Nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki olisi kohdennettava paremmin, jotta se edistäisi vaikuttavalla tavalla sukupolvenvaihdoksia

Tiivistelmä

I

Viljelijöiden kokonaismäärä laski EU-27 -jäsenvaltioissa nopeasti viime vuosikymmenellä: vuonna 2005 viljelijöitä oli 14,5 miljoonaa ja vuonna 2013 enää 10,7 miljoonaa. Nuorten (korkeintaan 44-vuotiaiden) viljelijöiden lukumäärä laski 3,3 miljoonasta 2,3 miljoonaan vuosien 2005 ja 2013 välisenä aikana. Viljelijöiden lukumäärä laski kaikissa ikäryhmissä, joten nuorten viljelijöiden osuus maatalousväestöstä pysyi suhteellisen vakaana, hieman yli 20 prosentissa. Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin huomattavia eroja.

II

Vuosina 2007–2020 EU myönsi nuorille viljelijöille 9,6 miljardia euroa erityistukea, jonka tarkoituksena oli edistää maatilojen kilpailukykyä ja maatalousalan sukupolvenvaihdosta. Kun huomioon otetaan myös jäsenvaltioiden antama osarahoitus toiseen pilariin liittyvään aloitustukeen, julkisen tuen kokonaismäärä on 18,3 miljardia euroa. Lähes 200 000 nuorta viljelijää sai toiminnan aloittamista koskevaa EU:n tukea kaudella 2007–2013. Yli 70 prosenttia EU:n rahoituksesta maksettiin nuorille viljelijöille tarkoitettuna toisen pilarin (maaseuturahasto) aloitustukena. Loput 30 prosenttia maksetaan ohjelmakaudella 2014–2020 ensimmäisen pilarin (maataloustukirahasto) suorina tukina nuorille viljelijöille.

III

Tätä taustaa vasten tilintarkastustuomioistuin arvioi, millainen rooli EU:lla on nuorten viljelijöiden tukemisessa ja sukupolvenvaihdosten edistämisessä. Tarkastus toimitettiin komissiossa ja neljässä jäsenvaltiossa, joilla on suurimmat nuoria viljelijöitä koskevat menot: Ranska, Espanja, Puola ja Italia. Tarkastuksessa haettiin vastausta seuraavaan kysymykseen: ’Onko nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki suunniteltu hyvin siten, että se edistää vaikuttavalla tavalla sukupolvenvaihdosten sujuvuutta?’

IV

Yleisenä johtopäätöksenä on, että nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki perustuu heikosti määritettyyn toimintalogikkaan, jonka yhteydessä ei ole määritetty odotettuja tuloksia ja vaikutusta. Tuki olisi kohdennettava paremmin, jotta sukupolvenvaihdoksia kyettäisiin edistämään vaikuttavalla tavalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin merkittäviä eroja nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen ja toisen pilarin aloitustuen välillä.

V

Nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Tuki ei pohjaudu perusteelliseen tarvearviointiin eivätkä sen tavoitteet kuvasta yleistavoitteena olevaa sukupolvenvaihdosten edistämistä. Jäsenvaltiot eivät koordinoineet ensimmäisen pilarin tukea toisen pilarin aloitustuen tai kansallisten toimenpiteiden kanssa.
• Tarvearvioinnin puuttuessa tukea annetaan vakiomuotoisena (vuotuiset hehtaarikohtaiset maksut). Tuen määrän ja ajoituksen perusteella on vaikea nähdä selvästi, mihin muihin erityistarpeisiin se kohdistuu kuin lisätulojen luomiseen.
• Yhteinen seuranta- ja arviointikehys ei tarjonnut hyödyllisiä indikaattoreita, joiden avulla olisi voitu arvioida tuen vaikuttavuutta, sillä tukeen ei sovelleta tulosindikaattoreita eikä tukea saavien tilojen tuloista ja kannattavuudesta kerätä tietoa.

VI

Nuorille viljelijöille tarkoitetun toisen pilarin aloitustuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Toimenpide perustuu yleisesti ottaen löyhään tarvearviointiin, mutta sen tavoitteet ovat osittain tarkkoja, mitattavia, saavutettavia, relevantteja ja aikasidonnaisia ja kuvastavat yleistavoitteena olevaa sukupolvenvaihdosten edistämistä. Tukea koordinoidaan tietyiltä osin vaikuttavasti toisen pilarin investointitoimenpiteen kanssa.
• Tuen muoto (kertakorvaus, jonka ehtona on toimintasuunnitelman laatiminen, ja joissakin tapauksissa myös lainan korkotuki) kohdentuu suoremmin nuorten viljelijöiden tarpeisiin hankkia maata, pääomaa ja tietämystä. Tuen määrä on yleensä kytketty tarpeisiin ja sitä muunnetaan toteutettavien erityistoimien mukaan (esim. luonnonmukaisen viljelyn aloittaminen, veden/energiansäästöaloitteet).
• Tuki ohjataan pätevämmille viljelijöille, jotka sitoutuvat panemaan täytäntöön toimintasuunnitelman, joka ohjaa viljelijöitä kehittämään kannattavia tiloja. Hankkeiden valintaprosessissa heitä kannustetaan usein toiminnan aloittamiseen epäsuotuisilla alueilla. Toimintasuunnitelmien laatu kuitenkin vaihteli ja joissakin tapauksissa hallintoviranomaiset eivät soveltaneet valintamenettelyjä, joiden avulla olisi voitu asettaa etusijalle parhaat hankkeet. Valintakriteerit otettiin käyttöön kauden 2007–2013 loppupuolella. Vähimmäisrajat olivat joko liian alhaalla tai niitä ei ollut määritetty lainkaan, minkä lisäksi toimenpiteille seitsemäksi vuodeksi myönnetyt määrärahat oli käytetty loppuun joissakin jäsenvaltioissa, kun rahoitusta oli myönnetty lähes kaikille ohjelmakauden alussa esitetyille hakemuksille. Näin rahoitusta ei riittänyt viljelijöille, jotka aloittivat toimintansa myöhemmin.
• Tilintarkastustuomioistuin havaitsi vain vähän evidenssiä siitä, että EU:n toimenpiteet olisivat helpottaneet nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista ja edistäneet sukupolvenvaihdoksia tai parantaneet tukea saaneiden tilojen kannattavuutta. Syynä oli pääasiassa yhteisen seurantajärjestelmän yhteydessä asetettujen indikaattoreiden heikko laatu.

VII

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ja jäsenvaltiot

1. parantavat toimintalogiikkaa tehostamalla tarvearviointia ja määrittämällä SMART-tavoitteet, jotka kuvastavat yleistavoitteena olevaa sukupolvenvaihdosten edistämistä
2. parantavat toimenpiteiden kohdentamista parempien hankevalintajärjestelmien ja toimintasuunnitelmien käytön avulla
3. parantavat seuranta- ja arviointikehystä hyödyntämällä jäsenvaltioiden seurantajärjestelmissään ja arviointikertomuksissaan kehittämiä parhaita käytäntöjä.

Johdanto

Vähenevä maatalousväestö

01

EU:n maatalousväestö vähenee. Viljelijöiden kokonaismäärä väheni nopeasti viime vuosikymmenellä EU-27 -jäsenvaltioissa⁵: määrä laski 14,5 miljoonasta 10,7 miljoonaan vuosien 2005 ja 2013 välisenä aikana. Määrä väheni siis neljänneksellä alle vuosikymmenessä. Laskua tapahtui kaikissa viljelijöiden ikäryhmissä (ks. kaavio 1). Enintään 40-vuotiaiden viljelijöiden lukumäärästä ei ole mahdollista saada tietoa, sillä Eurostatin tiedoissa ei jaotella 35–44 -vuotiaita koskevia tietoja pienempiin alaryhmiin⁶.

02

Nuorten (enintään 44-vuotiaiden) viljelijöiden määrä väheni 3,3 miljoonasta 2,3 miljoonaan vuosien 2005 ja 2013 välisenä aikana. Määrä väheni siis kolmanneksella alle vuosikymmenessä. Nuorten viljelijöiden osuus maatalousväestöstä pysyi kuitenkin suhteellisen vakaana, hieman yli 20 prosentissa (ks. kaavio 2).

03

Jäsenvaltioiden välillä on huomattavia eroja: esimerkiksi Puolassa nuorten viljelijöiden osuus maatalousväestöstä kasvoi 34 prosentista 36 prosenttiin vuosien 2007 ja 2013 välisenä aikana. Espanjassa puolestaan osuus laski saman ajanjakson kuluessa 21 prosentista 16 prosenttiin. Liitteessä I luodaan katsaus viljelijöiden lukumäärään yksittäisissä jäsenvaltioissa sekä lukumäärän vaihteluun vuosien 2007 ja 2013 välisenä aikana. Liitteessä II kuvataan puolestaan viljelijöiden lukumäärän kehitystä ikäryhmittäin.

Sukupolvenvaihdos on keskeisellä sijalla poliittisella asialistalla

04

Vuonna 2008 Euroopan parlamentti katsoi, että "sukupolvenvaihdos on välttämätön, jotta tulevaisuudessa voidaan säilyttää elintarvikkeiden korkea laatu ja elintarvikkeiden turvallisuus EU:ssa sekä EU:n omavaraisuus" ja että "YMP:llä on pyrittävä poistamaan esteet, joita nuoret maanviljelijät kohtaavat aloittaessaan maataloustoiminnan, ja että sukupolvenvaihdoksesta on tehtävä yksi sen painopisteistä"⁸. Vuonna 2011 Euroopan parlamentti pani merkille, että "toiseen pilariin sisältyvät nuoria viljelijöitä koskevat toimet ovat osoittautuneet riittämättömiksi estämään maatalousalan nopeaa ikääntymistä" ja että "toisen pilarin tukijärjestelyjä olisi laajennettava"⁹. Myös neuvosto painotti vuonna 2014¹⁰, että nuoret viljelijät ja maatalouden sukupolvenvaihdos ovat keskeisen tärkeitä Euroopan maatalouden kestävyydelle ja kilpailukyvylle pitkällä aikavälillä.

05

Vuonna 2015 komissio katsoi¹¹, että nuorten viljelijöiden tukeminen on prioriteetti. Kommission jäsen Phil Hogan totesi, että¹² sukupolvenvaihdos tarkoittaa paljon muutakin kuin vain EU:n viljelijöiden keski-iän laskemista. Siinä on kyse myös erittäin pätevien nuorten maataloustuottajien uuden sukupolven voimaannuttamisesta, jotta voidaan hyödyntää kaikkia teknologian tuomia etuja kestäväpohjaisten viljelykäytäntöjen tukemiseksi Euroopassa. Hogan totesi, että on olemassa esteitä, joiden seurauksena nuoret eivät pysty aloittamaan maataloustoimintaa. Hän nimesi keskeisimmiksi esteiksi maan, rahoituksen ja tietämyksen hankinnan.

EU:n tuki nuorille viljelijöille

06

EU:n talousarviosta suunnataan kaudella 2007–2020 nimenomaisesti nuorten viljelijöiden tukemiseen yhteensä 9,6 miljardia euroa. Toisen pilarin aloitustukena maksettava tuki kaksinkertaistui kaudella 2014–2020 (6,4 miljardia euroa) kauteen 2007–2013 (3,2 miljardia euroa) verrattuna. Tämä johtui lähinnä siitä, että ensimmäisen pilarin yhteydessä otettiin käyttöön uusi nuorille viljelijöille tarkoitettu suora tuki (ks. kaavio 3). Kun huomioon otetaan jäsenvaltioiden kansallinen osarahoitus toisen pilarin aloitustukeen, julkisten menojen kokonaismäärä on 18,3 miljardia euroa.

07

Nuorille viljelijöille tarkoitettu tuki otettiin käyttöön 1980-luvulla¹³. Vuodesta 2000 alkaen suurin osa tuesta on annettu nuorille viljelijöille tarkoitetun toisen pilarin aloitustuen avulla¹⁴. Toimenpidettä seurasi ohjelmakaudella 2014–2020 tila- ja yritystoiminnan kehittämistä koskeva toimenpide. Toimenpide on pantu täytäntöön 92:ssa yhteensä 118:sta maaseudun kehittämisohjelmasta, joita toteutetaan 24 jäsenvaltiossa 28:sta.

08

Ensimmäisen pilarin yhteydessä otettiin käyttöön nuorille viljelijöille tarkoitettu lisätuki ohjelmakaudella 2014–2020¹⁵. Kyseessä ovat 25 prosentin lisätuet, joita maksetaan nuorille viljelijöille suorien tukien lisäksi.

09

Kaaviossa 4 luodaan katsaus kauden 2007–2020 EU-välineisiin, joiden kohteena ovat – suoraan tai välillisesti – nuoret viljelijät. Kaavio 4 osoittaa, että tarkastus keskittyi toimenpiteisiin, joilla tuetaan suoraan nuoria viljelijöitä: toisen pilarin aloitustuki ja nuoria viljelijöitä koskeva ensimmäisen pilarin lisätuki.

10

Taulukossa 1 verrataan toisiinsa nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen ja toisen pilarin tuen keskeisiä piirteitä ohjelmakaudella 2014–2020.

Taulukko 1

Nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen ja toisen pilarin tuen keskeiset piirteet ohjelmakaudella 2014–2020

	Ensimmäinen pilari – Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto) Nuorten viljelijöiden tuki	Toinen pilari – Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) Toimenpide 6.1 – Nuoria viljelijöitä koskeva tila- ja yritystoiminnan kehittäminen
Oikeusperusta	Asetus (EU) N:o 1307/2013, 50 artikla.	Asetus (EU) N:o 1305/2013, 19 artikla.
Tukimuoto	Lisätuki nuorille viljelijöillle, jotka ovat oikeutettuja perustukijärjestelmän tai tilatukijärjestelmän tukeen.	Toimintasuunnitelman perusteella myönnettävä enintään 70 000 euron suuruinen yrityksen perustamistuki (loppumaksun ehtona on toimintasuunnitelman asianmukainen täytäntöönpano).
Tuen kesto	Maksetaan vuosittain enintään viiden vuoden ajan (toiminnan aloittamisesta lähtien).	Maksetaan kerran tilaa/viljelijää kohti. Maksu vähintään kahdessa erässä.
Täytäntöönpano	Pakollinen kaikille jäsenvaltioille. Jäsenvaltiot voivat määrittää vain muutamia parametrejä: budjetti, laskentatapa, hehtaariraja, pätevyysvaatimukset ja oikeushenkilöinä hallinnoitavien tilojen yhteishallinta (ks. kohta 40).	Vapaaehtoinen jäsenvaltioille/alueille. Ne määrittävät prioriteetit ja tavoitteet maaseudun kehittämisohjelmissa, asettavat tukikelpoisuus- ja valintakriteerit, valitsevat hankkeet ja raportoivat komissiolle toimenpiteiden täytäntöönpanosta.
Tavoite	"Maataloustoimintansa aloittaville nuorille viljelijöille myönnettävä tulotuki nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamisen ja sen jälkeen tilojen rakenteellisen mukauttamisen helpottamiseksi"1. Lisäksi tavoitteena on edistää YMP:n yleistä tavoitetta, joka koskee taloudellisesti kannattavaa elintarviketuotantoa edistämällä maatilojen elinkelpoisuutta2 ja kannustamalla sukupolvenvaihdoksia3.
Tukeen oikeutetut edunsaajat	Alle 40-vuotiaat viljelijät. Viljelijät, jotka ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi tai ovat perustaneet tilan vuoden 2015 suoraa tukea koskevia hakemuksia edeltävien viiden vuoden aikana. Luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt, mukaan luettuna tilanteet, joissa nuori viljelijä osallistuu tilan yhteishallintaan.	Alle 40-vuotiaat viljelijät. Viljelijät, jotka ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. Oikeushenkilöt, mukaan luettuna tilanteet, joissa nuori viljelijä osallistuu tilan yhteishallintaan.
Edunsaajien lukumäärä	279 071 (vuonna 2015).	193 828 kaudella 2007–2013. Ei tavoitearvoa EU:n tasolla kaudella 2014–2020.
Keskimääräinen tuki edunsaajaa kohti.	1 135 euroa (vuonna 2015).	20 000 euroa (kaudella 2007–2013).

1 Asetus (EU) N:o 1307/2013, johdanto-osan 47 kappale, ja asetus (EU) N:o 1305/2013, johdanto-osan 17 kappale.

2 Ks. asetus (EU) N:o 1305/2013, 5 artikla.

3 Ks. ensimmäisen pilarin osalta YMP:n uudistuksen pääkohtia koskeva komission asiakirja CAP Reform – an explanation of the main elements, 26. kesäkuuta 2013: "In order to encourage generational renewal, the Basic Payment awarded to new entrant Young Farmers (those under 40) should be topped up by an additional 25 % for the first 5 years of installation" (Sukupolvenvaihdoksia olisi pyrittävä edistämään korottamalla uusille toiminnan aloittaville (alle 40-vuotiaille) viljelijöille myönnettävää perustukea 25 prosentilla viiden vuoden ajan toiminnan aloittamisesta). Euroopan parlamentin Faktatietoja Euroopan unionista -julkaisu "YMP:n ensimmäinen pilari: – suora tuki viljelijöille:" "Maatalouden sukupolvenvaihdoksen edistämiseksi nuorille eli alle 40-vuotiaille viljelijöille, uusille viljelijöille tai viimeisten viiden vuoden aikana perustetuille tiloille myönnettävää perustukea korotetaan 25 prosentilla […] viiden vuoden ajan toiminnan aloittamisesta."

Ks. toisen pilarin osalta asetuksen (EU) N:o 1305/2013 5 artikla, jonka mukaan erityisenä painopisteenä on "riittävän ammattitaitoisten viljelijöiden maatalousalalle pääsyn ja erityisesti sukupolvenvaihdosten helpottaminen".

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

11

Tarkastuksessa haettiin vastausta seuraavaan kysymykseen:

Onko nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki suunniteltu siten, että se edistää vaikuttavalla tavalla sukupolvenvaihdosten sujuvuutta?

12

Kysymykseen pyrittiin vastaamaan keskittymällä toimenpiteisiin, joiden avulla annettiin suoraa tukea nuorille viljelijöille kaudella 2007–2020 (ks. kaavio 4). Kyseessä olivat ohjelmakauden 2007–2013 osalta toisen pilarin toimenpide 112, joka koski nuorten viljelijöiden aloitustukea, ja sitä vastaava toimenpide 6.1 ohjelmakaudella 2014–2020 sekä nuorille viljelijöille tarkoitettu ensimmäisen pilarin tuki ohjelmakaudella 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuin arvioi toimintalogiikkaa (kertomuksen osa 1), kohdentamista toimenpiteiden täytäntöönpanon yhteydessä (osa 2) sekä toimenpiteiden tuloksia (osa 3).

13

Tarkastus toimitettiin huhtikuun ja lokakuun 2016 välisenä aikana. Tarkastuskohteena oli neljä jäsenvaltiota, jotka käyttivät eniten varoja nuorten viljelijöiden tukemiseen: Ranska, Espanja, Puola ja Italia (ks. kaavio 5). Näiden neljän jäsenvaltion osuus niiden EU:n määrärahojen kokonaismäärästä, jotka on osoitettu nuoria viljelijöitä suoraan tukeviin toimenpiteisiin, on 56 prosenttia kaudella 2007–2020 (ks. kaavio 4). Liitteessä III esitetään jäsenvaltiokohtainen katsaus nimenomaisesti nuorten viljelijöiden tukemiseen suunnattavista EU:n määrärahoista.

14

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti näissä neljässä jäsenvaltiossa kansalliset toimintakehykset, joiden perusteella määritettiin toimintalogiikka ja toimenpiteiden pääpiirteet. Lisäksi arvioitiin toimenpiteiden välisen koordinoinnin laajuutta sekä sukupolvenvaihdoksia edistäviä kansallisia toimintapolitiikkoja. Toimenpiteiden täytäntöönpanoa ja tuloksia arvioitiin keskittymällä seitsemään alueeseen, jotka suuntaavat eniten menoja nuoria viljelijöitä suoraan tukeviin toimenpiteisiin:

• Ranska (Pays de la Loire ja Midi-Pyrénées)
• Espanja (Andalusia)
• Puola (Warmia-Masuria ja Ala-Sleesia)
• Italia (Emilia-Romagna ja Apulia).

15

Tarkastuksessa yhdistettiin valvontajärjestelmien tarkastus, joka suoritettiin pääasiassa komissiossa ja jäsenvaltioiden tasolla, ja otoksen tarkastus, joka käsitti lopullisten edunsaajien tasolla poimitun 57 hankkeen otoksen. Tarkoituksena oli arvioida toimenpiteiden täytäntöönpanoa ja tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin analysoi myös relevantteja Eurostatin, kansallisten parlamenttien ja tilastokeskusten sekä yliopistojen ja nuorten viljelijöiden järjestöjen tilastoja ja tutkimuksia EU:n tasolla sekä kansallisella ja alueellisella tasolla (esim. Eurostatin kohdalla analysoitiin maatilojen rakennetutkimuksia).

16

Tutkimukset osoittivat, että sukupolvenvaihdoksiin vaikuttavat EU:n toimenpiteiden lisäksi myös tietyt yleiset tekijät (esim. taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, pankkien alttius lainojen myöntämiseen, työllistymismahdollisuudet muilla aloilla kuin maataloudessa sekä maatalousmaan voimakas keskittyminen suhteellisen pienelle määrälle maatiloja¹⁶). Myös vanhojen viljelijöiden toiminnan lopettamista edistävät kansalliset toimintapolitiikat voivat olla keskeisessä asemassa. Tätä kuvastaa esimerkiksi Saksan tilanne: samoin kuin Tanska, Irlanti, Alankomaat ja Yhdistynyt kuningaskunta (Pohjois-Irlanti), se päätti olla panematta täytäntöön toisen pilarin aloitustukea ohjelmakaudella 2014–2020. Saksaa (Rheinland-Pfalz) koskeva ohjelmakauden 2007–2013 väliarviointi osoitti, että nuorten viljelijöiden aloitustukea koskeva toimenpide 112 ei kohdentunut riittävissä määrin ongelmaan, joka aiheutui siitä, että maatiloilla ei ollut sopivaa jatkajaa; väliarvioinnista ilmeni myös, että ei ollut mahdollista yksilöidä, miten tällainen tuki oli vaikuttanut viljelijöiden ikärakenteeseen. Lisäksi Saksa katsoi, että sen sosiaaliturvajärjestelmä (Hofabgabeklausel), joka edellyttää, että viljelijöiden on luovuttava tilastaan saadakseen vanhuuseläkkeensä, on keskeisessä asemassa maatalousalan onnistuneen sukupolvenvaihdoksen kannalta.

Huomautukset

Osa 1 - Toimintalogiikka

17

Komission ja jäsenvaltioiden olisi suunniteltava tukitoimet tarkoituksenmukaisesti. Tätä silmällä pitäen tilintarkastustuomioistuin tarkasti komission ja jäsenvaltioiden osalta,

• suorittavatko ne ennalta perusteellisen tarvearvioinnin yksittäisillä toimenpidealoilla
• päättävätkö ne, mitkä tuet vastaavat parhaiten nuorten viljelijöiden tarpeita
• määrittävätkö ne tarkat, mitattavat, saavutettavat, relevantit ja aikasidonnaiset (SMART-määritelmän mukaiset) tavoitteet
• määrittävätkö ne järjestelyt, joiden avulla varmistetaan eri tukien vaikuttava, tehokas ja koordinoitu käyttö.

Nuorten viljelijöiden tarpeet on yksilöity yleisellä tasolla…

18

Komission tutkimusten sekä tarkastuskohteena olleiden hallintoviranomaisten ja nuorten viljelijöiden järjestöjen haastattelujen perusteella nuorten viljelijöiksi ryhtymisen esteet voidaan liittää seuraaviin tekijöihin:

1. maan saatavuus: noin 60 prosenttia 28 EU-jäsenvaltion nuorista viljelijöistä raportoi maan hankintaan tai vuokraamiseen liittyvistä ongelmista¹⁷. Useiden tutkimusten mukaan¹⁸ ongelmana on maan korkea hinta ja vanhempien viljelijöiden haluttomuus jäädä eläkkeelle.
2. pääoman saatavuus: noin 35 prosenttia 28 EU-jäsenvaltion nuorista viljelijöistä raportoi tukien ja lainojen saantiin liittyvistä ongelmista¹⁹. Tutkimusten²⁰ sekä haastateltujen nuorten viljelijöiden järjestöjen mukaan Ranskassa, Italiassa ja Espanjassa ongelman syynä on julkisten tukimenettelyjen monimutkaisuus ja pituus eikä niinkään tukien riittämättömyys.
3. tiedonsaanti: noin 20 prosenttia 28 EU-jäsenvaltion nuorista viljelijöistä raportoi tietämyksen hankkimiseen liittyvistä ongelmista²¹; Vuonna 2010 ainoastaan 14 prosentilla enintään 35-vuotiaista viljelijöistä 27 EU-jäsenvaltiossa oli korkeampi maatalousalan koulutus²², joskin jäsenvaltioiden välillä esiintyi huomattavaa vaihtelua. esimerkiksi Ranskassa (Pays de la Loire) 84 prosentilla enintään 35-vuotiaista viljelijöistä oli korkeampi maatalousalan koulutus. Italiassa (Emilia-Romagna) vastaava osuus oli 27 prosenttia, Puolassa 26 prosenttia ja Espanjassa (Andalusia) vain kolme prosenttia
4. mahdollisuudet hankkia riittäviä ja vakaita tuloja: jotkin jäsenvaltiot ja nuorten viljelijöiden järjestöt toivat esille tällaisen tarpeen, joskin neljässä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa ei ole saatavilla tilastollisesti edustavaa tietoa nuorten (enintään 40-vuotiaiden) viljelijöiden tuloista; saatavilla ei ole myöskään tietoa, joka osoittaisi, ovatko maataloustoiminnan ensimmäisinä vuosina kertyneet tulot yleisesti ottaen riittämättömiä tai epävakaita tai riittämättömämpiä taikka epävakaampia kuin myöhempinä vuosina
5. sellaisten perusinfrastuktuurien ja -palveluiden saatavuus maaseutualueilla, jotka vastaavat muualla kuin maaseutualueilla elävien nuorten saatavilla olevia infrastruktuureja ja palveluita, kuten laajakaista, päiväkodit, koulut, liikenne- ja postipalvelut, terveydenhuolto ja sijaispalvelut.

…mutta yleisiin tarpeisiin ei perehdytty tarkemmin

19

Tarkastus osoitti useimpien tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden/alueiden tapauksessa, että tiedossa ei ole, ovatko tällaiset esteet yhtä yleisiä kaikkien tietyllä alueella toimintaansa aloittavien nuorten viljelijöiden kohdalla vai koskevatko ne vain osaa heistä – esimerkiksi tietyillä maantieteellisillä alueilla tai maatalousaloilla tai tietyssä taloudellisessa tilanteessa (esim. viljelijät, jotka eivät ole perineet riittävästi maata tai pääomaa). Tiedossa ei myöskään ole, missä toiminnan aloittamisprosessin vaiheessa asianomaiset esteet näyttäisivät olevan pahimmillaan.

Ensimmäinen pilari

20

Ensimmäisen pilarin lisätuki nuorille viljelijöille perustuu oletukseen, että maataloustoimintaa aloittelevilla nuorilla viljelijöillä on taloudellisia haasteita²³. Oletus saattaa pitää paikkansa, mutta komission vaikutustenarvioinnissa²⁴ ei annettu oletusta tukevaa tietoa tai arviota tämän lisätuen odotetusta vaikutuksesta nuorten viljelijöiden tuloihin, maatilojen kannattavuuteen tai sukupolvenvaihdosten määrään. Arvioinnissa keskityttiin sen sijaan tuen laskentaan ehdotettujen eri menetelmien budjettivaikutuksiin. On epäselvää, mihin muihin nuorten viljelijöiden tarpeisiin tämän tuen avulla on määrä puuttua kuin lisätulon muodostamiseen. Selvillä ei myöskään ole, millaista lisäarvoa tuelta odotetaan.

21

Myöskään jäsenvaltioiden tasolla ei ollut asiakirjoja, tutkimuksia tai tietoa, joiden avulla olisi käynyt ilmi, miksi tätä lisätukea tarvitaan, tai jotka olisivat tukeneet oletusta, että maataloustoimintaa aloittelevilla nuorilla viljelijöillä on taloudellisia haasteita. Italiassa tilintarkastustuomioistuin havaitsi jonkin verran kansallisella tasolla ei-edustavaa tietoa, joka osoitti, että tilan nettoarvonlisäys²⁵ oli vuonna 2010 hieman korkeampi (80 000 euroa) alle 40-vuotiaiden pitämillä tiloilla kuin vanhempien viljelijöiden tiloilla (73 000 euroa). Saatavilla ei ole myöskään tietoa, joka osoittaisi, ovatko tulot maataloustoiminnan ensimmäisinä vuosina yleensä riittämättömät tai epävakaat tai ovatko ne riittämättömämmät ja epävakaammat kuin myöhempinä vuosina.

22

Aseutuksessa (EU) N:o 1307/2013 jäsenvaltioille annetaan jonkin verran täytäntöönpanovaihtoehtoja esim. asettamalla tukimaksuille tietty budjetti tai tietty hehtaariraja, jota on käytettävä tukien laskentaperusteena (ks. myös kohdat 39–41). Tällaisten valintojen asianmukaiseksi perusteeksi ei kuitenkaan ollut asiakirjoja, tutkimuksia tai tietoa.

Toinen pilari

23

Useimmissa tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden ohjelma-asiakirjoissa (ennakkoarvioinnit, maaseudun kehittämisohjelmat), jotka liittyivät nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevaan toisen pilarin toimenpiteeseen, mainittiin yleiset tarpeet sekä nuorten viljelijöiden lukumäärän lasku. Syitä, jotka muodostivat nuorille viljelijöille maan, pääoman, tietämyksen, tulojen tai palveluiden hankintaan liittyviä esteitä, ei kuitenkaan tutkittu tarpeeksi eikä niiden tueksi yleensä esitetty kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevaa evidenssiä.

Tarpeet ja tuen muoto olivat osittain epäsuhdassa keskenään

Ensimmäinen pilari

24

Tarvearvioinnin puuttuessa jää epäselväksi, mihin muihin erityistarpeisiin kuin lisätuloihin nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen avulla vastataan. Tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan kyennyt määrittämään, vastattiinko tuella tulojen lisäämisen ja vakauttamisen tarpeeseen, mikä on tavallisesti suoraan sen tarkoitus. Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot eivät pystyneet toimittamaan tilastollisesti edustavaa tietoa nuorten viljelijöiden tuloista taikka tietoa, joka olisi osoittanut, ovatko heidän tulonsa yleensä ensimmäisinä vuosina riittämättömät tai epävakaat taikka riittämättömämmät tai epävakaammat kuin myöhempinä vuosina. Muiden tarpeiden osalta voidaan todeta seuraavaa:

1. tuki ei kohdennu suoraan maanhankintamahdollisuuksien parantamistarpeeseen, sillä sitä myönnetään vain nuorille viljelijöille, joilla on jo ennestään maata
2. pääoman saatavuuden parantamistarve ei ole ilmeinen, sillä tiedossa ei ole, onko tämän tuen saajilla puutetta riittävästä pääomasta kannattavan tilan hoitamista varten ja/tai saatavillaan riittävästi lainaa kannattavuutta todennäköisesti parantaviin investointeihin
3. tuki ei kohdennu nimenomaisesti tietämyksen hankintaan, sillä useimmissa jäsenvaltioissa tuen myöntämisen ehtona ei ole maatalousalan vähimmäiskoulutuksen hankinta.

Toinen pilari

25

Nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevan toisen pilarin toimenpiteen yhteydessä tukea maksetaan kertakorvauksena (edellytyksenä on toimintasuunnitelman laatiminen), korkotukena tai näiden kahden yhdistelmänä. Näin ollen tuki kohdentuu suoremmin nuorten viljelijöiden erityistarpeisiin esimerkiksi seuraavilta osin:

1. maanhankintamahdollisuuksien parantamistarve otetaan huomioon osittain, sillä viljelijät voivat käyttää kertakorvauksen ostaakseen maata tai rahoittaakseen maanhankintalainaa
2. pääoman saatavuuden parantamistarve otetaan tuen yhteydessä yleisesti ottaen huomioon, sillä viljelijät voivat käyttää tukea investointeihin, jotka todennäköisesti parantavat heidän tilojensa kannattavuutta; joissakin tapauksissa viljelijät voivat käyttää tukea myös tuetun lainan hankintaan
3. toimenpide kohdentuu yleisesti ottaen tietämyksen hankintatarpeeseen, sillä maatalousalan vähimmäiskoulutuksen hankinta on tuen myöntämisen ehtona
4. riittävien ja vakaampien tulojen tarve otetaan huomioon välillisesti tukemalla toimia ja investointeja, joiden avulla todennäköisesti saadaan aikaan kannattavia tiloja.

Tavoitteet on asetettu yleisellä tasolla…

26

Nuorille viljelijöille ensimmäisen ja toisen pilarin yhteydessä suunnattavan tuen yhteisenä yleistavoitteena on helpottaa nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista ja heidän tilojensa rakenteellista sopeuttamista toiminnan aloittamisen jälkeen; perimmäisenä tavoitteena on parantaa kannattavuutta ja edistää sukupolvenvaihdoksia (ks. taulukko 1).

…mutta yleistavoitteena ollut sukupolvenvaihdosten edistäminen ei näkynyt nuorillle viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen tavoitteissa

27

Liitteessä IV kuvataan ensimmäisen pilarin toimintalogiikkaa: nuorillle viljelijöille suunnattavan tuen avulla olisi edistettävä maatalouden kilpailukyvyn parantamista ja parannettava maataloustuloja sekä yleisemmin edistettävä kannattavaa elintarviketuotantoa koskevan YMP:n tavoiteteen saavuttamista. Yleistavoitteena ollut sukupolvenvaihdosten edistäminen ei kuitenkaan näkynyt tuen tavoitteissa.

28

Tarvearviontia ei ole suoritettu, joten nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen tavoitteen osalta voidaan todeta seuraavaa:

1. tavoite ei ole riittävän tarkka, sillä odotettua tulosta ei ole kuvattu (esim. määränä, lukuna tai prosenttiosuutena taikka säännöllisyyden perusteella) eikä tuen kohteena olevaa nuorten viljelijöiden perusjoukkoa ole yksilöity (esim. tietyllä maantieteellisellä alueella tai tietyissä taloudellisissa tilanteissa olevat viljelijät)
2. tavoite on vain osittain mitattava, sillä tiedossa ei ole, millaisen osuuden nuorten viljelijöiden tuloista tämän tuen pitäisi muodostaa; olemassa ei ole myöskään kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevia tavoitearvoja tuloksista, joita tuen avulla pitäisi saavuttaa
3. tiedossa ei ole, onko tavoite saavutettavissa tai missä määrin se voidaan saavuttaa, sillä tavoite ei ole riittävän tarkka ja mitattava
4. ei ole selvää, kuinka relevantti tavoite on, sillä tiedossa ei ole, mihin nuorten viljelijöiden tarpeisiin tuki olisi kohdennettava lisätulojen muodostamisen lisäksi; epäselvää on myös, kuinka laajalti tällaisia tarpeita ilmenee maataloustoimintaa aloittavien nuorten viljelijöiden keskuudessa (ks. kohdat 19–22)
5. tavoite ei ole aikasidonnainen, sillä sen saavuttamisen tavoiteajankohtaa ei ole määritetty.

Yleistavoitteena ollut sukupolvenvaihdosten edistäminen näkyi nuorillle viljelijöille tarkoitetun toisen pilarin aloitustuen tavoitteissa

29

Nuorillle viljelijöille tarkoitetun toisen pilarin aloitustuen tavoitteena on EU:n tasolla edistää riittävän pätevien viljelijöiden toiminnan aloittamista ja erityisesti sukupolvenvaihdoksia. Tavoitteena on niin ikään edistää kannattavaa elintarviketuotantoa koskevaa YMP:n yleistä tavoitetta tukemalla tilojen kannattavuutta (ks. taulukko1). EU:n laajuisen tavoitteen lisäksi jäsenvaltiot määrittivät kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelmissaan toimenpiteelle tarkemmat tavoitteet, kuten työllisyyden edistämisen, maaseutualueiden väestökadon estämisen, tilojen kilpailukyvyn ja kannattavuuden parantamisen sekä uusien teknologioiden käyttämisen ja inhimillisen pääoman parantamisen.

30

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että toisen pilarin tavoitteet, jotka koskevat nuorten viljelijöiden aloitustukea, olivat neljässä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa osittain SMART-määritelmän mukaisia, sillä ne olivat

1. kohtuullisen tarkkoja, sillä tavoitteena oli tukea riittävän päteviä nuoria viljelijöitä, minkä lisäksi tavoitteiden yhteydessä oli usein kuvattu odotettua tulosta (esim. lisäarvon tuottaminen monipuolistamisen ja työpaikkojen luomisen avulla tai tilojen kannattavuuden parantaminen)
2. osittain mitattavia, sillä tuotosten osalta oli määritetty tavoiteindikaattori (tuettavien nuorten viljelijöiden absoluuttinen määrä ja heidän tilojensa suhteellinen osuus alueen tilojen kokonaismäärästä); odotettujen tulosten osalta ei sen sijaan ollut määritetty kvantitatiivisesti ilmaistavissa olevaa tavoitearvoa, kuten tavoitteiden saavuttamisen edellytyksenä olevaa sukupolvenvaihdosten määrää (ks. kohta 71)
3. osittain saavutettavia, sillä ne voitiin saavuttaa tuotosten osalta (tuettavien nuorten viljelijöiden lukumäärä); tiedossa ei sen sijaan ole, voitiinko tavoitteet saavuttaa sukupolvenvaihdoksia koskevien tulosten ja vaikutusten osalta
4. osittain relevantteja, sillä ne olivat relevantteja sukupolvenvaihdosten tukemista koskevan yleisen tarpeen kannalta; useissa tapauksissa ei kuitenkaan ollut tiedossa, kuinka relevantteja tavoitteet olivat maan, pääoman, tietämyksen, tulojen tai palveluiden hankintatarpeiden kannalta (ks. kohdat 19 ja 23)
5. osittain aikasidonnaisia, sillä tavoitteiden yhteydessä ei ollut määritetty esimerkiksi, mihin mennessä tietty nuorten/vanhempien viljelijöiden määrä oli saavutettava.

Tukitoimenpiteiden välinen koordinointi on vähäistä, vaikka joitakin hyviä käytäntöjä olikin havaittavissa

Nuoria viljelijöitä tukevia EU:n ja kansallisia toimenpiteitä koordinointiin hyvin vähän

31

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että neljässä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltioissa koordinointiin hyvin vähän nuoria viljelijöitä tukevia EU:n ja kansallisia toimenpiteitä. Tarkemmin sanoen:

• Ranskassa on laaja joukko nuorillle viljelijöille tarkoitettuja kansallisia tukia, kuten veroedut, vapautukset sosiaaliturvamaksuista, maatalousmaan etuosto-oikeus sekä koulutustuki. Tiedotuskeskukset jakavat potentiaalisille edunsaajille tietoa eri tuista. On myös olemassa koordinointielimiä, joiden avulla varmistetaan eri tukien välinen täydentävyys; EU:n ja kansallisten tukitoimenpiteiden koordinointia varten ei sen sijaan ole erillisiä mekanismeja.
• Italiassa tukitoimenpiteiden sisältö koordinoidaan jossakin määrin kansallisen toimenpiteen kanssa, jonka yhteydessä nuorille viljelijöille myönnetään korkotukea maan hankintaan (johon EU:n toimenpiteet kohdentuvat vain osittain); käytössä on myös mekanismeja, joiden tarkoituksena on välttää tuen päällekkäisyys aloitustukea koskevan EU:n toisen pilarin toimenpiteen kanssa. Lisäksi saatavilla on veroetuuksia, joiden osalta ei ole käytössä koordinointimekanismeja EU:n toimenpiteiden kanssa.
• Puolassa on edullisin ehdoin myönnettäviä lainoja, mutta käytössä ei ole mekanismeja, joiden avulla toimia koordinoitaisiin EU:n toimenpiteiden kanssa.
• Espanjassa on edullisin ehdoin myönnettäviä lainoja ja veroetuuksia, joilla on suora vaikutus nuorten viljelijöiden tuloihin, samoin kuin nuorille viljelijöille tarkoitetulla ensimmäisen pilarin tuella. Tukien välillä ei kuitenkaan sovelleta koordinointimekanismia, joten niitä saatetaan maksaa päällekkäin.

32

Neljästä tarkastuskohteena olleesta jäsenvaltiosta yhdessäkään viranomaisilla ei ollut yleiskuvaa edunsaajille myönnettävistä erityyppisistä EU:n ja kansallisista tuista. Riskinä on, että jotkin nuoret viljelijät saavat liikaa tukea tosiasiallisiin tarpeisiinsa nähden (esim. nuorille viljelijöille tarkoitetut ensimmäisen pilarin EU-tuet, toiminnan aloittamista koskevat toisen pilarin toimenpiteet, investointituet, monipuolistamistuet, koulutustuet ja erityyppiset kansalliset tuet) ja toiset nuoret viljelijät vastaavasti eivät saa tukea riittävästi.

Nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen ja toisen pilarin aloitustuen välillä ei ollut koordinointia

33

Komissio toi esille, että YMP:n vuoden 2013 uudistuksen tavoitteena oli lisätä kahden pilarin välisiä kytköksiä, jolloin toimintapoliittiseen tukeen saataisiin kokonaisvaltaisempi ja yhdenmukaisempi lähestymistapa²⁶. Tästä huolimatta tilintarkastustuomioistuin ei havainnut neljässä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa koordinointia nuorille viljelijöille tarkoitettua ensimmäisen pilarin tukea ja toisen pilarin aloitustukea hallinnoivien viranomaisten välillä. Näitä kahta toimenpidettä hallinnoivat eri viranomaiset, eri säännöin (ks. taulukko 1). Esimerkiksi se, että viljelijä on jo saanut toisen pilarin aloitustukea, ei vaikuta mahdollisuuksiin saada nuorille viljelijöille tarkoitettua ensimmäisen pilarin tukea.

Toisen pilarin yhteydessä vallitsee hyvä synergia toiminnan aloittamista ja investointeja koskevien toimenpiteiden välillä

34

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuskohteena olleissa neljässä jäsenvaltiossa eritasoista koordinointia aloitustukea koskevan toisen pilarin toimenpiteen ja investointitoimenpiteen välillä. Tällä oli jonkin verran synergiavaikutusta.

35

Aloitustuen ja investointitoimenpiteen välinen yhdistelmä osoittautui onnistuneeksi Italiassa, jossa nuoria viljelijöitä tuettiin kansallisen strategisen suunnitelman mukaisesti tukipaketin avulla (ks. laatikko 1).

36

Myös Espanjassa (Andalusia) järjestettiin ohjelmakaudella 2007–2013 aloittamistukea koskevan toimenpiteen ja investointitoimenpiteen yhteisiä ehdotuspyyntöjä, jolloin nuoret viljelijät voivat saada tukea kummastakin toimenpiteestä. Tukipakettiin perustuvaa lähestymistapaa ei kuitenkaan jatkettu ohjelmakaudella 2014–2020. Sen sijasta toimenpiteille järjestettiin erilliset ehdotuspyynnöt. Ehdotuksia arviotiin eri ajankohtina ja erilaisin valintakriteerein.

37

Ranskassa ja Puolassa aloittamistukea koskeva toimenpide ja investointitoimenpide toimivat erillään, mutta investointitoimenpiteen tukea hakeville nuorille viljelijöille myönnettiin ylimääräinen investointien osarahoittamiseen liittyvä kymmenen prosentin tuki. Ranskassa näille viljelijöille myönnettiin myös lisäpisteitä hankkeiden valintajärjestelmässä.

Osa 2 - Toimenpiteiden kohdentaminen

38

Jäsenvaltioiden olisi sovellettava valintamenetelmiä, joiden yhteydessä asetetaan etusijalle kaikkein kustannustehokkaimmat tukitoimet esimerkiksi

• kohdentamalla tuki pätevämmille nuorille viljelijöille ja epäsuotuisille alueille (esim. alueille, joilla sukupolvenvaihdosten määrä on riittämättömin)
• soveltamalla valintamenettelyjä (esim. kilpailuun perustuvat ehdotuspyynnöt, joille on laadittu selkeät ja relevantit valintakriteerit) ja välineitä (esim. toimintasuunnitelmat), joiden avulla asetetaan etusijalle ne edunsaajat, joiden tilojen kannattavuus todennäköisesti paranee tuen avulla
• asettamalla tuen määrä kannattavuuden parantamistarpeen mukaiseksi
• antamalla tukea kohtuullisen aikarajan puitteissa, kun se on tarpeen nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista ja heidän tilojensa rakenteellista sopeuttamista varten.

Ensimmäisen pilarin tuki nuorille viljelijöille: tuki on liian vakiomuotoista

Ensimmäistä pilaria koskeva säädösperusta rajoittaa kohdentamismahdollisuuksia…

39

Nuorille viljelijöille tarkoitettua ensimmäisen pilarin tukea maksetaan vuosittain enintään viiden vuoden ajan kaikille ensimmäisen hakemuksen esittämisvuonna alle 40-vuotiaille viljelijöille, ensimmäistä kertaa maatalousyrittäjiksi ryhtyville hakijoille ja hakijoille, jotka ovat jo perustaneet tilan ensimmäisen hakemuksen esittämisajankohtaa edeltäneiden viiden vuoden aikana.

40

Ensimmäisen pilarin tuki tuottaa viljelijöille lisätuloa. Ensimmäisen pilarin säädösperustan avulla jäsenvaltioiden ei kuitenkaan ole mahdollista kohdentaa tukea riittävän hyvin niille nuorille viljelijöille, joiden toiminnan kannattavuus todennäköisimmin edellyttää lisätukea. Käytännössä jäsenvaltiot voivat vain

1. määrittää ylärajan nuorten viljelijöiden tukemiseen suunnattavien maksujen kansalliselle rahoitusosuudelle²⁹ (enintään kaksi prosenttia suorien tukien määrärahoista)
2. valita kolmen eri laskentatavan välillä³⁰ (useimmat jäsenvaltiot – Ranska ja Puola mukaan luettuna – laskivat tuen osuudeksi 25 prosenttia hehtaarikohtaisten suorien tukien kansallisesta keskimäärästä)
3. asettaa hehtaarirajan (25–90 hehtaaria), jonka perusteella tuki lasketaan (useimmat jäsenvaltiot määrittivät rajaksi 90 hehtaaria)
4. päättää vaatia lisätaitoja ja/tai -koulutusta (kymmenen jäsenvaltiota ja yksi alue asettivat tällaisia vaatimuksia³¹)
5. valita, hyväksyäkö tuki oikeushenkilölle, joka on nuorten/muiden kuin nuorten viljelijöiden yhteisessä hallinnassa, vai rajoittaako tuki ainoastaan sellaisille oikeushenkilöille, jotka ovat yksinomaan nuorten viljelijöiden hallinnassa³².

41

Nuorille viljelijöille tarkoitetun tuen täytäntöönpano on pakollista kaikissa jäsenvaltiossa, myös niissä, jotka päättävät olla panematta täytäntöön aloittamistukea koskevan toisen pilarin toimenpiteen (ks. kohta 16). Taulukossa 2 esitetään katsaus tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden valintoihin, jotka liittyvät nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen täytäntöönpanoon. Liitteessä V esitetään puolestaan katsaus kaikkien 28 EU-jäsenvaltion osalta.

Taulukko 2

Tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden valinnat nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen täytäntöönpanossa

	Ranska	Italia	Puola	Espanja
prosenttiosuus kansallisesta vuotuisesta ylärajasta	1 %	1 %	1 %	2 %
Laskentamenetelmä:	25 % keskimääräisestä kansallisesta hehtaarikohtaisesta tuesta	Viljelijäkohtainen tukioikeuksien keskimääräinen arvo	25 % keskimääräisestä kansallisesta hehtaarikohtaisesta tuesta	Viljelijäkohtainen tukioikeuksien keskimääräinen arvo
Tuen laskentaperustana olevien hehtaarien enimmäisraja	34 ha	90 ha	50 ha	90 ha
Lisätaitoja ja/tai -koulutusta koskevat vaatimukset	Kyllä	Ei	Kyllä	Ei
Oikeushenkilö saa olla nuorten ja muiden kuin nuorten viljelijöiden yhteishallinnassa	Kyllä	Kyllä	Kyllä	Kyllä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission tietojen perusteella.

…mikä johtaa liian vakiomuotoiseen tukeen

42

Tuki maksetaan näin ollen riippumatta

1. hakijoiden taitoa ja/tai koulutusta koskevista vaatimuksista (useimmissa jäsenvaltioissa³³): tukea annetaan myös nuorille viljelijöille, joilla ei ole lainkaan maatalousalan koulutusta
2. hakijoiden sijainnista: epäsuotuisilla alueilla olevia nuoria viljelijöitä, joilla on yleensä enemmän kannattavuuteen liittyviä haasteita, ei suosita muilla alueilla oleviin viljelijöihin nähden
3. tilojen kannattavuudesta: tukea saavat myös tilat, jotka ovat jo ennestään kannattavia eivätkä tarvitse tätä lisätukea (ks. esimerkit laatikossa 2).

Tukea maksetaan myös tiloille, joilla nuorten viljelijöiden rooli on vähäinen

43

Tapauksissa, joissa oikeushenkilönä hallinnoitava tila on nuorten ja vanhempien viljelijöiden yhteishallinnassa, tukimaksu suoritetaan samoin ehdoin riippumatta siitä, minkälaajuinen päätöksentekovalta nuorella viljelijällä on asianomaisella tilalla. Tällaisessa tilanteessa tukimaksuun voi olla oikeutettu kokonaisuudessaan sellainen tila, josta vain pieni osuus kuuluu nuorelle viljelijälle, joka ei harjoita maataloustoimintaa eikä siis yksityishenkilönä ole oikeutettu tukeen, koska ei täytä aktiiviviljelijän määritelmää³⁵ (ks. esimerkki laatikossa 3).

44

Riskinä on, että tukea maksetaan EU:ssa lukuisille tiloille, joilla nuorella edunsaajalla on vähäinen rooli ja päätöksentekovalta eikä hän yksityishenkilönä täyttäisi aktiiviviljelijän määritelmää, kuten edeltävästä esimerkistä käy ilmi. Vuonna 2015 tätä tukea haki EU:ssa 279 071 tilaa³⁷, joista 61 742 (noin 20 prosenttia) on yhteishallinnassa. Asianomaisista tiloista lähes puolessa (26 925 tilaa, noin kymmenen prosenttia kokonaismäärästä) tila on yhteishallinnassa vanhempien viljelijöiden kanssa.

45

Tarkastuskohteena olleiden neljän jäsenvaltion tapauksessa riski on suurempi Ranskassa ja Italiassa (Emilia-Romagna): Ranskassa 64 prosenttia ja Italiassa 42 prosenttia edunsaajista aloitti toimintansa oikeushenkilönä hallinnoitavilla tiloilla. Tilintarkastustuomioistuin ei saanut kummastakaan jäsenvaltiosta tietoa siitä, mikä on nuorten viljelijöiden hallinnassa oleva keskimääräinen osuus oikeushenkilönä hallinnoitavista tiloista. Se ei saanut myöskään muuta tietoa, jonka perusteella olisi ollut mahdollista arvioida nuorten viljelijöiden tosiasiallista roolia tilalla (esim. onko nuorilla viljelijöillä ratkaiseva vaikutus tilan hoitoa koskeviin päätöksiin, täyttäisikö nuori viljelijä yksityishenkilönä aktiiviviljelijän määritelmän tai onko hän rekisteröitynyt viljelijänä sosiaaliturvajärjestelmään).

46

Yleisesti ottaen riskinä on, että tukea maksetaan eri puolilla EU:ta tiloille, joiden päivittäiseen hoitoon nuoret viljelijät eivät osallistu. Lisäksi voidaan todeta, että tuki maksetaan samoin ehdoin kuin suorat tuet, joten tuen saaminen ei edellytä nuoren viljelijän ilmoittaman maa-alan laillista käyttöoikeutta koskevia tarkastuksia.

Tiedossa ei ole, onko tuen määrä suhteutettu tarpeisiin

47

Taulukossa 3 esitetään katsaus tuen määrään neljässä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa.

Taulukko 3

Katsaus nuorille viljelijöille vuosittain maksetun ensimmäisen pilarin tuen määriin neljässä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa vuonna 2015

Tuen määrä (euroa)	Ranska1	Italia	Espanja (Andalusia)	Puola
Keskiarvo	Ei tiedossa	1 143	2 182	1 040
Vähimmäismäärä	Ei tiedossa	15	16	25
Enimmäismäärä	Ei tiedossa	25 887	15 342	3 000

1 Helmikuussa 2017 Ranskan viranomaiset eivät pystyneet toimittamaan tietokantaa, jossa olisi ollut tuensaajista vuodelta 2015 luettelo, jossa olisi osoitettu tämän tuen ja muiden ensimmäisen pilarin suorien tukien määrä, toiminnan aloittamisen ja hakemuksen esittämisen ajankohta, hehtaarimäärä sekä nuoren viljelijän hallinnassa oleva osuus tilasta (jos tila on yhteishallinnassa).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioiden tietojen perusteella.

48

Vuonna 2015 EU:n tasolla suunnattiin nuorten viljelijöiden tukeen keskimäärin 1 200 euroa tilaa kohti. Määrä on noin neljä prosenttia tilojen keskitulosta (30 000 euroa) EU:ssa³⁸. Joissakin jäsenvaltioissa osuus on jopa pienempi. Esimerkiksi Italiassa tukea maksettiin keskimäärin 1 143 euroa, joka on alle kaksi prosenttia nuorten viljelijöiden pitämien tilojen keskitulosta (64 328 euroa)³⁹.

49

Määrä ei liity tilojen kannattavuuteen tai muihin piirteisiin (ks. kohta 42) eikä tiedossa ole, onko se suhteutettu nuorten viljelijöiden tarpeisiin, sillä niitä ei arvioitu (ks. kohdat 19–22). Tarkastuskohteena olleet edunsaajat toivat esille, että määrä käytettiin lähinnä juokseviin menoihin ja maataloushintojen vaihtelusta johtuneiden tulovajausten korjaamiseen. Hintojen vaihtelu koskettaa kuitenkin kaikkia viljelijöitä – ei ainoastaan alle 40-vuotiaita. Näin ollen on epätodennäköistä, että tukimaksun nykyinen määrä vaikuttaisi huomattavasti tilojen kannattavuuteen ja nuorten viljelijöiden päätöksiin toiminnan aloittamisesta.

50

Italia ja Espanja päättivät asettaa tuen määrän laskentaperustaksi 25 prosenttia kunkin viljelijän hallussa olevien tukioikeuksien keskimääräisestä arvosta. Arvo perustuu niiden tukioikeuksien aiempaan arvoon, jotka nuoret viljelijät ovat hankkineet tai vuokranneet muilta viljelijöiltä (esim. omilta vanhemmilta tai muilta vanhemmilta viljelijöiltä). Tuen tavoitteena on helpottaa nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista. Siksi on epäselvää, miksi tuen määrä perustuu tilan aiempiin tukioikeuksiin, jolloin rangaistaan nuoria viljelijöitä, jotka eivät peri tai hanki muilta viljelijöiltä arvoltaan suuria tukioikeuksia.

Tuen ajoitus ei helpota nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista

51

Tukea maksettiin useissa tapauksissa edunsaajille, jotka olivat olleet toiminnassa useiden vuosien ajan ja joissakin tapauksissa (ks. esimerkit laatikossa 2) olivat jo saavuttaneet riittävät ja vakaat tulot. Tämä merkitsee, että tuen ajoitus ei yleensä ollut yhteneväinen sen ilmoitettujen tavoitteiden kanssa. Tuki maksettiin näet usein liian myöhään sen kannalta, että sen avulla olisi helpotettu nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista tai heidän tilojensa rakenteellista sopeuttamista. Tuki ei toiminut myöskään kannustimena, sillä useimmat tarkastuskohteena olleet nuoret viljelijät olivat aloittaneet toimintansa ennen tietoa tuen saamisesta.

Toisen pilarin hankkeiden valintajärjestelmä mahdollistaa hyvän kohdentamisen, vaikka parhaita hankkeita ei aina asetettu etusijalle

Tukikelpoisuus- ja valintakriteerit mahdollistivat tuen kohdentamisen pätevämmille viljelijöille ja epäsuotuisille alueille…

52

Kaikki neljä tarkastuskohteena ollutta jäsenvaltiota ohjasivat tuen pätevämmille viljelijöille. Vaatimuksena oli riittävän tasoinen maatalousalan koulutus tai koulutuksen hankkiminen 36 kuukauden kuluessa hakemuksen esittämisestä. Tuki on yleisesti ottaen lisännyt nuorten viljelijöiden ammatillista pätevyyttä ja heidän kapasiteettiaan ottaa käyttöön innovaatioita. Esimerkiksi Italiassa (Emilia-Romagna) 31 prosentilla tukea saavista nuorista viljelijöistä on maatalousalan tutkinto, kun alueen kaikista nuorista viljeljöistä alan tutkinto on ainaostaan 25 prosentilla. Espanjassa (Andalusia) 84 prosentilla tukea saavista nuorista viljelijöistä on jonkin verran maatalousalan koulutusta, kun alueen kaikista nuorista viljelijöistä koulutusta on ainoastaan 26 prosentilla. Tukea saavista nuorista viljelijöistä 12 prosenttia soveltaa luonnonmukaisia viljelymenetelmiä, kun kaikista alueen nuorista viljelijöistä niitä soveltaa vain neljä prosenttia.

53

Kaikki neljä tarkastuskohteena ollutta jäsenvaltiota kannustivat nuoria viljelijöitä aloittamaan toiminnan epäsuotuisilla alueilla (esim. luonnonhaitta-alueilla tai korkeamman työttömyysasteen alueilla):

• Ranskassa ja Italiassa (Emilia-Romagna) tämä toteutettiin maksamalla huomattavasti suurempaa tukea (noin 20 000 euroa enemmän) hakijoille, jotka aloittivat toiminnan epäsuotuisilla alueilla
• Italiassa (Apulia) nuoria viljelijöitä kannustettiin vaikuttavalla tavalla aloittamaan toiminta epäsuotuisilla alueilla: heille myönnettiin valintakriteereiden yhteydessä enemmän pisteitä ja 5 000 euron lisätuki toiminnan aloittamisesta kyseisillä alueilla. Tämän tuloksena tukea sai suurempi osa sellaisista nuorista viljelijöistä, jotka toimivat maaseutualueilla, joilla oli yleisiä kehitysongelmia (12 prosenttia), tai jotka toimivat keskitasoon sijoittuvilla maaseutualueilla (10,6 prosenttia), kuin nuorista viljelijöistä, jotka toimivat erikoistuneen tehoviljelyn (9,9 prosenttia) alueilla ja kaupunkikeskuksissa (8 prosenttia)⁴⁰
• Espanjassa (Andalusia) tämä toteutettiin myöntämällä epäsuotuisilla alueilla toimintaa aloittaville nuorille viljelijöille valintakriteereiden yhteydessä enemmän pisteitä ja myöntämällä heille kymmenen prosentin lisätuki
• Puolassa käytettiin valintakriteereitä myöntämällä ohjelmakaudella 2007–2013 lisäpisteitä korkeamman työttömyysasteen alueilla toimintaa aloittaville hakijoille.

…vaikka sukupolvenvaihdos otettiin harvoin huomioon valintakriteereissä

54

Sukupolvenvaihdosta suoraan edistävää valintakriteeriä sovellettiin ainoastaan Espanjassa (Andalusia) ohjelmakaudella 2007–2013 ja Puolassa ohjelmakaudella 2014–2020: Espanjassa (Andalusia) hakijat, jotka aloittivat toiminnan tilasta luopuja siirryttyä varhaiseläkkeelle, saivat enemmän pisteitä; Puolassa hanke sai sitä enemmän pisteitä, mitä suurempi oli tilasta luopuvan ja nuoren viljelijän välinen ikäero. Käytännössä tällaiset kriteerit eivät kuitenkaan juuri koskaan vaikuttaneet ratkaisevasti tuen kohdentamiseen. Tämä johtui lähinnä siitä, että asetetut vähimmäispisterajat olivat liian alhaisia tai niitä ei sovellettu lainkaan (ks. kohta 55).

Valintajärjestelmien puutteet haittasivat usein parhaiden hankkeiden asettamista etusijalle

55

Valintajärjestelmien pitäisi mahdollistaa hanke-ehdotusten vertaileva arviointi ja pisteyttäminen, jotta kustannustehokkaimmat hankkeet kyettäisiin asettamaan etusijalle. Valintakriteereillä oli kuitenkin useissa tapauksissa vain vähäinen vaikutus tuen kohdentamiseen parhaisiin hankkeisiin, sillä joko ne esitettiin myöhäisessä vaiheessa ohjelmakaudella 2007–2013 tai niitä ei juuri koskaan sovellettu heikkolaatuisempien hankkeiden karsimiseen. Tämä johtui siitä, että valittavia hankkeita koskeva vähimmäispisteraja oli joko liian alhainen tai sitä ei ollut lainkaan. Tilanteeseen vaikutti myös se, että toimenpiteelle seitsemäksi vuodeksi myönnetyt määrärahat jakautuivat epätasaisesti.

56

Esimerkiksi Italiassa (Apulia) toimenpiteen määrärahat koko ohjelmakaudelle 2007–2013 käytettiin loppuun, sillä tukea saivat lähes kaikki vuonna 2009 järjestetyn ehdotuspyynnön yhteydessä esitetyt hakemukset. Raja oli niin alhainen, että tukihakemus hylättiin ainoastaan kahdeksan hankkeen kohdalla 2 424 hankkeesta. Tukea ei näin ollen voitu suunnata seuraavien viiden vuoden aikana toiminnan aloittaville viljelijöille, joiden hankkeet olivat mahdollisesti parempia.

57

Vastaavasti Espanjassa (Andalusia) toimenpiteen määrärahat koko ohjelmakaudelle 2014–2020 käytettiin loppuun kahden ensimmäisen ehdotuspyynnön yhteydessä (vuosina 2015 ja 2016) ja vähimmäispisterajana oli ainoastaan yksi piste 20:stä. Tämä merkitsee, että ohjelmakauden jäljellä olevalla jaksolla ei voida tukea nuoria viljelijöitä, joiden hankkeet ovat mahdollisesti parempia, ellei toimenpiteen määrärahoja lisätä.

58

Puolassa hallintoviranomainen sovelsi "ensin tullutta palvellaan ensin" -periaatetta ilman valintariteerejä vuoteen 2011 saakka, jolloin määrärahat oli käytetty loppuun. Uusia ehdotuspyyntöjä ei voitu järjestää ennen vuotta 2014, jolloin toimenpiteen määrärahoja lisättiin ja valintakriteerit otettiin käyttöön. Näin ollen tukea ei voitu maksaa nuorille viljelijöille, jotka aloittivat toiminnan mainittujen vuosien välisen kolmivuotiskauden aikana.

59

Ainoastaan Ranskassa ja Italiassa (Emilia-Romagna) määrärahat jakaantuivat tasaisesti ohjelmakausille, kun vähimmäispisterajat oli määritetty riittävän korkeiksi (Ranskassa tämä tosin koski ohjelmakaudella 2014–2020 ainoastaan aluetta Midi-Pyrénées). Näin ollen vuosittain oli mahdollista valita tuettavaksi tasaisena pysyvä määrä riittävän laadukkaita hankkeita.

Vain vähän evidenssiä kannattavuuden paranemisesta

60

Nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevan toisen pilarin toimenpiteen tarkoituksena on edistää tilojen kannattavuutta suosimalla riittävän pätevien viljelijöiden maataloustoiminnan aloittamista sekä sukupolvenvaihdoksia (ks. kohta 29). Toimintasuunnitelmat ovat periaatteessa hyödyllisiä välineitä ohjaamaan nuoria viljelijöitä kannattavien tilojen kehittämisessä. Niiden avulla myös hallintoviranomaisten pitäisi voida arvioida valintavaiheessa tilojen kannattavuutta ja myöhemmin seurata sekä arvioida tuloksia.

61

Yhdessäkään tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa ei arvioitu valintaprosessin yhteydessä tilojen alkuperäisten arvioitujen tulojen (ennen hanketta) perusteella niiden mahdollisuuksia rahoittaa investointeja itse. Toimintasuunnitelmat ovat hyödyllisiä välineitä, mutta tilintarkastustuomioistuin ei havainnut juurikaan evidenssiä kannattavuuden paranemisesta (ks. laatikko 4).

62

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi ainaostaan Italian (Emilia-Romagna) kohdalla evidenssiä tukea saaneiden tilojen kannattavuuden paranemisesta, joka käy ilmi jälkiarviointiraportista (ks. laatikko 5).

Tuen määrä kytkettiin tarpeisiin ja sitä muunnettiin erityistoimien mukaan

63

Seuraavassa taulukossa 4 luodaan katsaus mahdollisiin tukimääriin tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltiossa ohjelmakausilla 2007–2013 ja 2014–2020.

Taulukko 4

Katsaus aloitustukea koskevaan toisen pilarin toimenpiteeseen liittyvän tuen määriin tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltioissa ohjelmakausillla 2007–2013 ja 2014–2020

Ohjelmakausi 2007–2013
Tuen määrä (euroa)	Ranska	Italia (Emilia-Romagna)	Italia (Apulia)	Espanja (Andalusia)	Puola1
Keskiarvo	15 440	38 077	40 000	53 270	17 000
Vähimmäismäärä	8 000	15 000	40 000	24 000	12 000
Enimmäismäärä	58 400	40 000	45 000	70 000	24 000
Esimerkkejä muuntamisesta	Tuen vähimmäismäärä nostettiin 16 500 euroon, kun toiminta aloitettiin vuoristoalueilla	Luonnonmukaisen viljelyn aloittaminen, lainasopimus, yli 60 000 euron investoinnit	+5 000 epäsuotuisilla alueilla	+10 % epäsuotuisilla alueilla	–

Ohjelmakausi 2014–2020
Tuen määrä (euroa)	Ranska	Italia (Emilia-Romagna)	Italia (Apulia)	Espanja (Andalusia)	Puola
Keskiarvo	20 282 (Midi-Pyrénées) 12 747 (Pays de la Loire)	Ei vielä saatavilla	Ei vielä saatavilla	60 331	24 000
Vähimmäismäärä	8 000	30 000	40 000	30 000	24 000
Enimmäismäärä	58 000	50 000	45 000	70 000	24 000
Esimerkkejä muuntamisesta	+30 % Pays de la Loiren alueella toiminnan aloittamiseen perhepiirin ulkopuolella	+ 20 000 epäsuotuisilla alueilla	+5 000 epäsuotuisilla alueilla	+25 000 jos standardituotos yli 50 000 euroa	–

1 Määrä oli 12.12.2014 kaikkiaan 24 000 euroa (100 000 zlotya). Se oli ollut 31.12.2011 saakka 12 000 euroa (50 000 zlotya) ja 1.1.2012 ja 12.12.2014 välisenä aikana 17 000 euroa (75 000 zlotya).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin jäsenvaltioiden tietojen perusteella.

64

Ranskassa, Italiassa ja Espanjassa tuen määrä kytkettiin yleensä tilojen erityistarpeisiin ja -piirteisiin (esim. sijainti, standardituotos) ja määrää mukautettiin niiden perusteella. Tukeen vaikuttivat myös kauden 2007–2013 toimintasuunnitelmaan sisältyvät toimet (esim. innovaatiot, lainat, investoinnit).

65

Tuen määrän mukautukset osoittautuivat hyväksi välineeksi kannustaa nuoria viljelijöitä aloittamaan toiminta vaikeammissa olosuhteissa (esim. toiminta vuoristoalueilla tai perhepiirin ulkopuolella taikka lainan ottaminen), ottamaan käyttöön tuotannon laatujärjestelmiä, kuten luonnonmukainen viljely tai vettä/energiaa säästävät teknologiat tai ryhtymään laajempiin investointeihin taikka hoitamaan tuottavampia tiloja. Komissio kuitenkin vaati, että jäsenvaltiot eivät kytke ohjelmakaudella 2014–2020 tuen määrää investointien sisältöön tai niiden kokoon.

66

Puola asetti kiinteän tukimäärän (nykyisin 24 000 euroa) kaikille toimintaa aloittaville nuorille viljelijöille. Tuen määrässä ei otettu huomioon tilojen ominaispiirteitä eikä toimintasuunnitelmassa määritettyjen toimien sisältöä tai siinä asetettuja tavoitearvoja (esim. sijainti, koko, investoinnit jne.). Tämä vakiomuotoinen lähestymistapa lisää riskiä, että tuen määrä ei välttämättä ole oikeassa suhteessa toimintaa aloittavien nuorten viljelijöiden tarpeisiin ja toimiin eikä se kannusta erityistoimiin ryhtymistä.

Tuen ajoitus on yleisesti ottaen tarkoituksenmukainen

67

Ranskassa, Italiassa ja Puolassa tuen ajoitus oli yleisesti ottaen tarkoituksenmukainen, sillä nuoret viljelijät saivat useimmissa tapauksissa tuen vuoden kuluessa toiminnan aloittamisesta eli silloin, kun se oli tarpeen tilan kehittämistä varten. Käytännössä hankehakemukset käsiteltiin yleensä kohtuullisessa ajassa (alle kuudessa kuukaudessa hakemuksen esittämisajankohdasta). Nuoret viljelijät saivat tuen ennen useimpien toimintasuunnitelmaan sisältyvien toimien täytäntöönpanoa. Näin tuki auttoi heitä lieventämään pääoman saatavuusongelmaa ja joissakin tapauksissa myös saamaan pankeista lainaa.

68

Hallinnolliset käsittelyajat olivat kaudella 2007–2013 pitkiä ainoastaan Espanjassa (Andalusia): hakijoiden piti odottaa hankkeiden hyväksymistä keskimäärin 17 kuukautta (huomattavasti hallintoviranomaisen hanke-ehdotuspyynnöissä asettamaa kuuden kuukauden määräaikaa pidempään). Näin ollen tarkastuskohteena olleista kahdeksasta edunsaajasta kaksi oli tehnyt joitakin investointeja ennen tietoa hankkeiden hyväksymisestä. Lisäksi tuki maksettiin aina menotositteiden perusteella eli sen jälkeen kun edunsaajat olivat toteuttaneet kaikki investoinnit. Näin ollen tuki maksettiin yleensä liian myöhään, kun huomioon otetaan toiminnan aloittamisprosessiin liittyvät nuorten viljelijöiden tarpeet.

Osa 3 – Toimenpiteiden seuranta ja arviointi

69

Tuloksellisuustietojen saaminen EU:n varainkäytön vaikuttavuudesta ja tehokkuudesta edellyttäisi, että

• komissio perustaisi yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen, jonka yhteydessä toimintapolitiikan edistymistä, vaikuttavuutta ja tehokkuutta tavoitteisiin nähden arvioitaisiin tuotos-, tulos- ja vaikutusindikaattoreiden avulla (ks. kaavio 6).
• Jäsenvaltioiden olisi toimitettava komissiolle kaikki tiedot, joiden avulla toimenpiteitä voidaan seurata ja arvioida. Ne voisivat tässä yhteydessä myös kehittää hyödyllisiä lisäindikaattoreita. Tietojen olisi perustuttava mahdollisimman pitkälti vakiintuneisiin tietolähteisiin, kuten maatalouden kirjanpidon tietoverkko ja Eurostat.
• Riippumattomien toimeksisaajien olisi suoritettava tuloksellisuusarviointeja komission toimeksiannosta (ensimmäisen pilarin toimenpiteiden osalta) sekä jäsenvaltioiden toimeksiannosta (toisen pilarin toimenpiteiden osalta).

Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen indikaattorien avulla ei ole mahdollista arvioida toimenpiteiden tuloksellisuutta niille asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta

70

Jäsenvaltioiden olisi kerättävä tietoa tuotoksista ja tuloksista, jotta kyettäisiin osoittamaan, kuinka tuloksellisesti EU:n toimenpiteet tukevat nuoria viljelijöitä saavuttamaan tavoitteensa (ks. kohdat 26–30). Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen yhteydessä jäsenvaltioiden on kerättävä tietoa vähintään seuraavien tuotos- ja tulosindikaattorien osalta (ks. taulukko 5).

Taulukko 5

Katsaus pakollisiin indikaattoreihin, joita sovelletaan yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen yhteydessä aloitustukea koskevaan toisen pilarin toimenpiteeseen (toimenpide 112 kaudella 2007–2013, toimenpide 6.1 kaudella 2014–2020) ja nuorille viljelijöille tarkoitettuun ensimmäisen pilarin lisätukeen (kaudella 2014–2020)

Indikaattorityyppi	2007–2013, toinen pilari (toimenpide 112, nuorten viljelijöiden aloitustuki)	2014–2020, toinen pilari (toimenpide 6.1, nuorten viljelijöiden aloitustuki)	2014–2020, ensimmäinen pilari (tuki nuorille viljelijöille)
Julkiset menot yhteensä (euroa)	5 281 543 934	10 440 973 292	2 621 619 765
Tuotos	Tukea saavien nuorten viljelijöiden lukumäärä Investointien kokonaisvolyymi	Sellaisten tilojen lukumäärä, joilla on maaseudun kehittämisohjelman avulla tuettu, nuoria viljelijöitä koskeva toimintasuunnitelma/investointeja	Nuorten viljelijöiden lukumäärä Hehtaarimäärä
Tulos	Bruttoarvonlisäyksen kasvu tuetuilla tiloilla	Sellaisten tilojen osuus, joilla on maaseudun kehittämisohjelman avulla tuettu nuoria viljelijöitä koskeva toimintasuunnitelma/investointeja (osuus tilojen kokonaismäärästä)	–
Vaikutus1	Taloudellinen kasvu (nettoarvonlisäys vuosityöyksikköä kohti) Työn tuottavuus (nettoarvonlisäys vuosityöyksikköä kohti)	Maatalouden yrittäjätulo Maatalouden tuotannontekijätulo Kokonaistuottavuus maataloudessa Hyödykkeiden hinnanvaihtelut EU:ssa

1 Maaseudun kehittämisohjelman tasolla kaudella 2007–2013 ja suhteessa kannattavaa elintarviketuotantoa koskevaan YMP:n tavoitteeseen kaudella 2014–2020.

71

Kuten aiemmissa kertomuksissaan⁴³, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen indikaattorien avulla kerättyjen tuloksellisuustietojen avulla ei ole mahdollista arvioida toimenpiteiden vaikuttavuutta ja tehokkuutta niille asetettujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta. Tämä johtuu lähinnä seuraavista syistä:

• kaudella 2007–2013 kaikissa tarkastuskohteena olleissa jäsenvaltioissa Italiaa (Emilia-Romagna) lukuun ottamatta (ks. kohta 35) yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen yhteydessä sovellettu ainoa tulosindikaattori (bruttoarvonlisäyksen kasvu tukea saavilla tiloilla) perustui arvioihin, jotka eivät olleet tarkistettavissa, eikä tukea saavilta tiloilta kerättyihin tosiasiallisiin tietoihin
• kaudella 2014–2020 yhteiseen seuranta- ja arviointikehykseen ei sisälly tulosindikaattoreita, joiden avulla olisi mahdollista arvioida tilojen kannattavuuden paranemista, joka on perimmäinen tavoite, johon toimenpiteiden avulla pitäisi vaikuttaa. Nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevaan toisen pilarin toimenpiteeseen liittyvä ainoa tulosindikaattori (sellaisten maatilojen osuus, joilla on maaseudun kehittämisohjelman avulla tuettu, nuoria viljelijöitä koskeva toimintasuunnitelma/investointeja (suhteessa tilojen kokonaismäärään)) ei ole varsinainen tulosindikaattori, vaan pikemminkin tuotosindikaattori, sillä se ei mittaa tuen vaikutusta suhteessa sen tavoitteisiin (esim. tilojen kannattavuus, sukupolvenvaihdokset, työpaikkojen luominen, nuorten viljelijöiden koulutus- ja innovointitason nousu jne.).
• tosiasiallisia tietoja tukea saavien tilojen rakenteellisista ja taloudellisista ominaispiirteistä (esim. myyntituotto, tulot, työntekijöiden lukumäärä) ei yleensä kerätä. Myöskään maatalouden kirjanpidon tietoverkon arviot tuloista eivät ole edustavia tukea saavien nuorten viljelijöiden tai nuorten viljelijöiden perusjoukon osalta⁴⁴. Näin ollen Italiaa (Emilia-Romagna, ks. kohta 75) lukuun ottamatta kaikkien tarkastuskohteena olleiden jäsenvaltioiden osalta on epäselvää, työllistävätkö tukea saavat tilat tosiasiassa enemmän ihmisiä tai tuleeko tiloista laajempia, tuottavampia ja kannattavampia ja tuottavatko ne enemmän tuloa kuin tilat, jotka eivät saa tukea. Tiedossa ei myöskään ole, onko nuorille viljelijöille tarkoitettua ensimmäisen pilarin tukea ja toisen pilarin toimenpiteen aloitustukea saavien tilojen tuloksellisuus käytännössä näiltä osin parempi kuin ainoastaan yhden toimenpiteen tukea saavien tilojen.

…mutta jotkin jäsenvaltiot kuitenkin kehittivät hyödyllisiä indikaattoreita

72

Yhteisen seuranta- ja arviointikehyksen yhteydessä pakollisten indikaattorien lisäksi jäsenvaltiot voivat asettaa erityisiä lisäindikaattoreita. Taulukossa 6 luodaan katsaus vapaaehtoisiin lisäindikaattoreihin, joita jotkin tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot ovat asettaneet aloitustukea koskevalle toisen pilarin toimenpiteelle.

Taulukko 6

Katsaus lisäindikaattoreihin, joita jotkin tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot ovat asettaneet nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevalle toisen pilarin toimenpiteelle

Indikaattorityyppi	Nuorille viljelijöille tarkoitettu aloitustuki, toisen pilarin toimenpide
Italia (Emilia-Romagna)
Tulos	Työllisyyden lisääminen tai ylläpito tukea saavilla tiloilla Vapaaehtoisia sertifointijärjestelmiä käyttöön ottavien tukea saavien nuorten viljelijöiden lukumäärä Sellaisten tukea saavien nuorten viljelijöiden lukumäärä, jotka liittävät investointeihin ympäristöasioita ja eläinten hyvinvointia edistäviä näkökohtia
Vaikutus	Luotujen työpaikkojen lukumäärä
Puola
Tulos	Tukea saavien tilojen taloudellisen koon (standardituotos) keskimääräinen kasvu Tukea saavien tilojen taloudellisen koon (standardituotos) keskimääräinen prosentuaalinen kasvu Tukea saavien tilojen keskimääräinen koko toimintasuunnitelman täytäntöönpanon jälkeen
Vaikutus	Luotujen työpaikkojen lukumäärä
Espanja (Andalusia)
Tuotos	Varhaiseläkkeen seurauksena toiminnan aloittaneiden nuorten viljelijöiden lukumäärä Naisten osuus tukea saavista toiminnan aloittavista nuorista viljelijöistä
Tulos	Luotujen työpaikkojen lukumäärä

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastettujen maaseudun kehittämisohjelmien perusteella kokoamat tiedot.

73

Näiden jäsenvaltioiden asettamien lisäindikaattorien avulla voidaan arvioida toimenpiteiden vaikuttavuutta tiettyjen tavoitteiden, kuten työpaikkojen luomisen, sukupuolten tasapainon, maatalousväestön nuorentamisen ja innovoinnin osalta. Esimerkiksi Italian (Emilia-Romagna) osalta tiedetään indikaattorin "Vapaaehtoisia sertifointijärjestelmiä käyttöön ottavien tukea saavien nuorten viljelijöiden lukumäärä" ansiosta, että 214 (13 prosenttia) toimenpiteen 1640 edunsaajasta kaudella 2007–2013 on ottanut tiloillaan käyttöön tämäntyyppisiä innovaatioita. Espanjan (Andalusia) osalta tiedetään kahden tuotoksia koskevan lisäindikaattorin ansiosta, että toimenpiteen vaikuttavuus ei vastannut odotuksia maatalousväestön nuorentamistavoitteen osalta (ainoastaan 53 tukea saanutta nuorta viljelijää aloitti toiminnan tilasta luopujan siirryttyä varhaiseläkkeelle, kun tavoitearvoksi oli asetettu 92 viljelijää) eikä naisten toiminnan aloittamistavoitteen osalta (tukea saavista nuorista viljelijöistä vain 23 prosenttia oli naisia, vaikka tavoitearvona oli 45 prosenttia, ja alle 44-vuotiaiden naisten osuus Andalusian koko maatalousväestöstä oli 32 prosenttia).

Arviointien avulla ei yleisesti ottaen saada arvokasta tietoa toimenpiteiden tuloksellisuudesta, vaikka havaittavissa olikin yksi hyvä käytäntö

74

Tarkastuskohteena olleissa neljässä jäsenvaltiossa saatiin ohjelmakauden 2007–2013 väli- ja jälkiarviointien avulla vain hyvin vähän tai erittäin epäluotettavaa tietoa nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevan toimenpiteen 112 tuloksellisuudesta. Ainoan poikkeuksen muodosti Italia (Emilia-Romagna). Esimerkkeinä voidaan mainita seuraavat tapaukset:

• Ranska ei ollut (helmikuun 2017 lopussa⁴⁵) vielä toimittanut kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelman jälkiarviointiraporttia, jonka määräaika oli 31.12.2016.
• Italiaa (Apulia) koskevassa kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelman jälkiarvioinnissa tuotiin esille, että tukea saaneiden tilojen keskimääräinen liikevaihto kasvoi keskimäärin 15 500 eurolla toiminnan aloittamisesta. Jälkiarvioinnissa todettiin myös, että 73 prosenttia tukea saaneista tiloista oli palkannut uutta työvoimaa. Tulokset perustuvat kuitenkin verkkokyselyyn, johon vastasi vain 16 edunsaajaa, eikä annettuja liikevaihtoa koskevia ilmoituksia tarkistettu minkään evidenssin perusteella.
• Puolaa koskevassa kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelman väliarvioinnissa tuotiin esille, että tukea saaneiden tilojen bruttoarvonlisäys kasvoi keskimäärin 35 prosentilla vuoden 2009 loppuun mennessä. Arvioinnissa ei kuitenkaan mainittu vertailukohtana olevaa vuotta. Lisäksi arviointikertomuksessa tuotiin esille, että kasvu johtui pitkälti avustus- ja tukimäärien kasvusta eikä niinkään maataloustuotannon arvon lisäyksestä.
• Espanjaa koskevassa kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelman jälkiarvioinnissa todettiin, että tukea saaneiden tilojen bruttoarvonlisäys kasvoi keskimäärin 23,5 prosentilla. Arvioinnissa ei kuitenkaan annettu selvitystä sovelletusta arviointimenetelmästä tai tietolähteestä.

75

Ainoastaan Italiaa (Emilia-Romagna) koskeva kauden 2007–2013 maaseudun kehittämisohjelman jälkiarviointi sisältää merkittävää tietoa nuorten viljelijöiden aloitustukeen liittyvän toimenpiteen tuloksellisuudesta (ks. laatikko 5).

Nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamisen helpottumisesta vain vähän evidenssiä

76

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastuskohteena olleissa neljässä jäsenvaltiossa vain vähän evidenssiä siitä, että EU:n toimenpiteet olisivat helpottaneet nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista auttamalla selviytymään alkuvaiheen esteistä, kuten maan, pääoman, tietämyksen ja riittävän tulotason hankkimisesta.

77

EU:n toimenpiteet tukivat nuorten viljelijöiden maanhankintaa vain vähäisessä määrin. Itse asiassa nuorille viljelijöille tarkoitettua ensimmäisen pilarin tukea maksettiin vain sellaisille nuorille viljelijöille, joilla oli jo ennestään maata. Toisen pilarin tuki sen sijaan kannusti tukikelpoisuus- ja valintakriteereiden kautta vain vähäisessä määrin nuoria viljelijöitä kasvattamaan tilakokoa (ks. kohdat 60 ja 61). Toisen pilarin tuen osalta ei ollut havaittavissa evidenssiä siitä, että tuen avulla olisi pyritty lisäämään tilojen kannattavuutta. Ainoastaan Italiassa (Emilia-Romagna) oli havaittavissa jonkin verran evidenssiä siitä, että tukea saaneet nuoret viljelijät olivat lisänneet tilakokoaan enemmän kuin viljeljät, jotka eivät saaneet tukea (ks. kohta 75).

78

Yleisesti ottaen voidaan todeta, että nuorten viljelijöiden hallussa oleva hehtaarimäärä on pysynyt vakaana kaudella 2005–2013 (ks. kaavio 7). Tilojen keskimääräisen koon kasvu on korvannut nuorten viljelijöiden pitämien tilojen määrän vähenemistä.

	Nuorten viljelijöiden hallinnassa oleva kokonaishehtaarimäärä (miljoonina)
miljoonaa hehtaaria	2005	2007	2010	2013
Nuorten viljelijöiden hallinnassa oleva kokonaishehtaarimäärä	57,7	54,8	55,2	51,9
Kaikkien eri ikäisten viljelijöiden hallinnassa oleva kokonaishehtaarimäärä	172,1	172,8	174,5	173,0

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin, tietojen perustana Eurostat – Tutkimus maatilojen rakenteesta 2005–2013.

79

Rahoitustuen ansiosta EU:n toimenpiteet auttoivat nuoria viljelijöitä suoraan pääoman hankinnassa. Nuoria viljelijöitä koskevan ensimmäisen pilarin tuen kohdalla ei kuitenkaan ole evidenssiä siitä, että EU:n tuki olisi helpottanut nuorten viljelijöiden lainansaantia liikepankeilta. Toisen pilarin toimenpiteeseen kuuluvan nuorten viljelijöiden aloitustuen kohdalla tästä on evidenssiä vain vähän:

• Ranskassa ja Italiassa (Apulia) toisen pilarin tukea voitiin maksaa myös lainan korkotukena, joskin tällaisen tukimuodon suosio jäi vähäiseksi. Ranskassa monet edunsaajat ilmaisivat tyytymättömyytensä siihen, että heille myönnetyt lainat eivät ole neuvoteltavissa eikä niitä voida rahoittaa uudelleen, joten edunsaajat joutuvat maksamaan huomattavasti voimassaolevaa markkinakorkoa suurempaa kiinteämääräistä korkoa. Italiassa (Apulia) tällaista tukea haki kaudella 2007–2013 vain 37 edunsaajaa 2 502:sta. Tämä johtui lähinnä siitä, että hallintoviranomaisen vaatimuksesta kaikki toimintasuunnitelmaan sisältyvät investoinnit oli saatava päätökseen ennen kuin edunsaajat voivat hakea korkotukea.
• Italiassa (Emilia-Romagna) ja Puolassa toiminnan aloittamista koskevaa toisen pilarin tukea ei maksettu lainan korkotukena, joskin Italiassa (Emilia-Romagna) edunsaajille voitiin maksaa suurempaa tukea, jos he ottivat yli 30 000 euron suuruisen lainan (ks. taulukko 4).
• Ainoastaan Espanjassa (Andalusia), jossa toisen pilarin tukea maksettiin myös lainan korkotukena (567 edunsaajalle 738:sta kaudella 2007–2013) ja jossa nuorten viljelijöiden lainansaantimahdollisuudet ovat erityisen heikot⁴⁶, liikepankit alkoivat suhtautua myönteisemmin lainojen myöntämiseen, kuten tarkastuskohteena olleista kahdeksasta edunsaajasta seitsemän tilanne osoittaa.

80

Nuoria viljelijöitä koskevilla EU:n toimenpiteillä, erityisesti nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevalla toisen pilarin toimenpiteellä, oli yleisesti ottaen myönteinen vaikutus nuorten viljelijöiden tietämyksen tasoon. Tähän vaikuttivat tukikelpoisuuskriteerit, jotka suosivat pätevämpien viljelijöiden tuloa maatalousalalle. Myönteistä vaikutusta nuorten viljelijöiden tietämyksen tasoon ei kuitenkaan kyetty varmistamaan nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen yhteydessä Italiassa ja Puolassa, sillä asianomaiset jäsenvaltiot eivät edellyttäneet hakijoilta erityistaitoja tai koulutusta.

EU:n tuen ja sukupolvenvaihdosten välillä ei ole selvää yhteyttä

81

Sukupolvenvaihdos on yleinen kysymys, joka vaikuttaa koko väestöön ja työvoimaan EU:ssa. Kuten kaaviosta 8 käy ilmi, nuorten osuus koko väestöstä ja työvoimasta vähenee nopeammin kuin heidän osuutensa maatalousväestöstä.

82

Yleisesti ottaen ei ole mahdollista määrittää selkeää yhteyttä annetun EU:n tuen ja nuorten viljelijöiden lukumäärän kehityksen välille (ks. kaavio 9). On myös vaikea arvioida, missä määrin EU:n tuki on mahdollisesti edistänyt keskimääräisen tilakoon kasvua (ks. kohdat 77 ja 78) tai onko kasvu parantanut tilojen kannattavuutta.

83

Tämä johtuu useista eri syistä:

• EU:n tukea annetaan yleensä pienelle osalle nuorista viljelijöistä: ainoastaan seitsemän prosenttia kaikista 27 EU:n jäsenvaltion nuorista viljelijöistä⁴⁷ sai EU:n myöntämää aloitustukea.
• Nuoria viljelijöitä tuetaan lukuisien kansallisten toimintapolitiikkojen avulla, joita harvoin koordinoidaan EU:n toimenpiteiden kanssa (ks. kohdat 16, 31 ja 32).
• Seuranta- ja arviointijärjestelmän avulla ei saada riittävästi tietoa tavoitteiden edistymisestä. Tämä johtuu lähinnä siitä, että yhteisen seurantajärjestelmän indikaattorit ovat laadultaan heikkoja (ks. kohdat 70 ja 71) ja useimmista arvioinneista saatavat tiedot ovat vähäisiä tai epäluotettavia (ks. kohta 74).
• Sukupolvenvaihdoksiin vaikuttavat EU:n toimenpiteiden lisäksi myös tietyt yleiset tekijät, kuten taloudellinen ja sosiaalinen tilanne, pankkien alttius lainojen myöntämiseen ja työllistymismahdollisuudet muilla aloilla kuin maataloudessa (ks. kohta 16).

Johtopäätökset ja suositukset

84

EU:n maatalousväestö vähenee. Viljelijöiden kokonaismäärä laski EU-27 -jäsenvaltioissa nopeasti viime vuosikymmenellä: vuonna 2005 viljelijöitä oli 14,5 miljoonaa ja vuonna 2013 enää 10,7 miljoonaa. Nuorten (korkeintaan 44-vuotiaiden) viljelijöiden lukumäärä laski 3,3 miljoonasta 2,3 miljoonaan vuosien 2005 ja 2013 välisenä aikana. Viljelijöiden lukumäärä laski kaikissa ikäryhmissä, joten nuorten viljelijöiden osuus maatalousväestöstä pysyi suhteellisen vakaana, hieman yli 20 prosentissa. Jäsenvaltioiden välillä on kuitenkin huomattavia eroja (ks. liite II).

85

Vuosina 2007–2020 EU myönsi nuorille viljelijöille 9,6 miljardia euroa erityistukea, jonka tarkoituksena oli edistää maatilojen kilpailukykyä ja maatalousalan sukupolvenvaihdosta. Kun huomioon otetaan myös jäsenvaltioiden antama osarahoitus toiseen pilariin liittyvään aloitustukeen, julkisen tuen kokonaismäärä on 18,3 miljardia euroa. Lähes 200 000 nuorta viljelijää sai toiminnan aloittamista koskevaa EU-tukea kaudella 2007–2013. Yli 70 prosenttia EU:n rahoituksesta maksettiin nuorille viljelijöille tarkoitettuna toisen pilarin (maaseuturahasto) aloitustukena. Loput 30 prosenttia maksetaan ohjelmakaudella 2014–2020 ensimmäisen pilarin (maataloustukirahasto) suorina tukina nuorille viljelijöille.

86

Tätä taustaa vasten tilintarkastustuomioistuin arvioi, millainen rooli EU:lla on nuorten viljelijöiden tukemisessa ja sukupolvenvaihdosten edistämisessä. Tarkastuksessa haettiin vastausta seuraavaan kysymykseen:

Onko nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki suunniteltu hyvin siten, että se edistää vaikuttavalla tavalla sukupolvenvaihdosten sujuvuutta?

87

Yleisenä johtopäätöksenä on, että nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki perustuu heikosti määritettyyn toimintalogikkaan, jonka osalta ei ole yksilöity odotettuja tuloksia ja vaikutusta. Tuki olisi kohdennettava paremmin, jotta sukupolvenvaihdoksia kyettäisiin edistämään vaikuttavalla tavalla.

88

Toimintalogiikka:

Nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Tuki ei perustu tarvearviointiin eivätkä sen tavoitteet kuvasta yleistavoitteena olevaa sukupolvenvaihdosten edistämistä. Jäsenvaltiot eivät myöskään koordinoineet tukea toisen pilarin aloitustuen tai kansallisten toimenpiteiden kanssa (ks. kohdat 19–33)
• Tarvearvioinnin puuttuessa tukea annetaan vakiomuotoisena (vuotuiset hehtaarikohtaiset maksut). Tuen määrän ja ajoituksen perusteella on vaikea nähdä selvästi, mihin muihin erityistarpeisiin se kohdistuu kuin lisätulojen luomiseen (ks. kohdat 39–51).

Nuorille viljelijöille tarkoitetun toisen pilarin aloitustuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Toimenpide perustuu yleisesti ottaen löyhään tarvearviointiin, mutta sen tavoitteet ovat osittain SMART-määritelmän mukaisia ja kuvastavat yleistavoitteena olevaa sukupolvenvaihdosten edistämistä. Toiminnan aloittamista koskevia toisen pilarin toimenpiteitä ja investointeja koordinoidaan hyvin keskenään. Koordinointi on kuitenkin vähäistä kansallisten rahoitusvälineiden, kuten edullisin ehdoin myönnettävien maanhankintalainojen kanssa (ks. kohdat 19–37).
• Tukea annetaan muodossa, joka kohdentuu suoraan nuorten viljelijöiden maan, pääoman ja tietämyksen hankintatarpeisiin. Tuen määrä on yleensä kytketty tarpeisiin ja sitä muunnetaan toteutettavien erityistoimien mukaan (esim. luonnonmukaisen viljelyn aloittaminen, veden/energiansäästöaloitteet tai toiminnan aloittaminen epäsuotuisilla alueilla) (ks. kohdat 25, 52 ja 53).

Suositus 1 – Toimintalogiikkaa on parannettava tehostamalla tarvearviointeja ja määrittämällä SMART-tavoitteet

Vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevan YMP:n osalta komission olisi määritettävä (tai vaadittava jäsenvaltioita määrittämään yhteistä hallinnointia koskevien säännösten mukaisesti) selkeä toimintalogiikka, jota sovelletaan maatalousalan sukupolvenvaihdoksia koskeviin toimintapoliittisiin välineisiin. Toimintalogiikan olisi katettava seuraavat osa-alueet:

• nuorten viljelijöiden tarpeiden perusteellinen arviointi, jossa tutkitaan syitä siihen, miksi viljelijöiksi haluavien nuorten toiminnan aloittamisprosessiin liittyy esteitä ja missä määrin tällaiset esteet koskevat eri maantieteellisiä alueita, maatalousaloja tai muita tilojen erityispiirteitä
• arviointi siitä, mihin tarpeisiin voidaan vastata EU:n toimintapoliittisten välineiden avulla ja mihin tarpeisiin voidaan tai jo vastataan paremmin jäsenvaltioiden toimintapolitiikkojen avulla; lisäksi olisi analysoitava, mitkä tukimuodot (esim. suorat tukimaksut, kertakorvaukset, rahoitusvälineet) soveltuvat parhaiten yksilöityihin tarpeisiin
• SMART-tavoitteiden määrittely, jonka yhteydessä ilmaistaan selkeästi ja kvantitatiivisesti toimintapoliittisten välineiden odotetut tulokset odotettavan sukupolvenvaihdosten määrän sekä tukea saavien tilojen kannattavuuden edistämisen osalta; olisi tärkeää yksilöidä selkeästi, onko toimintapoliittisten välineiden tavoitteena tukea mahdollisimman monia nuoria viljelijöitä vai pitäisikö ne kohdentaa tietyntyyppisiin nuoriin viljelijöihin (esim. koulutetuimmat viljelijät, epäsuotuisilla alueilla toiminnan aloittavat viljelijät, vettä/energiaa säästäviä teknologioita tiloilla käyttöön ottavat viljelijät, tilojen kannattavuutta tai tuottavuutta lisäävät viljelijät tai lisää työntekijöitä palkkaavat viljelijät).

89

Toimenpiteiden kohdentaminen:

Nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Tukea maksetaan vakiomuotoisena riippumatta tilojen kannattavuudesta, sijainnista ja useimmissa jäsenvaltioissa myös riippumatta edunsaajien taidoista ja/tai koulutustasosta. Tapauksissa, joissa oikeushenkilönä hallinnoitava tila on nuorten ja vanhempien viljelijöiden yhteishallinnassa, tukimaksu suoritetaan joissakin tapauksissa tiloille, joiden päätöksenteossa nuorten viljelijöiden rooli saattaa olla vähäinen (ks. kohdat 39–46).

Nuorille viljelijöille tarkoitetun toisen pilarin aloitustuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Tuki ohjataan pätevämmille viljelijöille, jotka sitoutuvat panemaan täytäntöön toimintasuunnitelman, joka ohjaa viljelijöitä kehittämään kannattavia tiloja. Hankkeiden valintaprosessissa heitä kannustetaan usein toiminnan aloittamiseen epäsuotuisilla alueilla. Toimintasuunnitelmien laatu kuitenkin vaihteli ja useissa tapauksissa hallintoviranomaiset eivät soveltaneet valintamenettelyjä, joiden avulla olisi voitu asettaa etusijalle parhaat hankkeet. Valintakriteerit otettiin käyttöön kauden 2007–2013 loppupuolella. Vähimmäisrajat olivat joko liian alhaalla tai niitä ei ollut määritetty lainkaan, minkä lisäksi toimenpiteille seitsemäksi vuodeksi myönnetyt määrärahat oli käytetty loppuun joissakin jäsenvaltioissa, kun rahoitusta oli myönnetty lähes kaikille ohjelmakauden alussa esitetyille hakemuksille. Näin rahoitusta ei riittänyt viljelijöille, jotka aloittivat toimintansa myöhemmin. (ks. kohdat 52–61)

Suositus 2 – Toimenpiteiden kohdentamista on parannettava

Vuoden 2020 jälkeisellä kaudella sovellettavien YMP:n toimenpiteiden täytäntöönpanon yhteydessä jäsenvaltioiden olisi parannettava toimenpiteiden kohdentamista

• soveltamalla kriteereitä, joiden avulla varmistetaan, että valituiksi tulevat kaikkein kustannustehokkaimmat hankkeet, jotka esimerkiksi parhaiten lisäävät tukea saavien tilojen tuottavuutta tai kannattavuutta taikka parantavat eniten työllisyyttä korkeimman työttömyysasteen alueilla tai epäsuotuisilla alueilla, joilla sukupolvenvaihdosten määrä on vähäisin
• soveltamalla selkeitä kriteereitä, joiden avulla arvioidaan tukea hakevien nuorten viljelijöiden roolia tapauksissa, joissa on kyse yhteishallinnassa olevista, oikeushenkilöinä hallinnoitavista tiloista (esim. määrittämällä, millainen prosenttiosuus äänioikeuksia tai osakkeita edunsaajalla olisi oltava, mikä vähimmäisosuus hänen tuloistaan olisi tultava toiminnasta tukea saavalla tilalla), jotta tuki kyetään ohjaamaan sellaisille nuorille viljelijöille, jotka ryhtyvät harjoittamaan päätoimista maataloustoimintaa tukea saavilla tiloilla
• soveltamalla riittävän korkeita vähimmäispisterajoja, jotka hankkeiden olisi saavutettava ja jakamalla toimenpiteiden määrärahat riittävän tarkasti siten, että tukea on saatavilla toiminnan aloittaville nuorille viljelijöille tasapuolisesti koko ohjelmakauden ajan
• parantamalla toimintasuunnitelmien käyttöä välineenä, jonka avulla arvioidaan julkisen tuen tarvetta määrittämällä hakuvaiheessa tilojen todennäköinen kannattavuus ilman tukea ja yksilöimällä hankkeiden loppuvaiheessa tuen vaikutus tilojen kannattavuuden tai muiden selkeästi yksilöityjen tavoitteiden kannalta (esim. työllisyys, vettä/energiaa säästävien teknologioiden käyttöönotto).

90

Toimenpiteiden tulokset:

Nuorille viljelijöille tarkoitetun ensimmäisen pilarin tuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Yhteinen seuranta- ja arviointikehys ei tarjoa hyödyllisiä indikaattoreita, joiden avulla voitaisiin arvioida tuen vaikuttavuutta, sillä tukeen ei sovelleta tulosindikaattoreita eikä tukea saavien tilojen tuloista ja kannattavuudesta kerätä tietoa (ks. kohdat 70 ja 71).

Nuorille viljelijöille tarkoitetun toisen pilarin aloitustuen osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi seuraavaa:

• Havaittavissa on vain vähän evidenssiä siitä, että toimenpide olisi helpottanut nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamista ja edistänyt sukupolvenvaihdoksia tai parantanut tukea saaneiden tilojen kannattavuutta. Syynä on pääasiassa yhteisen seuranta- ja arviointijärjestelmän yhteydessä käytettyjen indikaattoreiden heikko laatu. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi ainoastaan Italiassa (Emilia-Romagna) evidenssiä siitä, että aloitustuen saajat olivat kehittäneet laajempia, tuottavampia ja kannattavampia tiloja ja työllistivät enemmän työntekijöitä kuin tilat, jotka eivät saa tukea (ks. kohdat 70–83).

Suositus 3 – Seuranta- ja arviointijärjestelmää on parannettava

Vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien YMP:n toimenpiteiden täytäntöönpanon yhteydessä komission ja jäsenvaltioiden olisi (yhteistä hallinnointia koskevien säännösten mukaisesti) parannettava seuranta- ja arviointijärjestelmää. Erityisesti voidaan todeta seuraavaa:

• komission olisi määritettävä tuotos-, tulos- ja vaikutusindikaattorit, joiden avulla voidaan arvioida toimintapolitiikan välineiden edistymistä, vaikuttavuutta ja tehokkuutta suhteessa asetettuihin tavoitteisiin käyttämällä perustana parhaita käytäntöjä, kuten jäsenvaltioiden seurantajärjestelmiensä yhteydessä kehittämiä hyödyllisiä indikaattoreita (ks. kohdat 72 ja 73)
• jäsenvaltioiden olisi kerättävä säännöllisesti tosiasiallisia tietoja tukea saaneiden tilojen rakenteellisista ja taloudellisista ominaispiirteistä (esim. myyntituotot, tulot, työntekijöiden lukumäärä, käyttöön otetut innovaatiot ja viljelijöiden koulutustaso), joiden avulla kyettäisiin arvioimaan toimenpiteiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta asetettujen toimintapoliittisten tavoitteiden saavuttamisen kannalta
• komission ja jäsenvaltioiden olisi vaadittava, että arvioinneissa annetaan hyödyllistä tietoa hankkeiden ja toimenpiteiden saavutuksista käyttämällä perustana tosiasiallisia tietoja tukea saaneiden tilojen rakenteellisten ja taloudellisten ominaispiirteiden kehittymisestä; arvioinneissa olisi hyödynnettävä esimerkiksi tässä kertomuksessa yksilöityjä parhaita käytäntöjä kuten vertailuanalyysiä, vastakohtiin perustuvia analyysejä tai kyselytutkimuksia (ks. kohta 75).

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 31. toukokuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Sanasto

Aktiiviviljelijä: Aktiiviviljelijästä säädetään asetuksen (EU) N:o 1307/2013 9 artiklassa¹, jonka tavoitteena on estää yksityishenkilöitä ja yrityksiä saamasta yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) tukea, jos ne eivät toimi maatalousalalla tai niiden maataloustoiminta on vain marginaalista. Aktiiviviljelijää koskevan säännöksen keskeisenä osatekijänä on yrityksistä/toiminnoista laadittu sulkulista, joka koskee lentoasemia, vesiyhtiöitä, kiinteistöyhtiöitä, rautatieyhtiöitä sekä pysyviä urheilukenttiä tai vapaa-ajan alueita. Jäsenvaltiot voivat halutessaan soveltaa tiukempaa aktiiviviljelijän määritelmää.

Hallintoviranomainen: Jäsenvaltion nimeämä paikallinen, alueellinen tai kansallinen elin, joka vastaa maatalouden kehittämisohjelman toimittamisesta komissiolle sekä ohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta.

Maaseudun kehittämisohjelma: Jäsenvaltion laatima ja komission hyväksymä ohjelma-asiakirja, jonka avulla suunnitellaan EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa alueellisella tai kansallisella tasolla ja seurataan sen täytäntöönpanoa.

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto. Maaseuturahastosta maksetaan EU:n rahoitusosuus maaseudun kehittämisohjelmiin ja siihen viitataan yleensä YMP:n ’toisena pilarina’.

Maatalouden kirjanpidon tietoverkko (FADN): Väline, jolla arvioidaan kaupallisten maatilojen tuloja ja YMP:n vaikutuksia. Se perustuu kirjanpitotietoihin, jotka on kerätty EU:n eri jäsenvaltioista yli 80 000 maatilaa käsittävän otoksen avulla.

Maataloustukirahasto: Euroopan maatalouden tukirahasto. Maataloustukirahastosta rahoitetaan ensisijaisesti suoria tukia viljelijöille sekä toimenpiteitä, joiden avulla säännellään tai tuetaan maatalousmarkkinoita. Tukeen viitataan yleensä YMP:n ’ensimmäisenä pilarina’.

Maatila: Tekninen ja taloudellinen yksikkö, jolla on yksi hallinto ja joka harjoittaa taloudellista toimintaa maataloudessa joko ensisijaisena tai toissijaisena toimenaan Euroopan unionin talousalueella. Maatilalla voidaan tuottaa myös muita (kuin maatalouteen liittyviä) sivutuotteita ja -palveluita.

Maatilojen rakennetutkimus (FSS): Kaikkien EU:n jäsenvaltioiden suorittama tutkimus. Maatilojen rakennetutkimuksia suoritetaan yhdenmukaisesti kaikkialla EU:ssa yhteisen metodologian avulla. Tutkimusten avulla saadaan vertailukelpoista ja edustavaa alueellista tilastotietoa eri maista ja eri aikoina. Maatilojen rakennetutkimus suoritetaan joka kolmas tai neljäs vuosi otantatutkimuksena ja kymmenen vuoden välein väestölaskentana.

Maksajavirasto: Maataloustukien arvioinnista, laskennasta ja maksamisesta vastaava kansallinen tai alueellinen elin.

Nuori viljelijä: Ensimmäisen pilarin yhteydessä henkilö, joka on alle 40-vuotias hakemuksen jättämisajankohtana ja joka ryhtyy ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi tai on perustanut tilan hakemusta edeltävien viiden vuoden aikana, kuten asetuksen (EU) 1307/2013 50 artiklan 2 kohdassa on määritetty. Toisen pilarin yhteydessä henkilö, joka on alle 40-vuotias hakemuksen jättämisajankohtana ja joka ryhtyy ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi ja jolla on riittävä ammattitaito ja pätevyys, kuten asetuksen (EU) N:o 1305/2013 2 artiklan n kohdassa on määritetty². Enintään 40-vuotiaden viljelijöiden lukumäärästä ei ole mahdollista saada tietoa, sillä Eurostatin tiedoissa ei jaotella 35–44 -vuotiaita koskevia tietoja pienempiin alaryhmiin.

Ohjelmakausi: Monivuotinen kehys EU:n toimintapolitiikkojen, kuten maaseudun kehittämispolitiikan, suunnittelua ja täytäntöönpanoa varten. Nyt toimitettu tarkastus kohdistui kausiin 2007–2013 ja 2014–2020.

Pilari: YMP koostuu kahdesta rahastosta, joihin viitataan myös ’pilareina’: ’Ensimmäisellä pilarilla’ viitataan maataloustukirahastoon, josta maksetaan suoria tukia viljelijöille. ’Toisella pilarilla’ viitataan puolestaan maaseuturahastoon, josta rahoitetaan maaseudun kehittämisohjelmia.

SMART-tavoitteet: Tarkat, mitattavat, saavutettavat, relevantit ja aikasidonnaiset tavoitteet (Specific, measurable, achievable, relevant and timed objectives)³.

Suora tuki: Suorien tukien tarkoituksena on varmistaa viljelijöille turvaverkko. Tuet myönnetään pääasiassa tuotannosta irrotetun perustulotuen muodossa. Niiden avulla tasataan viljelijöiden markkinoille suorittamaan myyntiin perustuvia tuloja, joihin kohdistuu heilahteluja. Suorat tuet maksetaan Euroopan maatalouden tukirahastosta, johon viitataan yleensä YMP:n ’ensimmäisenä pilarina’.

Toimintalogiikka: Toimintalogiikan avulla määritetään tukitoimenpiteellä käsiteltävien sosioekonomisten tarpeiden sekä tukitoimenpiteen tavoitteiden, panosten, prosessien, tuotosten, tulosten ja vaikutusten välinen suhde.

Tukioikeudet: Tukioikeudet otettiin käyttöön vuoden 2003 YMP-uudistuksen yhteydessä tilatukijärjestelmän täytäntöönpanoa varten. Tukioikeudet jaettiin viljelijöille (alueellisella tai yksittäisten viljelijöiden tasolla poimittujen) aiempien tietojen perusteella. Vuoden 2003 uudistuksen jälkeen tilatukeen olivat oikeutettuja viljelijät, jotka aktivoivat tukioikeudet, jotka heillä oli vastaavaa tukikelpoista maatalousmaan hehtaarimäärää kohti. Nämä tukioikeudet korvattiin vuoden 2013 uudistuksessa perustukijärjestelmän yhteydessä uudelleen määritetyillä tukioikeuksilla. Jotkin jäsenvaltiot voivat tiettyjen ehtojen täyttyessä poikkeuksellisesti säilyttää olemassa olevat tukioikeudet.

Tulos: Ohjelman välittömät vaikutukset suoraan kohderyhmään tai tuensaajiin.

Tuotos: Ohjelman suoritteet.

Vaikutus: Yhteiskunnnassa tapahtuneet pitkän aikavälin muutokset, jotka on ainakin osittain saatu aikaan EU:n toiminnalla.

Yhteinen hallinnointi: EU:n talousarvion toteuttamistapa, jonka yhteydessä täytäntöönpanotehtävät on siirretty jäsenvaltioille⁴ ja lopullinen vastuu pysyy komissiolla (valvontatehtävät).

Yhteinen seuranta- ja arviointikehys EU: n laajuiset maaseudun kehittämisen seuranta- ja arviointisäännöt ohjelmakaudella 2007–2013. Kehys kattaa ohjelmakaudella 2014–2020 molemmat YMP:n pilarit (maaseuturahasto ja maataloustukirahasto).

YMP (yhteinen maatalouspolitiikka): Euroopan unionin hyväksymät säädökset ja käytännöt, joilla on tarkoitus muodostaa yhteinen ja yhtenäinen maatalouspolitiikka. Toimenpiteet käynnistettiin alun perin vuonna 1962. Maatalouspolitiikkaa on sittemmin mukautettu ja kehitetty ja siihen on kohdistettu lukuisia uudistuksia.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen antoi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Janusz Wojciechowskin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Kinga Wiśniewska-Danek, kabinettiavustaja Katarzyna Radecka-Moroz, toimialapäälikkö Helder Faria Viegas, tehtävävastaava Lorenzo Pirelli ja apulaistehtävävastaava Malgorzata Frydel. Tarkastustiimiin kuuluivat Antonio Caruda Ruiz, Anzela Poliulianaite, Carlos Sanchez Rivero, Frédéric Soblet, Matteo Tartaggia ja Diana Voinea. Assistentteina toimivat Frederique Hussenet, Monika Schmidt ja Terje Teppan-Niesen.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Nuorille viljelijöille tarkoitettu EU:n tuki olisi kohdennettava paremmin, jotta se edistäisi vaikuttavalla tavalla sukupolvenvaihdoksia
(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	978-92-872-7762-6	1977-5792	10.2865/705989	QJ-AB-17-010-FI-N
HTML	978-92-872-7795-4	1977-5792	10.2865/269402	QJ-AB-17-010-FI-Q

© Euroopan unioni, 2017

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

• yksi kappale:
  • EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
• enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
  • Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
  • muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
  • ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
  • tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*) Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)