Energia wiatrowa i słoneczna w produkcji energii elektrycznej – do osiągnięcia celów unijnych potrzebne są istotne działania

Streszczenie

W latach 2005–2017 udział odnawialnych źródeł energii w produkcji energii elektrycznej w UE podwoił się – z poziomu około 15% do prawie 31%. Główną siłą napędową tego wzrostu był rozwój energii wiatrowej i fotowoltaicznej.

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy udział energii wyprodukowanej z odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto wzrastał wystarczająco, aby UE osiągnęła swój cel wynoszący 20% tego zużycia do 2020 r. ustanowiony w dyrektywie w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Ocenił także skuteczność wsparcia na rzecz produkcji energii elektrycznej z energii wiatrowej i fotowoltaicznej ze strony UE i państw członkowskich. Publikacja niniejszego sprawozdania z kontroli zbiegnie się w czasie z wydaniem przez Komisję Europejską w 2019 r. następnego z serii sprawozdań z postępów prac w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych, w którym zostaną szczegółowo opisane postępy państw członkowskich poczynione na rzecz osiągnięcia celów na 2020 r. Sprawozdania te będą ostatnią okazją do podjęcia działań naprawczych, a także będą stanowiły wkład w dyskusje na temat sytuacji odnawialnych źródeł energii po 2020 r.

Pierwszym katalizatorem postępu w obszarze odnawialnych źródeł energii była dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii, drugim zaś – programy wsparcia zachęcające do inwestycji, wdrażane przez państwa członkowskie. Po istotnych postępach odnotowywanych w tym obszarze od 2005 r. po 2014 r. nastąpiło jednak spowolnienie zarówno w obszarze energii wiatrowej, jak i fotowoltaicznej. Do 2017 r. połowa państw członkowskich osiągnęła już swoje cele na 2020 r. lub była bliska ich osiągnięcia. Dla pozostałych państw członkowskich osiągnięcie celów krajowych stanowi istotne wyzwanie, wymagające podjęcia dalszych działań.

Trybunał stwierdził, że w początkowych programach wsparcia nadmiernie subsydiowano rozwój energii wiatrowej i fotowoltaicznej, lecz zmniejszenie poziomów wsparcia zniechęcało do potencjalnych inwestycji. Promowanie aukcji i uczestnictwo obywatelskie mają kluczowe znaczenie dla zwiększania inwestycji i poprawy warunków rozwoju, na przykład poprzez zniesienie restrykcyjnych przepisów w sprawie planowania przestrzennego i czasochłonnych procedur administracyjnych oraz wyeliminowanie niewydolności sieci.

Trybunał stwierdził, że w perspektywie do 2030 r. pakiet Komisji „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” z 2016 r. stanowi podstawę dla poprawy środowiska inwestycyjnego. Brak celów krajowych może jednak zagrozić osiągnięciu celu UE na 2030 r., polegającego na tym, by przynajmniej 32% końcowego zużycia energii przypadało na energię ze źródeł odnawialnych.

W wyniku kontroli Trybunał zaleca:

• koncentrację na likwidacji niedoborów w dążeniu do osiągnięcia celów na 2020 r.;
• poprawę pod względem aktualności danych statystycznych na temat odnawialnych źródeł energii;
• prowadzenie wystarczających aukcji, aby zwiększyć moce zainstalowane odnawialnych źródeł energii na potrzeby energii elektrycznej;
• stworzenie bardziej przyjaznego klimatu dla produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych dzięki uproszczeniu procedur administracyjnych;
• promowanie inwestycji w infrastrukturę sieciową i w połączenia międzysystemowe;
• lepsze monitorowanie w celu złagodzenia skutków braku wiążących celów krajowych.

Wstęp

W latach 1990–2017 zużycie energii elektrycznej w UE wzrastało średnio o 1% rocznie, od mniej niż 2,2 mld GWh¹ do prawie 2,8 mld GWh rocznie. Prognozuje się, że w okresie do 2020 r. zużycie będzie wzrastać o mniej niż 0,3% rocznie w przypadku wdrożenia specjalnych działań na rzecz większej efektywności energetycznej albo o 0,7% rocznie, jeśli w latach 2020–2050 nie zostaną wdrożone nowe strategie w zakresie efektywności².

Energia elektryczna może być wytwarzana ze źródeł nieodnawialnych, które obejmują paliwa kopalne (węgiel, gaz ziemny, ropa naftowa), odpady nieodnawialne i materiały jądrowe w reaktorach konwencjonalnych, lub ze źródeł odnawialnych (energia wodna, wiatrowa, słoneczna, energia z biomasy, biogazów, biopłynów, odpadów, energia geotermalna, energia fal i pływów oraz energia oceaniczna). Odnawialne źródła energii są wykorzystywane, poza produkcją energii elektrycznej, także do produkcji energii, która następnie jest przekształcana w energię cieplną i chłodniczą oraz paliwo w transporcie. W tabeli 1 przedstawione zostały główne technologie produkcji energii ze źródeł odnawialnych i ich zastosowanie.

Tabela 1 – Główne technologie produkcji energii ze źródeł odnawialnych i ich zastosowanie w sektorach energii elektrycznej, ogrzewania i chłodzenia oraz transportu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie podręcznika obsługi narzędzia SHARES, Eurostat, 2018 r.

W zależności od wykorzystywanego źródła energii produkcja energii elektrycznej może wywierać negatywny wpływ na środowisko, zdrowie ludzi i klimat. Spośród całkowitych emisji gazów cieplarnianych w UE 79% pochodzi z wykorzystania paliw kopalnych do produkcji energii⁵. Komisja szacuje, że większy udział energii elektrycznej produkowanej ze źródeł odnawialnych pomoże UE w osiągnięciu jej celu, jakim jest redukcja emisji gazów cieplarnianych o 40% do 2030 r.⁶ oraz o 80% do 95% do 2050 r.⁷ Ponadto wykorzystanie w większej mierze odnawialnych źródeł energii do zaspokojenia zapotrzebowania na energię elektryczną zmniejszy zależność UE od importowanych paliw kopalnych.

W latach 2005–2017 udział odnawialnych źródeł energii w produkcji energii elektrycznej w UE podwoił się – z poziomu około 15% do prawie 31% (zob. rys. 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

Głównymi technologiami produkcji energii ze źródeł odnawialnych, które leżą u podłoża tego wzrostu, są energia wiatrowa i słoneczna. W latach 2005–2017 roczna ilość energii elektrycznej wytwarzanej z wiatru wzrosła o 414%, chociaż wciąż więcej energii elektrycznej wytwarzane jest z energii wodnej. W przypadku energii słonecznej wzrost ten wyniósł 8 086%. Jednocześnie ilość energii elektrycznej wytwarzanej z energii wodnej zasadniczo się nie zmieniła. W 2017 r. na energię wodną przypadało 35% całej produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w UE, podczas gdy na energię wiatrową i słoneczną przypadało odpowiednio 34% i 12% (zob. rys. 2).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

Dzięki ograniczeniu kosztów technologii energia wiatrowa i fotowoltaiczna są obecnie o wiele bardziej konkurencyjne ekonomicznie względem paliw kopalnych niż w przeszłości (zob. ramka 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie sprawozdania IRENA „Renewable power generation costs in 2017” [Koszty produkcji energii ze źródeł odnawialnych w 2017 r.], s. 17.

Polityka UE w obszarze produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii

W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stwierdza się, że UE i państwa członkowskie posiadają kompetencje dzielone w obszarze energii. Państwa członkowskie zachowują jednak prawo do decydowania o tym, jak w najlepszy sposób wykorzystywać swoje źródła energii, jakie źródła energii stosować oraz jak kształtować swój miks energetyczny. W art. 194 TFUE wymieniono cztery główne cele polityki energetycznej UE, które obejmują rozwój nowych i odnawialnych form energii.

Cele polityki konkretnie związane z rozwojem energii ze źródeł odnawialnych zostały zdefiniowane w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii z 2009 r. (RED I)¹⁰. Dyrektywa ta zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, by na szczeblu całej UE na koniec 2020 r. co najmniej 20% końcowego zużycia energii brutto pochodziło z odnawialnych źródeł energii (zob. ramka 2).

30 listopada 2016 r. Komisja opublikowała pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”¹³. Cztery spośród ośmiu wniosków ustawodawczych zawartych w pakiecie weszły w życie w 2018 r. Porozumienie polityczne w sprawie pozostałych czterech osiągnięto w listopadzie i grudniu 2018 r. W dyrektywie RED II ustanowiono wiążący cel unijny określający udział na poziomie co najmniej 32% do 2030 r.¹⁴, z możliwością ponownego podniesienia go w 2023 r. Ustanowiony cel na poziomie co najmniej 32% musi zostać jednak osiągnięty mimo braku wiążących celów krajowych.

Krajowe systemy wsparcia i inne działania ukierunkowane na osiągnięcie celów na 2020 r.

Przepisy dyrektywy RED I zachęcały państwa członkowskie do ustanowienia krajowych systemów wsparcia w odniesieniu do odnawialnych źródeł energii w oparciu o zachęty dla inwestorów z sektora prywatnego, tak aby osiągnąć cele na 2020 r. (zob. ramka 3). Wymagały one także, aby odnawialnej energii elektrycznej przyznawano „priorytetowy dostęp” do sieci w celu zagwarantowania sprzedaży wytwarzanej energii.

Zasadniczo programy krajowe nie są współfinansowane przez UE i podlegają zasadom pomocy państwa. Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji (DG COMP) bada te programy, aby zapewnić ich zgodność z zasadami rynku wewnętrznego. Do 2016 r. państwa członkowskie mogły wybierać dowolne rodzaje lub kombinacje programów, które uznawały za odpowiednie dla swojego rynku. Większość ustanowiła programy oparte na FIT w ramach zaproszeń do wyrażenia zainteresowania, działające niezależnie lub w połączeniu z innym rodzajem zachęt. Od 2016 r. zgodnie z wytycznymi Komisji w sprawie pomocy państwa¹⁵ wszystkie nowe programy pomocy dotyczące produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych muszą opierać się na FIP, a od 2017 r. wsparcie musi być udzielane głównie za pośrednictwem aukcji¹⁶ otwartych dla wszystkich producentów energii elektrycznej na zasadzie niedyskryminacyjnej¹⁷.

Ponadto dyrektywa RED I zachęcała państwa członkowskie do współpracy w dążeniu do osiągnięcia celów na 2020 r. Potencjalne mechanizmy współpracy obejmują wspólne projekty i wspólne programy wsparcia oraz umowy dwustronne dotyczące transferu części energii ze źródeł odnawialnych przez państwo członkowskie produkujące więcej takiej energii do państwa produkującego jej mniej (tzw. transfer statystyczny).

Wsparcie na rzecz energii wiatrowej i słonecznej z EFRR i Funduszu Spójności

Fundusze unijne mogą zapewniać dodatkowe środki finansowe w celu wsparcia działań państw członkowskich, uzupełniające wobec krajowych lub regionalnych programów wsparcia w ramach pomocy inwestycyjnej.

W okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020 na projekty z zakresu energii ze źródeł odnawialnych przydzielono około 8,8 mld euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Funduszu Spójności w ramach polityki spójności. Jak pokazano w tabeli 2, od 2007 r. na inwestycje w energię wiatrową przyznano około 972 mln euro, a na projekty dotyczące energii słonecznej – 2 868 mln euro. Przydział środków z EFRR i Funduszu Spójności w podziale na państwa członkowskie i na inwestycje w obszarze energii wiatrowej i słonecznej w obydwu okresach jest przedstawiony w załącznikach I  i II.

Tabela 2 – Przydział środków z EFRR i Funduszu Spójności na inwestycje w odnawialne źródła energii w UE w latach 2007–2020, w mln EUR

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji według stanu na dzień 9.4.2019 r.

Komisja zaproponowała, aby na okres programowania 2021–2027 w ramach polityki spójności przeznaczyć 30% ze środków EFRR i 37% z Funduszu Spójności na rzecz projektów wspierających osiągnięcie celów klimatycznych, które obejmują promowanie produkcji energii ze źródeł odnawialnych¹⁸. W przeliczeniu na podstawie łącznej proponowanej puli środków EFRR i Funduszu Spójności (z wyłączeniem wkładu z Funduszu Spójności na rzecz instrumentu „Łącząc Europę”–Transport) oznaczałoby to 60,2 mld euro z EFRR i 11,6 mld euro z Funduszu Spójności¹⁹. W ocenie skutków wniosku w sprawie dyrektywy RED II stwierdzono, że w celu osiągnięcia pierwotnie zakładanego celu unijnego na 2030 r. wynoszącego 27% wymagane będą inwestycje o wartości około 254 mld euro²⁰. Innymi słowy, łączny wkład finansowy z EFRR i Funduszu Spójności wynoszący około 71,8 mld euro wsparcia na rzecz celów klimatycznych będzie musiał zostać uzupełniony znacznym publicznym i prywatnym finansowaniem krajowym, a także innym finansowaniem unijnym, aby osiągnąć obecny unijny cel na 2030 r. na poziomie przynajmniej 32%.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Trybunał przeanalizował skuteczność wsparcia udzielanego przez UE i państwa członkowskie na rzecz produkcji energii elektrycznej z energii wiatrowej i fotowoltaicznej, które to branże w największym stopniu przyczyniły się do wzrostu udziału energii wyprodukowanej ze źródeł odnawialnych. W tym celu kontrolerzy Trybunału sprawdzili:

• czy udział odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto zwiększał się od 2005 r. zgodnie z ustanowionymi celami;
• czy dzięki krajowym programom wsparcia udało się przyciągnąć inwestycje w produkcję energii elektrycznej z energii wiatrowej i fotowoltaicznej;
• czy inne warunki konieczne dla rozwoju odnawialnych źródeł energii, w tym rozbudowa i modernizacja sieci, wpływają na ich rozpowszechnienie;
• czy środki finansowe w ramach polityki spójności, dostępne na potrzeby inwestycji w energię wiatrową i fotowoltaiczną, przyniosły trwałe produkty i rezultaty, z zachowaniem odpowiednich poziomów wsparcia;
• czy zmienione ramy prawne UE na lata 2021–2030 tworzą warunki sprzyjające rozwojowi instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych.

Przedmiot niniejszej kontroli ma duże znaczenie, zważywszy że kwestie zmiany klimatu i zrównoważonej energii są niezmiernie istotne z politycznego i gospodarczego punktu widzenia. Publikacja sprawozdania z kontroli zbiegnie się w czasie z wydaniem przez Komisję w 2019 r. następnego z serii sprawozdań z postępów w dziedzinie energii odnawialnej, w którym zostaną szczegółowo opisane postępy państw członkowskich na rzecz osiągnięcia celów na 2020 r. Sprawozdania te dadzą ostatnią szansę na podjęcie działań naprawczych i będą stanowić wkład w dyskusje na temat sytuacji w zakresie odnawialnych źródeł energii po 2020 r.

Kontrola dotyczyła wykorzystania środków z EFRR i Funduszu Spójności w okresach programowania 2007–2013 i 2014–2020. Na szczeblu UE Trybunał przeanalizował prace pięciu dyrekcji generalnych Komisji odgrywających istotną rolę w rozwoju energii wiatrowej i fotowoltaicznej, a także Eurostatu²¹. Trybunał przeprowadził także wizyty w szeregu zainteresowanych podmiotów w Brukseli i w państwach członkowskich w obszarze energii wiatrowej lub fotowoltaicznej, a także w Europejskiej Agencji Środowiska w Kopenhadze.

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w czterech państwach członkowskich: Niemczech, Grecji, Hiszpanii i Polsce. Tym państwom przyznano około 50% łącznych środków z EFRR i Funduszu Spójności przydzielonych w okresach 2007–2013 i 2014–2020 na rzecz energii elektrycznej produkowanej z energii wiatrowej i słonecznej. Przypada na nie odpowiednio 52% i 47% zainstalowanej mocy wiatrowej i fotowoltaicznej w 2017 r. W państwach tych Trybunał zbadał 24 projekty (dziewięć dotyczących instalacji wiatrowych, dwanaście dotyczących instalacji fotowoltaicznych oraz trzy dotyczące mieszanych instalacji wiatrowych/fotowoltaicznych), które zostały objęte współfinansowaniem z EFRR i Funduszu Spójności. Projekty wybrano na podstawie istotności i znaczenia dla obszaru kontroli, jakim jest energia wiatrowa i fotowoltaiczna. W załączniku III znajduje się wykaz tych projektów.

Ponadto podczas opracowywania wniosków i zaleceń zawartych w niniejszym sprawozdaniu Trybunał wykorzystał uwagi ekspertów w dziedzinie odnawialnych źródeł energii dotyczące ustaleń kontrolerów.

Uwagi

Wzrost udziału energii produkowanej ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto nie jest wystarczający, aby osiągnąć założone cele

Trybunał przeanalizował postępy dokonane od 2005 r.²² przez UE jako całość i przez cztery państwa członkowskie objęte kontrolą w dążeniu do osiągnięcia ogólnego celu ustanowionego dla odnawialnych źródeł energii oraz celów sektorowych dla energii elektrycznej (zob. ramka 2). Zbadał także rolę dyrektywy w sprawie odnawialnych źródeł energii z 2009 r. (RED I) oraz ocenił monitorowanie przez Komisję postępów państw członkowskich w osiąganiu ich celów i działania Komisji podejmowane w przypadku powolnego tempa wdrażania.

Istotne postępy, w szczególności w obszarze energii elektrycznej, mogą nie być wystarczające do osiągnięcia unijnego celu na 2020 r.

W dyrektywie RED I wyznaczony został minimalny kurs orientacyjny dla każdego państwa, obejmujący cele pośrednie, jakie należy osiągnąć w dążeniu do uzyskania zakładanego udziału odnawialnych źródeł energii do 2020 r. Ponadto przepisy dyrektywy zobowiązują każde państwo członkowskie do zdefiniowania własnych kursów ogólnych i sektorowych (dla energii elektrycznej, ogrzewania i chłodzenia oraz transportu) w swoich krajowych planach działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych²³.

W 2017 r. udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w UE osiągnął 17,5%, w porównaniu z ogólnym celem na 2020 r. wynoszącym 20%. Udział ten był prawie dwa razy wyższy niż w 2005 r. (9,1%)²⁴. Jedenaście z 28 państw członkowskich osiągnęło już swój cel na 2020 r. Są to: Bułgaria, Republika Czeska, Dania, Estonia, Chorwacja, Włochy, Litwa, Węgry, Rumunia, Finlandia i Szwecja. Spośród pozostałych 17 państw członkowskich:

• Grecja, Łotwa i Austria najprawdopodobniej osiągną swoje cele na 2020 r., jeśli nadal będą realizować działania w tym obszarze w obecnym tempie. W przypadku tych trzech państw wymagany jest jedynie wzrost udziału energii ze źródeł odnawialnych o mniej niż 2 punkty procentowe (p.p.) do 2020 r.;
• udział tej energii w kolejnych ośmiu państwach członkowskich (Belgia, Niemcy, Hiszpania, Cypr, Malta, Portugalia, Słowenia i Słowacja) powinien wzrosnąć
  o 2–4 p.p., tak aby państwa te osiągnęły cel na 2020 r. (tj. konieczne jest szybsze tempo niż dotychczas);
• sześć państw członkowskich prawdopodobnie nie osiągnie swoich celów na 2020 r., gdyż w ich przypadku potrzebny jest wzrost udziału odnawialnych źródeł energii o: Niderlandy 7,4 p.p., Francja 6,7 p.p., Irlandia 5,3 p.p., Zjednoczone Królestwo 4,8 p.p., Luksemburg 4,6 p.p. i Polska 4,1 p.p. Trybunał przedstawia średnie postępy dokonane dotychczas i średnie postępy wymagane, aby osiągnąć cele dla każdego państwa członkowskiego, w załączniku IV.

Dynamika wzrostu w osiąganiu ogólnego celu unijnego uległa spowolnieniu w latach 2014–2016, natomiast zwiększyła się nieco w 2017 r. Wzrost w ujęciu rocznym z 2013 r. na 2014 r. wyniósł 5,1%, następnie 3,3% w 2015 r., 1,8% w 2016 r. i 2,9% w 2017 r. (zob. przyrosty w tabeli A w załączniku V).

W ujęciu względnym największy wkład na rzecz osiągnięcia ogólnego celu zapewnił sektor energii elektrycznej. Udział w tym sektorze podwoił się z około 15% w 2005 r. do prawie 31% w 2017 r., podczas gdy udziały w przypadku sektora ogrzewania i chłodzenia oraz sektora transportu w 2017 r. wynosiły odpowiednio 19,5% i 7,6% (zob. tabela A w załączniku V). W ujęciu bezwzględnym natomiast to na sektor ogrzewania i chłodzenia przypada największy udział w produkcji energii ze źródeł odnawialnych na poziomie UE. W 2017 r. sektor ogrzewania i chłodzenia wyprodukował łącznie 102 Mtoe²⁵, podczas gdy energia elektryczna wyprodukowana ze źródeł odnawialnych zapewniła 86,7 Mtoe, a sektor transportu – 23,7 Mtoe.

Cele dotyczące energii elektrycznej czterech skontrolowanych państw członkowskich, zgodnie z ich planami działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, są następujące: 38,6% w Niemczech, 39,8% w Grecji, 39% w Hiszpanii i 19,1% w Polsce. W latach 2010–2017 Niemcy i Hiszpania osiągnęły lepsze wyniki w zakresie odnawialnej energii elektrycznej niż ich odnośne krajowe kursy orientacyjne. Polska nie osiągała celu w niektórych latach, a Grecja nie osiągnęła go w żadnym roku: na koniec 2017 r. brakowało jej 7 punktów procentowych do osiągnięcia celu. O ile w Grecji mniejszy niż oczekiwany wzrost udziału energii elektrycznej został zrównoważony przez wzrost udziału energii z sektora ogrzewania i chłodzenia, o tyle w Niemczech i Hiszpanii sytuacja była odwrotna – tam energia elektryczna ze źródeł odnawialnych równoważy słabszy udział sektora ogrzewania i chłodzenia. Roczne zestawienie dla tych państw członkowskich zostało przedstawione w tabelach B i C w załączniku V.

Dyrektywa RED I przyczyniła się do rozwoju odnawialnych źródeł energii, jednak sprawozdawczość jest niewystarczająco terminowa, aby możliwe było podjęcie działań naprawczych

Dyrektywa RED I pomogła w rozwoju odnawialnych źródeł energii dzięki ustanowieniu krajowego celu ogólnego i minimalnego kursu orientacyjnego dla każdego państwa członkowskiego, a także dzięki zobowiązaniu państw do zdefiniowania kursów i wdrożenia działań w trzech sektorach przyczyniających się do osiągnięcia celu. Kursy i cele krajowe zapewniły użyteczną perspektywę długoterminową dla planowania inwestycyjnego. Kursy krajowe stanowią także punkt odniesienia dla Komisji na potrzeby sprawozdawczości i monitorowania.

Ramy prawne powinny zapewnić, by państwa członkowskie przekazywały aktualne informacje, tak aby Komisja mogła zdecydować, czy muszą one podejmować działania naprawcze. Rozporządzenie w sprawie statystyki energii²⁶ przewiduje, że wszystkie dane dotyczące energii mają być raz do roku przekazywane do Eurostatu, nie później niż 11 miesięcy od zakończenia roku²⁷. Zgodnie z rozporządzeniem Eurostat ma dwa miesiące na skontaktowanie się z państwami członkowskimi i zatwierdzenie tych danych. Następnie przez kolejne dwa miesiące Dyrekcja Generalna ds. Energii (DG ENER) opracowuje przedkładane co dwa lata sprawozdanie na temat postępów w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych, przewidziane w dyrektywie RED I. Jeśli w sprawozdaniu wskazano, że państwo członkowskie nie realizuje kursu orientacyjnego ustanowionego w dyrektywie, DG ENER może wymagać od państwa członkowskiego przedłożenia zmienionego krajowego planu działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych i określenia działań naprawczych, aby powrócić na ten kurs.

Dotychczas DG ENER opublikowała cztery takie sprawozdania z postępów: w 2013, 2015, 2017 i 2019 r.²⁸ Ostatnie sprawozdanie, opublikowane w kwietniu 2019 r., dotyczy sytuacji z lat 2015–2017. Ostatecznie dopiero wiosną 2022 r. będzie jasne, czy państwa członkowskie osiągnęły swoje cele ogólne na 2020 r. Jako że sprawozdawczość opiera się na danych sprzed dwóch lat, nie umożliwia ona Komisji i podmiotom kształtującym politykę podjęcia terminowych działań naprawczych w czasie i miejscu, gdzie jest to najbardziej potrzebne.

Ponadto dyrektywa RED I ogranicza uprawnienia Komisji do monitorowania osiągnięcia przez każde państwo członkowskie jego dwuletniego kursu orientacyjnego. Nie wymaga ona od Komisji monitorowania osiągnięcia przez państwa członkowskie celów ogólnych i sektorowych określonych w ich krajowych planach działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych. Dotychczas Komisja była tylko raz zmuszona domagać się działań naprawczych, gdy Niderlandy nie osiągnęły celu zgodnie z orientacyjnym kursem na lata 2015–2016. Niderlandy nie przedłożyły jednak zmienionego krajowego planu działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, mimo że było to wymaganym działaniem naprawczym.

Państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, zachęcały do inwestowania w instalacje wiatrowe i fotowoltaiczne, ale ograniczanie wsparcia poskutkowało spowolnieniem tempa rozwoju

Trybunał zbadał, czy krajowe systemy wsparcia w czterech państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, skutecznie przyczyniały się do rozwoju projektów w dziedzinie energii wiatrowej i fotowoltaicznej oraz czy państwa członkowskie współpracowały ze sobą. Trybunał skontrolował także, kto ponosi koszty wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii oraz w jaki sposób późniejsze ograniczenia poziomu wsparcia, w szczególności na rzecz inwestycji fotowoltaicznych, wpłynęły na wdrażanie nowych projektów. Ponadto Trybunał ocenił, czy aukcje (które stanowią podstawowe narzędzie alokacji nowych zdolności od 2017 r., zob. pkt 11) i uczestnictwo obywatelskie (w roli „prosumentów”²⁹ lub zorganizowanych „społeczności energetycznych”³⁰) mogą zaradzić powolnemu rozwojowi sektorów energii wiatrowej i fotowoltaicznej.

Cztery skontrolowane państwa członkowskie zachęcały do inwestowania w instalacje wiatrowe i fotowoltaiczne, chociaż w niewielkim stopniu korzystały z mechanizmów współpracy

Przepisy dyrektywy RED I wzywały państwa członkowskie do opracowania programów wsparcia opartych na zachętach dla inwestorów z sektora prywatnego w celu pobudzenia rozwoju nowej „zielonej gospodarki”. Wymagały od nich także włączenia do prawa krajowego koncepcji „priorytetowego dostępu” dla energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. Dyrektywa zawierała też sugestię, by państwa korzystały z mechanizmów współpracy w celu tworzenia synergii z innymi rynkami energii.

Wszystkie cztery państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, opracowały programy wsparcia. Do czasu gdy Komisja nałożyła obowiązek wykorzystywania aukcji w przypadku instalacji na dużą skalę (zob. pkt 11 i przypisy 16 i 17), Niemcy i Hiszpania korzystały z FIT i FIP, natomiast Grecja niemal wyłącznie z FIT. Wszystkie trzy kraje ogłaszały zaproszenia do wyrażenia zainteresowania. Polska korzystała z systemu zbywalnych świadectw pochodzenia. W załączniku VI przedstawiony został harmonogram dla każdego państwa członkowskiego pokazujący wykorzystanie systemów wsparcia oraz rozwój mocy zainstalowanej w energetyce wiatrowej i fotowoltaicznej w latach 1999–2017.

Inwestorzy dostrzegli nowe możliwości rynkowe, które dawały dwie korzyści:

1. taryfy/premie za kWh zostały określone w umowach na co najmniej 20 lat, zapewniając tym samym inwestorom stabilne warunki przez długi okres;
2. pomimo dużego wstępnego wymogu kapitałowego późniejsze koszty eksploatacji, w tym koszty pracownicze, są zasadniczo niskie.

Po wprowadzeniu przez państwa członkowskie przepisów w sprawie wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii do prawa krajowego nastąpił szybki rozwój energetyki odnawialnej. Od czasu uruchomienia programów wsparcia udział energii wiatrowej w łącznej produkcji energii elektrycznej wykazuje stały i raczej liniowy wzrost, z wyjątkiem Hiszpanii, w której od 2014 r. obserwuje się stagnację, jeśli chodzi o moc zainstalowaną elektrowni wiatrowych (zob. rys. 4). Udział energii słonecznej gwałtownie wzrastał w Niemczech, Grecji i Hiszpanii od lat 2008–2010 do czasu, gdy w Grecji i Hiszpanii nastąpiła stagnacja po 2013 r. z powodu środków wprowadzonych celu przeciwdziałania wysokiemu wsparciu początkowemu. W Polsce energia słoneczna nie zapewniła prawie żadnego wkładu w produkcję energii elektrycznej, gdyż kraj ten nie ustanowił ambitnych celów dotyczących energii fotowoltaicznej (zob. tabela E w załączniku V).

• Dane dotyczące energii słonecznej odnoszą się zarówno do energii fotowoltaicznej, jak i słonecznej energii termicznej wykorzystywanej do produkcji energii elektrycznej. Na energię fotowoltaiczną przypada jednak 98% tych dwóch technologii w UE jako całości (zob. przypis 3).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

Mimo że wszystkie skontrolowane państwa członkowskie uwzględniły koncepcję „priorytetowego dostępu” odnawialnej energii elektrycznej w prawie krajowym, w niewielkim stopniu korzystały one z mechanizmów współpracy, o których mowa w dyrektywie. Wykorzystały je jedynie trzy razy: w przypadku wspólnego postępowania o udzielenie zamówienia na inwestycje fotowoltaiczne między Niemcami i Danią, wspólnego systemu świadectw pochodzenia stosowanego przez Szwecję i Norwegię oraz umów o transfer statystyczny między Luksemburgiem a Litwą i Estonią (obydwa kraje osiągnęły już swoje cele na 2020 r. przed 2014 r.) po cenie 15 euro/MWh. Na widoczny brak popularności mechanizmów współpracy zwrócono uwagę w listopadzie 2016 r. w ramach oceny REFIT dyrektywy RED I³¹. Trybunał wskazał już w swoim sprawozdaniu, że UE stoi przed wyzwaniem, jakim jest zapewnienie współpracy między lokalnymi, regionalnymi i krajowymi rynkami energii w celu rozwoju wewnętrznego rynku energii³².

Skorygowanie początkowych wysokich poziomów wsparcia, w szczególności w obszarze energii fotowoltaicznej, zniechęcało potencjalnych inwestorów

Korzystne warunki wsparcia umożliwiają rozwój „zielonej gospodarki”. Państwa członkowskie muszą jednak regularnie monitorować rynek, tak aby – jeśli nastąpi jego samoregulacja – wsparcie mogło zostać skorygowane w dół w celu uniknięcia nadmiernego subsydiowania, wysokich cen energii elektrycznej dla konsumentów i nadszarpnięcia finansów publicznych.

Nadmierne subsydiowanie projektów przez państwa członkowskie

Wydajny system wsparcia powinien zachęcać do inwestowania, przy jednoczesnym unikaniu nadmiernego subsydiowania. Aby osiągnąć ten cel, należy wykorzystać łączny uśredniony koszt wytworzenia energii (zob. ramka 1) w celu zdefiniowania kosztów produkcji energii ze źródeł odnawialnych oraz ułatwienia określenia FIT/FIP oferowanych potencjalnym inwestorom³³.

W 2010 r. łączny uśredniony koszt wytworzenia energii dla instalacji fotowoltaicznych wynosił 360 USD/MWh (około 270 euro/MWh, zob. rys. 3). Na przykład w latach 2008–2010 FIT dla instalacji fotowoltaicznych w Niemczech, Grecji i Hiszpanii były wyższe o 18%–67% od łącznego uśrednionego kosztu wytworzenia energii, co skutkowało dużymi zyskami dla producentów (zob. ramka 4).

W Polsce ceny zbywalnych świadectw pochodzenia były także bardzo atrakcyjne do 2011 r. – wartość świadectwa pochodzenia na każde MWh wyprodukowanej energii odpowiadała średnio 59% przychodów producentów. W 2011 r. świadectwa pochodzenia wyceniano na 282 PLN/MWh (około 60 euro/MWh), podczas gdy cena energii elektrycznej wynosiła średnio 199 PLN/MWh (około 50 euro/MWh).

W tym samym okresie innowacje technologiczne zwiększyły zdolności produkcyjne nowych instalacji oraz spowodowały spadek kosztów materiałów i kosztów dodatkowych, w szczególności w przypadku instalacji fotowoltaicznych. W Niemczech, według federalnego Ministerstwa Spraw Gospodarczych i Energii, koszt typowego fotowoltaicznego systemu dachowego o mocy od 10 kWp do 100 kWp zmniejszył się o około 27% (z 4 100 euro/kWp do 3 000 euro/kWp) między 2008 a 2009 r. W Grecji, według Ministerstwa Środowiska i Energii, koszt instalacji tego samego typu i wielkości zmniejszył się o 70% między 2009 r. a połową 2013 r.

Niemcy, Grecja i Hiszpania przez ponad dekadę oferowały także taryfy/premie dla lądowej energii wiatrowej wynoszące od 80 euro/MWh do 100 euro/MWh. W 2010 r. w przeliczeniu na MWh wyprodukowanej energii lądowa energia wiatrowa była o wiele bardziej opłacalna niż energia fotowoltaiczna. W załączniku VI przedstawiono, jak kształtowały się taryfy dla energii wiatrowej i fotowoltaicznej w czterech skontrolowanych państwach członkowskich.

We wczesnych latach sowite systemy FIT/FIP, wysokie ceny zbywalnych świadectw pochodzenia oraz spadające ceny technologii łącznie doprowadziły do dużych zysków, w szczególności w przypadku instalacji fotowoltaicznych. Sytuacja stawała się jeszcze bardziej korzystna, jeśli oprócz atrakcyjnych FIT/FIP projekt otrzymywał pomoc inwestycyjną (dotację częściowo pokrywającą koszty instalacji). Trybunał stwierdził, że kilka spośród przeanalizowanych projektów przekroczyło próg rentowności po upływie czterech do sześciu lat, a zatem mogłyby zostać wdrożone nawet przy niższych poziomach wsparcia (zob. pkt 72).

Wysoki poziom wsparcia spowodował wzrost cen energii elektrycznej i przyczynił się do zwiększenia krajowych deficytów publicznych

Koszty zachęt do korzystania z odnawialnych źródeł energii w formie FIT/FIP są pokrywane bezpośrednio przez konsumenta końcowego lub z budżetu państwa. W Niemczech koszt wsparcia odnawialnych źródeł energii stanowi dużą część rachunków za energię elektryczną i przyjmuje formę „dopłaty” (zob. ramka 5). Badania pokazują, że „dopłata” obniży się dopiero po wygaśnięciu obecnie obowiązujących dwudziestoletnich umów opartych na FIT/FIP³⁵.

W Hiszpanii wsparcie na rzecz odnawialnych źródeł energii jest w głównej mierze pokrywane z budżetu państwa. W związku z tym wysokie FIT/FIP doprowadziły do poważnego nadszarpnięcia finansów publicznych. Od 2013 r. rządowi udało się ustabilizować koszt wsparcia opartego na FIT/FIP dla wszystkich odnawialnych źródeł energii na poziomie około 6,5 mld euro rocznie dzięki serii działań ukierunkowanych na producentów. W Grecji zgodnie z pierwotnym założeniem wsparcie miało być pokrywane z budżetu państwa. Ze względu na kryzys gospodarczy koszt tego wsparcia został jednak przeniesiony na producentów i w mniejszym stopniu konsumentów przez zwiększenie wysokości specjalnej opłaty od odnawialnych źródeł energii. Deficyt finansów publicznych powiązany z korzystaniem z odnawialnych źródeł energii został całkowicie zbilansowany do stycznia 2018 r.

Sytuacja jest inna w przypadku zbywalnych świadectw pochodzenia, gdyż nadwyżka podaży wywiera tutaj bezpośredni wpływ na dochody producentów energii ze źródeł odnawialnych, w szczególności jeśli brak jest interwencji państwa gwarantującej minimalną cenę świadectw, jak miało to miejsce w Polsce (zob. ramka 6).

Ograniczenie poziomów wsparcia przez państwa członkowskie wywarło negatywny wpływ na tempo wzrostu udziału energii wiatrowej i fotowoltaicznej w produkcji energii elektrycznej

Aby ograniczyć koszt wsparcia na rzecz odnawialnych źródeł energii, państwa członkowskie podjęły szereg działań ukierunkowanych bezpośrednio na producentów. W zależności od skali działań i sposobu ich zastosowania (z mocą wsteczną, ze skutkiem natychmiastowym lub po upływie okresu przejściowego) wywarły one istotny wpływ na rozwój odnawialnych źródeł energii w trzech z czterech państw członkowskich objętych kontrolą, na co wskazano również w ocenie REFIT dyrektywy RED I³⁹.

Niemcy były jednym z pierwszych państw, które obniżyły taryfy: po początkowej obniżce w 2009 r. nastąpiła jeszcze bardziej drastyczna ich redukcja w 2012 r., która obejmowała zmiany wzoru obliczania taryf, tak aby uwzględnić moc zainstalowaną w poprzednim roku. Dzięki temu, że obniżenie taryf było przejrzyste i przewidywalne oraz obejmowało okresy przejściowe, nie zniechęciło to inwestorów (zob. ramka 7).

Drastyczne obniżki taryf zniechęciły natomiast inwestorów w energię fotowoltaiczną w Grecji. W 2010 r. kraj ten po raz pierwszy obniżył swoje FIT dla energii fotowoltaicznej, chociaż w umowach zawartych z producentami nie zawarto klauzul dotyczących zmiany cen. Od tego czasu taryfy zostały obniżone jeszcze kilka razy, w dwóch przypadkach z mocą wsteczną. Między rokiem 2013 a 2016, kiedy Grecja organizowała swoje pierwsze aukcje pilotażowe, nie powstały praktycznie żadne nowe instalacje fotowoltaiczne. Dla porównania w greckim sektorze energii wiatrowej nigdy nie obniżono taryf, a moce zainstalowane energii wiatrowej wykazywały niemal liniowy wzrost o około 10% rocznie, nawet w okresie kryzysu gospodarczego.

Zmiany w hiszpańskich ramach prawnych całkowicie wstrzymały inwestycje w energię wiatrową i fotowoltaiczną na kilka lat. W 2010 r. hiszpański rząd zaczął ograniczać liczbę godzin produkcji energii ze źródeł odnawialnych, za które wypłacano wynagrodzenie, a nawet wymagał od producentów wnoszenia opłaty za przesyłanie energii elektrycznej do sieci. Do 2012 r. nie oferowano żadnych dotacji na nowe instalacje wiatrowe ani fotowoltaiczne. Z modelu opartego na FIT/FIP zrezygnowano w 2013 r. na rzecz systemu rekompensat, który oferował zwrot z inwestycji na podstawie zdefiniowanych kryteriów. Nowe działania, wprowadzane w niektórych przypadkach z mocą wsteczną, wpłynęły niekorzystnie na zaufanie wśród inwestorów i spowodowały całkowite wstrzymanie inwestycji w energię wiatrową (2012 r.) i fotowoltaiczną (2011 r.) w Hiszpanii. Do 2015 r., kiedy uruchomiono pierwsze aukcje pilotażowe, w kraju tym nie zainstalowano żadnych nowych mocy.

W Polsce rygorystyczne wymogi dotyczące lokalizacji zaszkodziły inwestycjom w energię wiatrową. W ustawie z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ustanowiono rygorystyczne wymogi dotyczące lokalizacji, zakazano modernizacji istniejących turbin niespełniających nowych wymogów w zakresie lokalizacji oraz drastycznie zwiększono podatki pobierane od instalacji wiatrowych (przepisy w sprawie modernizacji i opodatkowania zostały ostatecznie uchylone w połowie 2018 r.). System zbywalnych świadectw pochodzenia został zamknięty dla nowych uczestników w połowie 2016 r., a do połowy 2018 r. nie zorganizowano żadnych aukcji dla instalacji wiatrowych o standardowej wielkości. W rezultacie od połowy 2016 r. do połowy 2018 r. moc zainstalowana energii wiatrowej w Polsce zwiększyła się jedynie marginalnie.

Rozwój odnawialnej energii elektrycznej jest hamowany przez niewystarczające aukcje i praktyczne bariery napotykane przez producentów

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy aukcje i uczestnictwo obywatelskie mogłyby zaradzić powolnemu rozwojowi sektorów energii wiatrowej i fotowoltaicznej – aukcje dzięki obniżeniu poziomów wsparcia ze strony państwa, a udział obywateli dzięki zapewnieniu dodatkowego źródła finansowania prywatnego.

W dwóch z czterech państw członkowskich objętych kontrolą moce zainstalowane objęte aukcją nie będą wystarczające, aby zapewnić osiągnięcie celów na 2020 r.

Trybunał odnotował, że wszystkie cztery państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, zgodnie z najnowszymi wytycznymi w sprawie pomocy państwa (zob. pkt 11) zorganizowały aukcje w celu alokacji nowych mocy w zakresie odnawialnych źródeł energii. Wyniki aukcji przeprowadzonych w 2016 i 2017 r. pokazały, że niektóre inwestycje w energię wiatrową i fotowoltaiczną w Niemczech (oraz według DG ENER w Niderlandach) są obecnie prowadzone bez wsparcia ze strony państwa – chociaż przyłącza do sieci są finansowane przez państwo. W Hiszpanii umowy zawierane z producentami w wyniku przeprowadzonych ostatnio aukcji także nie przewidują wsparcia publicznego – z wyjątkiem gwarancji cenowej w przypadku spadku cen energii elektrycznej poniżej pewnego progu. Natomiast niedawno przeprowadzone aukcje w Grecji⁴⁰ i Polsce⁴¹ doprowadziły do poziomu cen, które są nadal wyższe niż w przypadku energii z paliw kopalnych, jednak w Grecji w o wiele mniejszym stopniu niż w ramach systemu opartego na FIT.

Hiszpania nie zaplanowała dalszych aukcji, a nowe moce wynoszące około 8 500 MW, które zostały zakupione na aukcjach w latach 2015–2017, nie są wystarczające, aby zbilansować spowolnienie obserwowane w ostatnich latach. Polska zorganizowała aukcje dla instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych o mocy ponad 1 MW (ekwiwalent mocy lądowej turbiny wiatrowej w 1985 r.⁴²) dopiero w połowie 2018 r. Fakty te rodzą obawy, czy te dwa państwa członkowskie będą w stanie osiągnąć swoje cele na 2020 r., biorąc pod uwagę czas konieczny na wdrożenie projektów dotyczących energii wiatrowej. W Niemczech i Grecji aukcje zostały zaplanowane i są przeprowadzane zgodnie z harmonogramem. W Niemczech jednak wymiar aukcji jest ograniczony ze względu na „ścieżki rozwoju OZE”, a Grecja nadal ma trudności z przyciągnięciem wystarczającej liczby inwestorów do udziału w aukcjach.

Kluczowym elementem powodzenia każdej aukcji jest zdobycie zaufania inwestorów dzięki umożliwieniu uczestnikom ustalenia ceny nabycia w przejrzysty sposób (zob. ramka 8).

Przeszkody w uczestnictwie obywatelskim (w roli prosumentów lub społeczności energetycznych) w inwestycjach w energię wiatrową i fotowoltaiczną

Trybunał stwierdził, że wszystkie cztery państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, przyjęły przepisy zgodnie z dyrektywą RED I umożliwiające produkcję energii elektrycznej do użytku własnego przez prosumentów lub społeczności energetyczne. W 2017 r. w Niemczech osoby prywatne i gospodarstwa rolne posiadały 49% mocy zainstalowanej energii słonecznej i 41% mocy pochodzącej z lądowej energii wiatrowej⁴³, produkowanej we własnych instalacjach. W większości przypadków osoby prywatne były zrzeszone w społecznościach energetycznych. Niektóre hiszpańskie regiony ustanowiły nawet cele w zakresie konsumpcji własnej. W niektórych przypadkach rozwój tego segmentu napotyka jednak przeszkody. Na przykład w celu uzyskania płatności za nadmiar energii elektrycznej przesyłany do sieci prosumenci w Hiszpanii muszą uczestniczyć w rynku transakcji natychmiastowych na giełdach energii. Jest to uciążliwe dla małych producentów, gdyż wymaga wielu koncesji i ponoszenia kosztów uczestnictwa. W Polsce produkcja energii przez prosumentów, chociaż napotyka pewne ograniczenia (w postaci opodatkowania i ograniczonych korzyści z przesyłania energii do sieci), stanowi najszybciej rozwijającą się gałąź produkcji energii ze źródeł odnawialnych.

Różne ograniczenia opóźniają inwestycje w energię wiatrową i fotowoltaiczną

Trybunał zbadał, czy przepisy w sprawie planowania przestrzennego i przepisy administracyjne wspierają inwestycje w energię wiatrową i fotowoltaiczną. Ocenił także, w jaki sposób niewydolności sieci wpływają na wdrażanie projektów dotyczących odnawialnych źródeł energii, jak słaba przepustowość połączeń międzysystemowych z państwami sąsiednimi ogranicza współpracę oraz jak ważne są inwestycje w obydwu tych obszarach w bliskiej przyszłości.

Przepisy dotyczące planowania przestrzennego ograniczają rozwój instalacji wiatrowych w dwóch państwach członkowskich objętych kontrolą

Ograniczenia wynikające z planowania przestrzennego mogą w istotny sposób hamować rozwój nowych projektów. Szczególnie ograniczający wpływ mogą mieć przepisy określające minimalną odległość między farmą wiatrową a obszarami zamieszkałymi. Wyzwaniem dla państw członkowskich jest wdrożenie przepisów dotyczących planowania przestrzennego, które będą chronić obszary miejskie i rezerwaty przyrody, a jednocześnie pozwolą na rozwój energii wiatrowej i fotowoltaicznej.

Trybunał stwierdził, że stanowiło to problem w dwóch z państw członkowskich objętych kontrolą. Na przykład od czasu, gdy jeden z niemieckich regionów określił, że maksymalna dopuszczalna odległość między turbiną a najbliższym budynkiem mieszkalnym ma wynosić dziesięciokrotność całkowitej wysokości turbiny (a więc do 2 km), nie otrzymał żadnych nowych wniosków na budowę instalacji wiatrowych. Wskutek wprowadzenia takiej zasady nastąpiło ograniczenie powierzchni terenów, które mogą być wykorzystane do budowy farm wiatrowych, do około 0,3% zamiast przewidywanego obszaru od 2% do 3% powierzchni regionu. Taki sam przepis został wprowadzony w Polsce w 2016 r. Nie ma wprawdzie oficjalnej oceny skutków, ale badania⁴⁴ pokazują, że przepis ten ograniczył powierzchnię terenów kwalifikujących się do inwestycji w energię wiatrową do jedynie 0,1% powierzchni kraju zamiast przewidywanego obszaru stanowiącego 2,6%, jeśli założyć strefę buforową o szerokości 1 km między instalacjami a terenami zamieszkałymi.

Czasochłonne procedury administracyjne wprowadzają komplikacje w otoczeniu biznesowym, w szczególności w przypadku nowych projektów dotyczących energii wiatrowej

Przepisy administracyjne dotyczące instalacji wiatrowych co do zasady wymagają uzyskiwania pozwoleń lub decyzji w sprawie aspektów środowiskowych, robót budowlanych, przyłączeń do sieci lub koncesji na produkcję i sprzedaż energii elektrycznej. Państwa członkowskie powinny wdrożyć procedury wywołujące najmniejsze przeszkody administracyjne w celu zainteresowania inwestorów rynkiem odnawialnych źródeł energii, a jednocześnie chroniące między innymi zdrowie i środowisko na obszarach wiejskich i miejskich.

W ujęciu uśrednionym i w zależności od wielkości lądowa instalacja wiatrowa może zostać fizycznie ukończona w ciągu pięciu lat (łącznie z czasem potrzebnym na wydanie dokumentów administracyjnych), morska farma wiatrowa w ciągu ośmiu lat, a instalacja fotowoltaiczna w ciągu dwóch lat. Dachowe projekty fotowoltaiczne wymagają mniej niż jednego roku. Trybunał stwierdził jednak, że niemieckie podejście oparte na „punkcie kompleksowej obsługi” stanowi skuteczny sposób minimalizowania przeszkód administracyjnych (zob. ramka 9).

Chociaż państwa członkowskie ustanowiły maksymalne ramy czasowe dla swoich procedur administracyjnych, Trybunał zauważył, że w Grecji i Hiszpanii w przypadku projektów dotyczących energii wiatrowej nie były one przestrzegane. W obydwu tych krajach wdrożenie projektu dotyczącego lądowej energii wiatrowej może trwać nawet siedem lat. W Hiszpanii Trybunał odnotował także czasochłonne procedury dotyczące instalacji na małą skalę wykorzystywanych do konsumpcji własnej, w przypadku których wydawanie koncesji trwało średnio jeden rok.

Opóźnienia w inwestycjach w rozwój sieci, w tym w infrastrukturę połączeń międzysystemowych, zahamowały rozwój

Energia elektryczna dociera do konsumentów za pośrednictwem sieci przesyłowej i dystrybucyjnej. Główne trudności związane z siecią w odniesieniu do instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych dotyczą jej zdolności do przyjmowania nieciągłej energii elektrycznej⁴⁵, oddalenia obszarów o dużym potencjale w zakresie energii wiatrowej i fotowoltaicznej oraz dużych odległości między obszarami o wysokim potencjale a obszarami o dużym popycie na energię elektryczną⁴⁶. Kolejne wyzwanie stanowi zapewnienie wystarczającej przepustowości połączeń międzysystemowych⁴⁷, tak aby umożliwić transgraniczne przepływy wtedy, gdy są one potrzebne lub najbardziej ekonomiczne.

Opóźnienia w inwestycjach w sieć wywierają wpływ na rozwój odnawialnych źródeł energii

Inwestycje w sieć były realizowane ze znacznymi opóźnieniami we wszystkich czterech państwach członkowskich objętych kontrolą. Największe opóźnienia odnotowano w Niemczech, gdzie do końca 2017 r. ukończono mniej niż 10% planowanej rozbudowy sieci w kraju (tylko 750 km z 7 900 km). Niewystarczająco rozwinięta sieć przesyłowa Niemiec powoduje, że gdy niemiecka sieć nie może poradzić sobie z nadmiernymi przesyłami mocy, następuje kołowy przepływ energii⁴⁸ do krajów sąsiednich. Na przykład gdy farmy wiatrowe w północnej części Niemiec wytwarzają nadwyżkę mocy, sieć w niektórych momentach nie jest w stanie przesłać całej energii elektrycznej do południowej części kraju i Austrii, gdzie jest na nią popyt. W takiej sytuacji energia elektryczna musi zostać przekierowana przez Polskę, Republikę Czeską i Słowację. W rezultacie w 2017 r. polska sieć odebrała z Niemiec ponad osiem razy więcej energii elektrycznej niż planowano, mimo iż polskie organy często ograniczały przepływy energii z Niemiec.

Trybunał odnotował niewydolności sieci, które utrudniały rozwój odnawialnych źródeł energii na obszarach o dużym potencjale w zakresie energii wiatrowej i słonecznej w Grecji (Peloponez) i Hiszpanii (Andaluzja), gdzie jednak nowe elektrownie wykorzystujące odnawialne źródła energii nie mogą zostać zainstalowane. Według greckiego operatora systemu przesyłowego (OSP)⁴⁹ pełne połączenie niektórych greckich wysp z częścią kontynentalną nie zostanie zrealizowane przed 2023 r., chociaż dałoby to oszczędności dla budżetu państwa rzędu 350 mln euro rocznie, na przykład dzięki ograniczeniu kosztu transportu ropy na wyspy.

Komisja oszacowała, że około połowy całej produkcji energii elektrycznej musiałoby pochodzić z odnawialnych źródeł energii, jeśli ma zostać osiągnięty pierwotnie zaproponowany ogólny cel na 2030 r. wynoszący 27% końcowego zużycia energii brutto⁵⁰. Agencja IRENA obliczyła z kolei, że przyjęty cel 32% na 2030 r. będzie wymagać udziału odnawialnych źródeł energii w wytworzonej energii elektrycznej na poziomie 55%⁵¹. Inwestycje są pilnie potrzebne, dlatego że udział odnawialnych źródeł energii w sektorze energii elektrycznej wynosi obecnie niemal 31%, a sieć już ma problemy z przyjmowaniem takich ilości energii. Aby przyczynić się do poprawy sytuacji, centra zarządzania energią ze źródeł odnawialnych mogą pomóc w maksymalizacji absorpcji takiej energii (zob. ramka 10).

Poziom połączeń międzysystemowych między państwami członkowskimi nie jest wystarczający, aby wspierać rozwój odnawialnych źródeł energii

W 2002 r. w Barcelonie Rada Europejska ustanowiła cel w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych dla państw członkowskich na poziomie 10% do 2020 r. z myślą o zwiększeniu wykorzystania odnawialnych źródeł energii i umożliwieniu transgranicznych przepływów wtedy, gdy są one potrzebne lub są najbardziej ekonomiczne. W 2015 r. sieci w 12 państwach członkowskich nie były jednak przygotowane do sprostania temu celowi⁵². Hiszpania jest jednym z tych państw. Dysponując zdolnościami przesyłowymi do Francji na poziomie jedynie 5% mocy zainstalowanej w 2017 r., Hiszpania (a wraz z nią Półwysep Iberyjski) pozostaje w dużej mierze wyspą energetyczną. Projekty, które zostały już zatwierdzone, zwiększą ten wskaźnik do 8%, jednak nie przed 2025 r.

W październiku 2014 r. Rada Europejska⁵³ poparła wniosek Komisji z maja 2014 r.⁵⁴ dotyczący podniesienia do 2030 r. docelowego poziomu połączeń wzajemnych z 10% do 15%, jednak bez wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeśli cel ten nie zostanie osiągnięty. W sprawozdaniu⁵⁵ opracowanym w 2017 r. przez grupę ekspertów Komisji na temat celów w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych wśród ośmiu państw członkowskich, które muszą przeprowadzić inwestycje w trybie pilnym, wymienione zostały Niemcy, Grecja i Hiszpania.

Środki finansowe w ramach polityki spójności pomogły zwiększyć moc zainstalowaną energii wiatrowej i fotowoltaicznej, ale wiązały się też z przypadkami nadmiernego subsydiowania

Trybunał zbadał, czy środki finansowe w ramach polityki spójności (EFRR i Fundusz Spójności) dostępne dla inwestycji w energię wiatrową i fotowoltaiczną przyniosły trwałe produkty i rezultaty. W szczególności Trybunał ocenił, jak sprawnie wdrażana była próba 24 współfinansowanych projektów, wspieranych w ramach dziewięciu PO w jednym z dwóch okresów (2007–2013 lub 2014–2020), oraz jakie rezultaty zostały osiągnięte. Dziewięć projektów dotyczyło energii wiatrowej, dwanaście – energii fotowoltaicznej, a trzy obejmowały mieszane instalacje łączące te dwie technologie (zob. załącznik III).

Spośród 24 zbadanych projektów Trybunał ocenił te, które zostały zakończone i były eksploatowane w czasie przeprowadzania kontroli. W odniesieniu do tych 20 zakończonych projektów Trybunał odnotował, że we wszystkich przypadkach projekty zostały zrealizowane zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (oczekiwana moc została zainstalowana bez przekroczenia kosztów), były eksploatowane w czasie przeprowadzania kontroli, nie miały problemów z trwałością i przynosiły zyski.

Trybunał stwierdził, że w 13 z zakończonych projektów produkowano przewidywane ilości energii elektrycznej. Spośród siedmiu pozostałych projektów w dwóch projektach dotyczących energii wiatrowej w Grecji produkowano mniej niż planowano, a pięć małych systemów pozasieciowych do konsumpcji własnej w Hiszpanii nie przekazało Trybunałowi danych. 17 z zakończonych projektów zostało wdrożonych bez istotnych opóźnień (tj. poniżej trzech miesięcy). Dwa projekty w Polsce i jeden w Grecji zostały ukończone z prawie rocznym opóźnieniem.

Trybunał stwierdził, że wykorzystanie środków finansowych w ramach polityki spójności jako pomocy inwestycyjnej na rzecz projektów dotyczących energii wiatrowej i fotowoltaicznej wiązało się z przypadkami nadmiernego subsydiowania. Dziewięć z 24 skontrolowanych projektów (trzy w Niemczech, cztery w Grecji, jeden w Hiszpanii i jeden w Polsce⁵⁶) charakteryzowało się bardzo atrakcyjną wewnętrzną stopą zwrotu⁵⁷, która była od 3 do 11 punktów procentowych wyższa od dochodu z dziesięcioletnich obligacji skarbowych⁵⁸ z miesiąca, w którym zostały zatwierdzone. Wynikało to przede wszystkim z faktu, że oprócz bardzo sowitych FIT korzystały one z pomocy inwestycyjnej przeznaczonej na wsparcie ich kosztów operacyjnych (zob. pkt 39). Także w przypadku czterech projektów pozasieciowych w Hiszpanii, które otrzymały tylko pomoc inwestycyjną w formie dotacji UE, zwrot z inwestycji⁵⁹ wyrażony jako oszczędność energii w momencie składania wniosku o dofinansowanie został osiągnięty bardzo szybko (w ciągu od 3,6 do 6,2 lat).

Trybunał zwrócił uwagę na nadmierne subsydiowanie części projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych w swoim wcześniejszym sprawozdaniu specjalnym na temat energii ze źródeł odnawialnych⁶⁰. Kwestia ta została także poruszona w kilku sprawozdaniach z kontroli krajowych najwyższych organów kontroli⁶¹.

W porównaniu z dyrektywą RED I zmienione ramy regulacyjne UE zapewniają większe wsparcie na rzecz rozwoju odnawialnych źródeł energii, ale nadal występują poważne niedociągnięcia

W 2016 r. Komisja zaproponowała pakiet „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” (zob. pkt 09), którego celem jest ustanowienie wzmocnionych powiązań między różnymi obszarami polityki związanymi z energią. Częściami tego pakietu najbardziej istotnymi z perspektywy odnawialnych źródeł energii są dyrektywa RED II⁶² i rozporządzenie w sprawie zarządzania⁶³. Trybunał przeanalizował te przepisy w celu dokonania oceny, w jakim zakresie uwzględniono w nich kwestie poruszone w poprzednich sekcjach niniejszego sprawozdania, a także w celu oceny kwestii, czy tworzą one warunki sprzyjające rozwojowi odnawialnych źródeł energii, w tym energii wiatrowej i fotowoltaicznej na potrzeby produkcji energii elektrycznej.

Trybunał stwierdził, że dyrektywa RED II obejmuje wsparcie na rzecz produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, w szczególności z energii wiatrowej i fotowoltaicznej:

• dyrektywa wymaga udoskonalenia planowania i większej stabilności systemów wsparcia. Państwa członkowskie muszą dopilnować, by systemy te nie zostały zmienione w sposób, który negatywnie wpłynąłby na prawa producentów energii ze źródeł odnawialnych i naruszył finansową rentowność instalacji, które korzystają już ze wsparcia, co – jak stwierdził Trybunał – miało miejsce w trzech państwach członkowskich objętych kontrolą (zob. pkt 47);
• przewiduje koncepcje konsumpcji własnej energii ze źródeł odnawialnych i społeczności energetycznych. Trybunał odnotował ograniczenia w tym względzie w dwóch państwach członkowskich objętych kontrolą (zob. pkt 56);
• dyrektywa przyczynia się do uproszczenia procedur administracyjnych, gdyż jej przepisy wymagają od państw członkowskich ustanowienia punktu kompleksowej obsługi w celu koordynowania całej procedury wydawania koncesji dla nowych instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii oraz określają terminy wydawania wszystkich koniecznych pozwoleń. W przypadku dwóch państw członkowskich objętych kontrolą Trybunał stwierdził, że skomplikowane procedury administracyjne hamowały rozwój nowych instalacji wiatrowych i fotowoltaicznych (zob. pkt 62);
• zachęca do ustanowienia instrumentów finansowych ukierunkowanych na projekty, które: a) mają na celu poprawę stabilności sieci, rozładowywanie zatorów w sieci i zwiększenie elastyczności systemu przesyłowego, łącznie z projektami, które pomogą osiągnąć docelowy poziom elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych wynoszący 15% do 2030 r.; w odniesieniu do wszystkich tych kwestii Trybunał przedstawił już ustalenia (zob. pkt 64 do 68); oraz b) wzmacniają mechanizmy współpracy, które były rzadko stosowane na podstawie dyrektywy RED I między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (zob. pkt 36).

Dokonana przez Trybunał ocena rozporządzenia w sprawie zarządzania pokazuje, że lepsze monitorowanie działań państw członkowskich na rzecz zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii w trzech sektorach: energii elektrycznej, ogrzewania i chłodzenia oraz transportu powinno wynikać z rozszerzonych uprawnień Komisji do:

• monitorowania zintegrowanych krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu, które państwa członkowskie będą musiały przedkładać co dziesięć lat, oraz ich aktualizacji przynajmniej raz w 2024 r., obejmującej strategie polityczne i działania względem pięciu wymiarów energii⁶⁴. Innymi słowy, rozporządzenie nie ogranicza roli Komisji przede wszystkim do monitorowania orientacyjnego kursu, jak miało to miejsce na podstawie dyrektywy RED I (zob. pkt 30);
• monitorowania wykorzystania wsparcia przyznanego w drodze aukcji, obecnie głównego narzędzia zwiększania mocy zainstalowanej odnawialnych źródeł energii, które, jak się wydaje, minimalizuje wsparcie ze strony państwa, oraz przekazywania Parlamentowi Europejskiemu co trzy lata sprawozdań dotyczących tego wsparcia (zob. pkt 53).

Trybunał zauważył także, że pojawiły się pewne nowe niedociągnięcia oraz nadal występują niektóre z wcześniej już zaobserwowanych. Komisja odnotowała wprawdzie w 2016 r., że cele krajowe określone na podstawie dyrektywy RED I były uznawane za najważniejszą siłę napędową strategii i inwestycji w obszarze energii ze źródeł odnawialnych w wielu państwach członkowskich⁶⁵, jednak dyrektywa RED II zastępuje je tylko jednym wiążącym celem na poziomie przynajmniej 32% na szczeblu europejskim. Rodzi to ryzyko, że państwa członkowskie będą osiągać albo wysokie wyniki, albo zbyt niskie wyniki w obszarze odnawialnych źródeł energii, a także ryzyko powstania luki pomiędzy stopniem rozwoju odnawialnych źródeł energii w państwach członkowskich a kursami dla całej UE.

Rozporządzenie w sprawie zarządzania wymaga, by Komisja monitorowała ogólny kurs orientacyjny UE do 2022, 2025 i 2027 r. Nowe przepisy nie eliminują jednak zgłoszonych przez Trybunał uchybień dotyczących terminowej sprawozdawczości w zakresie niewystarczających postępów (zob. pkt 28 do 29). Osłabia to dodatkowo skuteczność monitorowania. W rezultacie, jeśli niektóre państwa członkowskie nie osiągną swoich celów, Komisja może nie być w stanie zareagować na czas, aby zagwarantować postępy.

Dyrektywa RED II i rozporządzenie w sprawie zarządzania zostały przyjęte przez Parlament Europejski i Radę na dwa i pół roku przed terminem wygaśnięcia dyrektywy RED I przypadającym w dniu 1 lipca 2021 r. Państwa członkowskie muszą dokonać transpozycji wszystkich nowych elementów dyrektywy RED II do prawa krajowego do 30 czerwca 2021 r. Trybunał stwierdził, że wszystkie cztery państwa członkowskie objęte kontrolą transponowały poprzednią dyrektywę do prawa krajowego z opóźnieniem, w szczególności Polska, która potrzebowała na to ponad cztery lata.

Wnioski i zalecenia

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że połowie państw członkowskich UE grozi, że nie będą wytwarzać wystarczającej ilości energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, aby osiągnąć cele wyznaczone na 2020 r. Ustalił też, że początkowe programy wsparcia nadmiernie subsydiowały rozwój energii wiatrowej i fotowoltaicznej, lecz obniżenie poziomów wsparcia zniechęcało do potencjalnych inwestycji. Promowanie aukcji i wykorzystywanie uczestnictwa obywatelskiego mają kluczowe znaczenie dla zwiększania inwestycji i poprawy warunków rozwoju, na przykład poprzez zniesienie restrykcyjnych przepisów w sprawie planowania przestrzennego i czasochłonnych procedur administracyjnych oraz usunięcie niewydolności sieci.

Między rokiem 2005 a 2017 udział odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto znacznie się zwiększył: z 9,1% do 17,5%, przy czym połowa państw członkowskich osiągnęła już swój cel na 2020 r. lub jest bliska jego osiągnięcia. Osiągnięcie celów krajowych stanowi jednak duże wyzwanie dla drugiej połowy państw. Istnieją zatem obawy co do tego, czy dobre wyniki części państw w obszarze odnawialnych źródeł energii będą wystarczające, aby zrekompensować niewystarczające wyniki pozostałych państw oraz aby osiągnąć ogólny cel unijny wynoszący 20% (zob. pkt 22 do 24).

Głównym sektorem przyczyniającym się do zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto był sektor energii elektrycznej, którego udział podwoił się między 2005 a 2017 r., wzrastając z około 15% do prawie 31%. Wzrost w sektorze energii elektrycznej nastąpił głównie za sprawą technologii wiatrowej i fotowoltaicznej (zob. pkt 25 do 26).

Komisja powinna zbadać, które państwa członkowskie mogą nie zdołać osiągnąć swoich celów na 2020 r., oraz zalecić im podjęcie skutecznych działań, które pozwolą zlikwidować niedobory mocy zainstalowanych w obszarze odnawialnych źródeł energii. Te działania powinny także uwzględniać planowanie aukcji, uproszczenie procedur administracyjnych oraz inwestycje w infrastrukturę sieciową i połączenia międzysystemowe.

Termin wdrożenia: koniec 2019 r.

Dyrektywa RED I odegrała ważną rolę w rozwoju odnawialnych źródeł energii, ustanawiając wiążące cele, które należy osiągnąć do 2020 r., zarówno na szczeblu UE, jak i państw członkowskich. W przepisach nie przewidziano jednak obowiązku terminowego przekazywania sprawozdań na temat postępów w obszarze odnawialnych źródeł energii ani uprawnień dla Komisji do podejmowania działań w przypadku powolnych postępów, jeśli nie jest zachowany orientacyjny kurs działania (pkt 27 do 30).

Komisja powinna przygotować wniosek w sprawie zmiany odpowiednich części rozporządzenia dotyczącego statystyki energii, zgodnie z którym państwa członkowskie przekazywałyby Eurostatowi corocznie dane dotyczące energetyki z uwzględnieniem danych na temat odnawialnych źródeł energii w ciągu dziewięciu miesięcy od zakończenia roku.

Termin wdrożenia: połowa 2021 r.

Krajowe programy wsparcia doprowadziły do pobudzenia inwestycji w odnawialne źródła energii, jednak niechęć państw członkowskich do współpracy w kwestiach energetycznych powoduje, że utrzymuje się fragmentacja rynku energii (pkt 31 do 36).

Spadek kosztów technologii oraz wysoki poziom zainteresowania inwestycjami w nową „zieloną gospodarkę” nastąpiły tak szybko, że doprowadziły do nadmiernego subsydiowania projektów, co poskutkowało wyższymi cenami energii elektrycznej lub deficytem budżetowym. Aby zmniejszyć obciążenie konsumentów i presję na budżety krajowe, państwa członkowskie podjęły działania naprawcze, które podkopały zaufanie inwestorów i przyczyniły się do spowolnienia rozwoju w obu sektorach. Trybunał zauważył, że działania podejmowane przez UE, takie jak aukcje i uczestnictwo obywatelskie w projektach dotyczących odnawialnych źródeł energii, przewidujące zachęty dla prosumentów i społeczności energetycznych, mogą przyczynić się do zwiększenia nowych mocy zainstalowanych energii wiatrowej i fotowoltaicznej oraz pokryć część potrzeb inwestycyjnych wymaganych do osiągnięcia celu na 2030 r. (pkt 37 do 56).

Komisja powinna:

1. wskazać państwa członkowskie, które nie zaplanowały aukcji odnawialnych źródeł energii przewidujących dodatkowe moce zainstalowane wymagane do osiągnięcia celów na 2020 r., a także zachęcać je do zaplanowania takich aukcji;
2. monitorować rezultaty aukcji przeprowadzanych przez państwa członkowskie i regularnie przedkładać informacje na ten temat.

Termin wdrożenia: koniec 2019 r.

Restrykcyjne przepisy w zakresie planowania przestrzennego hamują budowę nowych instalacji, a czasochłonne procedury administracyjne komplikują otoczenie biznesowe, w szczególności w odniesieniu do nowych projektów dotyczących energii wiatrowej (pkt 57 do 62).

Komisja powinna zwrócić się do państw członkowskich, aby rozważyły uproszczenie swoich procedur administracyjnych w obszarze odnawialnych źródeł energii w celu przyspieszenia rozwoju i zachęcania do inwestycji.

Termin wdrożenia: koniec 2019 r.

W dyrektywie RED II wiążący cel unijny dotyczący udziału odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto został ustalony na poziomie co najmniej 32% do 2030 r. Aby osiągnąć ten cel, konieczne będzie, by udział energii elektrycznej pochodzącej z odnawialnych źródeł energii wynosił 55%. W 2017 r. udział energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii wynosił prawie 31%. Opóźnienia w inwestycjach w sieć, w tym w infrastrukturę połączeń międzysystemowych, hamują rozwój odnawialnych źródeł energii i rozwój synergii między państwami członkowskimi (pkt 63 do 68).

Komisja powinna:

1. zbadać, w których państwach członkowskich sieć stanowi czynnik ograniczający dalszy rozwój odnawialnych źródeł energii;
2. zalecić państwom członkowskim, w których problemy dotyczące sieci mogą utrudniać rozwój odnawialnych źródeł energii, by podjęły działania w celu wyeliminowania niewydolności sieci;
3. zachęcać państwa członkowskie, by przeznaczyły wsparcie dostępne z EFRR i Funduszu Spójności dotyczące działań w zakresie zmiany klimatu na rozwój sieci i zarządzanie nią oraz na połączenia międzysystemowe.

Termin realizacji: połowa 2020 r.

Współfinansowane projekty zasadniczo przyniosły oczekiwane produkty i rezultaty pod względem produkcji energii elektrycznej oraz będą prawdopodobnie mieć trwały charakter. Odnotowywano jednak przypadki nadmiernego subsydiowania (pkt 69 do 73).

W dalszej perspektywie dyrektywa RED II i rozporządzenie w sprawie zarządzania stanowiące część pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków” wprowadzą środki, które mogą przyczynić się do poprawy środowiska inwestycyjnego dla inwestycji w produkcję energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych, o ile zostaną transponowane w odpowiedni i terminowy sposób (na przykład poprzez udoskonalenie planowania i stabilności programów wsparcia oraz uwzględnienie koncepcji konsumpcji własnej). Brak celów krajowych, jak również nierozwiązany problem uchybień w zakresie terminowego monitorowania przez Komisję zagrażają jednak osiągnięciu nowego celu unijnego (pkt 74 do 79).

Komisja powinna monitorować transponowanie pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”, w tym dyrektywy RED II, do ustawodawstwa krajowego w odpowiedni i terminowy sposób oraz wzywać państwa członkowskie do takiej transpozycji, a także powinna regularnie publikować dane na temat postępów w tym względzie.

Termin wdrożenia: koniec czerwca 2021 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana Ivanova, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 30 kwietnia 2019 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner Lehne
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Dane na temat energii wiatrowej w UE‑28

Cel na 2020 r.¹, moce zainstalowane w 2017 r.², końcowe zużycie energii w 2016 r.³, finansowanie z EFRR/Funduszu Spójności w latach 2007–2013 i 2014–2020⁴ oraz główne systemy krajowe⁵

Źródło: ¹Dyrektywa 2009/28/WE z dnia 23.4.2009 r., załącznik I; ²IRENA, „Renewable capacity statistics 2018” [Dane statystyczne na temat mocy zainstalowanych odnawialnych źródeł energii z 2018 r.] i ministerstwa energetyki lub krajowe organy regulacyjne (Niemiec, Grecji, Hiszpanii i Polski); ³Eurostat „EU Energy in figures” [Energia UE w liczbach], Mały rocznik statystyczny 2016, część 5 (końcowe zużycie energii: łączna energia zużyta przez użytkowników końcowych takich jak gospodarstwa domowe, przemysł i rolnictwo, ale z wyłączeniem energii zużytej przez sam sektor energetyczny); ⁴DG REGIO, dane na 9.04.2019; ⁵DG ENER, www.res-legal.eu.

Załącznik II

Dane na temat energii słonecznej w UE‑28

Cel na 2020 r.¹, moce zainstalowane w 2017 r.², końcowe zużycie energii w 2016 r.³, finansowanie z EFRR/Funduszu Spójności w latach 2007–2013 i 2014–2020⁴ oraz główne systemy krajowe⁵

Źródło: ¹Dyrektywa 2009/28/WE z dnia 23.4.2009 r., załącznik I; ²IRENA, „Renewable capacity statistics 2018” [Dane statystyczne na temat mocy zainstalowanych odnawialnych źródeł energii z 2018 r.] i ministerstwa energetyki lub krajowe organy regulacyjne (Niemiec, Grecji, Hiszpanii i Polski); ³Eurostat „EU Energy in figures” [Energia UE w liczbach], Mały rocznik statystyczny 2016, część 5 (końcowe zużycie energii: łączna energia zużyta przez użytkowników końcowych takich jak gospodarstwa domowe, przemysł i rolnictwo, ale z wyłączeniem energii zużytej przez sam sektor energetyczny); ⁴DG REGIO, dane na 9.04.2019 (Komisja przekazuje dane na temat energii fotowoltaicznej i słonecznej termicznej pod tym samym kodem); oraz ⁵DG ENER, www.res-legal.eu.

Załącznik III

Wykaz projektów objętych kontrolą

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Załącznik IV

Średnie postępy osiągnięte w odniesieniu do udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2017 r. oraz średnie postępy wymagane, aby osiągnąć cele na 2020 r. przez wszystkie państwa członkowskie i UE

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

Załącznik V

Udział odnawialnych źródeł energii i moce zainstalowane odnawialnych źródeł energii w UE‑28 i czterech państwach członkowskich objętych kontrolą: cele i wartości końcowe, 2010-2017

Tabela A – Udział procentowy energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w UE‑28*, 2010–2017

• Brak jest skonsolidowanych danych na szczeblu UE‑28 na temat kursów państw członkowskich wynikających z krajowych planów działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, jak również na temat ich orientacyjnych kursów określonych w dyrektywie RED I dotyczących udziału odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto i trzech sektorów, które zapewniają wkład w ten udział.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych Eurostatu.

Tabela B – Udział procentowy energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w czterech państwach członkowskich objętych kontrolą między 2010 a 2017 r. oraz kursy do 2020 r.

Źródło: Krajowe plany działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz krajowe sprawozdania z postępów na temat promowania i wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych.

Tabela C – Udział procentowy energii elektrycznej wyprodukowanej ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii elektrycznej brutto w czterech państwach członkowskich objętych kontrolą między 2010 a 2017 r. oraz kursy do 2020 r.

Źródło: Krajowe plany działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz krajowe sprawozdania z postępów na temat promowania i stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Tabela D – Rozwój mocy zainstalowanych związanych z energią wiatrową w czterech państwach członkowskich między 2010 a 2017 r. oraz cele do 2020 r. (w MW)

Źródło: Krajowe plany działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz dane z krajowych ministerstw energetyki lub od krajowych organów regulacyjnych.

Tabela E – Rozwój mocy zainstalowanych związanych z energią fotowoltaiczną w czterech państwach członkowskich między 2010 a 2017 r. oraz cele do 2020 r. (w MW)

Źródło: Krajowe plany działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych oraz dane z krajowych ministerstw energetyki lub od krajowych organów regulacyjnych.

Załącznik VI

Główne systemy wsparcia w czterech skontrolowanych państwach członkowskich, rozwój mocy zainstalowanych energii wiatrowej i fotowoltaicznej (1999–2017) oraz taryfy oferowane producentom energii ze źródeł odnawialnych w tym samym okresie

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych greckiego Ministerstwa Środowiska, Energii i Zmiany Klimatu (YPEKA).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Ministerio para la Transición Ecológica.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych dotyczących świadectw pochodzenia PMOZE i PMOZE_A polskiej Towarowej Giełdy Energii.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

Tiret pierwsze: Komisja przyjmuje to zalecenie.

Jest to wyraźny i stały priorytet w wymianie poglądów Komisji z państwami członkowskimi UE na wszystkich szczeblach.

Tiret drugie: Komisja przyjmuje to zalecenie.

Tiret trzecie: Komisja przyjmuje zalecenie, aby zachęcać państwa członkowskie do podejmowania działań w tym zakresie oraz monitorować postępy. Organizacja aukcji wchodzi jednak w zakres kompetencji państw członkowskich.

Tiret czwarte: Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja podziela stanowisko Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, zgodnie z którym uproszczenie procedur administracyjnych przewidzianych w przepisach krajowych poprawiłoby klimat dla produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych. To uproszczenie stanowi podstawę przekształconej dyrektywy przyjętej w dniu 11 grudnia 2018 r.

Tiret piąte: Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie, ponieważ uważa, że rozwój sieci wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich. UE wspiera już inwestycje w infrastrukturę sieciową i połączenia wzajemne.

Tiret szóste: Komisja przyjmuje to zalecenie i wdroży je zgodnie z rozporządzeniem w sprawie zarządzania unią energetyczną.

Wstęp

Komisja wielokrotnie podkreślała, że większość inwestycji w energię ze źródeł odnawialnych musi pochodzić z sektora prywatnego. Finansowanie publiczne, w tym finansowanie UE, nie powinno zastępować inwestycji prywatnych, lecz uzupełniać i stymulować je, w stosownych przypadkach, zgodnie z zasadami pomocy państwa.

Inne instrumenty UE, stanowiące uzupełnienie inwestycji prywatnych, to między innymi InvestEU, „Horyzont Europa”, program LIFE i instrument „Łącząc Europę”.

Nowy program InvestEU, będący następcą planu Junckera (EFIS), będzie przewidywał 11,5 mld EUR na zrównoważoną infrastrukturę, co ma na celu stymulowanie większej liczby zrównoważonych inwestycji prywatnych za pośrednictwem różnych instrumentów finansowych.

W ramach programu „Horyzont Europa” Komisja zaproponowała przeznaczenie 15 mld EUR na energię, klimat i mobilność, na rzecz rozwoju technologii nowej generacji, które ułatwiają transformację energetyczną i zwiększają konkurencyjność Europy.

Program działań na rzecz środowiska i klimatu ma zwiększony budżet i zawiera nową linię finansowania o wartości 1 mld EUR przeznaczoną konkretnie na wspieranie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych na małą skalę, m.in. poprzez projekty dotyczące energii słonecznej i efektywności energetycznej.

Wreszcie w ramach instrumentu „Łącząc Europę”, który jest głównym instrumentem budżetowym służącym finansowaniu infrastruktury między państwami członkowskimi, takiej jak połączenia wzajemne, Komisja wprowadziła nowy element promujący w sposób szczególny współpracę między państwami członkowskimi we wszystkich sektorach odnawialnych źródeł energii.

Uwagi

Tiret trzecie: Państwa członkowskie, o których mowa, nadal mają kilka możliwości osiągnięcia celu na 2020 r., w tym wykorzystanie mechanizmów współpracy, takich jak transfery statystyczne.

Komisja ściśle monitoruje postępy we wszystkich państwach członkowskich i zapewnia wsparcie. Wraz z powołaniem przez państwa członkowskie UE grupy zadaniowej ds. efektywności energetycznej podejmowane są wysiłki na wszystkich poziomach, aby osiągnąć cele na 2020 r. W razie potrzeby podjęte zostaną dalsze działania w celu egzekwowania zobowiązań państw członkowskich.

Komisja zauważa, że krajowe trajektorie i cele zapewniły użyteczną długoterminową perspektywę przy planowaniu inwestycji oraz punkt odniesienia dla Komisji w zakresie sprawozdawczości i monitorowania.

Wspólna odpowiedź Komisji do pkt 28 i 29:

Komisja zaproponowała zmianę rozporządzenia w sprawie statystyki energii zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą podczas konsultacji pomiędzy służbami w kwietniu 2019 r. Ta zmiana nie dotyczy terminu przekazywania rocznych statystyk energii. Przyspieszy to jednak publikację miesięcznych danych dotyczących energii elektrycznej i węgla kamiennego (w tym energii wiatrowej i słonecznej) o jeden miesiąc (z trzech do dwóch miesięcy).

W 2016 r. Komisja rozpoczęła z państwami członkowskimi projekt w celu przyspieszenia publikacji danych szacunkowych dotyczących rocznych statystyk energii, bilansów oraz wskaźników udziału energii ze źródeł odnawialnych.

Komisja prowadzi z władzami niderlandzkimi stały dialog w tej sprawie. W umowie energetycznej z 2013 r. wyrażono wyraźną wolę polityczną do zmobilizowania wysiłków na rzecz osiągnięcia celu 14 % energii ze źródeł odnawialnych w Niderlandach w 2020 r. (oraz 16 % w 2023 r.).

Komisja zachęca państwa członkowskie do rozważenia możliwości wykorzystania transferów statystycznych (możliwość ujęcia jako produkcji własnej nadwyżki produkcji z innego państwa członkowskiego), jak przewidziano w dyrektywie w sprawie odnawialnych źródeł energii („RED I”), jako sposobu zapewnienia realizacji celu w sytuacji deficytu, albo możliwości sprzedaży potencjalnych nadwyżek innym państwom członkowskim. Komisja jest gotowa aktywnie wspierać państwa członkowskie w tym zakresie i ułatwiać niezbędną współpracę.

Komisja również uznaje, że procedury administracyjne mogłyby ograniczyć rozwój projektów dotyczących energii ze źródeł odnawialnych. RED II ma służyć rozwiązaniu tego problemu, biorąc pod uwagę, że przy planowaniu przestrzennym państwa członkowskie muszą przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko i strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko.

Komisja przyjęła wytyczne „Energia wiatrowa a Natura 2000”⁶⁶, aby pomóc państwom członkowskim w stosowaniu procedur umożliwiających rozwój energii wiatrowej na obszarach Natura 2000 lub poza nimi. Przewiduje się, że aktualizacja tych wytycznych nastąpi do końca 2019 r.

Integracja z rosnącymi mocami wytwórczymi w zakresie energii ze źródeł odnawialnych w sieci wciąż stanowi wyzwanie dla większości państw członkowskich. Bariery wynikają głównie z wysokich kosztów przyłączenia do sieci, a także z braku przewidywalności i przejrzystości procedur przyłączania do sieci. Komisja uważnie śledzi rozwój sytuacji w oparciu o krajowe plany w dziedzinie energii i klimatu państw członkowskich oraz ich zgodność z celem w zakresie połączeń wzajemnych na poziomie 15 %.

Komisja zdaje sobie sprawę, jak ważne jest ograniczenie wsparcia ze środków publicznych do niezbędnego minimum w razie pozostałego niedopasowania poziomu płynności projektów generujących dochód. Na podstawie ram polityki spójności Komisja nie uczestniczy w wyborze projektów, z wyjątkiem zatwierdzania dużych projektów. Instytucje zarządzające w państwach członkowskich odpowiedzialne za wybór projektów muszą zadbać o to, by finansowanie publiczne nie zastępowało, lecz uzupełniało i zwiększało inwestycje prywatne, w stosownych przypadkach, zgodnie z zasadami pomocy państwa. Komisja przypomina jednak, że w odnośnym okresie warunki rynkowe dla projektów dotyczących energii wiatrowej i fotowoltaicznej ulegały szybkim zmianom. Aby zapewnić zgodność z wiążącymi celami w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, państwa członkowskie musiały zachęcać do inwestowania w projekty dotyczące energii ze źródeł odnawialnych, które mogły nie przyciągnąć wystarczającego kapitału prywatnego bez pomocy publicznej na inwestycje, biorąc pod uwagę profil ryzyka takich inwestycji w przeszłości, gdy odpowiednie technologie nadal były na wczesnym etapie rozwoju.

Komisja jest zdania, że nowy mechanizm programowania i monitorowania przewidziany w rozporządzeniu w sprawie zarządzania pomoże państwom członkowskim w określeniu odpowiedniego podziału obciążeń wymaganego do osiągnięcia celu co najmniej 32 % energii ze źródeł odnawialnych w 2030 r. Rozporządzenie w sprawie zarządzania obejmuje narzędzia służące ograniczeniu ryzyka, że państwa członkowskie będą osiągać albo wysokie wyniki, albo zbyt niskie wyniki w obszarze odnawialnych źródeł energii (np. zalecenia, a także propozycje dotyczące środków ogólnounijnych). Jest to istotne dla ograniczenia ryzyka pojawienia się niedopasowania na poziomie UE przy ocenie poszczególnych wkładów państw członkowskich.

Procedura iteracyjna przewidziana w rozporządzeniu w sprawie zarządzania zapewni ścisłe monitorowanie sytuacji w państwach członkowskich. Po przeanalizowaniu informacji przekazanych przez państwa członkowskie Komisja będzie szybko reagować w stosownych przypadkach.

Komisja jest zdania, że okres transpozycji jest wystarczająco długi, aby umożliwić wszystkim państwom członkowskim terminową transpozycję.

Wnioski i zalecenia

Zgodnie z danymi z 2017 r. pewna grupa państw członkowskich rzeczywiście musi zwiększyć wysiłki nie tylko w sektorze energii elektrycznej, ale również w sektorach ogrzewania, chłodzenia i transportu, aby osiągnąć swoje cele na 2020 r.

Ogółem, biorąc pod uwagę udział energii ze źródeł odnawialnych w zużyciu energii końcowej wynoszący 17,5 % (dane z 2017 r.), UE jest na dobrej drodze do osiągnięcia celu na 2020 r. wynoszącego 20 %.

Komisja monitoruje postępy związane z rozwojem odnawialnych źródeł energii i pozostaje w ścisłym kontakcie z państwami członkowskimi. Trwa mobilizacja wysiłków.

Komisja przyjmuje zalecenie i zwiększy wysiłki na rzecz aktywnego wspierania państw członkowskich w tym zakresie i ułatwienia niezbędnej współpracy.

W czwartym sprawozdaniu w sprawie postępów w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych z dnia 9 kwietnia 2019 r. Komisja Europejska zachęca państwa członkowskie do dalszych wysiłków na rzecz wykorzystywania energii odnawialnej we wszystkich trzech sektorach, przy jednoczesnym zmniejszeniu zużycia energii.

Komisja Europejska zaleca państwom członkowskim rozważenie możliwości wykorzystania transferów statystycznych, jak przewidziano w RED I, jako sposobu zapewnienia realizacji celu w sytuacji deficytu, albo możliwości sprzedaży potencjalnych nadwyżek innym państwom członkowskim.

RED I zawiera jasny harmonogram przeprowadzanego co dwa lata monitorowania postępów każdego państwa członkowskiego, które jest z konieczności powiązane z wykorzystaniem statystyk w sposób ciągły w ujęciu rocznym.

W odniesieniu do statystyk dotyczących energii Komisja odsyła do swojej wspólnej odpowiedzi do pkt 28 i 29.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja będzie współpracować z państwami członkowskimi w celu skrócenia terminu dla rocznych statystyk energii o dwa miesiące.

Komisja zaproponowała zmianę rozporządzenia w sprawie statystyki energii zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą podczas konsultacji pomiędzy służbami w kwietniu 2019 r. Ta zmiana nie dotyczy terminu przekazywania rocznych statystyk energii. Przyspieszy to jednak publikację miesięcznych danych dotyczących energii elektrycznej i węgla kamiennego (w tym energii wiatrowej i słonecznej) o jeden miesiąc (z trzech do dwóch miesięcy).

W 2016 r. Komisja rozpoczęła z państwami członkowskimi projekt w celu przyspieszenia publikacji danych szacunkowych dotyczących rocznych statystyk energii, bilansów oraz wskaźników udziału energii ze źródeł odnawialnych.

Wersja przekształcona RED I (2018/2001) zawiera szereg inicjatyw mających na celu zwiększenie wykorzystania aukcji oraz uczestnictwa obywateli i społeczności energetycznych, a także ustanowienie ram regulacyjnych dotyczących konsumentów.

a) Komisja przyjmuje to zalecenie.

b) Komisja przyjmuje to zalecenie.

Postępy dokonane przez wszystkie państwa członkowskie w kwestii aukcji będą monitorowane i omawiane z nimi w ramach działań następczych w odniesieniu do ich sprawozdań z postępów do końca bieżącego okresu.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

W RED II istotnie odniesiono się do tej kwestii oraz zaproponowano dalsze obowiązki w celu przyspieszenia wydawania zezwoleń, jak również proste procedury powiadomienia dla podłączeń do sieci. Komisja będzie monitorować transpozycję dyrektywy w tym kontekście i podejmie kroki w celu zapewnienia zgodności.

Komisja podziela pogląd, że inwestycje w sieć mają ogromne znaczenie dla zapewnienia wykorzystania odnawialnych źródeł energii.

a) Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Rozwiązywanie problemów związanych z rozwojem sieci wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich. Komisja zajmie się tą kwestią w szerszym kontekście zarządzania unią energetyczną, w odniesieniu do krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu określonych w rozporządzeniu w sprawie zarządzania, co obejmie również analizę rozwoju infrastruktury.

b) Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie.

Rozwiązywanie problemów związanych z rozwojem sieci wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich. Komisja zbada tę kwestię w szerszym kontekście zarządzania unią energetyczną, w odniesieniu do krajowych planów w dziedzinie energii i klimatu określonych w rozporządzeniu w sprawie zarządzania, co obejmie również analizę rozwoju infrastruktury.

c) Komisja przyjmuje to zalecenie w odniesieniu do programów operacyjnych na lata 2014–2020 współfinansowanych z EFRR i Funduszu Spójności i będzie nadal wspierać wdrażanie, w tym środki dostępne na inteligentne sieci energetyczne i połączenia wzajemne.

Komisja zdaje sobie sprawę z tego, jak ważne jest ograniczenie wsparcia ze środków publicznych do niezbędnego minimum w razie utrzymującej się luki w finansowaniu w przypadku projektów generujących dochód. Instytucje zarządzające w państwach członkowskich odpowiedzialne za wybór projektów muszą zadbać o to, by finansowanie publiczne nie zastępowało, lecz uzupełniało i zwiększało inwestycje prywatne, w stosownych przypadkach, zgodnie z zasadami pomocy państwa. Komisja przypomina jednak, że w odnośnym okresie warunki rynkowe dla projektów dotyczących energii wiatrowej i fotowoltaicznej ulegały szybkim zmianom i aby zapewnić zgodność z wiążącymi celami w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, państwa członkowskie musiały zachęcać do inwestowania w projekty dotyczące energii ze źródeł odnawialnych, które mogły nie przyciągnąć wystarczającego kapitału prywatnego bez pomocy publicznej na inwestycje, biorąc pod uwagę profil ryzyka takich inwestycji w przeszłości, gdy odpowiednie technologie nadal były na wczesnym etapie rozwoju.

Komisja jest zdania, że nowy mechanizm programowania i monitorowania przewidziany w rozporządzeniu w sprawie zarządzania będzie sprzyjać aktywnemu uczestnictwu państw członkowskich w określeniu odpowiedniego podziału obciążeń wymaganego do osiągnięcia celu co najmniej 32 % energii ze źródeł odnawialnych w 2030 r. Rozporządzenie w sprawie zarządzania obejmuje narzędzia służące ograniczeniu ryzyka, że państwa członkowskie będą osiągać albo wysokie wyniki, albo zbyt niskie wyniki w obszarze odnawialnych źródeł energii (np. zalecenia oraz środki ogólnounijne). Jest to istotne dla ograniczenia ryzyka pojawienia się niedopasowania na poziomie UE przy ocenie poszczególnych wkładów państw członkowskich.

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja będzie ściśle monitorować wdrażanie rozporządzenia w sprawie zarządzania oraz proces transpozycji RED II (kończący się w dniu 30 czerwca 2021 r.).

Jak przewidziano w rozporządzeniu w sprawie zarządzania, Komisja przedstawi sprawozdanie z postępów we wdrażaniu pakietu „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”.

Przypisy

¹ GWh: jednostka pomiaru mocy dużych elektrowni. kWh odpowiada stałej mocy jednego kilowata zużywanej przez jedną godzinę.

² Eurostat, „EU reference scenario 2016, energy, transport and GHG emissions, trends to 2050” [Scenariusz odniesienia UE na 2016 r., energia, transport i emisje gazów cieplarnianych, tendencje do 2050 r.], lipiec 2016 r., s. 53.

³ Energia fotowoltaiczna i słoneczna termiczna wykorzystywane do produkcji energii elektrycznej są co prawda zwykle ze sobą grupowane, lecz energia fotowoltaiczna odpowiada za 98% mocy zainstalowanych w UE w ujęciu ogólnym. Międzynarodowa Agencja Energii Odnawialnej (IRENA), „Renewable capacity statistics 2018” [Dane statystyczne za 2018 r. na temat mocy zainstalowanej odnawialnych źródeł energii], styczeń 2018 r., s. 21–27.

⁴ Energia fotowoltaiczna to promieniowanie słoneczne przekształcane w energię elektryczną za pomocą paneli fotowoltaicznych.

⁵ Europejska Agencja Środowiska, „EEA greenhouse gas - data viewer” [Przeglądarka danych EEA na temat gazów cieplarnianych], 2017 r., https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/data-viewers/greenhouse-gases-viewer.

⁶ COM(2014) 15 final, Ramy polityczne na okres 2020–2030 dotyczące klimatu i energii.

⁷ COM(2011) 112 final, Plan działania prowadzący do przejścia na konkurencyjną gospodarkę niskoemisyjną do 2050 r.

⁸ Urząd ds. Informacji o Energii USA, „Levelized Cost and Levelized Avoided Cost of New Generation Resources in the Annual Energy Outlook 2018” [Uśrednione koszty i uśrednione koszty nowych źródeł energii, których dało się uniknąć, w rocznej perspektywie energetycznej na 2018 r.], marzec 2018 r.

⁹ IRENA, „Renewable power generation costs in 2017” [Koszty produkcji energii ze źródeł odnawialnych w 2017 r.], styczeń 2018 r., s. 5. Agencja IRENA jest organizacją międzyrządową, która wspiera kraje w transformacji energetycznej i dążeniu do bardziej zrównoważonego wykorzystania energii w przyszłości. Korzysta ona z pomocy Organizacji Narodów Zjednoczonych, a w jej skład wchodzi 160 pełnych członków (w tym 27 państw członkowskich UE i sama UE) oraz 23 członków kandydujących (w tym Austria).

¹⁰ Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz.U. L 140 z 5.6.2009, s. 16).

¹¹ Przez „zryczałtowany wkład” należy rozumieć wyrażony procentowo wzrost energii ze źródeł odnawialnych określony dla każdego państwa członkowskiego, który ustala się na podstawie zestawu obiektywnych kryteriów (przede wszystkim PKB na mieszkańca). Ogólnie rzecz biorąc, czynnik ten zapewnia, by cele dotyczące energii ze źródeł odnawialnych odzwierciedlały możliwości gospodarcze państw członkowskich, a nie ich potencjał lub ponoszony przez nie koszt wzrostu udziału energii odnawialnej.

¹² Na końcowe lata przyjęto bardziej ambitną ścieżkę ze względu na oczekiwane korzyści wynikające z postępu technologicznego i ekonomii skali. Państwom członkowskim zapewniono możliwość ustalenia własnych, bardziej liniowych ścieżek krajowych.

¹³ COM(2016) 860 final, „Czysta energia dla wszystkich Europejczyków”. W pakiecie zaproponowane zostały cztery rozporządzenia: w sprawie zarządzania unią energetyczną (weszło w życie w dniu 24.12.2018 r.), w sprawie wewnętrznego rynku energii elektrycznej (wejście w życie planowane na maj 2019 r.), w sprawie gotowości na wypadek zagrożeń w sektorze energii elektrycznej (wejście w życie planowane na maj 2019 r.) oraz ustanawiające Agencję Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (wejście w życie planowane na maj 2019 r.). Przedstawione zostały także cztery projekty dyrektyw: w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (weszła w życie w dniu 9.7.2018 r.), w sprawie energii ze źródeł odnawialnych (RED II) i efektywności energetycznej (obie dyrektywy weszły w życie w dniu 24.12.2018 r.) oraz w sprawie wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej (wejście w życie planowane na maj 2019 r.).

¹⁴ Początkowo Komisja zaproponowała unijny cel na 2030 r. wynoszący 27% końcowego zużycia energii, jednak Parlament Europejski i Rada podniosły ten udział do 32%.

¹⁵ „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014‑2020”, 2014/C 200/01.

¹⁶ Niemniej jednak FIT mogą być nadal wykorzystywane w przypadku nowych instalacji na małą skalę o mocy do 500 kW i instalacji wiatrowych o mocy do 3 MW (lub trzech turbin) oraz w przypadku umów podpisanych przed 2016 r.

¹⁷ Państwa członkowskie mogą ograniczyć postępowania o udzielenie zamówienia do konkretnych technologii, jeśli otwarcie programów wsparcia dla wszystkich producentów energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych prowadziłoby do nieoptymalnego wyniku.

¹⁸ COM(2018) 372 final, „Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności”, uzasadnienie, sekcja 4 i motyw 14, odpowiednio s. 7 i 12.

¹⁹ Przegląd punktowy w trybie pilnym: „Alokacja środków finansowych w ramach polityki spójności dla państw członkowskich na lata 2021–2027”, wykres 1 i tabela 9. Europejski Trybunał Obrachunkowy, marzec 2019 r.

²⁰ SWD(2016) 418 final, Ocena skutków towarzysząca dokumentowi „Wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (wersja przekształcona)”, COM(2016) 767 final, część 2, s. 190.

²¹ Dyrekcja Generalna ds. Energii (DG ENER), ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO), ds. Konkurencji (DG COMP), ds. Działań w dziedzinie Klimatu (DG CLIMA) oraz ds. Środowiska (DG ENV).

²² 2005 to pierwszy rok, dla którego dostępne są dane na temat udziału odnawialnych źródeł energii w końcowym zużyciu energii brutto.

²³ Państwa członkowskie mogły ustanowić bardziej ambitny krajowy cel ogólny i sektorowy dla transportu niż zdefiniowany w dyrektywie RED I.

²⁴ https://ec.europa.eu/eurostat/web/energy/data/shares.

²⁵ Ekwiwalent miliona ton oleju ekwiwalentnego (Mtoe) jest miarą ilości energii uwalnianej podczas spalania tysiąca ton ropy naftowej.

²⁶ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz.U. L 304 z 14.11.2008, s. 1).

²⁷ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1099/2008 z dnia 22 października 2008 r. w sprawie statystyki energii (Dz.U. L 304 z 14.11.2008, załącznik B, s. 48).

²⁸ https://ec.europa.eu/commission/publications/4th-state-energy-union_en.

²⁹ Właściciele mikroinstalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii, którzy wytwarzają i zużywają energię elektryczną, aby zaspokoić częściowo lub w całości swoje potrzeby, z możliwością przesyłania nadwyżki energii elektrycznej do sieci.

³⁰ Grupy tworzone przez właścicieli instalacji wykorzystujących odnawialne źródła energii w celu sprzedaży energii wytworzonej w tych instalacjach i zarządzania nią.

³¹ SWD(2016) 417 final, Ocena sprawności i wydajności regulacyjnej dyrektywy 2009/28 towarzysząca dokumentowi „Wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (wersja przekształcona)”, s. 5.

³² Sprawozdanie specjalne nr 16/2015: „Zwiększenie bezpieczeństwa dostaw energii poprzez rozwój wewnętrznego rynku energii – konieczność podjęcia dalszych działań”.

³³ Ecofys, „Design features of support schemes for renewable electricity” [Charakterystyka programów wsparcia odnawialnej energii elektrycznej], 27.1.2014.

³⁴ kWp (kilowat peak) – moc szczytowa panelu fotowoltaicznego. Panele fotowoltaiczne podczas eksploatacji produkują energię w kilowatogodzinach (kWh). Na przykład panele fotowoltaiczne o mocy szczytowej 300 kWp podczas pracy z maksymalną mocą przez jedną godzinę wyprodukują 300 kWh.

³⁵ Agora Energiewende, „Die Energiewende im Stromsektor: Stand der Dinge 2017. Rückblick auf die wesentlichen Entwicklungen sowie Ausblick auf 2018”, rys. 7-4, s. 46.

³⁶ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_204&lang=en.

³⁷ http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=nrg_pc_205&lang=en.

³⁸ W 2017 r. świadectwa pochodzenia były warte mniej niż 39 PLN (9 euro)/MWh, podczas gdy średnia cena energii elektrycznej wynosiła 164 PLN (39 euro)/MWh. Innymi słowy, tylko 19,2% średnich przychodów producentów wynoszących 202 PLN (48 euro)/MWh pochodziło z ich świadectw pochodzenia.

³⁹ Ocena REFIT dyrektywy RED I, s. 6.

⁴⁰ Średnie ważone ceny nabycia podczas aukcji w 2018 r. w Grecji były następujące: instalacje fotowoltaiczne (maks. 1 MW) 78,4 euro/MWh; instalacje fotowoltaiczne (1 do 20 MW) 63,8 euro/MWh; instalacje wiatrowe (3 do 50 MW) 69,5 euro/MWh.

⁴¹ Ceny nabycia podczas aukcji w 2017 r. w Polsce wahały się między 195 PLN (47 euro)/MWh a 390 PLN (93 euro)/MWh dla instalacji fotowoltaicznych (maks. 1 MW); oraz między 285 PLN (68 euro)/MWh a 320 PLN (76 euro)/MWh dla instalacji wiatrowych (maks. 1 MW).

⁴² Według stowarzyszenia energetyki wiatrowej WindEurope w 1985 r. średnia moc lądowej turbiny wiatrowej wynosiła poniżej 1 MW; do 2012 r. wzrosła ona do 2,5 MW; a w 2018 r. wynosiła od 2,5 do 3 MW. Obecnie istnieją turbiny o mocy 7,5 MW, turbiny o mocy 15 MW są na etapie planowania, a budowa turbin o mocy 20 MW będzie teoretycznie możliwa w bliskiej przyszłości.

⁴³ Magazin für Wind-, Solar- und Bioenergien, „Bürger sind die wahren Treiber der Energiewende”, luty 2018 r.

⁴⁴ Przykładowo protokół z 34. sympozjum EARSeL, „Spatial consequences of adopting selected criteria for wind farm siting” [Konsekwencje przestrzenne przyjęcia wybranych kryteriów rozmieszczenia farm wiatrowych], czerwiec 2014 r.

⁴⁵ Energia elektryczna pochodząca ze źródeł, z których nie jest produkowana w sposób ciągły ze względu na czynniki zewnętrzne, jest opisywana jako nieciągła. Na przykład turbiny wiatrowe nie wytwarzają energii elektrycznej, gdy nie wieje wiatr, a instalacje fotowoltaiczne nie produkują energii w nocy lub w przypadku pojawienia się grubej warstwy chmur blokującej dostęp promieni słonecznych.

⁴⁶ Włączenie do sieci nieciągłych odnawialnych źródeł energii, takich jak energia wiatrowa i fotowoltaiczna, będzie także wymagać znacznego zwiększenia wykorzystania technologii magazynowania energii, co pozwoli na lepsze zbilansowanie popytu i podaży. W dokumencie analitycznym pt. „Unijne wsparcie na rzecz magazynowania energii”, opublikowanym w kwietniu 2019 r., Trybunał zwrócił uwagę na szereg wyzwań związanych z rozwojem i wprowadzaniem na rynek technologii magazynowania energii w UE.

⁴⁷ Przepustowość połączeń międzysystemowych jest definiowana jako stosunek mocy przesyłowych netto kraju do mocy zainstalowanej.

⁴⁸ Przepływ kołowy oznacza odchylenia między planowanymi przepływami energii (określonymi w drodze transakcji rynkowych) a fizycznymi przepływami energii (rzeczywistymi przepływami w elektroenergetycznej sieci przesyłowej). Thema Consulting Group, „Loop-flows Final advice” [Przepływy kołowe – porady końcowe], październik 2013 r., s. 4.

⁴⁹ Krajowy lub regionalny organ publiczny lub prywatny odpowiedzialny za transport energii w formie gazu ziemnego lub energii elektrycznej z wykorzystaniem stałej infrastruktury.

⁵⁰ COM(2017) 718 final, „Komunikat w sprawie rozwoju sieci energetycznych w Europie”.

⁵¹ IRENA, „Renewable Energy Prospects for the European Union” [Perspektywy w zakresie energii ze źródeł odnawialnych dla Unii Europejskiej], luty 2018 r., s. 117.

⁵² Te państwa członkowskie, w porządku malejącym osiągniętej wartości procentowej, to: Irlandia, Włochy, Rumunia, Portugalia, Estonia, Łotwa, Litwa, Zjednoczone Królestwo, Hiszpania, Polska, Cypr i Malta. COM(2015) 82, pakiet unii energetycznej, „Osiągnięcie docelowego poziomu 10% w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych: Przygotowanie europejskiej sieci elektroenergetycznej na 2020 r.”, s. 5.

⁵³ Konkluzje Rady z dnia 23 i 24.10.2014.

⁵⁴ COM(2014) 330 final, „Europejska strategia bezpieczeństwa energetycznego”.

⁵⁵ Sprawozdanie grupy ekspertów Komisji na temat celów w zakresie elektroenergetycznych połączeń międzysystemowych „Towards a sustainable and integrated Europe” [W kierunku zrównoważonej i zintegrowanej Europy], listopad 2017 r., załącznik 3.

⁵⁶ W przypadku tego polskiego projektu okazało się później, że prognoza dotycząca wewnętrznej stopy zwrotu nie ziściła się (zob. ramka 6).

⁵⁷ Wskaźnik, który w porównaniu z kosztem zaangażowanego kapitału jest wykorzystywany do ustalenia rentowności projektu.

⁵⁸ OECD, „Long-term interest rates” [Długoterminowe stopy procentowe], data.oecd.org/interest/long-term-interest-rates.htm, z dnia 9.01.2019.

⁵⁹ Liczba lat, po upływie których wpływy z inwestycji pokryją koszty inwestycji.

⁶⁰ Sprawozdanie specjalne nr 6/2014: „Wsparcie z funduszy polityki spójności na rzecz wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych – czy osiągnięto dobre rezultaty?”, pkt 43.

⁶¹ Republika Czeska, „Finances earmarked for the support of energy production from renewable energy” [Środki finansowe przeznaczone na wsparcie produkcji energii z odnawialnych źródeł energii], Nejvyssi kontrolni urad, 2014 r.; Dania, „Report on the amendment of the legislation concerning the support for photovoltaics” [Sprawozdanie na temat zmiany ustawodawstwa w sprawie wsparcia dla fotowoltaiki], Rigsrevisionen, 2014 r.; Cypr, „Renewable energy sources” [Odnawialne źródła energii], Ελεγκτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας της Κύπρου, 2016 r.; oraz Zjednoczone Królestwo, „Early contracts for renewable electricity” [Wczesne umowy na energię elektryczną ze źródeł odnawialnych], National Audit Office, 2014 r.

⁶² Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (wersja przekształcona) (Dz.U. L 328 z 21.12.2018, s. 82).

⁶³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1999 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie zarządzania unią energetyczną i działaniami w dziedzinie klimatu, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 663/2009 i (WE) nr 715/2009, dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 94/22/WE, 98/70/WE, 2009/31/WE, 2009/73/WE, 2010/31/UE, 2012/27/UE i 2013/30/UE, dyrektyw Rady 2009/119/WE i (EU) 2015/652 oraz uchylenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 (Dz.U. L 328 z 21.12.2018, s. 16).

⁶⁴ a) bezpieczeństwo energetyczne; b) wewnętrzny rynek energii; c) efektywność energetyczna; d) obniżenie emisyjności gospodarki; e) badania naukowe, innowacje i konkurencyjność.

⁶⁵ Ocena REFIT, s. 5.

⁶⁶ http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/management/docs/Wind_farms.pdf

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału prezentują wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Przedmiotowa kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – Inwestycje na rzecz spójności, wzrostu i włączenia społecznego, której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova. Kontrolą kierował George Pufan, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Patrick Weldon, szef gabinetu i Mircea Radulescu, attaché; Niels-Erik Brokopp, kierownik; Chrysoula Latopoulou, koordynator zadania; a także kontrolerzy: Fernando Pascual Gil, Katarzyna Solarek, Lutz Venske, Radka Papouskova, Francisco De Assis Carretero Llorente i Pirmin Getzner. Wsparcie językowe zapewnili Thomas Everett, Elli-Anna Tzortzi i Paulina Pruszko.

Od lewej: Pirmin Getzner, Thomas Everett, Chrysoula Latopoulou, Patrick Weldon, Fernando Pascual Gil, George Pufan, Lutz Venske, Radka Papouskova, Niels-Erik Brokopp, Katarzyna Solarek.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

© Unia Europejska, 2019

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.