Energía eólica y solar para generar electricidad: es necesario adoptar medidas significativas para que la UE alcance sus objetivos

Resumen

Entre 2005 y 2017, la cuota de energías renovables en la generación de electricidad en la UE se duplicó, pasando de un 15 % aproximadamente a casi el 31 %. El principal motor de este crecimiento fue el incremento de la energía eólica y solar fotovoltaica.

En la presente auditoría, el Tribunal evaluó si la cuota de energías renovables respecto del consumo final bruto de energía ha avanzado lo suficiente como para que la UE alcance, de aquí a 2020, el objetivo del 20 % fijado por la Directiva relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, así como la eficacia del apoyo de la UE y de los Estados miembros a la generación de electricidad a partir de energía eólica y solar fotovoltaica. La publicación del presente informe de auditoría en 2019 coincidirá con la del siguiente informe de situación de la serie sobre energías renovables por la Comisión Europea, que detallará los avances de los Estados miembros hacia la consecución de sus objetivos para 2020. Dichos informes brindarán una última oportunidad de adoptar medidas correctoras y servirán de base para el debate sobre la situación de las energías renovables después de 2020.

El primer catalizador de los avances en el ámbito de las energías renovables fue la propia Directiva, mientras que el segundo fueron los sistemas de apoyo de los Estados miembros para incentivar la inversión. No obstante, los avances considerables realizados desde 2005 fueron seguidos de una deceleración en los sectores de la energía eólica y solar fotovoltaica a partir de 2014. En 2017, la mayoría de los Estados miembros ya habían alcanzado sus objetivos para 2020 o estaban a punto de hacerlo. Para el resto de Estados miembros, cumplir sus objetivos nacionales sigue siendo un desafío considerable que requerirá esfuerzos adicionales.

El Tribunal constató que los sistemas de apoyo iniciales subvencionaron excesivamente el despliegue de la energía eólica y solar fotovoltaica, pero que la reducción de los niveles de ayuda contribuyó a disuadir a los posibles inversores. Fomentar las subastas y el recurso a la participación ciudadana es fundamental para aumentar la inversión y fortalecer las condiciones para el despliegue mediante la superación de los problemas planteados por las normas de ordenación del territorio restrictivas, los dilatados procedimientos administrativos y las insuficiencias de la red.

El Tribunal constató que el paquete sobre energía limpia de la Comisión de 2016 sienta las bases para mejorar el entorno de inversión con vistas a 2030. Con todo, la ausencia de objetivos nacionales podría poner en peligro la consecución del objetivo de la UE de al menos el 32 % para 2030.

Como resultado de la fiscalización, el Tribunal recomienda:

• centrarse en subsanar las deficiencias para alcanzar los objetivos de 2020;
• mejorar la puntualidad de los datos estadísticos sobre energías renovables;
• organizar suficientes subastas para aumentar la capacidad de energías renovables para generar electricidad;
• crear un entorno más favorable a la generación de electricidad a través de fuentes renovables mediante la simplificación de los procedimientos administrativos;
• fomentar la inversión en infraestructuras de red e interconectores;
• mejorar la supervisión para mitigar la ausencia de objetivos nacionales vinculantes.

Introducción

Entre 1990 y 2017, el consumo de electricidad en la UE creció una media de un 1 % anual, pasando de menos de 2 200 millones GWh¹ a casi 2 800 millones GWh al año. De aquí a 2020, se prevé que el consumo aumente menos del 0,3 % al año si se aplican medidas específicas de eficiencia energética, y un 0,7 % al año si no se establecen nuevas políticas de eficiencia energética en el período 2020‑2050².

La electricidad se puede generar bien a través de fuentes no renovables, entre las que se incluyen los combustibles fósiles (carbón, gas natural, petróleo crudo), materiales residuales y nucleares no renovables en reactores convencionales, bien a partir de fuentes renovables (energía hidroeléctrica, eólica, solar, de la biomasa, biogases, biolíquidos, residuos, geotérmica, undimotriz, mareomotriz y oceánica). Además de la electricidad, las fuentes renovables también se utilizan para producir energía que se convierte en calefacción y refrigeración y combustible para el transporte. El cuadro 1 presenta las principales tecnologías renovables y su aplicación.

Cuadro 1 – Principales tecnologías renovables y su aplicación a los sectores de la electricidad, la calefacción y la refrigeración, y el transporte

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir del manual de la herramienta SHARES, Eurostat, 2018.

Según la fuente de energía utilizada, la generación de electricidad puede repercutir negativamente en el medio ambiente, la salud de los seres humanos y el clima. Del total de emisiones de gases de efecto invernadero de la UE, el 79 % procede del uso de combustibles fósiles para generar energía⁵. La Comisión estima que aumentar el porcentaje de electricidad procedente de fuentes renovables ayudará a la UE a alcanzar su objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 40 % en 2030⁶, y en entre un 80 y un 95 % en 2050⁷. Por otro lado, utilizar más energías renovables para satisfacer sus necesidades de electricidad reducirá la dependencia de la UE de la importación de combustibles fósiles.

Entre 2005 y 2017, la cuota de energías renovables en la generación de electricidad en la UE se duplicó, pasando de aproximadamente un 15 % a casi el 31 % (véase la ilustración  1).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.

Las principales tecnologías de energías renovables que explican este crecimiento son la energía eólica y solar. Aunque en términos de volumen aún no es equiparable a la energía hidroeléctrica, entre 2005 y 2017, el volumen anual de electricidad generada a partir del viento aumentó un 414 %. La cifra correspondiente para la energía solar fue del 8 086 %. Entretanto, el volumen de electricidad procedente de la energía hidroeléctrica se mantuvo constante en gran medida. En 2017, la cuota de energía hidroeléctrica ascendió al 35 % de toda la producción de energía renovable de la UE, mientras que la energía eólica y solar representaron el 34 y el 12 % respectivamente (véase la ilustración 2).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.

Puesto que se ha reducido el coste de la tecnología, actualmente las energías eólica y solar fotovoltaica son mucho más competitivas que antes frente a los combustibles fósiles (véase el recuadro 1).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir del informe de la IRENA «Renewable power generation costs in 2017», p. 17.

Políticas de la UE en materia de generación de electricidad a partir de energías renovables

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prevé que la UE y sus Estados miembros compartan competencias en el ámbito de la energía. No obstante, los Estados miembros conservan su derecho a determinar la mejor forma de explotar sus recursos energéticos, qué fuentes de energía utilizar y la estructura de su abastecimiento energético. El artículo 194 del TFUE enumera los cuatro objetivos fundamentales de la política energética de la UE, entre los cuales figura el desarrollo de energías nuevas y renovables.

Los objetivos políticos vinculados específicamente con el desarrollo de energías renovables se definieron en la Directiva sobre fuentes de energía renovables de 2009 (RED I)¹⁰La RED I obligaba a los Estados miembros a que velasen por que, para el conjunto de la UE, como mínimo un 20 % del consumo final bruto de energía procediera de energías renovables al final de 2020 (véase el recuadro 2).

El 30 de noviembre de 2016, la Comisión publicó su Comunicación «Energía limpia para todos los europeos»¹³. De las ocho propuestas legislativas que componen el paquete, cuatro entraron en vigor en 2018. El consenso político sobre las cuatro restantes se alcanzó durante los meses de noviembre y diciembre de 2018. La RED II estableció un objetivo vinculante de la UE de al menos el 32 % de aquí a 2030¹⁴ y la posibilidad de volver a aumentar el objetivo en 2023. No obstante, al menos el 32 % tendrá que ser alcanzado sin fijar objetivos nacionales vinculantes.

Sistemas de apoyo nacionales y otras medidas para alcanzar los objetivos de 2020

La RED I instaba a los Estados miembros a establecer sistemas de ayuda nacionales en favor de las energías renovables, basados en incentivos para inversores del sector privado, a fin de alcanzar sus objetivos para 2020 (véase el recuadro 3). Asimismo, la RED I obligaba a conceder a la electricidad procedente de fuentes renovables un «acceso prioritario» a la red como forma de garantizar la electricidad producida.

Como normal general, los sistemas nacionales no están cofinanciados por la UE y están sujetos a las normas sobre ayudas estatales. La Dirección General de Competencia (DG Competencia) analiza estos sistemas para garantizar su compatibilidad con las normas del mercado interior. Hasta 2016, los Estados miembros podían seleccionar cualquier tipo de sistema o combinación de estos que a su juicio se adecuara a su mercado. La mayoría implantó un sistema basado en tarifas reguladas a través de convocatorias de manifestaciones de interés, bien en solitario o en combinación con otro tipo de incentivo. Desde 2016, en virtud de las Directrices sobre ayudas estatales de la Comisión¹⁵ todos los sistemas nuevos de ayuda a la generación de electricidad a partir de fuentes renovables han tenido que pasar a funcionar mediante primas reguladas y, desde 2017, ser asignados principalmente a través de subastas¹⁶ abiertas a todos los productores de electricidad con carácter no discriminatorio¹⁷.

Por último, la RED I invita a los Estados miembros a cooperar para alcanzar sus objetivos para 2020. Entre los posibles mecanismos de cooperación figuran los proyectos conjuntos y los sistemas de apoyo conjuntos, así como los acuerdos bilaterales sobre la transferencia de un porcentaje de la energía procedente de fuentes renovables desde un Estado miembro que produce más energías renovables a otro que produce menos, denominada «transferencia estadística».

Apoyo del FEDER y el FC a la energía eólica y solar

Los sistemas de apoyo nacionales o regionales pueden ser complementados por fondos de la UE a través de ayudas a la inversión para reforzar las acciones de los Estados miembros.

Durante los periodos de programación 2007‑2013 y 2014‑2020 se asignaron aproximadamente 8 800 millones de euros a proyectos de energías renovables a través de financiación de la política de cohesión del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y del Fondo de Cohesión (FC). Como se ilustra en el cuadro 2, desde 2007 se han asignado aproximadamente 972 millones de euros a inversiones en energía eólica y 2 868 millones de euros a proyectos solares. En los anexos  I y II se presentan las asignaciones del FEDER y el FC destinadas a inversiones eólicas y solares durante ambos periodos por Estado miembro.

Cuadro 2 – Asignaciones del FEDER y el FC a inversiones en energías renovables en la UE, 2007‑2020 (millones euros)

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión extraídos el 9 de abril de 2019.

Para el período 2021‑2027, la Comisión ha propuesto para la política de cohesión un 30 % procedente del FEDER y un 37 % del FC para contribuir a las operaciones de apoyo a los objetivos climáticos, que comprenden la promoción de las energías renovables¹⁸. Si se calcula sobre la base de los importes globales propuestos para el FEDER/FC (excluida la contribución del FC al Mecanismo Conectar Europa — Transporte), representa 60 200 millones de euros del FEDER y 11 600 millones de euros del FC¹⁹. Según las conclusiones de la evaluación de impacto de la propuesta de la RED II, era necesario invertir aproximadamente 254 000 millones de euros para el objetivo inicial de la UE para 2030 del 27 %²⁰. Dicho de otro modo, la contribución financiera total de aproximadamente 71 800 millones de euros para todas las operaciones de apoyo a los objetivos climáticos del FEDER y el FC tendrá que complementarse con un importe significativo de financiación nacional, tanto pública como privada, así como otra financiación de la UE, para alcanzar el actual objetivo de la UE para 2030 del 32 % como mínimo.

Alcance y enfoque de la fiscalización

El Tribunal se centró en la eficacia del apoyo de la UE y de los Estados miembros a la producción de electricidad a partir de las energías eólica y solar fotovoltaica, principales motores del aumento de la cuota de energías renovables. Para ello, examinó:

• si la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía ha avanzado desde 2005 en consonancia con los objetivos fijados;
• si los sistemas nacionales de apoyo han conseguido atraer la inversión en la producción de electricidad a partir de energía eólica y solar fotovoltaica;
• si otras condiciones necesarias para las energías renovables, como la ampliación y mejora de la red, afectan a su despliegue;
• si la financiación de cohesión disponible para las inversiones en energía eólica y solar fotovoltaica ha producido resultados y realizaciones sostenibles, con niveles apropiados de apoyo;
• si el marco jurídico de la UE revisado para 2021 2030 crea un entorno propicio para el desarrollo de instalaciones de energía eólica y solar fotovoltaica.

El asunto de la auditoría es muy pertinente, ya que el cambio climático y la sostenibilidad energética ocupan un lugar destacado en la agenda política y económica. La publicación del presente informe de auditoría coincidirá con la publicación en 2019 del siguiente informe de situación de la serie de informes sobre energías renovables elaborados por la Comisión, que detallará los avances de los Estados miembros hacia la consecución de sus objetivos para 2020. Dichos informes brindarán una última oportunidad de adoptar medidas correctoras y servirán de base para el debate sobre la situación de las energías renovables después de 2020.

La auditoría abarcó el uso de la financiación del FEDER y el FC durante los periodos de programación 2007‑2013 y 2014‑2020. En el ámbito de la UE, el Tribunal examinó el trabajo de las cinco direcciones generales de la Comisión con un papel destacado en el despliegue de la energía eólica y solar fotovoltaica, y también de Eurostat²¹. Asimismo, visitó a una serie de interlocutores en Bruselas y los Estados miembros del ámbito de la energía eólica o solar fotovoltaica, así como la Agencia Europea de Medio Ambiente en Copenhague.

La fiscalización incluyó visitas a cuatro Estados miembros: Alemania, España, Grecia y Polonia. Estos Estados miembros representan aproximadamente el 50 % del total de los fondos del FEDER y el FC asignados a la energía renovable eólica y solar para los períodos 2007‑2013 y 2014‑2020 y, respectivamente, el 52 % y el 47 % de la capacidad eólica y solar fotovoltaica instalada en 2017. En estos países, el Tribunal examinó veinticuatro proyectos (nueve instalaciones eólicas, doce solares fotovoltaicas y tres mixtas eólicas/solares fotovoltaicas) que recibían cofinanciación del FEDER o el FC, sobre la base de su importancia relativa y su pertinencia para el ámbito de auditoría de la energía eólica y solar fotovoltaica. El anexo III contiene la lista de dichos proyectos.

Por último, los comentarios a las constataciones del Tribunal formulados por expertos en energías renovables han sido de gran utilidad en la elaboración de las conclusiones y recomendaciones del presente informe.

Observaciones

El aumento de la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía no basta para alcanzar los objetivos

El Tribunal analizó los avances realizados desde 2005²² por la UE en su conjunto y por los cuatro Estados miembros examinados en la consecución del objetivo global de energías renovables, así como los objetivos sectoriales de electricidad (véase el recuadro 2). Asimismo, examinó el papel desempeñado por la Directiva sobre energía renovable de 2009 (RED I) y evaluó el seguimiento por parte de la Comisión de los avances de los Estados miembros en la consecución de sus objetivos, así como sus medidas para remediar el lento progreso.

Es probable que los progresos significativos, principalmente en electricidad, no basten para alcanzar el objetivo de la UE para 2020

La RED I establece una trayectoria indicativa mínima para cada país y especifica objetivos intermedios que han de alcanzarse para la cuota global de energías renovables para 2020. Por otro lado, obligaba a cada Estado miembro a definir sus propias trayectorias globales y sectoriales (para la electricidad, la calefacción y refrigeración, y el transporte) en sus planes de acción nacionales en materia de energía renovable (PANER)²³.

En 2017, la cuota de energía de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía de la UE alcanzó el 17,5 %, frente al objetivo global para 2020 del 20 %. Esta cifra casi duplica la cuota de 2005 (9,1 %)²⁴. Once de los veintiocho Estados miembros ya han alcanzado su objetivo para 2020, a saber, Bulgaria, Croacia, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Hungría, Italia, Lituania, Chequia, Rumanía y Suecia. De los diecisiete Estados miembros restantes:

• Austria, Grecia y Letonia muy probablemente alcanzarán su objetivo para 2020 si siguen aplicando medidas dirigidas a las energías renovables al ritmo actual. Los tres necesitan incrementar su cuota de energías renovables para 2020 menos de 2 puntos porcentuales (pp);
• la cuota de energías renovables en otros ocho Estados miembros (Alemania, Bélgica, Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, España, Malta y Portugal) debería aumentar entre 2 y 4 pp para cumplir el objetivo para 2020 (es decir, a un ritmo superior al alcanzado previamente); y
• seis Estados miembros probablemente no cumplan su objetivo para 2020, ya que necesitan un incremento en la cuota de energías renovables de 7,4 pp en el caso de los Países Bajos, 6,7 pp en el de Francia, 5,3 pp en el de Irlanda, 4,8 pp en el del Reino Unido, 4,6 pp en el de Luxemburgo y 4,1 pp en el de Polonia. El Tribunal presenta en el anexo IV el promedio de los avances realizados hasta la fecha y el promedio que aún falta para alcanzar los objetivos para cada Estado miembro.

El índice de progresión hacia el objetivo global de la UE se ralentizó entre 2014 y 2016, si bien en 2017 registró un ligero aumento. El incremento de un año para otro fue del 5,1 % de 2013 a 2014, del 3,3 % a 2015, del 1,8 % a 2016, y del 2,9 % a 2017 (véanse los incrementos progresivos en el cuadro A del anexo V).

El sector de la electricidad ha sido el que más ha contribuido al objetivo global en términos relativos. Las cifras se duplicaron, pasando de alrededor de un 15 % en 2005 a casi el 31 % en 2017, mientras que las respectivas cuotas correspondientes a la calefacción y refrigeración y al transporte en 2017 fueron del 19,5 % y el 7,6 % (véase el cuadro A en el anexo V). Sin embargo, en términos absolutos, el sector de la calefacción y la refrigeración es el que contribuye en mayor medida a las energías renovables del ámbito de la UE. En 2017, este sector proporcionó un total de 102 Mtep²⁵, mientras que la electricidad renovable aportó 86,7 Mtep, y el sector del transporte, 23,7 Mtep.

Los objetivos de electricidad para 2020 de los cuatro Estados miembros examinados, según se establecen en sus respectivos PANER, son los siguientes: 38,6 % en Alemania, 39 % en España, 39,8 % en Grecia y 19,1 % en Polonia. Entre 2010 y 2017, Alemania y España se mantuvieron por encima de sus respectivas trayectorias nacionales para la electricidad procedente de energías renovables. Polonia estuvo por debajo del objetivo durante varios años y Grecia se quedó corta todos los años: a final de 2017 se encontraba 7 pp por debajo del objetivo. Mientras que en Grecia el aumento menor de lo esperado en la cuota de electricidad se compensó con un incremento en la cuota de calefacción y refrigeración, la situación es la contraria para Alemania y España, donde la electricidad renovable compensa la calefacción y refrigeración. En los cuadros  B y C del anexo V se incluye un desglose anual para estos Estados miembros.

La RED I aumentó el despliegue de energías renovables, pero la puntualidad de la presentación de información es insuficiente para tomar medidas correctoras

LA RED I ayudó a aumentar el despliegue de las energías renovables fijando un objetivo nacional global y una trayectoria indicativa mínima para cada Estado miembro, lo que les obligaba a definir trayectorias y aplicar medidas para los tres sectores que contribuyen al objetivo. Las trayectorias y objetivos nacionales han proporcionado una perspectiva a largo plazo útil para planificar la inversión. Las trayectorias nacionales también suponen un punto de referencia para la Comisión a efectos de notificación y seguimiento.

El marco jurídico debería garantizar que los Estados miembros facilitan información actualizada para que la Comisión pueda determinar si son necesarias medidas correctoras o no. El Reglamento relativo a las estadísticas sobre energía²⁶ prevé que todos los datos sobre energía deben comunicarse a Eurostat una vez al año y a más tardar once meses después de que concluya el año²⁷. El reglamento ofrece a Eurostat dos meses para interactuar son los Estados miembros y validar dichos datos, y la Dirección General de Energía (DG Energía) precisa de otros dos meses para elaborar su informe bienal sobre los avances de la política en materia de energías renovables, tal como se dispone en la RED I. Si el informe indica que un Estado miembro no está cumpliendo su trayectoria indicativa establecida en la Directiva, la DG Energía puede exigir al Estado miembro que presente un PANER modificado y que aplique medidas correctoras para encauzar la trayectoria.

Hasta la fecha, la DG Energía ha publicado cuatro de estos informes de situación: en 2013, 2015, 2017 y 2019²⁸. El último informe, publicado en abril de 2019, abarca la situación de 2015 a 2017. En última instancia, hasta la primavera de 2022 no se sabrá claramente si los Estados miembros han alcanzado sus objetivos globales para 2020. El hecho de que la notificación se base en datos con una antigüedad de dos años no permite a la Comisión ni a los responsables políticos tomar a tiempo medidas correctoras cuándo y dónde más sea necesario.

Por otro lado, en virtud de la RED I, la Comisión solo tiene que dar seguimiento a la consecución de la trayectoria indicativa bienal de cada Estado miembro, y no tiene que supervisar la consecución por los Estados miembros de sus objetivos globales o sectoriales previstos en los PANER. Hasta la fecha, la Comisión solo ha tenido que pedir medidas correctoras en una ocasión, cuando los Países Bajos no cumplieron su objetivo de trayectoria indicativa en 2015‑2016. No obstante, los Países Bajos no presentaron un PANER modificado, que era la medida correctora requerida.

Los Estados miembros visitados incentivaron la inversión en instalaciones eólicas y solares fotovoltaicas, pero la reducción de los regímenes de apoyo ralentizó el despliegue

El Tribunal examinó si los sistemas de apoyo nacionales de los cuatro Estados miembros visitados habían contribuido eficazmente al desarrollo de proyectos sobre energía eólica y solar fotovoltaica y si los Estados miembros cooperaban entre sí; quién soporta los costes del apoyo a las energías renovables y cómo han influido en el despliegue de nuevos proyectos las reducciones posteriores del nivel de apoyo, especialmente a las inversiones en energía solar fotovoltaica. Por otro lado, examinó si las subastas (principal instrumento para asignar nueva capacidad desde 2017, véase el apartado 11) y la participación de los ciudadanos (bien como «prosumidores»²⁹ u organizados en «comunidades de energía»³⁰) podrían constituir una vía para responder al lento crecimiento en los sectores de la energía eólica y solar fotovoltaica.

Los cuatro Estados miembros examinaron la inversión incentivada en energía eólica y solar fotovoltaica, aunque apenas recurrían a mecanismos de cooperación

La RED I instaba a los Estados miembros a que desarrollaran sistemas de apoyo basados en incentivos a los inversores del sector privado para impulsar la nueva «economía ecológica». Asimismo, les obligaba a incorporar en el Derecho nacional el concepto de «acceso prioritario» de la electricidad procedente de fuentes renovables y les recomendaba que se valiesen de mecanismos de cooperación para crear sinergias con otros mercados de la energía.

Los cuatro Estados miembros examinados habían instaurado sistemas de apoyo. Hasta que la Comisión hizo obligatorio el uso de subastas para las instalaciones a gran escala (véanse el apartado 11 y las notas a pié de página 16 y 17), Alemania y España utilizaban tarifas y primas reguladas, y Grecia tarifas reguladas casi de manera exclusiva, todos ellos a través de convocatorias a manifestaciones de interés. Polonia utilizaba el sistema de certificados negociables. En el anexo VI se presentan las cronologías correspondientes a cada Estado miembro en las que se muestra la implantación de los sistemas de apoyo y la evolución de la capacidad eólica y solar fotovoltaica entre 1999 y 2017.

Los inversores descubrieron la nueva oportunidad de negocio, que ofrecía dos ventajas:

1. la tarifa/prima por kWh producido se fijaba en contratos con una duración mínima de veinte años, lo que aportaba a los inversores seguridad durante un periodo extenso;
2. a pesar de la necesidad de contar con un gran capital inicial, los costes de funcionamiento posteriores, incluidos los de personal, suelen ser bajos.

El despliegue se sucedía rápidamente una vez que un Estado miembro había introducido en la legislación nacional disposiciones sobre el apoyo a las energías renovables. Desde que los sistemas se pusieron en marcha, la cuota de la energía eólica en la producción total de electricidad ha experimentado un aumento constante y bastante lineal, salvo en España, donde la capacidad eólica lleva estancada desde 2014 (véase la ilustración 4). La cuota correspondiente a la energía solar aumentó rápidamente en Alemania, España y Grecia a partir de 2008‑2010 aproximadamente, antes de que se estancase en España y Grecia después de 2013 como consecuencia de las medidas adoptadas para neutralizar el elevado apoyo inicial. En Polonia, la contribución de la energía solar a la producción de electricidad ha sido prácticamente inexistente, ya que no estableció objetivos ambiciosos para la energía solar fotovoltaica (véase el  cuadro E  del anexo V).

• La cifra correspondiente a la energía solar se refiere tanto a la solar fotovoltaica como a la solar térmica para producir electricidad. No obstante, la energía solar fotovoltaica representa el 98 % de las dos tecnologías en toda la UE (véase la nota a pie de página 3).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.

Aunque los cuatro Estados miembros incorporaron el «acceso prioritario» de la electricidad procedente de energías renovables en su legislación nacional, hicieron poco uso de los mecanismos de cooperación previstos en la Directiva. Solo se ha recurrido a los mecanismos de cooperación en tres ocasiones: un procedimiento conjunto de licitación para inversiones en energía solar fotovoltaica entre Alemania y Dinamarca; un régimen conjunto de certificación aplicado por Suecia y Noruega, y acuerdos de transferencia estadística entre Luxemburgo y Lituania y Estonia (países, estos dos últimos, que ya habían alcanzado en 2014 sus objetivos para 2020) por un precio de aproximadamente 15 euros/MWh transferido. La aparente falta de popularidad de los mecanismos de cooperación fue señalada en noviembre de 2016 por la evaluación REFIT de la RED I³¹. El Tribunal ya ha informado de que la UE se enfrenta al reto de conseguir que los mercados de la energía locales, regionales y nacionales colaboren en aras del desarrollo del mercado interior de la energía³².

El ajuste de los elevados niveles iniciales de apoyo, especialmente en el caso de la energía solar fotovoltaica, disuadió a posibles inversores

Unas condiciones de ayuda favorables estimulan el crecimiento de una «economía verde». Sin embargo, los Estados miembros necesitan supervisar periódicamente el mercado, de modo que cuando este se a autorregule, la ayuda pueda ajustarse a la baja para evitar la sobrecompensación, los precios elevados de la electricidad para los consumidores y las pérdidas para las finanzas públicas.

Subvención excesiva de los proyectos por parte de los Estados miembros

Un sistema de ayuda eficiente debería fomentar la inversión sin ofrecer una compensación excesiva. Para ello, deberían utilizarse los costes normalizados de la electricidad (LCOE, véase el recuadro 1) para definir los costes de producción de las energías renovables y ayudar a determinar las tarifas reguladas/primas reguladas que se ofrecen a los posibles inversores³³.

En 2010, el LCOE para las instalaciones solares fotovoltaicas ascendía a 360 dólares estadounidenses/MWh (aproximadamente 270 euros/MWh, véase la ilustración 3). Por ejemplo, entre 2008 y 2010, la tarifa regulada para las instalaciones solares fotovoltaicas en Alemania, España y Grecia era entre un 18 % y 67 % superior al LCOE, lo que supuso unos importantes beneficios para los productores (véase el recuadro 4).

Los precios de los certificados negociables de Polonia también eran muy atractivos hasta 2011: el valor medio del certificado por cada MWh producido se correspondía al 59 % de los ingresos de los productores. En 2011, el precio de los certificados era de 282 eslotis/MWh (aproximadamente 60 euros/MWh), mientras que el precio medio abonado por la electricidad era de 199 eslotis/MWh (aproximadamente 50 euros/MWh).

Durante el mismo período, la innovación tecnológica impulsó la capacidad de producción de las instalaciones nuevas y redujo los costes de material y auxiliares, especialmente en el caso de la energía solar fotovoltaica. En Alemania, según el Ministerio federal de Asuntos Económicos y Energía, entre 2008 y 2009, el coste de un sistema solar fotovoltaico típico para el tejado de entre 10 kWp y 100 kWp se redujo aproximadamente en un 27 % (de 4 100 euros/kWp a 3 000 euros/kWp). En Grecia, según el Ministerio de Medio Ambiente y Energía, el coste de una instalación del mismo tipo y tamaño disminuyó un 70 % entre 2009 y mediados de 2013.

Alemania, España y Grecia también ofrecían tarifas/primas para la generación de energía eólica en tierra que oscilaban entre 80 euros/MWh y 100 euros/MWh durante más de diez años. En 2010, la energía eólica en tierra resultaba mucho más económica por MWh producido que la solar fotovoltaica. En el anexo VI se muestra la evolución de las tarifas en los cuatro Estados miembros, tanto de la energía eólica como de la solar fotovoltaica.

Durante los primeros años, la combinación de unos sistemas de tarifas/reguladas generosas, el elevado precio de los certificados negociables y el descenso de los costes de la tecnología implicaba beneficios considerables, especialmente en el caso de las instalaciones solares fotovoltaicas. La situación resultaba incluso más ventajosa cuando, además de tarifas/primas atractivas, un proyecto recibía una ayuda a la inversión (una subvención que cubría parcialmente los costes de instalación). El Tribunal constató que varios de los proyectos examinados se amortizaban en el plazo de entre cuatro y seis años, por lo que se habrían ejecutado incluso con niveles más bajos de ayuda (véase el apartado 72).

Los elevados niveles de ayuda han encarecido los precios de la electricidad y han contribuido a los déficits públicos nacionales

El coste de incentivar las energías renovables a través de tarifas/primas reguladas recae directamente en el consumidor final o en el presupuesto del Estado. En Alemania, el coste del apoyo a las energías renovables es un componente importante de la factura eléctrica y asume la forma de un «recargo» (véase el recuadro 5). Los estudios muestran que el «recargo» solo disminuirá cuando concluyan los contratos por veinte años de tarifas/primas reguladas en vigor³⁵.

Dado que, en España, el apoyo a las energías renovables se cubre principalmente con el presupuesto nacional, unas tarifas/primas elevadas han supuesto una carga considerable para las finanzas públicas. El Gobierno ha conseguido estabilizar el coste del apoyo mediante tarifas/primas reguladas para todas las energías renovables en aproximadamente 6 500 millones de euros/año desde 2013 a través de una serie de medidas destinadas a los productores. En Grecia, la intención inicial era cubrir el apoyo a través del presupuesto nacional. Sin embargo, como consecuencia de la crisis económica, el coste de la ayuda se trasladó a los productores y, en menor medida, a los consumidores, a través del incremento de un impuesto especial aplicable a las energías renovables. El déficit de las finanzas públicas imputable a las energías renovables estaba totalmente compensado en enero de 2018.

La situación es distinta en el caso de los certificados negociables, en el que el exceso de oferta afecta directamente a los ingresos de los productores de energías renovables, especialmente cuando no hay ninguna intervención del Estado que garantice un precio mínimo por los certificados, como sucedió en Polonia (véase el recuadro 6).

La reducción de los niveles de la ayuda prestada por los Estados miembros repercutió en la tasa de crecimiento de la cuota de la energía eólica y solar fotovoltaica en la producción de electricidad

Para reducir el coste del apoyo prestado a las energías renovables, los Estados miembros han adoptado varias medidas dirigidas directamente a los productores. En función de la escala de las medidas y de la forma en que se aplicaron (con carácter retroactivo, inmediato o después de un período de transición), el despliegue de las energías renovables se ha visto considerablemente afectado en tres de los cuatro Estados miembros examinados, como también se señaló en la evaluación REFIT de RED I³⁹.

Alemania fue uno de los primeros países en reducir sus tarifas: a la bajada inicial en 2009 siguió un recorte más drástico aun en 2012 que incluyó cambios en la fórmula de cálculo de la tarifa para tener en cuenta la capacidad instalada del año anterior. No obstante, puesto que la reducción de las tarifas fue transparente y previsible e incluía períodos de transición, no disuadió a los inversores (véase el  recuadro 7).

Con todo, varios recortes de las tarifas han disuadido a los inversores en energía solar fotovoltaica en Grecia. En 2010, el país redujo por primera vez sus tarifas reguladas para la energía solar fotovoltaica, incluso aunque los contratos celebrados con los productores no incluyesen una cláusula de modificación del precio. Desde entonces ha vuelto a reducir las tarifas varias veces, en dos ocasiones con carácter retroactivo. Entre 2013 y 2016, cuando Grecia organizó sus primeras subastas piloto, prácticamente no se instaló ninguna capacidad nueva de energía solar fotovoltaica. Por el contrario, el sector eólico griego nunca ha experimentado recortes de las tarifas y la capacidad eólica ha mostrado un incremento prácticamente lineal de aproximadamente el 10 % anual, incluso durante los años de la crisis económica griega.

Los cambios en el marco jurídico de España detuvieron completamente la inversión en energía eólica y solar fotovoltaica durante varios años. En 2010, el Gobierno español empezó a limitar el número de horas de producción renovable que podían ser remuneradas e incluso obligó a los productores a pagar una tasa por inyectar la electricidad en la red. A partir de 2012 dejó de ofrecer subvenciones para instalaciones eólicas o solares fotovoltaicas nuevas. El modelo de tarifas/primas reguladas se abandonó finalmente en 2013 en favor de un sistema de compensación que ofrecía un rendimiento de la inversión basado en criterios definidos. Las nuevas medidas, que en algunos casos tenían carácter retroactivo, afectaron a la confianza de los inversores y frenaron completamente las inversiones en energía eólica (2012) y solar fotovoltaica (2011). Hasta 2015, cuando se pusieron en marcha las primeras subastas piloto, el país no introdujo capacidad nueva.

En Polonia, los estrictos requisitos de ubicación han perjudicado la inversión en energía eólica. La Ley de 2016 sobre inversión en turbinas eólicas establecía unos requisitos de ubicación rigurosos, prohibía cualquier modernización de las turbinas existentes que no cumpliese el nuevo requisito de ubicación, y aumentó drásticamente el impuesto que se gravaba las instalaciones eólicas (las disposiciones relativas a la modernización y el impuesto se derogaron en última instancia a mediados de 2018). El sistema de certificados negociables se cerró a nuevos participantes a mediados de 2016 y no se celebraron subastas para instalaciones eólicas de tamaño medio hasta mediados de 2018. En consecuencia, entre mediados de 2016 y mediados de 2018 la capacidad eólica en Polonia solo aumentó marginalmente.

La falta de subastas suficientes y las barreras prácticas a los productores han frenado el crecimiento de la electricidad renovable

Durante la auditoría, el Tribunal evaluó si las subastas y la participación de los ciudadanos podrían subsanar el problema del lento crecimiento en los sectores de la energía eólica y solar fotovoltaica: las subastas reduciendo los niveles de apoyo estatal, y los ciudadanos aportando una fuente adicional de financiación privada.

En dos de los Estados miembros examinados, la capacidad que se ha previsto subastar no bastará para garantizar que se alcancen los objetivos para 2020

El Tribunal constató que los cuatro Estados miembros visitados, de conformidad con las directrices sobre ayudas estatales más recientes (véase el apartado 11), han organizado subastas para asignar nueva capacidad de energías renovables. Los resultados de las subastas celebradas en 2016 y 2017 han demostrado que algunas inversiones en energía eólica y solar fotovoltaica en Alemania (y, según la DG Energía, en los Países Bajos) ahora se realizan sin apoyo estatal, aunque las conexiones a la red las financie el Estado. También en España recientemente se han adjudicado contratos sin más ayuda pública que una garantía para cubrir las caídas del precio de la electricidad por debajo de un umbral determinado. Por el contrario, subastas recientes en Grecia⁴⁰ y Polonia⁴¹ culminaron en precios que siguen siendo superiores al equivalente de los combustibles fósiles, aunque en Grecia en menor medida que cuando se aplicaba el sistema de tarifas reguladas.

No obstante, España no ha programado ninguna subasta y la capacidad nueva de aproximadamente 8 500 MW que se subastó entre 2015 y 2017 no basta para compensar la ralentización de los últimos años. Polonia no organizó subastas para instalaciones de energía eólica y solar fotovoltaica de una capacidad superior a 1 MW (el equivalente de una turbina eólica en tierra de 1985⁴²) hasta mediados de 2018. Estos datos plantean más dudas sobre si estos dos Estados miembros serán capaces de alcanzar sus objetivos para 2020, teniendo en cuenta el tiempo necesario para ejecutar proyectos eólicos. En Alemania y Grecia se han programado subastas y se están celebrando según lo previsto. Sin embargo, los corredores de despliegue en Alemania continúan limitando la capacidad de subastas, y para Grecia sigue siendo un reto atraer a suficientes inversores para que participen en las suyas.

La parte fundamental del éxito de una subasta es ganarse la confianza de los inversores permitiendo que los participantes determinen el precio de la oferta de manera transparente (véase el recuadro 8).

Existen obstáculos que dificultan la participación de los ciudadanos en inversiones en energía eólica y solar fotovoltaica, ya sea como prosumidores u organizados en comunidades de energía

El Tribunal constató que los cuatro Estados miembros visitados han promulgado legislación, conforme a la RED I, para permitir la producción de electricidad para autoconsumo por prosumidores y comunidades de energía. En 2017, en Alemania el 49 % de la capacidad solar instalada y el 41 % de la eólica en tierra⁴³ eran propiedad de particulares y explotaciones agrícolas. En la mayoría de casos, los particulares estaban organizados en comunidades de energía. Algunas regiones españolas incluso han fijado objetivos de autoconsumo. No obstante, en algunos casos el desarrollo de este segmento se enfrenta a obstáculos. Por ejemplo, para obtener el pago por la electricidad excedentaria que inyectan en la red, en España los prosumidores tienen que participar en el mercado de la energía al contado, lo que resulta oneroso para los pequeños productores, puesto que requiere múltiples licencias y costes de participación. En Polonia, los prosumidores (a pesar de enfrentarse a determinadas restricciones, como la fiscalidad y los beneficios limitados de inyectar energía en la red) constituyen el segmento de las energías renovables que más rápido se está desarrollando.

Diversas limitaciones retrasan las inversiones en energía eólica y solar fotovoltaica

El Tribunal examinó si las normas administrativas y de ordenación territorial apoyan la inversión en energía eólica y solar fotovoltaica. Asimismo, evaluó cómo influyen las insuficiencias de la red en el despliegue de proyectos de energías renovables, cómo limita la cooperación la deficiencia de la capacidad de interconexión con países vecinos, y cuál es la importancia de invertir en ambos aspectos en el futuro cercano.

Las normas sobre ordenación territorial limitan el desarrollo de instalaciones eólicas en dos de los Estados miembros examinados

Las restricciones de la ordenación territorial pueden limitar considerablemente el desarrollo de nuevos proyectos. Las disposiciones para determinar la distancia mínima entre un parque eólico y las zonas residenciales pueden ser especialmente restrictivas. El reto estriba en que los Estados miembros dispongan de disposiciones sobre ordenación territorial que protejan las zonas urbanas y las reservas naturales al tiempo que permitan el despliegue de la energía eólica y solar fotovoltaica.

El Tribunal detectó que esto suponía un problema en dos de los Estados miembros examinados. Por ejemplo, desde que una región alemana fijó la distancia mínima de separación permitida entre una turbina y la vivienda más cercana en diez veces la altura total de la turbina (lo que supone una distancia de 2 km), no ha recibido ninguna solicitud nueva para construir instalaciones eólicas. El impacto de la medida era reducir el terreno que podía utilizarse para parques eólicos a aproximadamente el 0,3 % en lugar de la superficie prevista de entre el 2 % y el 3 % de la superficie de la región. Esta misma disposición se introdujo en Polonia en 2016. No ha habido ninguna evaluación de impacto oficial, pero varios estudios⁴⁴ han demostrado que esta disposición redujo el terreno que podía optar a recibir inversiones en energía eólica a apenas el 0,1 % del territorio nacional en lugar de la superficie prevista del 2,6 % cuando se mantiene una zona de seguridad de 1 km entre las instalaciones y las zonas habitadas.

Los largos procedimientos administrativos complican el entorno empresarial de los nuevos proyectos eólicos especialmente

Las normas administrativas para las instalaciones eólicas renovables normalmente requieren que las autoridades expidan permisos o tomen decisiones sobre aspectos medioambientales, obras de construcción, conexiones a la red o licencias para producir y vender electricidad. Los Estados miembros deberían implantar procedimientos con el mínimo de obstáculos administrativos para atraer a los inversores al mercado de las energías renovables al tiempo que salvaguardan cuestiones como la salud y el medio ambiente en las zonas rurales y urbanas.

Por término medio, y en función del tamaño, una instalación eólica en tierra puede completarse físicamente en cinco años (incluido el tiempo de expedición de los documentos administrativos); un parque eólico en alta mar, en ocho, y una instalación solar fotovoltaica, en dos (aunque los proyectos de energía solar fotovoltaica para tejados requieren menos de un año). No obstante, el Tribunal ha constatado que el enfoque de «ventanilla única» de Alemania es una forma eficaz de minimizar los obstáculos administrativos (véase el recuadro 9).

Aunque los Estados miembros han establecido plazos máximos para sus procedimientos administrativos, el Tribunal constató que en el caso de los proyectos eólicos estos no se cumplían en España ni en Grecia. En ambos casos puede llevar hasta siete años ejecutar un proyecto de energía eólica en tierra. En España, también se constató la existencia de largos procedimientos para instalaciones a pequeña escala para autoconsumo en los que la concesión de la licencia requería un año como media.

Los retrasos en la inversión en la red y en la infraestructura de interconexión han frenado el despliegue

La electricidad llega a los consumidores a través de la red de transporte y distribución. Los principales desafíos que afronta la red en el despliegue de instalaciones eólicas y solares fotovoltaicas son su capacidad para absorber electricidad intermitente⁴⁵, la lejanía de las zonas con gran potencial de energía eólica y solar fotovoltaica, y las largas distancias entre estas y las zonas con gran demanda de electricidad⁴⁶. Otro desafío es garantizar que la capacidad de interconexión⁴⁷ sea suficiente para permitir los flujos transfronterizos cuando sean necesarios o resulten más económicos.

Los retrasos en la inversión en la red repercuten en el despliegue de las energías renovables

La inversión en la red se ha retrasado considerablemente en los cuatro Estados miembros. Sin embargo, el problema es más acuciante en Alemania, donde a final de 2017 se había completado menos del 10 % de la ampliación de la red prevista dentro del país (apenas 750 km de 7 900 km). El infradesarrollo de la red de Alemania se traduce en flujos de energía en bucle⁴⁸ con los países vecinos cuando la red alemana no puede asumir las transferencias de energía excedentaria. Por ejemplo, cuando los parques eólicos del norte de Alemania producen un exceso de energía, en ocasiones la red no es capaz de transportar toda la electricidad al sur del país y a Austria, donde está la principal demanda. La electricidad tiene que ser reconducida a través de Polonia, la Chequia y Eslovaquia. Como consecuencia, en 2017, la red polaca recibió de Alemania ocho veces más electricidad de la prevista, a pesar de que las autoridades polacas a menudo redujeron los flujos energéticos de Alemania.

El Tribunal detectó insuficiencias que impedían el desarrollo de energías renovables en zonas con gran potencial eólico y solar en Grecia (Peloponeso) y España (Andalucía), donde no se pueden instalar nuevas centrales de energías renovables. Según el gestor de la red de transporte griego⁴⁹, se prevé que algunas islas griegas no estén plenamente conectadas al continente antes de 2023, a pesar de que esto ahorraría al presupuesto nacional 350 millones de euros/año al reducir, por ejemplo, el coste de transportar petróleo a las islas.

La Comisión ha estimado que las energías renovables deberán representar aproximadamente la mitad de toda la producción de electricidad si se quiere alcanzar el objetivo global para 2030 propuesto inicialmente del 27 % del consumo final bruto de energía⁵⁰. La IRENA ha calculado que el objetivo para 2030 adoptado del 32 % requerirá una cuota del 55 % de la electricidad generada⁵¹. Puesto que las energías renovables actualmente cuentan con una cuota de casi el 31 % del sector de la electricidad y que esto ya plantea un desafío de implantación para la red, es necesario invertir urgentemente. Para ello, los centros de gestión de energías renovables pueden ayudar a maximizar la absorción de las energías renovables (véase el recuadro 10).

El nivel de interconexión entre Estados miembros no es suficiente para apoyar el despliegue de las energías renovables

El Consejo de Barcelona de 2002 estableció un objetivo de interconexión de electricidad para los Estados miembros del 10 % para 2020 como medida para incrementar el despliegue de las energías renovables permitiendo los flujos transfronterizos cuando sean necesarios o resulten más económicos. Sin embargo, en 2015 las redes de doce Estados miembros todavía no estaban preparadas para este objetivo⁵². España es uno de ellos. Con una capacidad de transferencia a Francia de apenas un 5 % de la capacidad instalada en 2017, España (y la península Ibérica) sigue siendo en gran medida una isla energética. Los proyectos ya aprobados aumentarán el nivel hasta el 8 % aproximadamente, pero no antes de 2025.

El Consejo Europeo de octubre de 2014⁵³ respaldó la propuesta de la Comisión de mayo de 2014⁵⁴ de ampliar el objetivo de interconexión del 10 % al 15 % para 2030, pero sin procedimientos de infracción en caso de que no se cumpla. Un informe de 2017⁵⁵ elaborado por el grupo de expertos de la Comisión sobre objetivos de interconexión de las redes de electricidad señaló a Alemania, España y Grecia entre los ocho Estados miembros que con más urgencia necesitaban inversión.

La financiación de la política de cohesión ayudó a aumentar la capacidad de energía eólica y solar fotovoltaica, pero también supuso casos de subvención excesiva

El Tribunal examinó si la financiación de la política de cohesión (FEDER y FC) disponible para las inversiones en energía eólica y solar fotovoltaica ha producido resultados y realizaciones sostenibles. Concretamente, evaluó en qué medida la ejecución de una muestra de veinticuatro proyectos cofinanciados, apoyados a través de nueve PO en uno de los dos períodos (2007‑2013 o 2014‑2020), había sido satisfactoria y cuáles habían sido sus resultados. Nueve proyectos eran de energía eólica, doce de energía solar fotovoltaica y tres eran instalaciones mixtas que combinaban ambas tecnologías (véase el anexo III).

De los veinticuatro proyectos examinados, se evaluaron los que se habían finalizado y estaban en funcionamiento en el momento de la fiscalización. En el caso de los veinte proyectos finalizados, el Tribunal constató que en todos ellos los proyectos se ejecutaron con arreglo a la solicitud del proyecto (la capacidad prevista se había instalado sin sobrecostes), estaban en funcionamiento en el momento de la fiscalización, no presentaban problemas de sostenibilidad y generaban beneficios.

El Tribunal constató que trece de los proyectos finalizados están produciendo los volúmenes de electricidad previstos. De los otros siete proyectos, dos proyectos eólicos en Grecia producían menos de lo previsto, y cinco instalaciones pequeñas sin conexión a la red destinadas al autoconsumo en España no facilitaron datos. Diecisiete de los proyectos finalizados se habían ejecutado sin retrasos significativos (es decir, sin superar los tres meses). Dos proyectos de Polonia y uno de Grecia se finalizaron con un retraso de casi un año.

El Tribunal detectó que la financiación de la política de cohesión como ayuda a la inversión para proyectos de energía eólica y solar fotovoltaica supuso un exceso de subvención. Nueve de los veinticuatro proyectos fiscalizados (tres en Alemania, uno en España, cuatro en Grecia y uno en Polonia⁵⁶) presentaban una tasa de rentabilidad interna muy atractiva⁵⁷, entre 3 y 11 puntos porcentuales superior al rendimiento de la deuda pública a diez años⁵⁸ del mes en que se aprobaron. La principal razón que explica esta situación es que se beneficiaban de ayudas a la inversión además de una tarifa regulada muy generosa para contribuir a sus costes de funcionamiento (véase el apartado 39). Asimismo, en otros cuatro proyectos de España sin conexión a la red que recibieron como única ayuda a la inversión una subvención de la UE, la rentabilidad de la inversión⁵⁹, representada por el ahorro de energía en el momento de la solicitud del proyecto, se alcanzó con mucha rapidez (en un plazo de entre 3,6 y 6,2 años).

El Tribunal ya señaló el exceso de subvención de una serie de proyectos de energías renovables en su anterior informe especial sobre energías renovables⁶⁰, y esta cuestión también se ha planteado en varios informes de auditoría elaborados por entidades fiscalizadoras superiores nacionales⁶¹.

En comparación con la RED I, el marco reglamentario de la UE revisado apoya en mayor medida la expansión de las energías renovables, pero siguen existiendo deficiencias importantes

En 2016, la Comisión propuso el paquete «Energía limpia» (véase el apartado 09), cuya aspiración es establecer vínculos reforzados entre los distintos ámbitos políticos relacionados con la energía. Las partes de este paquete más pertinentes para las energías renovables son la RED II⁶² y el Reglamento sobre gobernanza⁶³. El Tribunal examinó la legislación para evaluar en qué medida se abordaban algunas de las cuestiones destacadas en las secciones anteriores del presente informe y si crea un entorno propicio para el desarrollo de las energías renovables, incluida la energía eólica y solar fotovoltaica para la producción de electricidad.

El Tribunal constató que la RED II incluye apoyo a la producción de electricidad a partir de energías renovables, en particular a partir de energía eólica y solar fotovoltaica:

• la Directiva exige que se mejore el diseño y la estabilidad de los sistemas de apoyo. Los Estados miembros deben garantizar que dichos sistemas de apoyo no se revisen de tal forma que tengan un impacto negativo en los derechos de los productores de energías renovables y perjudiquen la viabilidad económica de las instalaciones que ya reciben apoyo, como ha sido el caso de tres de los Estados miembros examinados por el Tribunal (véase el apartado 47);
• consagra los dos principios de autoconsumo de energías renovables y comunidades de energía. El Tribunal observó limitaciones en dos de los Estados miembros examinados (véase el apartado 56);
• exigiendo a los Estados miembros que establezcan una ventanilla única para coordinar todo el procedimiento de concesión de licencias para nuevas instalaciones de energías renovables y poniendo límites al tiempo necesario para la concesión de todos los permisos necesarios, contribuye a simplificar los procedimientos administrativos. En dos de los Estados miembros examinados, el Tribunal constató que la complejidad de los procedimientos administrativos obstaculizada el desarrollo de nuevas instalaciones de energía eólica y solar fotovoltaica (véase el apartado 62);
• insta a constituir instrumentos financieros dirigidos a proyectos que: a) que tengan como objetivo mejorar la estabilidad de la red, gestionar las congestiones de la red e incrementar la flexibilidad del sistema de transmisión, incluidos proyectos que ayuden a alcanzar el objetivo de interconexión de electricidad del 15 % en 2030, problemas todos ellos sobre los que el Tribunal se ha pronunciado (véanse los apartados 64 a 68); y b) reforzar los mecanismos de cooperación, apenas utilizados en la RED I, entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países (véase el apartado 36).

La evaluación del Tribunal del Reglamento sobre gobernanza muestra que debería realizarse un mejor seguimiento de los esfuerzos de los Estados miembros por aumentar la cuota de energías renovables en los tres sectores de la electricidad, la calefacción y refrigeración, y el transporte como consecuencia del mandato ampliado de la Comisión para:

• realizar un seguimiento de los planes nacionales integrados de energía y clima que los Estados miembros tendrán que presentar cada diez años, y actualizar al menos en una ocasión en 2024, y que abarcarán las políticas y medidas correspondientes a las cinco dimensiones de la energía⁶⁴. Dicho de otro modo, no limita el papel de la Comisión predominantemente al seguimiento de la trayectoria indicativa, como sucedía en la RED I (véase el apartado 30);
• controlar y comunicar al Parlamento Europeo cada tres años el rendimiento de la ayuda concedida mediante subastas, actualmente la principal herramienta para aumentar la capacidad de energías renovables y que, aparentemente, minimiza el apoyo estatal (véase el apartado 53).

Asimismo, el Tribunal observó que se habían producido algunas deficiencias nuevas y que persistía una anterior. Aunque la Comisión señaló en 2016 que los objetivos nacionales de la RED I se consideraban los motores más importantes para las políticas e inversiones en energías renovables en numerosos Estados miembros⁶⁵, la RED II los sustituye por un objetivo vinculante de al menos el 32 % solo a escala europea. Esto crea el riesgo de que los Estados miembros superen con creces el objetivo en materia de energías renovables o no lo alcancen, y de que se cree una brecha entre el despliegue de las energías renovables de los Estados miembros y las trayectorias de la UE.

El Reglamento sobre gobernanza exige que la Comisión evalúe la trayectoria indicativa global de la UE en 2022, 2025 y 2027. Con todo, la nueva legislación no resuelve la insuficiencia señalada por el Tribunal respecto a la puntualidad en la información sobre los progresos insuficientes (véanse los apartados 28 y 29). Esto socava aún más la eficacia del seguimiento. En consecuencia, la Comisión podría no ser capaz de reaccionar a tiempo para garantizar que se realizan progresos si algunos Estados miembros no alcanzan sus objetivos.

La RED II y el Reglamento sobre gobernanza fueron adoptados por el Parlamento Europeo y el Consejo dos años y medio antes de la expiración de la RED I el 1 de julio de 2021. Los Estados miembros disponen de plazo hasta el 30 de junio de 2021 para incorporar todos los elementos nuevos de la RED II a su legislación nacional. El Tribunal constató que los cuatro Estados miembros examinados incorporaron la Directiva anterior a la legislación nacional con retraso, especialmente en el caso de Polonia, que tardó más de cuatro años en hacerlo.

Conclusiones y recomendaciones

En términos generales, el Tribunal constató que la mitad de los Estados miembros corren el riesgo de no generar electricidad suficiente a partir de energías renovables para alcanzar sus objetivos para 2020. Asimismo, constató que los sistemas de apoyo iniciales subvencionaban excesivamente el despliegue de la energía eólica y solar fotovoltaica, pero que la reducción de los niveles de ayuda contribuyó a disuadir a los posibles inversores. Es fundamental fomentar las subastas y recurrir a la participación ciudadana para aumentar la inversión y fortalecer las condiciones para el despliegue, por ejemplo, superando los problemas de las normas de ordenación del territorio restrictivas, los dilatados procedimientos administrativos y las insuficiencias de la red.

Entre 2005 y 2017, la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía aumentó considerablemente, pasando del 9,1 % al 17,5 %, y la mitad de los Estados miembros bien ya han alcanzado su objetivo para 2020 o están a punto de hacerlo. No obstante, para la otra mitad alcanzar el objetivo nacional sigue siendo un reto significativo. Por consiguiente, existen dudas de que los resultados de los países más avanzados en materia de energías renovables basten para compensar los de los más rezagados y cumplir el objetivo global de la UE del 20 % (véanse los apartados 22 a 24).

El principal causante del aumento de la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía fue el sector de la electricidad, que entre 2005 y 2017 se duplicó, pasando de alrededor del 15 % a casi el 31 %. Las tecnologías a las que se debe el crecimiento en el sector de la electricidad han sido principalmente la eólica y la solar fotovoltaica (véanse los apartados 25 y 26).

La Comisión debería examinar qué Estados miembros corren el riesgo de no alcanzar sus objetivos para 2020 y recomendarles que tomen medidas eficaces para colmar el déficit de capacidad de las energías renovables. Estas medidas deberían abordar asimismo la planificación de las subastas, la simplificación de los procedimientos administrativos y la inversión en la infraestructura de la red e interconectores.

Plazo: Final de 2019.

La RED I ha desempeñado un papel importante en el desarrollo de las energías renovables estableciendo objetivos vinculantes que han de alcanzarse para 2020, tanto en el ámbito de la UE como en cada Estado miembro. Sin embargo, el marco jurídico no prevé la notificación oportuna de los progresos de las energías renovables ni un mandato para que la Comisión reaccione ante la lentitud de los progresos cuando las trayectorias indicativas no se cumplan (véanse los apartados 27 a 30).

La Comisión debería preparar una modificación las partes pertinentes del Reglamento relativo a las estadísticas sobre energía, de tal forma que los Estados miembros proporcionen a Eurostat estadísticas de energía anuales que incluyan las energías renovables en un plazo de nueve meses después del fin del año.

Plazo: Mediados de 2021.

Los sistemas de apoyo nacionales impulsaron la inversión en energías renovables, aunque la reticencia de los Estados miembros a cooperar en cuestiones energéticas contribuye a la persistente fragmentación del mercado de la energía (véanse los apartados 31 a 36).

La reducción del coste de la tecnología y el alto grado de interés por invertir en la nueva «economía ecológica» crecieron a tal ritmo que han provocado una subvención excesiva de los proyectos, pagada a través de mayores precios de la electricidad o déficits estatales. Para reducir la carga para los consumidores y los presupuestos nacionales, los Estados miembros aplicaron medidas correctoras que mermaron la confianza de los inversores y contribuyeron a una desaceleración del mercado en los dos sectores. El Tribunal constató que las acciones promovidas por la UE, como las subastas y la participación de los ciudadanos en proyectos de energías renovables creando incentivos para los prosumidores y las comunidades de energía, pueden contribuir a aumentar la capacidad eólica y solar fotovoltaica nueva y cubrir una parte de las necesidades de inversión que hacen falta para cumplir el objetivo para 2030 (véanse los apartados  37 a 56).

La Comisión debería:

1. identificar a los Estados miembros que no han previsto subastas de energías renovables que permitan conseguir la capacidad adicional necesaria para alcanzar los objetivos de 2020 e instarlos a que lo hagan;
2. supervisar y comunicar periódicamente los resultados de las subastas realizadas por dichos Estados miembros.

Plazo: Final de 2019.

Las normas de ordenación del territorio restrictivas limitan el despliegue de nuevas instalaciones, y los largos procedimientos administrativos complican el entorno empresarial, especialmente para los nuevos proyectos eólicos (véanse los apartados 57 a 62).

La Comisión debería pedir a los Estados miembros que estudien la posibilidad de simplificar sus actuales procedimientos administrativos en el ámbito de las energías renovables para acelerar el despliegue y fomentar la inversión.

Plazo: Final de 2019.

En la RED II, el objetivo vinculante de la UE para la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía está fijado en al menos el 32 % para 2030. Este objetivo necesitará que la cuota de la electricidad procedente de energías renovables en el sector eléctrico sea del 55 %. En 2017, esta cuota era casi del 31 %. Los retrasos en la inversión en la red, en particular en la infraestructura de interconexión, impiden el despliegue de las energías renovables y el desarrollo de sinergias entre los Estados miembros (véanse los apartados 63 a 68).

La Comisión debería:

1. examinar en qué Estados miembros la red es un factor que limita un mayor despliegue de las energías renovables;
2. recomendar a los Estados miembros cuya red pueda obstaculizar el despliegue de las energías renovables que tomen medidas para resolver las insuficiencias de la red;
3. instar a los Estados miembros a que concentren la ayuda disponible del FEDER y el FC relacionada con operaciones en el ámbito del cambio climático en el desarrollo y gestión de la red y en interconectores.

Plazo: Mediados de 2020.

Los proyectos cofinanciados habitualmente cumplen con las realizaciones y resultados previstos en términos de producción de electricidad y es probable que sean sostenibles. No obstante, se han dado casos de subvención excesiva (véanse los apartados 69 a 73).

De cara al futuro, la RED II y el Reglamento sobre gobernanza del paquete «Energía limpia» introducen medidas que pueden contribuir a mejorar el entorno de inversión para la producción de electricidad a partir de energías renovables en caso de que la incorporación del reglamento se haga de manera adecuada y oportuna (por ejemplo, mejorando el diseño y la estabilidad de los sistemas de apoyo nacionales y consagrando el principio de autoconsumo). Sin embargo, la falta de objetivos nacionales, y de solución para las insuficiencias del seguimiento oportuno por la Comisión pone en peligro la consecución del nuevo objetivo de la UE (véanse los apartados 74 a 79).

La Comisión debería realizar un seguimiento e instar a los Estados miembros a que incorporen el paquete de «Energía limpia», incluida la RED II, a la legislación nacional de manera adecuada y oportuna, y publicar periódicamente los progresos realizados en este sentido.

Plazo: Final de junio de 2021.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana Ivanova, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo en su reunión de martes, 30 de abril de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I

Datos correspondientes a la energía eólica en la Europa de los Veintiocho

objetivo para 2020¹, capacidad de 2017², consumo energético final de 2016³, financiación del FEDER/FC para 2007‑2013 y 2014‑2020⁴ y principales sistemas nacionales⁵

Fuente: ¹Directiva 2009/28/CE de 23.04.2009, anexo I; ²IRENA, «Renewable Capacity Statistics 2018 » y Ministerios de Energía o Autoridades reguladoras nacionales (para Alemania, Grecia, España y Polonia); ³Eurostat «EU Energy in figures», Statistical pocketbook 2016, parte 5 (consumo final de energía: la energía total consumida por los usuarios finales, como hogares, la industria y la agricultura, pero sin contar la utilizada por el propio sector de la energía);⁴DG Política Regional y Urbana (extracto del 9.4.2019) y ⁵DG Energía, www.res-legal.eu.

Anexo II

Datos correspondientes a la energía solar en la Europa de los Veintiocho

objetivo para 2020¹, capacidad de 2017², consumo energético final de 2016³, financiación del FEDER/FC para 2007‑2013 y 2014‑2020⁴ y principales sistemas nacionales⁵

Fuente: ¹Directiva 2009/28/CE de 23.04.2009, anexo I; ²IRENA, «Renewable Capacity Statistics 2018 » y Ministerios de Energía o Autoridades reguladoras nacionales (para Alemania, Grecia, España y Polonia); ³Eurostat «EU Energy in figures», Statistical pocketbook 2016, parte 5 (consumo final de energía: la energía total consumida por los usuarios finales, como hogares, la industria y la agricultura, pero sin contar la utilizada por el propio sector de la energía); ⁴DG Política Regional y Urbana extracto del 9.4.2019 (la Comisión notifica la energía solar fotovoltaica y la solar térmica con el mismo código) y ⁵5DG Energía, www.res-legal.eu.

Anexo III

Lista de los proyectos examinados

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo IV

Progreso medio realizado en la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía hasta 2017 y progreso medio necesario para cumplir los objetivos para 2020 correspondiente a todos los Estados miembros y a la UE

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.

Anexo V

Cuota y capacidad de las energías renovables en la Europa de los Veintiocho y los cuatro Estados miembros examinados: objetivos y valores finales, 2010‑2017

Cuadro A – Cuota porcentual de energías renovables en el consumo final bruto de energía en la Europa de los Veintiocho*, 2010‑2017

• No se dispone de datos consolidados de la EU‑28 sobre las trayectorias de los PANER de los Estados miembros y de su trayectoria indicativa en virtud de la RED I para la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía y los tres sectores que contribuyen a la cuota.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de Eurostat.

Cuadro B – Cuota porcentual de energías renovables en el consumo final bruto de energía en los cuatro Estados miembros examinados entre 2010 y 2017 y trayectorias hasta 2020

Fuente: PANER e informes nacionales de situación sobre el fomento y el uso de energía procedente de fuentes renovables.

Cuadro C – Cuota porcentual de electricidad renovable en el consumo final bruto de electricidad en los cuatro Estados miembros examinados entre 2010 y 2017 y trayectorias hasta 2020

Fuente: PANER e informes nacionales de situación sobre el fomento y el uso de energía procedente de fuentes renovables.

Cuadro D – Evolución de la capacidad eólica en los cuatro Estados miembros examinados entre 2010 y 2017 y objetivos hasta 2020 (MW)

Fuente: PANER y Ministerios de Energía nacionales o datos de las Autoridades reguladoras.

Cuadro E – Evolución de la capacidad solar fotovoltaica en los cuatro Estados miembros examinados entre 2010 y 2017 y objetivos hasta 2020 (MW)

Fuente: PANER y Ministerios de Energía nacionales o datos de las Autoridades reguladoras.

Anexo VI

Principales sistemas de apoyo de los cuatro Estados miembros, evolución de la capacidad eólica y solar fotovoltaica (1999‑2017) y tarifas ofrecidas a los productores de energía renovable durante el mismo período

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos del Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos del Ministerio de Medio Ambiente y Energía (YPEKA).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos del Ministerio para la Transición Ecológica.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de los datos de los índices PMOZE y PMOZE A de la Bolsa de la Energía polaca.

Respuestas de la Comisión

Resumen

Primer guión: La Comisión acepta la recomendación.

Se trata de una prioridad clara y constante en las conversaciones de la Comisión con los Estados miembros de la UE a todos los niveles.

Segundo guión: La Comisión acepta la recomendación.

Tercer guión: La Comisión acepta la recomendación de animar a los Estados miembros a proceder en este contexto y de supervisar los avances realizados. No obstante, la organización de subastas es competencia de los Estados miembros.

Cuarto guión: La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión comparte la opinión del TCE de que una simplificación de los procedimientos administrativos con arreglo a la legislación nacional mejoraría el entorno para la producción de electricidad renovable. Este esfuerzo de simplificación conforma el núcleo de la Directiva refundida adoptada el 11 de diciembre de 2018.

Quinto guión: La Comisión acepta parcialmente la recomendación, ya que considera que el desarrollo de la red es competencia de los Estados miembros. La UE ya presta apoyo a las inversiones en infraestructuras de red y en interconectores.

Sexto guión: La Comisión acepta la recomendación y la aplicará de conformidad con el Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía.

Introducción

La Comisión ha subrayado en numerosas ocasiones que la mayor parte de la inversión en energías renovables debe proceder del sector privado. La financiación pública, incluida la de la UE, no debe sustituir, sino complementar e impulsar la inversión privada, cuando proceda, de conformidad con las normas sobre ayudas estatales.

Otros instrumentos de la UE que complementan la inversión privada son, por ejemplo, InvestEU, Horizonte Europa, el programa LIFE y el Mecanismo «Conectar Europa».

El nuevo InvestEU, que es el sucesor del Plan Juncker (FEIE), reservará 11 500 millones EUR para infraestructuras sostenibles, con el objetivo de estimular una mayor inversión privada sostenible a través de diversos instrumentos financieros.

En el marco de Horizonte Europa, la Comisión propuso asignar 15 000 millones EUR para energía, clima y movilidad, con objeto de desarrollar tecnologías de próxima generación que faciliten la transición energética y refuercen la competitividad de Europa.

El Programa de Medio Ambiente LIFE cuenta con un presupuesto reforzado e incluye una nueva línea dotada con 1 000 millones EUR dedicados específicamente a facilitar la energía renovable a pequeña escala, por ejemplo, proyectos de eficiencia energética y de energía solar.

Por último, en el marco del Mecanismo «Conectar Europa», que es el principal instrumento presupuestario para financiar las infraestructuras de conexión entre Estados miembros, como las interconexiones, la Comisión ha incluido un nuevo elemento para fomentar específicamente la cooperación entre Estados miembros en todos los sectores de las energías renovables.

Observaciones

Tercer guión: Los Estados miembros en cuestión siguen teniendo varias vías para alcanzar el objetivo de 2020, incluido el uso de mecanismos de cooperación como las transferencias estadísticas.

La Comisión sigue de cerca los avances de todos los Estados miembros y presta su apoyo. Junto con el Grupo de Trabajo sobre Eficiencia Energética puesto en marcha con los Estados miembros, se realizan esfuerzos a todos los niveles para alcanzar los objetivos de 2020. Si fuera necesario, se adoptarán nuevas medidas para que los Estados miembros cumplan sus obligaciones.

La Comisión observa que las trayectorias y los objetivos nacionales han ofrecido una perspectiva útil a largo plazo para la planificación de las inversiones y un punto de referencia para la Comisión en materia de información y seguimiento.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 28 y 29:

En abril de 2019, mediante una consulta interservicios, la Comisión propuso una modificación del Reglamento relativo a las estadísticas sobre energía en el marco del procedimiento de reglamentación con control. Esta modificación no aborda el plazo de notificación de las estadísticas anuales sobre energía, aunque acelerará en un mes la publicación de los datos mensuales sobre electricidad y carbón (incluida la energía eólica y solar), al pasar de tres a dos meses.

En 2016 la Comisión puso en marcha un proyecto con los Estados miembros para acelerar la publicación de estimaciones de estadísticas anuales sobre energía, balances e indicadores relativos a la cuota de las energías renovables.

La Comisión mantiene un diálogo permanente con las autoridades neerlandesas sobre esta cuestión. En el acuerdo sobre energía de 2013 existe una clara voluntad política de movilizar esfuerzos para alcanzar un objetivo del 14 % de energías renovables en los Países Bajos en 2020 (y del 16 % en 2023).

La Comisión anima a los Estados miembros a considerar la posibilidad de utilizar transferencias estadísticas (o sea, de contabilizar como producción propia el excedente de producción de otro Estado miembro), tal como se prevé en la Directiva sobre energías renovables (RED I), bien como forma de garantizar la consecución de los objetivos cuando exista un déficit, bien para vender sus posibles excedentes a otros Estados miembros. La Comisión está dispuesta a apoyar activamente a los Estados miembros a este respecto y a facilitar la cooperación necesaria.

La Comisión también reconoce que los procedimientos administrativos podrían limitar el desarrollo de proyectos de energías renovables. El objetivo de la RED II es abordar esta cuestión, teniendo en cuenta que, en lo que respecta a la ordenación del territorio, los Estados miembros deben llevar a cabo una evaluación del impacto ambiental y una evaluación ambiental estratégica.

La Comisión ha adoptado un documento de orientación sobre la evolución de la energía eólica y la red Natura 2000⁶⁶, con el objetivo de ayudar a los Estados miembros en los procedimientos que utilizan para permitir la instalación de generadores eólicos dentro o fuera de los espacios Natura 2000. Está previsto actualizar este documento a finales de 2019.

La integración en la red de la creciente capacidad de las energías renovables sigue constituyendo un reto para la mayoría de los Estados miembros. Los obstáculos se derivan principalmente del elevado coste de la conexión a la red, así como de la falta de previsibilidad y transparencia de los procedimientos de conexión. La Comisión sigue rigurosamente la evolución sobre la base de los planes nacionales de energía y clima de los Estados miembros y de su cumplimiento del objetivo de interconexión del 15 %.

La Comisión reconoce la importancia de limitar el apoyo público al mínimo necesario en caso de que siga existiendo un déficit de financiación para proyectos generadores de ingresos. En el marco de la política de cohesión, la Comisión no participa en la selección de proyectos, excepto para la aprobación de grandes proyectos. Las autoridades de gestión de los Estados miembros, responsables de la selección de proyectos, deben garantizar que la financiación pública no sustituye, sino que complementa y moviliza la inversión privada, cuando proceda, de conformidad con las normas sobre ayudas estatales. No obstante, la Comisión recuerda que las condiciones de mercado para los proyectos de energía eólica y solar fotovoltaica estaban cambiando rápidamente durante el período de referencia. Con el fin de cumplir los objetivos vinculantes en materia de energías renovables, los Estados miembros tuvieron que fomentar las inversiones en proyectos de energías renovables, que pudieron no haber atraído suficiente capital privado sin ayuda pública a la inversión, teniendo en cuenta el perfil de riesgo de tales inversiones en el pasado, cuando las tecnologías se encontraban todavía en sus fases iniciales de desarrollo.

La Comisión considera que el nuevo mecanismo de programación y seguimiento previsto en el Reglamento sobre gobernanza fomentará la participación activa de los Estados miembros en la definición de la respectiva asignación de los esfuerzos necesarios para alcanzar el objetivo de al menos un 32 % de fuentes de energía renovables en 2030. El Reglamento incluye instrumentos para mitigar el riesgo de que los Estados miembros obtengan un alto o bajo rendimiento en el ámbito de las energías renovables (por ejemplo, recomendaciones y medidas a escala de la UE). Esto es importante para mitigar el riesgo de que surja una brecha a escala de la UE a la hora de evaluar las contribuciones individuales de los Estados miembros.

El proceso iterativo consagrado en el Reglamento sobre gobernanza garantizará un estrecho seguimiento de la situación en los Estados miembros. Una vez analizada la información de los Estados miembros, la Comisión reaccionará rápidamente, en caso necesario.

La Comisión considera que el período de transposición es lo suficientemente largo como para permitir una transposición oportuna por todos los Estados miembros.

Conclusiones y recomendaciones

Según los datos de 2017, un grupo de Estados miembros necesita intensificar los esfuerzos no solo en el sector de la electricidad, sino también en el de la calefacción, la refrigeración y el transporte, a fin de cumplir sus objetivos para 2020.

En general, con la cuota de energías renovables en el consumo final de energía situada en el 17,5 % (datos de 2017), la UE está en vías de cumplir su objetivo del 20 % para 2020.

La Comisión supervisa los avances en el desarrollo de las energías renovables y se mantiene en estrecho contacto con los Estados miembros. Está en curso una movilización de esfuerzos.

La Comisión acepta la recomendación y redoblará los esfuerzos para apoyar activamente a los Estados miembros a este respecto y facilitar la necesaria cooperación.

En el cuarto informe intermedio sobre las energías renovables, de 9 de abril de 2019, la Comisión Europea anima a los Estados miembros a seguir intensificando los esfuerzos para desplegar las energías renovables en los tres sectores, reduciendo al mismo tiempo el consumo de energía.

La Comisión aconseja a los Estados miembros que consideren la posibilidad de utilizar transferencias estadísticas, tal como se prevé en la RED I, bien como forma de garantizar la consecución de objetivos cuando exista un déficit, bien para vender sus posibles excedentes a otros Estados miembros.

La RED I establece un calendario claro para el seguimiento bienal del progreso de cada Estado miembro, que está necesariamente vinculado al uso continuado de estadísticas anuales.

En relación con las estadísticas sobre energía, la Comisión remite a su respuesta conjunta a los apartados 28 y 29.

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión trabajará con los Estados miembros para reducir en dos meses el plazo para las estadísticas anuales sobre energía.

En abril de 2019, mediante una consulta interservicios, la Comisión propuso una modificación del Reglamento relativo a las estadísticas sobre energía en el marco del procedimiento de reglamentación con control. Esta modificación no aborda el plazo de notificación de las estadísticas anuales sobre energía, aunque acelerará en un mes la publicación de los datos mensuales sobre electricidad y carbón (incluida la energía eólica y solar), al pasar de tres a dos meses.

En 2016 la Comisión puso en marcha un proyecto con los Estados miembros para acelerar la publicación de estimaciones de estadísticas anuales sobre energía, balances e indicadores relativos a la cuota de las energías renovables.

La refundición de la RED I (2018/2001) contiene varias iniciativas para aumentar el uso de las subastas, así como la participación de los ciudadanos y las comunidades de energía, y para establecer un marco normativo relacionado con los consumidores.

a) La Comisión acepta la recomendación.

b) La Comisión acepta la recomendación.

Los progresos realizados en las subastas por todos los Estados miembros serán objeto de seguimiento y debate con ellos al analizar sus informes de situación hasta el final del período actual.

La Comisión acepta la recomendación.

De hecho, la RED II aborda esta cuestión y también propone nuevas obligaciones para acelerar la concesión de autorizaciones y procedimientos sencillos de notificación para las conexiones a la red. La Comisión supervisará la transposición de la Directiva en este contexto y tomará medidas para garantizar su cumplimiento.

La Comisión comparte la opinión de que la inversión en la red es de suma importancia para garantizar el despliegue de las energías renovables.

a) La Comisión acepta en parte la recomendación.

Abordar las cuestiones relacionadas con la evolución de la red es competencia de los Estados miembros. La Comisión examinará esta cuestión en el contexto más amplio de la gobernanza de la Unión de la Energía, en relación con los planes nacionales de energía y clima, de conformidad con el Reglamento sobre gobernanza, en el que también se analizará la evolución de las infraestructuras.

b) La Comisión acepta en parte la recomendación.

Abordar las cuestiones relacionadas con la evolución de la red es competencia de los Estados miembros. La Comisión examinará esta cuestión en el contexto más amplio de la gobernanza de la Unión de la Energía, en relación con los planes nacionales de energía y clima, de conformidad con el Reglamento sobre gobernanza, en el que también se analizará la evolución de las infraestructuras.

c) La Comisión acepta la recomendación por lo que se refiere a los programas operativos 2014-2020 cofinanciados por el FEDER y el FC, y seguirá apoyando la aplicación, incluidas las asignaciones disponibles para redes inteligentes e interconectores.

La Comisión reconoce la importancia de limitar el apoyo público al mínimo necesario en caso de que siga existiendo un déficit de financiación para proyectos generadores de ingresos. En el marco de la política de cohesión, la Comisión no participa en la selección de proyectos, excepto para la aprobación de grandes proyectos. Las autoridades de gestión de los Estados miembros, responsables de la selección de proyectos, deben garantizar que la financiación pública no sustituye, sino que complementa y moviliza la inversión privada, cuando proceda, de conformidad con las normas sobre ayudas estatales. No obstante, la Comisión recuerda que las condiciones de mercado para los proyectos de energía eólica y solar fotovoltaica estaban cambiando rápidamente durante el período de referencia. Con el fin de cumplir los objetivos vinculantes en materia de energías renovables, los Estados miembros tuvieron que fomentar las inversiones en proyectos de energías renovables, que pudieron no haber atraído suficiente capital privado sin ayuda pública a la inversión, teniendo en cuenta el perfil de riesgo de tales inversiones en el pasado, cuando las tecnologías se encontraban todavía en sus fases iniciales de desarrollo.

La Comisión considera que el nuevo mecanismo de programación y seguimiento previsto en el Reglamento sobre gobernanza fomentará la participación activa de los Estados miembros en la definición de la respectiva asignación de los esfuerzos necesarios para alcanzar el objetivo de al menos un 32 % de fuentes de energía renovables en 2030. El Reglamento incluye instrumentos para mitigar el riesgo de que los Estados miembros obtengan un alto o bajo rendimiento en el ámbito de las energías renovables (por ejemplo, recomendaciones y medidas a escala de la UE). Esto es importante para mitigar el riesgo de que surja una brecha a escala de la UE a la hora de evaluar las contribuciones individuales de los Estados miembros.

La Comisión acepta la recomendación.

La Comisión procederá a un estrecho seguimiento de la aplicación del Reglamento sobre gobernanza y del proceso de transposición de la RED II (que finaliza el 30 de junio de 2021).

La Comisión informará sobre los avances en la aplicación del paquete «Energía limpia», conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre gobernanza.

Notas finales

¹ GWh: medida de la producción de centrales eléctricas grandes. Un kWh equivale a una potencia continua de un kilovatio durante una hora.

² Eurostat, «EU reference scenario 2016, energy, transport and GHG emissions, trends to 2050», julio de 2016, p. 53.

³ Aunque normalmente se agrupa la energía solar fotovoltaica y la solar térmica destinada a la producción de electricidad, la primera representa el 98 % de la capacidad en la UE en su conjunto. Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA), «Renewable capacity statistics 2018», enero de 2018, pp. 21 a 27.

⁴ La energía solar fotovoltaica consiste en la conversión de la luz solar en electricidad mediante paneles fotovoltaicos.

⁵ Agencia Europea de Medio Ambiente, «EEA greenhouse gas – data viewer», 2017, https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/greenhouse-gases-viewer.

⁶ COM(2014) 15 final, «Un marco estratégico en materia de clima y energía para el periodo 2020‑2030».

⁷ COM(2011) 112 final, «Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050».

⁸ US Energy Information Administration, «Levelized Cost and Levelized Avoided Cost of New Generation Resources in the Annual Energy Outlook 2018», marzo de 2018.

⁹ IRENA, «Renewable power generation costs in 2017», enero de 2018, p. 5. La IRENA es una organización intergubernamental que apoya a los países en la transición a un futuro basado en energía sostenible. Cuenta con el respaldo de las Naciones Unidas y está formado por 160 miembros de pleno derecho (incluidos veintisiete Estados miembros de la UE y la propia Unión) y veintitrés miembros a la espera de adhesión (incluido Austria).

¹⁰ Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (DO L 140 de 5.6.2009, p. 16).

¹¹ Por «contribución a tanto alzado» se entiende un número fijo de puntos porcentuales de incremento en energías renovables atribuido a cada Estado miembro, basado en una serie de criterios objetivos (principalmente el PIB per cápita). En términos generales, este factor garantiza que los objetivos de energía renovable reflejan la fortaleza económica de los Estados miembros y no el potencial o el coste de aumentar la cuota de energía renovable.

¹² En los últimos años, la trayectoria indicativa se ha hecho más ambiciosa debido a los beneficios esperados de la evolución tecnológica y las economías de escala. Se dejó libertad a los Estados miembros para determinar su propia trayectoria nacional más lineal.

¹³ Comunicación «Energía limpia para todos los europeos», COM(2016) 860 final. Proponía cuatro Reglamentos: sobre la gobernanza de la Unión de la Energía (en vigor desde el 24 de diciembre de 2018), el mercado interior de la electricidad (con entrada en vigor prevista para mayo de 2019), preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad (con entrada en vigor prevista para mayo de 2019), y la creación de una Agencia de la Unión Europea para la cooperación entre reguladores de la energía (con entrada en vigor prevista para mayo de 2019). Proponía asimismo cuatro Directivas: sobre la eficiencia energética de los edificios (en vigor desde el 9 de julio de 2018), fuentes de energía renovables (RED II) y la eficiencia energética (ambas en vigor desde el 24 de diciembre de 2018), y normas comunes para el mercado interior de la electricidad (con entrada en vigor prevista para mayo de 2019).

¹⁴ Inicialmente, la Comisión propuso un objetivo de la UE para 2030 del 27 %, pero el Parlamento Europeo y el Consejo aumentaron este porcentaje hasta el 32 %.

¹⁵ «Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía 2014‑2020» (2014/C 200/01).

¹⁶ No obstante, es posible seguir utilizando tarifas reguladas en las nuevas instalaciones a pequeña escala de hasta 500 kW y en las instalaciones eólicas de hasta 3 MW (o tres turbinas), así como en los contratos celebrados antes de 2016.

¹⁷ Los Estados miembros podrán limitar los procedimientos de licitación a determinadas tecnologías cuando la apertura de los sistemas de apoyo a todos los productores de electricidad procedente de fuentes renovables diese lugar a resultados subóptimos.

¹⁸ Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y al Fondo de Cohesión, exposición de motivos, sección 4, y considerando 14, pp. 7 y 12 respectivamente.

¹⁹ Análisis rápido de casos: «Asignación de fondos de la política de cohesión a los Estados miembros para el período 2021‑2017», ilustración 1 y cuadro 9. Tribunal de Cuentas Europeo, marzo de 2019.

²⁰ SWD(2016) 418 final, «Impact assessment accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast)», COM(2016) 767 final, parte 2, p. 190.

²¹ Direcciones generales de Energía (DG Energía), Política Regional y Urbana (DG Política Regional y Urbana), Competencia (DG Competencia), Acción por el Clima (DG Acción por el Clima) y Medio Ambiente (DG Medio Ambiente).

²² El año 2005 es el primero en que se dispone de datos sobre la cuota de energías renovables en el consumo final bruto de energía.

²³ Los Estados miembros podían establecer un objetivo global nacional y un objetivo sectorial para el transporte más ambiciosos que los definidos en la RED I.

²⁴ https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/shares.

²⁵ «Millones de toneladas equivalentes de petróleo (Mtep)»: Cantidad de energía obtenida por la combustión de un millón de tonelada de petróleo crudo.

²⁶ Reglamento (CE) n.º 1099/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008, relativo a las estadísticas sobre energía (DO L 304 de 14.11.2008, p. 1).

²⁷ Reglamento (CE) n.º 1099/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2008, relativo a las estadísticas sobre energía (DO L 304 de 14.11.2008, anexo B, p. 48).

²⁸ https://ec.europa.eu/commission/publications/4th-state-energy-union_en.

²⁹ Propietarios de microinstalaciones de energías renovables que producen y consumen electricidad para satisfacer algunas o todas sus necesidades propias, con la posibilidad de inyectar la electricidad excedentaria en la red.

³⁰ Agrupaciones creadas por propietarios de instalaciones de energías renovables para vender y gestionar la energía producida por dichas instalaciones.

³¹ «Regulatory Fitness and Performance evaluation of Directive 2009/28, accompanying the proposal for a Directive on the promotion of the use of energy from renewable sources (recast)», SWD(2016) 417 final, p. 5.

³² Informe Especial n.º 16/2015: «Necesidad de redoblar esfuerzos para mejorar la seguridad del abastecimiento energético mediante el desarrollo del mercado interior de la energía».

³³ Ecofys, «Design features of support schemes for renewable electricity», 27 de enero de 2014.

³⁴ Kilovatio pico (kWp): Potencia máxima de un panel solar fotovoltaico. Los paneles solares fotovoltaicos, cuando están en funcionamiento, producen en kilovatios hora (kWh). Por ejemplo, los paneles solares fotovoltaicos con una potencia máxima de 300 kWp cuando trabajan a su máxima capacidad durante una hora producirán 300 kWh.

³⁵ Agora Energiewende, «Die Energiewende im Stromsektor: Stand der Dinge 2017. Rückblick auf die wesentlichen Entwicklungen sowie Ausblick auf 2018 », ilustración 7‑4, p. 46.

³⁶ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_204&lang=en.

³⁷ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_205&lang=en.

³⁸ En 2017, el valor de los certificados era inferior a 39 eslotis (9 euros)/MWh, mientras que el precio de la electricidad ascendía a una media de 164 eslotis (39 euros)/MWh, o sea, solo el 19,2 % de los ingresos medios de los productores (202 eslotis o 48 euros)/MWh procedía de sus certificados.

³⁹ Evaluación REFIT de RED I, página 6.

⁴⁰ Los precios medios ponderados ofrecidos en las subastas de 2018 en Grecia fueron: energía solar fotovoltaica (máx. 1 MW), 78,4 euros/MWh; energía solar fotovoltaica (entre 1 y 20 MW), 63,8 euros/MWh, y energía eólica (entre 3 y 50 MW), 69,5 euros/MWh.

⁴¹ Los precios ofertados en las subastas de 2017 en Polonia oscilaron entre 195 eslotis (47 euros)/MWh y 390 eslotis (93 euros)/MWh para energía solar fotovoltaica (máx. 1 MW); y entre 285 eslotis (68 euros)/MWh y 320 eslotis (76 euros)/MWh para la energía eólica (máx. 1 MW).

⁴² De acuerdo con WindEurope, asociación de energía eólica, en 1985, la capacidad media de una turbina eólica en tierra era inferior a 1 MW, en 2012 había aumentado hasta los 2,5 MW, y en 2018 oscilaba entre 2,5 y 3 MW. A día de hoy existen turbinas con una capacidad de 7,5 MW, se prevé la fabricación de turbinas de 15 MW, y una capacidad de 20 MW es teóricamente posible en un futuro próximo.

⁴³ Magazin für Wind-, Solar- und Bioenergien, «Bürger sind die wahren Treiber der Energiewende», febrero de 2018.

⁴⁴ Por ejemplo, EARSeL 34th Symposium Proceedings, «Spatial consequences of adopting selected criteria for wind farm siting», junio de 2014.

⁴⁵ La electricidad procedente de fuentes de energía que no producen de manera continua por un factor extrínseco se describe como «intermitente». Por ejemplo, las turbinas eólicas no producen electricidad cuando no sopla el viento, las instalaciones solares fotovoltaicas no producen por la noche o cuando el sol está oculto tras una gruesa capa de nubosidad.

⁴⁶ La integración en la red de fuentes de energías renovables intermitentes, como la energía eólica y solar fotovoltaica, también requerirá un aumento significativo del uso de tecnologías de almacenamiento de energía para ayudar a equilibrar la oferta y la demanda. No obstante, en el documento informativo del Tribunal «El apoyo de la UE al almacenamiento de energía», se señalan una serie de retos para el desarrollo y el despliegue de tecnologías de almacenamiento de energía en la UE.

⁴⁷ La capacidad de interconexión se define como la relación entre la capacidad neta de transferencia de un país y su capacidad de producción instalada.

⁴⁸ Los flujos en bucle denotan los desvíos entre los flujos de energía programados (definidos por las transacciones del mercado) y los flujos físicos de energía (los flujos reales en la red eléctrica). THEMA Consulting Group, «Loop-flows Final advice», octubre de 2013, p. 4.

⁴⁹ Una entidad pública o privada de ámbito nacional o regional responsable de transportar energía en forma de gas natural o electricidad utilizando una infraestructura fija.

⁵⁰ COM(2017) 718 final, «Reforzar las redes energéticas de Europa».

⁵¹ IRENA, «Renewable Energy Prospects for the European Union», febrero de 2018, p. 117.

⁵² En orden descendiente de porcentaje alcanzado, estos Estados miembros son: Irlanda, Italia, Rumanía, Portugal, Estonia, Letonia, Lituania, Reino Unido, España, Polonia, Chipre y Malta. COM(2015) 82, «Paquete sobre la Unión de la Energía, Alcanzar el objetivo de interconexión de electricidad del 10 % - Preparación de la red eléctrica europea de 2020», p. 5.

⁵³ Conclusiones del Consejo de los días 23 y 24 de octubre de 2014.

⁵⁴ COM(2014) 330 final, «Estrategia Europea de la Seguridad Energética».

⁵⁵ Informe del grupo de expertos de la Comisión sobre objetivos de interconexión de las redes de electricidad titulado «Towards a sustainable and integrated Europe», noviembre de 2017, anexo 3.

⁵⁶ En este proyecto polaco, más tarde se comprobó que la TIR prevista no se materializó (véase el recuadro 6).

⁵⁷ Un tipo de interés que, comparado con el coste del capital de que se trata, se utiliza para determinar la viabilidad de un proyecto.

⁵⁸ OCDE, «Long-term interest rates», data.oecd.org/interest/long-term-interest-rates.htm, consultado el 9 de enero de 2019.

⁵⁹ El número de años en que las ganancias de una inversión cubrirán el coste de la inversión.

⁶⁰ Informe Especial n.º 6/2014: «¿Han conseguido buenos resultados los fondos de la política de cohesión destinados a apoyar la producción de energías renovables?», apartado 43.

⁶¹ Chequia, «Finances earmarked for the support of energy production from renewable energy», Nejvyssi kontrolni urad, 2014; Dinamarca, «Report on the amendment of the legislation concerning the support for photovoltaics», Rigsrevisionen, 2014; Chipre, «Renewable energy sources», Ελεγκτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας της Κύπρου, 2016, y Reino Unido, «Early contracts for renewable electricity», National Audit Office, 2014.

⁶² Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (refundición) (DO L 328 de 21.12.2018, p. 82).

⁶³ Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.° 663/2009 y (CE) n.° 715/2009, las Directivas 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE y 2013/30/UE y las Directivas 2009/119/CE y (UE) 2015/652, y se deroga el Reglamento (UE) n.° 525/2013 (DO L 328 de 21.12.2018, p. 16).

⁶⁴ a) seguridad energética; b) mercado interior de la energía; c) eficiencia energética; d) descarbonización de la economía; y e) investigación, innovación y competitividad.

⁶⁵ Evaluación REFIT, p. 5.

⁶⁶ http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Wind_farms.pdf

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión ha sido elaborada por la Sala II, especializada en la inversión en los ámbitos de gasto de cohesión, crecimiento e inclusión, presidida por Iliana Ivanova, miembro del Tribunal. La auditoría fue dirigida por George Pufan, miembro del Tribunal, con la asistencia de Patrick Weldon, jefe de Gabinete, y Mircea Radulescu, agregado de Gabinete; Niels-Erik Brokopp, gerente principal; Chrysoula Latopoulou, jefa de tarea; Fernando Pascual Gil, Katarzyna Solarek Lutz Venske, Radka Papouskova, Francisco De Assis Carretero Llorente y Pirmin Getzner, auditores. Thomas Everett, Elli-Anna Tzortzi y Paulina Pruszko prestaron apoyo lingüístico.

De izquierda a derecha: Pirmin Getzner, Thomas Everett, Chrysoula Latopoulou, Patrick Weldon, Fernando Pascual Gil, George Pufan, Lutz Venske, Radka Papouskova, Niels-Erik Brokopp, Katarzyna Solarek.

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