Вятърна и слънчева енергия за производство на електроенергия – необходими са значителни действия, за да се постигнат целите на ЕС

Кpатко изложение

Между 2005 г. и 2017 г. делът на възобновяемите енергийни източници при производството на електроенергия в ЕС се е удвоил от около 15 % до почти 31 %. Основният фактор за този ръст е увеличението на вятърната и слънчевата фотоволтаична (ФВ) енергия.

Чрез настоящия одит ЕСП оцени дали делът на възобновяемите енергийни източници в брутното крайно потребление на енергия се е увеличил достатъчно, за да може ЕС да постигне поставената цел за 20 % енергия от такива източници до 2020 г., определена с Директивата за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници. Беше разгледано също каква е ефективността на подкрепата от ЕС и държавите членки за производство на електроенергия от вятърна и слънчева ФВ енергия. Публикуването на настоящия одитен доклад ще съвпадне с издаването през 2019 г. на следващия от поредицата доклади на Европейската комисия за напредъка в областта на възобновяемата енергия, в които ще бъде разгледан подробно напредъкът на държавите членки към постигането на техните цели за 2020 г. Тези доклади ще дадат последна възможност за предприемане на корективни действия и ще предоставят информация за дискусиите относно състоянието на възобновяемите енергийни източници след 2020 г.

Първият катализатор за напредъка в областта на възобновяемите енергийни източници беше самата директива, а вторият – схемите за подпомагане на държавите членки за стимулиране на инвестициите. Значителният напредък от 2005 г. обаче беше последван от забавяне в секторите на вятърната и слънчевата ФВ енергия след 2014 г. До 2017 г. половината от държавите членки или бяха постигнали, или бяха близо до постигането на целите си за 2020 г. За другите държави членки постигането на националните цели остава сериозно предизвикателство, което изисква допълнителни усилия.

Сметната палата установи, че по първоначалните схеми за подпомагане е свръхсубсидирано разпространението на инсталации за вятърна и слънчева ФВ енергия, но че намаляването на равнището на финансиране е възпрепятствало потенциалните инвестиции. Насърчаването на провеждането на търгове и участието на гражданите са от решаващо значение за увеличаването на инвестициите и за подобряване на условията за разпространение, например за преодоляване на ограничаващите правила за териториално устройство, продължителните административни процедури и недостатъците на мрежата.

С перспектива към 2030 г. ЕСП установи, че пакетът „Чиста енергия“ на Комисията полага основите за една по-добра инвестиционна среда. Липсата на национални цели обаче може да застраши постигането на целта на ЕС от минимум 32 % дял на възобновяемите източници до 2030 г.

След извършения одит ЕСП препоръчва:

• поставяне на акцент върху преодоляване на изоставането в постигането на целите за 2020 г.;
• подобряване на навременната наличност на статистически данни за енергията от възобновяеми източници;
• провеждане на достатъчно търгове, за да се увеличи капацитетът на възобновяемите енергийни източници за производство на електроенергия;
• създаване на по-благоприятна среда за производство на електроенергия от възобновяеми източници чрез опростяване на административните процедури;
• насърчаване на инвестициите в мрежова инфраструктура и междусистемни връзки; и
• по-добър мониторинг, за да се намалят последиците от липсата на обвързващи национални цели.

Въведение

Между 1990 г. и 2017 г. потреблението на електроенергия в ЕС е нараствало средно с 1 % годишно – от под 2,2 млрд. GWh¹ до почти 2,8 млрд. GWh годишно. За периода до 2020 г. прогнозите са потреблението да се увеличава с по-малко от 0,3 % годишно, ако бъдат приложени специфични мерки за енергийна ефективност, и с 0,7 % годишно, ако не бъдат въведени нови политики за ефективност в периода 2020—2050 г.²

Електроенергията може да се произвежда или от невъзобновяеми източници, които включват изкопаеми горива (въглища, природен газ, суров нефт), невъзобновяеми отпадъци и ядрени материали в конвенционални реактори; или от възобновяеми източници (водна енергия, вятърна, слънчева енергия, биомаса, биогаз, течни биогорива, отпадъци, геотермална енергия, енергия от вълните, от приливите и отливите и океанска енергия). Освен за електроенергия, възобновяемите енергийни източници се използват и за производство на енергия, която се преобразува в енергия за отопление и охлаждане, както и за горива за транспорта. В таблица 1 са представени основните технологии за енергия от възобновяеми източници и тяхното приложение.

Таблица 1 – Основни технологии за енергия от възобновяеми източници и тяхното приложение в секторите на електроенергията, отоплението, охлаждането и транспорта

Източник: ЕСП въз основа на ръководството за инструмента SHARES, Евростат, 2018 г.

В зависимост от използвания енергиен източник, производството на електроенергия може да има отрицателно въздействие върху околната среда, здравето на хората и климата. 79 % от общите емисии на парникови газове в ЕС идват от използването на изкопаеми горива за производство на енергия⁵. Комисията счита, че по-големият дял на електроенергията от възобновяеми източници ще помогне на ЕС да постигне целта си за намаляване на емисиите на парникови газове с 40 % през 2030 г.⁶ и с 80 % до 95 % през 2050 г.⁷ Освен това използването на повече възобновяеми източници за покриване на нуждите от електроенергия ще намали зависимостта на ЕС от вносни изкопаеми горива.

Между 2005 г. и 2017 г. делът на възобновяемите източници в производството на електроенергия в ЕС се е удвоил – от около 15 % до почти 31 % (вж. фигура 1).

Източник: ЕСП въз основа на данни на Евростат.

Основните технологии за възобновяема енергия, на които се дължи този ръст, са вятърната и слънчевата енергия. Въпреки че все още изостава от водната енергия, от 2005 г. до 2017 г. годишният обем на произведената от вятър електроенергия се е увеличил с 414 %. Съответната стойност за слънчевата енергия е 8 086 %. Междувременно обемът на електроенергията от водна енергия е останал до голяма степен постоянен. През 2017 г. делът на водната енергия е бил 35 % от цялото производство на електроенергия от възобновяеми източници в ЕС, а вятърната и слънчевата енергия са съставлявали съответно 34 % и 12 % (вж. фигура 2).

Източник: ЕСП въз основа на данни на Евростат.

Поради намаленията в разходите за технологии сега вятърната и слънчевата фотоволтаична (ФВ) енергия могат да се конкурират много повече с изкопаемите горива, отколкото в миналото (вж. каре 1).

Източник: ЕСП въз основа на доклада на IRENA „Renewable power generation costs in 2017“ („Разходи за производство на енергия от възобновяеми източници през 2017 г.“), стр. 17.

Политики на ЕС в областта на производството на електроенергия от възобновяеми източници

В Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) се предвижда ЕС и неговите държави членки да имат споделена компетентност в областта на енергетиката. Държавите членки обаче си запазват правото да решават как най-добре да използват енергийните си ресурси, кои енергийни източници да използват и как да структурират енергийното си снабдяване. В член 194 от ДФЕС са посочени четирите основни цели на енергийната политика на ЕС, които включват разработването на нови и възобновяеми енергийни източници.

Целите на политиката, свързани по-специално с развитието на възобновяемата енергия, са определени в Директивата за енергията от възобновяеми източници от 2009 г. (ДЕВИ І)¹⁰. Съгласно ДЕВИ І държавите членки са задължени да осигурят до края на 2020 г. дял на възобновяемите източници от най-малко 20 % от брутното крайно потребление на енергия общо за ЕС (вж. каре 2).

На 30 ноември 2016 г. Комисията публикува документа „Чиста енергия за всички европейци“¹³. От осемте законодателни предложения в пакета четири влязоха в сила през 2018 г. През ноември и декември 2018 г. беше постигнато политическо споразумение относно останалите четири. В ДЕВИ ІІ се определя обвързваща цел за ЕС за постигане на най-малко 32 % до 2030 г.¹⁴ с възможност целта да бъде увеличена отново през 2023 г. Тези най-малко 32 % обаче ще трябва да бъдат постигнати, без да се определят обвързващи национални цели.

Национални схеми за подпомагане и други мерки за постигане на целите за 2020 г.

В ДЕВИ І държавите членки се насърчават да създадат национални схеми за подпомагане на възобновяеми енергийни източници, основани на стимули за инвеститори от частния сектор, с цел да постигнат определените целеви нива до 2020 г. (вж. каре 3). В директивата също така се изисква на електроенергията от възобновяеми източници да бъде предоставен „приоритетен достъп“ до мрежата като начин за гарантиране на продажбата на произведената електроенергия.

Като общо правило националните схеми не се съфинансират от ЕС и се подчиняват на правилата за държавна помощ. Генерална дирекция „Конкуренция“ анализира тези схеми, за да гарантира тяхната съвместимост с правилата на вътрешния пазар. До 2016 г. държавите членки можеха да избират всеки вид или комбинация от схеми, които счетат за подходящи за техния пазар. Повечето са създали схеми, основани на ПТ чрез покани за заявяване на интерес, самостоятелно или в комбинация с друг вид стимули. От 2016 г. насам, съгласно насоките на Комисията относно държавната помощ¹⁵, от всички нови схеми за помощ за производство на електроенергия от възобновяеми източници се изисква да функционират чрез ПП, а от 2017 г. — да се разпределят главно чрез търгове¹⁶, които са отворени за всички производители на електроенергия на недискриминационна основа¹⁷.

И накрая, в ДЕВИ І държавите членки се насърчават да си сътрудничат, за да постигнат целите си за 2020 г. Потенциалните механизми за сътрудничество включват съвместни проекти и съвместни схеми за подпомагане, както и двустранни договорености за прехвърляне на дялове енергия от възобновяеми източници от държава членка, която произвежда повече енергия от възобновяеми източници, на друга държава членка, която произвежда по-малко, наречено „статистическо прехвърляне“.

Финансиране за вятърна и слънчева енергия от ЕФРР и КФ

Фондовете на ЕС може да предоставят допълнително финансиране за засилване на действията на държавите членки, което допълва националните или регионалните схеми за подпомагане чрез инвестиционна помощ.

За програмните периоди 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г. приблизително 8,8 млрд. евро са заделени за проекти за енергия от възобновяеми източници с финансиране в рамките на политиката за сближаване от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд (КФ). Както е показано в таблица 2, от 2007 г. насам за вятърни съоръжения са отпуснати около 972 млн. евро, а за проекти за слънчева енергия са предоставени 2,868 млрд. евро. В приложения I и II са представени средствата от ЕФРР и КФ по държави членки за инвестиции във вятърна и слънчева енергия през двата периода.

Таблица 2 – Средства от ЕФРР и КФ за инвестиции във възобновяеми енергийни източници в ЕС, 2007 – 2020 г., в млн. евро

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията, извлечени на 9.4.2019 г.

За периода 2021 – 2027 г. Комисията е предложила в областта на политиката на сближаване 30 % от ЕФРР и 37 % от КФ да допринасят за операции, подпомагащи целите в областта на климата, които включват насърчаване на възобновяемите източници в производството на електроенергия¹⁸. Ако се направи изчисление въз основа на общите предложени средства за ЕФРР/КФ (с изключение на средствата по КФ за Механизма за свързване на Европа в областта на транспорта), това представлява 60,2 млрд. евро от ЕФРР и 11,6 млрд. евро от КФ¹⁹. В оценката на въздействието за предложението за ДЕВИ ІІ се заключава, че за първоначалната цел на ЕС от 27 % до 2030 г. са необходими инвестиции в размер на около 254 млрд. евро²⁰. С други думи, общият финансов принос от около 71,8 млрд. евро за подпомагане на целите в областта на климата от ЕФРР и КФ ще трябва да бъде допълнен с публично и частно национално финансиране в значителен размер, както и с допълнителни средства от ЕС, за да се изпълни текущата цел на ЕС от минимум 32 % до 2030 г.

Обхват и подход на одита

Сметната палата разгледа ефективността на подпомагането от ЕС и държавите членки за производство на електроенергия от вятърна и слънчева ФВ енергия, които са най-важните двигатели на увеличаването на дела на възобновяемите енергийни източници. В тази връзка Сметната палата провери:

• дали делът на възобновяемите енергийни източници в брутното крайно потребление на енергия се е увеличил от 2005 г. насам в съответствие с поставените цели;
• дали националните схеми за подпомагане са успели да привлекат инвестиции в производството на електроенергия от вятърна и слънчева ФВ енергия;
• дали другите необходими условия за възобновяеми енергийни източници, включително разширяване и модернизиране на мрежата, засягат тяхното използване;
• дали предоставеното финансиране в областта на сближаването за инвестиции във вятърна и слънчева ФВ енергия е постигнало устойчиви крайни продукти и резултати и дали равнището на подпомагане е било подходящо;
• дали преразгледаната правна рамка на ЕС за периода 2021 – 2030 г. създава благоприятна среда за развитие на вятърни и слънчеви ФВ инсталации.

Предметът на одита е от голямо значение, като се има предвид, че изменението на климата и енергийната устойчивост заемат приоритетно място в политическия и икономическия дневен ред. Публикуването на настоящия одитен доклад ще съвпадне с издаването през 2019 г. на следващия от поредицата доклади на Комисията за напредъка в областта на възобновяемата енергия, в които ще бъде разгледан подробно напредъкът на държавите членки към постигането на техните цели за 2020 г. Тези доклади ще дадат последна възможност за предприемане на корективни действия и ще предоставят информация за дискусиите относно състоянието на възобновяемите енергийни източници след 2020 г.

Одитът обхвана използването на финансирането от ЕФРР и КФ за програмните периоди 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г. На равнището на ЕС Сметната палата разгледа работата на генералните дирекции на Комисията, които имат важна роля за използването на вятърната и слънчевата ФВ енергия, както и работата на Евростат²¹. ЕСП също така посети редица заинтересовани страни в Брюксел и в държавите членки в областта на вятърната и/или слънчевата ФВ енергия, както и Европейската агенция за околна среда в Копенхаген.

ЕСП посети четири държави членки: Германия, Гърция, Испания и Полша. Тези държави членки са получили около 50 % от всички средства, отпуснати по ЕФРР и КФ за слънчева и вятърна енергия за периодите 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г., и представляват съответно 52 % и 47 % от инсталираните мощности за вятърна и слънчева ФВ енергия през 2017 г. В тези държави ЕСП разгледа 24 проекта (девет за вятърна енергия, 12 за слънчева ФВ енергия и три за комбинирани вятърни/слънчеви ФВ инсталации), които са получили съфинансиране от ЕФРР или КФ, въз основа на тяхната същественост и значимост за одитната област вятърна и слънчева ФВ енергия. В приложение ІІІ се съдържа списък на тези проекти.

И на последно място, при изготвянето на заключенията и препоръките по настоящия доклад ЕСП взе предвид коментарите на експерти в областта на възобновяемите енергийни източници относно изразените констатации.

Констатации и оценки

По-големият дял на възобновяемите енергийни източници в брутното крайно потребление на енергия не е достатъчен за постигане на целите

Сметната палата извърши преглед на отбелязания напредък от 2005 г. насам²² общо за ЕС и за четирите проверени държави членки в постигането на общата цел за енергия от възобновяеми енергийни източници, както и на специфичните за сектора цели за електроенергия (вж. каре 2). ЕСП разгледа и ролята, която е изиграла Директивата за енергията от възобновяеми източници (ДЕВИ І) от 2009 г., и оцени мониторинга от страна на Комисията на напредъка на държавите членки към постигането на техните цели и действията им за справяне с бавното развитие.

Значителният напредък, особено в областта на електроенергията, може да се окаже недостатъчен за постигането на целта на ЕС за 2020 г.

В ДЕВИ І е определена минимална индикативна крива за всяка държава и са посочени междинни цели, които да бъдат постигнати за общия дял на възобновяемите енергийни източници до 2020 г. Освен това тя задължава държавите членки в своите НПДЕВИ (национални планове за действие относно енергията от възобновяеми източници) да определят свои собствени общи и специфични за отделните сектори криви (за секторите на електроенергията, на енергията за топлинни и охладителни цели и на транспорта)²³.

През 2017 г. делът на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия в ЕС е достигнал 17,5 % в сравнение с общата цел от 20 % за 2020 г. Това е почти два пъти повече от дела през 2005 г. (9,1 %)²⁴. Единадесет от 28-те държави членки вече са постигнали своята цел за 2020 г. Те са: България, Чешката република, Дания, Естония, Хърватия, Италия, Литва, Унгария, Румъния, Финландия и Швеция. От останалите 17 държави членки:

• Гърция, Латвия и Австрия най-вероятно ще постигнат целта си за 2020 г., ако продължат да прилагат с настоящия темп мерките, насочени към възобновяемите енергийни източници. Тези три държави се нуждаят от увеличение с 2 процентни пункта (пп) в дела на енергията от възобновяеми източници до 2020 г.;
• делът на възобновяемите енергийни източници в други осем държави членки (Белгия, Германия, Испания, Кипър, Малта, Португалия, Словения и Словакия) следва да се увеличи между 2 пп и 4 пп, за да се постигне целта за 2020 г. (т.е. с по-висок темп от предишния); и
• шест държави членки вероятно няма да постигнат целта си до 2020 г., тъй като трябва да увеличат дела на енергията от възобновяеми източници със: Нидерландия — 7,4 пп, Франция — 6,7 пп, Ирландия — 5,3 пп, Обединеното кралство — 4,8 пп, Люксембург — 4,6 пп и Полша — 4,1 пп. В приложение IV е представен средният отбелязан напредък досега и средният необходим напредък за постигане на целите на всяка държава членка.

Темпът на увеличение към общата цел на ЕС се е забавил между 2014 г. и 2016 г., а през 2017 г. леко се е ускорил. От 2013 г. до 2014 г. годишното увеличение е било 5,1 %, след това 3,3 % до 2015 г., 1,8 % до 2016 г. и 2,9 % до 2017 г. (вж. постепенното увеличение в таблица А в приложение V).

Секторът на електроенергията е допринесъл относително най-много за постигането на общата цел. Делът на възобновяемите източници в този сектор се е удвоил от около 15 % през 2005 г. до почти 31 % през 2017 г., докато съответните дялове при енергията за отопление и охлаждане и за транспорта през 2017 г. са били 19,5 % и 7,6 % (вж. таблица А в приложение V). Като абсолютна стойност обаче секторът на отоплението и охлаждането осигурява най-голям принос за възобновяемата енергия на ниво ЕС. През 2017 г. този сектор е отчел общо 102 Mtoe²⁵, в сравнение с 86,7 Mtoe при електроенергията от възобновяеми източници и 23,7 Mtoe за транспортния сектор.

Целите за електроенергия до 2020 г. на четирите проверени държави членки, както са изложени в съответните им НПДЕВИ, са: 38,6 % в Германия, 39,8 % в Гърция, 39 % в Испания и 19,1 % в Полша. Между 2010 г. и 2017 г. Германия и Испания остават над съответните си национални криви за електроенергия от възобновяеми източници. През някои години Полша е била под целта, а Гърция е изоставала през всички години: в края на 2017 г. тя е била със 7 процентни пункта под целта. Докато в Гърция по-ниското от очакваното увеличение на дела на електроенергията е компенсирано с увеличение на дела на сектора на отоплението и охлаждането, за Германия и Испания важи обратната тенденция, при която електроенергията от възобновяеми източници компенсира сектора на отоплението и охлаждането. В таблици Б и В в приложение V е представена разбивка за тези държави членки по години.

Въпреки че използването на възобновяеми енергийни източници се е увеличило чрез ДЕВИ І, докладването не е достатъчно навременно, за да се предприемат корективни действия

ДЕВИ І е допринесла за увеличаване на използването на възобновяеми енергийни източници чрез определянето на обща национална цел и минимална индикативна крива за всяка държава членка, като ги е задължила да определят криви и да приложат мерки за трите сектора, допринасящи за постигането на целта. Националните криви и цели са предоставили полезна дългосрочна перспектива за планиране на инвестициите. Освен това националните криви са отправна точка за докладването и мониторинга на Комисията.

Правната рамка следва да гарантира, че държавите членки предоставят актуална информация, за да може Комисията да установи дали е необходимо да предприемат корективни действия. В Регламента относно статистиката за енергийния сектор²⁶ се предвижда всички данни за енергийния сектор да се докладват на Евростат веднъж годишно и не по-късно от 11 месеца след края на годината²⁷. Регламентът определя срок от два месеца, през които Евростат следва да работи с държавите членки и да валидира тези данни, и още два месеца за Генерална дирекция „Енергетика“, за да може тя да изготви своя двугодишен доклад за развитието на политиката за енергията от възобновяеми източници, както е предвидено в ДЕВИ І. Ако в доклада е посочено, че дадена държава членка не следва своята индикативна крива, определена в директивата, ГД „Енергетика“ може да изиска от държавата членка да представи изменен НПДЕВИ и да определи корективни действия за връщане към предвидените в кривата нива.

До момента ГД „Енергетика“ е публикувала четири такива доклада за напредъка: през 2013 г., 2015 г., 2017 г. и 2019 г.²⁸ Най-актуалният доклад, публикуван през април 2019 г., разглежда ситуацията в периода 2015—2017 г. В крайна сметка едва през пролетта на 2022 г. ще стане ясно дали държавите членки са постигнали своите общи цели за 2020 г. Тъй като докладването се основава на данни от преди две години, Комисията и създателите на политики не могат да предприемат навременни корективни действия, когато и където такива са най-необходими.

Освен това ДЕВИ І ограничава правомощията на Комисията до мониторинг само на постигането на двугодишната индикативна крива от всяка държава членка. Тя не изисква Комисията да наблюдава постигането от държавите членки на общите или секторните цели от техните НПДЕВИ. До момента Комисията е трябвало да изиска корективни действия само веднъж — когато Нидерландия не е изпълнила целта на своята индикативна крива за периода 2015 —2016 г. Нидерландия обаче не е представила изменен НПДЕВИ, което е било необходимото корективно действие.

Посетените държави членки са стимулирали инвестициите във вятърни и слънчеви ФВ инсталации, но намаляването на финансирането по схемите за подпомагане е забавило реализирането им

ЕСП провери дали националните схеми за подпомагане в четирите посетени държави членки са допринесли ефективно за разработването на проекти за вятърна и слънчева ФВ енергия, както и дали е имало сътрудничество между държавите членки. ЕСП също така провери кой поема разходите за подпомагането на възобновяемите енергийни източници и как са се отразили върху реализирането на нови проекти последвалите намаления в равнището на подпомагането, по-специално за инвестиции в слънчева ФВ енергия. Освен това ЕСП оцени дали търговете (които са основният инструмент за разпределяне на нов капацитет от 2017 г. насам, вж. точка 11) и участието на гражданите (като „произвеждащи потребители“²⁹ или организирани в „енергийни общности“³⁰) може да бъдат начин за преодоляване на бавния растеж в сектора на вятърната и слънчевата ФВ енергия.

Четирите проверени държави членки са стимулирали инвестициите във вятърна и слънчева ФВ енергия, въпреки че са използвали в ограничена степен механизмите за сътрудничество

ДЕВИ І предвижда държавите членки да разработят схеми за подпомагане, основани на стимули за инвеститори от частния сектор, с цел насърчаване на „зелената икономика“. Тя изисква също държавите да включат в националното си право концепцията за „приоритетен достъп“ за електроенергията от възобновяеми източници и предлага те да използват механизми за сътрудничество, за да създадат полезни взаимодействия с други енергийни пазари.

И четирите проверени държави членки бяха създали схеми за подпомагане. Преди Комисията да направи търговете задължителни за големи съоръжения (вж. точка 11 и бележки под линия 16 и 17), Германия и Испания са използвали ПТ и ПП, а Гърция почти изключително ПТ – и трите чрез покани за заявяване на интерес. Полша е използвала системата на търгуеми сертификати. В приложение VI е представено развитието във времето за всяка държава членка, което показва използването на схемите за подпомагане и развитието на капацитета за вятърна и слънчева ФВ енергия от 1999 г. до 2017 г.

Инвеститорите са забелязали новата възможност за бизнес, която предлага две предимства:

1. тарифата/премията за произведен kWh е била определена в договори с продължителност най-малко 20 години, което е предоставило сигурност на инвеститорите за дълъг период от време; и
2. въпреки изискването за голям начален капитал, последващите оперативни разходи, включително разходите за персонал, като цяло са ниски.

След като държавите членки са въвели разпоредби в националното право за подпомагане на възобновяемите енергийни източници, тяхното разпространение е последвало бързо. От началото на дейността на схемите при дела на вятърната енергия в общото производство на електроенергия се наблюдава постоянно и сравнително линейно увеличение, с изключение на Испания, където капацитетът за вятърна енергия е в застой от 2014 г. насам (вж. фигура 4). Делът на слънчевата енергия се е увеличил бързо в Германия, Гърция и Испания в периода около 2008 – 2010 г., преди да отбележи застой в Гърция и Испания през 2013 г. поради предприетите мерки за борба срещу първоначалната голяма подкрепа. В Полша слънчевата енергия не е имала почти никакъв принос към производството на електроенергия, тъй като тази държава не си е поставила амбициозни цели за слънчева ФВ енергия (вж. таблица Д в приложение V).

• Данните за слънчевата енергия се отнасят както за слънчева ФВ, така и за слънчева термална енергия за производство на електроенергия. Слънчевата ФВ енергия обаче съставлява 98 % от двете технологии в ЕС като цяло (вж. бележка под линия 3).

Източник: ЕСП въз основа на данни на Евростат.

Въпреки че и четирите държави членки са включили в националното право принципа на „приоритетния достъп“ на електроенергията от възобновяеми източници, те са използвали в ограничена степен посочените в директивата механизми за сътрудничество. Механизмите за сътрудничество са използвани само три пъти: съвместна тръжна процедура за инвестиции в слънчева ФВ енергия между Германия и Дания; съвместна схема за сертифициране, управлявана от Швеция и Норвегия; и споразумения за статистическо прехвърляне между Люксембург и Литва и Естония (като и двете държави през 2014 г. вече са постигнали целите си за 2020 г.) за прехвърлена енергия с цена приблизително 15 евро/MWh. Очевидната непопулярност на механизмите за сътрудничество е изтъкната през ноември 2016 г. в оценката по REFIT на ДЕВИ І³¹. ЕСП вече докладва, че ЕС е изправен пред предизвикателство да накара местните, регионалните и националните енергийни пазари да заработят заедно за развитието на вътрешния енергиен пазар³².

Коригирането на високото първоначално равнище на подпомагане, по-специално за слънчевата ФВ енергия, е имало отрицателно въздействие върху потенциалните инвеститори

Благоприятните условия за подпомагане на възобновяемите енергийни източници дават възможност за растеж на „зелената икономика“. Държавите членки обаче следва редовно да извършват мониторинг на пазара, за да може при постигане на саморегулиращ се пазар подпомагането да се коригира в низходяща посока и по този начин да се избегне свръхкомпенсиране, високи цени на електроенергията за потребителите и източване на публичните финанси.

Свръхсубсидиране на проекти от държавите членки

Една ефективна схема за подпомагане следва да насърчава инвестициите, без да предоставя свръхкомпенсиране. За да се постигне тази цел е следвало да се използват усреднените разходи за производство на енергия (LCOE, вж. каре 1), за да се определят разходите за производство на енергия от възобновяеми източници и да се спомогне за определяне на ПТ/ПП, предоставяни на потенциалните инвеститори³³.

През 2010 г. LCOE за слънчевите ФВ инсталации са били 360 щ.д./MWh (приблизително 270 евро/MWh, вж. фигура 3). Между 2008 г. и 2010 г. например ПТ за слънчеви ФВ инсталации в Германия, Гърция и Испания е била между 18 % и 67 % по-висока от LCOE, което е довело до значителни печалби за производителите (вж. каре 4).

Ценообразуването за търгуемите сертификати в Полша също е било много привлекателно до 2011 г. — цената на сертификата за произведен MWh се е равнявала средно на 59 % от приходите на производителите. През 2011 г. цената на сертификатите е била 282 полски злоти/MWh (приблизително 60 евро/MWh), а заплащаната цена за електроенергия е била средно 199 полски злоти/MWh (приблизително 50 евро/MWh).

През същия период технологичните иновации са повишили производствения капацитет на новите инсталации и са намалили разходите за материали и допълнителните разходи, по-специално за слънчева ФВ енергия. В Германия според Федералното министерство на икономиката и енергетиката между 2008 г. и 2009 г. цената на обичайната покривна слънчева ФВ система от 10 kWp е намаляла с 27 % (от 4 100 евро/kWp на 3 000 евро/kWp). В Гърция според Министерството на околната среда и енергетиката цената на същия вид и размер инсталация е намаляла със 70 % между 2009 г. и средата на 2013 г.

Германия, Гърция и Испания повече от десет години са предоставяли тарифи/премии и за енергия от вятърни генератори, разположени на сушата, които са варирали от 80 евро/MWh до 100 евро/MWh. През 2010 г. енергия от вятърни генератори, разположени на сушата, е била много по-икономична за произведен MWh в сравнение с тази от слънчевите ФВ инсталации. В приложение VI е показано как са се развивали тарифите в четирите държави членки за вятърната и слънчевата ФВ енергия.

През първите години щедрите схеми за ПТ/ПП, комбинираното въздействие на високите цени на търгуемите сертификати и намаляващите разходи за технологии е довело до значителни печалби, по-специално за слънчевите ФВ инсталации. Ситуацията е била още по-благоприятна, когато в допълнение към атрактивната ПТ/ПП проектите са получавали инвестиционна помощ (безвъзмездна финансова помощ, която частично покрива разходите за инсталации). ЕСП установи, че редица проверени проекти са достигали прага на печалба в рамките на четири до шест години и поради това са щели да бъдат осъществени дори с по-ниски равнища на подпомагане (вж. точка 72).

Високото равнище на подпомагане е увеличило цените на електроенергията и е допринесло за възникването на национални публични дефицити

Разходите за стимулирането на енергията от възобновяеми източници чрез ПТ/ПП се поемат или пряко от крайния потребител, или от държавния бюджет. В Германия разходите за подпомагане на енергията от възобновяеми източници са основен компонент на сметките за електроенергия и са под формата на „допълнителна такса“ (вж. каре 5). Проучванията показват, че „допълнителната такса“ ще намалее едва след изтичането на текущите 20-годишни договори за ПТ/ПП³⁵.

В Испания подпомагането за енергията от възобновяеми източници се покрива основно от националния бюджет. Ето защо високите ПТ/ПП са довели до значително източване на публични финанси. От 2013 г. насам правителството е успяло да стабилизира разходите за подпомагането чрез ПТ/ПП за всички възобновяеми енергийни източници до около 6,5 млрд. евро/годишно чрез редица мерки, насочени към производителите. В Гърция първоначалното намерение е било подпомагането да се покрие чрез националния бюджет. Заради икономическата криза обаче разходите за подпомагането са прехвърлени на производителите и в по-малка степен на потребителите чрез повишаване на специалното мито за възобновяеми енергийни източници. Приписваният на възобновяемите енергийни източници публичен финансов дефицит е бил изцяло компенсиран до януари 2018 г.

Положението е различно при търгуемите сертификати, където свръхпредлагането засяга пряко доходите на производителите на енергия от възобновяеми източници, особено когато няма държавна намеса, която да гарантира минимална цена за сертификатите, какъвто е бил случаят в Полша (вж. каре 6).

Намаляването на равнището на подпомагане от държавите членки се е отразило върху темпа на нарастване на дела на вятърната и слънчевата ФВ енергия в производството на електроенергия

За да намалят разходите за подпомагане на енергията от възобновяеми източници, държавите членки са приели редица мерки, насочени пряко към производителите. В зависимост от мащаба на мерките и начина, по който са прилагани (със задна дата, с незабавно действие или след преходен период от време), разпространението на енергията от възобновяеми източници е засегнато в значителна степен в три от четирите проверени държави членки, както е подчертано и в оценката по REFIT на ДЕВИ І³⁹.

Германия е била една от първите държави, които са намалили тарифите си: първоначалното намаление през 2009 г. е било последвано от още по-драстично намаление през 2012 г., което е включвало промени във формулата за изчисляване на тарифите, за да се вземе предвид инсталираният капацитет от предходната година. Тъй като намаляването на тарифите е било прозрачно и предвидимо и е включвало преходни периоди, то все пак не е имало възпиращ ефект върху инвеститорите (вж. каре 7).

Сериозните намаления на тарифите обаче са отказали инвеститорите в слънчева ФВ енергия в Гърция. През 2010 г. държавата най-напред е намалила своите ПТ за слънчева ФВ енергия, въпреки че в подписаните договори с производителите не е била включена клауза за изменения на цените. Оттогава насам тя неколкократно е намалявала тарифите отново, в два случая с обратно действие. Между 2013 г. и 2016 г., когато Гърция организира първите си пилотни търгове, на практика не е инсталиран нов капацитет за слънчева ФВ енергия. За разлика от това, в сектора на вятърната енергия в Гърция никога не е имало намаления на тарифите и при капацитета за вятърна енергия се наблюдава почти линейно увеличение от около 10 % годишно, дори през годините на икономическата криза в Гърция.

Промените в правната рамка на Испания напълно са спрели инвестициите във вятърна и слънчева ФВ енергия за няколко години. През 2010 г. правителството на Испания е започнало да ограничава броя на часовете, за които може да се изплаща възнаграждение за производството на енергия от възобновяеми източници, и дори е изискало от производителите да плащат такса за подаване на електроенергия към мрежата; до 2012 г. то не е предоставило субсидии за нови инсталации за вятърна или слънчева ФВ енергия. Накрая моделът на ПТ/ПП е бил прекратен през 2013 г. в полза на система за компенсиране, която е предлагала възвръщаемост на инвестициите въз основа на определени критерии. Новите мерки, които в някои случаи са били с обратна сила, са се отразили върху доверието на инвеститорите и напълно са спрели инвестициите в Испания във вятърна (2012 г.) и слънчева ФВ (2011 г.) енергия. До 2015 г., когато са започнали първите пилотни търгове, държавата не е внедрила нов капацитет.

В Полша строгите изисквания относно местоположението са засегнали инвестициите във вятърна енергия. В Закона за инвестициите във вятърни турбини от 2016 г. са определени строги изисквания относно местоположението, забранено е модернизирането на съществуващи турбини, които не отговарят на новото изискване относно местоположението, и драстично е увеличен данъкът върху вятърните съоръжения (в крайна сметка клаузите за модернизирането и за данъците са били отменени в средата на 2018 г.). Системата за търгуеми сертификати е била затворена за нови участници в средата на 2016 г. и до средата на 2018 г. не са проведени търгове за вятърни съоръжения със стандартен размер. Вследствие на това от средата на 2016 г. до средата на 2018 г. капацитетът за вятърна енергия в Полша се е увеличил само в незначителна степен.

Ръстът на електроенергията от възобновяеми източници е възпрепятстван от недостатъчни търгове и практически бариери за производителите

Като част от своя одит ЕСП разгледа дали търговете и участието на гражданите биха могли да допринесат за преодоляване на застоя в сектора на вятърната и слънчевата ФВ енергия: търговете — чрез намаляване на равнищата на държавно подпомагане, а гражданите — чрез осигуряване на допълнителен източник на частно финансиране.

В две от проверените държави членки капацитетът, за който се планират търгове, няма да бъде достатъчен, за да се гарантира постигането на целите за 2020 г.

Сметната палата установи, че в съответствие с последните насоки относно държавната помощ (вж. точка 11) и четирите посетени държави членки са организирали търгове при разпределянето на нов капацитет за енергия от възобновяеми източници. Резултатите от проведените през 2016 г. и 2017 г. търгове показват, че някои инвестиции във вятърна и слънчева ФВ енергия в Германия (а според ГД „Енергетика“ – в Нидерландия) вече се осъществяват без държавно подпомагане – въпреки че свързването към мрежата се финансира от държавата. В Испания последните договори също са възложени без публично подпомагане с изключение на гаранция, която да покрие намалението на цените на електроенергията под определен праг. За разлика от това последните търгове в Гърция⁴⁰ и Полша⁴¹ са довели до цени, които са по-високи и от еквивалентните изкопаеми горива, но в Гърция в много по-малка степен, отколкото по схемата за ПТ.

В Испания обаче не се планират търгове, а новият капацитет от около 8 500 MW, за който са проведени търгове между 2015 г. и 2017 г., не е достатъчен, за да компенсира забавянето от последните години. До средата на 2018 г. в Полша не са организирани търгове за инсталации за вятърна и слънчева ФВ енергия с капацитет над 1 MW (който се равнява на капацитета на една разположена на сушата вятърна турбина от 1985 година⁴²). Тези факти пораждат допълнителни опасения относно това дали тези държави членки ще бъдат в състояние да постигнат целите си за 2020 г., като се има предвид необходимият период от време за осъществяването на проекти за вятърна енергия. В Германия и Гърция търговете са планирани и се провеждат по план. Коридорите за разпространение в Германия обаче продължават да ограничават капацитета за търгове, а Гърция все още е изправена пред предизвикателството да привлече достатъчно инвеститори, които да участват в нейните търгове.

Ключов елемент от успеха на всеки търг е да се спечели доверието на инвеститорите, като се даде възможност на участниците да определят тръжната цена по прозрачен начин (вж. каре 8).

Участието на гражданите в инвестиции във вятърна и слънчева ФВ енергия като произвеждащи потребители или като организирани в енергийни общности е изправено пред бариери

ЕСП установи, че и четирите посетени държави членки са приели законодателство в съответствие с ДЕВИ І, което да позволи производството на електроенергия за собствено потребление от произвеждащи потребители или енергийни общности. През 2017 г. в Германия частни лица и паркове са притежавали 49 % от нейния инсталиран капацитет за слънчева енергия и 41 % от този за разположени на сушата вятърни съоръжения⁴³. В повечето от тези случаи частните лица са били организирани в енергийни общности. Някои региони в Испания дори са си поставили цели за собствено потребление. В някои случаи обаче развитието на този сегмент е изправено пред бариери. Например, за да получат плащане за допълнителната електроенергия, която подават към мрежата, от произвеждащите потребители в Испания се изисква да участват на спот пазара на енергия. Това е обременяващо за малките производители, тъй като изисква множество лицензи и разходи за участие. В Полша произвеждащите потребители – въпреки че са изправени пред някои ограничения (като например данъчно облагане и ограничени ползи от подаването на енергия към мрежата) – са най-бързо развиващият се сегмент на енергията от възобновяеми източници.

Различни ограничения забавят инвестициите във вятърна и слънчева ФВ енергия

Сметната палата провери дали правилата за териториално устройство и административните правила подпомагат инвестициите във вятърна и слънчева ФВ енергия. Беше разгледан също така въпросът как недостатъците на мрежата се отразяват върху използването на проектите за енергия от възобновяеми източници, как слабият междусистемен преносен капацитет със съседните държави ограничава сътрудничеството и колко важно е да се инвестира и в двете в близко бъдеще.

Правилата за териториално устройство ограничават развитието на вятърни съоръжения в две от проверените държави членки

Ограниченията във връзка с териториалното устройство възпрепятстват разработването на нови проекти. Разпоредбите за определяне на минималното разстояние между един вятърен парк и жилищните райони може да бъдат особено ограничаващи. За държавите членки е предизвикателство да въведат разпоредби за териториално устройство, които защитават градските райони и природните резервати, като същевременно позволяват разпространението на вятърна и слънчева ФВ енергия.

Сметната палата установи, че това е било проблем в две от проверените държави членки. Например откакто в един регион в Германия минималното допустимо разстояние, разделящо една турбина от най-близките жилища, е било определено като 10 пъти общата височина на турбината (достигащо разстояние от 2 км), в него не са получени нови заявления за изграждане на вятърни съоръжения. Въздействието на мярката е било намаляване на земята, която може да се използва за вятърни паркове, до приблизително 0,3 % вместо предвидената площ от 2 % – 3 % от площта на региона. Същата разпоредба е въведена в Полша през 2016 г. Въпреки че няма официална оценка на въздействието, проучванията⁴⁴ показват, че тази разпоредба е намалила допустимата земя за инвестиции във вятърна енергия едва до 0,1 % от националната територия, вместо до предвидената площ от 2,6 %, когато между съоръженията и населените райони е запазена буферна зона с широчина 1 километър.

Продължителните административни процедури усложняват бизнес средата, по-специално за новите проекти за вятърна енергия

Обикновено административните правила за съоръженията за възобновяема вятърна енергия изискват от органите да издават разрешения или да вземат решения, свързани с екологичните аспекти, строителните работи, свързването към мрежата или лицензите за производство и продажба на електроенергия. Държавите членки следва да въведат процедури с минимални административни пречки, за да привлекат инвеститори на пазара на енергия от възобновяеми източници, като същевременно предприемат защитни мерки по въпроси като здравето и околната среда в селските и градските райони.

Средно и в зависимост от размера си едно разположено на сушата вятърно съоръжение може да бъде физически завършено за пет години (включително времето за издаване на административни документи), един разположен в морето вятърен парк – за осем години, а една инсталация за слънчева ФВ енергия – за две години; за проектите за покривни слънчеви ФВ системи са необходими по-малко от две години. ЕСП обаче установи, че подходът на Германия за „обслужване на едно гише“ е ефективен начин за свеждане до минимум на административните пречки (вж. каре 9).

Въпреки че държавите членки са определили максимални срокове за своите административни процедури, ЕСП установи, че те не са спазени за проектите за вятърна енергия в Гърция и Испания. В двете държави реализирането на проект за вятърни генератори, разположени на сушата, може да отнеме до седем години. В Испания ЕСП също така установи продължителни процедури за малки инсталации за собствено потребление, където лицензирането е отнемало средно една година.

Забавянията на инвестициите в мрежата, включително в междусистемната инфраструктура, са възпрепятствали реализацията

Електроенергията достига до потребителите чрез мрежата за пренос и разпределение. Основните предизвикателства за мрежата по отношение на внедряването на инсталации за вятърна и слънчева ФВ енергия са капацитетът ѝ да абсорбира интермитентна електроенергия⁴⁵, отдалечеността на районите с висок потенциал за вятърна и слънчева ФВ енергия и големите разстояния между районите с висок потенциал и тези с голямо потребление на електроенергия⁴⁶. Друго предизвикателство е да се гарантира, че междусистемният преносен капацитет⁴⁷ е достатъчен, за да позволи трансгранични потоци, когато те са необходими или най-икономични.

Забавянията в инвестициите в мрежата се отразяват върху използването на възобновяеми източници

Инвестициите в мрежата са закъснели значително и в четирите държави членки. Проблемът обаче е най-неотложен в Германия, където до края на 2017 г. са завършени по-малко от 10 % от планираното разширяване на мрежата в държавата (едва 750 км от 7 900 км). Недостатъчно развитата мрежа в Германия води до кръгови потоци на енергия⁴⁸ със съседни държави, когато мрежата на Германия не може да се справи с допълнителния пренос на енергия. Например когато вятърните паркове в северната част на Германия произведат допълнителна енергия, понякога мрежата не може да пренесе цялата електроенергия в южната част на държавата и в Австрия, където се намира основното търсене. Електроенергията трябва да бъде пренасочена през Полша, Чешката република и Словакия. Вследствие на това през 2017 г. мрежата на Полша е получила от Германия над осем пъти повече електроенергия от планираната, въпреки факта че полските органи често са намалявали енергийните потоци от Германия.

ЕСП установи недостатъци на мрежата, които са възпрепятствали развитието на енергията от възобновяеми източници в райони с висок потенциал за вятърна и слънчева енергия в Гърция (Пелопонес) и Испания (Андалусия), където не могат да се инсталират нови централи за енергия от възобновяеми източници. Според гръцкия оператор на преносна система (ОПС)⁴⁹ очаква се някои гръцки острови да бъдат напълно свързани с континенталната част най-рано през 2023 г., въпреки че това ще спести на националния бюджет 350 млн. евро/годишно чрез намаляване например на транспортните разходи за бензин до островите.

По оценки на Комисията енергията от възобновяеми източници ще трябва да съставлява около половината от цялото производство на електроенергия, за да се постигне първоначално предложената обща цел за 2030 г. от 27 % от брутното крайно потребление на енергия⁵⁰; по изчисления на IRENA приетата цел за 2030 г. от 32 % ще изисква дял от 55 % от произведената електроенергия⁵¹. Като се има предвид, че в момента делът на енергията от възобновяеми източници в сектора на електроенергията е почти 31 % и че това вече представлява предизвикателство за поемане от мрежата, има спешна необходимост от инвестиции. За тази цел центровете за управление на енергията от възобновяеми източници могат да допринесат за максимално увеличаване на използването на енергия от възобновяеми източници (вж. каре 10).

Равнището на междусистемна свързаност между държавите членки не е достатъчно, за да се подпомогне разпространението на енергията от възобновяеми източници

Съветът от Барселона през 2012 г. поставя цел за междусистемна електроенергийна свързаност на държавите членки от 10 % до 2020 г. като мярка за увеличаване на разпространението на енергията от възобновяеми източници, която да позволява трансгранични потоци, когато те са необходими или най-икономични. През 2015 г. обаче мрежите в 12 държави членки все още не са били готови за тази цел⁵². Испания е една от тези държави членки. С капацитет за пренос до Франция на инсталираните мощности от едва 5 % през 2017 г. Испания (а с нея и Иберийският полуостров) до голяма степен остава енергиен остров. Вече одобрените проекти ще увеличат равнището до около 8 %, но не по-рано от 2025 г.

Европейският съвет от октомври 2014 г.⁵³ одобри предложението на Комисията от май 2014 г.⁵⁴ за увеличаване на целта за междусистемната свързаност от 10 % на 15 % до 2030 г., но без производства за установяване на нарушение, в случай че не бъде постигната. В доклад от 2017 г.⁵⁵ на експертната група на Комисията във връзка с целите за електроенергийна междусистемна свързаност Германия, Гърция и Испания са включени сред осемте държави членки, в които има по-спешна необходимост от инвестиции.

Финансирането в рамките на политиката на сближаване е допринесло за повишаване на капацитета за вятърна и слънчева ФВ енергия, но също така е довело до случаи на свръхсубсидиране

Сметната палата провери дали предоставеното финансиране в рамките на политиката на сближаване (от ЕФРР и КФ) за инвестиции във вятърна и слънчева ФВ енергия е постигнало устойчиви крайни продукти и резултати. По-специално ЕСП оцени колко добре са осъществени извадка от 24 съфинансирани проекта, подпомогнати от девет ОП през един от двата периода (2007 – 2013 г. или 2014 – 2020 г.), и какви резултати са постигнали. Девет от тях са проекти за вятърна енергия, 12 за слънчева ФВ енергия и три са комбинирани инсталации, съчетаващи двете технологии (вж. приложение III).

От 24-те проверени проекта ЕСП оцени тези, които бяха завършени и функциониращи към момента на извършване на одита. За завършените 20 проекта ЕСП установи, че във всички случаи проектите са били осъществени в съответствие със заявлението за проекта (очакваният капацитет е инсталиран без преразходи), функционират към момента на извършване на одита, нямат проблеми с устойчивостта и реализират печалби.

ЕСП установи, че 13 от завършените проекти произвеждат очакваните обеми електроенергия. От другите седем проекта два проекта за вятърна енергия в Гърция произвеждат по-малко от планираното, а пет малки инсталации за собствено потребление извън електропреносната мрежа в Испания не предоставиха данни на ЕСП. 17 от завършените проекти са осъществени без значителни закъснения (т.е. без да надхвърлят три месеца). Два проекта в Полша и един в Гърция са завършени с по-малко от една година закъснение.

ЕСП установи, че при финансирането в рамките на политиката на сближаване като инвестиционна помощ за проекти за вятърни и слънчева ФВ енергия има и случаи на свръхсубсидиране. Девет от 24-те одитирани проекта (три в Германия, четири в Гърция, един в Испания и един в Полша⁵⁶) са имали много атрактивна вътрешна норма на възвръщаемост (IRR)⁵⁷, която е била с 3 до 11 процентни пункта по-висока от 10-годишната доходност на държавните ценни книжа⁵⁸ за месеца, през който са били одобрени. Това се дължи главно на факта, че те са се ползвали от инвестиционна помощ в допълнение към много щедра ПТ за подпомагане на техните оперативни разходи (вж. точка 39). Също така за други четири проекта извън електропреносната мрежа в Испания, които са получили само инвестиционна помощ под формата на безвъзмездна финансова помощ от ЕС, възвръщаемостта на инвестициите⁵⁹, представена като икономии на енергия в момента на подаване на заявлението за проекта, е била достигната много бързо (за 3,6 до 6,2 години).

ЕСП обърна внимание на свръхсубсидирането на редица проекти за енергия от възобновяеми източници в предходния си специален доклад относно възобновяемата енергия⁶⁰; този въпрос е поставен и в няколко одитни доклада на националните върховни одитни институции⁶¹.

В сравнение с ДЕВИ І преразгледаната регулаторна рамка на ЕС допълнително подпомага увеличаването на енергията от възобновяеми източници, но все още съществуват сериозни недостатъци

През 2016 г. Комисията предложи пакета „Чиста енергия“ (вж. точка 09), който има за цел да създаде по-силни връзки между различните области на политиката, свързани с енергетиката. Най-важните части от този пакет за енергията от възобновяеми източници са ДЕВИ ІІ⁶² и Регламентът относно управлението⁶³. ЕСП разгледа законодателството, за да оцени до каква степен то се е справило с някои от изтъкнатите проблеми в предходните раздели на настоящия доклад и дали създава благоприятна среда за развитието на енергия от възобновяеми източници, включително вятърни и слънчеви ФВ системи за производство на електроенергия.

ЕСП установи, че ДЕВИ ІІ включва подпомагане за производство на електроенергия от възобновяеми източници, по-специално от вятърна и слънчева ФВ енергия:

• в директивата се изисква подобряване на структурата и стабилността на схемите за подпомагане. Държавите членки трябва да гарантират, че тези схеми не се преразглеждат по начин, който да оказва отрицателно въздействие върху правата на производителите на енергия от възобновяеми източници и да подкопава икономическата жизнеспособност на вече подпомаганите инсталации, както установи ЕСП в три от четирите проверени държави членки (вж. точка 47);
• в нея са залегнали двата принципа на потребление на собствена енергия от възобновяеми източници и общностите за възобновяема енергия. Сметната палата установи ограничения в две от проверените държави членки (вж. точка 56);
• чрез изискването от държавите членки да създадат „обслужване на едно гише“ за координиране на цялата процедура за лицензиране на нови инсталации за енергия от възобновяеми източници и чрез поставяне на ограничения за необходимото време за издаване на всички необходими разрешения тя допринася за опростяване на административните процедури. В две от проверените държави членки ЕСП установи, че сложните административни процедури са възпрепятствали разработването на нови инсталации за вятърна и слънчева ФВ енергия (вж. точка 62); и
• с нея се насърчава създаването на финансови инструменти, насочени към проекти, които: а) имат за цел да подобрят стабилността на мрежата, да управляват претоварването на мрежата и да увеличат гъвкавостта на преносната система, включително проекти, които ще спомогнат за постигане на целта от 15 % по отношение на междусистемните връзки за електрическа енергия до 2030 г. – все въпроси, по които ЕСП е докладвала свои констатации (вж. точки 64 – 68); и б) подобряват механизмите за сътрудничество между държавите членки, както и между държавите членки и трети държави, които в ДЕВИ І са използвани в ограничена степен (вж. точка 36).

Оценката на ЕСП на Регламента относно управлението показва, че по-добър мониторинг на усилията на държавите членки за увеличаване на дела на енергията от възобновяеми източници в трите сектора – на електрическата енергия, енергията за топлинни и охладителни цели и на транспорта – следва да се очаква при разширяване на правомощия на Комисията:

• да наблюдава интегрираните национални планове в областта на енергетиката и климата (НПЕК), които държавите членки ще трябва да представят на всеки десет години и да актуализират най-малко веднъж през 2024 г., като обхванат политиките и мерките във връзка с петте измерения на Енергийния съюз⁶⁴. С други думи, с него ролята на Комисията не се ограничава предимно до наблюдението на индикативната крива, както беше в ДЕВИ І (вж. точка 30); и
• да наблюдава и да докладва на Европейския парламент на всеки три години относно резултатите от подпомагането, предоставено чрез търгове, което понастоящем е основният инструмент за увеличаване на капацитета за възобновяема енергия и което изглежда свежда до минимум държавното подпомагане (вж. точка 53).

ЕСП също така констатира, че са възникнали нови недостатъци, а един предишен недостатък продължава да съществува. Въпреки че през 2016 г. Комисията отбеляза, че националните цели на ДЕВИ І се считат за най-важен двигател за политиките и инвестициите в енергия от възобновяеми източници в много държави членки⁶⁵, в ДЕВИ ІІ тези цели са заменени с обвързваща цел от минимум 32 % само на европейско равнище. Това поражда риск държавите членки да постигат или твърде високи, или твърде ниски резултати в областта на енергията от възобновяеми източници, както и риск от несъответствие между разполагането на източници на възобновяема енергия в държавите членки и индикативните криви за ЕС.

В Регламента относно управлението от Комисията се изисква да наблюдава общата индикативна крива за ЕС през 2022 г., 2025 г. и 2027 г. С новото законодателство обаче не се преодолява докладваната слабост във връзка с навременното докладване на недостатъчния напредък (вж. точки 28 и 29). Това допълнително подкопава ефективността на мониторинга. Вследствие на това е възможно Комисията да не успее да реагира навреме, за да гарантира напредъка, ако някои държави членки не постигнат целите си.

ДЕВИ ІІ и Регламентът относно управлението са приети от Европейския парламент и от Съвета две години и половина преди изтичането на ДЕВИ І на 1 юли 2021 г. До 30 юни 2021 г. държавите членки трябва да транспонират всички нови елементи от Директивата в националното си право. ЕСП установи, че и четирите проверени държави членки са транспонирали със закъснения предишната директива в националното си право, като следва да се отбележи по-специално Полша, на която са били необходими повече от четири години.

Заключения и препоръки

Като цяло Сметната палата установи, че половината от държавите членки на ЕС рискуват да не произведат достатъчно електроенергия от възобновяеми източници, за да постигнат целите си до 2020 г. ЕСП установи също, че по първоначалните схеми за подпомагане въвеждането на вятърна и слънчева ФВ енергия е свръхсубсидирано, а намаляването на равнището на подпомагане е възпрепятствало потенциалните инвестиции. Насърчаването на провеждането на търгове и участието на гражданите са от решаващо значение за увеличаване на инвестициите и за подобряване на условията за разпространение, например за преодоляване на ограничаващите правила за териториално устройство, продължителните административни процедури и недостатъците на мрежата.

Между 2005 г. и 2017 г. делът на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия се е увеличил значително от 9,1 % на 17,5 %, като половината държави членки или вече са постигнали целта си за 2020 г., или са били близо до нейното постигане. Постигането на националните целеви нива за останалата половина обаче остава сериозно предизвикателство. Ето защо съществуват опасения по отношение на това дали резултатите на държавите с високи постижения в областта на енергията от възобновяеми източници ще бъдат достатъчни, за да компенсират тези с ниски постижения и да се постигне общата цел на ЕС от 20 % (вж. точки 22 – 24).

Основният фактор, допринасящ за увеличението на дела на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия, е бил секторът на електроенергията, в който между 2005 г. и 2017 г. този дял се е удвоил от около 15 % до почти 31 %. Технологиите, на които се дължи ръстът в сектора на електроенергията, са предимно вятърната и слънчевата ФВ енергия (вж. точки 25 и 26).

Комисията следва да проучи при кои държави членки има риск да не постигнат целите си за 2020 г. и да ги насочи в предприемането на ефективни мерки за преодоляване на недостига на капацитет за енергия от възобновяеми източници. Тези планове за действие също така следва да включват планиране на търговете, опростяване на административните процедури и инвестиции в мрежова инфраструктура и междусистемни връзки.

Срок за изпълнение — до края на 2019 г.

ДЕВИ І е изиграла важна роля за развитието на енергията от възобновяеми източници чрез определяне на обвързващи цели, които да бъдат постигнати до 2020 г., както на равнището на ЕС, така и на държавите членки. В правната рамка обаче не се предвижда навременно докладване на напредъка в областта на енергията от възобновяеми източници, нито правомощия на Комисията за справяне с бавния напредък, когато индикативните криви не се изпълняват (точки 27 – 30).

Комисията следва да изготви изменение на съответните части от Регламента относно статистиката за енергийния сектор, така че държавите членки да предоставят на Евростат годишни статистически данни за енергията, които да включват енергията от възобновяеми източници, в рамките на девет месеца след края на годината.

Срок за изпълнение — до средата на 2021 г.

Въпреки че националните схеми за подпомагане са насърчили инвестициите в енергия от възобновяеми източници, нежеланието на държавите членки за сътрудничество по енергийните въпроси води до фрагментиран енергиен пазар (точки 31 – 36).

Намаляването на разходите за технологии и високата степен на интерес към инвестиции в новата „зелена икономика“ са се развили с такива темпове, че са довели до свръхсубсидиране на проекти, цената за което са по-високи цени на електроенергията и/или държавен дефицит. За да се намали тежестта за потребителите и за националните бюджети, държавите членки са въвели корективни действия, които са намалили доверието на инвеститорите и са допринесли за забавяне на пазара в двата сектора. ЕСП установи, че водените от ЕС действия, като например търгове и участие на гражданите в проекти за енергия от възобновяеми източници чрез стимулиране на произвеждащите потребители и енергийните общности, могат да допринесат за увеличаване на новия капацитет за вятърна и слънчева ФВ енергия и да покрият част от нуждите от инвестиции, необходими за постигането на целта за 2030 г. (точки 37 – 56).

Комисията следва:

1. да установи кои държави членки не са планирали търгове за енергия от възобновяеми източници, чрез които би се реализирал необходимият допълнителен капацитет за постигане на целите за 2020 г., и да поиска от тях да изготвят съответния график; и
2. да наблюдава и редовно да докладва относно резултатите от търговете, организирани от тези държави членки.

Срок за изпълнение — до края на 2019 г.

Ограничаващите правила за териториално устройство възпрепятстват разполагането на нови инсталации, а продължителните административни процедури усложняват бизнес средата, особено за нови проекти за вятърна енергия (точки 57 – 62).

Комисията следва да изиска от държавите членки да разгледат възможността за опростяване на текущите си административни процедури в областта на енергията от възобновяеми източници с цел да се ускори реализацията и да се насърчат инвестициите.

Срок за изпълнение — до края на 2019 г.

В ДЕВИ ІІ обвързващата цел на ЕС за дела на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия е определена на минимум 32 % до 2030 г. Тази цел изисква в сектора на електроенергията делът на електроенергията от възобновяеми източници да бъде 55 %. През 2017 г. делът на електроенергията от възобновяеми източници е бил почти 31 %. Забавянията на инвестициите в мрежата, включително в междусистемната инфраструктура, възпрепятстват разпространението на енергията от възобновяеми източници и развитието на полезни взаимодействия между държавите членки (точки 63 – 68).

Комисията следва:

1. да проучи за кои държави членки мрежата е ограничаващ фактор за по-нататъшното разпространение на енергията от възобновяеми източници;
2. да посъветва държавите членки, за които мрежата потенциално възпрепятства разпространението на енергията от възобновяеми източници, да предприемат действия за преодоляване на недостатъците на мрежата; и
3. да насърчи държавите членки да насочат наличното подпомагане от ЕФРР и КФ, свързано с операции във връзка с изменението на климата, към развитие и управление на мрежата и междусистемните връзки.

Срок за изпълнение — до средата на 2020 г.

Като цяло съфинансираните проекти са постигнали планираните крайни продукти и резултати по отношение на производството на електроенергия и вероятно ще бъдат устойчиви. Има обаче случаи на свръхсубсидиране (точки 69 – 73).

Погледнато в перспектива, с ДЕВИ ІІ и Регламента относно управлението на пакета „Чиста енергия“ са въведени мерки, които могат да допринесат за по-добра инвестиционна среда за производството на електроенергия от възобновяеми източници, ако бъдат транспонирани по подходящ и навременен начин (например подобряване на структурата и стабилността на националните схеми за подпомагане и въвеждане на принципа на собственото потребление). Липсата на национални цели обаче, заедно с непреодолените слабости, свързани с навременността на мониторинга от страна на Комисията, застрашават постигането на новата цел на ЕС (точки 74 – 79).

Комисията следва да наблюдава и да прикани държавите членки да транспонират пакета „Чиста енергия“, включително ДЕВИ ІІ, в националното си законодателство по подходящ и навременен начин и следва редовно да публикува информация за постигнатия напредък в това отношение.

Срок за изпълнение — до края на юни 2021 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 30 април 2019 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner Lehne
Председател

Приложения

Приложение I

Данни за вятърната енергия в ЕС-28

Цел за 2020 г.¹, капацитет през 2017 г.², крайно потребление на енергия през 2016 г.³, финансиране от ЕФРР/КФ за периода 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г.⁴ и основни национални схеми⁵

Източник: ¹Директива 2009/28/ЕО от 23.4.2009 г., Приложение I; ²IRENA, „Renewable Capacity Statistics 2018“ и министерства на енергетиката и/или национални регулатори (за Германия, Гърция, Испания и Полша); ³Евростат „Енергетиката на ЕС в цифри“, Статистически наръчник 2016 г., част 5 (крайно потребление на енергия: общата енергия, използвана от крайните потребители, като например домакинствата, промишлеността и селското стопанство, но с изключение на използваната от самия енергиен сектор); ⁴ГД „Регионална и селищна политика“ и ⁵ГД „Енергетика“, www.res-legal.eu.

Приложение II

Данни за слънчевата енергия в ЕС-28

Цел за 2020 г.¹, капацитет през 2017 г.², крайно потребление на енергия през 2016 г.³, финансиране от ЕФРР/КФ за периода 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г.⁴ и основни национални схеми⁵

Източник: ¹Директива 2009/28/ЕО от 23.4.2009 г., Приложение I; ²IRENA, „Renewable Capacity Statistics 2018“ и министерства на енергетиката и/или национални регулатори (за Германия, Гърция, Испания и Полша); ³Евростат „Енергетиката на ЕС в цифри“, Статистически наръчник 2016 г., част 5 (крайно потребление на енергия: общата енергия, използвана от крайните потребители, като например домакинствата, промишлеността и селското стопанство, но с изключение на използваната от самия енергиен сектор); ⁴ГД „Регионална и селищна политика“ и  ⁵ГД „Енергетика“, www.res-legal.eu.

Приложение III

Списък на одитираните проекти

Източник: ЕСП.

Приложение IV

Среден постигнат напредък в дела на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия до 2017 г. и среден необходим напредък за постигане на целите за 2020 г. за всички държави членки и за ЕС

Източник: ЕСП въз основа на данни на Евростат.

Приложение V

Дял и капацитет на енергията от възобновяеми източници в ЕС-28 и в четирите проверени държави членки — цели и окончателни стойности, 2010 – 2017 г.

Таблица А – Процентен дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия в ЕС-28*, 2010 – 2017 г.

• На равнището на ЕС-28 няма налични консолидирани данни за кривите по НПДЕВИ на държавите членки и за тяхната индикативна крива по ДЕВИ І за дела на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия и за трите сектора, които допринасят за този дял.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Евростат.

Таблица Б – Процентен дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия в четирите проверени държави членки за периода 2010 – 2017 г. и индикативни криви до 2020 г.

Източник: НПДЕВИ и национални доклади за напредъка в насърчаването и използването на енергията от възобновяеми източници.

Таблица В – Процентен дял на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия в четирите проверени държави членки за периода 2010 – 2017 г. и индикативни криви 2020 г.

Източник: НПДЕВИ и национални доклади за напредъка в насърчаването и използването на енергията от възобновяеми източници.

Таблица Г – Развитие на капацитета за вятърна енергия в четирите държави членки за периода 2010 – 2017 г. и цели до 2020 г. (в MW)

Източник: НПДЕВИ и данни от националните министерства на енергетиката и/или регулаторни органи.

Таблица Д – Развитие на капацитета за вятърна енергия в четирите държави членки за периода 2010 – 2017 г. и цели до 2020 г. (в MW)

Източник: НПДЕВИ и данни от националните министерства на енергетиката и/или регулаторни органи.

Приложение VI

Основни схеми за подпомагане на четирите държави членки, развитие на капацитета за вятърна и слънчева ФВ енергия (1999 – 2017 г.) и тарифи, предлагани на производителите на енергия от възобновяеми източници за същия период

Източник: ЕСП въз основа на данни на Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi).

Източник: ЕСП въз основа на данни на министерството на околната среда и енергетиката (YPEKA).

Източник: ЕСП въз основа на данни на Ministerio para la Transición Ecológica.

Източник: ЕСП въз основа на данни от индекси PMOZE и PMOZE A на полската енергийна борса.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

Първо тире: Комисията приема препоръката.

Това е ясен и постоянен приоритет в обмяната на мнения между Комисията и държавите членки на ЕС на всички равнища.

Второ тире: Комисията приема препоръката.

Трето тире: Комисията приема препоръката да насърчава държавите членки да предприемат действия в този контекст и да следи постигнатия напредък. При все това организирането на търгове попада в сферата на компетентност на държавите членки.

Четвърто тире: Комисията приема препоръката.

Комисията споделя становището на Европейската сметна палата, че опростяването на административните процедури в рамките на националното законодателство ще подобри условията за производство на електроенергия от възобновяеми източници. Тези усилия за опростяване са в центъра на преработената директива, приета на 11 декември 2018 г.

Пето тире: Комисията приема препоръката отчасти, тъй като смята, че развитието на мрежата влиза в компетентността на държавите членки. ЕС вече предоставя подкрепа за инвестиции в мрежовата инфраструктура и междусистемните връзки.

Шесто тире: Комисията приема препоръката и ще я изпълни в съответствие с Регламента за управлението на енергийния съюз.

Въведение

Комисията е изтъквала нееднократно, че основната част от инвестициите в енергия от възобновяеми източници трябва да идва от частния сектор. Публичното финансиране, включително финансирането от ЕС, не следва да замества, а да допълва и стимулира частните инвестиции, когато е уместно, в съответствие с правилата за държавна помощ.

Сред инструментите на ЕС за допълване на частните инвестиции са, между другото, фондът InvestEU, „Хоризонт Европа“, програмата LIFE и Механизмът за свързване на Европа.

Новият фонд InvestEU, който е приемник на плана „Юнкер“ (ЕФСИ), ще отдели 11,5 милиарда евро за устойчива инфраструктура, целяща стимулирането на повече устойчиви частни инвестиции чрез различни финансови инструменти.

В рамките на „Хоризонт Европа“ Комисията предложи да се отпуснат 15 милиарда евро за енергетиката, климата и мобилността, за развитие на следващото поколение технологии, улесняващи енергийния преход и засилващи конкурентоспособността на Европа.

Програмата за околната среда LIFE има по-голям бюджет и включва нов бюджетен ред с 1 милиард евро, предназначени специално за улесняване на производството на енергия от възобновяеми източници в малък мащаб, като например слънчевата енергия, и проекти за енергийна ефективност.

Накрая, по Механизма за свързване на Европа, който е основният бюджетен инструмент за финансиране на инфраструктурата за свързване между държавите членки, като например междусистемните връзки, Комисията включи нов елемент, с който специално да насърчи сътрудничеството между държавите членки във всички сектори на възобновяемите енергийни източници.

Констатации и оценки

Трето тире: Въпросните държави членки все още имат няколко възможности за постигане на целта за 2020 г., включително използването на механизми за сътрудничество, като например статистически прехвърляния.

Комисията следи отблизо напредъка на всички държави членки и предоставя подкрепа. Заедно с Работната група за енергийна ефективност, формирана с държавите членки на ЕС, се мобилизират усилия на всички равнища, за да се постигнат целите за 2020 г. Ще бъдат предприети допълнителни действия за изпълнение на задълженията на държавите членки, ако това е необходимо.

Комисията отбелязва, че националните криви и цели са предоставили полезна дългосрочна перспектива за планиране на инвестициите и са отправна точка на Комисията за докладване и мониторинг.

Общ отговор на Комисията на точки 28 и 29:

Комисията предложи изменение на регламента относно статистиката за енергийния сектор съгласно процедурата по регулиране с контрол на вътрешни консултации между службите през април 2019 г. Това изменение не засяга крайния срок за докладване на годишните статистически данни в областта на енергетиката. Въпреки това то ще ускори публикуването на ежемесечни данни за електричеството и въглищата (включително вятърната и слънчевата енергия) с един месец (от три на два месеца).

Комисията е стартирала проект с държавите членки през 2016 г., за да ускори публикуването на оценките на годишните енергийни статистики, баланси и показатели относно дела на енергията от възобновяеми източници.

Комисията има непрекъснат диалог с нидерландските органи по този въпрос. В енергийното споразумение от 2013 г. е налице ясна политическа воля за мобилизиране на усилия за постигането на целта от 14 % енергия от възобновяеми източници в Нидерландия през 2020 г. (и 16 % през 2023 г.).

Комисията насърчава държавите членки да обмислят възможността за използване на статистически прехвърляния (възможността да се отчита като собствено производство излишъкът от производството на друга държава членка), както е предвидено в Директивата за енергията от възобновяеми източници (RED I), като начин да се гарантира постигане на целта, когато е налице дефицит, или да продават евентуалните си излишъци на други държави членки. Комисията е готова да подкрепя активно държавите членки в това отношение и да улеснява необходимото сътрудничество.

Комисията също така признава, че административните процедури биха могли да ограничат развитието на проектите за възобновяема енергия. RED II цели да разгледа този проблем, като се има предвид, че за териториалното устройство е необходимо държавите членки да извършват оценка на въздействието върху околната среда и стратегическа оценка на околната среда.

Комисията прие документ с насоки за развитието на вятърната енергия и „Натура 2000“⁶⁶, чиято цел е да подкрепя държавите членки в процедурите, които следват в издаването на разрешителни за производство на вятърна енергия в рамките на или извън защитените зони по „Натура 2000“. Актуализирането на настоящия документ с насоки се очаква да стане до края на 2019 г.

Интегрирането в мрежата на увеличаващите се мощности от възобновяеми източници на енергия е трайно предизвикателство за по-голямата част от държавите членки. Пречките произтичат предимно от високите разходи за присъединяване към мрежата, както и от липсата на предвидимост и прозрачност на процедурите за присъединяване към мрежата. Комисията следи отблизо развитието въз основа на изготвените от държавите членки национални планове в областта на енергетиката и климата и тяхното съответствие с целта за 15 % междусистемна свързаност.

Комисията признава значението на ограничаването на публичната подкрепа до минимума, необходим в случай на оставащ недостиг на финансиране за проектите, генериращи приходи. Съгласно рамката на политиката за сближаване Комисията не участва в процеса на подбор на проекти, освен за одобрението на големи проекти. Управляващите органи в държавите членки, които отговарят за подбора на проекти, трябва да гарантират, че публичното финансиране не замества, а допълва и привлича частните инвестиции, когато е уместно, в съответствие с правилата за държавните помощи. Комисията все пак припомня, че пазарните условия за вятърните и слънчевите фотоволтаични проекти са се променяли бързо през съответния период. За да се съобразят с обвързващите цели за енергия от възобновяеми източници, държавите членки трябва да насърчават инвестициите в проекти за възобновяема енергия, които може да не са привлекли достатъчно частен капитал без публична инвестиционна помощ, като се има предвид рисковият профил на тези инвестиции в миналото, когато съответните технологии са били все още в ранен етап на развитие.

Становището на Комисията е, че новият механизъм за планиране и мониторинг съгласно Регламента за управлението ще спомогне за участието на държавите членки в определянето на съответното разпределение на усилията, необходими за постигане на целта от най-малко 32 % енергия от възобновяеми източници през 2030 г. Регламентът за управлението включва инструменти за намаляване на риска от това, държавите членки да демонстрират прекалено високи или прекалено ниски постижения в областта на възобновяемите енергийни източници (напр. препоръки и предлагане на мерки за целия ЕС). Това е важно, за да се намали рискът от възникване на несъответствие на равнище ЕС при оценката на индивидуалния принос на държавите членки.

Повтарящият се процес, залегнал в Регламента за управление, ще гарантира внимателния мониторинг на ситуацията в държавите членки. След като се анализира информацията от държавите членки, при необходимост Комисията ще реагира бързо.

Комисията е на мнение, че срокът за транспониране е достатъчно дълъг, за да се даде възможност за навременно транспониране от страна на всички държави членки.

Заключения и препоръки

Съгласно данните от 2017 г. група държави членки действително трябва да положат повече усилия не само в електроенергийния сектор, но също така и в секторите на отоплението, охлаждането и транспорта, за да постигнат своите цели за 2020 г.

Като цяло с дял на възобновяеми източници в крайното си енергийно потребление, достигащ 17,5 % (данни за 2017 г.), ЕС е на път да постигне целта си от 20 % за 2020 г.

Комисията следи напредъка по отношение на разработването на възобновяеми енергийни източници и поддържа тясна връзка с държавите членки. Тече мобилизиране на усилията.

Комисията приема препоръката и ще положи повече усилия да подкрепя активно държавите членки в това отношение и да улеснява необходимото сътрудничество.

В 4-ия доклад за напредъка в областта на възобновяемите източници на енергия от 9 април 2019 г. Европейската комисия насърчава държавите членки да продължат да засилват усилията си за разгръщане на възобновяеми енергийни източници в трите сектора, като в същото време намаляват потреблението на енергия.

Европейската комисия съветва държавите членки да обмислят възможността да използват статистически прехвърляния, предвидени в RED I, като начин да се гарантира постигането на целите, в случай на недостиг или да продават потенциалните си излишъци на други държави членки.

RED I предвижда ясен график за двугодишен мониторинг на напредъка на всяка държава членка, което задължително е свързано с използването на статистика на текуща годишна основа.

По отношение на статистиката в областта на енергетиката Комисията се позовава на общия си отговор по точки 28 и 29.

Комисията приема препоръката.

Комисията ще работи с държавите членки, за да се намали срокът за годишна енергийна статистика с два месеца.

Комисията предложи изменение на регламента относно статистиката за енергийния сектор съгласно процедурата по регулиране с контрол на вътрешни консултации между службите през април 2019 г. Това изменение не засяга крайния срок за докладване на годишните статистически данни в областта на енергетиката. Въпреки това то ще ускори публикуването на ежемесечни данни за електричеството и въглищата (включително вятърната и слънчевата енергия) с един месец (от три на два месеца).

Комисията е стартирала проект с държавите членки през 2016 г., за да ускори публикуването на оценките на годишните енергийни статистики, баланси и показатели относно дела на енергията от възобновяеми източници.

Преработеният текст на RED I (2018/2001) съдържа няколко инициативи за увеличаване на използването на търгове, а също така на участието на гражданите и енергийните общности и за създаване на нормативна рамка, свързана с потребителите.

а) Комисията приема препоръката.

б) Комисията приема препоръката.

Напредъкът, постигнат по отношение на търговете от всички държави членки, ще бъде наблюдаван и обсъждан с тях в последващите действия по докладите за напредъка им до края на текущия период.

Комисията приема препоръката.

В действителност RED II се занимава с този въпрос и предлага също така допълнителни задължения за ускоряване на издаването на разрешения и прости уведомителни процедури за свързване към мрежата. Комисията ще следи транспонирането на Директивата в тази връзка и ще предприеме стъпки за обезпечаване на съответствието.

Комисията споделя мнението, че инвестициите в мрежата са от изключителна важност, за да се гарантира разгръщане на възобновяемите енергийни източници.

а) Комисията приема препоръката частично.

Разглеждането на проблеми относно развитието на мрежата влиза в компетентността на държавите членки. Комисията ще разгледа това в по-широкия контекст на управлението на енергийния съюз във връзка с националните планове в областта на енергетиката и климата съгласно Регламента за управление, в които също ще бъде анализирано развитието на инфраструктурата.

б) Комисията приема препоръката частично.

Разглеждането на проблеми относно развитието на мрежата влиза в компетентността на държавите членки. Комисията ще проучи това в по-широкия контекст на управлението на енергийния съюз във връзка с националните планове в областта на енергетиката и климата съгласно Регламента за управление, в които също ще бъде анализирано развитието на инфраструктурата.

в) Комисията приема препоръката по отношение на оперативните програми за 2014—2020 г., съфинансирани от ЕФРР и КФ, и ще продължи да подпомага изпълнението, включително с отпуснати средства за интелигентни мрежи и междусистемни връзки.

Комисията признава значението на ограничаването на публичната подкрепа до необходимия минимум, когато има недостиг на финансиране за проектите, генериращи приходи. Управляващите органи в държавите членки, които отговарят за подбора на проекти, трябва да гарантират, че публичното финансиране не замества, а допълва и привлича частните инвестиции, когато е уместно, в съответствие с правилата за държавните помощи. При все това Комисията припомня, че пазарните условия за проектите за вятърна и слънчева фотоволтаична енергия се променяха бързо през съответния период и че за да се съобразят с обвързващите цели за енергия от възобновяеми източници, държавите членки трябваше да насърчават инвестициите в проекти за възобновяема енергия, които може да не са привлекли достатъчно частен капитал без публична инвестиционна помощ, като се има предвид рисковият профил на тези инвестиции в миналото, когато съответните технологии бяха все още в ранен етап на развитие.

Становището на Комисията е, че новият механизъм за планиране и мониторинг съгласно Регламента за управлението ще насърчи активното участие на държавите членки в определянето на съответното разпределение на усилията, необходими за постигане на целта от най-малко 32 % ВЕИ през 2030 г. Регламентът за управлението включва инструменти за намаляване на риска от това, държавите членки да демонстрират прекалено високи или прекалено ниски постижения в областта на възобновяемите енергийни източници (напр. препоръки и мерки за целия ЕС). Това е важно, за да се намали рискът от възникване на несъответствие на равнище ЕС при оценката на индивидуалния принос на държавите членки.

Комисията приема препоръката.

Комисията ще осъществява строг мониторинг на прилагането на Регламента за управлението и на процеса на транспониране на RED II (до 30 юни 2021 г.).

Комисията ще докладва за напредъка в изпълнението на пакета „Чиста енергия“, както е предвидено в Регламента за управление.

Бележки

¹ GWh: Мярка за произвежданата енергия от големите електроцентрали. Един kWh се равнява на постоянна енергия от един киловат, протичаща за един час.

² Евростат, „EU reference scenario 2016, energy, transport and GHG emissions, trends to 2050“ („Референтен сценарий на ЕС за 2016 г. за енергетиката, транспорта и емисиите на ПГ – тенденции до 2050 г.“), юли 2016 г., стр. 53.

³ Въпреки че слънчевата фотоволтаична (ФВ) енергия и слънчевата термална енергия за производство на електроенергия обикновено се групират заедно, слънчевата ФВ енергия съставлява 98 % от капацитета в ЕС като цяло. Международна агенция за възобновяема енергия (IRENA), „Renewable capacity statistics 2018“ („Статистически данни за капацитета за генериране на възобновяема енергия за 2018 г.“), януари 2018 г., стр. 21 – 27.

⁴ Слънчевата ФВ енергия е свързана с преобразуването на слънчева светлина в електроенергия чрез използване на фотоволтаични панели.

⁵ Европейска агенция за околна среда, „EEA greenhouse gas - data viewer“ („Парникови газове – преглед на данните на ЕАОС“, 2017 г., https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/greenhouse-gases-viewer.

⁶ COM(2014) 15 окончателен, „Рамка за политиките в областта на климата и енергетиката през периода 2020 – 2030 година“.

⁷ COM(2011) 112 окончателен, „Пътна карта за постигане до 2050 г. на конкурентоспособна икономика с ниска въглеродна интензивност“.

⁸ Администрация за информация в енергетиката на САЩ, „Levelized Cost and Levelized Avoided Cost of New Generation Resources in the Annual Energy Outlook 2018“ („Средни разходи и средни избегнати разходи на ресурсите от ново поколение в Годишния преглед на енергетиката за 2018 г.“), март 2018 г.

⁹ IRENA, „Renewable power generation costs in 2017“ („Разходи за производство на енергия от възобновяеми източници през 2017 г.“), януари 2018 г., стр. 5. IRENA е междуправителствена организация, която подпомага държавите в техния преход към устойчиво енергийно бъдеще. Тя се подпомага от Организацията на обединените нации и се състои от 160 пълноправни членове (включително 27 от държавите членки на ЕС и самия ЕС) и 23 присъединени членове (включително Австрия).

¹⁰ Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО (ОВ L 140, 5.6.2009 г., стр. 16).

¹¹ „Фиксиран принос“ означава увеличение на дела на възобновяемите източници с фиксиран брой процентни пунктове, който се определя за всяка държава членка въз основа на дадени обективни критерии (най-същественият от които е БВП на глава от населението). С този фактор се гарантира, че поставените цели за енергията от възобновяеми източници отразяват икономическата сила на държавите членки, вместо потенциала за постигане или разходите за увеличаване на дела на тази енергия.

¹² Индикативната крива е станала по-амбициозна през последните години поради очакваните ползи от техническия напредък и икономиите от мащаба. На държавите членки е предоставена възможност да определят своя собствена по-линейна национална крива.

¹³ COM(2016) 860 окончателен, „Чиста енергия за всички европейци“. В документа Комисията предлага четири регламента: относно управлението на енергийния съюз (влязъл в сила на 24.12.2018 г.), относно вътрешния пазар на електроенергия (планирано влизане в сила през май 2019 г.), относно готовността за справяне с рискове в електроенергийния сектор (планирано влизане в сила през май 2019 г.) и за създаване на Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (планирано влизане в сила през май 2019 г.). Предложени са и четири директиви: относно енергийните характеристики на сградите (влязла в сила на 9.7.2018 г.), относно енергията от възобновяеми източници (ДЕВИ ІІ) и относно енергийната ефективност (и двете са влезли в сила на 24.12.2018 г.) и относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (планирано влизане в сила през май 2019 г.).

¹⁴ Първоначално Комисията е предложила цел за ЕС до 2030 г. от 27 %, но Европейският парламент и Съветът са увеличи този дял на 32 %.

¹⁵ „Насоки относно държавната помощ за опазване на околната среда и за енергетика за периода 2014 – 2020 г.“, 2014/C 200/01.

¹⁶ Въпреки това все още може да се използват ПТ за нови малки инсталации до 500 kW и за вятърни съоръжения до 3 MW (или три турбини), както и за договори, сключени преди 2016 г.

¹⁷ ържавите членки могат да ограничат тръжните процедури до конкретни технологии, когато отварянето на схемите за подпомагане за всички производители на електрическа енергия от възобновяеми източници не би довело до най-добрия резултат.

¹⁸ COM(2018) 372 окончателен, „Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие и относно Кохезионния фонд“, Обяснителен меморандум, раздел 4 и точки 14, 7 и 12 от преамбюла.

¹⁹ Бърз преглед на конкретен казус „Предоставяне на финансиране на държавите членки по политиката на сближаване за периода 2021–2027 г.“, фигура 1 и таблица 9. ЕСП, март 2019 г.

²⁰ SWD(2016) 418 окончателен, „Оценка на въздействието, придружаваща документа „Предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (преработен текст)“, COM(2016) 767 окончателен, част 2, стр. 190.

²¹ Генерални дирекции „Енергетика“, „Регионална и селищна политика“, „Конкуренция“, „Действия по климата“ и „Околна среда“.

²² 2005 е годината, в която за първи път са предоставени данни за дела на възобновяемите източници в брутното крайно потребление на енергия.

²³ Държавите членки могат да определят по-амбициозна обща национална цел и секторна цел за транспорта от определената в ДЕВИ І.

²⁴ https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/shares.

²⁵ Mtoe (млн. тона нефтен еквивалент) представлява количеството енергия, освободено при изгаряне на един милион тона суров нефт.

²⁶ Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 г. относно статистиката за енергийния сектор (ОВ L 304, 14.11.2008 г., стр. 1).

²⁷ Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 г. относно статистиката за енергийния сектор (ОВ L 304, 14.11.2008 г., приложение Б, стр. 48).

²⁸ https://ec.europa.eu/commission/publications/4th-state-energy-union_en.

²⁹ Собственици на микроинсталации за енергия от възобновяеми източници, които произвеждат и консумират електроенергия, за да покрият някои или всички свои собствени нужди, с възможност за подаване към мрежата на допълнителната електрическа енергия.

³⁰ Групи, създадени от собственици на инсталации за енергия от възобновяеми източници, за продажба и управление на произведената от тези инсталации енергия.

³¹ SWD(2016) 417 окончателен, „Оценка на пригодността и резултатността на регулаторната рамка на Директива 2009/28/ЕО, придружаваща предложението за директива за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (преработен текст)“, стр. 5.

³² Специален доклад № 16/2015: „Подобряване на сигурността на енергийните доставки чрез развитие на вътрешния енергиен пазар – необходими са допълнителни усилия“.

³³ Ecofys, „Design features of support schemes for renewable electricity“ („Характеристики на схемите за подпомагане за електроенергия от възобновяеми източници“), 27.1.2014 г.

³⁴ Киловат пик (kWp): върховата мощност на един слънчев ФВ панел. Произвежданата по време на работа енергия от слънчевите ФВ панели се измерва в киловатчаса (kWh). Например, когато работят с максималния си капацитет, ФВ панели с върхова мощност 300 kWp ще произведат 300 kWh за един час.

³⁵ Agora Energiewende, „Die Energiewende im Stromsektor: Stand der Dinge 2017. Rückblick auf die wesentlichen Entwicklungen sowie Ausblick auf 2018“, фигура 7-4, стр. 46.

³⁶ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_204&lang=en.

³⁷ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_205&lang=en.

³⁸ През 2017 г. стойността на сертификатите е била по-малко от 39 полски злоти (9 евро)/MWh, а средната цена на електроенергията е била 164 полски злоти (39 евро)/MWh. С други думи, едва 19,2 % от средните приходи на производителите в размер на 202 полски злоти (48 евро)/MWh са били от сертификатите.

³⁹ Оценка по REFIT на ДЕВИ I, стр. 6.

⁴⁰ Среднопретеглените цени, предложени в Гърция на търговете през 2018 г., са: слънчева ФВ енергия (максимум 1 MW) 78,4 евро/MWh; слънчева ФВ енергия (1 до 20 MW) 63,8 евро/MWh; и вятърна енергия (3 до 50 MW) 69,5 евро/MWh.

⁴¹ Предложените цени в Полша на търговете през 2017 г. са варирали между 195 полски злоти (47 евро)/MWh и 390 полски злоти (93 евро)/MWh за слънчева ФВ енергия (максимум 1 MW); и между 285 полски злоти (68 евро)/MWh и 320 полски злоти (76 евро)/MWh за вятърна енергия (максимум 1 MW).

⁴² Според Асоциацията за вятърна енергия WindEurope през 1985 г. средният капацитет на една разположена на сушата вятърна турбина е бил под 1 MW; до 2012 г. той се е увеличил до 2,5 MW; а през 2018 г. е бил между 2,5 и 3 MW. Днес има турбини с капацитет 7,5 MW, планират се турбини от 15 MW, а в близко бъдеще е теоретично възможно да се достигне капацитет 20 MW.

⁴³ Magazin für Wind-, Solar- und Bioenergien, „Bürger sind die wahren Treiber der Energiewende“, февруари 2018 г.

⁴⁴ Например 34-то заседание на симпозиума на EARSeL, „Spatial consequences of adopting selected criteria for wind farm siting“ („Териториални последици от приемането на подбрани критерии за разполагане на вятърни паркове“), юни 2014 г.

⁴⁵ Електроенергия от източници на енергия, които поради някакъв външен фактор не произвеждат енергия непрекъснато, се описва като интермитентна или периодична. Например вятърните турбини не произвеждат електроенергия, когато не духа вятър; слънчевите ФВ инсталации не произвеждат енергия през нощта или когато плътен слой облаци скрива слънцето.

⁴⁶ Интегрирането в мрежата на интермитентните източници на възобновяема енергия, като например вятърна и слънчева ФВ енергия, ще изисква и значително увеличение в използването на технологии за съхранение на енергия, които да спомогнат за балансиране на предлагането и търсенето. В своя информационно-аналитичен документ „Подкрепа от ЕС за съхранение на енергия“, публикуван през април 2019 г., ЕСП обаче откроява редица предизвикателства пред разработването и внедряването на технологии за съхранение на енергия в ЕС.

⁴⁷ Междусистемният капацитет се определя като съотношението между нетния преносен капацитет на една държава спрямо нейния инсталиран производствен капацитет.

⁴⁸ Кръговите потоци показват отклонения между планираните енергийни потоци (определени чрез пазарни сделки) и физическите енергийни потоци (действителните потоци в електроенергийната мрежа). Thema consulting group, „Loop-flows Final advice“ („Окончателно становище относно кръговите потоци“), октомври 2013 г., стр. 4.

⁴⁹ Национална или регионална публична или частна организация, която отговаря за транспортирането на енергия под формата на природен газ или електроенергия чрез използване на фиксирана инфраструктура.

⁵⁰ COM(2017) 718 окончателен, „Засилване на възможностите на европейските енергийни мрежи“.

⁵¹ IRENA, „Renewable Energy Prospects for the European Union“ („Перспективи за енергията от възобновяеми източници в Европейския съюз“), февруари 2018 г., стр. 117.

⁵² В низходящ ред на постигнатите проценти тези държави членки са: Ирландия, Италия, Румъния, Португалия, Естония, Латвия, Литва, Обединеното кралство, Испания, Полша, Кипър и Малта. COM(2015) 82, „Пакет за енергиен съюз, Пътят към целта от 10 % междусистемна електроенергийна свързаност Подготвяне на европейската електроенергийна мрежа за 2020 г.“, стр. 5.

⁵³ Заключения на Съвета от 23 и 24.10.2014 г.

⁵⁴ COM(2014) 330 окончателен, „Европейска стратегия за енергийна сигурност“.

⁵⁵ Доклад на експертната група на Комисията във връзка с целите за електроенергийна междусистемна свързаност „Към устойчива и интегрирана Европа“, ноември 2017 г., приложение 3

⁵⁶ При този един проект в Полша прогнозната IRR впоследствие не е била реализирана (вж. каре 6).

⁵⁷ Лихвен процент, който се използва за определяне на жизнеспособността на даден проект в сравнение със съответните капиталови разходи.

⁵⁸ ОИСР, „Long-term interest rates“ („Дългосрочни лихвени проценти“), data.oecd.org/interest/long-term-interest-rates.htm, към 9.1.2019 г.

⁵⁹ Броят години, за които приходите от дадена инвестиция ще изплатят инвестиционните разходи.

⁶⁰ Специален доклад № 6/2014: „Подпомагане от фондовете на политиката на сближаване за производство на възобновяема енергия – постигнати ли са добри резултати?“, точка 43.

⁶¹ Чешка република, „Финансови средства, предназначени за подпомагане на производството на енергия от възобновяеми източници“, Върховна одитна институция, 2014 г.; Дания, „Доклад за изменението на законодателството относно подпомагането на фотоволтаици“, Върховна одитна институция, 2014 г.; Кипър, „Възобновяеми енергийни източници“, Сметна палата на Република Кипър, 2016 г.; и Обединено кралство, „Early contracts for renewable electricity“, Национална одитна институция, 2014 г.

⁶² Директива (ЕС) 2018/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2018 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (преработен текст) (ОВ L 328, 21.12.2018 г., стр. 82).

⁶³ Регламент (ЕС) 2018/1999 от 11 декември 2018 г. относно управлението на Енергийния съюз и на действията в областта на климата, за изменение на регламенти (ЕО) № 663/2009 и (ЕО) № 715/2009, директиви 94/22/ЕО, 98/70/ЕО, 2009/31/ЕО, 2009/73/ЕО, 2010/31/ЕС, 2012/27/ЕС и 2013/30/ЕС, директиви 2009/119/ЕО и (ЕС) 2015/652 и за отмяна на Регламент (ЕС) № 525/2013 (ОВ L 328, 21.12.2018 г., стр. 16).

⁶⁴ а) енергийна сигурност; б) вътрешен енергиен пазар; в) енергийна ефективност; г) декарбонизация на икономиката; и д) научни изследвания, иновации и конкурентоспособност.

⁶⁵ Оценка по REFIT, стр. 5.

⁶⁶ http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Wind_farms.pdf

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова – член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП George Pufan, със съдействието на Patrick Weldon – ръководител на неговия кабинет, и Mircea Radulescu – аташе в кабинета; Niels-Erik Brokopp – главен ръководител; Chrysoula Latopoulou – ръководител на задача; Fernando Pascual Gil, Katarzyna Solarek, Lutz Venske, Radka Papouskova, Francisco De Assis Carretero Llorente и Pirmin Getzner – одитори. Thomas Everett, Elli-Anna Tzortzi и Paulina Pruszko предоставиха езикова подкрепа.

От ляво надясно: Pirmin Getzner, Thomas Everett, Chrysoula Latopoulou, Patrick Weldon, Fernando Pascual Gil, George Pufan, Lutz Venske, Radka Papouskova, Niels-Erik Brokopp, Katarzyna Solarek.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2019 г.

© Европейски съюз, 2019 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.