Energias eólica e solar para a produção de eletricidade: é necessário tomar medidas significativas para cumprir as metas da UE

Síntese

Entre 2005 e 2017, a quota de energias renováveis na produção de eletricidade na UE duplicou, passando de aproximadamente 15% para quase 31%. O principal motor deste crescimento foi o aumento das energias eólica e solar fotovoltaica.

Através da presente auditoria, o Tribunal verificou se a quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia evoluiu o suficiente para que a UE cumpra a meta de 20% até 2020, estabelecida na diretiva relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis, e avaliou a eficácia do apoio da UE e dos Estados‑Membros à produção de eletricidade a partir das energias eólica e solar fotovoltaica. A publicação do presente relatório de auditoria coincidirá com o lançamento, em 2019, do próximo número da série de relatórios intercalares da Comissão Europeia sobre as energias renováveis, que descreverá em pormenor os progressos realizados pelos Estados‑Membros na realização dos respetivos objetivos para 2020. Estes relatórios proporcionarão uma última oportunidade para tomar medidas corretivas e contribuirão para os debates sobre a situação das energias renováveis pós‑2020.

O primeiro elemento catalisador dos progressos em matéria de energias renováveis foi a própria diretiva, sendo o segundo os regimes de apoio dos Estados‑Membros para incentivar o investimento. Contudo, aos progressos significativos alcançados desde 2005 seguiu‑se uma desaceleração nos setores eólico e solar fotovoltaico após 2014. Em 2017, metade dos Estados‑Membros tinham já alcançado, ou estavam prestes a alcançar, os seus objetivos para 2020. Nos restantes Estados‑Membros, o cumprimento dos objetivos nacionais continua a ser um desafio significativo que exigirá mais esforços.

O Tribunal constatou que os regimes de apoio iniciais atribuíam subsídios excessivos à implantação das energias eólica e solar fotovoltaica, mas que a diminuição dos níveis de apoio dissuadia potenciais investimentos. A promoção de leilões e o recurso à participação dos cidadãos são elementos cruciais para aumentar o investimento e melhorar as condições para a implantação, nomeadamente ultrapassando regras restritivas de ordenamento do território, procedimentos administrativos morosos e insuficiências da rede.

No horizonte de 2030, o Tribunal constatou que o pacote «Energias Limpas» da Comissão, de 2016, estabelece as bases para um melhor ambiente de investimento. Todavia, a falta de objetivos nacionais pode prejudicar a realização da meta da UE de, pelo menos, 32% para 2030.

Em resultado da auditoria, o Tribunal recomenda:

• concentrar os esforços na redução das disparidades a fim de cumprir os objetivos para 2020;
• melhorar a atualidade dos dados estatísticos relativos às energias renováveis;
• realizar leilões suficientes para aumentar a capacidade de produção de eletricidade a partir de fontes renováveis;
• criar um ambiente mais favorável à produção de eletricidade renovável através da simplificação dos procedimentos administrativos;
• promover o investimento nas infraestruturas e nas interligações da rede;
• realizar um melhor acompanhamento para colmatar a falta de objetivos nacionais vinculativos.

Introdução

Entre 1990 e 2017, o consumo de eletricidade na UE cresceu em média 1% por ano, de menos de 2,2 mil milhões de GWh¹ para quase 2,8 mil milhões de GWh por ano. No período até 2020, prevê‑se que o consumo aumente menos de 0,3% por ano se forem aplicadas medidas específicas de eficiência energética, e 0,7% por ano se não entrarem em vigor novas políticas em matéria de eficiência no período de 2020‑2050².

A eletricidade pode ser produzida a partir de fontes não renováveis, que incluem os combustíveis fósseis (carvão, gás natural, petróleo bruto), resíduos não renováveis e materiais nucleares em reatores convencionais; ou de fontes renováveis (energia hidroelétrica, eólica e solar, biomassa, biogás, biolíquido, resíduos, bem como energia geotérmica, das ondas, das marés e dos oceanos). Além da eletricidade, as energias renováveis também são utilizadas para produzir energia que é convertida em aquecimento e arrefecimento e em combustível para os transportes. O quadro 1 apresenta as principais tecnologias renováveis e a respetiva aplicação.

Quadro 1 — Principais tecnologias renováveis e respetiva aplicação nos setores da eletricidade, aquecimento e arrefecimento e transportes

Fonte: TCE, com base no manual da ferramenta SHARES, Eurostat, 2018.

Consoante a fonte de energia utilizada, a produção de eletricidade pode ter um efeito negativo no ambiente, na saúde humana e no clima. Do total de emissões de gases com efeito de estufa da UE, 79% resultam da utilização de combustíveis fósseis para produzir energia⁵. A Comissão estima que uma quota maior de eletricidade renovável ajudará a UE a alcançar o seu objetivo de reduzir as emissões de gases com efeito de estufa em 40% até 2030⁶ e 80%-95% até 2050⁷. Além disso, a utilização de mais energias renováveis para suprir as necessidades de eletricidade reduzirá a dependência da UE em relação aos combustíveis fósseis importados.

Entre 2005 e 2017, a quota de energias renováveis na produção de eletricidade na UE duplicou, passando de aproximativamente 15% para quase 31% (ver figura 1).

Fonte: TCE, com base em dados do Eurostat.

As principais tecnologias de energias renováveis responsáveis por este crescimento são as energias eólica e solar. Embora se encontre ainda abaixo da energia hidroelétrica em termos de volume, entre 2005 e 2017 o volume anual de eletricidade de origem eólica aumentou 414%. Este valor, no caso da energia solar, foi de 8 086%. Entretanto, o volume de eletricidade de origem hidroelétrica permaneceu globalmente constante. Em 2017, a energia hidroelétrica representava 35% de toda a produção de eletricidade renovável na UE, enquanto as energias eólica e solar representavam 34% e 12%, respetivamente (ver figura 2).

Fonte: TCE, com base em dados do Eurostat.

Devido às descidas dos custos da tecnologia, as energias eólica e solar fotovoltaica são agora economicamente muito mais competitivas face aos combustíveis fósseis do que acontecia no passado (ver caixa 1).

Fonte: TCE, com base no relatório da IRENA «Renewable power generation costs in 2017» (Custos da produção de energia renovável em 2017), página 17.

Políticas da UE em matéria de produção de eletricidade a partir de fontes renováveis

O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê competências partilhadas entre a UE e os seus Estados‑Membros no domínio da energia. No entanto, os Estados‑Membros mantêm o direito de decidir qual a melhor forma de explorar os seus recursos energéticos, as fontes de energia que utilizam e o modo como estruturam o seu aprovisionamento energético. O artigo 194.º do TFUE enumera os quatro objetivos fundamentais da política energética da UE, que incluem o desenvolvimento de energias novas e renováveis.

Os objetivos políticos especificamente relacionados com o desenvolvimento de energias renováveis foram definidos na Diretiva Energias Renováveis de 2009 (DER I)¹⁰. Esta obrigava os Estados‑Membros a assegurar que, no conjunto da UE, pelo menos 20% do consumo final bruto de energia fosse proveniente de fontes renováveis até ao final de 2020 (ver caixa 2).

A 30 de novembro de 2016, a Comissão publicou o pacote «Energias Limpas para todos os Europeus»¹³. Das oito propostas legislativas do pacote, quatro entraram em vigor em 2018. Foi alcançado um acordo político relativamente às restantes quatro propostas em novembro e dezembro de 2018. A DER II fixa uma meta vinculativa da UE de, pelo menos, 32% até 2030¹⁴, com uma opção para aumentar de novo a meta em 2023. No entanto, pelo menos 32% terão de ser alcançados sem estabelecer objetivos nacionais vinculativos.

Regimes de apoio nacionais e outras medidas para cumprir os objetivos de 2020

A DER I incentivava os Estados‑Membros a criarem regimes de apoio nacionais para as energias renováveis, baseados em incentivos a investidores do setor privado, a fim de alcançarem os seus objetivos para 2020 (ver caixa 3). A DER I também previa que a eletricidade renovável tivesse «acesso prioritário» à rede como forma de garantir a venda da eletricidade produzida.

Por norma, os regimes nacionais não são cofinanciados pela UE, estando sujeitos às regras em matéria de auxílios estatais. A Direção‑Geral da Concorrência (DG COMP) analisa estes regimes para assegurar a compatibilidade com as regras do mercado interno. Até 2016, os Estados‑Membros podiam selecionar qualquer tipo ou combinação de regimes que considerassem adequado ao seu mercado. A maior parte dos Estados‑Membros instituiu um regime baseado em tarifas de aquisição através de convites à manifestação de interesse, isoladamente ou em combinação com outro tipo de incentivos. Desde 2016, ao abrigo das orientações da Comissão relativas aos auxílios estatais¹⁵, qualquer novo regime de apoio à produção de eletricidade renovável tem de funcionar através de prémios de aquisição e, desde 2017, tem de ser atribuído principalmente através de leilões¹⁶ abertos a todos os produtores de eletricidade, sem discriminação¹⁷.

Por último, a DER I encorajava os Estados‑Membros a cooperarem para cumprir os seus objetivos para 2020. Os potenciais mecanismos de cooperação incluem projetos conjuntos e regimes de apoio conjuntos, bem como acordos bilaterais relativos à transferência de uma quota de energias renováveis de um Estado‑Membro, que produz mais energia renovável, para outro, que produz menos, a chamada «transferência estatística».

Apoio do FEDER e do FC às energias eólica e solar

Os fundos da UE podem conceder financiamento adicional para reforçar as medidas dos Estados‑Membros, complementando os regimes de apoio nacionais ou regionais através da ajuda ao investimento.

Para os períodos de programação de 2007‑2013 e de 2014‑2020, foram atribuídos aproximadamente 8,8 mil milhões de euros a projetos de energias renováveis através de financiamento da política de coesão a título do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão (FC). Como mostra o quadro 2, desde 2007 foram disponibilizados cerca de 972 milhões de euros para investimentos na área eólica e 2 868 milhões de euros para projetos de energia solar. Os anexos I e II apresentam as dotações do FEDER e do FC por Estado‑Membro destinadas a investimentos nas energias eólica e solar nos dois períodos.

Quadro 2 — Dotações do FEDER e do FC para investimentos em energias renováveis na UE, 2007-2020, em milhões de euros

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão (extraídos em 9 de abril de 2019).

Para o período de 2021‑2027, a Comissão propôs uma contribuição da política de coesão para operações de apoio dos objetivos em matéria de clima, que incluem a promoção de energias renováveis, de 30% do FEDER e 37% do FC¹⁸. Quando calculado com base nos montantes globais propostos para o FEDER/FC (excluindo a contribuição do FC para o Mecanismo Interligar a Europa - Transportes), este valor representa 60,2 mil milhões de euros do FEDER e 11,6 mil milhões de euros do FC¹⁹. A avaliação de impacto da proposta da DER II concluiu que era necessário um investimento de aproximadamente 254 mil milhões de euros para cumprir a meta inicial da UE de 27% até 2030²⁰. Por outras palavras, a contribuição financeira total de cerca de 71,8 mil milhões de euros para apoio aos objetivos em matéria de clima a título do FEDER e do FC terá de ser complementada por um montante significativo de financiamento público e privado nacional, bem como por outros financiamentos da UE, para cumprir a atual meta da UE de pelo menos 32% até 2030.

Âmbito e método da auditoria

O Tribunal avaliou a eficácia do apoio da UE e dos Estados‑Membros à produção de eletricidade a partir das energias eólica e solar fotovoltaica, os principais motores do aumento da quota de energias renováveis. Para o efeito, examinou:

• se a quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia evoluiu, desde 2005, em conformidade com os objetivos definidos;
• se os regimes de apoio nacionais conseguiram atrair investimento em produção de eletricidade a partir das energias eólica e solar fotovoltaica;
• se outras condições necessárias para as energias renováveis, incluindo a ampliação e modernização da rede, afetam a sua implantação;
• se o financiamento no âmbito da política de Coesão disponível para investimentos nas energias eólica e solar fotovoltaica produziu realizações e resultados sustentáveis, com níveis de apoio adequados;
• se o quadro jurídico revisto da UE para 2021‑2030 cria um ambiente favorável ao desenvolvimento de instalações eólicas e solares fotovoltaicas.

O tema da auditoria é muito pertinente, uma vez que as alterações climáticas e a sustentabilidade energética estão no topo da agenda política e económica. A publicação do presente relatório de auditoria coincidirá com o lançamento, em 2019, do próximo número da série de relatórios intercalares da Comissão sobre as energias renováveis, que descreverá em pormenor os progressos realizados pelos Estados‑Membros na realização dos respetivos objetivos para 2020. Estes relatórios proporcionarão uma última oportunidade para tomar medidas corretivas e contribuirão para os debates sobre a situação das energias renováveis pós‑2020.

A auditoria abrangeu a utilização de financiamento do FEDER e do FC para os períodos de programação de 2007‑2013 e de 2014‑2020. Ao nível da UE, o Tribunal examinou o trabalho das cinco Direções‑Gerais da Comissão com um papel significativo na implantação das energias eólica e solar fotovoltaica, bem como o trabalho do Eurostat²¹. Visitou também várias partes interessadas em Bruxelas e nos Estados‑Membros no domínio da energia eólica e/ou da energia solar fotovoltaica, bem como a Agência Europeia do Ambiente, em Copenhaga.

O Tribunal visitou quatro Estados‑Membros: Alemanha, Grécia, Espanha e Polónia. Estes Estados‑Membros representam uma dotação de cerca de 50% dos fundos totais do FEDER e do FC atribuídos às energias eólica e solar renováveis para os períodos de 2007‑2013 e de 2014‑2020 e, respetivamente, 52% e 47% da capacidade eólica e solar fotovoltaica instalada em 2017. Nestes países, o Tribunal examinou 24 projetos (nove instalações eólicas, 12 instalações solares fotovoltaicas e três instalações mistas eólicas e solares fotovoltaicas) que receberam cofinanciamento do FEDER ou do FC, com base na importância e relevância para o domínio de auditoria das energias eólica e solar fotovoltaica. O anexo III apresenta uma lista destes projetos.

Por último, o Tribunal beneficiou das observações de peritos em energias renováveis sobre as suas constatações durante a formulação das conclusões e recomendações do presente relatório.

Observações

O aumento da quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia não é suficiente para alcançar os objetivos

O Tribunal verificou os progressos realizados desde 2005²² no conjunto da UE e pelos quatro Estados‑Membros examinados no cumprimento da meta global para as energias renováveis, bem como dos objetivos setoriais para a eletricidade (ver caixa 2). Examinou igualmente o papel desempenhado pela Diretiva Energias Renováveis de 2009 (DER I) e avaliou o acompanhamento pela Comissão dos progressos dos Estados‑Membros no cumprimento dos seus objetivos e das medidas que adotou para fazer face a uma evolução lenta.

Os progressos significativos, em especial na eletricidade, poderão não ser suficientes para cumprir a meta da UE para 2020

A DER I definiu uma trajetória indicativa mínima para cada país, especificando objetivos intermédios a cumprir para alcançar a quota global de energias renováveis até 2020. Além disso, obrigava os Estados‑Membros a definir as suas próprias trajetórias globais e setoriais (para a eletricidade, o aquecimento e arrefecimento e os transportes) nos seus PANER (planos de ação nacionais para as energias renováveis)²³.

Em 2017, a quota de energia proveniente de fontes renováveis no consumo final bruto de energia da UE alcançou 17,5%, em comparação com a meta global para 2020 de 20%, o que representava quase o dobro da quota de 2005 (9,1%)²⁴. Onze dos 28 Estados‑Membros já alcançaram o seu objetivo para 2020. São eles a Bulgária, a Chéquia, a Dinamarca, a Estónia, a Croácia, a Itália, a Lituânia, a Hungria, a Roménia, a Finlândia e a Suécia. Dos restantes 17 Estados‑Membros:

• a Grécia, a Letónia e a Áustria cumprirão provavelmente o seu objetivo para 2020 se continuarem a aplicar medidas destinadas às energias renováveis ao ritmo atual. Estes três países necessitam de um aumento inferior a 2 pontos percentuais (pp) na quota de energias renováveis para 2020;
• a quota de energias renováveis em outros oito Estados‑Membros (Bélgica, Alemanha, Espanha, Chipre, Malta, Portugal, Eslovénia e Eslováquia) terá de aumentar entre 2 pp e 4 pp para cumprir o objetivo de 2020 (ou seja, a um ritmo mais elevado do que o conseguido anteriormente);
• seis Estados‑Membros dificilmente cumprirão o seu objetivo para 2020, uma vez que precisam dos seguintes aumentos na quota de energias renováveis: Países Baixos 7,4 pp, França 6,7 pp, Irlanda 5,3 pp, Reino Unido 4,8 pp, Luxemburgo 4,6 pp e Polónia 4,1 pp. O anexo IV apresenta a evolução média conseguida até ao momento e a evolução média necessária para cumprir os objetivos, por Estado‑Membro.

A taxa do aumento para alcançar a meta global da UE diminuiu entre 2014 e 2016, tendo subido ligeiramente em 2017. O aumento numa base anual foi de 5,1% de 2013 para 2014, depois 3,3% para 2015, 1,8% para 2016 e 2,9% para 2017 (ver os aumentos incrementais no quadro A do anexo V).

Em termos relativos, o setor da eletricidade foi o que mais contribuiu para a meta global, tendo duplicado a sua quota de aproximadamente 15% em 2005 para quase 31% em 2017. As quotas do aquecimento e arrefecimento e dos transportes, em 2017, situaram‑se, respetivamente, em 19,5% e 7,6% (ver quadro A no anexo V). No entanto, em termos absolutos, são os setores do aquecimento e do arrefecimento que proporcionam a maior contribuição para as energias renováveis a nível da UE. Em 2017, o aquecimento e o arrefecimento proporcionaram um total de 102 Mtep²⁵, enquanto a eletricidade renovável e o setor dos transportes proporcionaram 86,7 Mtep e 23,7 Mtep, respetivamente.

Os objetivos em matéria de eletricidade para 2020 dos quatro Estados‑Membros examinados, conforme previstos nos respetivos PANER, são: 38,6% na Alemanha, 39,8% na Grécia, 39% em Espanha e 19,1% na Polónia. Entre 2010 e 2017, a Alemanha e Espanha permaneceram acima das respetivas trajetórias nacionais para a eletricidade renovável. A Polónia ficou abaixo do objetivo em alguns anos e a Grécia ficou aquém do previsto em todos os anos: no final de 2017, encontrava‑se 7 pontos percentuais abaixo do objetivo. Enquanto na Grécia o aumento inferior ao previsto da quota de eletricidade foi compensado por um aumento na quota do aquecimento e arrefecimento, o contrário acontece na Alemanha e em Espanha: a eletricidade renovável compensa o aquecimento e o arrefecimento. Os quadros B e C do anexo V apresentam uma repartição anual para estes Estados‑Membros.

A DER I aumentou a implantação das energias renováveis, mas a comunicação de informações não é suficientemente oportuna para permitir medidas corretivas

A DER I ajudou a aumentar a implantação das energias renováveis, definindo um objetivo nacional global e uma trajetória indicativa mínima para cada Estado‑Membro, obrigando‑os a definir trajetórias e a tomar medidas destinadas aos três setores que contribuem para o objetivo. As trajetórias e os objetivos nacionais proporcionaram uma valiosa perspetiva de longo prazo para o planeamento do investimento. As trajetórias nacionais são também um ponto de referência para a Comissão em termos de comunicação de informações e acompanhamento.

O quadro jurídico deve assegurar que os Estados‑Membros forneçam informações atualizadas para que a Comissão possa determinar se devem ou não tomar medidas corretivas. O Regulamento relativo às estatísticas da energia²⁶ estabelece que todos os dados da energia devem ser comunicados ao Eurostat uma vez por ano, e o mais tardar 11 meses após o final do ano²⁷. O regulamento prevê dois meses para o Eurostat interagir com os Estados‑Membros e validar esses dados e, em seguida, a Direção‑Geral da Energia (DG ENER) demora mais dois meses para elaborar o relatório bienal sobre a evolução da política de energias renováveis, um requisito da DER I. Se o relatório indicar que um Estado‑Membro não está a cumprir a sua trajetória indicativa definida na diretiva, a DG ENER pode exigir ao Estado‑Membro que apresente um PANER alterado e tome medidas corretivas para retomar a trajetória.

Até ao momento, a DG ENER publicou quatro relatórios intercalares, em 2013, 2015, 2017 e 2019²⁸. O último relatório foi publicado em abril de 2019 e abrange a situação entre 2015 e 2017. Em última análise, só na primavera de 2022 será claro se os Estados‑Membros cumpriram ou não os seus objetivos globais para 2020. A comunicação de informações baseia‑se em dados com dois anos, o que não permite que a Comissão e os decisores políticos tomem medidas corretivas oportunas onde e quando são mais necessárias.

Além disso, a DER I limita o mandato da Comissão ao acompanhamento do cumprimento por cada Estado‑Membro da sua trajetória indicativa para dois anos. Não exige que a Comissão acompanhe o cumprimento por parte dos Estados‑Membros dos objetivos globais ou setoriais constantes dos seus PANER. Até ao momento, só por uma vez a Comissão teve de solicitar medidas corretivas, quando os Países Baixos não cumpriram o objetivo da trajetória indicativa em 2015‑2016. No entanto, os Países Baixos não apresentaram um PANER alterado, que constituía a medida corretiva solicitada.

Os Estados‑Membros visitados incentivaram o investimento em instalações eólicas e solares fotovoltaicas, mas a redução dos regimes de apoio atrasou a implantação

O Tribunal examinou se os regimes de apoio nacionais nos quatro Estados‑Membros visitados contribuíram de forma eficaz para o desenvolvimento de projetos das energias eólica e solar fotovoltaica e se existiu cooperação entre os Estados‑Membros. Verificou igualmente quem suporta os custos do apoio às energias renováveis e de que forma as posteriores reduções no nível de apoio, principalmente para investimentos em energia solar fotovoltaica, influenciaram a implantação de novos projetos. Além disso, o Tribunal avaliou se os leilões (o principal instrumento para atribuição de novas capacidades desde 2017, ver ponto 11) e a participação dos cidadãos (como «autoconsumidores»²⁹ ou organizados em «comunidades de energia»³⁰) poderiam ser um caminho a adotar para fazer face ao crescimento lento nos setores eólico e solar fotovoltaico.

Os quatro Estados-Membros examinados incentivaram o investimento nas energias eólica e solar fotovoltaica, embora raramente recorressem aos mecanismos de cooperação

A DER I instava os Estados‑Membros a desenvolverem regimes de apoio baseados em incentivos a investidores do setor privado para impulsionar a nova «economia verde». Exigia também que incorporassem o conceito de «acesso prioritário" à eletricidade renovável no direito nacional, propondo‑lhes que utilizassem mecanismos de cooperação para criar sinergias com outros mercados da energia.

Os quatro Estados‑Membros examinados tinham criado regimes de apoio. Antes de a Comissão ter tornado obrigatórios os leilões para instalações de grande dimensão (ver ponto 11 e notas de rodapé 16 e 17), a Alemanha e Espanha utilizavam tarifas e prémios de aquisição e a Grécia utilizava quase exclusivamente as tarifas de aquisição, nos três casos através de convites à manifestação de interesse. A Polónia utilizava o sistema de certificados negociáveis. O anexo VI apresenta as cronologias de cada Estado‑Membro, que mostram a aceitação dos regimes de apoio e a evolução da capacidade eólica e solar fotovoltaica entre 1999 e 2017.

Os investidores compreenderam a nova oportunidade de negócio, que apresentava duas vantagens:

1. a tarifa ou o prémio por kWh produzido eram definidos em contratos com uma duração de, pelo menos, 20 anos, o que proporcionava certezas aos investidores durante um longo período;
2. apesar do elevado requisito de capital inicial, os custos operacionais subsequentes, incluindo custos de pessoal, eram geralmente baixos.

A posterior implantação era rápida, desde que o Estado‑Membro tivesse introduzido no direito nacional disposições relacionadas com o apoio às energias renováveis. Desde o início dos regimes, a quota de energia eólica na produção total de eletricidade apresenta um aumento constante e bastante linear, à exceção de Espanha, onde a capacidade eólica estagnou a partir de 2014 (ver figura 4). A quota de energia solar aumentou rapidamente na Alemanha, na Grécia e em Espanha desde aproximadamente 2008‑2010, tendo estagnado na Grécia e em Espanha após 2013, devido às medidas tomadas para combater o elevado apoio inicial. Na Polónia, a energia solar quase não contribuiu para a produção de eletricidade, uma vez que este país não definiu objetivos ambiciosos para a energia solar fotovoltaica (ver quadro E no anexo V).

• O valor da energia solar refere‑se à energia solar fotovoltaica e à energia solar térmica para a produção de eletricidade. No entanto, a energia solar fotovoltaica representa 98% das duas tecnologias no conjunto da UE (ver nota de rodapé 3).

Fonte: TCE, com base em dados do Eurostat.

Apesar de os quatro Estados‑Membros terem inscrito o «acesso prioritário» à eletricidade renovável no direito nacional, raramente utilizaram os mecanismos de cooperação referidos na diretiva. Esses mecanismos foram utilizados apenas três vezes: um concurso conjunto para investimentos em energia solar fotovoltaica entre a Alemanha e a Dinamarca; um regime de certificados conjunto gerido pela Suécia e pela Noruega; acordos de transferência estatística entre o Luxemburgo e a Lituânia e a Estónia (tendo estes dois últimos países alcançado em 2014 os seus objetivos para 2020), por um preço de aproximadamente 15 euros/MWh transferido. A aparente falta de popularidade dos mecanismos de cooperação foi salientada em novembro de 2016 na avaliação «REFIT» da DER I³¹. O Tribunal já afirmou que a UE enfrenta o desafio de colocar os mercados da energia locais, regionais e nacionais a trabalhar em conjunto para desenvolver o mercado interno da energia³².

O ajustamento dos elevados níveis iniciais de apoio, sobretudo na energia solar fotovoltaica, dissuadiu potenciais investidores

As condições favoráveis de apoio permitem o crescimento da «economia verde». No entanto, os Estados‑Membros necessitam de realizar um acompanhamento regular do mercado, para que quando este for autorregulado, o apoio possa ser ajustado em baixa para evitar a sobrecompensação, elevados preços da eletricidade para os consumidores e um ónus para as finanças públicas.

Subsídios excessivos aos projetos pelos Estados-Membros

Um regime de apoio eficiente deve incentivar o investimento sem sobrecompensação. Para alcançar este objetivo, os custos normalizados da eletricidade (LCOE, ver caixa 1) devem ser utilizados para definir os custos da produção a partir de fontes renováveis e ajudar a determinar as tarifas ou os prémios de aquisição oferecidos aos potenciais investidores³³.

Em 2010, o LCOE para instalações solares fotovoltaicas situou‑se em 360 dólares dos Estados Unidos/MWh (aproximadamente 270 euros/MWh, ver figura 3). Por exemplo, entre 2008 e 2010, a tarifa de aquisição para instalações solares fotovoltaicas na Alemanha, na Grécia e em Espanha era 18% a 67% superior ao LCOE, proporcionando lucros consideráveis aos produtores (ver caixa 4).

Os preços fixados pela Polónia para os certificados negociáveis também eram bastante atrativos até 2011: o valor do certificado por MWh produzido correspondia, em média, a 59% do rendimento dos produtores. Em 2011, os certificados tinham um preço de 282 zlótis/MWh (aproximadamente 60 euros/MWh), enquanto o preço pago por eletricidade se situava, em média, nos 199 zlótis/MWh (aproximadamente 50 euros/MWh).

Durante o mesmo período, a inovação tecnológica impulsionou a capacidade de produção das novas instalações e reduziu os custos de material e os custos suplementares, principalmente na energia solar fotovoltaica. Na Alemanha, segundo o Ministério Federal dos Assuntos Económicos e da Energia, o custo de um sistema comum de painéis solares fotovoltaicos em telhados de 10 kWp a 100 kWp desceu aproximadamente 27% (de 4 100 euros/kWp para 3 000 euros/kWp) entre 2008 e 2009. Na Grécia, segundo o Ministério do Ambiente e da Energia, o custo de uma instalação do mesmo tipo e dimensão diminuiu 70% entre 2009 e meados de 2013.

A Alemanha, a Grécia e Espanha também ofereceram tarifas/prémios pela energia eólica terrestre, que variavam entre 80 euros/MWh e 100 euros/MWh, durante mais de uma década. Em 2010, a energia eólica terrestre era muito mais económica por MWh produzido do que a energia solar fotovoltaica. O anexo VI mostra a evolução das tarifas nos quatro Estados‑Membros na energia eólica e na energia solar fotovoltaica.

Nos primeiros anos, os regimes generosos de tarifas/prémios de aquisição, os elevados preços dos certificados negociáveis e a redução dos custos da tecnologia conduziram, em conjunto, a lucros significativos, especialmente para as instalações solares fotovoltaicas. A situação tornava‑se ainda mais vantajosa sempre que, além de tarifas/prémios de aquisição atrativos, um projeto recebia ajuda ao investimento (uma subvenção que cobria parcialmente os custos de instalação). O Tribunal constatou que vários projetos examinados atingiam o limiar de rentabilidade num prazo de quatro a seis anos, pelo que teriam sido executados mesmo com níveis de apoio mais baixos (ver ponto 72).

O elevado nível de apoio fez subir os preços da eletricidade e contribuiu para défices públicos nacionais

O custo dos incentivos à utilização de energias renováveis através de tarifas/prémios de aquisição é suportado diretamente pelo consumidor final ou pelo orçamento do Estado. Na Alemanha, o custo do apoio às energias renováveis é uma componente significativa das faturas de eletricidade, sob a forma de uma «sobretaxa» (ver caixa 5). Alguns estudos mostram que a «sobretaxa» só diminuirá quando terminarem os atuais contratos de tarifas/prémios de aquisição a 20 anos³⁵.

Em Espanha, o apoio às energias renováveis é suportado principalmente pelo orçamento nacional. Por conseguinte, as elevadas tarifas/prémios de aquisição oneraram de forma significativa as finanças públicas. O governo conseguiu estabilizar o custo do apoio baseado em tarifas/prémios de aquisição para todas as energias renováveis em aproximadamente 6,5 mil milhões de euros/ano a partir de 2013, através de medidas que visaram os produtores. Na Grécia, a intenção inicial era assegurar o apoio através do orçamento nacional. No entanto, devido à crise económica, o custo do apoio foi transferido para os produtores e, em menor grau, para os consumidores através do aumento de um imposto especial sobre as energias renováveis. O défice das finanças públicas imputável às energias renováveis foi totalmente compensado até janeiro de 2018.

A situação é diferente no que respeita aos certificados negociáveis, já que o excesso de oferta afeta diretamente o rendimento dos produtores de energia renovável, especialmente quando não existe uma intervenção do Estado que garanta um preço mínimo para os certificados, como aconteceu na Polónia (ver caixa 6).

A redução dos níveis de apoio dos Estados‑Membros afetou a taxa de crescimento da quota das energias eólica e solar fotovoltaica na produção de eletricidade

Para reduzir o custo do apoio às energias renováveis, os Estados‑Membros adotaram várias medidas orientadas diretamente para os produtores. Dependendo da escala das medidas e da forma como foram aplicadas (retroativamente, com efeito imediato ou após um período de transição), a implantação das energias renováveis foi significativamente afetada em três dos quatro Estados‑Membros examinados, como foi também salientado na avaliação «REFIT» da DER I³⁹.

A Alemanha foi um dos primeiros países a reduzir as tarifas: a uma diminuição inicial, em 2009, seguiu‑se, em 2012, um corte ainda mais drástico, que incluiu alterações na fórmula de cálculo das tarifas de modo a ter em conta a capacidade instalada do ano anterior. No entanto, uma vez que a diminuição das tarifas foi transparente, previsível e incluiu períodos de transição, esta medida não desincentivou os investidores (ver caixa 7).

No entanto, os cortes drásticos nas tarifas desencorajaram os investidores em energia solar fotovoltaica na Grécia. Em 2010, este país diminuiu pela primeira vez as tarifas de aquisição para a energia solar fotovoltaica, apesar de os contratos celebrados com os produtores não conterem cláusulas relativas a alterações de preços. Desde então, a Grécia reduziu de novo as tarifas várias vezes, em dois casos com efeitos retroativos. Entre 2013 e 2016, quando a Grécia organizou os seus primeiros leilões‑piloto, praticamente não foram instaladas novas capacidades solares fotovoltaicas. Em contrapartida, o setor eólico na Grécia nunca sofreu cortes nas tarifas, e a capacidade eólica apresentou um aumento quase linear de aproximadamente 10% por ano, mesmo durante os anos da crise económica grega.

As alterações no quadro jurídico espanhol travaram por completo, durante vários anos, o investimento nas energias eólica e solar fotovoltaica. Em 2010, o Governo espanhol começou a limitar o número de horas em que a produção de energia renovável podia ser remunerada, exigindo até que os produtores pagassem uma taxa pelo fornecimento de eletricidade à rede; até 2012, não atribuiu qualquer subvenção a novas instalações eólicas ou solares fotovoltaicas. O modelo de tarifas/prémios de aquisição acabaria por ser abandonado em 2013, dando lugar a um sistema de compensação que proporcionava um retorno do investimento com base em critérios definidos. As novas medidas, que em alguns casos eram retroativas, afetaram a confiança dos investidores e travaram por completo os investimentos em energia eólica (2012) e energia solar fotovoltaica (2011) em Espanha. Até 2015, ano em que foram lançados os primeiros leilões‑piloto, o país não implantou qualquer capacidade.

Na Polónia, os rigorosos requisitos de localização prejudicaram o investimento em energia eólica. A lei de 2016 relativa ao investimento em turbinas eólicas estabeleceu rigorosos requisitos de localização, proibiu qualquer modernização de turbinas existentes que não cumprissem as novas obrigações de localização e aumentou radicalmente o imposto sobre as instalações eólicas (as disposições relativas à modernização e ao imposto viriam a ser revogadas em meados de 2018). O sistema de certificados negociáveis foi vedado a novos operadores em meados de 2016, e não foram realizados leilões para instalações eólicas de dimensão normalizada até meados de 2018. Por conseguinte, entre meados de 2016 e meados de 2018, a capacidade eólica na Polónia teve apenas um aumento marginal.

O aumento da eletricidade renovável é prejudicado pelo número insuficiente de leilões e por obstáculos práticos para os produtores

Na auditoria, o Tribunal avaliou se os leilões e a participação dos cidadãos podiam fazer face ao crescimento lento nos setores eólico e solar fotovoltaico — os leilões reduzindo os níveis de apoio estatal e os cidadãos proporcionando uma fonte adicional de financiamento privado.

Em dois dos Estados‑Membros examinados, a capacidade prevista para venda em leilão não será suficiente para assegurar o cumprimento dos objetivos para 2020

O Tribunal constatou que os quatro Estados‑Membros visitados, em conformidade com as mais recentes orientações relativas a auxílios estatais (ver ponto 11), organizaram leilões quando atribuíram novas capacidades de energias renováveis. Os resultados dos leilões realizados em 2016 e 2017 demonstraram que alguns investimentos nas energias eólica e solar fotovoltaica na Alemanha (e, segundo a DG ENER, nos Países Baixos) são agora realizados sem apoio estatal, apesar de as ligações à rede serem financiadas pelo Estado. De igual modo, em Espanha, foram recentemente adjudicados contratos sem apoio público, com exceção de uma garantia que cobre quedas dos preços da eletricidade abaixo de um determinado limiar. Em contrapartida, leilões recentes na Grécia⁴⁰ e na Polónia⁴¹ deram origem a preços ainda superiores aos dos combustíveis fósseis equivalentes, ainda que, na Grécia, em muito menor medida do que no regime de tarifas de aquisição.

Contudo, a Espanha não agendou leilões e a nova capacidade, de aproximadamente 8 500 MW, leiloada entre 2015 e 2017 não é suficiente para compensar o abrandamento dos últimos anos. A Polónia não organizou leilões para instalações eólicas e solares fotovoltaicas com capacidade superior a 1 MW (o equivalente a uma turbina eólica terrestre de 1985⁴²) até meados de 2018. Estes factos suscitam preocupações adicionais quanto à capacidade destes dois Estados‑Membros para cumprirem os seus objetivos para 2020, tendo em conta o período necessário para a execução de projetos eólicos. Na Alemanha e na Grécia, foram programados leilões, que decorrem conforme previsto. Todavia, os intervalos de implantação na Alemanha continuam a limitar a capacidade em leilão e a Grécia ainda enfrenta o desafio de atrair investidores suficientes para participarem nos leilões que organiza.

O principal fator de sucesso de qualquer leilão consiste em obter a confiança dos investidores, permitindo aos participantes determinarem o preço de oferta de uma forma transparente (ver caixa 8).

A participação dos cidadãos nos investimentos nas energias eólica e solar fotovoltaica, como autoconsumidores ou organizados em comunidades de energia, enfrenta obstáculos

O Tribunal constatou que os quatro Estados‑Membros visitados adotaram legislação, em conformidade com a DER I, para permitir a produção de eletricidade para autoconsumo por autoconsumidores ou por comunidades de energia. Em 2017, na Alemanha, as pessoas singulares e as explorações agrícolas detinham 49% da capacidade solar e 41% da capacidade eólica terrestre instalada no país⁴³. Na maior parte destes casos, as pessoas singulares estavam organizadas em comunidades de energia. Algumas regiões espanholas definiram, inclusivamente, objetivos de autoconsumo. No entanto, em alguns casos, o desenvolvimento deste segmento enfrenta obstáculos. Por exemplo, para serem remunerados pela eletricidade excedentária que fornecem à rede, os autoconsumidores em Espanha têm de participar no mercado diário da energia. Esta participação é onerosa para os pequenos produtores, uma vez que implica várias licenças e custos de participação. Na Polónia, os autoconsumidores, embora enfrentando algumas limitações (como a tributação e benefícios limitados pelo fornecimento de energia à rede), constituem o segmento das energias renováveis com crescimento mais rápido.

Várias limitações atrasam os investimentos nas energias eólica e solar fotovoltaica

O Tribunal examinou se as regras administrativas e de ordenamento do território apoiam o investimento nas energias eólica e solar fotovoltaica. Avaliou igualmente a forma como as insuficiências da rede influenciam a implantação dos projetos de energias renováveis, o modo como uma baixa capacidade de interligação com os países vizinhos limita a cooperação, e a importância do investimento nestas duas vertentes no futuro próximo.

As regras de ordenamento do território limitam o desenvolvimento de instalações eólicas em dois dos Estados-Membros examinados

As restrições do ordenamento do território podem limitar significativamente o desenvolvimento de novos projetos. As disposições que determinam a distância mínima entre um parque eólico e zonas residenciais são por vezes especialmente restritivas. O desafio para os Estados‑Membros consiste em aplicar disposições de ordenamento do território que protejam zonas urbanas e reservas naturais permitindo, ao mesmo tempo, a implantação das energias eólica e solar fotovoltaica.

O Tribunal constatou que este problema existia em dois dos Estados‑Membros examinados. Por exemplo, uma região alemã fixou a distância mínima permitida entre uma turbina e a habitação mais próxima em 10 vezes a altura total da turbina (atingindo uma distância de 2 km) e desde então deixou de receber candidaturas para a construção de novas instalações eólicas. Esta medida teve como consequência a redução dos terrenos que podiam ser utilizados em parques eólicos para aproximadamente 0,3%, em vez dos previstos 2% a 3%, da área da região. Foi introduzida uma disposição semelhante na Polónia em 2016. Não houve uma avaliação de impacto oficial, mas alguns estudos⁴⁴ demonstraram que esta disposição reduziu os terrenos elegíveis para investimentos em energia eólica a apenas 0,1% do território nacional, em vez da área prevista de 2,6%, quando é mantida uma zona‑tampão de um quilómetro entre as instalações e as zonas povoadas.

Procedimentos administrativos morosos complicam o clima empresarial, em especial para novos projetos eólicos

As regras administrativas aplicáveis às instalações de energia eólica renovável exigem geralmente que as autoridades emitam licenças ou tomem decisões relativas a aspetos ambientais, obras de construção, ligações à rede ou licenças para produção e venda de eletricidade. Os Estados‑Membros devem instituir procedimentos com obstáculos administrativos mínimos para atrair investidores para o mercado das energias renováveis salvaguardando, ao mesmo tempo, questões como a saúde e o ambiente em zonas rurais e urbanas.

Em média, e consoante a sua dimensão, uma instalação eólica terrestre pode ser fisicamente concluída em cinco anos (incluindo o tempo necessário para a emissão de documentos administrativos), um parque eólico marítimo em oito anos, e uma instalação solar fotovoltaica em dois anos; os projetos solares fotovoltaicos em telhados necessitam de menos de um ano. No entanto, o Tribunal constatou que a abordagem de «ponto de contacto» da Alemanha é uma forma eficaz de minimizar os obstáculos administrativos (ver caixa 9).

Embora os Estados‑Membros tenham fixado prazos máximos para os seus procedimentos administrativos, o Tribunal constatou que os mesmos não eram respeitados na Grécia e em Espanha no caso dos projetos eólicos. Nestes dois países, podem ser necessários até sete anos para executar um projeto eólico terrestre. Em Espanha, foram também observados procedimentos morosos para instalações de autoconsumo de pequena escala, cujo licenciamento demorou, em média, um ano.

Atrasos no investimento na rede, incluindo infraestruturas de interligação, atrasaram a implantação

A eletricidade chega aos consumidores através da rede de transporte e distribuição. Os principais desafios da rede no que respeita à implantação de instalações eólicas e solares fotovoltaicas consistem na sua capacidade de absorção de eletricidade intermitente⁴⁵, na localização remota de zonas com elevado potencial eólico e solar fotovoltaico, e nas grandes distâncias entre as zonas com grande potencial e as zonas com elevada procura de eletricidade⁴⁶. Um outro desafio é assegurar que a capacidade de interligação⁴⁷ seja suficiente para permitir fluxos transfronteiriços sempre que são necessários ou mais económicos.

Atrasos no investimento na rede têm impacto na implantação das energias renováveis

O investimento na rede sofreu atrasos consideráveis nos quatro Estados‑Membros. Contudo, o problema é mais premente na Alemanha, onde menos de 10% da extensão programada da rede do país (apenas 750 km de um total de 7 900 km) tinham sido concluídos até ao final de 2017. O subdesenvolvimento da rede da Alemanha dá origem a fluxos indiretos de energia⁴⁸ com países vizinhos quando a rede alemã não consegue lidar com transferências de potência excedente. Por exemplo, quando os parques eólicos do norte da Alemanha produzem potência excedente, a rede não consegue, por vezes, transportar toda a eletricidade para o sul do país e para a Áustria, onde está localizada a principal procura. A eletricidade tem de ser reencaminhada através da Polónia, da Chéquia e da Eslováquia. Consequentemente, em 2017, a rede polaca recebeu uma quantidade superior a oito vezes mais eletricidade do que o previsto da Alemanha, apesar de as autoridades polacas terem reduzido frequentemente os fluxos de potência da Alemanha.

O Tribunal observou insuficiências da rede que dificultaram o desenvolvimento de energias renováveis em zonas com elevado potencial eólico e solar fotovoltaico na Grécia (Peloponeso) e em Espanha (Andaluzia) nas quais não é possível instalar novas centrais de energia renovável. Segundo o operador da rede de transporte (ORT)⁴⁹ da Grécia, algumas ilhas gregas só deverão estar totalmente ligadas ao território continental em 2023, embora essa ligação permitisse poupar 350 milhões de euros/ano no orçamento nacional, reduzindo, por exemplo, o custo do transporte do petróleo para as ilhas.

Segundo as estimativas da Comissão, as energias renováveis terão de representar cerca de metade de toda a produção de eletricidade para ser possível alcançar a meta global inicialmente proposta para 2030 de 27% do consumo final bruto de energia⁵⁰; de acordo com os cálculos da IRENA, a meta adotada de 32% para 2030 exigirá uma quota de 55% da eletricidade produzida⁵¹. Uma vez que as energias renováveis têm atualmente uma quota de quase 31% do setor da eletricidade e que este valor coloca já um desafio de absorção pela rede, o investimento é urgentemente necessário. Para o efeito, os centros de gestão de energias renováveis podem ajudar a maximizar a absorção da energia renovável (caixa 10).

O nível de interligação entre os Estados‑Membros não é suficiente para apoiar a implantação das energias renováveis

O Conselho Europeu de Barcelona, de 2002, definiu uma meta de interligação elétrica para os Estados‑Membros de 10% até 2020, enquanto medida para aumentar a implantação das energias renováveis permitindo fluxos transfronteiriços sempre que são necessários ou mais económicos. No entanto, em 2015, as redes em 12 Estados‑Membros ainda não estavam preparadas para este objetivo⁵². A Espanha é um desses Estados‑Membros. Com uma capacidade de transferência para França de apenas 5% da capacidade instalada em 2017, Espanha (e, por extensão, a Península Ibérica) continuam a ser, em grande medida, uma ilha energética. Os projetos já aprovados aumentarão este nível para cerca de 8%, mas não antes de 2025.

O Conselho Europeu de outubro de 2014⁵³ aprovou a proposta da Comissão de maio de 2014⁵⁴ no sentido de alargar a meta de interligação de 10% para 15% até 2030, mas sem processos de infração se esta meta não for cumprida. Um relatório⁵⁵ de 2017 do grupo de peritos da Comissão para os objetivos de interligação elétrica incluiu a Alemanha, a Grécia e Espanha nos oito Estados‑Membros que têm de realizar investimentos mais urgentemente.

O financiamento no âmbito da política de Coesão ajudou a aumentar a capacidade eólica e solar fotovoltaica, mas também implicou casos de subsídios excessivos

O Tribunal examinou se o financiamento no âmbito da política de Coesão (FEDER e FC) disponível para investimentos nas energias eólica e solar fotovoltaica produziu realizações e resultados sustentáveis. Em especial, avaliou a adequação da execução de uma amostra de 24 projetos cofinanciados, apoiados a partir de nove programas operacionais (PO) num de dois períodos (2007‑2013 ou 2014‑2020), e os resultados alcançados por esses projetos. Nove eram projetos eólicos, 12 eram projetos solares fotovoltaicos e três consistiam em instalações mistas que combinavam as duas tecnologias (ver anexo III).

Dos 24 projetos examinados, o Tribunal avaliou os que estavam concluídos e operacionais à data da auditoria. Relativamente a estes 20 projetos concluídos, o Tribunal constatou que, em todos os casos, foram executados em conformidade com a candidatura do projeto (a capacidade prevista tinha sido instalada sem derrapagens de custos), estavam em funcionamento à data da auditoria, não tinham problemas de sustentabilidade e geravam lucros.

O Tribunal concluiu que 13 dos projetos concluídos produzem os volumes de eletricidade previstos. Dos restantes sete projetos, dois projetos eólicos na Grécia produziam menos do que o previsto e cinco pequenas instalações fora de rede para autoconsumo em Espanha não forneceram dados. Dezassete dos projetos concluídos tinham sido executados sem atrasos significativos (ou seja, sem exceder três meses). Dois projetos na Polónia e um na Grécia foram concluídos com um atraso ligeiramente inferior a um ano.

O Tribunal constatou que o financiamento a título da política de coesão enquanto ajuda ao investimento para projetos eólicos e solares fotovoltaicos conduziu a subsídios excessivos. Nove dos 24 projetos auditados (três na Alemanha, quatro na Grécia, um em Espanha e um na Polónia⁵⁶) tinham uma taxa interna de rentabilidade (TIR)⁵⁷ muito atrativa, 3 a 11 pontos percentuais superior ao rendimento das obrigações do Tesouro a 10 anos⁵⁸ do mês em que foram aprovados. Esta situação deveu‑se sobretudo ao facto de beneficiarem de ajuda ao investimento para além de uma tarifa de aquisição muito generosa para apoiar os seus custos operacionais (ver ponto 39). Além disso, em outros quatro projetos fora de rede em Espanha que receberam apenas ajuda ao investimento sob a forma de uma subvenção da UE, o retorno do investimento⁵⁹ representado pelas economias de energia à data da candidatura do projeto foi alcançado muito rapidamente (em 3,6 a 6,2 anos).

O Tribunal destacou os subsídios excessivos de vários projetos de energias renováveis no anterior relatório especial sobre as energias renováveis⁶⁰; esta questão foi também levantada em vários relatórios de auditoria de Instituições Superiores de Controlo nacionais⁶¹.

Em comparação com a DER I, o quadro regulamentar revisto da UE apoia mais a expansão das energias renováveis, mas subsistem deficiências significativas

Em 2016, a Comissão propôs o pacote «Energias Limpas» (ver ponto 09) visa estabelecer ligações reforçadas entre os vários domínios de intervenção relacionados com a energia. Neste pacote, as partes mais pertinentes para as energias renováveis são a DER II⁶² e o regulamento relativo à governação⁶³. O Tribunal examinou a legislação para avaliar em que medida dá resposta a algumas das questões salientadas nas secções anteriores do presente relatório e se cria um ambiente propício ao desenvolvimento das energias renováveis, incluindo as energias eólica e solar fotovoltaica para a produção de eletricidade.

O Tribunal constatou que a DER II inclui apoio à produção de eletricidade a partir de fontes renováveis, em especial a partir das energias eólica e solar fotovoltaica:

• a diretiva exige melhorias na conceção e na estabilidade dos regimes de apoio. Os Estados‑Membros devem assegurar que estes regimes não sejam revistos de forma a afetar negativamente os direitos dos produtores de energia renovável e a prejudicar a viabilidade económica das instalações que já recebem apoio, um cenário que o Tribunal observou em três dos Estados‑Membros examinados (ver ponto 47);
• consagra os dois princípios de autoconsumo de energia renovável e de comunidades de energia renovável. O Tribunal detetou limitações em dois dos Estados‑Membros examinados (ver ponto 56);
• ao exigir que os Estados‑Membros criem um ponto de contacto para coordenar todo o procedimento de concessão de licenças relativo a novas instalações de energia renovável e ao definir limites para o tempo necessário à concessão de todas as licenças exigidas, contribui para simplificar os procedimentos administrativos. Em dois dos Estados‑Membros examinados, o Tribunal constatou que os procedimentos administrativos complexos dificultavam o desenvolvimento de novas instalações eólicas e solares fotovoltaicas (ver ponto 62);
• incentiva a criação de instrumentos financeiros destinados a projetos que: a) visam melhorar a estabilidade da rede, gerir os congestionamentos da rede e aumentar a flexibilidade da rede de transporte, incluindo projetos que contribuirão para alcançar a meta de 15% de interligação elétrica até 2030, questões sobre as quais o Tribunal apresentou constatações (ver pontos 64 a 68); b) reforçam os mecanismos de cooperação, que foram pouco utilizados na DER I, entre os Estados‑Membros e entre Estados‑Membros e países terceiros (ver ponto 36).

A avaliação do Tribunal sobre o regulamento relativo à governação demonstra que um melhor acompanhamento dos esforços dos Estados‑Membros para aumentar a quota de energias renováveis nos três setores (eletricidade, aquecimento e arrefecimento e transportes) deve resultar do mandato alargado da Comissão para:

• acompanhar os planos nacionais integrados em matéria de energia e de clima (PNEC) que os Estados‑Membros têm de apresentar de dez em dez anos, e atualizar pelo menos uma vez em 2024, abrangendo as políticas e medidas adotadas tendo em vista as cinco dimensões da energia⁶⁴. Por outras palavras, não limita o papel da Comissão predominantemente ao acompanhamento da trajetória indicativa, como acontecia na DER I (ver ponto 30);
• acompanhar e apresentar um relatório ao Parlamento Europeu de três em três anos sobre a execução do apoio concedido através de leilões, que constituem atualmente o principal instrumento para aumentar as capacidades de energia renovável e que parecem minimizar o apoio estatal (ver ponto 53).

O Tribunal constatou também que surgiram novas deficiências, além de subsistir uma anterior. Embora a Comissão tenha assinalado em 2016 que os objetivos nacionais da DER I eram considerados o motor mais importante das políticas e dos investimentos em matéria de energias renováveis em muitos Estados‑Membros⁶⁵, a DER II substituiu‑os por uma meta vinculativa de pelo menos 32%, só a nível europeu. Esta situação cria o risco de os Estados‑Membros apresentarem um desempenho elevado ou um desempenho insuficiente no domínio das energias renováveis e o risco de desfasamento entre a implantação das energias renováveis dos Estados‑Membros e as trajetórias da UE.

O regulamento relativo à governação exige que a Comissão acompanhe a trajetória indicativa global da UE para 2022, 2025 e 2027. No entanto, a nova legislação não resolve as insuficiências assinaladas pelo Tribunal no que respeita à comunicação oportuna de progressos insuficientes (ver pontos 28 e 29), o que compromete ainda mais a eficácia do acompanhamento. Assim, a Comissão poderá não conseguir reagir de forma oportuna para assegurar progressos se alguns Estados‑Membros não conseguirem alcançar os seus objetivos.

A DER II e o regulamento relativo à governação foram adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho dois anos e meio antes do termo de vigência da DER I, a 1 de julho de 2020. Os Estados‑Membros têm até 30 de junho de 2021 para transpor todos os novos elementos da DER II para o direito nacional. O Tribunal constatou que os quatro Estados‑Membros examinados transpuseram a diretiva anterior para o direito nacional com atrasos, principalmente no caso da Polónia, que precisou de mais de quatro anos.

Conclusões e recomendações

Globalmente, o Tribunal constatou que metade dos Estados‑Membros da UE corre o risco de não produzir eletricidade suficiente a partir de energias renováveis para cumprir os seus objetivos para 2020. O Tribunal constatou também que os regimes de apoio iniciais atribuíam subsídios excessivos à implantação das energias eólica e solar fotovoltaica, mas que a diminuição dos níveis de apoio dissuadia potenciais investimentos. A promoção de leilões e o recurso à participação dos cidadãos são elementos cruciais para aumentar o investimento e melhorar as condições para a implantação, nomeadamente ultrapassando regras restritivas de ordenamento do território, procedimentos administrativos morosos e insuficiências da rede.

Entre 2005 e 2017, a quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia aumentou significativamente, de 9,1% para 17,5%, tendo metade dos Estados‑Membros alcançado ou estando prestes a alcançar o seu objetivo para 2020. No entanto, o cumprimento do objetivo nacional continua a ser um desafio significativo nos restantes Estados‑Membros. Por conseguinte, existem preocupações quanto à questão de saber se os resultados dos países com desempenho elevado em matéria de energias renováveis serão suficientes para compensar os resultados dos países com desempenho insuficiente e para cumprir a meta global da UE de 20% (ver pontos 22 a 24).

O principal setor que contribuiu para o aumento da quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia foi o setor da eletricidade, tendo duplicado de aproximadamente 15% para quase 31% entre 2005 e 2017. As tecnologias responsáveis pelo crescimento no setor da eletricidade foram principalmente a eólica e a solar fotovoltaica (ver pontos 25 e 26).

A Comissão deve examinar quais são os Estados‑Membros em risco de não cumprir os objetivos para 2020 e aconselhá‑los a tomar medidas eficazes de modo a colmatar as disparidades de capacidade no domínio das energias renováveis. Estas medidas devem também incluir a programação de leilões, a simplificação dos procedimentos administrativos e o investimento nas infraestruturas e nas interligações da rede.

Prazo: até ao final de 2019.

A DER I desempenhou um papel importante no desenvolvimento das energias renováveis, fixando objetivos vinculativos a alcançar até 2020, a nível da UE e dos Estados‑Membros. Contudo, o quadro jurídico não prevê uma comunicação oportuna dos progressos em matéria de energias renováveis nem um mandato que permita à Comissão fazer face a uma evolução lenta quando as trajetórias indicativas não estão a ser cumpridas (pontos 27 a 30).

A Comissão deve elaborar uma alteração das partes pertinentes do Regulamento relativo às estatísticas da energia de modo a que os Estados‑Membros forneçam ao Eurostat estatísticas anuais da energia, incluindo sobre as energias renováveis, no prazo de nove meses após o final do ano.

Prazo: até meados de 2021.

Os regimes de apoio nacionais impulsionaram o investimento em energias renováveis, mas a relutância dos Estados‑Membros em cooperar no domínio energético mantém o mercado da energia fragmentado (pontos 31 a 36).

A diminuição do custo da tecnologia e o elevado nível de interesse em investir na nova «economia verde» evoluíram a um ritmo tão elevado que deu origem a subsídios excessivos de projetos, suportados por preços da eletricidade mais elevados e/ou por défices públicos. A fim de reduzir o ónus para os consumidores e para os orçamentos nacionais, os Estados‑Membros introduziram medidas corretivas, que diminuíram a confiança dos investidores e contribuíram para um abrandamento do mercado nos dois setores. O Tribunal constatou que as medidas impulsionadas pela UE, como os leilões e a participação dos cidadãos em projetos de energias renováveis através do incentivo ao autoconsumo e às comunidades de energia, podem contribuir para aumentar as novas capacidades eólicas e solares fotovoltaicas e abrangem uma parte do investimento necessário para cumprir a meta de 2030 (pontos 37 a 56).

A Comissão deve:

1. identificar os Estados‑Membros que não programaram leilões regulares no domínio das energias renováveis que permitem a capacidade adicional necessária ao cumprimento dos objetivos para 2020 e incentivá‑los a elaborar um plano;
2. acompanhar e comunicar regularmente os resultados dos leilões realizados por esses Estados‑Membros.

Prazo: até ao final de 2019.

As regras restritivas de ordenamento do território limitam a implantação de novas instalações e os procedimentos administrativos morosos complicam o clima empresarial, em especial para novos projetos eólicos (pontos 57 a 62).

A Comissão deve solicitar aos Estados‑Membros que ponderem simplificar os seus atuais procedimentos administrativos no domínio das energias renováveis, a fim de agilizar a implantação e incentivar o investimento.

Prazo: até ao final de 2019.

Na DER II, a meta vinculativa da UE para a quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia foi fixada em pelo menos 32% até 2030. Esta meta exigirá uma quota de 55% de eletricidade proveniente de fontes renováveis no setor da eletricidade. Em 2017, a quota de eletricidade proveniente de fontes renováveis situava‑se em quase 31%. Os atrasos no investimento na rede, nomeadamente em infraestruturas de interligação, prejudicam a implantação das energias renováveis e o desenvolvimento de sinergias entre Estados‑Membros (pontos 63 a 68).

A Comissão deve:

1. examinar em que Estados‑Membros a rede é um fator que limita uma maior implantação das energias renováveis;
2. aconselhar os Estados‑Membros cuja rede pode prejudicar a implantação das energias renováveis a adotar medidas para resolver as insuficiências da rede;
3. incentivar os Estados‑Membros a concentrar o apoio disponível do FEDER e do FC relacionado com as operações de alterações climáticas no desenvolvimento e na gestão da rede, bem como nas interligações.

Prazo: até meados de 2020.

Os projetos cofinanciados produziram, de um modo geral, as realizações e os resultados previstos em termos de produção de eletricidade e são, provavelmente, sustentáveis. Houve, no entanto, casos de subsídios excessivos (pontos 69 a 73).

Numa perspetiva de futuro, a DER II e o regulamento relativo à governação do pacote «Energias Limpas» introduzem medidas que podem contribuir para um melhor ambiente de investimento na produção de eletricidade a partir de fontes renováveis se forem transpostos de forma adequada e oportuna (por exemplo, melhorando a conceção e a estabilidade dos regimes de apoio nacionais e consagrando o princípio do autoconsumo). No entanto, a ausência de objetivos nacionais, juntamente com as insuficiências por resolver relacionadas com o acompanhamento oportuno pela Comissão, põe em causa o cumprimento da nova meta da UE (pontos 74 a 79).

A Comissão deve acompanhar e instar os Estados‑Membros a transpor o pacote «Energias Limpas», incluindo a DER II, para a legislação nacional de forma adequada e oportuna, bem como publicar regularmente os progressos alcançados a este respeito.

Prazo: até ao final de junho de 2021.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Iliana Ivanova, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 30 de abril de 2019.

Pelo Tribunal de Contas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I

Dados relativos à energia eólica na UE-28

Objetivo para 2020¹, capacidade em 2017², consumo final de energia em 2016³, financiamento do FEDER/FC para 2007‑2013 e 2014‑2020⁴  e principais regimes nacionais⁵

Fonte: ¹Diretiva 2009/28/CE, de 23 de abril de 2009, anexo I; ²IRENA, «Renewable Capacity Statistics 2018» (Estatísticas da capacidade de energias renováveis 2018) e Ministérios da Energia e/ou autoridades reguladoras nacionais (para a Alemanha, Grécia, Espanha e Polónia); ³Eurostat, «EU Energy in figures» (A Energia da UE em Números), Statistical Pocketbook (Brochura estatística) 2016, Parte 5 (consumo final de energia: energia total consumida pelos utilizadores finais, como habitações, indústria e agricultura, mas excluindo a utilizada pelo próprio setor da energia); ⁴DG REGIO, extrato de 9.4.2019; ⁵DG ENER, www.res-legal.eu

Anexo II

Dados relativos à energia solar na UE-28

Objetivo para 2020¹, capacidade em 2017², consumo final de energia em 2016³, financiamento do FEDER/FC para 2007‑2013 e 2014‑2020⁴  e principais regimes nacionais⁵

Fonte: ¹Diretiva 2009/28/CE, de 23 de abril de 2009, anexo I; ²IRENA, «Renewable Capacity Statistics 2018» (Estatísticas da capacidade de energias renováveis 2018) e Ministérios da Energia e/ou autoridades reguladoras nacionais (para a Alemanha, Grécia, Espanha e Polónia); ³Eurostat, «EU Energy in figures» (A Energia da UE em Números), Statistical Pocketbook (Brochura estatística) 2016, Parte 5 (consumo final de energia: energia total consumida pelos utilizadores finais, como habitações, indústria e agricultura, mas excluindo a utilizada pelo próprio setor da energia); ⁴DG REGIO, extrato de 9.4.2019 (a Comissão comunica os dados sobre energia solar fotovoltaica e térmica sob o mesmo código); ⁵DG ENER, www.res‑legal.eu

Anexo III

Lista dos projetos examinados

Fonte: TCE.

Anexo IV

Evolução média da quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia até 2017 e evolução média necessária para cumprir os objetivos de 2020 em todos os Estados-Membros e na UE

Fonte: TCE, com base em dados do Eurostat.

Anexo V

Quota e capacidade de energias renováveis na UE-28 e nos quatro Estados-Membros examinados: objetivos e valores finais, 2010-2017

Quadro A — Quota percentual de energias renováveis no consumo final bruto de energia na UE-28*, 2010-2017

• Não estão disponíveis dados consolidados a nível da UE‑28 sobre as trajetórias dos PANER dos Estados‑Membros e a sua trajetória indicativa nos termos da DER I para a quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia e dos três setores que contribuem para a quota.

Fonte: TCE, com base em dados do Eurostat.

Quadro B — Quota percentual de energias renováveis no consumo final bruto de energia nos quatro Estados‑Membros examinados entre 2010 e 2017 e trajetórias para 2020

Fonte: PANER e relatórios nacionais intercalares sobre a promoção e utilização de energia de fontes renováveis.

Quadro C — Quota percentual de eletricidade renovável no consumo final bruto de eletricidade nos quatro Estados‑Membros examinados entre 2010 e 2017 e trajetórias para 2020

Fonte: PANER e relatórios nacionais intercalares sobre a promoção e utilização de energia de fontes renováveis.

Quadro D — Evolução da capacidade eólica nos quatro Estados‑Membros entre 2010 e 2017 e objetivos para 2020 (em MW)

Fonte: PANER e dados dos Ministérios da Energia e/ou das autoridades reguladoras nacionais.

Quadro E — Evolução da capacidade solar fotovoltaica nos quatro Estados‑Membros entre 2010 e 2017 e objetivos para 2020 (em MW)

Fonte: PANER e dados dos Ministérios da Energia e/ou das autoridades reguladoras nacionais.

Anexo VI

Principais regimes de apoio dos quatro Estados‑Membros, evolução da capacidade eólica e solar fotovoltaica (1999-2017) e tarifas oferecidas a produtores de energia renovável para o mesmo período

Fonte: TCE, com base em dados do Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi).

Fonte: TCE, com base em dados do Ministério do Ambiente e da Energia grego (YPEKA).

Fonte: TCE, com base em dados do Ministerio para la Transición Ecológica.

Fonte: TCE, com base em dados do PMOZE e dos índices PMOZE A da Bolsa de Energia polaca.

Respostas da comissão

Síntese

Primeiro travessão: a Comissão aceita a recomendação.

Trata-se de uma prioridade clara e contínua nos contactos da Comissão com os Estados-Membros da UE, a todos os níveis.

Segundo travessão: a Comissão aceita a recomendação.

Terceiro travessão: a Comissão aceita a recomendação para incentivar os Estados-Membros a avançar neste contexto e para monitorizar os progressos realizados. No entanto, a organização de leilões é da competência dos Estados-Membros.

Quarto travessão: a Comissão aceita a recomendação.

A Comissão partilha o ponto de vista do TCE de que uma simplificação dos procedimentos administrativos previstos nas legislações nacionais pode melhorar o contexto para a produção de eletricidade a partir de fontes renováveis. Este esforço de simplificação está no âmago da diretiva reformulada, adotada em 11 de dezembro de 2018.

Quinto travessão: a Comissão aceita parcialmente a recomendação por considerar que o desenvolvimento das redes é da competência dos Estados-Membros. A UE já apoia investimentos em infraestruturas de rede e interligações.

Sexto travessão: a Comissão aceita a recomendação e irá aplicá-la em conformidade com o Regulamento relativo à Governação da União da Energia.

Introdução

A Comissão salientou em várias ocasiões que a maior parte do investimento em energias renováveis tem de provir do setor privado. O financiamento público, incluindo o financiamento da UE, não deve substituir, mas complementar, e alavancar o investimento privado, sempre que pertinente, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais.

Os instrumentos da UE que complementam o investimento privado são, inter alia, o InvestEU, o Horizonte Europa, o Programa LIFE e o Mecanismo Interligar a Europa.

O novo InvestEU, que sucede ao Plano Juncker (FEIE), irá reservar 11,5 mil milhões de euros para infraestruturas sustentáveis, com o objetivo de estimular mais investimento privado sustentável através de vários instrumentos financeiros.

No âmbito do Horizonte Europa, a Comissão propôs a afetação de 15 mil milhões de euros à energia, clima e mobilidade, tendo em vista o desenvolvimento das tecnologias da próxima geração que facilitam a transição energética e reforçam a competitividade da Europa.

O Programa LIFE para o ambiente dispõe de orçamento reforçado e inclui uma nova rubrica com mil milhões de euros especificamente destinados a facilitar a produção de energias renováveis em pequena escala, por exemplo os projetos de eficiência energética e solar.

Por último, no âmbito do Mecanismo Interligar a Europa, que é o principal instrumento orçamental para financiar infraestruturas de ligação entre os Estados-Membros, como as interligações, a Comissão incluiu um novo elemento para promover especificamente a cooperação entre os Estados-Membros em todos os setores das energias renováveis.

Observações

Terceiro travessão: os Estados-Membros em apreço têm ainda várias vias para atingir a meta para 2020, incluindo a utilização de mecanismos de cooperação como as transferências estatísticas.

A Comissão acompanha de perto os progressos de todos os Estados-Membros e presta apoio. Em conjunto com o grupo de trabalho para a eficiência energética constituído com os Estados-Membros, estão a ser mobilizados esforços a todos os níveis para atingir as metas para 2020. Caso se justifique, serão tomadas outras medidas para que as obrigações dos Estados-Membros sejam cumpridas.

A Comissão sublinha que as trajetórias e metas nacionais ofereceram uma perspetiva de longo prazo que é útil para o planeamento de investimentos e constituem um ponto de referência para a monitorização e acompanhamento pela Comissão.

Resposta comum da Comissão aos pontos 28 e 29:

A Comissão propôs uma alteração do regulamento relativo às estatísticas da energia no âmbito do procedimento de regulamentação com controlo, na consulta interserviços, em abril de 2019. A alteração referida não trata do prazo de apresentação de relatórios das estatísticas anuais da energia. No entanto, a publicação de dados mensais sobre a eletricidade e carvão (incluindo energia eólica e solar) será reduzida em um mês (de três para dois meses).

Em 2016, a Comissão criou um projeto com os Estados-Membros para acelerar a publicação de estimativas das estatísticas anuais da energia, dos saldos e dos indicadores relativos à quota das energias renováveis.

A Comissão mantém um diálogo contínuo sobre esta questão com as autoridades neerlandesas. No acordo energético de 2013 existe uma clara vontade política de mobilizar esforços para uma meta de 14 % de energia proveniente de fontes renováveis nos Países Baixos em 2020 (e de 16 % em 2023).

A Comissão incentiva os Estados-Membros a considerarem a possibilidade de utilizarem transferências estatísticas (possibilidade de contabilizar o excedente de produção de outro Estado-Membro como produção própria), como previsto na Diretiva Energias Renováveis, quer como forma de assegurar o cumprimento das metas quando existe um défice, quer para vender os seus excedentes potenciais a outros Estados-Membros. A Comissão está preparada para apoiar ativamente os Estados-Membros a este respeito e facilitar a cooperação necessária.

A Comissão reconhece igualmente que os procedimentos administrativos podem limitar o desenvolvimento de projetos de energias renováveis. A Diretiva Energias Renováveis II pretende tratar desta questão tendo em conta que, em matérias de ordenamento do território, os Estados-Membros têm de proceder a uma avaliação de impacte ambiental e a uma avaliação ambiental estratégica.

A Comissão adotou um documento de orientação sobre a evolução da energia eólica e a rede Natura 2000⁶⁶, com o objetivo de apoiar os Estados-Membros quanto aos procedimentos de licenciamento de projetos de energia eólica no interior ou no exterior dos sítios Natura 2000. A atualização do referido documento de orientação deverá ter lugar até ao final de 2019.

A integração das capacidades crescentes em energias renováveis na rede constitui um desafio permanente para a maioria dos Estados-Membros. Os entraves resultam sobretudo do elevado custo de ligação à rede, bem como da falta de previsibilidade e de transparência dos procedimentos de ligação. A Comissão acompanha de perto a evolução verificada tendo por base os planos nacionais para a energia e o clima dos Estados-Membros e o respetivo cumprimento da meta de 15 % de interligação.

A Comissão reconhece a importância de limitar o apoio público ao mínimo necessário nos casos em que subsiste um défice de financiamento para projetos geradores de receitas. No quadro da política de coesão, a Comissão não participa na seleção de projetos, exceto na aprovação de grandes projetos. As autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela seleção dos projetos devem assegurar que o financiamento público não substitui, mas complementa e mobiliza, sempre que pertinente, o investimento privado, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais. No entanto, a Comissão assinala que as condições de mercado para os projetos de energia eólica e solar fotovoltaica evoluíram rapidamente durante o período em questão. Para cumprirem as metas vinculativas para as energias renováveis, os Estados-Membros tiveram de incentivar investimentos em projetos de energias renováveis que podem não ter atraído capital privado suficiente na ausência dos auxílios públicos ao investimento, tendo em conta o perfil de risco de tais investimentos no passado, quando as tecnologias relevantes se encontravam ainda nas suas fases iniciais de desenvolvimento.

A Comissão considera que o novo mecanismo de programação e monitorização no âmbito do regulamento relativo à governação contribuirá para a participação dos Estados-Membros na respetiva definição dos esforços necessários para alcançar a meta de, pelo menos, 32 % de energias renováveis em 2030. O regulamento relativo à governação inclui instrumentos para reduzir o risco de os Estados-Membros terem elevado desempenho ou fraco desempenho em energias renováveis (por exemplo, recomendações e apresentação de medidas à escala da UE). Este aspeto é importante para reduzir o risco de ocorrência de disparidades a nível da UE aquando da avaliação das contribuições individuais dos Estados-Membros.

O processo iterativo previsto no regulamento relativo à governação permitirá assegurar uma monitorização rigorosa da situação nos Estados-Membros. Após ter analisado as informações dos Estados-Membros, a Comissão atuará rapidamente, se necessário.

A Comissão considera que o período de transposição é suficientemente longo para permitir a transposição atempada por todos os Estados-Membros.

Conclusões e recomendações

De acordo com os dados de 2017, um grupo de Estados-Membros precisa efetivamente de intensificar esforços não só no setor da eletricidade, mas também nos setores de aquecimento e arrefecimento e dos transportes, a fim de atingir as respetivas metas para 2020.

Globalmente, com a quota de energias renováveis a atingir 17,5 % (dados de 2017) no seu consumo final de energia, a UE está no bom caminho para atingir a meta de 20 % em 2020.

A Comissão acompanha os progressos relacionados com o desenvolvimento das energias renováveis e mantém estreito contacto com os Estados-Membros, mobilizando esforços.

A Comissão aceita a recomendação e vai intensificar os esforços para apoiar ativamente os Estados-Membros a este respeito e facilitar a cooperação necessária.

No 4.º Relatório sobre os progressos em matéria de energias renováveis de 9 de abril de 2019, a Comissão Europeia incentiva os Estados-Membros a continuarem a intensificar esforços para implantar as energias renováveis nos três setores, reduzindo simultaneamente o consumo de energia.

A Comissão aconselha os Estados-Membros a equacionarem a possibilidade de utilizar transferências estatísticas, tal como previsto na Diretiva Energias Renováveis I, quer como forma de assegurar a consecução das metas quando existe uma disparidade, quer para vender potenciais excedentes a outros Estados-Membros.

A Diretiva Energias Renováveis I apresenta um calendário claro para a monitorização bienal do progresso realizado por cada Estado-Membro, que está necessariamente ligado à utilização de estatísticas anuais evolutivas.

Em relação às estatísticas da energia, a Comissão remete para a sua resposta comum aos pontos 28 e 29.

A Comissão aceita a recomendação.

A Comissão vai trabalhar com os Estados-Membros para que o prazo de dois meses para a apresentação das estatísticas anuais da energia seja reduzido.

A Comissão propôs uma alteração do regulamento relativo às estatísticas da energia no âmbito do procedimento de regulamentação com controlo, na consulta interserviços, em abril de 2019. A alteração referida não trata do prazo de apresentação de relatórios das estatísticas anuais da energia. No entanto, a publicação de dados mensais sobre a eletricidade e carvão (incluindo energia eólica e solar) será reduzida em um mês (de três para dois meses).

Em 2016, a Comissão criou um projeto com os Estados-Membros para acelerar a publicação de estimativas das estatísticas anuais da energia, dos saldos e dos indicadores relativos à quota das energias renováveis.

A reformulação da Diretiva Energias Renováveis I (2018/2001) contém várias iniciativas para aumentar a utilização dos leilões, bem como a participação dos cidadãos e das comunidades de energia, e para criar um quadro regulamentar relativo aos consumidores.

a) A Comissão aceita a recomendação.

b) A Comissão aceita a recomendação.

Os progressos realizados em matéria de leilões por todos os Estados-Membros serão monitorizados e analisados em conjunto com eles no seguimento dos seus relatórios de progresso, até ao final do período em curso.

A Comissão aceita a recomendação.

Com efeito, a Diretiva Energias Renováveis II trata desta questão e propõe não apenas novas obrigações para acelerar a concessão de licenças mas também procedimentos de notificação simples para as ligações à rede. A Comissão acompanhará a transposição da diretiva neste contexto e tomará medidas para assegurar o seu cumprimento.

A Comissão partilha o ponto de vista de que o investimento nas redes é da maior importância para assegurar a implantação das energias renováveis.

a) A Comissão aceita parcialmente esta recomendação.

As matérias relacionadas com o desenvolvimento das redes são da competência dos Estados-Membros. A Comissão abordará esta questão no contexto mais vasto da governação da união da energia, no quadro do regulamento relativo à governação, relativamente aos planos nacionais para a energia e o clima, nos quais também serão analisadas as infraestruturas.

b) A Comissão aceita parcialmente esta recomendação.

As matérias relacionadas com o desenvolvimento das redes são da competência dos Estados-Membros. A Comissão analisará esta questão no contexto mais vasto da governação da união da energia, no quadro do regulamento relativo à governação, relativamente aos planos nacionais para a energia e o clima, nos quais também serão analisadas as infraestruturas.

c) A Comissão aceita a recomendação no que diz respeito aos programas operacionais de 2014-2020 cofinanciados pelo FEDER e FC e continuará a apoiar a execução, incluindo as dotações disponíveis para redes inteligentes e interligações.

A Comissão reconhece a importância de limitar o apoio público ao mínimo necessário nos casos em que subsiste um défice de financiamento para projetos geradores de receitas. As autoridades dos Estados-Membros responsáveis pela seleção dos projetos devem assegurar que o financiamento público não substitui, mas complementa e mobiliza, sempre que pertinente, o investimento privado, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais. No entanto, a Comissão assinala que as condições de mercado para os projetos de energia eólica e solar fotovoltaica evoluíram rapidamente durante o período em questão e que, para cumprirem as metas vinculativas para as energias renováveis, os Estados-Membros tiveram de incentivar investimentos em projetos de energias renováveis que podem não ter atraído capital privado suficiente na ausência de auxílios públicos ao investimento, tendo em conta o perfil de risco de tais investimentos no passado, quando as tecnologias relevantes se encontravam ainda nas suas fases iniciais de desenvolvimento.

A Comissão considera que o novo mecanismo de programação e monitorização no âmbito do regulamento relativo à governação constituirá um incentivo para a participação dos Estados-Membros na respetiva definição dos esforços necessários para alcançar a meta de, pelo menos, 32 % de energias renováveis em 2030. O regulamento relativo à governação inclui instrumentos para reduzir o risco de os Estados-Membros terem elevado desempenho ou fraco desempenho em energias renováveis (por exemplo, recomendações e medidas à escala da UE). Este aspeto é importante para reduzir o risco de ocorrência de disparidades a nível da UE aquando da avaliação das contribuições individuais dos Estados-Membros.

A Comissão aceita a recomendação.

A Comissão realizará uma monitorização rigorosa da aplicação do regulamento relativo à governação e do processo de transposição da Diretiva Energias Renováveis II (que termina em 30 de junho de 2021).

A Comissão apresentará um relatório sobre os progressos realizados na aplicação do pacote «Energias Limpas», como previsto no regulamento relativo à governação.

Notas

¹ GWh: Medida da potência produzida por grandes centrais elétricas. Um kWh equivale a uma potência estável de um quilowatt produzido durante uma hora.

² Eurostat, «EU reference scenario 2016, energy, transport and GHG emissions, trends to 2050» (Cenário de referência da UE para 2016: Energia, transportes e emissões de gases com efeito de estufa, tendências para 2050), julho de 2016, p. 53.

³ Embora as energias solar fotovoltaica e solar térmica para eletricidade sejam geralmente agrupadas, a energia solar fotovoltaica representa 98% da capacidade no conjunto da UE. Agência Internacional para as Energias Renováveis (IRENA), «Renewable capacity statistics 2018» (Estatísticas da capacidade de energias renováveis 2018), janeiro de 2018, pp. 21 a 27.

⁴ A energia solar fotovoltaica refere‑se à conversão de luz solar em eletricidade utilizando painéis fotovoltaicos.

⁵ Agência Europeia do Ambiente, «EEA greenhouse gas — data viewer» (Gases com efeito de estufa, AEA — visualização de dados), 2017, https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/greenhouse-gases-viewer.

⁶ COM(2014) 15 final, «Um quadro político para o clima e a energia no período de 2020 a 2030».

⁷ COM(2011) 112 final, «Roteiro de transição para uma economia hipocarbónica competitiva em 2050».

⁸ Administração de Informação Energética dos EUA, «Levelized Cost and Levelized Avoided Cost of New Generation Resources in the Annual Energy Outlook 2018» (Custo normalizado e custo evitado normalizado de novos recursos de produção nas perspetivas energéticas anuais 2018), março de 2018.

⁹ IRENA, «Renewable power generation costs in 2017» (Custos da produção de energia renovável em 2017), janeiro de 2018, p. 5. A IRENA é uma organização intergovernamental que ajuda os países na transição para um futuro energético sustentável. É apoiada pelas Nações Unidas e composta por 160 membros de pleno direito (incluindo 27 dos Estados‑Membros da UE e a própria UE) e 23 membros em processo de adesão (incluindo a Áustria).

¹⁰ Diretiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Diretivas 2001/77/CE e 2003/30/CE (JO L 140 de 5.6.2009, p. 16).

¹¹ Por «contribuição fixa» entende‑se um número fixo de pontos percentuais de aumento de energias renováveis atribuído a cada Estado‑Membro, com base num conjunto de critérios objetivos (especialmente o PIB per capita). Em termos globais, este fator garante que os objetivos para a energia proveniente de fontes renováveis refletem o poder económico dos Estados‑Membros e não o potencial da quota de energias renováveis ou os custos de aumento desta última.

¹² A trajetória indicativa passava a ser mais ambiciosa nos últimos anos devido aos benefícios previstos da evolução tecnológica e das economias de escala. Cabia aos Estados‑Membros determinar a sua trajetória nacional mais linear.

¹³ COM(2016) 860 final, «Energias Limpas para todos os Europeus». Propôs quatro regulamentos: sobre a governação da União da Energia (entrou em vigor em 24.12.2018), o mercado interno da eletricidade (agendado para entrar em vigor em maio de 2019), a preparação para os riscos no setor da eletricidade (agendado para entrar em vigor em maio de 2019) e a criação da Agência da União Europeia de Cooperação dos Reguladores da Energia (agendado para entrar em vigor em maio de 2019). Propôs também quatro diretivas: sobre o desempenho energético dos edifícios (entrou em vigor em 9.7.2018), as energias renováveis (DER II) e a eficiência energética (ambas entraram em vigor em 24.12.2018) e regras comuns para o mercado interno da eletricidade (agendada para entrar em vigor em maio de 2019).

¹⁴ Inicialmente, a Comissão propôs uma meta da UE de 27% para 2030, mas o Parlamento Europeu e o Conselho aumentaram esta percentagem para 32%.

¹⁵ «Orientações relativas a auxílios estatais à proteção ambiental e à energia 2014‑2020», 2014/C 200/01.

¹⁶ Não obstante, as tarifas de aquisição podem continuar a ser utilizadas em pequenas instalações novas até 500 kW e instalações eólicas até 3 MW (ou três turbinas) e no âmbito dos contratos celebrados antes de 2016.

¹⁷ Os Estados‑Membros podem limitar os procedimentos de concurso a tecnologias específicas caso a abertura de apoio a todos os produtores de eletricidade de fontes renováveis conduza a resultados insuficientes.

¹⁸ COM(2018) 372 final, «Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e ao Fundo de Coesão», secção 4 da exposição de motivos e considerando 14, pp. 7 e 12 respetivamente.

¹⁹ Exame rápido de casos, «Atribuição do financiamento da política de coesão aos Estados‑Membros no período de 2021‑2027», figura 1 e quadro 9. TCE, março de 2019.

²⁰ SWD(2016) 418 final, Avaliação de impacto que acompanha a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis (reformulação), COM(2016) 767 final, parte 2, p. 190.

²¹ Direções‑Gerais da Energia (DG ENER), da Política Regional e Urbana (DG REGIO), da Concorrência (DG COMP), da Ação Climática (DG CLIMA) e do Ambiente (DG ENV).

²² 2005 é o primeiro ano para o qual estão disponíveis dados sobre a quota de energias renováveis no consumo final bruto de energia.

²³ Os Estados‑Membros podiam definir um objetivo nacional global e um objetivo setorial para os transportes mais ambiciosos do que os definidas na DER I.

²⁴ https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/shares

²⁵ «Megatonelada de equivalente‑petróleo (Mtep)»: quantidade de energia libertada pela combustão de uma tonelada de petróleo bruto.

²⁶ Regulamento (CE) n.º 1099/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, relativo às estatísticas da energia (JO L 304 de 14.11.2008, p. 1).

²⁷ Regulamento (CE) n.º 1099/2008 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de outubro de 2008, relativo às estatísticas da energia (JO L 304 de 14.11.2008, anexo B, p. 48).

²⁸ https://ec.europa.eu/commission/publications/4th‑state‑energy‑union_pt

²⁹ Proprietários de microinstalações de energias renováveis que produzem e consomem eletricidade para suprir parte ou a totalidade das suas necessidades, com a opção de fornecer eletricidade excedentária à rede.

³⁰ Agrupamentos criados por proprietários de instalações de energias renováveis para vender e gerir a eletricidade produzida por essas instalações.

³¹ SWD(2016) 417 final, «Regulatory Fitness and Performance evaluation of Directive 2009/28, accompanying the proposal for a Directive on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast)» (Avaliação da adequação e eficácia da Diretiva 2009/28/CE, que acompanha a proposta de diretiva relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (reformulação)), p. 5.

³² Relatório Especial n.º 16/2015, intitulado «Melhoria da segurança do aprovisionamento energético através do desenvolvimento do mercado interno da energia: são necessários mais esforços».

³³ Ecofys, «Design features of support schemes for renewable electricity» (Elementos da conceção de regimes de apoio à eletricidade renovável), 27.1.2014.

³⁴ Quilowatt‑pico (kWp): a potência de pico de um painel solar fotovoltaico. Os painéis solares fotovoltaicos, em funcionamento, produzem energia em quilowatts‑hora (kWh). Por exemplo, painéis fotovoltaicos com uma potência de pico de 300 kWp a funcionar na capacidade máxima durante uma hora produzem 300 kWh.

³⁵ Agora Energiewende, «Die Energiewende im Stromsektor: Stand der Dinge 2017. Rückblick auf die wesentlichen Entwicklungen sowie Ausblick auf 2018», figura 7‑4, p. 46.

³⁶ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_204&lang=en

³⁷ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_205&lang=en

³⁸ Em 2017, os certificados valiam menos de 39 zlótis (9 euros)/MWh, enquanto o preço médio da eletricidade era de 164 zlótis (39 euros)/MWh. Por outras palavras, apenas 19,2% do rendimento médio dos produtores de 202 zlótis (48 euros)/MWh provinham dos seus certificados.

³⁹ Avaliação «REFIT» da DER I, página 6.

⁴⁰ A média ponderada dos preços de oferta nos leilões de 2018 na Grécia foi a seguinte: energia solar fotovoltaica (máx. 1 MW) 78,4 euros/MWh; energia solar fotovoltaica (1 a 20 MW) 63,8 euros/MWh; energia eólica (3 a 50 MW) 69,5 euros/MWh.

⁴¹ Os preços de oferta nos leilões de 2017 na Polónia oscilaram entre 195 zlótis (47 euros)/MWh e 390 zlótis (93 euros)/MWh na energia solar fotovoltaica (máx. 1 MW); e entre 285 zlótis (68 euros)/MWh e 320 zlótis (76 euros)/MWh na energia eólica (máx. 1 MW).

⁴² Segundo a associação WindEurope, do setor da energia eólica, em 1985 a capacidade média de uma turbina eólica terrestre era inferior a 1 MW; em 2012, esta capacidade tinha subido para 2,5 MW; em 2018, situava‑se entre 2,5 MW e 3 MW. Atualmente, existem turbinas com capacidade de 7,5 MW, estão previstas turbinas de 15 MW e é teoricamente possível existirem turbinas de 20 MW num futuro próximo.

⁴³ Magazin für Wind-, Solar- und Bioenergien, «Bürger sind die wahren Treiber der Energiewende», fevereiro de 2018.

⁴⁴ Por exemplo, EARSeL Atas do 34.º Simpósio, «Spatial consequences of adopting selected criteria for wind farm siting» (Consequências espaciais da adoção de critérios específicos para a localização de parques eólicos), junho de 2014.

⁴⁵ A eletricidade de fontes que não produzem continuamente energia devido a um fator extrínseco é considerada intermitente. Por exemplo, as turbinas eólicas não geram eletricidade quando não há vento; as instalações solares fotovoltaicas não produzem energia de noite, ou quando nuvens espessas tapam o sol.

⁴⁶ A integração de fontes de energia renovável intermitentes, como a energia eólica ou a energia solar fotovoltaica, na rede também exigirá um aumento significativo da utilização de tecnologias de armazenamento de energia para ajudar a equilibrar a oferta e a procura. No entanto, o Documento Informativo do TCE sobre o «Apoio da UE ao armazenamento de energia», publicado em abril de 2019, salienta vários desafios que se colocam ao desenvolvimento e à implantação das tecnologias de armazenamento de energia na UE.

⁴⁷ A capacidade de interligação é definida como a proporção entre a capacidade líquida de transporte de um país e a sua capacidade de produção instalada.

⁴⁸ Os fluxos indiretos representam desvios entre os fluxos de energia programados (definidos pelas operações de mercado) e os fluxos físicos de energia (os fluxos reais na rede de eletricidade). Thema Consulting Group, «Loop‑flows — Final advice» (Fluxos indiretos — Aconselhamento final), outubro de 2013, p. 4.

⁴⁹ Uma entidade nacional ou regional, pública ou privada, responsável pelo transporte de energia na forma de gás natural ou de energia elétrica, com recurso a infraestruturas fixas.

⁵⁰ COM(2017) 718 final, «O reforço das redes de energia da Europa».

⁵¹ IRENA, «Renewable Energy Prospects for the European Union» (Perspetivas das energias renováveis na União Europeia), fevereiro de 2018, p. 117.

⁵² Estes Estados‑Membros são, por ordem decrescente de percentagem alcançada: Irlanda, Itália, Roménia, Portugal, Estónia, Letónia, Lituânia, Reino Unido, Espanha, Polónia, Chipre e Malta. COM(2015) 82, pacote União da Energia, «Alcançar o objetivo de 10% de interligação elétrica: Preparar a rede elétrica europeia para 2020», p. 6.

⁵³ Conclusões do Conselho de 23 e 24 de outubro de 2014.

⁵⁴ COM(2014) 330 final, «Estratégia europeia de segurança energética».

⁵⁵ Relatório do grupo de peritos da Comissão para os objetivos de interligação elétrica, «Towards a sustainable and integrated Europe» (Para uma Europa sustentável e integrada), novembro de 2017, anexo 3.

⁵⁶ Neste projeto polaco, constatou‑se mais tarde que a TIR esperada não se concretizou (ver caixa 6).

⁵⁷ Uma taxa de juro que, em comparação com o custo do capital em causa, é utilizada para determinar a viabilidade de um projeto.

⁵⁸ OCDE, «Long‑term interest rates» (Taxas de juro de longo prazo), data.oecd.org/interest/long-term-interest-rates.htm, consultado em 9.1.2019.

⁵⁹ O número de anos necessário para que os lucros resultantes de um investimento cubram os custos do investimento.

⁶⁰ Relatório Especial n.º 6/2014, intitulado «Apoio dos fundos da política de coesão à produção de energia renovável — os resultados alcançados foram bons?», ponto 43.

⁶¹ República Checa, «Finances earmarked for the support of energy production from renewable energy» (Financiamento reservado para apoiar a produção de energia a partir de fontes renováveis), Nejvyssi kontrolni urad, 2014; Dinamarca, «Report on the amendment of the legislation concerning the support for photovoltaics» (Relatório sobre a alteração da legislação relativa ao apoio à energia fotovoltaica), Rigsrevisionen, 2014; Chipre, «Renewable energy sources» (Fontes de energia renováveis), Ελεγκτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας της Κύπρου, 2016; Reino Unido, «Early contracts for renewable electricity» (Contratos iniciais para eletricidade renovável), National Audit Office, 2014.

⁶² Diretiva (UE) 2018/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018, relativa à promoção da utilização de energia de fontes renováveis (reformulação) (JO L 328 de 21.12.2018, p. 82).

⁶³ Regulamento (UE) 2018/1999, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2018 relativo à Governação da União da Energia e da Ação Climática, que altera os Regulamentos (CE) n.º 663/2009 e (CE) n.º 715/2009, as Diretivas 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE, 2013/30/UE, 2009/119/CE e (UE) 2015/652, e revoga o Regulamento (UE) n.º 525/2013 (JO L 328 de 21.12.2018, p. 16).

⁶⁴ A saber, a) a segurança energética; b) o mercado interno da energia; c) a eficiência energética; d) a descarbonização da economia; e) a investigação, inovação e competitividade.

⁶⁵ Avaliação REFIT, p. 5.

⁶⁶ http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Wind_farms.pdf

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas relacionados com a gestão de domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II, especializada nos domínios de despesas do investimento para a coesão, o crescimento e a inclusão e presidida por Iliana Ivanova, Membro do TCE. A auditoria foi realizada sob a responsabilidade do Membro do TCE George Pufan, com a colaboração de Patrick Weldon, chefe de gabinete, e Mircea Radulescu, assessor de gabinete; Niels‑Erik Brokopp, responsável principal; Chrysoula Latopoulou, responsável de tarefa; Fernando Pascual Gil, Katarzyna Solarek Lutz Venske, Radka Papouskova, Francisco De Assis Carretero Llorente e Pirmin Getzner, auditores. Thomas Everett, Elli‑Anna Tzortzi e Paulina Pruszko prestaram assistência linguística.

Da esquerda para a direita: Pirmin Getzner, Thomas Everett, Chrysoula Latopoulou, Patrick Weldon, Fernando Pascual Gil, George Pufan, Lutz Venske, Radka Papouskova, Niels-Erik Brokopp, Katarzyna Solarek.

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