O apoio da UE aos jovens agricultores deve ser mais orientado para promover uma renovação das gerações eficaz

Síntese

I

O número total de agricultores na UE-27 baixou rapidamente na última década, tendo passado de 14,5 milhões em 2005 para 10,7 milhões em 2013. O número de jovens agricultores (que não têm mais de 44 anos) diminuiu de 3,3 milhões em 2005 para 2,3 milhões em 2013. Como o número de agricultores diminuiu em todas as faixas etárias, a percentagem de jovens agricultores na população agrícola manteve-se relativamente estável, a um nível ligeiramente superior a 20%. No entanto, existem diferenças significativas entre os Estados-Membros.

II

No período de 2007-2020, a UE afetou 9,6 mil milhões de euros de ajuda específica aos jovens agricultores, a fim de aumentar a competitividade das explorações agrícolas e a renovação das gerações no setor agrícola. Incluindo o cofinanciamento dos Estados-Membros ao abrigo da medida de apoio à instalação, no âmbito do Segundo pilar, a ajuda pública totaliza 18,3 mil milhões de euros. Quase 200 000 jovens agricultores receberam ajuda da UE para apoio à instalação no período de 2007-2013. Mais de 70% do financiamento da UE foram prestados através da medida de apoio à instalação de jovens agricultores, ao abrigo do Segundo pilar (FEADER), e os restantes 30%, no período de 2014-2020, através do pagamento direto para os jovens agricultores, ao abrigo do Primeiro pilar (FEAGA).

III

Neste contexto, o Tribunal examinou o papel da UE no apoio aos jovens agricultores e no fomento da renovação das gerações. A auditoria foi realizada nos serviços da Comissão e nos quatro Estados-Membros que efetuaram o maior volume de despesas a título dos jovens agricultores: França, Espanha, Polónia e Itália. A auditoria procurou dar resposta à seguinte questão: «O apoio da UE aos jovens agricultores foi bem concebido por forma a contribuir eficazmente para melhorar a renovação das gerações?»

IV

A conclusão geral é que o apoio da UE aos jovens agricultores se baseia numa lógica de intervenção mal definida, sem que estejam especificados os resultados e o impacto esperados. Deve ser mais orientado para promover uma renovação das gerações eficaz. No entanto, o Tribunal detetou diferenças significativas entre o pagamento para os jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar e a medida de apoio à instalação ao abrigo do Segundo pilar.

V

Em relação ao pagamento para os jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar, o Tribunal constatou que:

• o apoio não se baseia numa avaliação adequada das necessidades e o seu objetivo não reflete o objetivo geral de incentivar a renovação das gerações. Os Estados-Membros não coordenaram o pagamento aos jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar com a medida relativa à instalação no âmbito do Segundo pilar ou com as medidas nacionais;
• na ausência de uma avaliação das necessidades, o apoio é prestado de uma forma normalizada (pagamento anual por hectare), num montante e num momento em que não é claro a que necessidades específicas, para além do rendimento adicional, este pretende dar resposta;
• o quadro comum de acompanhamento e avaliação não forneceu indicadores úteis para avaliar a eficácia deste pagamento, dado que não existem indicadores de resultados para o referido pagamento e os dados sobre o rendimento e a viabilidade das explorações apoiadas não são recolhidos.

VI

Em relação à medida de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar, o Tribunal constatou que:

• embora seja, de um modo geral, baseada numa avaliação das necessidades vaga, os seus objetivos são parcialmente específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados e refletem o objetivo geral de fomento da renovação das gerações. Há uma certa eficácia na coordenação com a medida de investimento no âmbito do Segundo pilar;
• o apoio reveste uma forma (montante fixo sujeito ao cumprimento de um plano de atividades e, em alguns casos, também uma bonificação de juros sobre um empréstimo) que responde mais diretamente às necessidades dos jovens agricultores no acesso a terras, capital e conhecimentos. O montante da ajuda está, de um modo geral, relacionado com as necessidades e modulado para suscitar ações específicas (por exemplo, introdução da agricultura biológica ou iniciativas de economia de água e energia);
• o apoio destina-se a agricultores mais qualificados, que se comprometem a executar um plano de atividades que os orienta no desenvolvimento de explorações viáveis e que, muitas vezes, são encorajados, através do processo de seleção dos projetos, a instalar-se em zonas desfavorecidas. Contudo, os planos de atividades eram de qualidade variável e, em alguns casos, as autoridades de gestão não aplicaram procedimentos de seleção que dessem prioridade aos melhores projetos. Os critérios de seleção foram introduzidos tardiamente no período de 2007-2013, não existiam limites mínimos ou estes eram demasiado baixos e o orçamento de sete anos afetado à medida foi utilizado em alguns Estados-Membros para financiar quase todas as candidaturas apresentadas no início do período de programação, impedindo, assim, que jovens agricultores instalados posteriormente recebessem financiamento;
• o Tribunal encontrou poucas provas de que as medidas da UE tenham facilitado a instalação dos jovens agricultores e melhorado a renovação das gerações e a viabilidade das explorações apoiadas, principalmente devido à fraca qualidade dos indicadores estabelecidos pelo sistema comum de acompanhamento.

VII

O Tribunal recomenda que a Comissão e os Estados-Membros:

1. melhorem a lógica de intervenção através do reforço da avaliação das necessidades e da definição de objetivos SMART, que reflitam o objetivo geral de promover a renovação das gerações;
2. melhorem a orientação das medidas através de melhores sistemas de seleção de projetos e da utilização de planos de atividades;
3. melhorem o quadro de acompanhamento e avaliação, inspirando-se nas melhores práticas desenvolvidas pelos Estados-Membros nos seus sistemas de acompanhamento e relatórios de avaliação.

Introdução

Diminuição da população agrícola

01

A agricultura da UE confronta-se com uma diminuição da população agrícola. O número total de agricultores na UE-27⁵ diminuiu rapidamente na última década, tendo passado de 14,5 milhões em 2005 para 10,7 milhões em 2013, ou seja, uma redução de um quarto em menos de uma década. Todas as faixas etárias de agricultores foram afetadas (ver figura 1). Não é possível conhecer o número de agricultores que não têm mais de 40 anos, já que os dados do Eurostat não dividem a faixa etária 35-44 anos em outros subgrupos⁶.

02

O número de jovens agricultores (que não têm mais de 44 anos) diminuiu de 3,3 milhões em 2005 para 2,3 milhões em 2013, ou seja, uma redução de um terço em menos de uma década. No entanto, a percentagem de jovens agricultores na população agrícola manteve-se relativamente estável, a um nível ligeiramente superior a 20% (ver figura 2).

03

Existem diferenças significativas entre os Estados-Membros: por exemplo, na Polónia, a percentagem de jovens agricultores na população agrícola aumentou de 34% em 2007 para 36% em 2013, enquanto em Espanha diminuiu de 21% em 2007 para 16% em 2013. O anexo I apresenta uma síntese do número de agricultores em cada Estado-Membro e da variação entre 2007 e 2013 e o anexo II indica a evolução da distribuição dos agricultores por idade.

A renovação das gerações é uma prioridade da agenda política

04

Em 2008, o Parlamento Europeu considerou que «a alternância das gerações é necessária para preservar no futuro um elevado nível de qualidade dos alimentos europeus, a segurança alimentar e a autossuficiência da União Europeia» e que «a PAC deverá ter como objetivo suprimir os obstáculos com que os jovens se veem atualmente confrontados para aceder à atividade agrícola, fazendo da alternância das gerações uma das suas prioridades»⁸. Em 2011, salientou que «as medidas a favor dos jovens agricultores contidas no segundo pilar se revelaram insuficientes para suster o processo de envelhecimento acelerado em curso no setor agrícola» e que «devem ser alargados regimes de apoio no segundo pilar»⁹. Também em 2014, o Conselho salientou¹⁰ que os jovens agricultores e a renovação das gerações no setor agrícola são fundamentais para a sustentabilidade e a competitividade a longo prazo da agricultura europeia.

05

Em 2015, a Comissão argumentou¹¹ que o apoio aos jovens agricultores é uma prioridade. De acordo com o Comissário Phil Hogan¹², a renovação das gerações é uma questão que vai muito para além de uma redução da média de idades dos agricultores na UE. Trata-se também da capacitação de uma nova geração de jovens agricultores altamente qualificados para que estes possam trazer todos os benefícios das tecnologias para apoiar as práticas agrícolas sustentáveis na Europa. Afirmou que existem obstáculos que impedem os jovens de começar a atividade agrícola, apontando o acesso às terras, ao financiamento e aos conhecimentos como os mais importantes.

O apoio da UE aos jovens agricultores

06

O orçamento total da UE afetado especificamente ao apoio aos jovens agricultores durante o período de 2007-2020 é de 9,6 mil milhões de euros. Este orçamento duplicou, tendo passado de 3,2 mil milhões de euros no período de 2007-2013, ao abrigo da medida relativa à instalação no âmbito do Segundo pilar, para 6,4 mil milhões de euros no período de 2014-2020, devido sobretudo à introdução de um pagamento direto adicional para os jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar (ver figura 3). O total das despesas públicas, incluindo o cofinanciamento nacional pelos Estados-Membros da medida de apoio à instalação do Segundo pilar, eleva-se a 18,3 mil milhões de euros.

07

O apoio aos jovens agricultores foi introduzido na década de 1980¹³. Desde o ano 2000, a maior parte do apoio foi prestado ao abrigo da medida de apoio à instalação de jovens agricultores¹⁴ no âmbito do Segundo pilar. Esta foi seguida pela medida «Desenvolvimento das explorações agrícolas e das empresas» no período de 2014-2020. A medida é aplicada em 92 dos 118 programas de desenvolvimento rural (PDR) em 24 dos 28 Estados-Membros.

08

O apoio adicional para os jovens agricultores foi introduzido no período de 2014-2020 no âmbito do Primeiro pilar¹⁵, sob a forma de um pagamento adicional de 25% para os jovens agricultores para além dos pagamentos diretos.

09

A figura 4 apresenta uma síntese dos instrumentos da UE destinados, direta ou indiretamente, aos jovens agricultores no período de 2007-2020. Tal como indica a figura 4, a auditoria incidiu sobre as medidas de apoio direto aos jovens agricultores: a medida de apoio à instalação, ao abrigo do Segundo pilar, e o pagamento adicional para os jovens agricultores, ao abrigo do Primeiro pilar.

10

O quadro 1 compara as principais características do apoio aos jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar e do Segundo pilar no período de 2014-2020.

Quadro 1

Principais características do apoio aos jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar e do Segundo pilar no período de 2014-2020

	Primeiro pilar - Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) Pagamento para os jovens agricultores	Segundo pilar: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) Medida 6.1 — Desenvolvimento das explorações agrícolas e das empresas para os jovens agricultores
Base jurídica	Artigo 50.º do Regulamento (UE) n.º 1307/2013	Artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013
Tipo de apoio	Pagamento adicional para os jovens agricultores que tenham direito a um pagamento ao abrigo do regime de pagamento de base ou do regime de pagamento único por superfície	Uma ajuda ao arranque da atividade de um máximo de 70 000 euros concedida com base num plano de atividades (o pagamento final está sujeito à correta execução do plano de atividades).
Duração do apoio	Pago anualmente durante um período máximo de cinco anos (a contar da data da instalação).	Pago uma vez por exploração/por agricultor em, pelo menos, duas frações.
Execução	Obrigatório para todos os Estados-Membros, que só podem fixar alguns parâmetros: orçamento, método de cálculo, limite de hectares, requisitos de competências e o controlo conjunto das explorações coletivas (ver ponto 40).	Facultativo para os Estados-Membros/regiões, que definem prioridades e objetivos nos PDR, estabelecem critérios de elegibilidade e de seleção, selecionam os projetos e apresentam à Comissão um relatório sobre a execução das medidas.
Objetivo	«Facilitar a primeira instalação dos jovens agricultores e o ajustamento estrutural das suas explorações após a instalação inicial»1, e contribuir para o objetivo geral da PAC em termos de produção alimentar viável, reforçando a viabilidade das explorações agrícolas2 e incentivando a renovação das gerações3
Beneficiários elegíveis	Agricultores com menos de 40 anos de idade. Agricultores que se instalam pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração ou se instalaram como tal no período de cinco anos anterior à apresentação dos pedidos de apoio direto de 2015. Pessoas singulares e coletivas, incluindo aquelas em que um jovem agricultor exerce o controlo conjunto da exploração.	Agricultores com menos de 40 anos de idade. Agricultores que se instalam pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração. Pessoas coletivas, incluindo aquelas em que um jovem agricultor exerce o controlo conjunto da exploração.
Número de beneficiários	279 071 (em 2015).	193 828 no período de 2007-2013. Nenhum objetivo à escala da UE para o período de 2014-2020.
Montante médio de ajuda por beneficiário	1 135 euros (em 2015).	20 000 euros (em 2007-2013).

1 Considerando 47 do Regulamento (UE) n.º 1307/2013 e considerando 17 do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

2 Ver artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013.

3 Para o Primeiro pilar, ver a Nota Informativa da Comissão, «Reforma da PAC — explicação dos principais elementos», de 26 de junho de 2013: «No intuito de incentivar a renovação das gerações, o pagamento de base para os jovens agricultores principiantes (de idade inferior a 40 anos) deverá ter um complemento de 25%, nos primeiros cinco anos após a instalação» e a Ficha Técnica do Parlamento Europeu, «Primeiro pilar da Política Agrícola Comum (PAC): II — Pagamentos diretos aos agricultores»: «Para incentivar a renovação das gerações, o pagamento de base concedido aos jovens agricultores com menos de 40 anos de idade, aos novos agricultores ou a explorações criadas nos cinco anos precedentes, é aumentado de uma percentagem adicional de 25% do valor dos direitos durante os cinco primeiros anos após a instalação».

Para o Segundo pilar, ver o artigo 5.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013, que refere a prioridade específica de «facilitação da entrada de agricultores com qualificações adequadas no setor agrícola e, particularmente, da renovação geracional».

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

Âmbito e método da auditoria

11

A auditoria procurou dar resposta à seguinte questão:

O apoio da UE aos jovens agricultores foi bem concebido por forma a contribuir eficazmente para melhorar a renovação das gerações?

12

Para responder a esta questão, o Tribunal concentrou-se nas medidas de apoio direto aos jovens agricultores no período de 2007-2020 (ver figura 4), ou seja, a medida 112 de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar para o período de 2007-2013 e a medida 6.1 correspondente no período de 2014-2020, bem como o pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar para o período de 2014-2020. O Tribunal avaliou a lógica de intervenção (Parte I do relatório), a orientação da execução das medidas (Parte II) e os seus resultados (Parte III).

13

A auditoria foi realizada entre abril e outubro de 2016 e abrangeu quatro Estados-Membros que apresentaram o maior volume de despesas em benefício dos jovens agricultores: França, Espanha, Polónia e Itália (ver figura 5). Estes quatro Estados-Membros representam 56% do orçamento total da UE que corresponde às medidas de apoio direto aos jovens agricultores no período de 2007-2020 (ver figura 4). O anexo III apresenta uma síntese do orçamento da UE atribuído especificamente a jovens agricultores por Estado-Membro.

14

Nestes quatro Estados-Membros, o Tribunal examinou os quadros nacionais, que estabelecem a lógica de intervenção e as principais características das medidas, bem como o grau de coordenação entre essas medidas e as políticas nacionais que favorecem a renovação das gerações. A fim de avaliar a aplicação e os resultados das medidas, o Tribunal concentrou-se em sete regiões de entre as que apresentaram mais despesas ao abrigo das medidas de apoio direto aos jovens agricultores:

• França (País do Loire e Sul-Pirenéus);
• Espanha (Andaluzia);
• Polónia (Vármia-Masúria e Baixa Silésia);
• Itália (Emília-Romanha e Apúlia).

15

O método de auditoria combinou uma auditoria dos sistemas de controlo, principalmente a nível da Comissão e dos Estados-Membros, com o exame de uma amostra de 57 projetos a nível dos beneficiários finais, para verificar a aplicação e os resultados das medidas. O Tribunal analisou também as estatísticas e os estudos pertinentes fornecidos pelo Eurostat (por exemplo, inquéritos sobre a estrutura das explorações agrícolas), pelos parlamentos nacionais, pelos institutos nacionais de estatística, pelas universidades e pelas organizações de jovens agricultores a nível europeu, nacional e regional.

16

Estes estudos indicam que existem fatores gerais, para além das medidas da UE, que influenciam a renovação das gerações (por exemplo, a situação económica e social, a propensão dos bancos para conceder empréstimos, as possibilidades de emprego noutros setores que não a agricultura e a elevada concentração de terras agrícolas num número relativamente reduzido de explorações¹⁶). As políticas nacionais que favorecem a saída de agricultores idosos também podem desempenhar um papel importante, tal como indicado pela Alemanha, um dos Estados-Membros que, como a Dinamarca, a Irlanda, os Países Baixos e o Reino Unido-Irlanda do Norte), optou por não aplicar a medida de instalação ao abrigo do Segundo pilar no período de 2014-2020. De facto, a avaliação intercalar de 2007-2013 para a Alemanha (Renânia-Palatinado) revelou que a medida 112 para a instalação de jovens agricultores não conseguiu resolver convenientemente o problema das explorações que não dispunham de um sucessor adequado e que não era possível identificar o impacto que esse apoio tinha tido sobre a estrutura etária dos agricultores. Além disso, a Alemanha considerou que o seu sistema de segurança social Hofabgabeklausel, que exige que os agricultores abandonem as suas explorações a fim de receberem a pensão de velhice, desempenha um papel importante no êxito da renovação das gerações no setor agrícola.

Observações

Parte I — Lógica de intervenção

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A Comissão e os Estados-Membros devem conceber intervenções políticas de forma adequada. Para o efeito, o Tribunal examinou se a Comissão e os Estados-Membros estavam a:

• realizar boas avaliações ex ante das necessidades nos domínios específicos de intervenção;
• decidir quais os fundos que melhor correspondem às necessidades dos jovens agricultores;
• definir objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados (SMART);
• definir disposições destinadas a garantir uma utilização eficaz, eficiente e coordenada dos diversos fundos.

Necessidades dos jovens agricultores identificadas a nível geral…

18

Segundo os estudos da Comissão, as entrevistas com as autoridades de gestão auditadas e com as associações de jovens agricultores, os obstáculos que impedem os jovens de se tornarem agricultores podem ser classificados como estando relacionados com:

1. acesso à terra: cerca de 60% dos jovens agricultores nos 28 Estados-Membros da UE comunicaram problemas relativos à aquisição ou ao arrendamento de terrenos¹⁷. De acordo com vários estudos¹⁸, o problema reside no elevado preço dos terrenos e na relutância dos agricultores mais idosos em se reformarem;
2. acesso ao capital: cerca de 35% dos jovens agricultores nos 28 Estados-Membros da UE comunicaram problemas no acesso a subsídios e ao crédito¹⁹. De acordo com os estudos²⁰ e as associações de jovens agricultores entrevistadas, em França, Itália e Espanha, o problema deve-se à complexidade e à duração dos procedimentos para obtenção do apoio público, mais do que à insuficiência dos subsídios;
3. acesso aos conhecimentos: cerca de 20% dos jovens agricultores nos 28 Estados-Membros da UE comunicaram problemas no acesso aos conhecimentos²¹. Em 2010, apenas 14% dos agricultores com menos de 35 anos nos 27 Estados-Membros da UE dispunham de uma formação agrícola completa²², embora esta situação variasse significativamente na UE. Por exemplo, em França (País do Loire) 84% dos agricultores com menos de 35 anos dispunham de uma formação agrícola completa, em Itália (Emília-Romanha) eram 27%, na Polónia 26% e em Espanha (Andaluzia) só 3%;
4. acesso a um rendimento suficiente e estável: alguns Estados-Membros e associações de jovens agricultores indicaram essa necessidade, embora nos quatro Estados-Membros auditados não existam dados estatisticamente representativos sobre o rendimento dos jovens agricultores (com menos de 40 anos) ou dados que revelem se o rendimento nos primeiros anos de atividade agrícola é, de modo geral, insuficiente ou instável, ou que o seja mais do que nos anos seguintes;
5. acesso a infraestruturas e a serviços básicos nas zonas rurais, equivalentes aos oferecidos aos jovens que não vivem em zonas rurais, tais como a banda larga, creches, escolas, transportes e serviços postais, cuidados de saúde e serviços de substituição.

… mas as necessidades gerais não foram objeto de uma investigação mais aprofundada

19

Na maior parte dos Estados-Membros/regiões auditados, o exame do Tribunal revelou que não se sabe em que medida esses obstáculos são comuns a todos os jovens agricultores que se instalem numa dada região ou apenas a alguns de entre eles, como os de determinadas áreas geográficas, setores agrícolas ou situações financeiras (por exemplo, aqueles que não tenham herdado terras ou capital suficientes). Também não se sabe em que momento durante o processo de instalação quais desses obstáculos parecem ser mais graves.

Primeiro pilar

20

O pagamento adicional aos jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar baseia-se no pressuposto de que os jovens agricultores que iniciam uma atividade agrícola enfrentam desafios financeiros²³. Embora possa ser verdade, a avaliação de impacto da Comissão²⁴ não fornece dados que o confirmem ou uma estimativa do impacto esperado deste pagamento adicional sobre o rendimento dos jovens agricultores, a viabilidade das suas explorações ou a taxa de renovação das gerações, incidindo unicamente sobre as implicações orçamentais dos diferentes métodos propostos para o cálculo deste pagamento. Não é claro quais as necessidades dos jovens agricultores que este pagamento deve suprir, exceto a de um rendimento adicional, nem qual deve ser o seu valor acrescentado.

21

Também a nível dos Estados-Membros não havia documentos, estudos ou dados que explicassem por que motivo era necessário este pagamento adicional ou que sustentassem o pressuposto de que os jovens agricultores que iniciam uma atividade agrícola enfrentam desafios financeiros. Em Itália, o Tribunal encontrou alguns dados não representativos a nível nacional que demonstram que o valor acrescentado líquido das explorações²⁵ era ligeiramente superior (80 000 euros em média), em 2010, para as explorações agrícolas de agricultores com menos de 40 anos, em comparação com as de agricultores mais idosos (73 000 euros). Não existem também quaisquer dados que indiquem se o rendimento nos primeiros anos de atividade agrícola é, de modo geral, insuficiente ou instável, ou que o seja mais do que nos anos seguintes.

22

O Regulamento (UE) n.º 1307/2013 delega nos Estados-Membros algumas possibilidades de execução, como a fixação de um determinado orçamento para o pagamento ou um certo limite para o número de hectares com base no qual este deve ser calculado (ver também os pontos 39-41). No entanto, não existiam documentos, estudos ou dados que apresentassem uma boa justificação para essas opções.

Segundo pilar

23

As necessidades gerais e a diminuição do número de jovens agricultores foram mencionadas na maior parte dos documentos de programação dos Estados-Membros auditados (avaliações ex ante, programas de desenvolvimento rural) relativos à medida de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar. No entanto, os motivos subjacentes pelos quais os jovens enfrentam obstáculos em termos de acesso a terras, capital, conhecimentos, rendimento ou serviços não foram suficientemente investigados e, de um modo geral, não eram sustentados por provas quantificáveis.

Desfasamento parcial entre as necessidades e a forma de apoio

Primeiro pilar

24

Na ausência de uma avaliação das necessidades, não é claro a que necessidades específicas, para além do rendimento adicional, pretende dar resposta o pagamento para os jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar. Contudo, no que se refere ao rendimento, não foi possível ao Tribunal determinar se foi satisfeita a necessidade de um rendimento mais elevado e mais estável, que este pagamento, em princípio, deveria resolver diretamente. Os Estados-Membros auditados não conseguiram fornecer dados estatisticamente representativos sobre os rendimentos dos jovens agricultores ou dados que indicassem se o seu rendimento nos primeiros anos de atividade agrícola era, de modo geral, insuficiente ou instável, ou que o era mais do que nos anos seguintes. No que diz respeito às outras necessidades:

1. a necessidade de melhorar o acesso à terra não é diretamente visada por este pagamento, que apenas é concedido aos jovens agricultores que já têm terras;
2. a necessidade de um melhor acesso ao capital não é evidente, dado que não se sabe se os beneficiários do referido pagamento carecem de capital suficiente para gerir uma exploração viável e/ou acesso suficiente ao crédito para financiar investimentos suscetíveis de aumentar a sua viabilidade;
3. a necessidade de um melhor acesso aos conhecimentos não é especificamente visada por este pagamento, que é concedido sem exigir um nível mínimo de estudos no domínio agrícola na maior parte dos Estados-Membros.

Segundo pilar

25

No âmbito da medida relativa à instalação de jovens agricultores do Segundo pilar, o auxílio reveste a forma de um montante fixo (sujeito ao cumprimento do plano de atividades), uma bonificação de juros ou uma combinação dos dois. Por conseguinte, dá uma resposta mais direta às necessidades específicas dos jovens agricultores, em especial:

1. a necessidade de melhorar o acesso à terra é parcialmente visada, uma vez que os agricultores poderiam utilizar o montante fixo para a aquisição de terras ou beneficiar de crédito bonificado para esse fim;
2. a necessidade de um melhor acesso ao capital é visada, de um modo geral, uma vez que os agricultores podem utilizá-lo para investimentos suscetíveis de aumentar a viabilidade das suas explorações e, em alguns casos, para obter um empréstimo bonificado;
3. a necessidade de um melhor acesso aos conhecimentos é, de um modo geral, visada por esta medida, já que os beneficiários devem possuir ou adquirir um nível mínimo de estudos no domínio agrícola;
4. a necessidade de rendimentos suficientes e mais estáveis é visada, indiretamente, através do apoio a ações e investimentos suscetíveis de conduzir ao desenvolvimento de explorações viáveis.

Objetivos fixados a nível geral…

26

O objetivo geral comum de apoio a jovens agricultores ao abrigo do Primeiro e do Segundo pilares a nível da União é facilitar a instalação inicial dos jovens agricultores e o ajustamento estrutural das suas explorações após a instalação inicial, com o objetivo final de aumentar a viabilidade e favorecer a renovação das gerações (ver quadro 1).

… mas o objetivo geral de fomento da renovação das gerações não estava refletido no objetivo do pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar

27

O anexo IV apresenta a lógica de intervenção do Primeiro pilar: o pagamento para os jovens agricultores deve contribuir para melhorar a competitividade agrícola, aumentar o rendimento das explorações agrícolas e, de um modo mais geral, alcançar o objetivo da PAC em termos de produção alimentar viável. No entanto, o objetivo geral de fomento da renovação das gerações não estava refletido no objetivo deste pagamento.

28

Na ausência de uma avaliação das necessidades, o objetivo do pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar continua a:

1. não ser suficientemente específico, pois não existe uma descrição dos resultados esperados (por exemplo, expressos em taxa, número, percentagem ou frequência) ou indicação da população-alvo de jovens agricultores a apoiar (por exemplo, áreas geográficas específicas ou situações financeiras);
2. ser mensurável apenas parcialmente, uma vez que não se sabe qual a percentagem do rendimento dos jovens agricultores que este pagamento deve representar, nem existem quaisquer metas quantificáveis em termos dos resultados que este pagamento deve gerar;
3. não se saber se o objetivo é realizável ou em que medida é realizável, dado que não é suficientemente específico e mensurável;
4. não ser claro em que medida é pertinente, já que se desconhece a que necessidades dos jovens agricultores, para além do rendimento adicional, este pagamento deve dar resposta, e até que ponto essa necessidade é generalizada entre os jovens agricultores que iniciam uma atividade agrícola (ver pontos 19-22);
5. não ser calendarizado, uma vez que não está definido quando o objetivo deve ser alcançado.

O objetivo geral de fomento da renovação das gerações estava refletido no objetivo da medida de apoio à instalação no âmbito do Segundo pilar

29

A nível da UE, o objetivo da medida de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar consiste na «facilitação da entrada de agricultores com qualificações adequadas no setor agrícola e, particularmente, da renovação geracional» e em contribuir para o objetivo geral da PAC em termos de produção alimentar viável, através do reforço da viabilidade das explorações agrícolas (ver quadro 1). Para além deste objetivo a nível da UE, os Estados-Membros definiram, nos seus PDR para 2007-2013, objetivos mais específicos para esta medida, tais como a promoção do emprego, a manutenção da população nas zonas rurais, a melhoria da competitividade das explorações agrícolas, o aumento da sua rentabilidade, bem como a utilização de novas tecnologias e a melhoria do capital humano.

30

O Tribunal constatou que os objetivos da medida de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar nos quatro Estados-Membros auditados eram parcialmente SMART, já que eram:

1. razoavelmente específicos, uma vez que visavam apoiar os jovens agricultores com qualificações adequadas e eram muitas vezes acompanhados de uma descrição do resultado esperado (por exemplo, «gerar valor acrescentado através da diversificação e da criação de emprego» ou «aumentar a rentabilidade das explorações agrícolas»);
2. parcialmente mensuráveis, dada a existência de um indicador de metas em termos de realizações (número absoluto de jovens agricultores a apoiar e, em termos relativos, percentagem do número total de explorações numa região), mas não de uma meta quantificável em termos de resultados esperados, tais como a taxa de renovação das gerações necessária à realização dos objetivos (ver ponto 71);
3. parcialmente realizáveis, uma vez que eram realizáveis em termos de realizações (número de jovens agricultores a apoiar), mas não se sabe se eram realizáveis em termos de resultados e de impacto no plano da renovação das gerações;
4. parcialmente pertinentes, já que eram pertinentes para a necessidade geral de apoiar a renovação das gerações. No entanto, frequentemente não se sabia em que medida eram pertinentes para as necessidades de acesso a terra, capital, conhecimentos, rendimento ou serviços (ver pontos 19 e 23);
5. parcialmente calendarizados, pois não há qualquer prazo para, por exemplo, alcançar uma determinada taxa de jovens agricultores/agricultores mais idosos.

Coordenação limitada entre as medidas de apoio, apesar de terem sido detetadas algumas boas práticas

Pouca coordenação entre as medidas da UE e nacionais de apoio aos jovens agricultores

31

Nos quatro Estados-Membros auditados, o Tribunal constatou que a coordenação entre as medidas de apoio da UE e nacionais era limitada. Mais concretamente:

• em França, existe uma vasta gama de ajudas nacionais a favor dos jovens agricultores, como, por exemplo, benefícios fiscais, isenções de contribuições para a segurança social, acesso prioritário para a aquisição de terras agrícolas e ajuda para cursos de formação. Existem centros de informação para informar os beneficiários potenciais sobre as diferentes ajudas. Existem também organismos de coordenação para garantir a complementaridade entre as diferentes ajudas, mas não mecanismos específicos de coordenação entre as medidas da UE e nacionais;
• em Itália, há alguma coordenação do âmbito de intervenção com a medida nacional, que proporciona aos jovens agricultores uma bonificação de juros para a aquisição de terras (uma questão a que as medidas da UE dão uma resposta apenas parcial) e mecanismos em vigor para evitar a acumulação desta ajuda com a medida da UE de apoio à instalação no âmbito do Segundo pilar; há ainda benefícios fiscais para os quais não existem mecanismos de coordenação com as medidas da UE;
• na Polónia, existem empréstimos com condições favoráveis, mas não mecanismos de coordenação com as medidas da UE;
• em Espanha, existem empréstimos com condições favoráveis e benefícios fiscais com um impacto direto sobre o rendimento dos jovens agricultores (como o pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar). No entanto, não existe qualquer mecanismo de coordenação entre estes auxílios, que podem ser acumulados.

32

Em nenhum dos quatro Estados-Membros auditados, as autoridades dispunham de uma visão global dos diferentes auxílios previstos a nível nacional e da UE para os beneficiários. Existe o risco de que alguns jovens agricultores possam ser excessivamente apoiados em comparação com as suas necessidades reais (por exemplo, beneficiarem do pagamento para os jovens agricultores do Primeiro pilar, das medidas de apoio à instalação, investimentos, diversificação e formação do Segundo pilar e das várias ajudas nacionais), ao passo que outros não dispõem de apoio suficiente.

Falta de coordenação entre o pagamento para os jovens agricultores do Primeiro pilar e a medida de apoio à instalação do Segundo pilar

33

Embora a Comissão tenha indicado que a reforma da PAC de 2013 tinha por objetivo aumentar as ligações entre os dois pilares, oferecendo uma abordagem mais global e integrada da política de apoio²⁶, nos quatro Estados-Membros auditados, o Tribunal não observou qualquer coordenação entre as autoridades nacionais que gerem o pagamento para os jovens agricultores do Primeiro pilar e a medida de apoio à instalação do Segundo pilar. As duas medidas são geridas por autoridades diferentes, de acordo com regras diferentes (ver quadro 1). Em especial, o facto de ter recebido ajudas da medida de apoio à instalação do Segundo pilar não tem influência sobre a possibilidade de receber o pagamento para os jovens agricultores do Primeiro pilar.

Boa sinergia no Segundo pilar entre a medida de apoio à instalação e a medida de investimento

34

Nos quatro Estados-Membros auditados, o Tribunal constatou diferentes níveis de coordenação no Segundo pilar entre a medida de apoio à instalação e a medida de investimento, que geraram alguns efeitos sinérgicos.

35

Em Itália, onde a ajuda aos jovens agricultores foi concedida sob a forma de um pacote de ajuda, como recomendado pelo Plano Estratégico Nacional (ver caixa 1), a combinação das duas medidas foi um êxito.

36

Também em Espanha (Andaluzia), em 2007-2013, foram organizados convites à apresentação de propostas conjuntos entre a medida de apoio à instalação e a medida de investimento, permitindo que os jovens agricultores recebessem apoio de ambas as medidas. No entanto, em 2014-2020, a abordagem do pacote de auxílios foi interrompida e foram organizados convites separados para as duas medidas, que foram avaliados em momentos diferentes e mediante diferentes critérios de seleção.

37

Em França e na Polónia, as medidas de apoio à instalação e de investimento funcionaram separadamente, mas os jovens agricultores que se candidatavam à medida de investimento beneficiavam de uma ajuda suplementar de 10% para cofinanciar os investimentos; em França recebiam ainda pontos adicionais no sistema de seleção de projetos.

Parte II — Orientação das medidas

38

Os Estados-Membros devem aplicar métodos de seleção que deem prioridade às intervenções mais eficazes em termos de custos, nomeadamente:

• a orientação da ajuda para os jovens agricultores mais qualificados e as zonas desfavorecidas (por exemplo, com menor renovação das gerações);
• a aplicação de procedimentos de seleção (por exemplo, convites à apresentação de propostas numa base concorrencial baseados em critérios de seleção claros e pertinentes) e instrumentos (por exemplo, planos de atividades) para dar prioridade aos beneficiários suscetíveis de aumentar a viabilidade das suas explorações graças à ajuda;
• a concessão de um montante de ajuda relacionado com a melhoria da sua viabilidade;
• a concessão da ajuda num prazo razoável, quando necessária para facilitar a instalação inicial dos jovens agricultores e os ajustamentos estruturais das suas explorações.

Pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar: uma ajuda demasiado normalizada

O quadro jurídico do Primeiro pilar limita o âmbito da orientação…

39

O pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar é concedido anualmente, por um período máximo de cinco anos, a todos os candidatos que não tenham mais de 40 anos de idade no ano da apresentação do seu primeiro pedido, que se instalam pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsáveis da exploração ou se instalaram já como tal no período de cinco anos anterior à primeira apresentação de um pedido ao abrigo do regime.

40

O Primeiro pilar concede efetivamente rendimentos suplementares aos jovens agricultores. No entanto, o respetivo quadro jurídico não permite que os Estados-Membros orientem suficientemente as ajudas para os jovens agricultores que provavelmente mais necessitam de um pagamento suplementar para a sua atividade ser viável. De facto, os Estados-Membros só podem:

1. fixar a percentagem do limite máximo nacional a utilizar para financiar os pagamentos para os jovens agricultores²⁹ (até 2% do orçamento dos pagamentos diretos);
2. escolher entre três métodos de cálculo³⁰ (a maioria dos Estados-Membros, incluindo a França e a Polónia, calcularam-no em 25% da média nacional do pagamento direto por hectare);
3. estabelecer um limite (entre 25 e 90 hectares) para o número de hectares com base no qual este pagamento é calculado (a maioria dos Estados-Membros estabeleceu-o em 90 hectares);
4. optar por exigir competências e/ou formação adicionais (10 Estados-Membros e uma região acrescentaram esses requisitos³¹);
5. decidir se aceitam como elegíveis para pagamento entidades jurídicas sob o controlo conjunto de jovens agricultores e de outros agricultores ou se restringem o acesso às entidades jurídicas controladas exclusivamente por jovens agricultores³².

41

Além disso, a execução do pagamento para os jovens agricultores é obrigatória para todos os Estados-Membros, incluindo os que optaram por não aplicar a medida relativa à primeira instalação ao abrigo do Segundo pilar (ver ponto 16). O quadro 2 apresenta uma síntese das opções dos Estados-Membros auditados na execução dos pagamentos para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar, enquanto o anexo V fornece uma síntese relativamente a todos os 28 Estados-Membros da UE.

Quadro 2

Opções dos Estados-Membros auditados na execução do pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar

	França	Itália	Polónia	Espanha
% do limite máximo nacional anual	1%	1%	1%	2%
Método de cálculo:	25% do pagamento médio nacional por hectare	Valor médio dos direitos detidos por um agricultor	25% do pagamento médio nacional por hectare	Valor médio dos direitos detidos por um agricultor
Limite máximo de hectares com base nos quais o pagamento é calculado	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Requisitos de competências e/ou formação adicionais	Sim	Não	Sim	Não
Aceita pessoas coletivas sob o controlo conjunto de jovens agricultores e outros agricultores	Sim	Sim	Sim	Sim

Fonte: TCE, com base em dados da Comissão.

… dando origem a uma ajuda demasiado normalizada

42

Por conseguinte, este pagamento é concedido, independentemente:

1. das competências dos candidatos e/ou requisitos de formação (na maioria dos Estados-Membros³³): os jovens agricultores sem qualquer formação agrícola também são apoiados;
2. da localização dos beneficiários: os jovens agricultores instalados em zonas desfavorecidas, que, normalmente, enfrentam maiores desafios em termos de viabilidade, não são favorecidos em comparação com os que estão instalados noutras zonas;
3. da viabilidade das explorações: as explorações que já são lucrativas e não necessitam deste pagamento adicional para serem viáveis também são apoiadas (ver exemplos na caixa 2).

Pagamento também concedido a explorações em que os jovens agricultores têm um papel reduzido

43

Em caso de controlo conjunto de uma exploração coletiva com outros agricultores, este pagamento é concedido nas mesmas condições, independentemente do papel dos jovens agricultores em termos de poder de decisão. Nesta situação, mesmo uma pequena parte de uma exploração coletiva detida por um jovem que não exerça uma atividade agrícola e, na qualidade de pessoa singular, não seja considerado um agricultor ativo³⁵, pode tornar a totalidade da exploração elegível para este pagamento (ver exemplo na caixa 3).

44

Existe um risco de este pagamento ser concedido em toda a UE a várias explorações em que o jovem beneficiário tem um papel reduzido na exploração e limitado poder de decisão e, enquanto pessoa singular, não pode ser considerado um agricultor ativo, como no exemplo anteriormente referido. Dos 279 071 candidatos³⁷ a esse pagamento na UE em 2015, 61 742 (cerca de 20% do total) exercem o controlo conjunto da exploração. Quase metade (ou seja, 26 925, cerca de 10% do total) exerce controlo conjunto da exploração com outros agricultores.

45

Dos quatro Estados-Membros auditados, este risco é mais elevado em França e em Itália (Emília-Romanha), onde, respetivamente, 64% e 42% dos beneficiários se instalaram em explorações coletivas. O Tribunal não conseguiu obter dados em qualquer um dos Estados-Membros sobre a percentagem média das explorações coletivas detidas por jovens beneficiários ou outras informações para avaliar o seu papel efetivo (por exemplo, se os jovens agricultores têm uma influência determinante sobre as decisões de gestão relativas às explorações, se, na qualidade de pessoas singulares, podem ser considerados agricultores ativos ou se estão registados como agricultores na segurança social).

46

De um modo mais geral, há um risco de este pagamento ser concedido em toda a UE a explorações em que o jovem agricultor não está envolvido na gestão corrente. Além disso, uma vez que a ajuda é prestada nas mesmas condições dos pagamentos diretos, não existem controlos sobre o direito jurídico de utilização das terras declaradas pelo jovem agricultor para receber esse pagamento.

Não se sabe se o montante da ajuda está relacionado com as necessidades

47

O quadro 3 apresenta uma síntese do montante da ajuda nos quatro Estados-Membros auditados.

Quadro 3

Síntese do montante da ajuda concedido anualmente a título do pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar nos quatro Estados-Membros auditados em 2015

Montante da ajuda (euros)	França1	Itália	Espanha (Andaluzia)	Polónia
Médio	Desconhecido	1 143	2 182	1 040
Mínimo	Desconhecido	15	16	25
Máximo	Desconhecido	25 887	15 342	3 000

1 Em fevereiro de 2017, as autoridades francesas não conseguiram fornecer uma base de dados com a lista dos beneficiários deste pagamento em 2015, que indicasse o montante recebido a título deste pagamento e de outros pagamentos diretos no âmbito do Primeiro pilar, a data de instalação e candidatura, o número de hectares e a percentagem da exploração detida pelo jovem agricultor (no caso do controlo conjunto da exploração).

Fonte: TCE com base nos dados dos Estados-Membros.

48

A nível da UE, o montante médio da ajuda concedida pelo pagamento para os jovens agricultores foi de 1 200 euros por exploração em 2015. Representa cerca de 4% do rendimento médio de uma exploração (30 000 euros) na UE³⁸ e ainda menos em alguns Estados-Membros. Em Itália, por exemplo, o montante médio da ajuda era de 1 143 euros, o que representa menos de 2% do rendimento médio de uma exploração gerida por um jovem agricultor (64 328 euros)³⁹.

49

Este montante não está relacionado com a viabilidade ou outras características das explorações (ver ponto 42) e não se sabe se é proporcional às necessidades dos jovens agricultores, uma vez que estas não foram avaliadas (ver pontos 19-22). Os beneficiários auditados indicaram que este montante foi principalmente utilizado para cobrir as despesas correntes e para compensar os défices nas suas receitas resultantes da flutuação dos preços agrícolas, uma situação que todos os agricultores, e não apenas os que têm menos de 40 anos, têm de enfrentar. Por conseguinte, é pouco provável que o montante da ajuda atualmente concedida a título desse pagamento tivesse um impacto significativo na viabilidade das explorações e nas decisões de instalação dos jovens agricultores.

50

Itália e Espanha optaram por calcular o montante da ajuda em 25% do valor médio dos direitos detidos por cada jovem agricultor. Este valor está associado ao valor histórico dos direitos detidos por cada jovem agricultor, que os adquiriu ou arrendou a outros agricultores (por exemplo, os pais ou agricultores mais idosos). Uma vez que o objetivo deste pagamento é facilitar a primeira instalação de jovens agricultores, não é claro por que motivo o montante da ajuda está ligado à história das explorações e, por conseguinte, penaliza os jovens agricultores que não herdem ou obtenham direitos de valor elevado anteriormente detidos por outros agricultores.

Calendário da ajuda não facilita a primeira instalação dos jovens agricultores

51

A ajuda foi muitas vezes paga a beneficiários que já estavam instalados há vários anos e, em alguns casos (ver exemplos na caixa 2), já tinham atingido um rendimento suficiente e estável. Esta situação significa que o calendário da ajuda não era, em geral, coerente com os seus objetivos declarados, uma vez que frequentemente era paga demasiado tarde para facilitar a primeira instalação dos jovens agricultores ou contribuir para qualquer ajustamento estrutural das suas explorações. Também não funcionava como incentivo, já que a maioria dos jovens agricultores auditados se tinha instalado antes de saber que iria receber a ajuda.

O sistema de seleção de projetos do Segundo pilar permite uma boa orientação, apesar de, por vezes, não ter sido dada prioridade aos melhores projetos

Critérios de elegibilidade e de seleção permitiram orientar a ajuda para os agricultores mais qualificados e as zonas desfavorecidas…

52

Os quatro Estados-Membros auditados orientaram a ajuda para os agricultores mais qualificados, exigindo que tivessem um nível adequado de formação agrícola ou que a adquirissem no prazo de 36 meses a contar da candidatura. Em geral, a ajuda aumentou as competências profissionais dos jovens agricultores e a sua capacidade de introduzir inovações. Por exemplo, em Itália (Emília-Romanha), 31% dos jovens agricultores apoiados têm uma licenciatura no domínio da agricultura, ao passo que apenas 25% de todos os jovens agricultores existentes na região têm uma licenciatura desse tipo. Em Espanha (Andaluzia), 84% dos jovens agricultores apoiados têm alguma formação agrícola e 12% aplicam métodos de agricultura biológica, em comparação com apenas 26% e 4%, respetivamente, de todos os jovens agricultores existentes na região.

53

Os quatro Estados-Membros auditados incentivaram a instalação de jovens agricultores nas zonas desfavorecidas (por exemplo, zonas com condicionantes naturais ou com níveis de desemprego mais elevados):

• França e Itália (Emília-Romanha) concederam montantes de ajuda significativamente mais elevados (cerca de 20 000 euros adicionais) aos candidatos que se instalaram em zonas desfavorecidas;
• Itália (Apúlia) incentivou, efetivamente, a instalação de jovens agricultores nas zonas desfavorecidas, através da atribuição de mais pontos nos critérios de seleção e da concessão de um montante adicional de 5 000 euros para os jovens agricultores que se instalassem nessas zonas. Em consequência, foi apoiada uma percentagem mais elevada de jovens agricultores instalados em zonas rurais com problemas de desenvolvimento global (12%) e em zonas rurais intermédias (10,6%) do que de jovens agricultores instalados em zonas rurais sujeitas a agricultura intensiva especializada (9,9%) e em polos urbanos (8%)⁴⁰;
• Espanha (Andaluzia) atribuiu mais pontos nos critérios de seleção e concedeu um montante adicional (+10%) para os jovens agricultores que se instalassem nessas zonas;
• a Polónia definiu critérios de seleção mediante a atribuição de pontos adicionais, no período de 2007-2013, aos candidatos que se instalassem em zonas com níveis de desemprego mais elevados.

… embora a renovação das gerações raramente fosse tida em consideração nos critérios de seleção

54

Apenas em Espanha (Andaluzia), no período de 2007-2013, e na Polónia, no período de 2014-2020, existia um critério de seleção que incentivava diretamente a renovação das gerações: em Espanha (Andaluzia), os candidatos que se instalassem na sequência de uma reforma antecipada obtinham mais pontos, enquanto na Polónia quanto maior a diferença de idades entre o cedente da exploração e o jovem agricultor, mais pontos eram atribuídos ao projeto. Contudo, na prática, esses critérios quase nunca tiveram um impacto decisivo sobre a orientação da ajuda, sobretudo porque os limites mínimos de pontos eram demasiado baixos ou inexistentes (ver ponto 55).

Insuficiências nos sistemas de seleção prejudicaram frequentemente a atribuição de prioridade aos melhores projetos

55

Os sistemas de seleção devem permitir a avaliação comparativa e a classificação das propostas de projetos de forma a dar prioridade aos projetos mais eficazes em termos de custos. No entanto, os critérios de seleção tiveram frequentemente um impacto limitado em termos de orientação da ajuda para os melhores projetos, uma vez que foram introduzidos perto do final do período de 2007-2013 ou quase nunca foram aplicados para excluir projetos de qualidade reduzida. Esta situação deveu-se ao facto de os limites mínimos de pontos para a seleção dos projetos serem demasiado baixos ou inexistentes e a uma distribuição desequilibrada do orçamento da medida, previsto para sete anos.

56

Por exemplo, em Itália (Apúlia), todo o orçamento da medida para 2007-2013 foi utilizado, uma vez que quase todas as candidaturas apresentadas no âmbito do convite à apresentação de propostas organizado em 2009 foram financiadas. O limite era de tal forma baixo que apenas oito dos 2 424 projetos foram rejeitados. Por conseguinte, os jovens agricultores que se instalaram nos cinco anos seguintes com projetos potencialmente de melhor qualidade não puderam ser financiados.

57

Do mesmo modo, em Espanha (Andaluzia), todo o orçamento da medida para 2014-2020 foi utilizado nos dois primeiros convites à apresentação de propostas (2015 e 2016) e o limite mínimo de pontos era apenas um ponto em 20. Por este motivo, durante o resto do período de programação, os jovens agricultores com projetos potencialmente de melhor qualidade não terão a possibilidade de ser financiados, a não ser que seja aumentado o orçamento para a medida.

58

Na Polónia, a autoridade de gestão aplicou um sistema de «ordem de chegada», sem critérios de seleção até 2011, quando o orçamento se esgotou. Até 2014, quando o orçamento para a medida foi aumentado e os critérios de seleção foram introduzidos, não foi possível organizar outro convite à apresentação de propostas, o que impediu o financiamento dos jovens agricultores que se instalaram no período de três anos que entretanto decorreu.

59

Só em França e em Itália (Emília-Romanha) o orçamento foi distribuído equitativamente pelos períodos de programação, com limites mínimos de pontos suficientemente elevados (embora, em França, apenas na região de Sul-Pirenéus, no período de 2014-2020). Assim, foi possível selecionar um número constante de candidaturas de qualidade suficiente para financiar todos os anos.

Poucas provas de melhoria da viabilidade

60

A medida relativa à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar tem como objetivo reforçar a viabilidade das explorações agrícolas, favorecendo a instalação de agricultores com qualificação adequada no domínio da agricultura e a renovação das gerações (ver ponto 29). Os planos de atividades são, em princípio, instrumentos úteis para orientar os jovens agricultores no desenvolvimento de explorações viáveis. Devem também permitir às autoridades de gestão apreciarem, na fase de seleção, a viabilidade das explorações e, mais tarde, acompanharem e avaliarem os resultados.

61

Em nenhum dos Estados-Membros auditados era utilizada a estimativa inicial do rendimento das explorações (antes do projeto) no processo de seleção para avaliar o respetivo potencial de autofinanciar os investimentos. Além disso, os planos de atividades são instrumentos úteis, mas o Tribunal encontrou poucas provas de melhoria da viabilidade (ver caixa 4).

62

Só em Itália (Emília-Romanha), o Tribunal encontrou provas de uma maior viabilidade das explorações apoiadas, como demonstra o relatório de avaliação ex post (ver caixa 5).

Montante da ajuda ligado às necessidades e modulado para suscitar ações específicas

63

O quadro 4 apresenta uma síntese dos possíveis montantes de ajuda nos Estados-Membros auditados nos períodos de programação de 2007-2013 e de 2014-2020.

Quadro 4

Síntese dos montantes de ajuda a título da medida relativa à instalação no âmbito do Segundo pilar nos Estados-Membros auditados nos períodos de 2007-2013 e de 2014-2020

Período de programação de 2007-2013
Montante da ajuda (euros)	França	Itália (Emília-Romanha)	Itália (Apúlia)	Espanha (Andaluzia)	Polónia1
Médio	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Mínimo	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Máximo	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Exemplos de modulação	Montante mínimo aumentado para 16 500 euros para a instalação em zonas de montanha	Introdução da agricultura biológica, contração de um empréstimo, realização de investimentos num valor superior a 60 000 euros	+5 000 em zonas desfavorecidas	+10% em zonas desfavorecidas	Nenhuma

Período de programação de 2014-2020
Montante da ajuda (euros)	França	Itália (Emília-Romanha)	Itália (Apúlia)	Espanha (Andaluzia)	Polónia
Médio	20 282 em Sul-Pirenéus 12 747 em País do Loire	Ainda não disponível	Ainda não disponível	60 331	24 000
Mínimo	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Máximo	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Exemplos de modulações	+30% em País do Loire para a instalação fora do círculo familiar	+ 20 000 em zonas desfavorecidas	+5 000 em zonas desfavorecidas	+25 000 se a produção-padrão for superior a 50 000 euros	Nenhuma

1 A partir de 12.12.2014, é de 24 000 euros (100 000 PLN), ao passo que até 31.12.2011 era de 12 000 euros (50 000 PLN) e de 1.1.2012 a 12.12.2014 era de 17 000 euros (75 000 PLN).

Fonte: TCE com base nos dados dos Estados-Membros.

64

No período de 2007-2013, em França, Itália e Espanha, o montante da ajuda estava geralmente ligado e modulado em função das necessidades e características específicas das explorações (por exemplo, localização e produção-padrão), bem como das ações incluídas nos planos de atividades (por exemplo, inovações, empréstimos e investimentos).

65

As modulações do montante da ajuda revelaram ser uma boa ferramenta para incentivar os jovens agricultores a instalaram-se em condições mais difíceis (por exemplo, em zonas de montanha, fora do círculo familiar, com contração de um empréstimo), a introduzirem sistemas de qualidade da produção como a agricultura biológica, tecnologias de poupança de água/energia, a realizarem investimentos mais avultados ou a gerirem explorações mais produtivas. No entanto, para o período de programação de 2014-2020, a Comissão exigia que os Estados-Membros não associassem o montante da ajuda aos elementos dos investimentos ou à sua dimensão.

66

A Polónia definiu um montante fixo de ajuda (atualmente 24 000 euros) para todos os jovens agricultores que se instalassem, independentemente das características das explorações e do teor das medidas e metas estabelecidas nos planos de atividades (por exemplo, localização, dimensão, investimentos, etc.). Esta abordagem normalizada aumenta o risco de o montante da ajuda não ser proporcional às necessidades e aos esforços dos jovens agricultores que se instalam, além de não incentivar medidas específicas.

Calendário da ajuda em geral adequado

67

Em França, na Itália e na Polónia, o calendário da ajuda era, em geral, adequado, uma vez que, na maior parte dos casos, os jovens agricultores receberam a ajuda no prazo de um ano a partir da instalação, ou seja, quando era necessária para desenvolver a sua exploração. De facto, as candidaturas dos projetos foram, de um modo geral, tratadas num prazo razoável (menos de seis meses a partir da data de candidatura). Os jovens agricultores receberam a ajuda antes da execução da maior parte das medidas previstas no plano de atividades. Assim, a ajuda contribuiu para atenuar o problema do acesso a capital e, por vezes, também para obter um empréstimo junto dos bancos.

68

Apenas em Espanha (Andaluzia) os prazos de tratamento administrativo foram longos em 2007-2013 e, em média, os candidatos tiveram de esperar 17 meses pela aprovação dos projetos (muito para além do limite de seis meses que a autoridade de gestão definiu nos convites à apresentação de projetos). Por conseguinte, dois dos oito beneficiários auditados tinham realizado alguns investimentos antes de saberem se os seus projetos seriam aprovados. Além disso, a ajuda foi sempre paga com base em documentos comprovativos das despesas, ou seja, depois de os beneficiários terem feito todos os investimentos. Assim, a ajuda foi, de um modo geral, concedida demasiado tarde em relação às necessidades dos jovens agricultores em fase de instalação.

Parte III — Acompanhamento e avaliação das medidas

69

Para obter informações sobre o desempenho em matéria de eficácia e eficiência das despesas da UE:

• a Comissão deve estabelecer um Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA) com indicadores de realizações, de resultados e de impacto, que permita avaliar os progressos, a eficácia e a eficiência da política em relação aos objetivos fixados (ver figura 6);
• os Estados-Membros devem facultar à Comissão todas as informações que permitam o acompanhamento e a avaliação das medidas, também através do desenvolvimento de indicadores adicionais úteis. Tanto quanto possível, essas informações baseiam-se em fontes reconhecidas de dados, tais como a rede de informação contabilística agrícola e o Eurostat;
• as avaliações do desempenho devem ser realizadas por contratantes independentes sob a responsabilidade da Comissão (para as medidas do Primeiro pilar) e dos Estados-Membros (para as medidas do Segundo pilar).

Os indicadores do QCAA não permitem avaliar o desempenho das medidas na realização dos seus objetivos

70

Para demonstrar o desempenho das medidas da UE de apoio aos jovens agricultores no cumprimento dos seus objetivos (ver pontos 26-30), os Estados-Membros devem recolher dados sobre as realizações e os resultados alcançados. Ao abrigo do QCAA, os Estados-Membros devem recolher informações sobre os seguintes indicadores de realizações e de resultados, no mínimo (ver quadro 5).

Quadro 5

Síntese dos indicadores obrigatórios ao abrigo do QCAA para a medida relativa à instalação no âmbito do Segundo pilar (medida 112 em 2007-2013, medida 6.1 em 2014-2020) e o pagamento complementar para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar (em 2014-2020)

Tipo de indicador	Segundo pilar em 2007-2013 (Medida 112 relativa à instalação de jovens agricultores)	Segundo pilar em 2014-2020 (Medida 6.1 relativa à instalação de jovens agricultores)	Primeiro pilar em 2014-2020 (Pagamento para os jovens agricultores)
Despesa pública total (euros)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Realizações	Número de jovens agricultores apoiados Volume total dos investimentos	Número de explorações agrícolas com planos de desenvolvimento empresarial/investimentos para jovens agricultores apoiados pelo PDR	Número de jovens agricultores Número de hectares
Resultados	Aumento do valor acrescentado bruto das explorações apoiadas	Percentagem de explorações agrícolas com planos de desenvolvimento empresarial/investimentos para jovens agricultores apoiados pelo PDR (do total das explorações)	Nenhum
Impacto1	Crescimento económico (valor acrescentado líquido por unidade de trabalho anual) Produtividade do trabalho (valor acrescentado por unidade de trabalho anual)	Rendimento empresarial agrícola Rendimento dos fatores agrícolas Produtividade total dos fatores na agricultura Variabilidade dos preços dos produtos de base na UE

1 A nível dos PDR no período de 2007-2013 e relacionados com o objetivo da PAC da produção alimentar viável em 2014-2020.

71

Tal como em relatórios anteriores⁴³, o Tribunal constatou que as informações sobre o desempenho recolhidas através dos indicadores do QCAA não permitem avaliar a eficácia e a eficiência das medidas na realização dos seus objetivos. Esta situação deve-se sobretudo ao facto de:

• no período de 2007-2013, em todos os Estados-Membros auditados, com exceção de Itália (Emília-Romanha, ver ponto 35), o único indicador de resultados no QCAA (Aumento do valor acrescentado bruto das explorações apoiadas) baseava-se em estimativas não verificáveis e não em dados reais recolhidos junto das explorações apoiadas;
• para o período de 2014-2020, não existem indicadores de resultados no QCAA que permitam avaliar a melhoria da viabilidade das explorações, que constitui o objetivo último para que essas medidas deverão contribuir. O único indicador de resultados relativo à medida do Segundo pilar referente à instalação de jovens agricultores (Percentagem de explorações agrícolas com planos de desenvolvimento empresarial/investimentos para jovens agricultores apoiados pelo PDR (do total das explorações)) não é realmente um indicador de resultados, mas sim um indicador de realizações, uma vez que não mede o efeito do apoio em relação aos seus objetivos (por exemplo, a viabilidade das explorações, a renovação das gerações, a criação de emprego, o aumento do nível de educação e inovação dos jovens agricultores, etc.);
• os dados reais sobre as características estruturais e financeiras das explorações apoiadas (por exemplo, receitas, rendimentos, número de empregados) não são normalmente recolhidos. Também as estimativas dos rendimentos da rede de informação contabilística agrícola não são representativas dos jovens agricultores apoiados ou da população de jovens agricultores⁴⁴. Desconhece-se, portanto, em todos os Estados-Membros auditados, com exceção de Itália (Emília-Romanha, ver ponto 75), se as explorações apoiadas estão efetivamente a empregar mais trabalhadores, a tornar-se maiores, mais produtivas e mais viáveis, e a gerar mais rendimento do que as explorações não apoiadas. Ignora-se também se as explorações apoiadas pelo pagamento para os jovens agricultores do Primeiro pilar e pela medida relativa à instalação do Segundo pilar têm efetivamente um melhor desempenho nestes aspetos do que as explorações apoiadas apenas por uma das medidas.

… no entanto, alguns Estados-Membros desenvolveram indicadores úteis

72

Para além dos indicadores obrigatórios no âmbito do QCAA, os Estados-Membros podem fixar indicadores específicos adicionais. O quadro 6 apresenta uma síntese dos indicadores voluntários adicionais definidos por alguns Estados-Membros auditados para a medida relativa à instalação ao abrigo do Segundo pilar.

Quadro 6

Síntese dos indicadores adicionais definidos por alguns Estados-Membros auditados para a medida relativa à instalação de jovens agricultores ao abrigo do Segundo pilar

Tipo de indicador	Medida relativa à instalação de jovens agricultores ao abrigo do Segundo pilar
Itália (Emília-Romanha)
Resultados	Aumento ou manutenção de postos de trabalho nas explorações apoiadas Número de jovens agricultores apoiados que introduzem sistemas de certificação voluntários Número de jovens agricultores apoiados que integram aspetos ambientais e de bem-estar dos animais nos investimentos
Impacto	Número de empregos criados
Polónia
Resultados	Aumento médio da dimensão económica (produção-padrão) das explorações apoiadas Aumento médio em percentagem da dimensão económica (produção-padrão) das explorações apoiadas Dimensão média das explorações apoiadas após a execução do plano de atividades
Impacto	Número de empregos criados
Espanha (Andaluzia)
Realizações	Número de jovens agricultores que se instalaram na sequência de uma reforma antecipada Percentagem de mulheres entre os jovens agricultores apoiados que se instalaram
Resultados	Número de empregos criados

Fonte: Elaboração do TCE com base nos PDR auditados.

73

Estes indicadores adicionais definidos pelos Estados-Membros permitem avaliar a eficácia das medidas relativamente aos objetivos específicos, como a criação de emprego, o equilíbrio entre os sexos, o rejuvenescimento dos agricultores e a inovação. Por exemplo, em Itália (Emília-Romanha), graças ao indicador «Número de jovens agricultores apoiados que introduzem sistemas de certificação voluntários», sabe-se que 214 (13%) dos 1 640 beneficiários da medida em 2007-2013 introduziram este tipo de inovação nas suas explorações. Em Espanha (Andaluzia), devido aos dois indicadores adicionais de realizações, sabe-se que a medida foi menos eficaz do que o esperado na promoção do rejuvenescimento dos agricultores (apenas 53 jovens agricultores apoiados se instalaram na sequência de uma reforma antecipada, em comparação com uma meta de 92) e na instalação de mulheres (apenas 23% dos jovens agricultores apoiados eram mulheres, em comparação com uma meta de 45% e uma percentagem de 32% de mulheres com idade inferior a 44 anos na população dos agricultores na Andaluzia).

Em geral, as avaliações não fornecem informações valiosas sobre o desempenho das medidas, embora tenha sido detetada uma boa prática

74

Nos quatro Estados-Membros auditados, as avaliações intercalares e ex post do período de programação de 2007-2013 forneceram muito poucas ou nenhumas informações fiáveis sobre o desempenho da medida 112 relativa à instalação de jovens agricultores, exceto no caso de Itália (Emília-Romanha). Por exemplo:

• França ainda não tinha apresentado (no final de fevereiro de 2017⁴⁵) o relatório de avaliação ex post dos PDR para 2007-2013, cujo prazo era 31.12.2016;
• a avaliação ex post dos PDR para 2007-2013 de Itália (Apúlia) indicava que o volume de negócios médio das explorações apoiadas aumentou, em média, 15 500 euros a partir da instalação e que 73% das explorações apoiadas contrataram pessoal novo. Contudo, esses resultados baseiam-se num inquérito em linha a que apenas 16 beneficiários responderam e as declarações subjacentes sobre o volume de negócios não foram confrontadas com quaisquer elementos de prova;
• a avaliação intercalar dos PDR de 2007-2013 da Polónia indicava que o valor acrescentado bruto das explorações apoiadas aumentou, em média, 35% até ao final de 2009, sem indicar um ano de base de comparação. Além disso, o relatório de avaliação indicava que este aumento se devia, em grande parte, ao aumento do montante das subvenções e subsídios, mais do que a um aumento do valor da produção agrícola;
• a avaliação ex post dos PDR para 2007-2013 de Espanha indicava que o valor acrescentado bruto das explorações apoiadas aumentou, em média, 23,5%, mas não explicava a metodologia das estimativas ou a fonte dos dados.

75

Só em Itália (Emília-Romanha) a avaliação ex post dos PDR para 2007-2013 fornece informações valiosas sobre o desempenho da medida relativa à instalação de jovens agricultores (ver caixa 5).

Provas limitadas de que as medidas facilitaram a instalação dos jovens agricultores

76

Nos quatro Estados-Membros auditados, o Tribunal encontrou provas limitadas de que as medidas da UE facilitaram a instalação de jovens agricultores, ajudando a ultrapassar os obstáculos iniciais à entrada, tais como o acesso a terras, a capital, a conhecimentos e um rendimento suficiente.

77

As medidas da UE contribuíram apenas de forma limitada para o acesso às terras pelos jovens agricultores. De facto, o pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar apenas era concedido àqueles que já dispunham de terras, enquanto o Segundo pilar só os incentivava de forma limitada a aumentarem a dimensão das suas explorações agrícolas através de critérios de elegibilidade e de seleção (ver pontos 60-61), apesar de não existirem provas de que desse origem a um aumento da viabilidade das explorações. Apenas em Itália (Emília-Romanha) havia algumas provas de que os jovens agricultores apoiados aumentaram a dimensão das suas explorações mais do que os não beneficiários (ver ponto 75).

78

Em termos gerais, o número total de hectares detidos por jovens agricultores manteve-se estável no período de 2005-2013 (ver figura 7). A redução do número de explorações geridas por jovens agricultores foi compensada por um aumento da dimensão média das explorações.

	Número total de hectares detidos por jovens agricultores (em milhões)
milhões de hectares	2005	2007	2010	2013
Número total de hectares detidos por jovens agricultores	57,7	54,8	55,2	51,9
Número total de hectares detidos por agricultores de todas as idades	172,1	172,8	174,5	173,0

Fonte: TCE com base no Eurostat, Farm Structure Survey, 2005-2013 (Inquérito sobre a estrutura das explorações agrícolas, 2005-2013).

79

As medidas da UE ajudaram diretamente os jovens agricultores a ter acesso ao capital, graças à concessão de ajuda financeira. No entanto, no caso do pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar não há provas e no caso da medida relativa à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar há poucas provas de que a ajuda da UE tenha facilitado o acesso dos jovens agricultores ao crédito de bancos comerciais:

• em França e em Itália (Apúlia), a ajuda do Segundo pilar podia igualmente ser concedida sob a forma de bonificações de juros de um empréstimo, mas esta forma de ajuda teve pouco sucesso. Em França, muitos beneficiários expressaram a sua insatisfação com o facto de os empréstimos que obtiveram não serem negociáveis e não poderem ser refinanciados, obrigando-os a pagar uma taxa de juro fixa muito mais elevada do que a taxa de juro de mercado corrente. Em Itália (Apúlia), apenas 37 dos 2 502 beneficiários no período de 2007-2013 solicitaram este tipo de ajuda, principalmente porque a autoridade de gestão exigia que todos os investimentos constantes do plano de atividades estivessem concluídos antes de os beneficiários poderem pedir a bonificação de juros;
• em Itália (Emília-Romanha) e na Polónia, a ajuda ao abrigo da medida relativa à instalação no âmbito do Segundo pilar não foi concedida sob a forma de uma bonificação de juros de um empréstimo, embora em Itália (Emília-Romanha) os beneficiários pudessem receber um montante mais elevado de ajuda nos casos em que obtivessem um empréstimo de mais de 30 000 euros (ver quadro 4);
• só em Espanha (Andaluzia), onde a ajuda do Segundo pilar foi também concedida sob a forma de uma bonificação de juros de um empréstimo (a 567 dos 738 beneficiários do período de 2007-2013) e o acesso ao crédito é particularmente problemático para os jovens agricultores⁴⁶, os bancos comerciais tornaram-se mais propensos a conceder empréstimos, tal como indicado em relação a sete dos oito beneficiários auditados.

80

As medidas da UE, especialmente a medida relativa à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar, tiveram em geral um impacto positivo sobre os níveis de conhecimento dos jovens agricultores, graças a critérios de elegibilidade que favoreciam a entrada de agricultores mais qualificados no setor agrícola. No entanto, este impacto positivo sobre os níveis de conhecimento dos jovens agricultores não foi assegurado em Itália e na Polónia pelo pagamento para os jovens agricultores no âmbito do Primeiro pilar, uma vez que estes Estados-Membros não exigiam que os candidatos possuíssem ou adquirissem competências ou formação específicas.

Não existe uma relação clara entre a ajuda da UE e a renovação das gerações

81

A renovação das gerações é uma questão geral que afeta toda a população e mão de obra da UE. Como mostra a figura 8, a percentagem de jovens na população total e na mão de obra está a diminuir mais rapidamente do que na população de agricultores.

82

De um modo geral, não é possível estabelecer uma relação clara entre a ajuda concedida pela UE e a evolução do número de jovens agricultores (ver figura 9). É igualmente difícil saber se, e em que medida, a ajuda da UE contribuiu para o aumento da dimensão média das explorações (ver pontos 77 e 78) ou se este aumento deu origem a uma maior viabilidade das explorações.

83

Esta situação deve-se a vários fatores:

• em geral, a ajuda da UE é concedida a uma pequena percentagem de jovens agricultores: apenas 7% de todos os jovens agricultores existentes nos 27 Estados-Membros⁴⁷ da UE receberam ajuda da UE para a instalação;
• existem várias políticas nacionais de apoio aos jovens agricultores, que raramente são coordenadas com as medidas da UE (ver pontos 16 e 31-32);
• o sistema de acompanhamento e avaliação não produz informações adequadas sobre a realização dos objetivos, principalmente devido à fraca qualidade dos indicadores fornecidos pelo sistema comum de acompanhamento (ver pontos 70-71) e às informações limitadas ou pouco fiáveis sobre o desempenho fornecidas pela maioria das avaliações (ver ponto 74);
• existem fatores gerais, para além das medidas da UE, que influenciam esta relação, como a situação económica e social, a propensão dos bancos para conceder empréstimos e as possibilidades de emprego noutros setores que não a agricultura (ver ponto 16).

Conclusões e recomendações

84

A agricultura da UE confronta-se com uma diminuição da população agrícola. O número total de agricultores na UE-27 baixou rapidamente na última década, tendo passado de 14,5 milhões em 2005 para 10,7 milhões em 2013. O número de jovens agricultores (que não têm mais de 44 anos) diminuiu de 3,3 milhões em 2005 para 2,3 milhões em 2013. Uma vez que a redução afetou todas as faixas etárias, a percentagem de jovens agricultores na população agrícola manteve-se relativamente estável, ligeiramente acima dos 20%. No entanto, existem diferenças significativas entre os Estados-Membros (ver anexo II).

85

No período de 2007-2020, a UE afetou 9,6 mil milhões de euros de apoio específico aos jovens agricultores, a fim de fomentar a competitividade das explorações agrícolas e a renovação das gerações no setor agrícola. Juntamente com o cofinanciamento dos Estados-Membros ao abrigo da medida de apoio à instalação, no âmbito do Segundo pilar, o apoio público totaliza 18,3 mil milhões de euros. Quase 200 000 jovens agricultores receberam ajuda da UE para apoio à instalação no período de 2007-2013. Mais de 70% das despesas da UE foram concedidos através da medida de apoio à instalação de jovens agricultores, ao abrigo do Segundo pilar (FEADER), e os restantes 30%, no período de 2014-2020, através do pagamento direto adicional para os jovens agricultores, ao abrigo do Primeiro pilar (FEAGA).

86

Neste contexto, o Tribunal examinou o papel da UE no apoio aos jovens agricultores e no fomento da renovação das gerações. A auditoria procurou dar resposta à seguinte questão:

O apoio da UE aos jovens agricultores foi bem concebido por forma a contribuir eficazmente para melhorar a renovação das gerações?

87

A conclusão geral é que o apoio da UE aos jovens agricultores se baseia numa lógica de intervenção mal definida, sem que estejam especificados os resultados e o impacto esperados. Deve ser mais orientado para promover uma renovação das gerações eficaz.

88

No que diz respeito à lógica de intervenção:

Em relação ao pagamento para os jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar, o Tribunal constatou que:

• não se baseia numa avaliação das necessidades, o seu objetivo não reflete o objetivo geral de incentivar a renovação das gerações, e os Estados-Membros não o coordenaram com a medida relativa à instalação no âmbito do Segundo pilar ou com as medidas nacionais (ver pontos 19-33);
• na ausência de uma avaliação das necessidades, o apoio é prestado de uma forma normalizada (pagamento anual por hectare), num montante e num momento em que não é claro a que necessidades específicas, para além do rendimento adicional, este pretende dar resposta (ver pontos 39-51).

Em relação à medida de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar, o Tribunal constatou que:

• embora seja, de um modo geral, baseada numa avaliação das necessidades vaga, os seus objetivos são parcialmente SMART e refletem o objetivo geral de fomento da renovação das gerações. Existe uma boa coordenação entre as medidas relativas à instalação no âmbito do Segundo pilar e os investimentos. No entanto, existe pouca coordenação com os instrumentos financeiros nacionais, tais como empréstimos em condições favoráveis para a compra de terras (ver pontos 19-37);
• a ajuda é concedida de uma forma que está orientada diretamente para as necessidades dos jovens agricultores no acesso a terras, capital e conhecimentos. O montante da ajuda está, de um modo geral, relacionado com as necessidades e modulado para suscitar ações específicas, como a introdução da agricultura biológica, de iniciativas de economia de água ou a instalação em zonas desfavorecidas (ver pontos 25 e 52-53).

Recomendação 1 – Melhorar a lógica de intervenção através do reforço da avaliação das necessidades e da definição de objetivos SMART

Para a PAC pós-2020, a Comissão deve indicar (ou exigir que os Estados-Membros indiquem, em conformidade com as disposições em matéria de gestão partilhada) uma lógica de intervenção clara para os instrumentos políticos que visem a renovação das gerações no setor agrícola. A lógica de intervenção deve incluir:

• uma correta avaliação das necessidades dos jovens agricultores, investigando as razões subjacentes pelas quais os jovens dispostos a tornarem-se agricultores enfrentam obstáculos no seu processo de instalação e o grau de divulgação desses obstáculos em zonas geográficas, setores agrícolas ou outras características específicas das explorações;
• uma avaliação das necessidades que podem ser resolvidas por instrumentos políticos da UE e das que podem ser ou já são mais bem tratadas pelas políticas dos Estados-Membros, bem como uma análise das formas de apoio (por exemplo, pagamentos diretos, de montante fixo, instrumentos financeiros) mais adequadas para dar resposta às necessidades detetadas;
• uma definição de objetivos SMART, tornando explícitos e quantificáveis os resultados esperados dos instrumentos políticos em termos de taxa esperada de renovação das gerações e o contributo para a viabilidade das explorações apoiadas; em especial, deve ser claro se os instrumentos políticos devem ter por objetivo apoiar o maior número possível de jovens agricultores ou estar orientados para um tipo específico de jovens agricultores (por exemplo, os que tenham habilitações académicas mais elevadas, os que se instalem em zonas desfavorecidas, os que introduzam tecnologias de poupança de energia ou de água nas explorações, os que aumentem a rentabilidade ou a produtividade das explorações, os que empreguem mais pessoas).

89

No que se refere à orientação das medidas:

Em relação ao pagamento para os jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar, o Tribunal constatou que:

• a ajuda é concedida de uma forma normalizada, independentemente da viabilidade das explorações, da sua localização e, na maioria dos Estados-Membros, das competências e/ou dos níveis académicos dos beneficiários. Em caso de controlo conjunto de explorações coletivas com outros agricultores, a ajuda é por vezes concedida a explorações nas quais os jovens agricultores podem ter apenas um papel reduzido, em termos de poder de decisão (ver pontos 39-46).

Em relação à medida de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar, o Tribunal constatou que:

• o apoio destina-se a agricultores mais qualificados, que se comprometem a executar um plano de atividades que os orienta no desenvolvimento de explorações viáveis e que, muitas vezes, são encorajados, através do processo de seleção dos projetos, a instalar-se em zonas desfavorecidas. Contudo, os planos de atividades eram de qualidade variável e, frequentemente, as autoridades de gestão não aplicaram procedimentos de seleção que dessem prioridade aos melhores projetos. Os critérios de seleção foram introduzidos tardiamente no período de 2007-2013, não existiam limites mínimos ou estes eram demasiado baixos e o orçamento de sete anos afetado à medida foi utilizado em alguns Estados-Membros para financiar quase todas as candidaturas apresentadas no início do período de programação, pelo que os jovens agricultores instalados posteriormente não puderam ser financiados (ver pontos 52-61);

Recomendação 2 – Melhorar a orientação das medidas

Quando da execução das medidas da PAC para o período pós-2020, os Estados-Membros devem melhorar a orientação das medidas, mediante:

• a aplicação de critérios que assegurem a seleção dos projetos mais eficazes em termos de custos, tais como projetos que proporcionem o maior aumento da produtividade ou viabilidade das explorações apoiadas, ou o maior aumento de emprego nas áreas com níveis mais elevados de desemprego ou nas zonas desfavorecidas com menor renovação das gerações;
• a aplicação de critérios claros para avaliar o papel dos jovens agricultores a apoiar, em caso de controlo conjunto de explorações coletivas (por exemplo, definindo qual a percentagem de direitos de voto ou de ações que o beneficiário deve ter, qual a percentagem mínima das suas receitas que deve provir da sua atividade na exploração apoiada), de forma a orientar a ajuda para os jovens agricultores que fazem da agricultura nas explorações apoiadas a sua atividade principal;
• a aplicação de limites mínimos suficientemente elevados de pontos que os projetos devem alcançar e a repartição adequada do orçamento das medidas, de forma a garantir a disponibilidade equitativa de fundos para a instalação de jovens agricultores durante toda a duração do período de programação;
• a melhoria da utilização dos planos de atividades como uma ferramenta para avaliar a necessidade de financiamento público, avaliando, na fase de candidatura, a viabilidade provável das explorações sem a ajuda e, na conclusão dos projetos, o impacto da ajuda sobre a viabilidade da exploração ou outros objetivos claramente especificados (por exemplo, emprego, introdução de tecnologias de poupança de energia ou de água).

90

No que diz respeito aos resultados das medidas:

Em relação ao pagamento para os jovens agricultores ao abrigo do Primeiro pilar, o Tribunal constatou que:

• o quadro comum de acompanhamento e avaliação não fornece indicadores úteis para avaliar a eficácia deste pagamento, dado que não existe um indicador de resultados que lhe seja aplicável e os dados sobre o rendimento e a viabilidade das explorações apoiadas não são recolhidos (ver pontos 70-71).

Em relação à medida de apoio à instalação de jovens agricultores no âmbito do Segundo pilar, o Tribunal constatou que:

• existem poucas provas de que a medida tenha facilitado a instalação dos jovens agricultores e melhorado a renovação das gerações e a viabilidade das explorações apoiadas, principalmente devido à fraca qualidade dos indicadores estabelecidos pelo sistema comum de acompanhamento e avaliação. Só em Itália (Emília-Romanha), o Tribunal encontrou provas de que os beneficiários da medida relativa à instalação desenvolveram explorações de maiores dimensões, mais produtivas, mais rentáveis e que empregam mais pessoas do que as que não são apoiadas (ver pontos 70-83).

Recomendação 3 – Melhorar o sistema de acompanhamento e avaliação

Quando da execução das medidas da PAC para o período pós-2020, a Comissão e os Estados-Membros (em conformidade com as disposições em matéria de gestão partilhada) devem melhorar o sistema de acompanhamento e avaliação. Em especial:

• a Comissão deve definir indicadores de realizações, resultados e impacto que permitam avaliar os progressos, a eficácia e a eficiência dos instrumentos de política face aos objetivos fixados, inspirando-se nas boas práticas, tais como indicadores úteis desenvolvidos pelos Estados-Membros nos seus sistemas de acompanhamento (ver pontos 72 e 73);
• os Estados-Membros devem recolher regularmente dados reais sobre as características estruturais e financeiras das explorações apoiadas (por exemplo, receitas, rendimentos, número de empregados, inovações introduzidas, níveis de formação dos agricultores) que permitam avaliar a eficiência e a eficácia das medidas na realização dos objetivos políticos pretendidos;
• a Comissão e os Estados-Membros devem exigir que as avaliações forneçam informações úteis sobre as realizações dos projetos e medidas com base em dados reais sobre a evolução das características estruturais e financeiras das explorações apoiadas, tirando partido das melhores práticas (por exemplo, a avaliação comparativa, análises contrafactuais, inquéritos), tais como os identificados no âmbito da presente auditoria (ver ponto 75).

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Phil WYNN OWEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 31 de maio de 2017.

Glossário

Agricultor ativo: A disposição relativa ao agricultor ativo, estabelecida no artigo 9.º do Regulamento (UE) n.º 1307/2013¹, tem por objetivo impedir que as pessoas e empresas recebam apoio da PAC quando as suas atividades não são agrícolas ou o são apenas de forma marginal. O elemento fundamental da disposição sobre o agricultor ativo é uma lista negativa das empresas ou atividades, que inclui aeroportos, sistemas de distribuição de água, empresas imobiliárias, empresas de caminhos de ferro e terrenos desportivos e recreativos permanentes. Se os Estados-Membros quiserem, podem aplicar uma definição mais restrita de agricultor ativo.

Autoridade de gestão: Organismo local, regional ou nacional designado pelo Estado-Membro para apresentar um Programa de Desenvolvimento Rural à Comissão e, posteriormente, geri-lo e executá-lo.

Direitos ao pagamento: Introduzidos pela reforma da PAC de 2003 para executar o Regime de Pagamento Único. Os direitos ao pagamento foram distribuídos aos agricultores com base em dados históricos (a nível regional ou do agricultor). Após a reforma de 2003, para ter direito ao pagamento único, cada agricultor teve de ativar os direitos ao pagamento que detinha juntamente com o mesmo número de hectares agrícolas elegíveis. A reforma de 2013 substituiu estes direitos ao pagamento por outros recém-estabelecidos no âmbito do regime de pagamento de base. Por derrogação, alguns Estados-Membros que preenchiam determinadas condições puderam manter os direitos ao pagamento existentes.

Exploração agrícola: Unidade individual, tanto do ponto de vista técnico como económico, que opera no âmbito de uma gestão única e realiza atividades agrícolas no território económico da União Europeia, quer como atividade primária, quer como atividade secundária. A exploração agrícola poderá igualmente fornecer outros produtos e serviços complementares (não agrícolas).

FEADER: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural. Financia a contribuição da UE para os programas de desenvolvimento rural e é geralmente referido como o «Segundo pilar» da PAC.

FEAGA: Fundo Europeu Agrícola de Garantia. Financia essencialmente os pagamentos diretos aos agricultores e as medidas que regulam ou apoiam os mercados agrícolas, sendo geralmente referido como o «Primeiro pilar» da PAC.

Gestão partilhada: Método de execução do orçamento da UE, no âmbito do qual as tarefas de execução são delegadas nos Estados-Membros², cabendo à Comissão a responsabilidade final (deveres de supervisão).

Impacto: Alteração a longo prazo na sociedade que é, pelo menos em parte, atribuível às ações da UE.

Inquérito sobre a estrutura das explorações agrícolas: Inquérito realizado por todos os Estados-Membros da UE. O inquérito sobre a estrutura das explorações agrícolas é efetuado de forma coerente em toda a UE, utilizando uma metodologia comum, e fornece estatísticas comparáveis e representativas nos diferentes países e ao longo do tempo, a nível regional. É realizado de três em três ou de quatro em quatro anos sob a forma de inquérito por amostragem e de dez em dez anos como um recenseamento.

Jovem agricultor: Ao abrigo do Primeiro pilar, uma pessoa que não tenha mais de 40 anos de idade no momento da apresentação do pedido, se instale pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsável da exploração, ou se instalou já como tal no período de cinco anos anterior à apresentação do pedido, tal como definido no artigo 50.º, n.º 2, do Regulamento (UE) n.º 1307/2013. Ao abrigo do Segundo pilar, uma pessoa que não tenha mais de 40 anos no momento da apresentação do pedido, possua aptidões e competências profissionais adequadas e se instale pela primeira vez numa exploração agrícola na qualidade de responsável dessa exploração, tal como definido no artigo 2.º, alínea n), do Regulamento (UE) n.º 1305/2013³. Não é possível conhecer o número de agricultores que não tenham mais de 40 anos, já que os dados do Eurostat não dividem a faixa etária 35-44 anos em outros subgrupos

Lógica de intervenção: Evidencia a relação entre as necessidades socioeconómicas a que a intervenção deve dar resposta e os seus objetivos, recursos, processos, realizações, resultados e impactos.

Objetivos SMART: Objetivos específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados (SMART: specific, measurable, achievable, relevant and timed)⁴.

Organismo pagador: Organismo nacional ou regional responsável pela avaliação, cálculo e pagamento dos subsídios agrícolas.

PAC (Política Agrícola Comum): Conjunto de atos legislativos e práticas adotados pela União Europeia para apresentar uma política comum e unificada no domínio da agricultura. As medidas iniciais foram tomadas em 1962. Desde então, a política foi adaptada e desenvolvida e passou por várias reformas.

Pagamentos diretos: São concedidos diretamente aos agricultores para lhes garantir uma rede de segurança. Revestem principalmente a forma de um apoio básico ao rendimento, dissociado da produção, para estabilizar os seus rendimentos resultantes de vendas nos mercados, que são objeto de volatilidade. São concedidos pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia, geralmente referido como o «Primeiro pilar» da PAC.

Período de programação: Quadro plurianual de planeamento e execução das políticas da UE, como a política de desenvolvimento rural. A presente auditoria abrange os períodos de 2007-2013 e 2014-2020.

Pilar: A PAC comporta dois fundos, igualmente referidos como «pilares»: o «Primeiro pilar» é utilizado para designar o FEAGA, que concede os pagamentos diretos aos agricultores, e o «Segundo pilar» é utilizado para designar o FEADER, que financia os programas de desenvolvimento rural.

Programa de Desenvolvimento Rural (PDR): Documento de programação elaborado pelos Estados-Membros e aprovado pela Comissão para planear e acompanhar a execução da política de desenvolvimento rural da UE a nível regional ou nacional.

QCAA (Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação): Quadro de acompanhamento e avaliação, a nível da UE, relativo ao desenvolvimento rural no período de programação de 2007-2013. Para o período de programação de 2014-2020, abrange ambos os pilares da PAC (FEADER e FEAGA).

Realizações: Elementos produzidos pelo programa.

Rede de informação contabilística agrícola (RICA): Instrumento destinado a avaliar o rendimento das explorações agrícolas comerciais e os impactos da PAC. Baseia-se nos dados contabilísticos de uma amostra de mais de 80 000 explorações agrícolas em todos os Estados-Membros da UE.

Resultado: Efeitos imediatos do programa nos destinatários ou beneficiários diretos.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi adotado pela Câmara de Auditoria I - presidida pelo Membro do TCE Phil Wynn Owen - especializada na utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Janusz Wojciechowski, com a colaboração de Kinga Wisniewska-Danek, chefe de gabinete; Katarzyna Radecka-Moroz, assessora de gabinete; Helder Faria Viegas, responsável principal; Lorenzo Pirelli, responsável de tarefa, Malgorzata Frydel, responsável de tarefa adjunta. A equipa de auditoria foi composta por Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia e Diana Voinea. Frederique Hussenet, Monika Schmidt e Terje Teppan-Niesen prestaram assistência de secretariado.

Contacto

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Encontram-se mais informações sobre a União Europeia na rede Internet, via servidor Europa (http://europa.eu)

O apoio da UE aos jovens agricultores deve ser mais orientado para promover uma renovação das gerações eficaz
(apresentado nos termos do artigo 287.º, n.º 4, segundo parágrafo, do TFUE)

Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017

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