Необходима е по-добра насоченост на помощта от ЕС за младите земеделски стопани, за да се насърчи ефективна приемственост между поколенията

Кpатко изложение

I

Общият брой на земеделските стопани в ЕС-27 намалява бързо през последното десетилетие, като е спаднал от 14,5 млн. през 2005 г. на 10,7 млн. през 2013 г. Броят на младите земеделски стопани (до 44 години) е намалял от 3,3 млн. през 2005 г. на 2,3 млн. през 2013 г. Тъй като броят на земеделските стопани намалява във всички възрастови групи, процентът на младите земеделски стопани при заетото със земеделие население е останал относително стабилен — малко над 20 %. Въпреки това съществуват значителни различия между държавите членки.

II

През периода 2007—2020 г. ЕС е отпуснал 9,6 млрд. евро специфична помощ за млади земеделски стопани, с цел повишаване на конкурентоспособността на земеделските стопанства и приемственост между поколенията в земеделието. Заедно със съфинансирането от държавите членки за мярката за установяване по стълб 2 общият размер на публичната подкрепа възлиза на 18,3 млрд. евро. Почти 200 000 млади земеделски стопани са получили помощ от ЕС за създаване на стопанство за периода 2007—2013 г. Над 70 % от финансирането от ЕС е предоставено по стълб 2 (ЕЗФРСР) за мярката за създаване на стопанства от млади земеделски стопани, а останалите 30 % са предоставени през периода 2014—2020 г. по стълб 1 (ЕФГЗ) за директни плащания на млади земеделски стопани.

III

В този контекст Сметната палата проучи ролята, която ЕС може да играе при подкрепата за млади земеделски стопани и насърчаване на приемственост между поколенията. Одитът беше проведен в Комисията и в четирите държави членки с най-големи разходи за млади земеделски стопани: Франция, Испания, Полша и Италия. Одитът потърси отговор на следния въпрос: „Добре ли е планирана подкрепата от ЕС за младите земеделски стопани, за да допринася ефективно за подобряване на приемствеността между поколенията?“

IV

Общото заключение е, че подкрепата на ЕС за млади земеделски стопани се базира на неясно определена интервенционна логика без конкретни очаквани резултати и въздействие. Необходимо е тя да бъде по-добре насочена, за да се насърчи ефективно приемственост между поколенията. Въпреки това Сметната палата откри съществени разлики между плащането за млади земеделски стопани по стълб 1 и мярката за установяване по стълб 2.

V

По отношение на плащането за млади земеделски стопани по стълб 1 Сметната палата установи, че:

• помощта не е на базата на надеждна оценка на нуждите и нейната цел не отразява общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията. Държавите членки не са координирали плащането по стълб 1, с мярката за установяване по стълб 2 или с мерките на национално равнище;
• при липса на оценка на нуждите, помощта се предоставя в стандартизирана форма (годишни плащания на хектар), в размер и по време, за които не е ясно на кои специфични нужди, различни от допълнителен доход, отговарят;
• общата рамка за мониторинг и оценка не предоставя полезни показатели за оценка на ефективността на това плащане, тъй като няма показатели за резултатите и не се събират данни за доходите и жизнеспособността на подпомаганите стопанства.

VI

За мярката за създаване на стопанства на млади земеделски стопани по стълб 2, Сметната палата установи, че:

• въпреки че по принцип се основава на оценка на нуждите, нейните цели са частично конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове и отразяват общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията. Съществува ефективна координация с инвестиционната мярка по стълб 2;
• помощта е предоставена под форма (еднократна сума при осъществяването на бизнес план, и в някои случаи, също така и лихвена субсидия върху заем), която отговаря по-директно на нуждите на младите земеделски стопани от достъп до земя, капитал и знания. Размерът на помощта по принцип е свързан с потребностите и е модулиран да насърчава конкретни действия (напр. стартиране на биологично земеделие, инициативи за спестяване на вода и енергия);
• помощта е предназначена за по-добре квалифицирани земеделски стопани, които се ангажират да приложат бизнес план, който да ги насочва за развиване на жизнеспособни стопанства, и които в рамките на процеса на подбор често се насърчават да се установят в необлагодетелствани райони. Бизнес плановете обаче са с различно качество, а управляващите органи понякога не прилагат процедури за подбор за приоритизиране на най-добрите проекти. Критериите за подбор са въведени към края на периода 2007—2013 г., минималните прагове са или твърде ниски или изцяло липсват, а седемгодишният бюджет за мярката е използван в някои държави членки за финансирането на почти всички заявления, подадени в началото на програмния период, като по този начин става невъзможно за младите земеделски стопани, които са стартирали по-късно, да получат финансиране;
• Сметната палата не откри достатъчно доказателства относно това дали мерките на ЕС улесняват установяването на млади земеделски стопани и дали спомагат за подобряване на приемствеността и жизнеспособността на подпомаганите стопанства, главно поради ниското качество на показателите, определени от общата система за мониторинг.

VII

Сметната палата препоръчва на Комисията и държавите членки:

1. да подобрят интервенционната логика чрез засилване на оценката на нуждите и определяне на цели SMART, които да отразяват общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията;
2. да засилят насочването на мерките чрез по-добри системи за подбор на проекти и използване на бизнес планове;
3. да подобрят рамката за мониторинг и оценка, като използват най-добрите практики, разработени от държавите членки в техните системи за наблюдение и доклади за оценка.

Въведение

Намаляващо население, заето със земеделие

01

Земеделието в ЕС е изправено пред проблема с намаляване на населението, заето в този сектор. Общият брой на земеделските стопани в ЕС-27⁵ намалява бързо през последното десетилетие, като е спаднал от 14,5 млн. през 2005 г. на 10,7 млн. през 2013 г., т.е. намаление от една четвърт за по-малко от десет години. Засегнати са всички възрастови групи земеделски стопани (вж. фигура 1). Не е възможно да се знае броят на земеделските стопани на възраст до 40 години, тъй като данните на Евростат не разделят възрастовата група 35—44 години на допълнителни подгрупи⁶.

02

Броят на младите земеделски стопани (на възраст до 44 години) е спаднал от 3,3 млн. през 2005 г. на 2,3 млн. през 2013 г., т.е. намаление от една трета за по-малко от десет години. Въпреки това, процентът на младите земеделски стопани при земеделското население е останал относително стабилен - малко над 20 % (вж. фигура 2).

03

Между държавите членки съществуват значителни различия — например в Полша делът на младите земеделски стопани при земеделското население се е увеличил от 34 % през 2007 г. на 36 % през 2013 г., докато в Испания той е намалял от 21 % през 2007 г. на 16 % през 2013 г. Приложение I представя преглед на броя на земеделските стопани в отделните държави членки и на изменението от 2007 г. до 2013 г., а приложение II показва промените в разпределението на земеделските стопани по възрастови групи.

Приемствеността между поколенията е на едно от първите места в политическия дневен ред

04

През 2008 г. Европейският парламент заяви, че приемствеността между поколенията е необходима за запазване на високо равнище на качеството и безопасността на храните в рамките на ЕС, както и за независимостта на ЕС в бъдеще, както и че ОСП трябва да се стреми към премахване на бариерите, пред които в момента са изправени младите хора, желаещи да се установят в областта на земеделието, чрез превръщане на приемствеността между поколенията в един от нейните приоритети⁸. През 2011 г. той отбеляза, че мерките, насочени към млади земеделски стопани, съдържащи се във втория стълб, се оказват недостатъчни, за да спрат бързото застаряване на сектора на земеделието и че срокът на схемите за подпомагане по втория стълб следва да бъде удължен⁹. През 2014 г. Съветът също така посочи¹⁰, че младите земеделски стопани и приемствеността между поколенията в земеделието са от основно значение за устойчивостта и дългосрочната конкурентоспособност на европейското земеделие.

05

През 2015 г. Комисията заяви¹¹, че подкрепата за младите земеделски стопани е приоритет. Според члена на Комисията Фил Хоган¹²: … Приемствеността между поколенията е въпрос, който отива много по-далеч от намаляването на средната възраст на земеделските стопани в ЕС. Той е свързан също така със създаване на възможност за ново поколение от висококвалифицирани млади земеделски стопани да използват напълно потенциала на технологиите за подпомагане на устойчиви земеделски практики в Европа. Той заяви, че съществуват пречки, които възпрепятстват младите хора да започнат да се занимават със земеделска дейност, като спомена като най-важни достъпа до земя, финансиране и знания.

Подкрепа на ЕС за младите земеделски стопани

06

Общият бюджет на ЕС, специално отпуснат за подкрепа на младите земеделски стопани през периода 2007—2020 г. е 9,6 млрд. евро. Той се е удвоил — от 3,2 млрд. евро в периода 2007—2013 г. (предоставен по мярката за установяване на стълб 2) на 6,4 млрд. евро през периода 2014—2020 г., главно поради въвеждането на допълнително пряко плащане за младите земеделски стопани по стълб 1 (вж. фигура 3). Общ размер на публичните разходи, включително националното съфинансиране от държавите членки за мярката за установяване по стълб 2, е 18,3 млрд. евро.

07

Подкрепата за младите земеделски стопани е въведена още през 80-те години на ХХ век¹³. От 2000 г. насам по-голямата част от помощта е предоставяна по мярката за установяване на млади земеделски стопани от стълб 2¹⁴. През периода 2014—2020 г. тази мярка е последвана от мярката „Развитие на стопанството и стопанската дейност“. Мярката се прилага в 92 от общо 118 програми за развитие на селските райони (ПРСР) в 24 от 28-те държави членки.

08

През периода 2014—2020 г. е въведена допълнителна подкрепа за младите земеделски стопани по стълб 1¹⁵ под формата на допълнително плащане в размер на 25 % за млади земеделски стопани в допълнение към директните плащания.

09

Във фигура 4 е представен общ преглед на инструментите на ЕС, насочени пряко или косвено към младите земеделски стопани през периода 2007—2020 г. Както е посочено във фигура 4, одитът се фокусира върху мерките, подпомагащи пряко младите земеделски стопани: мярката по стълб 2 за установяване на млади земеделски стопани и мярката по стълб 1 за допълнителното плащане за млади земеделски стопани.

10

В таблица 1 по-долу са сравнени основните характеристики на подкрепата по стълб 1 и стълб 2 за младите земеделски стопани през периода 2014—2020 г.

Таблица 1

Основни характеристики на подкрепата по стълб 1 и стълб 2 за младите земеделски стопани през периода 2014—2020 г.

	Стълб 1 Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) Плащане за млади земеделски стопани	Стълб 2 Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) Мярка 6.1 — Развитие на стопанството и стопанската дейност за млади земеделски стопани
Правно основание	Член 50 от Регламент (ЕС) № 1307/2013	Член 19 от Регламент (ЕС) № 1305/2013
Форма на подкрепа	Допълнително плащане за млади земеделски стопани, които имат право на плащане по схемата за основно плащане или по схемата за единно плащане на площ.	Стартова помощ от максимум 70 000 евро, отпуснати въз основа на бизнес план (окончателното плащане е обвързано с правилното изпълнение на бизнес плана).
Продължителност на подкрепата	Изплаща се ежегодно за максимален срок от 5 години (считано от годината след създаване на стопанството).	Изплаща се еднократно на стопанство/на земеделски стопанин на най-малко 2 вноски.
Изпълнение	Задължително за всички държави членки, които могат да определят само няколко параметри — бюджет, метод за изчисление, ограничение на хектари, изисквания за умения и съвместен контрол върху правните дружества (вж. точка 40).	Доброволно за държавите членки/регионите, които определят приоритетите и целите в ПРСР, критериите за допустимост и подбор, избират проекти и докладват на Комисията относно изпълнението на мерките.
Цел	„За да се улесни първоначалното установяване на младите земеделски стопани и структурното приспособяване на техните стопанства след първоначалното установяване„1, и да допринася за общата цел на ОСП за жизнеспособно производство на храни чрез повишаване на жизнеспособността на земеделските стопанства2 и насърчаване на приемствеността между поколенията3.
Бенефициенти, допустими за подпомагане	Земеделски стопани на възраст под 40 години. Земеделски стопани, които за пръв път създават земеделско стопанство като ръководители на стопанството или които вече са създали такова стопанство в рамките на пет години преди подаването на заявленията за директни плащания за 2015 г. Физически и юридически лица, включително когато млад земеделски стопанин участва в упражняването на съвместен контрол върху стопанството.	Земеделски стопани на възраст под 40 години. Земеделски стопани, които за пръв път създават земеделско стопанство като ръководители на стопанството. Юридически лица, включително когато млад земеделски стопанин участва в упражняването на съвместен контрол върху стопанството.
Брой на бенефициентите	279 071 (през 2015 г.).	193 828 през периода 2007—2013 г. Няма цел на равнище ЕС за периода 2014—2020 г.
Средната сума на помощта за един бенефициент	1 135 евро (през 2015 г.).	20 000 евро (през периода 2007—2013 г.).

1 Преамбюл (47) на Регламент (ЕС) № 1307/2013 и преамбюл (17) на Регламент (ЕС) № 1305/2013.

2 Вж. член 5 от Регламент (ЕС) № 1305/2013.

3 За стълб 1. вж. информационната бележка на Комисията „Реформа на ОСП — обяснение на основните елементи“ от 26 юни 2013 г.: За да се насърчи приемствеността между поколенията, основното плащане за начинаещи млади фермери (на възраст под 40 години) следва да бъде допълнено с още 25 % за първите 5 години на дейност. Вж. също информационния документ на Европейския парламент „Първи стълб на Общата селскостопанска политика (ОСП): Директни плащания за земеделски стопани“: За насърчаването на приемствеността между поколенията, основното плащане, предоставено на младите земеделски стопани (под 40-годишна възраст), на новодошлите или на земеделски стопанства, установени през последните пет години, е увеличено с 25 % за първите пет години.

За стълб 2 вж. член 5 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 относно специфичния приоритет за „улесняване на навлизането на земеделски стопани с подходяща квалификация в селскостопанския сектор, и по-специално приемствеността между поколенията“.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Обхват и подход на одита

11

Одитът потърси отговор на следния въпрос:

Добре ли е планирана подкрепата от ЕС за младите земеделски стопани, за да допринася по ефективен начин за подобряване на приемствеността между поколенията?

12

За да отговори на този въпрос, Сметната палата се фокусира върху мерките, подпомагащи пряко младите земеделски стопани през периода 2007—2020 г. (вж. фигура 4), а именно мярка 112 по стълб 2 за периода 2007—2013 г. за установяване на стопанства на млади земеделски производители и съответстващата ѝ мярка 6.1 за периода 2014—2020 г. и плащането за млади земеделски стопани по стълб 1 за периода 2014—2020 г. Сметната палата оцени интервенционната логика (част I от доклада), насочването при прилагането на мерките (част II), и резултатите от тях (част III).

13

Одитът беше извършен в периода между април и октомври 2016 г. и обхвана четири държави членки, които изразходват най-голяма част от финансирането за млади земеделски стопани: Франция, Испания, Полша и Италия (вж. фигура 5). Тези четири държави членки представляват 56 % от общия бюджет на ЕС, съответстващи на мерките, подпомагащи пряко младите земеделски стопани през периода 2007—2020 г. (вж. фигура 4). В приложение III е представен общ преглед на бюджета на ЕС, специфично заделен за младите земеделски стопани по държави членки.

14

В тези четири държави членки Сметната палата провери националните рамки, които определят интервенционната логика и основните характеристики на мерките, както и степента на координация между тези мерки и националните политики, които благоприятстват приемствеността между поколенията. За да направи оценка на изпълнението и резултатите от мерките, Сметната палата се фокусира върху седем региона, които са сред тези, които са разходвали най-много по мерките за директно подпомагане на млади земеделски стопани:

• Франция (Pays de la Loire и Midi-Pyrénées);
• Испания (Andalucía);
• Полша (Warminsko-Mazurskie и Dolnoslaskie);
• Италия (Emilia-Romagna и Puglia).

15

Одитният подход съчетава одит на системите за контрол, основно на ниво Комисия и държави членки, с проверка на извадка от 57 проекта на ниво крайни бенефициенти, за да провери изпълнението и резултатите от мерките. ЕСП анализира също така съответните статистически данни и проучвания, предоставени от Евростат (напр. изследванията на структурата на земеделските стопанства), националните парламенти и националните статистически служби, университети и организации на млади земеделски стопани на ниво ЕС и на национално и на регионално ниво.

16

Тези проучвания сочат, че съществуват общи фактори, различни от мерките на ЕС, оказващи влияние върху приемствеността между поколенията (напр. икономическото и социалното положение, склонността на банките да предоставят заеми и възможностите за заетост в сектори, различни от земеделието, и високата концентрация на земеделска земя в сравнително малък брой земеделски стопанства¹⁶). Националните политики, които благоприятстват напускането на стари земеделски стопани, също могат да играят важна роля, както посочи Германия — една от държавите членки, които, подобно на Дания, Ирландия, Нидерландия и Великобритания — Северна Ирландия, избра да не прилага мярката за установяване по стълб 2 за периода 2014—2020 г. В действителност, междинната оценка за периода 2007—2013 г. за Германия (Rhineland-Palatinate) показа, че мярка 112 за създаване на стопанства на млади земеделски стопани не е успяла да разреши по адекватен начин проблема със липсата на подходящ приемник на стопанствата и че не е било възможно да се установи какво е било въздействието на тази подкрепа върху възрастта на земеделските стопани. Освен това Германия счита, че нейната схема за социална сигурност „Hofabgabeklausel“, която изисква от земеделските стопани да се откажат от своето стопанство, за да получат пенсията си за възраст, играе основна роля за успешната приемственост между поколенията в сектора на земеделското производство.

Констатации и оценки

Част I — Интервенционна логика

17

Комисията и държавите членки следва да проектират адекватни интервенции на политиките. За тази цел Сметната палата провери дали Комисията и държавите членки са:

• извършили стабилни предварителни оценки на нуждите в конкретните области на интервенция;
• вземали решения кои фондове най-добре отговарят на нуждите на младите земеделски стопани;
• определили цели, формулирани по конкретен, измерим, достижим, актуален и планиран със срокове начин (SMART);
• определили механизми, с които се гарантира ефективно, ефикасно и координирано използване на различните фондове.

Нуждите на младите земеделски стопани са идентифицирани на най-общо ниво…

18

Според проучвания на Комисията, събеседвания с одитираните управляващи органи и сдруженията на младите земеделски стопани, пречките, които възпрепятстват младите хора да станат земеделски стопани, могат да бъдат класифицирани като свързани с:

1. достъп до земя: около 60 % от младите земеделски стопани в 28-те държави членки на ЕС докладват за проблеми при закупуване или наемане на земя¹⁷. Според няколко проучвания¹⁸ проблемът се корени във високата цена на земята и в нежеланието на възрастните земеделски стопани да се пенсионират;
2. достъп до капитал: около 35 % от младите земеделски стопани в 28-те държави членки на ЕС, докладват за проблеми с достъпа до субсидии и кредити¹⁹. Според проучванията²⁰ и събеседванията с асоциации на младите земеделски стопани, във Франция, Италия и Испания проблемът се дължи на сложността и продължителността на процедурите за публично подпомагане, а не на недостатъчния размер на субсидиите;
3. достъп до знания: около 20 % от младите земеделски стопани в 28-те държави членки на ЕС, докладват за проблеми с достъпа до знания²¹. През 2010 г. само 14 % от земеделските стопани на възраст до 35 години в 27-те държави членки на ЕС, имат пълно земеделско обучение²², въпреки че това варира значително в рамките на ЕС. Така например във Франция (Pays-Loire) 84 % от земеделските стопани на възраст до 35 години имат пълно земеделско обучение, в Италия (Emilia-Romagna) — 27 % в Полша - 26 %, а в Испания (Andalucía) — само 3 %;
4. достъп до достатъчен размер стабилни доходи: някои държави членки и сдружения на млади земеделски стопани посочват такава нужда, въпреки че в четирите одитирани държави членки не съществуват статистически представителни данни за доходите на младите земеделски стопани (на възраст до 40 години) или данни, показващи дали доходите през първите години на земеделската дейност са недостатъчни или нестабилни като цяло или в по-голяма степен, отколкото през следващите години;
5. достъп до основна инфраструктура и услуги в селските райони, равни на тези, които са на разположение на младите хора, които не живеят в селски райони, като например широколентови мрежи, детски градини, училища, транспорт и пощенски услуги, здравеопазване и услуги по заместване.

… но основните потребности не са допълнително изследвани

19

В повечето от одитираните държави членки/региони проверката на Сметната палата показа, че не е известно дали обхватът на тези пречки е общ за всички млади земеделски стопани, които се установяват в определен регион, или само за някои от тях, например в определени географски райони, сектори на земеделието или финансово състояние (например тези, които не са наследили достатъчно земя или капитал). Също така не е известно в кой момент по време на процеса на създаване на стопанство кои от тези пречки изглеждат по-сериозни.

Стълб 1

20

Стълб 1 - допълнителното плащане за млади земеделски стопани се основава на предположението, че младите производители, започващи селскостопанска дейност, са изправени пред финансови предизвикателства²³. Въпреки че това предположение може да бъде вярно, оценката на въздействието на Комисията²⁴ не е предоставила данни в негова подкрепа или прогнозна стойност на очакваното въздействие на това допълнително плащане върху доходите на младите земеделски стопани, върху жизнеспособността на техните стопанства или върху нивото на приемствеността между поколенията, но се фокусира само върху бюджетните последици от различните методи, предложени за изчисляване на това плащане. Не е ясно към какви потребности на младите земеделски стопани, различни от допълнителни доходи, е насочено това плащане, и каква следва да бъде неговата добавена стойност.

21

Също така на ниво държави членки липсват документи, проучвания или данни, които да поясняват защо е необходимо това допълнително плащане или да подкрепят предположението, че младите земеделски стопани, започващи земеделска дейност, са изправени пред финансови предизвикателства. В Италия Сметната палата откри някои непредставителни данни на национално равнище, които показват, че нетната добавена стойност на земеделските стопанства²⁵ е малко по-висока (средно 80 000 евро) през 2010 г. за стопанства на земеделски стопани под 40-годишна възраст, спрямо по-възрастните земеделски стопани (73 000 евро). Също така не са налице данни, показващи дали приходите през първите години на земеделската дейност са недостатъчни или нестабилни като цяло или в по-голяма степен, отколкото през следващите години.

22

Регламент (ЕС) № 1307/2013 делегира на държавите членки избора на някои начини на за изпълнение, като например избор на определен бюджет за плащането или на определено ограничение на броя на хектарите, въз основа на които то следва да се изчисли (вж. също точки 39—41). Въпреки това липсват документи, проучвания или данни, предоставящи солидни основания за такъв избор.

Стълб 2

23

Основните потребности и намаляването на броя на младите земеделски стопани са посочени в повечето програмни документи на одитираните държави членки (предварителни оценки, програми за развитие на селските райони), във връзка с мярката за установяване на млади земеделски стопани по Стълб 2. Въпреки това основните причини, поради които младите хора се сблъскват с пречки по отношение на достъпа до земя, капитал, знания, доходи или услуги, не са били изследвани в достатъчна степен и като цяло не са подкрепени от количествени доказателства.

Частично несъответствие между потребностите и начина на подкрепа

Стълб 1

24

При липсата на оценка на потребностите не е ясно към кои специфични нужди, различни от допълнителни доходи, е насочено плащането за млади земеделски стопани по стълб 1. Въпреки това, по отношение на доходите ЕСП не успя да определи дали е отговорено на необходимостта от по-високи и по-стабилни доходи, към която по принцип следва да бъде насочено директно това плащане. Одитираните държави членки не можаха да предоставят статистически представителни данни за доходите на младите земеделски стопани, или данни, показващи дали техните доходи през първите години на земеделска дейност са недостатъчни или нестабилни като цяло или в по-голяма степен, отколкото през следващите години. Относно другите потребности:

1. необходимостта от подобряване на достъпа до земя не е пряко засегната от това плащане, което се предоставя само на младите земеделски стопани, които вече разполагат със земя;
2. необходимостта от подобряване на достъпа до капитал не е явна, тъй като не е известно дали бенефициентите по това плащане не разполагат с достатъчно капитал за управлението на жизнеспособни земеделски стопанства и/или достатъчен достъп до кредитиране за субсидиране на инвестициите, които биха могли да увеличат тяхната жизнеспособност;
3. необходимостта от по-добър достъп до знания не е засегната конкретно от това плащане, което се предоставя, без да се изисква минимално ниво на земеделско образование в повечето държави членки.

Стълб 2

25

В контекста на мярката по стълб 2 за установяване на млади земеделски стопани помощта се предоставя под формата на еднократна сума (в зависимост от изпълнението на бизнес плана), лихвена субсидия или комбинация от двете. Следователно тя отговаря по-пряко на специфичните потребности на младите земеделски стопани, а по-специално:

1. нуждата от подобряване на достъпа до земя е частично задоволена, тъй като земеделските стопани са могли да използват еднократната сума за закупуване на земя или за субсидиране на кредит за придобиване на земя;
2. нуждата от подобряване на достъпа до капитал като цяло е задоволена, тъй като земеделските стопани могат да го използват за инвестиции, които има вероятност да увеличат жизнеспособността на техните стопанства, а в някои случаи, също и за получаване на субсидиран заем;
3. нуждата от по-добър достъп до знания е задоволена чрез тази мярка, тъй като от бенефициентите се изисква да имат или да получат минимално ниво на земеделско образование;
4. нуждата от достатъчен размер стабилни доходи е задоволена непряко чрез подкрепа за дейностите и инвестициите, които биха могли да доведат до развитието на жизнеспособни стопанства.

На общо равнище са определени цели…

26

Общата цел за подкрепата за младите земеделски стопани по стълб 1 и стълб 2 на равнище ЕС е да се улесни първоначалното установяване на младите земеделски стопани и структурното приспособяване на техните стопанства след първоначалното им учредяване, с крайна цел повишаване на жизнеспособността и приемственост между поколенията (вж. таблица 1).

… но общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията не е отразена в целта на плащането за младите земеделски стопани по Стълб 1

27

В приложение IV е представена интервенционната логика на Стълб 1: плащането за млади земеделски стопани следва да допринесе за подобряване на земеделската конкурентоспособност и за подобряване на доходите на земеделското стопанство, а в по-общ план, за постигане на целта на ОСП за жизнеспособно производство на храни. Общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията обаче не е отразена в целта на това плащане.

28

При липсата на оценка на потребностите, целта на плащането за младите земеделски стопани по стълб 1 продължава да бъде:

1. недостатъчно конкретна, тъй като липсва описание на очакваните крайни продукти и услуги (например, изразена като дял, брой, процент или честота) или посочване на целевата популация на младите земеделски стопани за подкрепа (например в конкретни географски райони или финансови ситуации);
2. само частично измерима, тъй като не е известно какъв процент от доходите на младите земеделски стопани представлява това плащане, нито дали съществуват количествено измерими цели по отношение на очакваните резултати от него;
3. неизвестна по отношение на това дали е постижима, или до каква степен е постижима, тъй като тя не е достатъчно конкретна и измерима;
4. не е ясно до каква степен целта е актуална, тъй като не е известно на какви потребности на младите земеделски стопани, различни от допълнителни доходи, следва да отговори това плащане и колко широко разпространена е подобна необходимост сред младите земеделски стопани, които стартират земеделска дейност (вж. точки 19—22);
5. не навременна, тъй като не е определено до кога целта трябва да бъде постигната.

Общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията е отразена в целта на мярката за установяване по стълб 2

29

На ниво ЕС целта на мярката по стълб 2 за установяване на млади земеделски стопани е да благоприятства установяването на достатъчно добре квалифицирани земеделски стопани в земеделския сектор, и по-специално приемствеността между поколенията, както и да допринася за общата цел на ОСП за жизнеспособно производство на храни чрез подобряване на жизнеспособността на стопанствата (вж. таблица 1). В допълнение към тази цел на ниво ЕС държавите членки определят в своите ПРСР за периода 2007—2013 г. по-конкретни цели за тази мярка, като насърчаване на заетостта, задържане на населението в селските райони, подобряване на конкурентоспособността на земеделските стопанства и увеличаване на тяхната рентабилност, използване на нови технологии и подобряване на човешкия капитал.

30

Сметната палата установи, че целите на мярката по стълб 2 за създаване на стопанства от млади земеделски стопани в четирите одитирани държави членки са частично SMART, тъй като са:

1. достатъчно конкретни, тъй като стремежът е да се подкрепят достатъчно добре квалифицирани млади земеделски стопани, и тези цели често са придружени от описание на очаквания резултат (например „да се създаде добавена стойност чрез диверсификация и създаване на работни места“ или „да се повиши рентабилността на земеделските стопанства“);
2. частично измерими, тъй като съществува целеви показател от гледна точка на крайните продукти и услуги (в абсолютно изражение на брой млади земеделски стопани, които ще бъдат подпомогнати, а в относително изражение — като процент от общия брой на стопанствата в региона), но липсва количествено измерима цел от гледна точка на очакваните резултати, като процентът на приемственост между поколенията, която е необходима за постигане на целите (вж. точка 71);
3. частично постижими, тъй като те са постижими от гледна точка на крайните продукти/услуги (брой на младите земеделски стопани, които ще бъдат подпомогнати), но не е известно дали са били постижими от гледна точка на резултатите и въздействието върху приемствеността между поколенията;
4. частично адекватни, тъй като са от значение за общата необходимост от подкрепа на приемствеността между поколенията. Въпреки това често не е известно до каква степен те са отговаряли на потребностите от достъп до земя, капитал, знания, услуги или доходи (вж. точки 19 и 23);
5. частично навременни, тъй като няма краен срок, до който например следва да бъде достигнат определен процент млади/възрастни земеделски стопани.

Ограничена координация между мерките за подпомагане, въпреки че са установени някои добри практики

Слаба координация между мерките на ЕС и националните мерки за подпомагане на млади земеделски стопани

31

В четирите одитирани държави членки ЕСП наблюдава ограничена координация между мерките на ЕС и националните мерки за подкрепа. По-специално:

• Във Франция съществува широк набор от национални помощи в полза на млади земеделски стопани, като например данъчни облекчения, освобождаване от плащане на социалноосигурителни вноски, приоритетен достъп за закупуване на земеделска земя, и помощ за курсове за обучение. Съществуват информационни центрове, за да се информират потенциалните бенефициенти относно различните видове помощи. Съществуват и координационни органи, които да гарантират взаимно допълване между различни помощи, но не и конкретни механизми за координация между мерките на ЕС и националните мерки;
• В Италия съществува известна координация на обхвата на интервенцията с националната мярка, която осигурява лихвена субсидия за закупуването на земя за млади земеделски стопани, (въпрос, който само частично е засегнат от мерките на ЕС) и въведени механизми за избягване на дублиране на тази помощ с мярката на ЕС за установяване по стълб 2; също така има данъчни предимства, за които не съществуват механизми за координиране с мерките на ЕС;
• В Полша съществуват заеми при благоприятни условия, но не и механизми за координиране с мерки на ЕС;
• В Испания съществуват заеми с изгодни условия и данъчни предимства с пряко въздействие върху доходите на младите земеделски стопани, като плащането за млади земеделски стопани по стълб 1. Липсва обаче механизъм за координация между тези помощи, които могат да имат кумулативен ефект.

32

В нито една от четирите одитирани държави членки органите не разполагат с общ преглед на различните помощи от ЕС и национални помощи, предоставяни на бенефициентите. Съществува риск някои млади земеделски стопани да получават прекалено много помощи в сравнение с действителните им нужди (например които се възползват от плащането на ЕС по стълб 1 на млади земеделски стопани, от мерките за установяване по стълб 2, от инвестиции, диверсификация, обучение и от различни национални помощи), а други да получават прекалено малко помощи.

Липсва координация между плащането за млади земеделски стопани по стълб 1 и мярката за установяване по стълб 2

33

Въпреки че Комисията е посочила, че реформата на ОСП от 2013 г. е насочена към увеличаване „на връзките между двата стълба, предоставяйки по този начин един по-цялостен и интегриран подход спрямо подкрепата на политика“²⁶, в четирите одитирани държави членки ЕСП не е установила никаква координация между националните органи, управляващи плащането за млади земеделски стопани по стълб 1 и мярката за установяване по стълб 2. Двете мерки се управляват от различни органи и в съответствие с различни правила (вж. таблица 1). В частност, фактът, че са получили помощ от мярката за установяване по стълб 2, не оказва влияние върху възможността за получаване на плащане за млади земеделски стопани по стълб 1.

Добро взаимодействие по стълб 2 между мярката за установяване и мярката за инвестиции

34

Сметната палата установи в четирите одитирани държави членки различни нива на координация между мярката за установяване по стълб 2 и мярката за инвестиции, които пораждат някои полезни взаимодействия.

35

В Италия, където помощта за млади земеделски стопани е предоставена под формата на пакет финансова помощ, в съответствие с препоръките от националния статистически план (вж. каре 1), комбинацията от мерките за установяване и за инвестиции се е оказала успешна.

36

Също така в Испания (Andalucía) в периода 2007—2013 г. са били организирани съвместни покани за кандидатстване на мярката за установяване и мярката за инвестиции, което позволява на младите земеделски стопани да получават помощи и по двете мерки. Въпреки това през периода 2014—2020 г. пакетът с помощта е преустановен и са организирани отделни покани за кандидатстване по двете мерки, които са оценени по различно време спрямо различни критерии за подбор.

37

Във Франция и Полша мерките за установяване и за инвестиции действат поотделно, но младите земеделски стопани, кандидатстващи по мярката а инвестиции, са се ползвали от допълнителни 10 % помощ за съфинансиране на инвестициите, докато във Франция на тях също така са присъждани допълнителни точки в системата за подбор на проекти.

Част II — Насочване на мерките

38

Държавите членки следва да прилагат методи за подбор, които дават приоритет на икономически най-ефективните интервенции, например чрез:

• насочване на помощта към по-квалифицирани млади земеделски стопани и необлагодетелствани райони (например, изправени пред най-голям недостиг на приемственост между поколенията);
• Прилагане на процедури за подбор (например състезателни покани за представяне на предложения въз основа на ясни и подходящи критерии за подбор) и инструменти (напр. бизнес планове), които да приоритизират бенефициенти, които е вероятно да увеличат жизнеспособността на стопанствата благодарение на помощта;
• предоставяне на помощ за подобряване на тяхната жизнеспособност;
• предоставяне на помощ в рамките на разумен срок, когато е необходимо да се улесни първоначалното установяване на младите земеделски стопани и структурните промени на техните стопанства.

Плащане за младите земеделски стопани по стълб 1: прекалено стандартизирана помощ

Правната рамка на стълб 1 ограничава обхвата за насочване на помощта…

39

Плащането за млади земеделски стопани се предоставя по стълб 1 се предоставя годишно за максимален срок от пет години на всеки кандидат, на възраст не повече от 40 години в годината на първото заявление за кандидатстване, и който за пръв път създава земеделско стопанство като ръководител на стопанството, или който вече е създал такова стопанство в рамките на пет години преди подаването за пръв път на заявление по схемата.

40

Стълб 1 осигурява допълнителен доход за млади земеделски стопани. Въпреки това правната рамка на стълб 1 не позволява на държавите членки да насочват помощите в достатъчна степен към младите земеделски стопани, за които има най-голяма вероятност да се нуждаят от допълнително плащане за жизнеспособността на техните стопанства. В действителност държавите членки могат единствено да:

1. определят процента от националния таван, който се използва за финансиране на плащания за млади земеделски стопани²⁹ (до 2 % от бюджета за директни плащания);
2. избират между три метода за изчисляване³⁰ (повечето държави членки, включително Франция и Полша, го изчисляват като 25 % от средното национално директно плащане на хектар);
3. определят ограничение (между 25 и 90 хектара) за броя на хектарите, въз основа на които се изчислява това плащане (повечето държави членки са го определили на 90 хектара);
4. да изберат да изискват допълнителни умения и/или обучение (10 държави членки и един регион са добавили такива изисквания³¹);
5. изберат дали да приемат съвместен контрол на млади земеделски стопани/земеделски стопани, които не изпълняват изискванията за възраст, над юридическите лица, кандидатстващи за плащането, или да ограничат достъпа само за юридически лица, контролирани единствено от млади земеделски стопани³².

41

Освен това въвеждането на плащане за млади земеделски стопани е задължително за всички държави членки, включително тези, които са избрали да не прилагат мярката за установяване по стълб 2 (вж. точка 16). В таблица 2 е представен преглед на избора на одитираните държави членки за изпълнението на плащанията за млади земеделски стопани по стълб 1, а в приложение V е направен преглед на всички 28 държави членки на ЕС.

Таблица 2

Избор на одитираните държави членки при изпълнението на плащането по стълб 1 за млади земеделски стопани

	Франция	Италия	Полша	Испания
% от годишния национален таван	1 %	1 %	1 %	2 %
Метод на изчисляване:	25 % от средното национално плащане на хектар	Средната стойност на правата за плащане, притежавани от земеделски стопанин	25 % от средното национално плащане на хектар	Средната стойност на правата за плащане, притежавани от земеделски стопанин
Максимално ограничение на хектарите, въз основа на които е изчислено заплащането	34 ха	90 ха	50 ха	90 ха
Допълнителни изисквания за умения и/или обучение	Да	Не	Да	Не
Да се даде възможност за съвместен контрол на млади и не толкова млади земеделски стопани над юридически лица,	Да	Да	Да	Да

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

… което води до прекалено стандартизирана помощ

42

Следователно това плащане се предоставя независимо от:

1. Уменията и/или изискванията за обучение на кандидатите (в повечето държави членки³³): подкрепят се също и млади земеделски стопани без никакво образование в областта на земеделието;
2. местоположението на бенефициентите: млади земеделски стопани в необлагодетелствани райони, които обикновено са изправени пред по-големи предизвикателства във връзка със жизнеспособността на стопанствата, не са предпочитани в сравнение с тези, разположени в други области;
3. жизнеспособността на стопанствата: стопанства, които вече са рентабилни и не се нуждаят от това допълнително плащане, за да бъдат жизнеспособни, също получават подкрепа (вж. примерите в каре 2).

Плащане е предоставено също така на стопанства, в които младите земеделски стопани имат само незначителна роля

43

В случай на съвместен контрол над дадено правно дружество с други земеделски стопани, които не изпълняват изискванията за възраст, това плащане се предоставя при същите условия, независимо от ролята на младия земеделски стопанин по отношение на правомощията за вземане на решения. При това положение дори и само малък дял от правно дружество да принадлежи на младо лице, което не се занимава със земеделска дейност и като физическо лице не отговаря на определението за активен земеделски стопанин³⁵, това може да направи цялото стопанство допустимо за получаване на това плащане (вж. примера в каре 3).

44

Съществува риск това плащане да се предоставя в целия ЕС на множество стопанства, в които младите бенефициенти имат само незначителна роля и ограничени правомощия за вземане на решения, и като физически лица не биха могли да се считат за активни земеделски стопани, както е показано в примера по-горе. От 279 071-те кандидати³⁷ за това плащане в ЕС през 2015 г., 61 742 (около 20 % от общия размер) упражняват съвместен контрол върху стопанството. Почти половината от тях (т.е. 26 925, около 10 % от общия брой) упражняват контрол върху стопанството съвместно със земеделски стопани, които не изпълняват изискванията за възраст.

45

От четирите одитирани държави членки този риск е по-висок за Франция и Италия (Emilia-Romagna), където съответно 64 % и 42 % от бенефициентите са се установили в правни дружества. ЕСП не успя да получи данни в нито една държава членка относно средния дял на правните дружества, принадлежащ на млади бенефициенти, или друга информация, за да оцени тяхната действителна роля (напр. дали младите земеделски стопани имат решаващо влияние върху решенията за управление по отношение на стопанствата, дали той/тя, като физическо лице, може да бъде квалифициран като активен земеделски стопанин, дали е регистриран като земеделски стопанин със социална осигуровка).

46

В по-общ план съществува риск това плащане да е предоставяно в целия ЕС за стопанства, в които младите земеделски стопани не участват в ежедневното управление. Освен това, тъй като помощта се предоставя при същите условия като за директните плащания, няма проверки на законното право за използването на земята, декларирана от страна на младия земеделски стопанин, за да получи плащането.

Не е известно дали размерът на помощта е свързан с нуждите

47

В таблица 3 е представен размерът на помощта в четирите одитирани държави членки.

Таблица 3

Общ преглед на размера на помощта, предоставяна всяка година чрез плащането за млади земеделски стопани по стълб 1, в четирите одитирани държави членки през 2015 г.

Размер на помощта (в евро)	Франция1	Италия	Испания (Andalucía)	Полша
Средно	Не е известно	1 143	2 182	1 040
Минимум	Не е известно	15	16	25
Максимум	Не е известно	25 887	15 342	3 000

1 Считано от февруари 2017 г., френските органи не са могли да предоставят база данни със списък на бенефициентите по това плащане през 2015 г., в който да се посочва сумата, получена чрез него и чрез другите видове плащания
Преките плащания по Стълб 1, датата на създаване и кандидатстване, броят на хектарите и делът от стопанството, притежаван от младия земеделски стопанин (в случай на съвместен контрол на стопанството).

Източник: ЕСП въз основа на данни от държавите членки.

48

На равнище ЕС средният размер на помощта, предоставена чрез плащането за млади земеделски стопани, е 1 200 евро на стопанство през 2015 г. Тази сума представлява около 4 % от средния доход на стопанство (30 000 евро) в ЕС³⁸ и дори по-малко в някои държави членки. Например в Италия средният размер на помощта е 1 143 евро, което представлява по-малко от 2 % от средния доход на стопанство, управлявано от млад земеделски стопанин (64 328 евро)³⁹.

49

Тази сума не е свързана с жизнеспособността или с други характеристики на стопанствата (вж. точка 42) и не е известно дали е пропорционална на нуждите на младите земеделски стопани, тъй като те не са били оценени (вж. точки 19—22). Одитираните бенефициенти са посочили, че тази сума е използвана главно за покриване на текущите разходи и да компенсира недостига на техните доходи, произтичащ от колебанията на цените на селскостопанските продукти — ситуация, с която всички земеделски стопани (не само тези на възраст до 40 години) трябва да се справят. Поради това е малко вероятно размерът на помощта, предоставяна понастоящем чрез това плащане, да има сериозно отражение върху жизнеспособността на стопанствата и върху решението на младите земеделски стопани да създадат стопанства.

50

Италия и Испания са избрали да изчисляват размера на помощта като 25 % от средната стойност на правата за плащане, притежавани от всеки млад земеделски стопанин. Тази стойност е свързана с историческата стойност на правата за плащане, притежавани от всеки млад земеделски стопанин, който ги е придобил или ги е наел от други земеделски стопани (например родители или по-възрастни земеделски стопани). Тъй като целта на това плащане е да улесни първоначалното установяване на младите земеделски стопани, не става ясно защо размерът на помощта е свързан с историята на стопанствата и следователно поставя в неблагоприятно положение младите земеделски стопани, които не са наследили или придобили високостойностни права за плащане, притежавани преди това от други земеделски стопани.

Моментът на предоставяне на помощта не улеснява първоначалното създаване на стопанства от млади земеделски стопани

51

Помощта често е била изплащана на бенефициенти, които са били установени от няколко години, а в някои случаи (вж. примерите в каре 2) вече са били постигнали и достатъчен размер стабилни доходи. Това означава, че моментът на предоставяне на помощта по принцип не е в съответствие с нейните заявени цели, тъй като тя често е изплащана твърде късно, за да успее да улесни първоначалното установяване на младите земеделски стопани или да допринесе за каквато и да е структурна промяна на техните стопанства. Също така тя не е действала и като стимул, тъй като повечето от одитираните млади земеделски стопани са създали своите стопанства преди да знаят, че ще получат помощта.

Системата за подбор на проекти по Стълб 2 позволява добро насочване, въпреки че понякога не са били приоритизирани най-добрите проекти

Критериите за допустимост и подбор са позволили насочване на помощта към по-добре квалифицирани земеделски стопани и необлагодетелствани райони…

52

И четирите одитирани държави членки са насочвали помощта към по-добре квалифицирани земеделски стопани чрез изискването да имат достатъчно ниво на земеделско образование или да го получат в срок от 36 месеца от подаването на заявлението за кандидатстване. Помощта като цяло е повишила професионалната компетентност на младите земеделски стопани и техния капацитет да въвеждат иновации. Например в Италия (Emilia-Romagna) 31 % от подпомогнатите млади земеделски стопани притежават диплома в областта на земеделието, докато само 25 % от всички млади земеделски стопани в региона притежават такава степен. В Испания (Andalucía) 84 % от подпомогнатите млади земеделски стопани имат известно обучение в областта на земеделието, в сравнение със само 26 % от всички млади земеделски стопани в региона, а 12 % от подпомогнатите млади земеделски стопани прилагат методи на биологично земеделие, в сравнение със само 4 % от всички млади земеделски стопани в региона.

53

И четирите одитирани държави членки насърчават младите земеделски стопани да се установяват в необлагодетелствани райони (например зони с природни ограничения, с по-висока безработица):

• във Франция и Италия (Emilia-Romagna), това е направено чрез предоставяне на значително по-висок размер на помощта (допълнително около 20 000 евро) за кандидати, които се установяват в необлагодетелствани райони;
• Италия (Puglia) ефективно насърчава установяването на млади земеделски стопани в необлагодетелствани райони както чрез присъждането на повече точки по критериите за подбор, така и чрез предоставяне на допълнителна сума в размер на 5 000 евро за установяване на млади земеделски стопани в такива райони. В резултат на това е подпомаган по-голям дял млади земеделски стопани, които се намират в селски райони с общи проблеми в развитието (12 %) и в междинни селски райони (10,6 %), отколкото такива в селски райони със специализирано интензивното земеделие (9,9 %) и градски центрове (8 %)⁴⁰;
• В Испания (Andalucía) това се постига както чрез присъждането на повече точки по критериите за подбор, така и чрез предоставяне на допълнителна сума (+10 %) за установяване на млади земеделски стопани в такива райони;
• в Полша това се постига чрез критерии за подбор, като в периода 2007—2013 г. се предоставят допълнителни точки на кандидатите, които се установяват в райони с висока безработица.

… въпреки че приемствеността между поколенията рядко е била предмет на критериите за подбор

54

Само в Испания (Andalucía) през периода 2007—2013 г. и в Полша през периода 2014—2020 г. съществува критерий за подбор, който пряко насърчава приемствеността между поколенията. В Испания (Andalucía) кандидатите, които създават стопанства в резултат на ранно пенсиониране, са получавали повече точки, докато в Полша, колкото по-голяма е възрастовата разлика между предишния собственик на стопанството и младия земеделски стопанин, толкова повече точки са били присъждани на проекта. На практика обаче тези критерии почти никога не са оказвали решително въздействие върху насочването на помощта, главно защото минималните прагове за брой точки са били твърде ниски или несъществуващи (вж. точка 55).

Слабости в системите за подбор често затрудняват приоритизирането най-добрите проекти

55

Системите за подбор следва да дадат възможност за сравнителна оценка и класиране на предложенията за проекти, за да се даде приоритет на проектите, които са най-ефективни икономически. Често обаче критериите за подбор са имали ограничено въздействие от гледна точка на насочването на помощта към най-добрите проекти, тъй като са били въведени по-късно през периода 2007—2013 г. или почти никога не са били прилагани за изключване на проекти с лошо качество. Това се дължи на прекалено ниски или несъществуващи минимални прагове за точки за проекти, които ще бъдат избрани, и на неравномерното разпределение на седемгодишния бюджет за мярката.

56

Например в Италия (Puglia) целият бюджет на мярката за периода 2007—2013 г. е бил използван, тъй като почти всички заявления, подадени в рамките на поканата за представяне на предложения, организирана през 2009 г., са били финансирани. Прагът е бил толкова нисък, че само осем проекта от общо 2 424 са били отхвърлени. В следствие на това младите земеделски стопани, които са се установили през следващите пет години с потенциално по-добри проекти, не са могли да бъдат финансирани.

57

По подобен начин в Испания (Andalucía) целият бюджет на мярката за периода 2014—2020 г. е бил използван за първите две покани за представяне на предложения (2015 г. и 2016 г.) и на минималния праг на точките е бил само една точка от 20. Това означава, че за остатъка от програмния период млади земеделски стопани с потенциално по-добри проекти няма да имат възможност да бъдат финансирани, освен ако бюджетът за тази мярка не бъде увеличен.

58

В Полша управляващият орган е приложил системата „първи по време — първи по право“ без никакви критерии за подбор до 2011 г., когато бюджетът е изчерпан. До 2014 г., когато бюджетът за тази мярка е бил увеличен и са били въведени критерии за подбор, не е могла да бъде организирана друга покана за представяне на предложения, което е направило невъзможно финансирането на младите земеделски стопани, установили се през преходния тригодишен период.

59

Само във Франция и Италия (Emilia-Romagna) бюджетът е бил разпределен поравно през програмните периоди с достатъчно високи минимални прагове за точки (въпреки че във Франция това важи само за Midi-Pyrénées през периода 2014—2020 г.). Това е дало възможност всяка година да бъдат избирани постоянен брой кандидатури за финансиране с достатъчно добро качество.

Малко доказателства за подобрена жизнеспособност

60

Мярката по стълб 2 за създаване на стопанства от млади земеделски стопани има за цел подобряване на жизнеспособността на стопанствата чрез насърчаване на установяването на земеделски стопани с подходящи умения в областта на земеделието, както и приемствеността между поколенията (вж. точка 29). Бизнес плановете по принцип са полезни средства за насочване на младите земеделски стопани за развиване на жизнеспособни стопанства. Те следва също така да предоставят възможност на управляващите органи да преценят по време на етапа на подбор жизнеспособността на стопанствата и по-късно да извършат мониторинг и оценка на резултатите.

61

В нито една от одитираните държави членки първоначалните прогнозни доходи на стопанствата (преди проекта) не са били използвани в процеса на подбор, за да се оцени техния потенциал за самофинансиране на инвестициите. Освен това бизнес плановете са полезни инструменти, но ЕСП не откри достатъчно доказателства за подобрена жизнеспособност (вж. каре 4).

62

Само в Италия (Emilia-Romagna) Сметната палата откри доказателства за подобрения на жизнеспособността на подпомаганите стопанства, както се вижда от доклада за последваща оценка (вж. каре 5).

Размер на помощта, свързана с нуждите и модулирана с цел да доведе до конкретни действия

63

В таблица 4 е представен преглед на възможен размер на помощта в одитираните държави членки през програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г.

Таблица 4

Преглед на размера на помощта по мярката за установяване по Стълб 2 в одитираните държави членки през периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г.

Програмен период 2007—2013 г.
Размер на помощта (в евро)	Франция	Италия (Emilia-Romagna)	Италия (Puglia)	Испания (Andalucía)	Полша1
Средно	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Минимум	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Максимум	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Примери за модулация	Минималната сума нараства на 16 500 евро за установяване в планински райони	Въвеждане на органично земеделие, договаряне на заем, инвестиции в размер на повече от 60 000 евро	+5 000 в необлагодетелствани райони	+10 % в необлагодетелствани райони	Няма

Програмен период 2014—2020 г.
Размер на помощта (в евро)	Франция	Италия (Emilia-Romagna)	Италия (Puglia)	Испания (Andalucía)	Полша
Средно	20 282 в Midi-Pyrenees 12 747 в Pays-Loire	Все още няма данни	Все още няма данни	60 331	24 000
Минимум	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Максимум	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Примери за модулация	+ 30 % в Pays-Loire за установяване извън семейната среда	+ 20 000 в необлагодетелствани райони	+5 000 в необлагодетелствани райони	+ 25 000, ако стандартната продукция е на стойност над 50 000 евро	Няма

1 От 12.12.2014 г. тя възлиза на 24 000 евро (100 000 полски злоти), а до 31.12.2011 г. сумата е била 12 000 евро (50 000 полски злоти), а от 1.1.2012 г. до 12.12.2014 г. сумата е била 17 000 евро (75 000 полски злоти).

Източник: ЕСП въз основа на данни от държавите членки.

64

Във Франция, Италия и Испания размерът на помощта е бил като цяло свързан и модулиран в зависимост от специфичните нужди и характеристики на стопанствата (например местоположение, стандартна продукция), както и от действията, включени в бизнес плановете (напр. иновации, заеми, инвестиции) през периода 2007—2013 г.

65

Модулациите на размера на помощта се оказват добър инструмент за насърчаване на младите земеделски стопани да започнат дейността си при по-трудни условия (напр. в планински райони, извън семейната среда, с договаряне на заем), да въведат системи за качество на производството, като биологично земеделие, водоспестяващи/енергоспестяващи технологии, да вложат по-големи инвестиции или да управляват по-производителни стопанства. Въпреки това за програмния период 2014—2020 г. Комисията изисква от държавите членки да не обвързват размера на помощта с елемента на инвестициите или с размера им.

66

Полша е определила фиксиран размер на помощта (понастоящем 24 000 евро) за всеки млад земеделски стопанин, който създава стопанство, независимо от характеристиките на стопанствата и съдържанието на дейностите и целите, определени в бизнес плана (например местоположение, размер, инвестиции и т.н.). Този стандартизиран подход увеличава риска размерът на помощта да не е съизмерим с потребностите и усилията на установяващия се млад земеделски стопанин и не стимулира конкретни действия.

Графикът на помощта като цяло е подходящ

67

Във Франция, Италия и Полша графикът на помощта като цяло е подходящ, тъй като в повечето случаи младите земеделски стопани са получили помощ в рамките на една година от установяването, т.е., когато е било необходимо да развият своите стопанства. Всъщност като цяло заявленията за проекти са били обработвани в разумен срок — по-малко от шест месеца от датата на подаване на заявлението). Младите земеделски стопани са получили помощта преди изпълнението на по-голямата част от действията, заложени в бизнес плана. Следователно помощта е спомогнала за смекчаване на проблема с достъпа до капитал и, понякога, също така е улеснила получаването на заем от банките.

68

Единствено в Испания (Andalucía) само времето за административно обслужване е било дълго през 2007—2013 г. и кандидатите е трябвало да чакат средно 17 месеца за одобрение на проект (много след изтичането на шестмесечния срок, определен от управляващия орган в поканите за представяне на проекти). В резултат на това двама от осемте одитирани бенефициенти са направили някои инвестиции преди да е известно дали техните проекти ще бъдат одобрени. Освен това помощта винаги е била изплащана въз основа на доказателства за разходи, тоест, след като бенефициентите са направили всички инвестиции. Следователно помощта по принцип е била предоставяна прекалено късно в сравнение с нуждите на младите земеделски стопани в процеса на създаване на стопанствата.

Част III — Процедури за мониторинг и оценка на мерките

69

С оглед да получи информация за изпълнението относно ефективността и ефикасността на разходите на ЕС:

• Комисията следва да установи обща рамка за мониторинг и оценка (ОРМО), която да определя показатели за крайните продукти/услуги, резултатите и въздействието, които позволяват да се оцени напредъкът, ефективността и ефикасността на политиката спрямо определените цели (вж. фигура 6);
• държавите членки следва да предоставят на Комисията цялата информация, която позволява мониторинг и оценка на мерките и да развиват полезни допълнителни показатели. Доколкото е възможно, тази информация се основава на доказани източници на данни като системата за земеделска счетоводна информация и Евростат;
• оценките на изпълнението следва да се извършват от независими изпълнители под отговорността на Комисията (за мерки по Стълб 1) и на държавите членки (за мерки по Стълб 2).

Показателите от ОРМО не позволяват оценяване на изпълнението на мерките за постигането на техните цели

70

С цел да се демонстрира изпълнението на мерките на ЕС за подпомагане на млади земеделски стопани за постигането на техните цели (вж. точки 26—30) държавите членки следва да съберат данни относно постигнатите крайни продукти/услуги и резултати. По ОРМО държавите членки трябва да съберат информация най-малкото за следните показатели за крайните продукти/услуги и резултати (вж. таблица 5).

Таблица 5

Преглед на задължителните показатели по ОРМО за мярката за установяване по стълб 2 (мярка 112 през периода 2007—2013 г., мярка 6.1 през периода 2014—2020 г.) и допълнителното плащане за млади земеделски стопани по стълб 1 (през периода 2014—2020 г.)

Вид показател	По стълб 2 за периода 2007—2013 г. (мярка 112 за създаване на стопанства на млади фермери)	По стълб 2 за периода 2014—2020 г. (мярка 6,1 за създаване на стопанства на млади фермери)	По стълб 1 за периода 2014—2020 г. (плащане за млади земеделски стопани)
Общ размер на публичните разходи (в евро)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Крайни продукти/услуги	брой на подпомогнатите млади земеделски стопани общ обем на инвестициите	брой земеделски стопанства с бизнес план за развитие/инвестиции за млади земеделски стопани с подкрепата на ПРСР	брой млади земеделски стопани брой хектари
Резултат	нарастване на брутната добавена стойност в подпомаганите земеделски стопанства	процент на земеделските стопанства с бизнес план за развитие/инвестиции за млади земеделски стопани с подкрепата на ПРСР (от общ брой на стопанствата)	Няма
Въздействие1	икономически растеж (нетна добавена стойност за единица годишна работна сила) работна производителност (нетна добавена стойност за единица годишна работна сила)	предприемачески доход от земеделска дейност факторен доход от земеделска дейност обща факторна производителност в земеделието променливост на цените на стоките в ЕС

1 На равнище ПРСР през периода 2007—2013 г. и свързани с целта на ОСП за жизнеспособно производство на храни през периода 2014—2020 г.

71

Както в предишните доклади на ЕСП⁴³, Сметната палата установи, че информацията относно изпълнението, събрана посредством показателите по ОРМО, не позволява оценка на ефективността и ефикасността на мерките при постигането на техните цели. Това се дължи главно на факта, че:

• за периода 2007—2013 г. във всички одитирани държави членки, с изключение на Италия (Emilia-Romagna, вж. точка 35), единственият показател за резултатите в ОРМО (увеличаване на брутната добавена стойност в подпомаганите земеделски стопанства) се основава на неподлежащи на проверка оценки, а не на действителните данни, събрани от подпомаганите стопанства;
• за периода 2014—2020 г. няма показатели за резултатите в ОРМО, които да позволяват да се направи оценка на подобрението на жизнеспособността на стопанствата, което представлява крайната цел, за която тези мерки трябва да допринесат. Единственият показател за резултатите, свързан със мярката по Стълб 2 за установяване на млади земеделски стопани (процент на земеделските стопанства с бизнес план за развитие/инвестиции за млади земеделски стопани, подпомагани от ПРСР (от общия брой на стопанствата) не е точно показател за резултатите, а по-скоро показател за крайните продукти и услуги, тъй като той не измерва отражението на подкрепата във връзка с нейните цели (например жизнеспособност на стопанствата, приемственост между поколенията, създаване на работни места, повишаване на нивото на образование и иновации на младите земеделски стопани и т.н.);
• обикновено не се събират актуални данни относно структурните и финансовите характеристики на подпомогнатите стопанства (например, приходи, доходи, брой на служителите). Освен това прогнозните данни за доходите от системата за земеделска счетоводна информация не са представителни относно подкрепяните млади земеделски стопани или относно популацията на младите земеделски стопани⁴⁴. Следователно е неизвестно за всички одитирани държави членки, с изключение на Италия (Emilia-Romagna, вж. точка 75), дали подпомогнатите стопанства в действителност назначават повече служители, дали стават по-големи, по-продуктивни и по-жизнеспособни и дали генерират повече доходи, отколкото неподпомаганите стопанства. Неизвестно е също така дали подпомогнатите стопанства от плащането по Стълб 1 за млади земеделски стопани и мярката по Стълб 2 за установяване, в действителност постигат по-добри резултати в това отношение отколкото подпомогнатите само по една мярка стопанства.

… някои държави членки обаче са разработили полезни показатели

72

В допълнение към задължителните показатели от ОРМО държавите членки могат да определят допълнителни специфични показатели. В таблица 6 е представен преглед на допълнителните доброволни показатели, определени от някои от одитираните държави членки във връзка с мярката за установяване по стълб 2.

Таблица 6

Преглед на допълнителните показатели, определени от някои от одитираните държави членки във връзка с мярката по стълб 2 за установяване на млади земеделски стопани.

Вид показател	Мярка по стълб 2 за установяване на млади земеделски производители
Италия (Emilia-Romagna)
Резултат	увеличаване или поддържане на заетостта в подпомогнатите стопанства брой на подпомогнатите млади земеделски стопани, въвеждащи системи за доброволно сертифициране брой на подпомогнатите млади земеделски стопани, които интегрират в инвестициите екологичния аспект и аспекта за хуманното отношение към животните
Въздействие	брой създадени работни места
Полша
Резултат	средно увеличение на икономическия размер (стандартна продукция) на подпомогнатите стопанства средно процентно увеличение на икономическия размер (стандартна продукция) на подпомогнатите стопанства средна големина на подпомогнатите стопанства след изпълнение на бизнес плана
Въздействие	брой създадени работни места
Испания (Andalucía)
Крайни продукти/услуги	брой на младите земеделски стопани, които са се установили се в резултат на ранно пенсиониране процент на жените, които се установяват, сред подкрепените млади земеделски стопани
Резултат	брой създадени работни места

Източник: Разработка на ЕСП въз основа на одитираните ПРСР.

73

Тези допълнителни показатели, определени от държавите членки, позволяват оценяването на ефективността на мерките във връзка с конкретни цели, като създаване на работни места, равенство между половете, подмладяване на земеделските стопани и на иновациите. Например, в Италия (Emilia-Romagna), благодарение на показателя „Брой на подпомогнатите млади земеделски стопани, въвеждащи системи за доброволно сертифициране“ на ЕСП е известно, че 214 (13 %) от общо 1640 бенефициенти по мярката през периода 2007—2013 г. са въвели този вид иновации в своите стопанства. В Испания (Andalucía) благодарение на двата допълнителни показатели за крайните продукти и услуги, на ЕСП е известно, че мярката е по-малко ефективна от очакваното при насърчаването на подмладяване на земеделските стопани (само 53 подпомогнати млади земеделски стопани, установени в резултат на ранно пенсиониране, в сравнение с целта от 92) и установяването на жени (само 23 % от подпомогнатите млади земеделски стопани са жени, в сравнение с целта от 45 %, и процент на жените на възраст под 44 години от популацията на земеделските производители в Andalucía — 32 %).

Оценките обикновено не предоставят важна информация относно изпълнението на мерките, въпреки че благодарение на тях е била установена една добра практика

74

В четирите одитирани държави членки междинната и последващата оценка за програмния период 2007—2013 г. са предоставили незначителна или ненадеждна информация относно изпълнението на мярка 112 във връзка с установяването на млади земеделски производители, с изключение на Италия (Emilia-Romagna). Например:

• Франция все още не е предоставила (в края на февруари 2017 г.⁴⁵) доклада за последваща оценка на ПРСР за периода 2007—2013 г., който е трябвало да бъде представен до 31.12.2016 г.;
• В Италия (Puglia) последващата оценка на ПРСР за периода 2007—2013 г. показва, че средният оборот на подпомогнатите стопанства е нараснал средно с 15 500 евро от тяхното създаване и че 73 % от подпомогнатите стопанства са наели нови служители. Тези резултати обаче се основават на интернет проучване, на което са отговорили само 16 бенефициенти, а свързаните с тях декларации за оборота не са били подкрепени с доказателства;
• В междинната оценка на ПРСР на Полша за периода 2007—2013 г. е отбелязано, че брутната добавена стойност на подпомаганите стопанства е нараснала средно с 35 % до края на 2009 г., без да се посочва базова година за сравнение. Освен това в доклада за оценка се посочва, че това увеличение се дължи основно на увеличението на сумата на безвъзмездните финансови средства и субсидиите, а не на нарастването на стойността на селскостопанското производство;
• В последващата оценка на ПРСР на Испания за периода 2007—2013 г. се посочва, че брутната добавена стойност на подпомаганите стопанства е нараснала средно с 23,5 %, но не се пояснява каква е методологията за изчисленията или какъв е източникът на сведенията.

75

Само в Италия (Emilia-Romagna) последващата оценка на ПРСР за периода 2007—2013 г. осигурява ценна информация във връзка с изпълнението на мярката за установяване на млади земеделски стопани (вж. каре 5).

Недостатъчно данни, доказващи улесняване на установяването на младите земеделски стопани

76

В четирите одитирани държави членки бяха установени ограничен брой доказателства за това, че мерките на ЕС са улеснили установяването на млади земеделски стопани, като са спомогнали за преодоляване на първоначалните пречки за навлизане на пазара, като например достъп до земя, капитал, знания и достатъчен доход.

77

Мерките на ЕС са подпомогнали само в малка степен младите земеделски стопани по отношение на достъпа до земя. В действителност, плащанията за млади земеделски стопани по стълб 1 са били предоставени само на земеделските стопани, които вече са имали земя, а насърчаването на земеделските стопани по стълб 2 да увеличат размера на своите стопанства чрез критерии за допустимост и подбор е било незначително (вж. точки 60 и 61), въпреки че няма данни, че е подобрило жизнеспособността на земеделските стопанства. Само за Италия (Emilia-Romagna) са налице някои доказателства, че подкрепяните млади земеделски стопани са увеличили размера на стопанствата си повече, отколкото тези, които не са получили помощ (вж. точка 75).

78

Като цяло, общият брой хектари, притежавани от млади земеделски стопани, е останал стабилен в периода 2005—2013 г. (вж. фигура 7). Намаляването на броя на стопанствата, притежавани от млади земеделски стопани, е било компенсирано от нарастване на средния размер на стопанствата.

	Общ брой хектари, притежавани от млади земеделски стопани (в млн.)
в млн. хектари	2005 г.	2007 г.	2010 г.	2013 г.
Общ брой на хектарите, притежавани от млади земеделски стопани	57,7	54,8	55,2	51,9
Общ брой на хектарите, притежавани от земеделски стопани от всички възрасти	172,1	172,7	174,5	173,0

Източник: ЕСП въз основа на данни от Евростат, Изследване на структурата на земеделските стопанства за периода 2005—2013 г.

79

Мерките на ЕС са подпомогнали пряко младите земеделски стопани да получат достъп до капитал благодарение на предоставянето на финансова помощ. Няма обаче доказателства (в случая на плащанията за млади земеделски стопани по стълб 1), или има много малко информация (в случая на мярката за установяване на млади земеделски стопани по стълб 2), че помощта от ЕС е съдействала на младите земеделски стопани да получат достъп до кредитиране от търговските банки:

• Във Франция и Италия (Puglia) помощта по стълб 2 може също така да бъде предоставена и под формата на лихвена субсидия върху заем, но такива форми на помощ не са имали голям успех. Във Франция голям брой бенефициенти са изразили недоволството си от факта, че получените от тях заеми не подлежат на договаряне и не могат да бъдат рефинансирани, като това ги принуждава да заплащат фиксиран лихвен процент, който е много по-висок от текущия пазарен лихвен процент. В Италия (Puglia), само 37 бенефициенти от общо 2 502 през периода 2007—2013 г. са поискали подпомагане главно поради факта, че управляващият орган е изисквал всички инвестиции, включени в бизнес плана, да бъдат направени преди бенефициентите да поискат лихвена субсидия;
• В Италия (Emilia-Romagna) и Полша помощта в контекста на мярката за установяване на земеделски стопани по Стълб 2 не е била предоставена под формата на лихвена субсидия върху заем, въпреки че в Италия (Emilia-Romagna) бенефициентите са имали възможност получат по-висок размер на помощта, когато получават заем за повече от 30 000 евро (вж. таблица 4);
• само в Испания (Andalucía), където помощта по стълб 2 е била предоставена под формата на лихвена субсидия върху заем (на 567 бенефициенти от общо 738 през периода 2007—2013 г.) и достъпът до кредитиране е бил особено проблематичен за млади земеделски стопани⁴⁶, търговските банки са били склонни да предоставят заеми, така както е показано по отношение на седем от осемте одитирани бенефициенти.

80

Като цяло мерките на ЕС, особено мярката за установяване на млади земеделски стопани по стълб 2, са имали положително въздействие върху информираността на младите земеделски стопани благодарение на критерии за допустимост, които благоприятстват навлизането на повече квалифицирани земеделски стопани в селскостопанския сектор. Независимо от това, положителното въздействие върху информираността на младите земеделски стопани не е била гарантирано в Италия и Полша чрез мярката по стълб 1 за плащания за млади земеделски стопани, тъй като тези държави членки не са изисквали от кандидатите да притежават никакви специални умения или да преминат през обучение.

Няма ясна връзка между помощта от ЕС и приемствеността между поколенията

81

Приемствеността между поколенията е един общ въпрос, който засяга цялото население и работната сила в ЕС. Както е показано във фигура 8, делът на младите хора от цялото население и от работната сила намалява по-бързо, отколкото при населението на земеделските стопани.

82

Обикновено не е възможно да се установи ясна връзка между предоставяната от ЕС помощ и увеличаването на броя на младите земеделски стопани (вж. фигура 9). Също така е трудно да се разбере дали и в каква степен помощта от ЕС е допринесла за нарастване на средния размер на стопанствата (вж. точки 77 и 78), или дали това увеличение е довело до по-висока жизнеспособност на стопанствата.

83

Това се дължи на следните причини:

• Помощта от ЕС обикновено се предоставя на малък процент от младите земеделски стопани: само 7 % от активните млади земеделски стопани в държавите членки от ЕС-27⁴⁷ са получили подпомагане, за да създадат своето стопанство.
• съществуват няколко национални политики за подкрепа на млади земеделски стопани, които рядко са координирани с мерките на ЕС (вж. точки 16, 31 и 32).
• системата за мониторинг и оценка не осигурява задоволителна информация относно постигането на целите, основно поради ниското качество на показателите, предоставени от общата система за мониторинг (вж. точки 70 и 71), както и поради ограничената или ненадеждна информация за резултатите, предоставяна от повечето оценки (вж. точка 74);
• съществуват общи фактори, различни от мерките на ЕС, оказващи влияние върху тези отношения, като например икономическото и социалното положение, склонността на банките да предоставят заеми и възможностите за заетост в сектори, различни от земеделието (вж. точка 16).

Заключения и препоръки

84

Земеделието в ЕС е изправено пред проблема с намаляване на населението, заето в този сектор. Общият брой на земеделските стопани в ЕС-27 намалява бързо през последното десетилетие, като е спаднал от 14,5 млн. през 2005 г. на 10,7 млн. през 2013 г. Броят на младите земеделски стопани (до 44 години) е намалял от 3,3 млн. през 2005 г. на 2,3 млн. през 2013 г. Тъй като броят на земеделските стопани намалява във всички възрастови групи, процентът на младите земеделски стопани при заетото със земеделие население е останал относително стабилен — малко над 20 %. Въпреки това съществуват значителни различия между държавите членки (вж. приложение II).

85

През периода 2007—2020 г. ЕС е отпуснал 9,6 млрд. евро подпомагане за млади земеделски стопани, с цел повишаване на конкурентоспособността на земеделските стопанства и приемственост между поколенията в земеделието. Заедно със съфинансирането от държавите членки за мярката за установяване по Стълб 2 общият размер на публичната подкрепа възлиза на 18,3 млрд. евро. През периода 2007—2013 г. почти 200 000 млади земеделски стопани са получили помощ от ЕС за създаване на свои стопанства. Над 70 % от финансирането от ЕС е предоставено по Стълб 2 (ЕЗФРСР) за мярката за създаване на стопанства от млади земеделски стопани, а останалите 30 % са предоставени в периода 2014—2020 г. по Стълб 1 (ЕФГЗ) чрез преки плащания на млади земеделски стопани.

86

В този контекст Сметната палата проучи ролята, която ЕС може да играе при подкрепата за млади земеделски стопани и насърчаване на приемственост между поколенията. Одитът потърси отговор на следните въпроси:

Добре ли е планирана подкрепата от ЕС за младите земеделски стопани, за да допринася по ефективен начин за подобряване на приемствеността между поколенията?

87

Общото заключение е, че подкрепата от ЕС за млади земеделски стопани се основава на неясно определена интервенционна логика без конкретни очаквани резултати и въздействие. Необходимо е тя да бъде по-добре насочена, за да се насърчи ефективно приемственост между поколенията.

88

Що се отнася до логиката на интервенция:

По отношение на плащанията за млади земеделски стопани по стълб 1 Сметната палата установи, че:

• тези плащания не се основават на оценка на нуждите, целта им не отразява общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията, а държавите членки не ги координират с приетите мерки по стълб 2 или създаването на национални мерки (вж. точки 19—33);
• при липса на оценка на нуждите, помощта се предоставя в стандартизирана форма (годишни плащания на хектар), в размер и по време, за които не е ясно на кои конкретни нужди, различни от допълнителен доход, отговарят (вж. точки 39—51).

За мярката за създаване на стопанства на млади земеделски стопани по стълб 2, Сметната палата установи, че:

• въпреки че по принцип се основава на оценка на нуждите, нейните цели са частично SMART (конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срокове) и отразяват общата цел за насърчаване на приемствеността между поколенията. Налице е добра координация между мерките по стълб 2 за създаване на стопанства и за инвестиции. Налице е обаче ниска степен на координация с националните финансови инструменти, като например заемите при благоприятни условия за закупуване на земя (вж. точки 19—37);
• помощта е предоставена под форма, която отговаря директно на нуждите на младите земеделски стопани във връзка с достъпа до земя, капитал и знания. Размерът на помощта обикновено е свързан с потребностите и има за цел започването на конкретни действия, като например въвеждане на биологично земеделие, водоснабдяване или инициативи за постигане на икономии, за установяване на стопанства в необлагодетелствани райони (вж. точки 25, 52 и 53).

Препоръка 1 – Подобряване на интервенционната логика чрез засилване на оценката на нуждите и определяне на цели SMART

По отношение на ОСП след 2020 г. Комисията следва да посочи (или да изисква от държавите членки да посочат в съответствие с разпоредбите за съвместно управление) ясна интервенционна логика за инструментите на политиката, насочени към приемственост между поколенията в земеделието. Интервенционната логиката следва да включва:

• стабилна оценка на потребностите на младите земеделски стопани, проучване на основните причини младите хора, които искат да станат земеделски стопани, да са изправени пред пречки в процеса на създаване на стопанствата, и степента на разпространение на такива пречки в различни географски райони, сектори на селското стопанство или други специфични характеристики на земеделските стопанства;
• оценка на потребностите, които могат да бъдат задоволени чрез инструментите на политиката на ЕС и нуждите, които могат да бъдат или вече са по-добре покрити чрез политиките на държавите членки, както и анализ на това кои форми на подкрепа (напр. директни плащания, еднократни суми, финансови инструменти) отговарят в най-голяма степен на установените нужди;
• определение на цели SMART, пояснение и количествено измерение на очакваните резултати от прилагането на инструментите на политиката по отношение на приемствеността между поколенията, както и на приноса към жизнеспособността на подпомаганите стопанства; по-специално следва да бъде пояснено дали инструментите на политиката би трябвало да са насочени към подпомагане на колкото се може повече млади земеделски стопани или да са насочени към конкретни видове млади земеделски стопани (напр. най-образованите, тези, които започват дейност в необлагодетелстваните райони, тези, които въвеждат енергоспестяващи и водоспестяващи технологии в рамките на стопанствата, тези, които увеличават рентабилността или производителността на стопанствата или тези, които осигуряват по-голям брой работни места).

89

По отношение на насочването на мерките:

По отношение на плащането за млади земеделски стопани по стълб 1 Сметната палата установи, че:

• Помощта се предоставя в стандартизирана форма, независимо от жизнеспособността на стопанствата, местонахождението им и, в повечето държави членки, от уменията и/или образователното ниво на бенефициентите. В случай на съвместен контрол над правни дружества с други земеделски стопани (които не изпълняват критериите за „млади земеделски стопани“), помощта се предоставя понякога на стопанства, в които младите земеделски производители биха могли да имат само незначителна роля по отношение на вземането на управленски решения (вж. точки 39—46).

За мярката за създаване на стопанства на млади земеделски стопани по стълб 2, Сметната палата установи, че:

• Помощта е предназначена за по-добре квалифицирани земеделски стопани, които се ангажират да приложат бизнес план, който да ги насочва за развиване на жизнеспособни стопанства, и които в рамките на процеса на подбро често се насърчават да се установят в необлагодетелствани райони. Бизнес плановете обаче са с различно качество, а управляващите органи понякога не прилагат процедури за подбор с цел приоритизиране на най-добрите проекти. Критериите за подбор са въведени към края на периода 2007—2013 г., минималните прагове са били твърде ниски или изцяло са липсвали, а седемгодишният бюджет за мярката е използван в някои държави членки за финансирането на почти всички заявления, подадени в началото на програмния период, като по този начин е станало невъзможно за младите земеделски стопани, които са стартирали по-късно, да получат финансиране (вж. точки 52—61).

Препоръка 2 – Подобряване на насочването на мерките

При прилагането на мерките на ОСП за периода след 2020 г. държавите членки следва да подобрят насочеността на мерките чрез:

• прилагане на критерии, които да гарантират подбора на икономически най-ефективните проекти, като например проекти, които носят най-голям ръст на производителността или на жизнеспособността на земеделските стопанства, или най-голям ръст на заетостта в районите с най-висока безработица или необлагодетелстваните райони с най-ниска приемственост между поколенията;
• прилагане на ясни критерии за оценка на ролята на младите земеделски стопани за получаване на подкрепа в случай на съвместен контрол над правни дружества (като например определяне на това какъв процент от правата на глас или акциите трябва да притежава бенефициентът, какъв минимален процент от неговите доходи следва да идват от дейността му в подпомаганото стопанство) с цел насочване на помощта към млади земеделски стопани, които превръщат земеделието в подпомаганите дружества в своя основна дейност;
• прилагане на достатъчно високи минимални прагове от точки, които проектите трябва да достигнат и адекватно разделяне на бюджетните мерки, за да се осигури равномерно наличие на средства за създаване на стопанства на млади земеделски стопани по време на целия програмен период;
• подобряване на използването на бизнес планове като инструмент за оценка на необходимостта от публично финансиране посредством анализ (на етапа на кандидатстване) на вероятната жизнеспособност на стопанствата без подпомагане и (след приключване на проектите) на въздействието на помощта върху жизнеспособността на стопанството, или относно други ясно определени цели (напр. заетост, въвеждане на енергоспестяващи и водоспестяващи технологии).

90

По отношение на резултатите от прилагането на мерките:

По отношение на плащанията за млади земеделски стопани по стълб 1 Сметната палата установи, че:

• общата рамка за мониторинг и оценка не предоставя полезни показатели за оценка на ефективността на този вид плащания, тъй като няма показатели за резултатите от плащанията и не се събират данни за доходите и жизнеспособността на подпомаганите стопанства (вж. точки 70 и 71).

За мярката за създаване на стопанства на млади земеделски стопани по стълб 2, Сметната палата установи, че:

• Няма достатъчно доказателства относно това дали мерките на ЕС улесняват установяването на млади земеделски стопани и дали спомагат за подобряване на приемствеността между поколенията и жизнеспособността на подпомаганите стопанства, главно поради ниското качество на показателите, предоставени от общата система за мониторинг. Само в Италия (Emilia-Romagna) Сметната палата установи, че бенефициентите на мярката за създаване на стопанства са развили по-големи стопанства с по-голяма производителност и осигуряващи работа на повече хора, отколкото стопанствата, които не са подпомагани (вж. точки 70—83).

Препоръка 3 – Подобряване на системата за мониторинг и оценка

При прилагането на мерките на ОСП за периода след 2020 г. Комисията и държавите членки (в съответствие с разпоредбите за съвместно управление) следва да подобрят системата за мониторинг и оценка. По-специално:

• Комисията следва да определи показатели за крайните продукти/услуги, резултатите и въздействието, които да дават възможност за оценка на напредъка, ефективността и ефикасността на инструментите на политиката спрямо целите, като се черпи опит от най-добрите практики, и по-конкретно полезни показатели, разработени от държавите членки в техните системи за мониторинг (вж. точки 72 и 73);
• държавите членки следва редовно да събират актуални данни за структурни и финансови характеристики на подпомогнатите стопанства (например приходи, доходи, брой служители, нововъведения, образование на земеделските стопани), които позволяват оценка на ефективността и ефикасността на мерките при постигането на желаните цели на политиката;
• Комисията и държавите членки следва да изискват оценките да предоставят полезна информация относно постиженията на проектите и мерките, основаващи се на действителни данни за развитието на структурните и финансовите характеристики на подпомогнатите стопанства, като използват най-добрите практики (напр. сравнителни оценки, съпоставителни анализи, проучвания), като посочените в настоящия одит (вж. точка 75).

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, ръководен от Phil WYNN OWEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 31 май 2017 г.

Речник на термините

Активен земеделски стопанин: Разпоредбата за активните земеделски стопани, определена в член 9 от Регламент (ЕС) № 1307/2013¹, има за цел да предотврати получаването на помощ по ОСП от лица и дружества, когато дейността им не е земеделска или е такава само в незначителна степен. Основният елемент на разпоредбата за активни земеделски стопани е отрицателен списък на предприятия/дейности, които включват летищата, водни съоръжения, услуги в сферата на недвижимите имоти, железопътни услуги и спортни игрища и места за отдих. Ако желаят, държавите членки могат да прилагат по-строги определения за активен земеделски стопанин.

Въздействие: Дългосрочните промени за обществото, които се дължат поне отчасти на действията на ЕС.

Директни плащания: Те се предоставят пряко на земеделските стопани, като по този начин им се осигурява защитна мрежа. Те се отпускат предимно под формата на основно подпомагане на доходите, отделено от производството, стабилизиращо доходите им, произтичащи от продажбите на пазари, които са предмет на нестабилност. Предоставят се от Европейския фонд за гарантиране на земеделието, наричан обикновено „стълб 1“ на ОСП.

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони. Той финансира приноса на Съюза към програмите за развитие на селските райони и е наричан обикновено „стълб 2“ на ОСП.

ЕФГЗ: Европейски фонд за гарантиране на земеделието. Той финансира основно директни плащания за земеделските стопани и мерки за регулиране или подкрепа на селскостопанските пазари и е наричан обикновено „стълб 1“ на ОСП.

Земеделско стопанство: Отделна единица, от техническа и икономическа гледна точка, функционираща при единно управление, която извършва земеделски дейности в рамките на икономическата територия на Европейския съюз, като основна или вторична дейност. Стопанството може също да предоставя и други допълнителни (неземеделски) продукти и услуги.

Изследване на структурата на земеделските стопанства (ИСЗС): Изследване, провеждано от всички държави членки на ЕС. Изследванията на структурата на земеделските стопанства се провеждат последователно в целия ЕС с помощта на обща методология и осигуряват сравними и представителни статистически данни на регионално равнище по държави и времеви периоди. ИСЗС се извършва на всеки три или четири години, като извадково изследване, както и на всеки десет години като преброяване.

Интервенционна логика: Определя връзката между социално-икономическите потребности, на които трябва да отговори интервенцията, и нейните цели, ресурси, процеси, крайни продукти/услуги, резултати и въздействие.

Крайни продукти/услуги: Преките резултати от дадена програма.

Млад земеделски стопанин: По стълб 1 лице на възраст не повече от 40 години към датата на подаване на заявлението за подпомагане, което за пръв път създава земеделско стопанство като ръководител на стопанството или което вече е създало такова стопанство в рамките на пет години преди подаването за пръв път на заявление, съгласно определението в член 50, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1307/2013. По стълб 2 лице на възраст не повече от 40 години към датата на подаване на заявлението за подпомагане, което за пръв път създава земеделско стопанство като ръководител на стопанството и притежава съответни професионални умения и компетентности, както е определено в член 2, буква н) от Регламент (ЕС) № 1305/2013². Не е възможно да се знае броят на земеделските стопани на възраст до 40 години, тъй като данните на Евростат не разделят възрастовата група 35—44 години на допълнителни подгрупи.

ОРМО (Обща рамка за мониторинг и оценка): Общоевропейска рамка за мониторинг и оценка на развитието на селските райони за програмния период 2007–2013 г. За програмния период 2014–2020 г. тя включва и двата стълба на ОСП (ЕФГЗ и ЕЗФРСР).

ОСП (Обща селскостопанска политика): Наборът от законодателни актове и практики, приети от Европейския съюз с цел да се осигури обща, единна политика в областта на селското стопанство. През 1962 г. са предприети първоначалните мерки. Оттогава политиката е адаптирана и развивана и са извършени редица реформи.

Права на плащане: Въведени от реформата на ОСП от 2003 г. за прилагане на Схемата за единно плащане. Правата на плащане са разпределени за земеделските стопани на базата на данни за минали периоди (на регионално ниво или на ниво на отделните земеделски стопани). След реформата от 2003 г., за да има право на единно плащане, даден земеделски стопанин трябва да активира притежаваните от него права на плащане заедно със същия брой хектари допустими земеделски площи. Реформата от 2013 г. заменя тези права на плащане с новоустановени права по схемата за основно плащане. Някои държави членки, които изпълняват определени условия, могат чрез дерогация да запазят съществуващите права на плащане.

Програма за развитие на селските райони (ПРСР): Програмен документ, изготвен от държава членка и одобрен от Комисията, който се използва за планиране и наблюдение на изпълнението на политиката на ЕС за развитие на селските райони на регионално или национално равнище.

Програмен период: Многогодишна рамка за планиране и прилагане на политиките на ЕС, като например политиката за развитие на селските райони. Настоящият одит се отнася до периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г.

Разплащателна агенция: Национален или регионален орган, отговарящ за определянето, изчисляването и изплащането на земеделските субсидии.

Резултат: Непосредствените ефекти от програмата върху преките адресати или получатели.

Система за земеделска счетоводна информация (СЗСИ): Инструмент за оценка на доходите на търговските земеделски стопанства и на въздействието на ОСП. Системата се основава на счетоводните данни от извадка от над 80 000 земеделски стопанства измежду всички държави членки на ЕС.

Споделено управление: Метод на изпълнение на бюджета на ЕС, при който задачите по изпълнението са делегирани на държавите членки³, а Комисията запазва окончателната отговорност (надзорна длъжност).

Стълб: Общата селскостопанска политика се състои от два фонда, наричани също така „стълбове“: „Стълб 1“ се отнася до ЕФГЗ, който осигурява директни плащания на земеделските стопани, докато „стълб 2“ се използва за обозначаване на ЕЗФРСР, който финансира програмите за развитие на селските райони.

Управляващ орган: Местният, регионалният или националният орган, определен от държавата членка да представи на Комисията програма за развитие на селските райони, след което да я управлява и изпълнява.

Цели „SMART“: Цели, формулирани по конкретен, измерим, достижим, актуален и планиран със срокове начин⁴.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Phil Wynn Owen — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходите за устойчиво използване на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Janusz Wojciechowski, със съдействието на Kinga Wiśniewska-Danek — ръководител на неговия кабинет; Katarzyna Radecka-Moroz — аташе в кабинета; Helder Faria Viegas — главен ръководител; Lorenzo Pirelli — ръководител на задача и Malgorzata Frydel — зам.-ръководител на задача. Одитният екип включва Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia и Diana Voinea. Секретарската помощ беше осигурена от Frederique Hussenet, Monika Schmidt и Terje Teppan-Niesen.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Необходима е по-добра насоченост на помощта от ЕС за младите земеделски стопани, за да се насърчи ефективна приемственост между поколенията
(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

PDF	978-92-872-7796-1	1977-5814	10.2865/651522	QJ-AB-17-010-BG-N
HTML	978-92-872-7761-9	1977-5814	10.2865/505849	QJ-AB-17-010-BG-Q

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

• един екземпляр:
  • чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• повече от един екземпляр или постери/карти:
  • от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
  • от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
  • като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
  • или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*) Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).