Bekämpfung der Wüstenbildung in der EU: eine zunehmende Bedrohung, die verstärkte Maßnahmen erfordert

Zusammenfassung

I

Die Wüstenbildung, eine Form der Landverödung in Trockengebieten, stellt in der EU eine zunehmende Bedrohung mit erheblichen Auswirkungen auf die Bodennutzung dar. Der Begriff wird in der Regel verwendet, um vom Menschen verursachte und klimabedingte Prozesse zu beschreiben, die zu Problemen in trockenen Gebieten führen, beispielsweise verminderte Nahrungsmittelproduktion, Unfruchtbarkeit des Bodens, Abnahme der natürlichen Widerstandsfähigkeit des Landes und verminderte Wasserqualität. Aus Prognosen zum Klimawandel in Europa geht hervor, dass das Risiko der Wüstenbildung zunimmt. Heiße Halbwüsten gibt es bereits in Südeuropa, wo sich das Klima von gemäßigt hin zu trocken verändert. Dieses Phänomen breitet sich nach Norden aus. Die lange Periode hoher Temperaturen und geringer Niederschläge in Europa im Sommer 2018 hat die Dringlichkeit dieses Problems erneut verdeutlicht.

II

Bei der Prüfung des Hofes wurde untersucht, ob der Gefahr der Wüstenbildung in der EU wirksam und wirtschaftlich entgegengewirkt wird. Der Hof bewertete, ob die Kommission die verfügbaren Daten in geeigneter Weise verwendet hatte und ob die EU kohärente Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung ergriffen hatte. Er prüfte Projekte zur Bekämpfung der Wüstenbildung in der EU und untersuchte, ob die Verpflichtung der EU, bis 2030 Bodendegradationsneutralität — bei der die Menge und Qualität der Bodenressourcen stabil bleiben oder zunehmen — zu erreichen, voraussichtlich erfüllt wird.

III

Der Hof kommt zu dem Schluss, dass Wüstenbildung und Landverödung in der EU zwar eine aktuelle und zunehmende Bedrohung darstellen, die Kommission jedoch kein klares Bild von diesen Herausforderungen hat und die Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung nicht kohärent sind. Die Kommission hat die Fortschritte bei der Erfüllung der Verpflichtung, bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen, nicht bewertet.

IV

Obwohl die Kommission und die Mitgliedstaaten Daten über verschiedene Faktoren mit Auswirkungen auf Wüstenbildung und Landverödung erheben, hat die Kommission diese nicht analysiert, um eine schlüssige Bewertung der Wüstenbildung und Landverödung in der EU vorzulegen.

V

Auf EU-Ebene ist keine Strategie in Bezug auf Wüstenbildung und Landverödung vorhanden. Vielmehr gibt es eine Reihe von Strategien, Aktionsplänen und Ausgabenprogrammen, wie die Gemeinsame Agrarpolitik, die EU-Forststrategie oder die EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel, die für die Bekämpfung der Wüstenbildung zwar relevant sind, die jedoch einen anderen Schwerpunkt haben.

VI

EU-Projekte mit Bezug zur Wüstenbildung sind auf verschiedene EU-Politikbereiche verteilt — vor allem ländliche Entwicklung, aber auch Umwelt- und Klimaschutz, Forschung und Regionalpolitik. Während sich diese Projekte positiv auf die Bekämpfung der Wüstenbildung auswirken können, bestehen Bedenken hinsichtlich ihrer langfristigen Nachhaltigkeit.

VII

Im Jahr 2015 haben sich die EU und die Mitgliedstaaten verpflichtet, in der EU bis zum Jahr 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen. Bislang wurde jedoch weder eine vollständige Bewertung der Landverödung auf EU-Ebene vorgenommen, noch wurde eine Methodik für eine solche Bewertung vereinbart. Es besteht keine Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten, und die Kommission hat keine praktischen Leitlinien zu diesem Thema vorgelegt. Es gibt in der EU bislang noch keine klare, gemeinsame Vision darüber, wie die Bodendegradationsneutralität bis 2030 erreicht werden kann.

VIII

Vor diesem Hintergrund unterbreitet der Hof der Kommission Empfehlungen, die dazu beitragen sollen, ein besseres Verständnis der Landverödung und Wüstenbildung in der EU zu erreichen, die Notwendigkeit eines verbesserten EU-Rechtsrahmens zum Bodenschutz zu bewerten und verstärkte Anstrengungen zu unternehmen, um die von der EU und den Mitgliedstaaten eingegangene Verpflichtung, in der EU bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen, zu erfüllen.

Einleitung

Wüstenbildung in der EU — eine zunehmende Bedrohung, die auf Klimawandel und menschliche Aktivität zurückgeht

01

Europa ist zunehmend von Wüstenbildung betroffen. Das Risiko der Wüstenbildung ist im Süden Portugals, in Teilen Spaniens und Süditaliens, im Südosten Griechenlands, in Malta, in Zypern und in den Grenzgebieten zum Schwarzen Meer in Bulgarien und Rumänien am größten. Studien haben ergeben, dass diese Gebiete häufig von Bodenerosion, Versalzung, Verlust von organischem Kohlenstoff im Boden, Verlust der biologischen Vielfalt und Erdrutschen betroffen sind¹. Die lange Periode hoher Temperaturen und geringer Niederschläge in Europa im Sommer 2018 hat die Dringlichkeit dieses Problems erneut verdeutlicht.

02

Die Wüstenbildung ist eine Form der Landverödung in Trockengebieten. Der Begriff wird verwendet, um vom Menschen verursachte und klimabedingte Prozesse zu beschreiben, die zu Problemen in trockenen Gebieten führen, beispielsweise geringere Nahrungsmittelproduktion, Unfruchtbarkeit des Bodens, Abnahme der natürlichen Widerstandsfähigkeit des Landes und reduzierte Wasserqualität (siehe Kasten 1).

03

Die Wüstenbildung wird sowohl durch menschliche Aktivität als auch durch den Klimawandel verursacht.

• Menschliche Aktivitäten. Durch die übermäßige oder ineffiziente Verwendung von Wasser, beispielsweise aufgrund inadäquater Bewässerungsmethoden, verringert sich die Wasserversorgung in einem Gebiet insgesamt, was zu Vegetationsverlust und schließlich zur Wüstenbildung führen kann. Sowohl Überweidung als auch Entwaldung⁸ können zur Wüstenbildung führen, weil die Vegetation, die das Land schützt und es feucht und fruchtbar hält, entfernt oder beschädigt wird. Studien zufolge kann die Aufgabe von Flächen einen Faktor darstellen, der Flächen anfälliger für Landverödung und Wüstenbildung macht⁹. Fehlende menschliche Aktivität kann jedoch auch Vorteile bringen, beispielsweise eine Erholung des Bodens, eine erhöhte biologische Vielfalt oder eine aktive Wiederaufforstung¹⁰.
• Klimawandel. Mit dem Anstieg der Durchschnittstemperaturen und der auf den Klimawandel zurückzuführenden zunehmenden Häufigkeit und Schwere von Dürren und anderen gravierenden Wetterereignissen (siehe Ziffer 9) nimmt die Degradation von Trockengebieten (und damit die Wüstenbildung) tendenziell zu. Wenn Land extrem trocken ist, ist es anfällig für Erosion, auch bei Sturzfluten, wenn der Mutterboden schnell weggespült wird und die Landoberfläche weiter zerstört wird¹¹.

04

Die Wüstenbildung wiederum kann den Klimawandel beeinflussen. Sie hat nachteilige Auswirkungen auf den Klimawandel.

• Durch die Landverödung werden Treibhausgase in die Atmosphäre freigesetzt, wodurch die Gefahr besteht, dass Klimawandel und Verlust der biologischen Vielfalt fortschreiten (siehe Abbildung 1). Infolge der prognostizierten Zunahme der Intensität von Stürmen, Waldbränden, Landverödung und Schädlingsbefall steigt das Risiko, dass der in Biomasse und im Boden gespeicherte Kohlenstoff in die Atmosphäre freigesetzt wird¹².
• Durch eine Bodensanierung werden Treibhausgase nach und nach aus der Atmosphäre absorbiert, was zum Wachstum von Bäumen und Vegetation beiträgt. Diese Pflanzen können anschließend wieder mehr Kohlenstoff aufnehmen. In Gebieten, in denen das Land verödet ist, kann dieser Prozess nicht funktionieren - und es wird kein Kohlenstoff aus der Atmosphäre absorbiert.

05

Im Jahr 2008 führte die Europäische Umweltagentur (EUA) eine Studie¹³ über die Wüstenbildung in Süd-, Mittel- und Osteuropa durch, die sich auf eine Fläche von 1,68 Millionen km² erstreckte. Im Jahr 2017 wurde eine Follow-up-Studie¹⁴ auf der Grundlage der gleichen Methodik durchgeführt. Diese Untersuchung ergab, dass die Fläche des Gebiets mit hoher oder sehr hoher Anfälligkeit für die Wüstenbildung — in weniger als einem Jahrzehnt — um 177 000 km² zugenommen hatte, was in etwa der Größe Griechenlands und der Slowakei zusammen entspricht (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1

Anfälligkeit für Wüstenbildung in Süd-, Mittel- und Osteuropa, 2008 und 2017

	2008		2017		Unterschied zwischen 2008 und 2017
	Tausend km2	in %	Tausend km2	in %	Tausend km2	in %
sehr hoch	10	1	28	2	+18	+1.1
hoch	224	13	383	23	+159	+9.5
gemäßigt	419	25	381	23	-38	-2.2
gering	560	33	475	28	-85	-5.1
sehr gering	467	28	413	24	-54	-3.2
GESAMT	1 680	100	1 680	100	-	-

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Prăvălie et al., 2017.

06

In Abbildung 2 ist auf der Grundlage der Follow-up-Studie die Verschlechterung der Lage in Südeuropa und auf dem Balkan dargestellt.

07

Besonders betroffen ist Zypern, das nicht in die vorstehend genannte Studie einbezogen wurde: Studien haben ergeben, dass 99 % des Landes anfällig für Wüstenbildung sind¹⁶. In Anhang I sind Karten enthalten, aus denen die Anfälligkeit für Wüstenbildung in den fünf im Rahmen der Prüfung des Hofes besuchten Mitgliedstaaten hervorgeht (siehe Ziffer 26).

Klimaszenarien bestätigen die zunehmende Anfälligkeit der EU für Wüstenbildung

08

Aus Prognosen zum Klimawandel in Europa geht hervor, dass das Risiko der Wüstenbildung zunimmt¹⁷. Heiße Halbwüsten gibt es in Südeuropa, wo sich das Klima Studien zufolge von gemäßigt hin zu trocken verändert¹⁸. Dieses Phänomen breitet sich bereits nach Norden aus. Wissenschaftliche Erkenntnisse deuten darauf hin, dass die Wahrscheinlichkeit von Dürrejahren in der Mittelmeerregion aufgrund der vom Menschen verursachten Emissionen erheblich gestiegen ist¹⁹.

09

Mit dem Klimawandel wird Wasser in einigen Teilen Europas knapper, und Studien zufolge treten Dürren immer häufiger auf²⁰. Damit steigt die Anfälligkeit für Wüstenbildung. Gemäß den von der Kommission verwendeten Klimamodellen werden die Temperaturen in bestimmten Regionen (z. B. Spanien) bis zum Ende des Jahrhunderts voraussichtlich um mehr als 2°C steigen. Im gleichen Zeitraum werden die Sommerniederschläge in Südeuropa voraussichtlich um mindestens 50 % zurückgehen²¹. In seinem Bericht aus dem Jahr 2018²² bestätigte der Weltklimarat, dass die Temperaturen mit großer Wahrscheinlichkeit in den mittleren Breiten an extrem heißen Tagen um bis zu etwa 3°C steigen werden, wenn sich die Erde um 1,5°C erwärmt, und um etwa 4°C bei einer Erderwärmung um 2°C, und dass die Anzahl heißer Tage in den meisten Regionen im Binnenland voraussichtlich zunehmen wird.

10

Die von der Kommission verwendeten Modelle liefern auch Prognosen für das Risiko der Wüstenbildung, das insbesondere in Spanien, Süditalien, Portugal sowie in einigen Gebieten Südosteuropas, darunter Bulgarien, Griechenland, Zypern und das Donaudelta in Rumänien, erheblich sein dürfte (siehe Abbildung 3). In anderen Studien wird von einer besonders starken Zunahme der Trockenheit und Abnahme der Wasserverfügbarkeit in Südeuropa und im Mittelmeerraum ausgegangen, wenn sich die Erde um 2°C statt um 1,5°C erwärmt²³.

– Prognostizierte Veränderung des Wüstenbildungsrisikos²⁴ im 2,4°C-Szenario (RCP 4.5 - links) und 4,3°C-Szenario (RCP 8.5 - rechts) im Zeitraum 2071-2100 im Vergleich zum Zeitraum 1981-2010²⁵.

– Prognostizierte Veränderung des Ariditätsindex im 2,4°C-Szenario (RCP 4.5 - links) und 4,3°C-Szenario (RCP 8.5 - rechts) im Zeitraum 2071-2100 im Vergleich zum Zeitraum 1981-2010.

Der Rahmen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung

11

Das Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung (UNCCD) ist ein internationales Abkommen, das einen globalen Rahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung vorgibt. Es wurde im Jahr 1994, zwei Jahre nach dem Erdgipfel in Rio de Janeiro 1992, geschlossen²⁶. Es handelt sich um ein rechtsverbindliches Abkommen zu Aspekten des Bodens, in dem Landverödung und Wüstenbildung behandelt werden, und das eine Plattform für Anpassung, Milderung und Widerstandsfähigkeit bietet. Dem UNCCD gehören 197 Vertragsparteien an, darunter die EU²⁷ und ihre 28 Mitgliedstaaten. Die Vertragsparteien streben eine Zusammenarbeit an, um die Lebensbedingungen der Menschen in Trockengebieten zu verbessern, die Landproduktivität zu erhalten und wiederherzustellen und die Auswirkungen von Wüstenbildung und Dürre zu mildern.

12

Die Vertragsparteien des UNCCD können sich freiwillig als "von Wüstenbildung betroffen" erklären. Diese Länder müssen nationale Aktionsprogramme (NAP) zur Bekämpfung der Wüstenbildung ausarbeiten und umsetzen.

13

Im Jahr 2015 verabschiedeten die Vereinten Nationen die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung²⁸, in der unter anderem die Verpflichtung vorgesehen ist, alle Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDG) zu erreichen. Hiervon soll SDG 15 Landökosysteme schützen, wiederherstellen und ihre nachhaltige Nutzung fördern, Wälder nachhaltig bewirtschaften, Wüstenbildung bekämpfen, Bodendegradation beenden und umkehren und dem Verlust der biologischen Vielfalt ein Ende setzen. SDG 15 umfasst ferner ein Ziel, bis 2030 die Wüstenbildung zu bekämpfen, die geschädigten Flächen und Böden einschließlich der von Wüstenbildung, Dürre und Überschwemmungen betroffenen Flächen zu sanieren und eine Welt anzustreben, in der die Landverödung neutralisiert wird (Ziel 15.3).

14

Im Jahr 2017 haben die UNCCD-Vertragsstaaten ihren strategischen Rahmen für 2018-2030 angenommen, dessen Schwerpunkt die Umsetzung des SDG-Ziels 15.3 ist. Als Vertragspartei des UNCCD bekräftigte die EU ihr Engagement, bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen.

Bekämpfung der Wüstenbildung in der EU

15

Die EU verfügt über keine eigene Strategie und keinen spezifischen Rechtsrahmen in Bezug auf die Wüstenbildung. Bestimmte Faktoren, die mit der Wüstenbildung in Zusammenhang stehen, werden jedoch im Rahmen verschiedener anderer Strategien oder Ausgabenprogramme behandelt, wie im Folgenden dargestellt.

16

Im September 2006 hat die Kommission eine Thematische Strategie für den Bodenschutz²⁹ angenommen, in der betont wird, dass Prozesse der Landverödung letztlich zur Wüstenbildung führen können. Die Ziele der Strategie bestanden darin, eine nachhaltige Nutzung des Bodens sicherzustellen, indem eine weitere Verschlechterung der Bodenqualität vermieden wird, die Bodenfunktionen erhalten werden und die Funktionen von Böden, deren Qualität sich verschlechtert hat, auf ein Niveau wiederhergestellt werden, das der derzeitigen und geplanten zukünftigen Nutzung zumindest gerecht wird. Die Thematische Strategie für den Bodenschutz aus dem Jahr 2006 basierte auf vier Säulen — Sensibilisierung, Einbeziehung in andere politische Maßnahmen, Forschung und Rechtsvorschriften(Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie³⁰).

17

Der Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie sah vor, dass die Mitgliedstaaten verödungsgefährdete Gebiete ermitteln, Ziele für den Bodenschutz festlegen und Programme zur Umsetzung dieser Ziele durchführen. Die vorgeschlagene Richtlinie sollte darüber hinaus dazu beitragen, der Wüstenbildung, die durch die Landverödung und den Verlust der biologischen Vielfalt im Boden verursacht wird, Einhalt zu gebieten. Fast acht Jahre lang gab es im Rat jedoch keine qualifizierte Mehrheit³¹ für ihre Annahme. Im April 2014 zog die Kommission ihren Vorschlag zurück.

18

Im April 2013 nahm die Kommission die EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel 2013 an, um die Mitgliedstaaten darin zu bestärken, Anpassungsmaßnahmen zu ergreifen. In dieser Strategie wird betont, dass die EU Maßnahmen ergreifen muss, um sich an unvermeidbare Auswirkungen des Klimawandels und ihre wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Kosten anzupassen.

19

Im November 2013 nahm die EU das allgemeine Umweltaktionsprogramm der Union an, dessen Ziel es ist, "sicherzustellen, das bis 2020 […] Flächen in der Union nachhaltig bewirtschaftet und Böden angemessen geschützt werden und die Maßnahmen zur Sanierung kontaminierter Standorte gut voranschreiten; […]".

20

In der EU-Forststrategie von 2013 wurde hervorgehoben, dass Wälder nicht nur für die ländliche Entwicklung, sondern auch für die Umwelt und die Bekämpfung des Klimawandels von Bedeutung sind. Wälder spielen eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung der Landverödung und der Wüstenbildung.

21

Verschiedene EU-Mittel können zur Finanzierung von Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung verwendet werden:

• Die Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) mit ihren Komponenten für die ländliche Entwicklung³², die Ökologisierung und die Cross-Compliance³³ kann sich positiv auf landwirtschaftlich genutzte Böden auswirken. Intensive oder nicht nachhaltige landwirtschaftliche Methoden können den Böden jedoch schaden.
• Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds³⁴ zielen darauf ab, regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen. Sie enthalten die "Förderung der Anpassung an den Klimawandel sowie der Risikoprävention" als ein thematisches Ziel. Projekte zur Bekämpfung der Wüstenbildung können — sofern die Mitgliedstaaten einen entsprechenden Bedarf feststellen — beispielsweise aus Mitteln des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) oder des Kohäsionsfonds kofinanziert werden.
• Weitere Finanzierungsinstrumente der EU, die zur Bekämpfung der Wüstenbildung beitragen, sind die Forschungsprogramme Siebtes Rahmenprogramm und Horizont 2020³⁵, das Instrument LIFE³⁶ für die Umwelt oder der Solidaritätsfonds der Europäischen Union (EUSF)³⁷.

22

Zwar werden aus den EU-Ausgabenprogrammen Mittel für Projekte bereitgestellt, mit denen die Wüstenbildung bekämpft wird, doch gibt es keine Angaben zum Betrag der EU-Mittel, die zur Bekämpfung der Wüstenbildung vorgesehen und eingesetzt werden.

23

Innerhalb der EU hat der Rat eine Gruppe zur Wüstenbildung eingesetzt³⁸. Diese Gruppe erarbeitet den Standpunkt der EU für internationale Verhandlungen im Zusammenhang mit Wüstenbildung und Landverödung und ist das einzige regelmäßige Forum zur Erörterung von Aspekten des UNCCD und der Wüstenbildung auf EU-Ebene.

24

Zusammen mit dem Rat und anderen Kommissionsdienststellen koordiniert die GD ENV den Standpunkt der EU für UNCCD-Veranstaltungen wie die alle zwei Jahre stattfindende Konferenz der Vertragsparteien. Die Gemeinsame Forschungsstelle (JRC) spielt eine entscheidende Rolle bei der Bereitstellung wissenschaftlicher Hintergrundinformationen und der Benennung von Sachverständigen für das UNCCD-Expertenverzeichnis. Andere Dienststellen der Kommission können ebenfalls eine Rolle bei der Bekämpfung der Wüstenbildung in der EU spielen, wie aus Abbildung 4 hervorgeht. Darüber hinaus veröffentlicht die Generaldirektion Eurostat (GD ESTAT) der Europäischen Kommission einen jährlichen Bericht über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung im EU-Kontext ("Monitoring report on progress towards the SDGs in an EU context"), der u. a. eine Bewertung der Indikatoren für Landverödung gemäß SDG 15 enthält (siehe Ziffer 13).

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

25

Angesichts der Tatsache, dass Europa zunehmend von Wüstenbildung betroffen ist, wurde im Rahmen der Prüfung des Hofes untersucht, ob der Gefahr der Wüstenbildung in der EU wirksam und wirtschaftlich entgegengewirkt wurde. Insbesondere wurde geprüft, ob

• die Kommission und die Mitgliedstaaten die verfügbaren Daten in geeigneter Weise verwendet hatten,
• die EU kohärente Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung ergriffen hatte,
• die Projekte zur Bekämpfung der Wüstenbildung in der EU positive Auswirkungen gehabt hatten und
• die Verpflichtung der EU, bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen, voraussichtlich erfüllt werden würde.

26

Der Hof führte die Prüfung zwischen September 2017 und Mai 2018 durch und erlangte Prüfungsnachweise aus den folgenden Quellen:

• Belegprüfungen und Befragungen von Mitarbeitern aus fünf Generaldirektionen der Kommission³⁹;
• Prüfbesuche in fünf Mitgliedstaaten, die als von Wüstenbildung betroffen erklärt wurden: Spanien, Italien, Zypern, Portugal und Rumänien, die aufgrund ihrer Anfälligkeit für die Wüstenbildung sowie mit Blick darauf ausgewählt wurden, eine Bandbreite von klimatischen Bedingungen, Vegetation, menschlicher Aktivität und ermittelten Risiken abzudecken. Der Hof führte Befragungen durch, analysierte strategische Dokumente (einschließlich der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums), Verfahren und Daten;
• Besuche bei einer Stichprobe von 25 Projekten, die von diesen fünf Mitgliedstaaten als für die Wüstenbildung relevant ermittelt und von der EU finanziert oder kofinanziert wurden. Diese Projekte umfassten Bewässerungsinvestitionen, forstwirtschaftliche Projekte, die Durchführung einer Fruchtfolge oder die Wiederherstellung von Trockenmauern oder Deichen zur Verhinderung von Bodenerosion. Ziel der Projektbesuche war es zu bewerten, ob die Projekte nachhaltige Auswirkungen auf die Bekämpfung der Wüstenbildung hatten, nicht jedoch, ein Prüfungsurteil zu ihrer Rechtmäßigkeit oder Ordnungsmäßigkeit abzugeben. Darüber hinaus prüfte der Hof Projekte zur Erforschung von Methoden zur Bekämpfung der Wüstenbildung (siehe Anhang III);
• Treffen mit verschiedenen Interessengruppen, einschließlich UNCCD-Mitarbeitern, EUA-Mitarbeitern und Sachverständigen der akademischen Welt, um strategische Ansätze oder Methoden zur Bekämpfung und Überwachung der Wüstenbildung und Landverödung in der EU zu erörtern.

27

Der Prüfungsumfang erstreckte sich nicht auf Flächen, die in städtische und andere künstliche Oberflächen umgewandelt wurden. Angaben der EUA⁴⁰ zufolge betrug die jährliche Flächeninanspruchnahme in den Ländern der EU‑28 zwischen 2006 und 2012 rund 850 km² — weniger als 0,1 % der Gesamtfläche der EU. Bei der Behandlung der in Ziffer 25 genannten Prüfungsfragen wurde der im UNCCD festgelegte Rahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung nicht bewertet.

Bemerkungen

Die Kommission und die Mitgliedstaaten erheben zwar Daten, die für Wüstenbildung und Landverödung relevant sind, diese werden von der Kommission jedoch nicht in geeigneter Weise verwendet

28

Der Hof prüfte die Verwendung der verfügbaren Daten zu Wüstenbildung und Landverödung durch die Kommission. Die Kommission muss Daten über die Wüstenbildung und die damit verbundenen Risiken erheben und analysieren, die erforderlichen Maßnahmen zu deren Bewältigung beschließen und dann handeln. Diese Daten müssen ausreichend, kohärent und zuverlässig sein und regelmäßig aktualisiert und überprüft werden.

Die Kommission und die Mitgliedstaaten erheben Daten über die Wüstenbildung

29

Ein wichtiges System zur Überwachung von Indikatoren, die für Wüstenbildung und Landverödung in der EU relevant sind, ist das Erdbeobachtungsprogramm Copernicus, das von der Kommission koordiniert und verwaltet wird⁴¹. Dieses System nutzt eine Vielzahl von Technologien, von weltraumgestützten Systemen (Satelliten) bis hin zu boden- oder seegestützten Beobachtungsinfrastrukturen und Beobachtungssystemen von Flugzeugen. Copernicus stellt Daten kostenlos und öffentlich in einer Vielzahl von Bereichen bereit: Atmosphäre, Meeresumwelt, Land, Klima, Notfall und Sicherheit. Einer seiner Bestandteile, der Copernicus-Landüberwachungsdienst, liefert geografische Informationen über die Bodenbedeckung und damit zusammenhängende Variablen, beispielsweise über die Vegetation und den Wasserkreislauf. Im Jahr 2015 wurde ein zusätzlicher Satellit gestartet. Eines seiner erklärten Ziele ist die Überwachung der Wüstenbildung⁴², es liegen jedoch noch keine klaren Informationen darüber vor (siehe auch Ziffer 39).

30

Die Kommission erhebt regelmäßig nützliche und relevante Informationen über verschiedene mit dem Zustand des Bodens in der EU zusammenhängende Aspekte, darunter Informationen zu den drei UNCCD-Teilindikatoren (siehe Ziffer 38).

31

Die Bodenproduktivität wurde von der Gemeinsamen Forschungsstelle in einem Bericht analysiert, der auf Satellitenbeobachtungen zwischen 1982 und 2010 unter Verwendung von Copernicus-Daten basierte⁴³. Aus Abbildung 5, die auf den jüngsten umfassenden Daten basiert, die von der Kommission zur Dynamik der Bodenproduktivität in der EU veröffentlicht wurden⁴⁴, geht hervor, dass die heißen, trockenen Mittelmeerländer anfälliger für einen Rückgang der Bodenproduktivität sind.

32

Der organische Kohlenstoff im Boden wird von der Kommission mithilfe der Mehrzweckplattform für die statistische Erhebung von Flächenstichproben zur Bodennutzung/Bodenbedeckung (Land Use/Cover Area frame statistical Survey, LUCAS)⁴⁵ überwacht, einer standardisierten Analyse der Eigenschaften des Mutterbodens in der EU, die alle drei Jahre von der JRC durchgeführt wird. Der EUA zufolge ist mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass Böden in Europa im Durchschnitt Kohlenstoff anreichern. Von Grünland und Wäldern bedeckte Böden fungieren als Kohlenstoffsenken, während Böden, die unter Ackerland liegen, eine kleinere Kohlenstoffquelle darstellen⁴⁶. Aus Abbildung 6 geht hervor, dass die von Wüstenbildung bedrohten Gebiete in Griechenland, Spanien, Italien, Portugal und Rumänien mit einem niedrigen Gehalt an organischem Kohlenstoff im Boden korrelieren.

33

Die Bodenbedeckung und Änderungen der Bodenbedeckung in der EU werden regelmäßig im Rahmen des Programm für die Koordinierung der Informationen über den Zustand der Umwelt (Coordination of information on the environment programme, CORINE)⁴⁷ überwacht, einer Komponente von Copernicus, die von der EUA verwaltet wird. Einschlägige CORINE-Datensätze werden seit dem Jahr 2000 alle sechs Jahre erstellt, zuletzt im Jahr 2012. Insgesamt sind 85 % des Bodens in der EU von landwirtschaftlichen Flächen und Wäldern bedeckt⁴⁸.

34

Die Kommission erhebt und stellt regelmäßig zusätzliche Daten zu verschiedenen Faktoren im Zusammenhang mit der Wüstenbildung in der EU zusammen, beispielsweise Bodenerosion, Dürren, Wasser und Waldbrände, wie in Anhang II dargestellt. Die Kommission verwendet sie jedoch nicht, um das Ausmaß der Wüstenbildung und Landverödung zu beurteilen.

35

Der "Weltatlas der Wüstenbildung" wurde von den Vereinten Nationen⁴⁹ erstmals 1992 veröffentlicht und im Jahr 1997 aktualisiert. Die Kommission übernahm die Veröffentlichung des Atlas und legte 2018 eine dritte Version vor. Er enthält Karten der Faktoren, die zur Wüstenbildung führen können, beispielsweise Bodenerosion, Versalzung, Verstädterung und Migration. Der neue Atlas enthält Karten und Daten zu einer Reihe von Mensch-Umwelt-Interaktionen, die für die Landverödung relevant sind, enthält jedoch keine Karten mit spezifischem Bezug zur Wüstenbildung. Die Kommission ist der Ansicht, dass die Kartierung der Wüstenbildung nicht einfach ist, da es sich um einen hochkomplexen Prozess handelt, bei dem Studien zufolge zahlreiche verschiedene Faktoren eine Rolle spielen⁵⁰.

36

Die besuchten Mitgliedstaaten haben Karten zum Risiko der Wüstenbildung erstellt (siehe Anhang I). Diese Karten wurden jedoch nicht regelmäßig aktualisiert und können nicht miteinander verglichen werden, da sie unterschiedliche Indikatoren und Farbkennzeichnungen verwendeten. Daher können sie kein umfassendes Bild zur Wüstenbildung auf EU-Ebene vermitteln.

37

Die besuchten Mitgliedstaaten überwachten darüber hinaus Faktoren im Zusammenhang mit Wüstenbildung und Landverödung, beispielsweise Wasser, Dürren und Niederschlag. In Bezug auf die Erhebungsmechanismen für Bodendaten stellte der Hof Folgendes fest:

• Spanien, Italien und Rumänien verfügten über eigene Systeme, die konkretere Bodendaten lieferten, sich aber teils mit den Erhebungsmechanismen der EU überschnitten. Nationale Bodendaten waren unvollständig, wurden nicht regelmäßig erhoben und ausgewertet und waren nicht immer zuverlässig⁵¹.
• Zypern und Portugal verließen sich bei der Erhebung von Bodendaten ausschließlich auf die Plattform LUCAS der Kommission.

Es gibt keine vereinbarte Methodik für die Bewertung der Wüstenbildung und Landverödung in der EU

38

Wüstenbildung und Landverödung sind komplexe Phänomene, die von vielen voneinander abhängigen Faktoren beeinflusst werden, und es herrscht kein wissenschaftlicher Konsens darüber, wie diese Faktoren zu bewerten sind. Es können jedoch Proxy-Indikatoren verwendet werden, um eine Verschlechterung des Bodenzustands zu erkennen. Es gibt mehrere dieser Proxy-Indikatoren, aber im UNCCD wird die Verwendung von drei Teilindikatoren zur Bewertung der Landverödung empfohlen: Bodenproduktivität, organischer Kohlenstoff im Boden sowie Bodenbedeckung und Änderungen der Bodenbedeckung⁵².

39

Die Kommission und die Mitgliedstaaten haben sich nicht auf eine Methodik zur Kompilierung der verfügbaren Indikatoren geeinigt, um zu einer einheitlichen Bewertung der Wüstenbildung und Landverödung in der EU zu kommen. Daher lässt sich das Ausmaß der Wüstenbildung in den verschiedenen Mitgliedstaaten der EU nur schwer miteinander vergleichen.

40

Im Monitoringbericht 2018 über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung im EU-Kontext verwendet die Kommission zwei Indikatoren für die Landverödung, die teilweise auf die UNCCD-Indikatoren abgestimmt sind: künstliche Bodenbedeckung pro Kopf (in m²) und geschätzte Bodenerosion durch Wasser (siehe Tabelle 2). Es gibt viele andere Merkmale der Landverödung, die von diesen Indikatoren nicht erfasst werden, wie organischer Kohlenstoff im Boden, Bodenproduktivität, Versalzung oder Kontamination. Zusätzliche Informationen zu anderen dieser relevanten Indikatoren sind auf Kommissionsebene verfügbar (siehe Ziffern 30 und  34), werden jedoch nicht für die Bewertung der Landverödung in der EU verwendet.

Die EU ergreift zwar Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung, deren Kohärenz ist jedoch begrenzt

41

Der Hof untersuchte, ob die EU kohärente Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung ergreift. Für derartige Maßnahmen sind eine kohärente Verwaltungsstruktur und eine gute langfristige Planung erforderlich, um das Risiko eines schlechten Kosten-Nutzen-Verhältnisses zu verringern und fragmentierte, unkoordinierte Maßnahmen zu vermeiden.

42

Der UNCCD-Rahmen und seine Umsetzung in der EU sind in Kasten 2 beschrieben.

Auf EU-Ebene gibt es keine konkreten Rechtsvorschriften in Bezug auf Wüstenbildung und Boden

43

Wie in Ziffer 16 dargelegt, enthielt die Thematische Strategie der EU für den Bodenschutz aus dem Jahr 2006 einen Vorschlag für eine Bodenrahmenrichtlinie. Unter anderem sollte die vorgeschlagene Richtlinie dazu beitragen, der Wüstenbildung, die durch die Landverödung und den Verlust der biologischen Vielfalt im Boden verursacht wird, Einhalt zu gebieten. Der Legislativvorschlag erhielt im Rat nicht die erforderliche Mehrheit und wurde im Jahr 2014 von der Kommission zurückgezogen. Daher gibt es zwar EU-Richtlinien und -Verordnungen zu anderen lebenswichtigen Umweltressourcen wie Luft und Wasser, jedoch keine vergleichbaren integrierten EU-Rechtsvorschriften in Bezug auf den Boden.

44

In einer kürzlich durchgeführten Studie wurde der Schluss gezogen, dass die Rücknahme des Vorschlags für eine Bodenrahmenrichtlinie eine verpasste Gelegenheit zur Schaffung eines gemeinsamen Verständnisses und einer Vision für den Bodenschutz in der EU darstellte⁵⁶. In derselben Studie wurde bestätigt, dass auf EU-Ebene zwar keine übergreifenden Bodenschutzvorschriften existieren, nationale Bodenschutzgesetze — sofern vorhanden — die Wüstenbildung und Landverödung in der EU jedoch nicht verhindert haben.

Die Strategien, politischen Maßnahmen und Ausgabenprogramme der EU tragen zwar zur Bekämpfung der Wüstenbildung bei, haben jedoch einen anderen Schwerpunkt

45

Es gibt keine spezifische EU-Strategie zur Bekämpfung der Wüstenbildung und Landverödung. Bezüge zur Wüstenbildung sind vereinzelt in verschiedenen Strategien, Politiken und Ausgabenprogrammen der EU zu finden, wobei für die Wüstenbildung die GAP und die EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel am relevantesten sind.

46

Während die GAP das Potenzial hat, eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung der Wüstenbildung zu spielen, stellte der Hof folgende Einschränkungen fest:

• Laut Angaben der EUA können Direktzahlungen zu einer Intensivierung der Landwirtschaft führen, was wiederum einen Verlust der organischen Bodensubstanz, eine Verringerung der Wasserrückhaltung des Bodens und Landnutzungsänderungen zur Folge hat⁵⁷.
• Die Cross-Compliance-Vorschriften umfassen drei Standards für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand, die zur Verhinderung von Landverödung beitragen sollen, nämlich die Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung, die Bodenbewirtschaftung zur Begrenzung der Bodenerosion und die Erhaltung des Anteils der organischen Substanz im Boden. Der EUA zufolge kann Cross-Compliance zur Erhaltung des Anteils der organischen Substanz im Boden und zum Schutz des Bodens vor Erosion beitragen⁵⁸. Allerdings gelangte der Hof in seinem Sonderbericht Nr. 26/2016 — ohne konkret auf die Wirkung der Cross-Compliance auf die Landverödung einzugehen — zu der Schlussfolgerung, dass die Kommission die Wirksamkeit der Cross-Compliance insgesamt anhand der verfügbaren Informationen nicht angemessen bewerten konnte⁵⁹. In einem anderen Bericht wurde darauf hingewiesen, dass ihre ökologischen Auswirkungen nicht quantifiziert werden können⁶⁰.
• Der Ökologisierung fehlt es an einer vollständig entwickelten Interventionslogik mit klar definierten, ehrgeizigen Zielvorgaben. Die für diese Politik vorgesehene Mittelausstattung ist nicht unmittelbar daran geknüpft, dass damit umwelt- und klimaschutzbezogene Ziele erreicht werden. Je nach der individuellen Situation der Betriebsinhaber und ihrer landwirtschaftlichen Flächen werden darüber hinaus eine Reihe von Ausnahmeregelungen von den Vorschriften für die Ökologisierung gewährt⁶¹. Der Hof kam in seinem Bericht aus dem Jahr 2017 zu dem Schluss, dass es unwahrscheinlich ist, dass die Ökologisierung so, wie sie derzeit umgesetzt wird, einen signifikanten Nutzen für Umwelt und Klima erbringen wird⁶². Aus den von der Kommission im Jahr 2018 veröffentlichten Statistiken⁶³ geht hervor, dass der Anteil der landwirtschaftlichen Nutzfläche, der in den vom Risiko der Wüstenbildung betroffenen Mitgliedstaaten wie Griechenland, Kroatien, Italien, Malta, Portugal oder Rumänien mindestens einer Ökologisierungsverpflichtung unterlag, nur um oder unter 50 % lag⁶⁴.
• Angaben der Kommission zufolge werden Wüstenbildung oder Landverödung in den Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums der von Wüstenbildung betroffenen Mitgliedstaaten als Risiko berücksichtigt. Der Hof betrachtete fünf nationale und zwei regionale Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums⁶⁵. Dabei stellte der Hof Folgendes fest:
• Alle geprüften Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums enthielten Maßnahmen⁶⁶, die zur Bekämpfung der Wüstenbildung und Landverödung beitragen können, wie beispielsweise Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen, Beihilfen für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen, forstwirtschaftliche Maßnahmen oder Bewässerungsinvestitionen.
• Nur ein Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums umfasste ein konkretes Paket gegen Wüstenbildung; dieses wies in seiner Gestaltung jedoch Mängel auf (siehe Kasten 3).

47

Der Bodenschutz ist Teil des Kommissionsvorschlags für die nächste GAP⁶⁷; der Vorschlag enthält verschiedene Standards in Bezug auf Bodenschutz und -qualität. Der Vorschlag enthält außerdem mögliche Ergebnisindikatoren⁶⁸ und Wirkungsindikatoren für den Bodenschutz, die in die Berichterstattung der Mitgliedstaaten einfließen können. Diese vorgeschlagenen Elemente der neuen GAP haben das Potenzial, den Landwirten bessere Anreize zu bieten, die Böden in der EU angemessen zu schützen. Diese Vorschläge sind nach wie vor Gegenstand von Gesprächen. Daher ist es noch zu früh, um zu beurteilen, wie die vorgeschlagenen Regelungen in der Praxis funktionieren könnten.

48

In der EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel wird der Tatsache Rechnung getragen, dass die Bekämpfung der Wüstenbildung als eine der Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel unterstützt werden muss. Die Mitgliedstaaten werden dazu aufgefordert, ihre eigenen nationalen Strategien auszuarbeiten. Anhand der bei der Kommission verfügbaren Dokumente stellte der Hof fest, dass von den dreizehn Mitgliedstaaten, die sich als von Wüstenbildung betroffen erklärt hatten (siehe Kasten 2), im November 2018

• acht Mitgliedstaaten, einschließlich der fünf im Rahmen der Prüfung besuchten Mitgliedstaaten, konkrete Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung in ihre Strategien zur Anpassung an den Klimawandel aufgenommen hatten⁶⁹;
• zwei Mitgliedstaaten — Ungarn und Slowenien — die Wüstenbildung in ihren Anpassungsstrategien nicht erwähnten;
• drei Mitgliedstaaten — Bulgarien, Kroatien und Lettland — noch keine Strategien zur Anpassung an den Klimawandel festgelegt hatten.

49

Die Mitgliedstaaten setzen diese Strategien um. Der Kommission liegen derzeit keine umfassenden EU-weiten Informationen über die Ergebnisse der Umsetzung vor. Im Jahr 2016 leitete die Kommission eine Bewertung der EU-Strategie zur Anpassung ein, um deren Umsetzung und Leistung zu untersuchen. Diese Bewertung soll Ende 2018 fertiggestellt werden.

50

Es gibt auch andere politische Maßnahmen und Ausgabenprogramme der EU, die für die Wüstenbildung relevant sind, ihre Auswirkungen wurden jedoch nicht bewertet (wie nachstehend erläutert).

51

Regionalfonds: Aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds können Infrastrukturinvestitionen finanziert werden, die der Anpassung an den Klimawandel dienen. Investitionen in Staudämme und Bewässerungssysteme sind für Wüstenbildung und Landverödung am relevantesten. Ihre Auswirkungen auf Flächen sind uneinheitlich (siehe Ziffern 62- 63). Laut der EUA können EFRE-Projekte eine Vielzahl von Auswirkungen auf Flächen haben, wobei einige Investitionen, wie die für den Straßenverkehr, die Tendenz zur Zersiedelung und Inanspruchnahme von Flächen verschärfen können⁷⁰. Darüber hinaus wurde der EU-Solidaritätsfonds zur Sanierung von Flächen nach Notfällen wie Dürren und Waldbränden eingesetzt, die das Risiko der Wüstenbildung erhöhen.

52

EU-Forschung: Eine Reihe von Forschungsprojekten, die die Wüstenbildung direkt oder indirekt zum Gegenstand haben⁷¹, wurde im Rahmen der EU-Forschungsrahmenprogramme finanziert. Das Hauptaugenmerk dieser Projekte lag in erster Linie auf dem Verständnis des Phänomens der Wüstenbildung, der Entwicklung von Indikatoren zur Überwachung der Wüstenbildung oder der Unterstützung koordinierter Maßnahmen zur Sensibilisierung. Allerdings nutzten weder die Mitgliedstaaten noch die Kommission die Forschungsergebnisse auf wirksame Weise, um das Ausmaß der Wüstenbildung zu bewerten, ein wirksames Überwachungssystem aufzubauen oder eine entsprechende Strategie zu entwickeln.

53

Wasser: In der Wasserrahmenrichtlinie wird Wasserknappheit als ein Aspekt der integrierten Wasserbewirtschaftung betrachtet. Ihr übergeordnetes Ziel ist es, bis 2015 einen guten Zustand der europäischen Gewässer zu erreichen. Im Mai 2018 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung zur Wasserwiederverwendung vor, dessen Schwerpunkt auf der Wiederverwendung von behandeltem Abwasser für die landwirtschaftliche Bewässerung lag. Die Gewährleistung der Verfügbarkeit von ausreichend hochwertigem Wasser ist eine große Herausforderung im Rahmen der Bekämpfung der Wüstenbildung.

54

Forstwirtschaft: Die EU-Forststrategie von 2013 ist nicht rechtsverbindlich. Alle fünf im Rahmen der Prüfung des Hofes besuchten Mitgliedstaaten verfügten über nationale Forstwirtschaftsgesetze. Die nationalen Forstprogramme und nationale nachhaltige Forstwirtschaftsmethoden wirken sich positiv auf den Boden aus. Die EU unterstützt bestimmte forstwirtschaftliche Maßnahmen im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums, die sich auch positiv auf die Bekämpfung der Wüstenbildung auswirken können.

55

In Bezug auf Aspekte der Wüstenbildung arbeiten verschiedene Kommissionsdienststellen (siehe Ziffer 24) auf Ad-hoc-Basis zusammen. Im Jahr 2015 richtete die Kommission eine Sachverständigengruppe für den Bodenschutz ein, um gemeinsam mit den Mitgliedstaaten darüber nachzudenken, "wie sich Bodenqualitätsfragen mithilfe eines zielorientierten und verhältnismäßigen risikobasierten Ansatzes innerhalb eines verbindlichen Rechtsrahmens regeln lassen"⁷².

56

Es gibt also eine Reihe von Strategien, Aktionsplänen und Ausgabenprogrammen auf EU-Ebene und auf nationaler Ebene, die für die Bekämpfung der Wüstenbildung relevant sind, die jedoch einen anderen Schwerpunkt haben.

EU-finanzierte Projekte zur Wüstenbildung können sich positiv auswirken, es liegen jedoch keine einschlägigen leistungsbezogenen Informationen über die Wüstenbildung vor

57

Der Hof prüfte, ob die Projekte zur Bekämpfung der Wüstenbildung in der EU positive Auswirkungen hatten. Damit sich derartige Projekte positiv auf dieses Phänomen auswirken, müssen sie einschlägigen Erfordernissen Rechnung tragen und sowohl ökologisch als auch finanziell nachhaltig sein. Leistungsbezogene Informationen über die Wirksamkeit und Effizienz der Ausgaben sind hilfreich, um zu bewerten, was mit dem EU-Haushalt erreicht wurde.

58

Studien zufolge ist die Wiederherstellung von verödetem Land im Allgemeinen teurer als die Verhinderung von Wüstenbildung und Landverödung⁷³. Für die Wüstenbildung relevante Projekte sollten außerdem zeitnah umgesetzt werden, da verzögerte Maßnahmen möglicherweise kostspieliger sein können oder irreversible negative Folgen für den Boden nicht abwenden können.

59

Zu den geplanten oder tatsächlichen Ausgaben für Projekte, die für die Wüstenbildung auf regionaler, nationaler oder EU-Ebene relevant sind, liegen keine umfassenden Daten vor. Es gibt keine Daten darüber, wie viele dieser Projekte in der EU existieren. Der Hof wählte eine beispielhafte Stichprobe von 25 Projekten (siehe Ziffer 26) aus Listen aus, die ihm von den fünf besuchten Mitgliedstaaten vorgelegt wurden. Diese waren von ihnen als für die Wüstenbildung relevant ermittelt worden⁷⁴.

EU-Projekte können sich positiv auf die Bekämpfung der Wüstenbildung auswirken

60

In seiner Stichprobe ermittelte der Hof zwei besonders erfolgreiche Projekte, die er als Beispiele für bewährte Verfahren betrachtete. Diese Projekte ermöglichten es, zuvor nicht produktiven Boden anzureichern und vor Landverödung zu schützen. Mit diesen Projekten wurde nicht nur die Wüstenbildung in Angriff genommen, die Erosion des Bodens vermindert und der Zustand des Bodens verbessert, sie kamen den Begünstigten auch wirtschaftlich zugute oder trugen zur biologischen Vielfalt bei (siehe Kasten 4).

Es bestehen jedoch Bedenken hinsichtlich ihrer langfristigen Nachhaltigkeit

61

Investitionen in die Bewässerung waren die häufigste Art von Projekten in der Stichprobe des Hofes (10 von 25 Projekten, von denen neun aus dem ELER kofinanziert wurden). Studien zufolge können diese Projekte unterschiedliche Auswirkungen auf Wüstenbildung und Landverödung haben⁷⁵.

62

Einerseits kann Bewässerung die Rentabilität von Flächen erhöhen: Sie kann, insbesondere kurzfristig, zur Erhöhung der Ernteerträge beitragen, mehr Land für die Landwirtschaft verfügbar machen und auch die Widerstandsfähigkeit gegen Dürre erhöhen. Der Hof konnte in den Projekten seiner Stichprobe alle diese positiven Auswirkungen beobachten.

63

Andererseits kann Bewässerung zu Nachhaltigkeitsproblemen führen, beispielsweise erschöpfte Wasserressourcen, kontaminiertes Grundwasser, erhöhte Bodenerosion oder das Risiko der Versalzung⁷⁶ sowie eine verminderte Bodenfruchtbarkeit. Um diesen Problemen zu begegnen, ist in den ELER-Verordnungen vorgesehen, dass Bewässerungsprojekte spezifische ökologische Nachhaltigkeitsbedingungen erfüllen müssen, wenn sie kofinanziert werden sollen⁷⁷. In Kasten 5 werden langfristige Nachhaltigkeitsprobleme beschrieben, die der Hof bei zwei der besuchten Bewässerungsprojekte feststellte.

64

Forstwirtschaftliche Projekte (die Projekte in der Stichprobe des Hofes wurden alle aus dem ELER kofinanziert) wirken sich positiv auf die Verhinderung von Wüstenbildung und Landverödung aus: Die Waldfläche schützt den Boden zum einen vor Erosion und erhöht zum anderen die Fähigkeit des Bodens, Kohlenstoff zu absorbieren. Wiederaufforstungsmaßnahmen können zum Erhalt der biologischen Vielfalt und zur Verringerung der Landverödung beitragen. Darüber hinaus können agrarforstwirtschaftliche Initiativen mittels Bemühungen von Gemeinschaften in abgelegeneren Gebieten einen Beitrag zur Bekämpfung der Landverödung leisten⁷⁸. Der Hof betrachtete eines der vier forstwirtschaftlichen Projekte in seiner Stichprobe als ein Beispiel für bewährte Verfahren (siehe Kasten 4). Forstwirtschaftliche Projekte sind jedoch weniger erfolgreich, wenn die Vegetationsdecke nicht hinreichend an die lokalen klimatischen Bedingungen angepasst ist (siehe Kasten 6).

Eingeschränkte Verwendung und Tragweite der Kosten-Nutzen-Analyse

65

Kosten-Nutzen-Analysen und Bewertungen der ökologischen Nachhaltigkeit sind für Projekte im Zusammenhang mit der Wüstenbildung von entscheidender Bedeutung. Der ELER stellte in der Stichprobe des Hofes die häufigste Kofinanzierungsquelle dar (17 von 25 Projekten). In der ELER-Verordnung ist die Durchführung einer Kosten-Nutzen-Analyse nicht vorgesehen. Einige Mitgliedstaaten wie unter anderem Zypern und Rumänien haben eine solche Analyse für bestimmte Bewässerungsprojekte verbindlich vorgeschrieben. Bei sechs der neun ELER-Bewässerungsprojekte in der Stichprobe des Hofes wurde eine Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt. In diesen Fällen sollte mit der Analyse nachgewiesen werden, dass das Projekt im Vergleich zu einem Szenario, in dem nichts unternommen wird, mit finanziellen Vorteilen verbunden war. Obwohl aber verschiedene Genehmigungen von Umweltbehörden erforderlich waren, wurden die Kosten für Maßnahmen zur Korrektur der potenziell negativen ökologischen Auswirkungen nicht als Teil der Investitionskosten des Projekts betrachtet.

Die Leistung der Projekte zur Bekämpfung der Wüstenbildung und Landverödung wurde von den Behörden der Mitgliedstaaten nicht bewertet

66

Die Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, Daten über die Auswirkungen von EU-Projekten auf Wüstenbildung und Landverödung zu erheben oder diese Auswirkungen zu bewerten⁷⁹. Keine der besuchten Behörden der Mitgliedstaaten hatte bewertet, wie wirksam diese Projekte zur Bekämpfung der Wüstenbildung beigetragen hatten.

Die Kommission hat die Fortschritte bei der Erfüllung der Verpflichtung zur Bodendegradationsneutralität bis 2030 nicht bewertet

67

Der Hof untersuchte, ob die Verpflichtung der EU, bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen, voraussichtlich erfüllt wird. Damit dieses Ziel auf EU-Ebene erreicht wird, bedarf es einer regelmäßigen Bewertung der Bodendegradation, der Zusammenarbeit und Koordinierung über nationale Grenzen hinweg und der Umsetzung der entsprechenden Maßnahmen sowie einschlägiger Leitlinien für die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Schritte zur Erreichung der Bodendegradationsneutralität. Diese Leitlinien sollten die Verbreitung bewährter Verfahren sowie Methoden zur Bewertung der Auswirkungen von Bewässerungsinvestitionen auf Flächen und zur Bewertung des Verlusts der biologischen Vielfalt umfassen.

68

Die EU und die Mitgliedstaaten haben die Verpflichtung der Vereinten Nationen, bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen, gebilligt (siehe Ziffern 13-14). Die GD ESTAT veröffentlicht jährlich einen Bericht über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung im EU-Kontext, der Indikatoren für zwei Aspekte der Landverödung enthält: künstliche Bodenbedeckung und Bodenerosion durch Wasser (siehe Ziffer 40 und Tabelle 2). Die GD ESTAT analysiert im Auftrag der Kommission nur die Veränderungen dieser Indikatoren und zieht keine Schlussfolgerung zum Stand der Bodendegradationsneutralität in der EU⁸⁰.

69

Die Landverödung hat grenzüberschreitende Auswirkungen: Der Boden ist nicht statisch und seine Verödung geht häufig auf globale Ursachen zurück. Landverödung gilt oft als lokales Phänomen, aber Bodenpartikel sind nicht statisch. Studien zufolge sind Wasser- und Winderosionsprozesse, Staubstürme⁸¹ oder menschliche Aktivitäten wie die Pestizidbelastung im Hinblick auf grenzüberschreitende Auswirkungen der Landverödung relevant und haben wirtschaftliche, soziale und ökologische Folgen⁸² wie Klimawandel, Gesundheitsprobleme und Nahrungsmittelknappheit. Trotz des grenzüberschreitenden Charakters des Problems stimmen die Mitgliedstaaten und die Kommission ihre Bemühungen, das EU-Ziel der Bodendegradationsneutralität zu erreichen, nicht aufeinander ab.

70

Die Kommission hat die Fortschritte bei der Erfüllung der Verpflichtung, bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen, nicht bewertet. Dies geht auch aus Studien hervor, beispielsweise aus einer im Auftrag des deutschen Umweltbundesamtes erstellten Studie, in der darauf hingewiesen wird, dass sich die Debatte über die Umsetzung der SDG im Allgemeinen und der Bodendegradationsneutralität im Besonderen noch in einer frühen Phase befindet. Die EU sei zwar ein wichtiger Akteur bei der Entwicklung der SDG gewesen, die Umsetzung der SDG in der EU mache jedoch nur zögerliche Fortschritte⁸³. In der EU gibt es noch immer keine klare, gemeinsame Vision darüber, wie die Bodendegradationsneutralität bis 2030 erreicht werden kann.

71

Die UNCCD-Vertragsstaaten haben ein freiwilliges Programm eingerichtet, um Länder bei ihren Verpflichtungen zur Bodendegradationsneutralität zu unterstützen, beispielsweise bei der Festlegung von nationalen Ausgangswerten, Zielvorgaben oder entsprechenden Maßnahmen. Im November 2018 nahmen 119 Länder an diesem Programm teil. Italien ist der einzige teilnehmende EU-Mitgliedstaat. Die Kommission gibt den Mitgliedstaaten keine Leitlinien zu den praktischen Aspekten der Erreichung der Bodendegradationsneutralität an die Hand.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

72

Die Wüstenbildung ist eine Form der Landverödung in Trockengebieten. Sie stellt in der EU eine zunehmende Bedrohung mit erheblichen Auswirkungen auf den Boden dar. Szenarien des künftigen Klimawandels weisen darauf hin, dass die EU im Verlauf dieses Jahrhunderts zunehmend anfällig für Wüstenbildung werden wird, wobei in den südlichen Teilen Europas höhere Temperaturen, zunehmende Dürren und weniger Niederschläge zu verzeichnen sein werden. Ihre Auswirkungen dürften im Süden Portugals, in einem großen Teil Spaniens, in Süditalien, im Südosten Griechenlands, in Zypern sowie an den Küsten Bulgariens und Rumäniens besonders stark zu spüren sein (siehe Ziffern 1-24).

73

Der Hof stellte fest, dass der Gefahr der Wüstenbildung in der EU nicht wirksam und wirtschaftlich entgegengewirkt wurde. Wüstenbildung und Landverödung stellen in der EU zwar eine aktuelle und zunehmende Bedrohung dar, die Kommission hat jedoch kein klares Bild von diesen Herausforderungen und die Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung sind nicht kohärent.

74

Der Hof stellte fest, dass es keine vereinbarte Methodik für die Bewertung der Wüstenbildung und Landverödung in der EU gibt. Zwar erheben die Kommission und die Mitgliedstaaten Daten über verschiedene Faktoren mit Auswirkungen auf Wüstenbildung und Landverödung, doch werden diese von der Kommission nicht analysiert, um eine schlüssige Bewertung der Wüstenbildung und Landverödung in der EU vorzulegen (siehe Ziffern 28-40).

Empfehlung 1 - Landverödung und Wüstenbildung in der EU verstehen

Die Kommission sollte in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten

1. eine Methodik und einschlägige Indikatoren — angefangen bei den drei UNCCD-Indikatoren — festlegen, um das Ausmaß der Wüstenbildung und Landverödung in der EU zu bestimmen.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2020.

2. auf der Grundlage einer vereinbarten Methodik einschlägige Daten zur Wüstenbildung und Landverödung, die zu einem großen Teil bereits erhoben werden, zusammenstellen und analysieren, und sie regelmäßig auf verständliche und benutzerfreundliche Weise zur öffentlichen Verwendung zur Verfügung stellen — vorzugsweise in Form von interaktiven Karten zum Gebrauch in der EU.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2021.

75

Die EU-Maßnahmen zur Bekämpfung der Wüstenbildung sind nicht kohärent. Es gibt keine spezifischen EU-Rechtsvorschriften zur Bekämpfung der Wüstenbildung. Während EU-Richtlinien und -Verordnungen zu anderen lebenswichtigen Umweltressourcen wie Luft oder Wasser vorhanden sind, gibt es keine vergleichbaren integrierten EU-Rechtsvorschriften in Bezug auf den Boden.

76

Auf EU-Ebene ist keine Strategie in Bezug auf Wüstenbildung und Landverödung vorhanden. Vielmehr gibt es auf EU-Ebene eine Reihe von Strategien, Aktionsplänen und Ausgabenprogrammen wie die Gemeinsame Agrarpolitik oder die EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel, die für die Bekämpfung der Wüstenbildung zwar relevant sind, die jedoch einen anderen Schwerpunkt haben. Die Bewältigung der Wüstenbildung und Landverödung ist in der Praxis nicht gut koordiniert (siehe Ziffern 41-56).

Empfehlung 2 - Bewertung der Notwendigkeit eines verbesserten EU-Rechtsrahmens zum Bodenschutz

Die Kommission sollte die Eignung des derzeitigen Rechtsrahmens für die nachhaltige Nutzung des Bodens in der EU bewerten, einschließlich der Bekämpfung von Wüstenbildung und Landverödung.

Zieldatum für die Umsetzung: 30. Juni 2021.

77

Der Hof stellte fest, dass sich EU-Projekte positiv auf die Bekämpfung der Wüstenbildung auswirken können. Projekte mit Bezug auf die Wüstenbildung sind auf verschiedene EU-Politikbereiche verteilt — vor allem ländliche Entwicklung, aber auch Umwelt- und Klimaschutz, Forschung oder Regionalpolitik. Es bestehen jedoch einige Bedenken hinsichtlich ihrer langfristigen Nachhaltigkeit. Die Mitgliedstaaten machten nur eingeschränkt Gebrauch von Kosten-Nutzen-Analysen und nahmen keine Bewertung der Auswirkungen von EU-finanzierten Projekten mit Bezug auf die Wüstenbildung vor, da diese nicht ihr vorrangiges Ziel war (siehe Ziffern 57-66).

78

Die Kommission hat die Fortschritte bei der Erfüllung der Verpflichtung, bis 2030 Bodendegradationsneutralität zu erreichen, nicht bewertet. Bislang gibt es auf EU-Ebene keine Bewertung der Landverödung. Die Kommission hat den Mitgliedstaaten keine praktischen Leitlinien für die Erreichung der Bodendegradationsneutralität an die Hand gegeben. Es gibt in der EU bislang noch keine klare, gemeinsame Vision darüber, wie bis 2030 Bodendegradationsneutralität erreicht werden kann (siehe Ziffern 67-71).

Empfehlung 3 - Bis 2030 Bodendegradationsneutralität in der EU erreichen

Die Kommission sollte

1. näher ausführen, wie die Verpflichtung der EU zur Erreichung der Bodendegradationsneutralität bis 2030 erfüllt werden soll, und regelmäßig über die Fortschritte Bericht erstatten.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2020.

2. den Mitgliedstaaten Leitlinien zu praktischen Aspekten des Bodenschutzes und zur Erreichung der Bodendegradationsneutralität in der EU an die Hand geben, einschließlich der Verbreitung bewährter Verfahren.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2020.

3. den Mitgliedstaaten auf Anfrage technische Unterstützung bereitstellen, um nationale Aktionspläne zur Erreichung der Bodendegradationsneutralität bis 2030 auszuarbeiten, einschließlich der Festlegung zielgerichteter Maßnahmen, eindeutiger Meilensteine und eines Plans für die Zwischenberichterstattung auf Ebene der Mitgliedstaaten.

Zieldatum für die Umsetzung: 31. Dezember 2022.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Nikolaos A. Milionis, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 14. November 2018 in Luxemburg angenommen.

Abkürzungen

CORINE Coordination of information on the environment programme (Programm für die Koordinierung der Informationen über den Zustand der Umwelt)

EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EPLR Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum

EUA Europäische Umweltagentur

EUSF Solidaritätsfonds der Europäischen Union

GAP Gemeinsame Agrarpolitik

GD AGRI Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Europäischen Kommission

GD CLIMA Generaldirektion Klimapolitik der Europäischen Kommission

GD ENV Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission

GD ESTAT Generaldirektion Eurostat der Europäischen Kommission

GD JRC Gemeinsame Forschungsstelle der Europäischen Kommission

GD RTD Generaldirektion Forschung und Innovation der Europäischen Kommission

IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (Weltklimarat)

LUCAS Land Use/Cover Area frame statistical Survey (Flächenstichprobenerhebung über die Bodennutzung/-bedeckung)

NAP Nationales Aktionsprogramm zur Bekämpfung der Wüstenbildung im Rahmen des Übereinkommens der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung

RCP Representative Concentration Pathway (Repräsentativer Konzentrationspfad)

SDG Sustainable Development Goal (Ziel für nachhaltige Entwicklung)

UNCCD United Nation Convention to Combat Desertification (Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung)

Endnoten

¹ Montanarella, L., Toth, G., JRC, "Desertification in Europe", 2008.

² Siehe das Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung in den von Dürre und/oder Wüstenbildung schwer betroffenen Ländern, insbesondere in Afrika von 1994 (UNCCD), Artikel 1.

³ Ebenda.

⁴ Siehe beispielsweise die Zwischenstaatliche Plattform für biologische Vielfalt und Ökosystemleistungen (IPBES), "Assessment Report on Land Degradation and Restoration".

⁵ Siehe das Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung in den von Dürre und/oder Wüstenbildung schwer betroffenen Ländern, insbesondere in Afrika von 1994 (UNCCD), Artikel 1.

⁶ Ebenda.

⁷ "World Atlas of Desertification", JRC, 2018.

⁸ Überweidung tritt auf, wenn Landwirte auf einem kleinen Gebiet zu viele Tiere halten oder wenn sie das Vieh zu lange in einem Gebiet halten. Entwaldung wird häufig dadurch verursacht, dass Holz als Brennstoff geerntet oder Platz für Landwirtschaft oder Wohnbau geschaffen wird.

⁹ Siehe Rubio, J. L. und Recatalá, L., "The relevance and consequences of Mediterranean desertification including security aspects", Centro de Investigaciones sobre Desertificación, Valencia, Spanien, 2006 oder Salvati, L. und Bajocco, S. "Land sensitivity to desertification across Italy: Past, present, and future", Applied Geography 31, 2011.

¹⁰ Rey Benayas, J. M., Martins, A., Nicolau, J. M. und Schulz, J. J., "Abandonment of agricultural land: an overview of drivers and consequences", CABI Publishing, 2007.

¹¹ Siehe den Sonderbericht Nr. 25/2018 des Hofes "Die Hochwasserrichtlinie: Fortschritte bei der Bewertung der Risiken, Verbesserungsbedarf bei der Planung und Umsetzung".

¹² Weltklimarat (IPCC), "Global Warming of 1.5°C", 2018, Genehmigungssitzung, S. 3-72; Settele, J. et al., "Terrestrial and Inland Water Systems", "Climate Change 2014: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects". Beitrag der Arbeitsgruppe II zum fünften Sachstandsbericht des Weltklimarats, [Field, C. B., Barros, V. R., Dokken, D. J., Mach, K. J., Mastrandrea, M. D., Bilir, T. E., Chatterjee, M., Ebi, K. L., Estrada, Y. O., Genova, R. C., Girma, B., Kissel, E. S., Levy, A. N., MacCracken, S., Mastrandrea, P. R. und White, L. L. (Herausgeber)]. Cambridge University Press, 2014, S. 271-359.; Seidl, R. et al., "Forest disturbances under climate change", Nature Climate Change, 7, 2017, S. 395-402, 7 doi:10.1038/nclimate3303.

¹³ Die Studie umfasste Portugal, Spanien, Südfrankreich, Italien, Slowenien, Kroatien, Bosnien und Herzegowina, Montenegro, Serbien, Albanien, Griechenland, die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Rumänien und Bulgarien.

¹⁴ Prăvălie, R., Patriche, C., Bandoca, G., "Quantification of land degradation sensitivity areas in Southern and Central Southeastern Europe. New results based on improving DISMED methodology with new climate data", Catena - An Interdisciplinary Journal of Soil Science - Hydrology - Geomorphology focusing on Geoecology and Landscape Evolution, Nr. 158, 2017; S. 309-320.

¹⁵ Beide Karten beruhen auf derselben Methodik, wobei für die Karte für das Jahr 2017 ein zusätzlicher Luftqualitätsindex berücksichtigt wurde.

¹⁶ I.A.CO Environmental & Water Consultants, Zypern, 2008.

¹⁷ "Fünfter Sachstandsbericht des Weltklimarates", Arbeitsgruppe III, Bericht "Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change"; EUA, "Climate Change Impacts and Vulnerability", 2012; "Maßnahmen der EU in den Bereichen Energie und Klimawandel: eine Landscape-Analyse" des Hofes, Ziffer 117.

¹⁸ Siehe beispielsweise Spinoni, J., Vogt, J., Barbosa, P., McVormick, N., Dosio, A., "Is Europe at risk of desertification due to climate change?", Geophysical Research Abstracts, Band 20, 2018, EGU2018-9557, Generalversammlung der European Geosciences Union 2018.

¹⁹ Weltklimarat, "Global Warming of 1.5°C", 2018, Genehmigungssitzung, S. 3-36; Gudmundsson, L. und Seneviratne, S. I., "Anthropogenic climate change affects meteorological drought risk in Europe", Environmental Research Letters, 11(4), 2016, 044005, doi:10.1088/1748-46 9326/11/4/044005; Gudmundsson, L., Seneviratne, S. I., und Zhang, X., 2017, "Anthropogenic climate change detected in European renewable freshwater resources", Nature Climate Change, 7, S. 813.

²⁰ Siehe z. B. Poljansek, K., Marin Ferrer, M., De Groeve, T., Clark, I., (Hrsg.), "Science for disaster risk management 2017: knowing better and losing less", Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2017 und http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/scarcity_en.htm.

²¹ "Climate Impacts in Europe. The JRC PESETA II Project", 2014. JRC Scientific and Policy Reports. Daten aus Dosio und Paruolo 2011 sowie Dosio et al. 2012.

²² Weltklimarat, "Global Warming of 1.5°C", 2018, "Summary for Policy Makers", S. 9.

²³ Weltklimarat, "Global Warming of 1.5°C", 2018, Genehmigungssitzung, S. 3-41 und S. 3-142; Schleussner, C.-F. et al., "Differential climate impacts for policy-relevant limits to global warming: The case of 1.5°C and 2°C", Earth System Dynamics, 7(2), 2016b, S. 327-351, doi:10.5194/esd-7-327-2016; Lehner, F. et al., "Projected drought risk in 1.5°C and 2°C warmer climates", Geophysical Research Letters, 44(14), 2017, S. 7419-7428, doi:10.1002/2017GL074117; Wartenburger, R. et al., "Changes in regional climate extremes as a function of global mean temperature: an interactive plotting framework", Geoscientific Model Development, 10, 2017, S. 3609-3634, doi:10.5194/gmd-2017-33; Greve, P., Gudmundsson, L. und Seneviratne, S. I., "Regional scaling of annual mean precipitation and water availability with global temperature change", Earth System Dynamics, 9(1), 2018, S. 227-240, doi:10.5194/esd-9-227-2018; Samaniego, L. et al., "Anthropogenic warming exacerbates European soil moisture droughts", Nature Climate Change, 8(5), 2018, S. 421-426, doi:10.1038/s41558-018-0138-5.

²⁴ Auf der Grundlage verschiedener Indikatoren wie dem FAO-UNEP-Ariditätsindex, der Klimaklassifikation nach Köppen und Geiger und den "Holdridge Life Zones".

²⁵ Repräsentative Konzentrationspfade (Representative Concentration Pathways, RCP) sind die vom Weltklimarat verwendeten Treibhausgas-Konzentrationspfade. Bis 2081-2100 wird für RCP 4.5 im Vergleich zum Durchschnitt im Zeitraum 1850-1900 (vorindustrielle Zeit) ein Anstieg der Lufttemperatur in Bodennähe innerhalb einer wahrscheinlichen Schwankungsbreite von 1,7°C bis 3,2°C (Mittelwert 2,4°C) projiziert. Für RCP 8.5 wird ein Temperaturanstieg innerhalb einer wahrscheinlichen Schwankungsbreite von 3,2°C bis 5,4°C (Mittelwert 4,3°C) projiziert.

²⁶ Das UNCCD gehört neben dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt und dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen zu den drei Rio-Übereinkommen.

²⁷ In einem Beschluss des Rates vom 9. März 1998 ist vorgesehen, dass der von der Europäischen Gemeinschaft in der Konferenz der Vertragsparteien einzunehmende Standpunkt vom Rat auf Vorschlag der Kommission festgelegt wird und dass die Europäische Gemeinschaft in der Konferenz der Vertragsparteien von der Kommission vertreten wird. Es liegt in der Verantwortung der Kommission sicherzustellen, dass der EU-Rechtsrahmen mit dem UNCCD vereinbar ist, und zu überwachen, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung des EU-Rechts ihre Verpflichtungen erfüllen, da die EU Vertragspartei des UNCCD ist.

²⁸ Die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, die am 25. September 2015 von den Staats- und Regierungschefs auf einem Sondergipfel der Vereinten Nationen angenommen wurde.

²⁹ KOM(2006) 231 endgültig.

³⁰ KOM(2006) 232 endgültig.

³¹ Im Jahr 2007 lehnte ein Minderheitenblock aus fünf Mitgliedstaaten — Deutschland, Frankreich, die Niederlande, Österreich und das Vereinigte Königreich — den Vorschlag im Rahmen der Tagung des Rates (Umwelt) ab. Alle anderen 22 Mitgliedstaaten hatten sich für den Vorschlag ausgesprochen. Siehe http://europa.eu/rapid/press-release_IP-08-924_de.htm.

³² In erster Linie geregelt in der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Förderung der ländlichen Entwicklung durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 487) — ein Fonds zur Unterstützung der ländlichen Gebiete in der EU bei der Bewältigung eines breiten Spektrums an wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Herausforderungen.

³³ In erster Linie geregelt in der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 608).
Die Cross-Compliance beinhaltet Vorschriften, die dazu beitragen sollen, die Bodenerosion zu verhindern, die organische Substanz im Boden und die Bodenstruktur zu erhalten, ein Mindestmaß an landschaftspflegerischen Instandhaltungsmaßnahmen sicherzustellen, die Zerstörung von Lebensräumen zu vermeiden und die Wasserressourcen zu schützen und zu bewirtschaften. Die Ökologisierung ist mit einer Reihe nachhaltiger landwirtschaftlicher Methoden mit positiven Auswirkungen auf den Boden verknüpft, beispielsweise die Erhaltung von Dauergrünland und die Anbaudiversifizierung.

³⁴ Die Europäischen Struktur-und Investitionsfonds bestehen aus fünf gesonderten Fonds: dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), dem Europäischen Sozialfonds (ESF), dem Kohäsionsfonds (KF), dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).

³⁵ Forschungs- und Innovationsprogramme der EU für den Zeitraum 2014-2020 (Horizont 2020) und 2007-2013 (Siebtes Rahmenprogramm).

³⁶ FR: L’Instrument Financier pour l’Environnement. Das EU-Finanzierungsinstrument zur Unterstützung von Umwelt-, Natur- und Klimaschutzprojekten in der gesamten EU.

³⁷ Eingerichtet, um auf größere Naturkatastrophen zu reagieren und der europäischen Solidarität mit Katastrophengebieten in Europa Ausdruck zu verleihen. Mittel aus dem EUSF können nur nach Naturkatastrophen zur Wiederherstellung von Flächen verwendet werden, d. h. sie können nicht dazu genutzt werden, einen möglicherweise in Zukunft eintretenden Prozess zu verhindern oder abzumildern.

³⁸ Working Party on International Environmental Issues - Desertification (Gruppe für Internationale Umweltaspekte - Wüstenbildung).

³⁹ GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (AGRI), GD Klimapolitik (CLIMA), GD Umwelt (ENV), Gemeinsame Forschungsstelle (JRC) und GD Forschung und Innovation (RTD).

⁴⁰ Europäische Umweltagentur, Land take indicators, Mai 2018.

⁴¹ In Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten, der Europäischen Weltraumorganisation, der Europäischen Organisation für die Nutzung meteorologischer Satelliten, dem Europäischen Zentrum für mittelfristige Wettervorhersage, EU-Agenturen und Mercator Océan umgesetzt.

⁴² Satellit Sentinel-2A, siehe http://www.copernicus.eu/main/sentinel-2a-orbit.

⁴³ Cherlet, M., Ivits, E., Sommer, S., Tóth, G., Jones, A., Montanarella, L., Belward, A., "Land Productivity Dynamics in Europe, Towards a Valuation of Land Degradation in the EU", JRC, Institut für Umwelt und Nachhaltigkeit, Referat Bodenressourcen, 2013.

⁴⁴ In dem Bericht wird geschätzt, dass derzeit 85,1 % der Gesamtfläche der EU vom Rückgang der Bodenproduktivität nicht betroffen ist, 5,6 % erste Anzeichen für einen Rückgang der Bodenproduktivität zeigt und die Bodenproduktivität bei 1,5 % rückläufig ist.

⁴⁵ Im Jahr 2015 lieferte LUCAS Beobachtungen für mehr als 270 000 Punkte in den 28 EU-Mitgliedstaaten. Die Erhebung LUCAS 2018 (die mehr als 240 000 Stichprobenpunkte und etwa 99 000 Luftbildinterpretationen umfasst) wurde im März 2018 eingeleitet, und die Ergebnisse werden im Jahr 2019 verfügbar sein.

⁴⁶ https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/soil-organic-carbon-1/assessment. Die Freisetzung von CO₂ aus Böden ist zum Großteil auf die Umwandlung (Trockenlegung) organischer Böden zurückzuführen.

⁴⁷ CORINE basiert auf der Analyse von Satellitenbildern und Karten von 44 Bodennutzungsklassen, die in fünf Hauptkategorien unterteilt sind: künstliche Oberflächen, landwirtschaftliche Flächen, Wald- und naturnahe Gebiete, Feuchtgebiete und Gewässer.

⁴⁸ Siehe den Bericht "CAP context indicators 2014-2020, 2017 update".

⁴⁹ Umweltprogramm der Vereinten Nationen (United Nations Environment Programme, UNEP).

⁵⁰ Siehe z. B. Cherlet, M., Zdruli, P., Zucca, C., "Desertification: Mapping Constraints and Challenges; Encyclopedia of Soil Science", Dritte Ausgabe, Taylor & Francis, 2017.

⁵¹ In ihrem im Jahr 2012 veröffentlichten Bericht "The State of Soil in Europe" merkte die JRC an, dass die Bodenkartierung in den Mitgliedstaaten den aktuellen Anforderungen nicht genügt und dass die Unterschiede zwischen den verschiedenen nationalen Datensätzen grenzüberschreitende Analysen erschweren.

⁵² Weitere Beispiele sind Versalzung und Kontamination.

⁵³ Griechenland (NAP 2001), Spanien (NAP 2008), Italien (NAP 2000), Portugal (NAP 1999) und Rumänien (NAP 2000).

⁵⁴ Bulgarien und die Slowakei.

⁵⁵ April 2018, erneuter Hinweis auf ihre Feststellungen zur Wüstenbildung aus dem Jahr 2008 gegenüber den Vereinten Nationen.

⁵⁶ Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, Dr. A., McFarland, K., Albrecht, S., "Implementing SDG target 15.3 on 'Land Degradation Neutrality" - Development of an indicator based on land use changes and soil values", Ecologic Institute, Berlin, im Auftrag des deutschen Umweltbundesamtes, 2018.

⁵⁷ Siehe Bericht der EUA Nr. 8/2016 "The direct and indirect impacts of EU policies on land", S. 11 und S. 66.

⁵⁸ Siehe Bericht der EUA Nr. 8/2016 "The direct and indirect impacts of EU policies on land", S. 66.

⁵⁹ Siehe Sonderbericht Nr. 26/2016 "Vereinfachung der Cross-Compliance und Steigerung ihrer Wirksamkeit - nach wie vor eine Herausforderung".

⁶⁰ Swedish Board of Agriculture, "Environmental Effects of Cross-Compliance", 2011.

⁶¹ Beispielsweise Kleinerzeuger, Biolandwirte, Betriebsinhaber mit einem hohen Anteil an Grünland. Siehe https://ec.europa.eu/agriculture/direct-support/greening_de.

⁶² Siehe Sonderbericht Nr. 21/2017 "Die Ökologisierung: eine komplexere Regelung zur Einkommensstützung, die noch nicht ökologisch wirksam ist", Ziffern 26-57.

⁶³ Bericht der Kommission "Green Direct Payments", 2018, auf der Grundlage von Daten aus dem Jahr 2015.

⁶⁴ Die Fläche, die Ökologisierungsverpflichtungen unterliegt, ist möglicherweise sogar kleiner, denn selbst wenn diese Verpflichtungen nur für eine einzige Parzelle gälten, würde ungeachtet der Größe dieser Parzelle die Fläche des gesamten Betriebs in den Indikator aufgenommen werden.

⁶⁵ Der Hof prüfte die nationalen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums aller fünf besuchten Mitgliedstaaten sowie die regionalen Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums von Andalusien (Spanien) und Sizilien (Italien).

⁶⁶ Diese Maßnahmen wurden im Allgemeinen im Rahmen der Priorität "Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der mit der Land- und Forstwirtschaft verbundenen Ökosysteme" der Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums gestaltet.

⁶⁷ COM(2018) 392 final vom 1. Juni 2018, Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden Strategiepläne.

⁶⁸ Die vorgeschlagenen Ergebnisindikatoren umfassen die Kohlenstoffspeicherung im Boden und in Biomasse (R.14), die Verbesserung der Bodenqualität (R.18), die nachhaltige Nährstoffbewirtschaftung (R.21).

⁶⁹ Einige Mitgliedstaaten haben die Wüstenbildung durch Verweis auf ihre NAP in ihre Strategie zur Anpassung an den Klimawandel aufgenommen.

⁷⁰ Siehe Bericht der EUA Nr. 8/2016 "The direct and indirect impacts of EU policies on land".

⁷¹ Beispielsweise LEDDRA, PRACTICE, RECARE, BIODESERT.

⁷² http://ec.europa.eu/environment/soil/process_en.htm.

⁷³ Nkonya, E., Mirzabaev, A., und von Braun, J., "Economics of Land Degradation and Improvement: An Introduction and Overview,"Economics of Land Degradation and Improvement - A Global Assessment for Sustainable Development", 2016, S. 24-26; Zwischenstaatliche Plattform für biologische Vielfalt und Ökosystemleistungen (IPBES), "Thematic assessment of land degradation and restoration", März 2018.

⁷⁴ Die besuchten Mitgliedstaaten hatten Schwierigkeiten, für die Prüfung des Hofes eine Liste mit Projekten mit Bezug auf die Wüstenbildung zu erstellen, da es keine spezifische Politik gab, die sie miteinander verband. Im Allgemeinen ließen die Projekte keinen direkten, sondern einen eher indirekten Bezug zur Wüstenbildung erkennen.

⁷⁵ Podimata, M. V. und Yannopoulos, P. C., "Evolution of Game Theory Application in Irrigation Systems", Agriculture and Agricultural Science Procedia 4, 2015, S. 271-281; Muñoz, P., Antón, A., Nuñez, M., Paranjpe, A., Ariño, J., Castells, X., Montero, J.I., Rieradevall, J., "International Symposium on High Technology for Greenhouse System Management", ISHS Acta Horticulturae 801, Greensys, 2007; Kattakulov, F., Špoljar, M., Razakov, R., "Advantages and disadvantages of irrigation: focus on semi-arid regions. The Holistic Approach to Environment", 2017, S. 29-38.

⁷⁶ Schätzungen der EUA zufolge sind 25 % der bewässerten Ackerfläche im Mittelmeerraum von Versalzung betroffen (2015 State of the Environment Report).

⁷⁷ Siehe Artikel 46 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013. So muss beispielsweise mit einer Umweltanalyse nachgewiesen werden, dass die Investition keine negativen Umweltauswirkungen haben wird.

⁷⁸ Weltklimarat, "Global Warming of 1.5°C", 2018, Genehmigungssitzung, Tabelle 5.2, S. 5-64 und S. 5-68.

⁷⁹ Die bestehenden Bewertungsrahmen, insbesondere für den ELER, weisen keine spezifischen Überwachungsindikatoren zur Wüstenbildung oder Landverödung auf, jedoch gibt es Kontextindikatoren, die in gewissem Maße mit der Landverödung in Verbindung stehen: Bodenbedeckung, organische Bodensubstanz im Ackerland, Bodenerosion durch Wasser.

⁸⁰ In ihrem Bericht über die Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung in der EU (Monitoring report) 2018 bestätigt die GD ESTAT, dass ihre Analyse für Ziel 15.3 nur auf zwei Aspekte, nämlich künstliche Bodenbedeckung und Bodenerosion, ausgerichtet ist. Die GD ESTAT führt weiter aus, dass andere Verödungsprozesse wie Kontamination, Verlust der biologischen Vielfalt im Boden, Winderosion, der Rückgang der organischen Substanz im Boden, Bodenverdichtung, Versalzung und Wüstenbildung durch den festgelegten Indikator nicht abgedeckt werden und die Ergebnisse der Analyse daher begrenzt sind.

⁸¹ So berichtete die Regierung Zyperns im Jahr 2016 über 21 Staubereignisse.

⁸² Siehe beispielsweise Hagemann, N., SOILS4EU, "Transboundary effects of soil degradation in the EU", Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung, 2018 und http://ec.europa.eu/environment/soil/index_en.htm.

⁸³ Wunder, S., Kaphengst, T., Frelih-Larsen, Dr. A., McFarland, K., Albrecht, S., "Implementing SDG target 15.3 on 'Land Degradation Neutrality" - Development of an indicator based on land use changes and soil values", Ecologic Institute, Berlin, im Auftrag des deutschen Umweltbundesamtes, 2018, S. 12 und 38.

⁸⁴ Das MEDALUS-Modell (Mediterranean Desertification and Land Use, Wüstenbildung und Landnutzung im Mittelmeerraum) wurde in den Mittelmeeranrainerstaaten umfassend erprobt und wird häufig als Instrument zur Erkennung der am stärksten gefährdeten Gebiete im Hinblick auf die Landverödung herangezogen.

⁸⁵ Sanjuan, M. E., del Barrio, G., Ruiz, A., Puigdefabregas, J., DesertWatch project, 2011.

⁸⁶ COM(2012) 46 final vom 13. Februar 2012, Die Umsetzung der Thematischen Strategie für den Bodenschutz und laufende Maßnahmen.

⁸⁷ Präsentation der JRC (Panagos, P.) im Rahmen des Workshops der GD AGRI mit dem Titel "Identification of challenges related to soil erosion and agriculture", 2018.

⁸⁸ https://esdac.jrc.ec.europa.eu/content/soil-erosion-water-rusle2015.

⁸⁹ https://knowledge.unccd.int/glo

⁹⁰ https://www.ipbes.net/assessment-reports/ldr

⁹¹ https://wad.jrc.ec.europa.eu/

⁹² Álvarez-Martínez, J., Gómez-Villar, A., Lasanta, T., 2016, „The use of goats grazing to restore pastures invaded by shrubs and avoid desertification: a preliminary case study in the Spanish Cantabrian Mountains“. Land Degradation & Development. Band 27, S. 3–13.

⁹³ https://www.eea.europa.eu/publications/92-9167-056-1/page012.html

⁹⁴ http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf

⁹⁵ Tabelle 1 in Land cover in the EU.

⁹⁶ Quelle: https://ec.europa.eu/agriculture/organic/consumer-trust/environment_de.

⁹⁷ Quelle: GAP-Kontextindikator 19 – Area under organic farming: https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017/c19_en.pdf.

⁹⁸ ABl. C 153 vom 21. Mai 2014 und Berichtigung in ABl. C 163 vom 28. Mai 2014.

⁹⁹ Als Wirkungsindikatoren werden vorgeschlagen: „Verringerung der Bodenerosion“ (I.13) und „Ausweitung der CO2-Bindung“ (I.11). Der zuletzt genannte Indikator wird formell dem spezifischen Ziel zum Klimawandel und weniger dem spezifischen Ziel zur Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen zugeordnet, ist dennoch aber von großer Bedeutung für Bodenschutz und Bodenqualität.

¹⁰⁰ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0525&from=DE

¹⁰¹ https://ec.europa.eu/energy/en/topics/energy-strategy-and-energy-union/governance-energy-union

¹⁰² http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf

Verfahrensschritt	Datum
Annahme des Prüfungsplans/Prüfungsbeginn	15.11.2017
Offizielle Übermittlung des Berichtsentwurfs an die Kommission (oder eine andere geprüfte Stelle)	27.9.2018
Annahme des endgültigen Berichts nach Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens	14.11.2018
Eingang der offiziellen Antworten der Kommission (oder einer anderen geprüften Stelle) in allen Sprachen	13.12.2018

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I "Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen" unter Vorsitz von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Phil Wynn Owen, Mitglied des Hofes. Bei der Ausarbeitung des Berichts wurde Herr Wynn Owen von seinen Kabinettbediensteten Gareth Roberts, Olivier Prigent, Katharina Bryan und Victoria Gilson, dem Leitenden Manager Colm Friel, der Aufgabenleiterin Ramona Bortnowschi, dem stellvertretenden Aufgabenleiter Jan Huth sowie den Prüferinnen und Prüfern Paulo Braz, Antonio Caruda Ruiz, Marcos Homrich Hickmann, Ioan Alexandru Ilie, Michela Lanzutti, Michail Konstantopoulos, Ioannis Papadakis, Ernesto Roessing und Raluca-Elena Sandu unterstützt. Richard Moore leistete sprachliche Unterstützung. Rachel O’Doherty leistete Sekretariatsassistenz.

Von links nach rechts: Olivier Prigent, Phil Wynn Owen, Marcos Homrich Hickmann, Katharina Bryan, Antonio Caruda Ruiz, Jan Huth, Ramona Bortnowschi, Colm Friel, Victoria Gilson, Gareth Roberts, Ernesto Roessing, Richard Moore.

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