr, burze pyłowe⁸¹ lub zjawiska związane z działalnością człowieka, np. zanieczyszczenie pestycydami, mają istotne znaczenie, jeśli chodzi o transgraniczne oddziaływanie degradacji gleby, i wywołują skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe⁸², takie jak zmiana klimatu, problemy zdrowotne i niedobory żywności. Pomimo transgranicznego wymiaru zjawiska państwa członkowskie i Komisja nie koordynują działań na rzecz osiągnięcia unijnego celu neutralności degradacji gruntów.

70

Komisja nie przeprowadziła oceny postępów w wypełnianiu zobowiązania do osiągnięcia neutralności degradacji gruntów do 2030 r. Powyższe ustalenie można poprzeć badaniami, np. badaniem na zlecenie niemieckiego Umweltbundesamt, w którym stwierdza się, że „dyskusje na temat realizacji celów zrównoważonego rozwoju ogólnie, a neutralności degradacji gruntów w szczególności są jeszcze na wczesnym etapie” oraz że „UE była kluczowym podmiotem w procesie opracowywania celów zrównoważonego rozwoju, lecz realizacja tych celów w Unii przebiega wolno”⁸³. Póki co brak jest w UE jasnej wspólnej koncepcji co do sposobu osiągnięcia neutralności degradacji gruntów do 2030 r.

71

W ramach UNCCD ustanowiono dobrowolny program, który ma wspierać państwa w wypełnianiu zobowiązań dotyczących neutralności degradacji gruntów, np. w określaniu krajowych poziomów wyjściowych, docelowych lub powiązanych działań. Zgodnie ze stanem na listopad 2018 r. w programie uczestniczyło 119 państw. Włochy są jedynym państwem członkowskim UE w tym gronie. Komisja nie zapewnia państwom członkowskim wytycznych na temat praktycznych rozwiązań na rzecz osiągnięcia neutralności degradacji gruntów.

Wnioski i zalecenia

72

Pustynnienie to forma degradacji gruntów na terenach suchych. Stanowi ono rosnące zagrożenie w UE i istotnie wpływa na użytkowanie gruntów. W scenariuszach dotyczących dalszego kształtowania się zmiany klimatu przewiduje się wzrost narażenia na pustynnienie w UE w bieżącym stuleciu, czemu towarzyszyć będą wzrost temperatury i częstsze występowanie susz oraz mniejsze ilości opadów w południowych regionach Europy. Skutki pustynnienia będą szczególnie mocno odczuwalne w południowej Portugalii, dużej części Hiszpanii, południowych Włoszech, południowo-wschodniej Grecji, na Cyprze oraz na wybrzeżach Bułgarii i Rumunii (zob. pkt 1–24).

73

Trybunał ustalił, że w UE nie podejmuje się skutecznych i wydajnych działań w celu ograniczenia ryzyka pustynnienia. Choć pustynnienie i degradacja gruntów stanowią aktualne i rosnące zagrożenia w UE, Komisja nie posiada jasnego oglądu sytuacji w tym zakresie, a działania podejmowane w celu zwalczania pustynnienia nie są spójne.

74

Trybunał ustalił, że brak jest uzgodnionej metodyki oceny pustynnienia i degradacji gleby w UE. Choć Komisja i państwa członkowskie gromadzą dane na temat różnych czynników oddziałujących na pustynnienie i degradację gleby, Komisja nie analizuje tych danych w celu uzyskania pogłębionej oceny tych zjawisk w UE (zob pkt 28–40).

Zalecenie 1 – Zrozumienie zjawiska degradacji gleby i pustynnienia w UE

Komisja we współpracy z państwami członkowskimi powinna:

1. ustanowić metodykę i odpowiednie wskaźniki – począwszy od trzech wskaźników UNCCD – aby ocenić zakres pustynnienia i degradacji gleby w UE;

Termin wdrożenia: 31 grudnia 2020 r.

2. zestawiać i analizować, w oparciu o uzgodnioną metodykę, istotne dane na temat pustynnienia i degradacji gleby (przy czym większość tych danych jest już gromadzona) oraz regularnie przedstawiać te dane w jasny i przyjazny dla odbiorców sposób do publicznego użytku, najlepiej w formie interaktywnych map do wykorzystania w UE.

Termin wdrożenia: 31 grudnia 2021 r.

75

Działaniom UE w zakresie zwalczania pustynnienia brakuje spójności. UE nie ustanowiła przepisów, które dotyczyłyby w szczególności pustynnienia. Brak jest ponadto zintegrowanych przepisów unijnych w sprawie gleby, podczas gdy kwestie dotyczące innych kluczowych zasobów środowiskowych, takich jak powietrze lub zasoby wodne, są regulowane różnymi unijnymi dyrektywami i rozporządzeniami.

76

Na szczeblu UE nie opracowano żadnej strategii dotyczącej pustynnienia i degradacji gleby. Wdraża się tymczasem cały wachlarz unijnych strategii, planów działania i programów wydatków – np. wspólną politykę rolną i strategię UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu – które dotyczą wprawdzie zwalczania pustynnienia, ale nie jest to ich główny cel. Zwalczanie pustynnienia i degradacji gleby nie jest odpowiednio koordynowane w praktyce (zob. pkt 41–56).

Zalecenie 2 – Ocena konieczności usprawnienia ram prawnych UE dotyczących gleby

Komisja powinna ocenić adekwatność obowiązujących ram prawnych dotyczących zrównoważonego gospodarowania glebą w UE, uwzględniając przy tym zwalczanie pustynnienia i degradację gleby.

Termin wdrożenia: 30 czerwca 2021 r.

77

Trybunał stwierdził, że unijne projekty mogą przyczyniać się do zwalczania pustynnienia, przy czym projekty dotyczące pustynnienia są realizowane w różnych obszarach unijnej polityki – głównie w ramach rozwoju obszarów wiejskich, ale również ochrony środowiska i działań w dziedzinie klimatu, badań naukowych lub polityki regionalnej. Istnieją jednak pewne obawy co do ich długoterminowej trwałości. Państwa członkowskie jedynie w ograniczonym stopniu korzystały z analiz kosztów i korzyści. Ponadto nie przeprowadzały ocen oddziaływania projektów dotyczących pustynnienia finansowanych ze środków UE, ponieważ pustynnienie nie było podstawowym celem tych działań (zob. pkt 57–66).

78

Komisja nie dokonała oceny postępów w wypełnianiu zobowiązania, by osiągnąć neutralność degradacji gruntów do 2030 r. Nie przeprowadzono oceny degradacji gleby na szczeblu UE. Komisja nie zapewniła państwom członkowskim wytycznych na temat sposobu osiągnięcia neutralności degradacji gruntów i póki co brak jest w UE jasnej wspólnej koncepcji co do sposobu osiągnięcia tej neutralności do 2030 r. (zob. pkt 67–71).

Zalecenie 3 – Osiągnięcie neutralności degradacji gruntów w UE do 2030 r.

Komisja Europejska powinna:

1. bardziej szczegółowo określić, w jaki sposób do 2030 r. UE wypełni zobowiązanie do osiągnięcia neutralności degradacji gruntów, i publikować okresowo sprawozdania z postępów;

Termin wdrożenia: 31 grudnia 2020 r.

2. przekazać państwom członkowskim wytyczne na temat praktycznych rozwiązań dotyczących ochrony gleby i osiągnięcia neutralności degradacji gruntów w UE, w tym rozpowszechniać dobre praktyki;

Termin wdrożenia: 31 grudnia 2020 r.

3. na wniosek państw członkowskich zapewniać im wsparcie techniczne w opracowywaniu krajowych programów działań na rzecz osiągnięcia neutralności degradacji gruntów do 2030 r., w tym przez określenie ukierunkowanych działań, jasnych celów pośrednich i planu okresowej sprawozdawczości na szczeblu państwa członkowskiego.

Termin wdrożenia: 31 grudnia 2022 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Nikolaos A. Milionis, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 14 listopada 2018 r.

Wykaz skrótów

CORINE program koordynacji informacji dotyczących środowiska

DG AGRI Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji Europejskiej

DG CLIMA Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu Komisji Europejskiej

DG ENV Dyrekcja Generalna ds. Środowiska Komisji Europejskiej

DG RTD Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji Komisji Europejskiej

EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFRROW Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

FSUE Fundusz Solidarności Unii Europejskiej

IPCC Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu

JRC Wspólne Centrum Badawcze Komisji Europejskiej

LUCAS badanie terenowe użytkowania gruntów i pokrycia terenu

RCP reprezentatywna ścieżka koncentracji

UNCCD Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zwalczania pustynnienia

WPR wspólna polityka rolna

Przypisy

¹ Montanarella, L., Toth, G., JRC, „Desertification in Europe” [Pustynnienie w Europie], 2008.

² Zob. art. 1 Konwencji Narodów Zjednoczonych z 1994 r. w sprawie zwalczania pustynnienia w państwach dotkniętych poważnymi suszami i/lub pustynnieniem, zwłaszcza w Afryce (UNCCD).

³ Tamże.

⁴ Zob. np. Międzyrządowa Platforma Naukowo-Polityczna w sprawie Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów, „Assessment Report on Land Degradation and Restoration” [Sprawozdanie w sprawie oceny degradacji i rekultywacji gleby].

⁵ Zob. art. 1 Konwencji Narodów Zjednoczonych z 1994 r. w sprawie zwalczania pustynnienia w państwach dotkniętych poważnymi suszami i/lub pustynnieniem, zwłaszcza w Afryce (UNCCD).

⁶ Tamże.

⁷ JRC, „World Atlas of Desertification” [Światowy atlas procesu pustynnienia], 2018.

⁸ Do nadmiernego wypasu dochodzi, gdy rolnicy hodują zbyt wiele zwierząt gospodarskich na małym obszarze lub gdy trzymają je na danym obszarze zbyt długo. Wylesianie jest z kolei często spowodowane pozyskiwaniem drewna jako paliwa lub chęcią pozyskania terenów pod działalność rolniczą lub budownictwo mieszkaniowe.

⁹ Zob. Rubio, J.L., Recatalá, L., „The relevance and consequences of Mediterranean desertification including security aspects” [Znaczenie i konsekwencje pustynnienia w basenie Morza Śródziemnego z uwzględnieniem aspektów bezpieczeństwa], Centro de Investigaciones sobre Desertificación, Walencja, Hiszpania, 2006 lub Salvati, L. i Bajocco, S., „Land sensitivity to desertification across Italy: Past, present, and future” [Narażenie gruntów we Włoszech na pustynnienie – przeszłość, teraźniejszość, przyszłość], Applied Geography, nr 31, 2011.

¹⁰ Rey Benayas, J.M., Martins, A., Nicolau, J.M. i Schulz, J.J., „Abandonment of agricultural land: an overview of drivers and consequences” [Porzucanie gruntów rolnych – przegląd przyczyn i konsekwencji], CABI Publishing, 2007.

¹¹ Zob. sprawozdanie specjalne Trybunału nr 25/2018 pt. „Dyrektywa powodziowa –nastąpiły postępy w ocenie ryzyka, jednak wymagana jest poprawa planowania i wdrażania”.

¹² Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC), „Global Warming of 1.5°C” [Globalne ocieplenie o 1,5°C], 2018, sesja zatwierdzająca, s. 3-72; Settele, J. i in., „Terrestrial and Inland Water Systems” [Lądowe i śródlądowe systemy wodne] w: „Climate Change 2014: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change” [Field, C.B., Barros, V.R., Dokken, D.J., Mach, K.J., Mastrandrea, M.D., Bilir, T.E., Chatterjee, M., Ebi, K.L., Estrada, Y.O., Genova, R.C., Girma, B., Kissel, E.S., Levy, A.N., MacCracken, S., Mastrandrea, P.R. i White, L. L. (red.)], Cambridge University Press, 2014, s. 271–359.; Seidl, R. i in., „Forest disturbances under climate change” [Zaburzenia funkcjonowania lasów w wyniku zmiany klimatu], Nature Climate Change, nr 7, 2017, s. 395–402, 7 doi:10.1038/nclimate3303.

¹³ Badanie objęło Portugalię, Hiszpanię, południowe regiony Francji, Włochy, Słowenię, Chorwację, Bośnię i Hercegowinę, Czarnogórę, Serbię, Albanię, Grecję, byłą jugosłowiańską republikę Macedonii, Rumunię i Bułgarię.

¹⁴ Prăvălie, R., Patriche, C., Bandoca, G., „Quantification of land degradation sensitivity areas in Southern and Central Southeastern Europe. New results based on improving DISMED methodology with new climate data” [Ilościowe określenie powierzchni obszarów narażonych na degradację gleby w południowej i środkowo-południowo-wschodniej Europie. Nowe wyniki uzyskane na podstawie ulepszonej metody DISMED z wykorzystaniem nowych danych dotyczących klimatu], Catena – An Interdisciplinary Journal of Soil Science – Hydrology – Geomorphology focusing on Geoecology and Landscape Evolution, nr 158, 2017, s. 309–320.

¹⁵ Przy sporządzaniu obu map korzystano z tej samej metodyki, przy czym na mapie z 2017 r. uwzględniono dodatkowo wskaźnik jakości klimatu.

¹⁶ I.A.CO Environmental & Water Consultants, Cypr, 2008.

¹⁷ Piąte sprawozdanie oceniające Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu, sprawozdanie grupy roboczej III pt. „Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change” [Zmiana klimatu w 2014 r. – łagodzenie zmiany klimatu]; Europejska Agencja Środowiska, dokument pt. „Climate Change Impacts and Vulnerability” [Oddziaływanie zmiany klimatu i narażenie na nią], 2012; Europejski Trybunał Obrachunkowy, „Przegląd horyzontalny:Działania UE w dziedzinie energii i zmiany klimatu”, pkt 117.

¹⁸ Zob. np. Spinoni, J., Vogt, J., Barbosa, P., McVormick, N., Dosio, A., „Is Europe at risk of desertification due to climate change?” [Czy Europie grozi pustynnienie ze względu na zmianę klimatu?], Geophysical Research Abstracts, vol. 20, 2018, EGU2018‑9557, Zgromadzenie Ogólne Europejskiej Unii Nauk o Ziemi z 2018 r.

¹⁹ IPCC, „Global Warming of 1.5°C”, 2018, sesja zatwierdzająca, s. 3-36; Gudmundsson, L. i Seneviratne, S. I., „Anthropogenic climate change affects meteorological drought risk in Europe” [Antropogeniczna zmiana klimatu wpływa na ryzyko suszy meteorologicznej w Europie], Environmental Research Letters, vol. 11 nr 4, 2016, 044005, doi:10.1088/1748-46 9326/11.4.044005; Gudmundsson, L., Seneviratne, S.I. oraz Zhang, X., „Anthropogenic climate change detected in European renewable freshwater resources” [Antropogeniczna zmiana klimatu wykryta w europejskich odnawialnych zasobach wody słodkiej], Nature Climate Change, nr 7, 2017, s. 813.

²⁰ Zob. np. Poljansek, K., Marin Ferrer, M., De Groeve, T., Clark, I. (red.), „Science for disaster risk management 2017: knowing better and losing less” [Nauka w służbie zarządzania ryzykiem związanym z klęskami żywiołowymi, stan na 2017 rok – wiedzieć więcej i tracić mniej], Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, 2017 oraz http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/scarcity_en.htm.

²¹ Publikacja pt. „Climate Impacts in Europe. The JRC PESETA II project” [Oddziaływanie klimatu w Europie. Projekt Wspólnego Centrum Badawczego PESETA II], 2014, sprawozdania JRC dotyczące badań naukowych i strategii. Dane pochodzą z opracowania Dosio i Parulo, 2011, oraz Dosio i in., 2012.

²² IPCC, „Global Warming of 1.5°C”, 2018, streszczenie dla decydentów, s. 9.

²³ IPCC, „Global Warming of 1.5 °C”, 2018, sesja zatwierdzająca, s. 3-41 oraz s. 3-142; Schleussner, C.-F. i in., „Differential climate impacts for policy-relevant limits to global warming: The case of 1.5°C and 2°C” [Zróżnicowanie oddziaływania klimatu w odniesieniu do poszczególnych limitów globalnego ocieplenia istotnych dla prowadzenia polityki – scenariusz ocieplenia o 1,5°C i 2°C], Earth System Dynamics, vol. 7 nr 2, 2016b, s. 327–351, doi:10.5194/esd-7-327-2016; Lehner, F. i in., „Projected drought risk in 1.5°C and 2°C warmer climates” [Prognozowane ryzyko występowania susz w scenariuszach ocieplenia klimatu o 1,5°C i 2°C], Geophysical Research Letters, vol. 44 nr 14, 2017, s. 7419–7428, doi:10.1002/2017GL074117; Wartenburger, R. i in., „Changes in regional climate extremes as a function of global mean temperature: an interactive plotting framework” [Zmiany w regionalnych ekstremach klimatycznych jako funkcja globalnej średniej temperatury – interaktywne narzędzie mapowania], Geoscientific Model Development, nr 10, 2017, s. 3609–3634, doi:10.5194/gmd-2017-33; Greve, P., Gudmundsson, L. oraz Seneviratne, S. I., „Regional scaling of annual mean precipitation and water availability with global temperature change” [Określanie regionalnych średnich rocznych opadów i dostępności zasobów wodnych w kontekście globalnych zmian temperatury], Earth System Dynamics, vol. 9 nr 1, 2018, s. 227–240, doi:10.5194/esd-9-227-2018; Samaniego, L. i in., „Anthropogenic warming exacerbates European soil moisture droughts” [Antropogeniczne ocieplenie pogłębia brak wilgotności gleby w Europie], Nature Climate Change, vol. 8 nr 5, 2018, s. 421–426, doi:10.1038/s41558-018-0138-5.

²⁴ Na podstawie szeregu wskaźników takich jak wskaźnik suchości FAO-UNEP, klasyfikacja klimatów Köppena-Geigera oraz strefy życiowe Holdridge’a.

²⁵ Scenariusze RCP to scenariusze zmian koncentracji dwutlenku węgla stosowane przez IPCC. W przypadku scenariusza RCP4.5 przewidywany wzrost temperatury powietrza na powierzchni Ziemi w latach 2081–2100 w porównaniu ze średnią z lat 1850–1900 (sprzed epoki przemysłowej) przyjmie prawdopodobnie wartość z zakresu od 1,7°C do 3,2°C (średnio 2,4°C). W przypadku scenariusza RCP8.5 natomiast przewidywany wzrost temperatury będzie prawdopodobnie mieścił się w przedziale od 3,2°C do 5,4°C (średnio 4,3°C).

²⁶ Konwencja UNCCD jest jedną z trzech konwencji z Rio, obok konwencji Narodów Zjednoczonych o różnorodności biologicznej oraz Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu.

²⁷ Decyzja Rady z dnia 9 marca 1998 r. stanowi, że Rada przyjmuje na wniosek Komisji stanowisko Wspólnoty Europejskiej w ramach UNCCD, a Komisja reprezentuje Wspólnotę w ramach przedmiotowej konwencji. Do obowiązków Komisji należy zapewnienie, by ramy prawne UE były zgodne z UNCCD, oraz monitorowanie, czy przy wdrażaniu prawa UE państwa członkowskie wypełniają zobowiązania ciążące na nich ze względu na przystąpienie UE do UNCCD.

²⁸ Agenda na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030, przyjęta 25 września 2015 r. przez szefów państw i rządów na specjalnym szczycie Narodów Zjednoczonych.

²⁹ COM(2006) 231 final.

³⁰ COM(2006) 232 final.

³¹ W 2007 r. mniejszość blokująca złożona z pięciu państw członkowskich – Niemiec, Francji, Niderlandów, Austrii i Zjednoczonego Królestwa – zagłosowała przeciwko projektowi w Radzie ds. Środowiska. Pozostałe 22 państwa członkowskie poparły wniosek. Zob. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-08-924_en.htm.

³² Aspekt ten jest regulowany głównie rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 487). Fundusz ten pomaga obszarom wiejskim w UE w radzeniu sobie z różnorodnymi wyzwaniami gospodarczymi, środowiskowymi i społecznymi.

³³ Aspekt ten jest regulowany głównie rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 608).
Wzajemna zgodność obejmuje zasady dotyczące zapobiegania erozji gleby, zachowania materii organicznej w glebie oraz struktury gleby, zapewnienia minimalnego poziomu utrzymania gruntów, zapobiegania pogorszeniu się stanu siedlisk przyrodniczych oraz ochrony wód i gospodarki wodnej. Zazielenianie jest powiązane z szeregiem zrównoważonych praktyk rolniczych – takich jak utrzymywanie trwałych użytków zielonych i dywersyfikacja upraw – korzystnie wpływających na gleby.

³⁴ Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne to grupa pięciu odrębnych funduszy obejmująca Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny, Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki.

³⁵ Unijne programy w dziedzinie badań naukowych i innowacji na okres 2014–2020 („Horyzont 2020”) oraz na okres 2007–2013 (siódmy program ramowy).

³⁶ Z fr.: L’Instrument Financier pour l’Environnement. Jest to unijny instrument finansowy wspierający projekty dotyczące środowiska, ochrony przyrody i działań w dziedzinie klimatu w całej UE.

³⁷ Fundusz utworzono, aby umożliwić reagowanie na poważne klęski żywiołowe i okazać solidarność mieszkańcom regionów dotkniętych takimi klęskami w Europie. FSUE można wykorzystywać jedynie w celu rekultywacji gruntów po wystąpieniu klęski żywiołowej, ale nie do zapobiegania ewentualnym przyszłym zjawiskom lub do łagodzenia ich skutków.

³⁸ Grupa Robocza ds. Międzynarodowych Zagadnień Środowiska (pustynnienie).

³⁹ DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (AGRI), DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu (CLIMA), DG ds. Środowiska (ENV), Wspólne Centrum Badawcze (JRC) i DG ds. Badań Naukowych i Innowacji (RTD).

⁴⁰ Europejska Agencja Środowiska, wskaźniki zajmowania gruntów, maj 2018 r.

⁴¹ System wdrożono we współpracy z państwami członkowskimi, Europejską Agencją Kosmiczną, Europejską Organizacją Eksploatacji Satelitów Meteorologicznych, Europejskim Centrum Prognoz Średnioterminowych, unijnymi agencjami oraz Mercator Ocean.

⁴² Chodzi o satelitę Sentinel-2A. Zob. http://www.copernicus.eu/main/sentinel-2a-orbit

⁴³ Cherlet, M., Ivits, E., Sommer, S., Tóth, G., Jones, A., Montanarella, L., Belward, A., „Land Productivity Dynamics in Europe, Towards a Valuation of Land Degradation in the EU” [Zmiany produktywności gruntów w Europie. Szacunkowa ocena degradacji gleby w UE], Wspólne Centrum Badawcze, Instytut Środowiska i Zrównoważonego Rozwoju, Dział. ds. Gospodarowania Zasobami Gruntowymi, 2013.

⁴⁴ W sprawozdaniu szacuje się, że 85,1% całego terytorium UE nie jest obecnie dotknięte spadkiem produktywności gruntów, na 5,6% widoczne są wczesne symptomy tego zjawiska, zaś na 1,5% terytorium natomiast spadek już występuje.

⁴⁵ W 2015 r. LUCAS dostarczyło dane obserwacyjne dla ponad 270 000 punktów w 28 państwach członkowskich UE. W 2018 r. badanie LUCAS rozpoczęło się w marcu i objęło ponad 240 000 punktów i około 99 000 interpretowanych obrazów. Wyniki badania będą dostępne w 2019 r.

⁴⁶ https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/soil-organic-carbon-1/assessment. Największe emisje CO2 z gleby są powodowane przez przekształcanie (meliorację) gleb organicznych.

⁴⁷ Program CORINE bazuje na analizie obrazów satelitarnych i zapewnia mapowanie 44 klas użytkowania terenu pogrupowanych w pięć zasadniczych kategorii: powierzchnie sztuczne, grunty rolne, obszary leśne i półnaturalne, obszary podmokłe oraz akweny wodne.

⁴⁸ Zob. sprawozdanie w sprawie wskaźników kontekstu WPR na okres 2014–2020, aktualizacja z 2017 r.

⁴⁹ Program Narodów Zjednoczonych ds. Ochrony Środowiska.

⁵⁰ Zob. np. Cherlet, M., Zdruli, P., Zucca, C., „Desertification: Mapping Constraints and Challenges” [Pustynnienie – ograniczenia i wyzwania związane z mapowaniem], „Encyclopedia of Soil Science”, 3. wydanie, Taylor & Francis, 2017.

⁵¹ W sprawozdaniu na temat stanu gleb w Europie z 2012 r. JRC odnotowało, że mapowanie gleby w państwach członkowskich jest niewystarczające na obecne potrzeby oraz że różnice między krajowymi bazami danych utrudniają przeprowadzanie analiz transgranicznych.

⁵² Innymi przykładowymi wskaźnikami są zasolenie i zanieczyszczenie gruntów.

⁵³ Krajowe programy działań dla Grecji (z 2001 r.), Hiszpanii (z 2008 r.), Włoch (z 2000 r.), Portugalii (z 1999 r.) oraz Rumunii (z 2000 r.).

⁵⁴ Bułgaria i Słowacja.

⁵⁵ Informacje z kwietnia 2018 r., powielające ustalenia z 2008 r. dotyczące pustynnienia, które przesłano Organizacji Narodów Zjednoczonych.

⁵⁶ Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, dr A., McFarland, K., Albrecht, S., „Implementing SDG target 15.3 on »Land Degradation Neutrality« – Development of an indicator based on land use changes and soil values” [Wdrażanie zadania 15.3 w ramach celów zrównoważonego rozwoju dotyczącego „neutralności degradacji gruntów” – opracowanie wskaźnika opartego na zmianie użytkowania gruntów i wartości gleb], Ecologic Institute, Berlin na zlecenie Umweltbundesamt, 2018.

⁵⁷ Zob. sprawozdanie Europejskiej Agencji Środowiska nr 8/2016 pt. „The direct and indirect impacts of EU policies on land” [Bezpośrednie i pośrednie oddziaływanie polityki UE na grunty], s. 11 i 66.

⁵⁸ Zob. sprawozdanie Europejskiej Agencji Środowiska nr 8/2016 pt. „The direct and indirect impacts of EU policies on land”, s. 66.

⁵⁹ Zob. sprawozdanie specjalne nr 26/2016 pt. „Zwiększenie skuteczności zasady wzajemnej zgodności i uproszczenie związanego z nią systemu nadal stanowi wyzwanie”.

⁶⁰ Jordbruksverket, dokument pt. „Environmental Effects of Cross-Compliance” [Oddziaływanie zasady wzajemnej zgodności na środowisko], 2011.

⁶¹ Wyjątki dotyczą przykładowo rolników prowadzących małe gospodarstwa, gospodarstwa ekologiczne i gospodarstwa z dużym udziałem użytków zielonych. Zob. https://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/greening_pl.

⁶² Zob. sprawozdanie specjalne Trybunału nr 21/2017 pt. „Zazielenianie – bardziej złożony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod względem środowiskowym”, pkt 26–57.

⁶³ Sprawozdanie Komisji pt. „Green Direct Payments” [Płatności bezpośrednie w zakresie zazieleniania], 2018, na podstawie danych z 2015 r.

⁶⁴ Powierzchnia gruntów objętych obowiązkami w zakresie zazieleniania może być nawet mniejsza, ponieważ w przypadku gdy obowiązek w zakresie zazieleniania miał zastosowanie tylko do jednej działki, to niezależnie od jej wielkości we wskaźniku uwzględniano powierzchnię całego gospodarstwa.

⁶⁵ Trybunał przeanalizował krajowe programy rozwoju obszarów wiejskich wszystkich pięciu państw członkowskich, w których odbyły się wizyty kontrolne, oraz programy regionalne Andaluzji (Hiszpania) i Sycylii (Włochy).

⁶⁶ Zadania te były zasadniczo ujmowane w programach rozwoju obszarów wiejskich w ramach priorytetu „Odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie ekosystemów powiązanych z rolnictwem i leśnictwem”.

⁶⁷ COM(2018) 392 final z 1.6.2018, Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia na podstawie planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej.

⁶⁸ Do proponowanych wskaźników rezultatu należą: składowanie dwutlenku węgla w glebie i biomasie (R.14), poprawa stanu gleby (R.18), zrównoważona gospodarka składnikami odżywczymi (R.21).

⁶⁹ Niektóre państwa członkowskie włączyły kwestię pustynnienia do strategii w zakresie zmiany klimatu przez odesłanie do krajowych programów działań.

⁷⁰ Zob. sprawozdanie Europejskiej Agencji Środowiska nr 8/2016 pt. „The direct and indirect impacts of EU policies on land”.

⁷¹ Np. projekty LEDDRA, PRACTICE, RECARE, BIODESERT.

⁷² http://ec.europa.eu/environment/soil/process_en.htm

⁷³ Nkonya, E., Mirzabaev, A. oraz von Braun, J., „Economics of Land Degradation and Improvement: An Introduction and Overview” [Analiza ekonomiczna degradacji i poprawy jakości gruntów: wprowadzenie i przegląd] w: „Economics of Land Degradation and Improvement – A Global Assessment for Sustainable Development”, 2016, s. 24–26; Międzyrządowa Platforma Naukowo-Polityczna w sprawie Różnorodności Biologicznej i Funkcjonowania Ekosystemów, „Thematic assessment of land degradation and restoration” [Ocena tematyczna degradacji i rekultywacji gleby], marzec 2018 r.

⁷⁴ Zdaniem skontrolowanych państw członkowskich trudno było sporządzić wykaz projektów związanych z pustynnieniem na potrzeby kontroli Trybunału, ponieważ brak było konkretnej polityki, z którą te projekty byłyby powiązane. Ogólnie rzecz ujmując, wskazane projekty nie dotyczyły pustynnienia, ale uwzględniały to zjawisko jedynie pośrednio.

⁷⁵ Podimata, M. V., Yannopoulos, P. C., „Evolution of Game Theory Application in Irrigation Systems” [Zmiana podejścia w stosowaniu teorii gier do systemów nawadniania], Agriculture and Agricultural Science Procedia, nr 4, 2015, s. 271–281; Muñoz, P., Antón, A., Nuñez, M., Paranjpe, A., Ariño, J., Castells, X., Montero, J.I., Rieradevall, J., „International Symposium on High Technology for Greenhouse System Management” [Międzynarodowe sympozjum na temat wykorzystania zaawansowanych technologii w zarządzaniu systemami szklarniowymi], ISHS Acta Horticulturae, nr 801, Greensys, 2007; Kattakulov, F., Špoljar, M., Razakov, R., „Advantages and disadvantages of irrigation: focus on semi-arid regions. The Holistic Approach to Environment” [Korzyści i wady nawadniania ze szczególnym uwzględnieniem regionów półsuchych. Całościowe podejście do środowiska], 2017, s. 29–38.

⁷⁶ Europejska Agencja Środowiska szacuje, że 25% nawadnianych gruntów rolnych w regionie Morza Śródziemnego jest dotkniętych problemem zasolenia (sprawozdanie o stanie środowiska za 2015 r.).

⁷⁷ Zob. art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013. Przykładowo, analiza środowiskowa musi wykazać, że inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko.

⁷⁸ IPCC, „Global Warming of 1.5°C”, 2018, sesja zatwierdzająca, tabela 5.2, s. 5-64 oraz s. 5-68.

⁷⁹ Istniejące ramy oceny, w szczególności w odniesieniu do EFRROW, nie obejmują szczegółowych wskaźników monitorowania dotyczących pustynnienia i degradacji gleby, choć istnieją wskaźniki kontekstu w pewnym stopniu powiązane ze wspomnianą degradacją: pokrywa terenu, zawartość materii organicznej w glebie na gruntach ornych, erozja gleby przez wodę.

⁸⁰ W swoim sprawozdaniu z 2018 r. w sprawie monitorowania celów zrównoważonego rozwoju w UE Eurostat potwierdził, że jego analiza dotycząca zadania 15.3 „koncentruje się wyłącznie na dwóch aspektach: pokryciu terenu powierzchniami sztucznymi i erozji gleby. Ponieważ zestaw wskaźników nie obejmuje innych procesów degradacji, takich jak zanieczyszczenie, utrata różnorodności biologicznej gleby, erozja przez wiatr, spadek zawartości materii organicznej, zagęszczenie, zasolenie i pustynnienie, rezultaty analizy mają ograniczony zakres”.

⁸¹ Przykładowo, w 2016 r. cypryjski rząd wydał 21 ostrzeżeń o burzach pyłowych.

⁸² Zob. np. Hagemann, N., SOILS4EU, „Transboundary effects of soil degradation in the EU” [Transgraniczne skutki degradacji gleby w UE], Helmholtz Centre for Environmental Research, 2018 oraz http://ec.europa.eu/environment/soil/index_en.htm.

⁸³ Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, Dr. A., McFarland, K., Albrecht, S., „Implementing SDG target 15.3 on »Land Degradation Neutrality« – Development of an indicator based on land use changes and soil values”, Ecologic Institute, Berlin na zlecenie Umweltbundesamt, 2018, s. 12 i 38.

⁸⁴ Model MEDALUS (dotyczący pustynnienia i wykorzystania gruntów w basenie Morza Śródziemnego) był szeroko testowany w państwach tego regionu. Wykorzystuje się go powszechnie jako narzędzie wykrywania obszarów najbardziej narażonych na degradację gleby.

⁸⁵ Sanjuan, M. E., del Barrio, G., Ruiz, A., Puigdefabregas, J., projekt DesertWatch, 2011.

⁸⁶ COM(2012) 46 final z 13.2.2012 r., komunikat „Realizacja strategii tematycznej w dziedzinie ochrony gleby i prowadzone działania”.

⁸⁷ Prezentacja JRC (Panagos, P.) w ramach warsztatów DG AGRI pn. „Rozpoznanie wyzwań związanych z erozją gleby i rolnictwem”, 2018.

⁸⁸ https://esdac.jrc.ec.europa.eu/content/soil-erosion-water-rusle2015

⁸⁹ https://knowledge.unccd.int/glo

⁹⁰ https://www.ipbes.net/assessment-reports/ldr

⁹¹ https://wad.jrc.ec.europa.eu/

⁹² J. Álvarez-Martínez, A. Gómez-Villar, T. Lasanta, The use of goats grazing to restore pastures invaded by shrubs and avoid desertification: a preliminary case study in the Spanish Cantabrian Mountains. Land Degrad. Dev. 2016 nr 27, s. 3–13.

⁹³ https://www.eea.europa.eu/publications/92-9167-056-1/page012.html

⁹⁴ http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf

⁹⁵ Tabela 1 w dokumencie „Land cover in the EU”.

⁹⁶ Źródło: https://ec.europa.eu/agriculture/organic/consumer-trust/environment_pl

⁹⁷ Źródło: Sprawozdanie w sprawie wskaźników kontekstu WPR nr 19 – Powierzchnia upraw ekologicznych: https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017/c19_en.pdf

⁹⁸ Dz.U. C 153 z 21.5.2014 oraz sprostowanie w Dz.U. C 163 z 28.5.2014.

⁹⁹ Proponowane wskaźniki oddziaływania obejmują „ograniczenie erozji gleby” (I.13) i „zwiększenie pochłaniania dwutlenku węgla” (I.11). Ten ostatni wskaźnik jest formalnie przypisany do celu szczegółowego dotyczącego zmian klimatu, a nie do celu szczegółowego dotyczącego zarządzania zasobami naturalnymi, niemniej jednak ma on duże znaczenie dla ochrony i jakości gleby.

¹⁰⁰ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0525&from=PL

¹⁰¹ https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/governance-energy-union

¹⁰² http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf

Wydarzenie	Data
Przyjęcie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	15.11.2017
Oficjalne przesłanie projektu sprawozdania do Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej)	27.9.2018
Przyjęcie sprawozdania końcowego po przeprowadzeniu postępowania kontradyktoryjnego	14.11.2018
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innej jednostki kontrolowanej) we wszystkich językach	13.12.2018

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Nikolaos Milionis i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Phil Wynn Owen. W przygotowanie sprawozdania zaangażowani byli również Gareth Roberts, Olivier Prigent, Katharina Bryan oraz Victoria Gilson z jego gabinetu; Colm Friel, kierownik; Ramona Bortnowschi, koordynator zadania; Jan Huth, zastępca koordynatora zadania, a także kontrolerzy: Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Marcos Homrich Hickmann, Ioan Alexandru Ilie, Michela Lanzutti, Michail Konstantopoulos, Ioannis Papadakis, Ernesto Roessing i Raluca-Elena Sandu. Wsparcie językowe zapewnił Richard Moore. Za prace sekretarskie odpowiadała Rachel O’Doherty.

Od lewej: Olivier Prigent, Phil Wynn Owen, Marcos Homrich Hickmann, Katharina Bryan, Antonio Caruda Ruiz, Jan Huth, Ramona Bortnowschi, Colm Friel, Victoria Gilson, Gareth Roberts, Ernesto Roessing, Richard Moore.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1491-9	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/307217	QJ-AB-18-031-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1529-9	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/206910	QJ-AB-18-031-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.