Unijne wsparcie dla inwestycji produkcyjnych w przedsiębiorstwach – wymagany większy nacisk na trwałość

Streszczenie

Wsparcie EFRR na rzecz inwestycji produkcyjnych w przedsiębiorstwach

I

W latach 2000-2013 z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) na inwestycje produkcyjne w przedsiębiorstwach przeznaczono ponad 75 mld euro, a w latach 2014-2020 planuje się przeznaczyć na ten cel ponad 68 mld euro.

Sposób przeprowadzenia kontroli

II

Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał była ocena, czy te środki finansowe były zarządzane w sposób zapewniający trwałość produktów i rezultatów, a także zidentyfikowanie głównych czynników mających na to wpływ.

III

Trybunał przeanalizował 41 ukończonych projektów obejmujących inwestycje produkcyjne współfinansowanych ze środków EFRR w latach 2000-2013 w ramach ośmiu PO w Austrii, Republice Czeskiej, Niemczech, we Włoszech i w Polsce. Analiza obejmowała przegląd PO stanowiących podstawę projektów poddanych kontroli, a także wybór, monitorowanie i ocenę projektów oraz odnośną sprawozdawczość.

Ustalenia Trybunału

IV

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że w przypadku większości projektów poddanych kontroli rezultaty wykazywały się trwałością. W wielu skontrolowanych projektach rezultaty nie były jednak trwałe lub były tylko częściowo trwałe, co wynika przede wszystkim z braku nacisku na trwałość w zarządzaniu wsparciem EFRR na rzecz inwestycji produkcyjnych w latach 2000-2013.

V

Wymogi dotyczące trwałości wynikające z prawodawstwa UE zostały spełnione we wszystkich regionach, w których przeprowadzono kontrolę. W ramach skontrolowanych projektów zasadniczo osiągnięto planowane rezultaty. W większości przypadków zakupione aktywa i inne produkty nadal istniały i były wykorzystywane w czasie trwania kontroli.

VI

W momencie kontroli większość skontrolowanych projektów nadal generowała zakładane bezpośrednie rezultaty, związane głównie z tworzeniem miejsc pracy, polepszeniem dostępu do finansowania i pożyczek oraz zwiększeniem produkcji i wydajności. Jednak w przypadku jednej piątej projektów rezultaty osiągnięte do czasu ich zakończenia nie były trwałe. Ponadto w przypadku prawie połowy projektów poddanych kontroli nie można było dokonać kompleksowej oceny tego aspektu na koniec okresu trwałości: odnośne informacje nie zawsze były dostępne, gdyż nie zawsze je gromadzono (lub gromadzono je niekonsekwentnie), a z uwagi na upływ okresu archiwizowania brak było również pewnych istotnych dokumentów.

VII

Istniały różne przyczyny braku trwałości rezultatów. W niektórych przypadkach znajdowały się one wyraźnie poza kontrolą beneficjentów i miały charakter zewnętrzny, np. kryzys gospodarczy lub zmiany w prawie krajowym. Inne przypadki wynikały z uchybień w zarządzaniu. Głównym powodem był niewystarczający nacisk na kwestię trwałości na różnych poziomach zarządzania środkami finansowymi UE. PO nie wspierały trwałości w skuteczny sposób; procedury wyboru nie uwzględniały w wystarczającym stopniu warunków uzyskiwania dobrych długoterminowych rezultatów; monitorowanie rezultatów i sprawozdawczość na ich temat po zakończeniu projektów nie były dostateczne, a zastosowane wskaźniki wykonania były nieodpowiednie; działania naprawcze podejmowane w przypadku braku osiągnięcia celów lub braku zgodności z przewidzianymi w przepisach wymogami trwałości były stosowane niekonsekwentnie; ponadto Komisja nie kładła wystarczającego nacisku na kwestię trwałości na etapie zatwierdzania PO.

Zalecenia Trybunału

VIII

Ramy regulacyjne na lata 2014-2020 zostały w tym względzie udoskonalone. Niemniej jednak wymagane są dalsze działania w celu zapewnienia trwałości rezultatów w tym okresie programowania oraz udoskonalenia koncepcji odpowiednich programów pod względem trwałości w okresie po 2020 r. W związku z powyższym Trybunał zaleca, by:

• Państwa członkowskie powinny promować osiąganie trwałych rezultatów inwestycji produkcyjnych finansowanych z EFRR na etapie programowania PO, w szczególności poprzez:
  • większy nacisk na określanie i łagodzenie zagrożeń dla osiągnięcia trwałych rezultatów,
  • lepszą analizę potrzeb różnych typów przedsiębiorstw, w tym zapotrzebowania na finansowanie publiczne, w celu uniknięcia efektu deadweight.
• W trakcie zatwierdzania PO Komisja powinna zwracać szczególną uwagę na sposób, w jaki państwa członkowskie uwzględniają trwałość produktów i rezultatów.
• Państwa członkowskie powinny udoskonalić swoje procedury i kryteria wyboru tak, aby uwzględnić ryzyko wystąpienia efektu deadweight oraz zapewniać wsparcie jedynie na rzecz projektów obejmujących inwestycje produkcyjne mogące przyczynić się do osiągnięcia odpowiednich długotrwałych rezultatów.
• Państwa członkowskie powinny prowadzić odpowiednie i spójne monitorowanie oraz sprawozdawczość poprzez:
  • stosowanie określonych wcześniej i odpowiednich wskaźników zarówno w odniesieniu do produktów, jak i rezultatów, w tym długotrwałych rezultatów na poziomie PO, pamiętając jednocześnie o utrzymaniu liczby wskaźników na rozsądnym poziomie;
  • ustanowienie procedur monitorowania i sprawozdawczości, które należy stosować w momencie zakończenia projektu i przez cały okres trwałości i które powinny być opisane w umowach o dofinansowanie;
  • poprawę gromadzenia i wykorzystywania istotnych danych.
• Komisja i państwa członkowskie powinny zapewnić, by w ewaluacjach ex post na poziomie PO lub unijnym przeanalizowano w sposób bardziej systematyczny różne aspekty trwałości osiągniętych rezultatów na koniec okresu trwałości i później. Wyniki takich ocen powinny być wykorzystywane podczas opracowywania przyszłych unijnych programów wsparcia przedsiębiorstw.
• Komisja powinna zapewnić, by państwa członkowskie konsekwentnie podejmowały wyraźnie określone działania naprawcze, w tym mechanizmy odzyskiwania środków, w przypadkach gdy projekty nie spełniają unijnych wymogów prawnych dotyczących trwałości.
• W przypadkach gdy państwa członkowskie ustanowiły wiążące cele na poziomie projektu, powinny ustanowić także wyraźnie określone działania naprawcze i konsekwentnie je stosować.

Wstęp

Wsparcie na rzecz inwestycji produkcyjnych i przedsiębiorstw z EFRR

Cele polityki UE

01

Od ponad 15 lat w ramach działań UE mających na celu ożywienie gospodarki nacisk został położony na zwiększoną wydajność, przedsiębiorczość i konkurencyjność, a także na wzrost gospodarczy i zatrudnienie oraz innowacje. Wsparcie dla inwestycji w przedsiębiorstwach w regionach europejskich stanowi element dwóch wiodących strategii UE:

• strategii lizbońskiej z 2000 r.¹, której celem było zapewnienie, by UE „stała się najbardziej konkurencyjną i dynamiczną na świecie gospodarką opartą na wiedzy, zdolną do trwałego wzrostu gospodarczego, zapewniającą większą liczbę lepszych miejsc pracy oraz większą spójność społeczną”;
• strategii „Europa 2020”², która od 2010 r. ma na celu pobudzanie wzrostu i zatrudnienia dzięki różnym inicjatywom przewodnim, z których jedna skupiała się na polityce przemysłowej w celu poprawy otoczenia biznesowego i była ukierunkowana w szczególności na MŚP.

Wsparcie EFRR dla przedsiębiorstw

02

Strategie UE dla regionów europejskich są wdrażane z wykorzystaniem kombinacji funduszy krajowych i europejskich funduszy strukturalnych (od 2014 r. – europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych). Najważniejszy z tych funduszy, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), stwarza możliwości podejmowania bezpośrednich inwestycji w przedsiębiorstwach o różnym typie i wielkości.

03

Między 2000 a 2013 r. rozporządzenia w sprawie EFRR³ przewidywały, że środki finansowe powinny zapewniać wkład w finansowanie inwestycji produkcyjnych przyczyniających się do tworzenia i ochrony trwałych miejsc pracy poprzez działania wspierające również rozwój lokalny i regionalny. Komisja definiuje inwestycje produkcyjne jako inwestycje w środki trwałe lub aktywa niematerialne na rzecz przedsiębiorstw, które mają być wykorzystywane do produkcji towarów i usług, zapewniając tym samym wkład w akumulację brutto i zatrudnienie. Działania te są przede wszystkim – ale nie wyłącznie – ukierunkowane na wsparcie MŚP.

04

Zakres EFRR w latach 2014-2020 ogranicza się zasadniczo do zapewniania wsparcia na rzecz tworzenia i ochrony trwałych miejsc pracy w MŚP. W ramach wyjątku duże przedsiębiorstwa mogą jednak korzystać z inwestycji produkcyjnych, pod warunkiem że obejmują one współpracę z MŚP oraz przyczyniają się do wzmocnienia badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji lub wsparcia przejścia na gospodarkę niskoemisyjną⁴.

Znaczne wsparcie finansowe na rzecz inwestycji produkcyjnych zapewnione przez EFRR

05

Planowane bezpośrednie wsparcie z EFRR na rzecz przedsiębiorstw i innowacji między 2000 a 2020 r. ma wynieść niemal 143 mld euro. Oznacza to, że w ujęciu ogólnym około jednej trzeciej łącznej kwoty środków finansowych EFRR trafiło do sektora prywatnego. Na rys. 1 pokazano przydziały środków finansowych na inwestycje produkcyjne w latach 2000-2020, a szczegółowe informacje dotyczące każdego państwa członkowskiego są zawarte w załączniku I. W zależności od państwa członkowskiego i regionu poziomy współfinansowania z EFRR wynosiły zasadniczo od 25% (w stosunkowo zamożnych regionach) do 85% (w biedniejszych regionach).

Zarządzanie dzielone programami EFRR

06

Projekty w ramach funduszy strukturalnych są współfinansowane z budżetu UE oraz przez organy krajowe lub regionalne. Finansowanie projektów podlega zasadom i warunkom określonym częściowo na szczeblu UE, a częściowo na szczeblu państw członkowskich. Zarządzanie środkami finansowymi jest zatem dzielone. W ramach zarządzania EFRR instytucje zarządzające opracowywały programy operacyjne (PO), zarządzały ich wdrażaniem, ustanowiły i obsługiwały systemy zarządzania i kontroli oraz przedkładały Komisji roczne sprawozdania z wykonania. W ramach codziennego zarządzania instytucje te były odpowiedzialne za wybór projektów oraz za ich monitorowanie, wdrażanie, kontrolę i ocenę⁵.

07

Komisja ze swojej strony wydała wytyczne dotyczące sporządzania PO, a następnie zatwierdziła je oraz nadzorowała ustanawianie i obsługę systemów zarządzania i kontroli w państwach członkowskich. W szczególności monitorowała ona wdrażanie PO, głównie za pośrednictwem sprawozdań państw członkowskich z wykonania oraz udziału w komitetach monitorujących. Ponadto miała możliwość wnioskowania o konkretne informacje (w tym dane na temat wyboru projektów od instytucji zarządzających) w dowolnym momencie do czasu ostatecznego zamknięcia programów.

Trwałość rezultatów projektów

Koncepcja trwałości

08

W ramach niniejszej kontroli Trybunał definiuje trwałość jako zdolność projektu do utrzymania korzyści przez długi czas po jego zakończeniu. Główną przesłanką wskazującą na to, że projekt osiągnął trwałe produkty i rezultaty, jest ciągły przepływ korzyści netto z tego projektu po jego ukończeniu, zarówno w przewidzianym przepisami okresie trwałości, jak i po jego upływie (zob. pkt 12-15). Współfinansowane inwestycje produkcyjne powinny generować finansowy i gospodarczy zwrot z kosztów, zwiększać produkcję, wydajność, zatrudnienie, konkurencyjność i przedsiębiorczość oraz wzmacniać innowacje. Wspierane operacje powinny także zapewniać długoterminowe korzyści dla regionów, w których są realizowane.

09

W kontekście kontroli produkty powinny być rozumiane jako skutki projektu (działania, usługi, eksploatacja obiektów i instalacji w ramach projektu, wiedza i umiejętności). Rezultaty to natomiast zmiany obserwowane przez bezpośrednich adresatów na zakończenie ich uczestnictwa w interwencji (np. zwiększona produkcja, wydajność, sprzedaż, obrót lub wywóz; wzmocniona przedsiębiorczość i konkurencyjność; wprowadzone nowe produkty lub usługi; utworzone lub utrzymane długoterminowe miejsca pracy), a także pozytywne skutki projektów dla danych regionów.

10

W niektórych wcześniejszych sprawozdaniach specjalnych⁶ Trybunał zwracał uwagę na ryzyko związane z trwałością infrastruktury finansowanej przez UE, w tym problemy z utrzymaniem produktów i rezultatów projektów. Brak trwałości i brak przykładania uwagi do tego aspektu zarządzania projektami może negatywnie wpływać na skuteczność interwencji publicznych.

11

Zapewnianie trwałości wymaga solidnej analizy oraz strategii na etapie formułowania programu lub projektu. Ważne działania przygotowawcze można podjąć już na etapie planowania, tak aby określić, jakie cele powinny zostać osiągnięte i utrzymane w perspektywie długoterminowej dzięki finansowaniu danej inwestycji. Wymaga to odpowiedniego monitorowania przez cały cykl życia projektu i po jego zakończeniu, a także stabilnych instytucji oraz beneficjentów z sektora prywatnego, którzy zagwarantują skuteczne zarządzanie na potrzeby ciągłej eksploatacji w ekonomicznym okresie użytkowania projektu. Jak wynika z badania przeprowadzonego przez Parlament Europejski⁷, sektor publiczny wykazywał jedynie ograniczone zainteresowanie trwałością w kontekście funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, w związku z czym dane na temat trwałości rezultatów projektów współfinansowanych przez EFRR są niekompletne.

Ramy regulacyjne

12

Prawny wymóg trwałości został ustanowiony w rozporządzeniu UE w sprawie EFRR. W ujęciu ogólnym nakłada on na przedsiębiorstwa obowiązek zachowania produktów/zakupionych aktywów w ramach projektu przez okres pięciu lat (lub wyjątkowo trzech lat w przypadku MŚP⁸, jeśli tak zdecydowało dane państwo członkowskie) w celu uniknięcia konieczności zwrotu przyznanego współfinansowania EFRR. Biorąc pod uwagę, że ten wymóg trwałości przewidziany w przepisach ma zastosowanie wyłącznie do produktów/zakupionych aktywów oraz obejmuje maksymalnie okres pięciu lat, różni się on od koncepcji trwałości wyjaśnionej powyżej i wykorzystanej w niniejszej kontroli.

13

Z upływem czasu wymóg dotyczący długości okresu trwałości stał się bardziej rygorystyczny. W latach 2000-2006 instytucje zarządzające musiały odzyskać współfinansowanie z EFRR i poinformować Komisję, jeśli projekt uległ znacznym modyfikacjom⁹ w ciągu pięciu lat od daty wydania decyzji o przyznaniu dofinansowania. W latach 2007-2013¹⁰ wymogi prawne były podobne, ale moment rozpoczęcia liczenia okresu pięciu lat został przesunięty z daty wydania decyzji o przyznaniu dofinansowania na datę ukończenia projektu. Ponadto wprowadzono karę dla przedsiębiorstw, które przeniosły działalność produkcyjną w obrębie państwa członkowskiego lub do innego państwa członkowskiego.

14

W 2010 r. zakres stosowania wymogu trwałości został ograniczony wyłącznie do operacji stanowiących inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne. Ponadto, aby zmniejszyć obciążenia dla beneficjentów w następstwie kryzysu gospodarczego, wprowadzono wyjątek od tych wymogów w przypadku zaprzestania działalności produkcyjnej spowodowanego upadłością niewynikającą z czynów niezgodnych z prawem¹¹.

15

W przypadku europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020 ważną zmianą w zakresie prawnych wymogów trwałości jest uściślenie momentu rozpoczęcia okresu trwałości przez odniesienie się do daty płatności końcowej w ramach projektu lub zamiennie do daty określonej w decyzji w sprawie pomocy państwa. Ponadto współfinansowanie ze środków unijnych musi zostać zwrócone w przypadku przeniesienia działalności produkcyjnej poza obszar UE w ciągu 10 lat, z wyjątkiem sytuacji, gdy beneficjentem jest MŚP¹². Logika interwencji dla inwestycji produkcyjnych w ramach EFRR, w tym aspekty związane z trwałością, są opisane szczegółowo w załączniku II.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16

Kontrola, która została przeprowadzona w okresie od lipca 2016 r. do czerwca 2017 r., miała udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekty EFRR obejmujące inwestycje produkcyjne w przedsiębiorstwach były zarządzane w sposób zapewniający trwałość produktów i rezultatów.

17

W pierwszej części niniejszego sprawozdania Trybunał przeanalizował trwałość produktów, natomiast w drugiej – trwałość rezultatów (bezpośrednich i pośrednich). Trybunał ocenił trwałość na koniec okresu trwałości przewidzianego w przepisach oraz w momencie przeprowadzania kontroli. W trzeciej części Trybunał wymienił główne powody braku trwałości inwestycji produkcyjnych, a także przedstawił dobre praktyki zaobserwowane podczas kontroli. W tym względzie Trybunał przeanalizował kompetencje i zadania właściwych organów w państwach członkowskich oraz Komisji. Analiza obejmowała przegląd PO stanowiących podstawę projektów poddanych kontroli, a także przegląd monitorowania i oceny projektów oraz odnośnej sprawozdawczości. W ostatniej części Trybunał omówił możliwe usprawnienia dotyczące trwałości w okresie programowania 2014-2020. Trybunał przeanalizował także zmiany wprowadzone w rozporządzeniach w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020 w celu zwiększenia potencjału w zakresie trwałości rezultatów.

18

Trybunał zbadał 41 ukończonych projektów obejmujących inwestycje produkcyjne współfinansowanych przez EFRR w latach 2000-2013 w ramach ośmiu PO w Austrii, Republice Czeskiej, Niemczech, we Włoszech i w Polsce, z okresem trwałości kończącym się między 2006 a 2018 r. Wszystkie te projekty zostały wcześniej poddane kontroli przez Trybunał w kontekście poświadczenia wiarygodności pod kątem zgodności z wymogami regulacyjnymi. Zostały one wybrane na podstawie wielkości próby ustalonej w ramach poprzedniej kontroli w odnośnych państwach członkowskich oraz z uwzględnieniem ich wartości finansowej. Większość projektów obejmowała inwestycje w aktywa przedsiębiorstw z różnych sektorów produkcyjnych (np. produkty ze stali i kamienia, części samochodowe, urządzenia sanitarne, aplikacje przemysłowe), sektora energetycznego (węgiel, odnawialne źródła energii) i sektora turystyki (hotele). Niektóre z nich obejmowały inwestycje w badania i rozwój. Wartość projektów wynosiła od 0,1 do 91,7 mln euro. Beneficjentami były zwykle małe i średnie przedsiębiorstwa. Wykaz projektów poddanych kontroli i PO, w ramach których były one finansowane, przedstawiono w załączniku III.

Uwagi

Produkty skontrolowanych projektów były przeważnie trwałe

19

W przypadku projektów poddanych kontroli Trybunał sprawdził najpierw, czy wszystkie oczekiwane produkty zostały dostarczone zgodnie z planem. Następnie ocenił, czy zostały one faktycznie utrzymane w swoich pierwotnych lokalizacjach i czy nie doszło do ich zbycia, w pełni lub częściowo, w prawnie wiążącym okresie trwałości (3 lub 5 lat), jako że nie mogły one zostać sprzedane, a powiązana działalność gospodarcza nie mogła zostać przeniesiona w obrębie UE lub poza jej obszar. Trybunał sprawdził także, czy były one wykorzystywane w tym samym zakładzie produkcyjnym, chyba że zastąpiono je aktywami o co najmniej takiej samej wartości rynkowej zakupionymi na koszt beneficjenta projektu.

20

We wszystkich regionach UE, w których przeprowadzono kontrolę, przewidziane w przepisach warunki dotyczące trwałości zastosowane w PO były zasadniczo zgodne z odpowiednimi rozporządzeniami UE¹³. W żadnym ze skontrolowanych projektów, z wyjątkiem jednego, Trybunał nie odnotował znacznych modyfikacji czy zmian w charakterze własności ani zaprzestania działalności produkcyjnej do końca okresu trwałości.

21

Ogólnie w momencie ukończenia projekty poddane kontroli dostarczyły oczekiwanych produktów¹⁴. Produkty te obejmowały zazwyczaj zakup obiektów i instalacji na potrzeby produkcji towarów, takich jak hale produkcyjne i linie produkcyjne, w tym sprzętu i maszyn wykorzystywanych w różnych sektorach przemysłowych (np. spożywczym, chemicznym, tworzyw sztucznych i wyrobów metalowych, urządzeń sanitarnych, części samochodowych, instalacji energetycznych lub energii odnawialnej bądź ich części). Przedsiębiorstwa w sektorach usługowych i turystyki także otrzymały dofinansowanie, np. w postaci wsparcia dla drukarni czy na rzecz odnowienia lub budowy hoteli. W ramce 1 przedstawiono produkty uzyskane w ramach trzech projektów poddanych kontroli, a szczegółowe informacje na temat każdego projektu można znaleźć w załączniku III.

22

Ogólnie na koniec określonego w przepisach okresu trwałości aktywa istniały w miejscu produkcji. Nie zostały one sprzedane, a działalność gospodarcza przedsiębiorstw nie została przeniesiona. W większości przypadków aktywa były odpowiednio utrzymywane i skutecznie wykorzystywane zgodnie z potrzebami przedsiębiorstw w całym okresie trwałości (zob. rys. 2). Tylko w jednym przypadku¹⁵ obiekty nie były eksploatowane z powodu upadłości. W trzech kolejnych przypadkach¹⁶ aktywa (sprzęt produkcyjny, komputery, programy komputerowe) nie były w pełni wykorzystywane lub linie produkcyjne nie były eksploatowane ze względu na brak utrzymania przez właścicieli, nieuwzględnienie zmian biznesowych w danym sektorze lub zmian w odpowiednich przepisach dotyczących energii.

23

W momencie przeprowadzania wizyt na miejscu aktywa były nadal wykorzystywane w ramach 31 projektów. W dziewięciu przypadkach¹⁷ nie były one w ogóle wykorzystywane, były częściowo wykorzystywane lub zostały zastąpione innym sprzętem po upływie okresu trwałości przewidzianego w przepisach – który w przypadku MŚP wynosił często tylko trzy lata od zakończenia projektu. Taka postawa przedsiębiorców może wynikać z wielu przyczyn, jak na przykład z zastąpienia maszyn lub systemów informatycznych ze względu na zużycie lub amortyzację, z posiadania bardziej nowoczesnego sprzętu o co najmniej takiej samej wartości handlowej, bądź ze zmian w odpowiednich przepisach dotyczących energii. Na przykład w przypadku jednego z projektów¹⁸ sprzęt został zastąpiony tuż po upływie wyznaczonego w przepisach okresu trwałości ze względu na wysokie koszty obsługi.

Większość projektów objętych kontrolą poskutkowała trwałymi rezultatami, jednak nie dotyczy to jednej piątej projektów

24

Trybunał sprawdził najpierw, czy skontrolowane projekty osiągnęły zakładane bezpośrednie rezultaty w momencie ukończenia realizacji projektów. Następnie przeanalizował sytuację w momencie przeprowadzania kontroli w celu oceny, czy rezultaty zostały utrzymane przez właścicieli projektów możliwie jak najdłużej, tak aby wygenerować możliwie maksymalne korzyści w okresie długo po zakończeniu projektu. W ramach tych czynności Trybunał wziął także pod uwagę sytuację gospodarczą przedsiębiorstw względem sytuacji panującej na rynku, na którym prowadziły one działalność, a także inne czynniki zewnętrzne mogące oddziaływać na potencjalne korzyści. Kryteria oceny zostały szczegółowo wyjaśnione w załączniku IV.

Trwałość bezpośrednich rezultatów była odpowiednia w około połowie projektów objętych kontrolą

25

Na podstawie informacji dostępnych w instytucjach zarządzających Trybunał sprawdził, czy w ramach skontrolowanych projektów osiągnięto różne bezpośrednie rezultaty, takie jak polepszenie dostępu do finansowania, zwiększenie produkcji i wydajności, tworzenie miejsc pracy, zwiększenie sprzedaży, obrotów lub eksportu, dywersyfikacja struktur przedsiębiorstw, poprawa wizerunku przedsiębiorstwa, wprowadzenie nowych produktów lub usług i inne (np. zintensyfikowanie współpracy z innymi instytucjami w celu zwiększenia innowacji i konkurencyjności)¹⁹. Trybunał ocenił trwałość bezpośrednich rezultatów na koniec okresu trwałości oraz w momencie przeprowadzania kontroli na podstawie informacji zgromadzonych przez beneficjentów (zob. rys. 3).

26

Do końca okresu trwałości przewidzianego w przepisach (który w przypadku projektów objętych kontrolą przypadał między 2006 r. a 2018 r.²⁰) i w oparciu wyłącznie o dostępne informacje z monitorowania stwierdzono, że w 14 projektach rezultaty istniały w pełni (i przez cały okres trwałości), a w siedmiu – częściowo (zob. rys. 3). Jednak w przypadku prawie połowy wszystkich projektów (19) dokonanie takiej oceny nie było możliwe, gdyż instytucje zarządzające nie gromadziły koniecznych danych z monitorowania (zob. także pkt 73-75) lub istotne dokumenty nie były już dostępne ze względu na upływ okresu archiwizowania (w przypadku projektów w ramach PO Apulii i PO Burgenlandu).

27

Trybunał odnotował tylko kilka przypadków, w których monitorowanie pozwoliło na bardziej kompletne gromadzenie danych na temat rezultatów projektów. Na przykład instytucja zarządzająca odpowiedzialna za PO w Polsce monitorowała i oceniała osiągnięcie rezultatów projektów, korzystając w tym celu z różnych wskaźników finansowych i wskaźników wykonania, takich jak dochody, wartość towarów wyprodukowanych w rezultacie projektu, redukcja emisji itd.²¹ Wzrost obrotów poza regionem i wzrost eksportu mierzony był także w przypadku sześciu projektów w Saksonii i Dolnej Saksonii²².

28

Jako że większość instytucji zarządzających skupiała się jednak wyłącznie na tworzeniu miejsc pracy (jednym z głównych celów PO), nie gromadziły one informacji na temat innych istotnych korzyści (gospodarczych), które mogły wynikać z projektów. W związku z tym nie zawsze dokonać można było kompleksowej oceny faktycznych osiągnięć projektu i ich trwałości w oparciu o same informacje z monitorowania.

29

Podczas wizyt na miejscu oraz na podstawie dodatkowych informacji przekazanych przez beneficjentów i instytucje zarządzające Trybunał stwierdził, że bezpośrednie rezultaty były trwałe w 21 projektach, częściowo trwałe w 11 projektach oraz niewystarczające lub w ogóle nietrwałe w ośmiu projektach²³ (szczegółowe informacje przedstawiono w załączniku III).

30

W ramach dodatkowych korzyści projekty umożliwiały przedsiębiorstwom, które uzyskały wsparcie, restrukturyzację lub modernizację aktywów produkcyjnych, dostosowanie lub dywersyfikację portfela produktów i poprawę wydajności, a co za tym idzie rentowności, pomagając im wzmocnić pozycję na rynku. W ramce 2 przedstawiono przykładowy projekt, w którym osiągnięte rezultaty i ich trwałość były odpowiednie. Kolejną dodatkową korzyścią, według przedsiębiorstw będących beneficjentami, była poprawa wizerunku, a tym samym większa lojalność klientów.

31

W niektórych przypadkach²⁴ beneficjenci czerpali korzyści dzięki polepszeniu dostępu do finansowania i pożyczek. Pozwoliło im to na zrealizowanie ambitniejszych inwestycji, a ostatecznie na osiąganie lepszych rezultatów. Dodatkowe inwestycje zostały zrealizowane z wykorzystaniem własnych zasobów przedsiębiorstw oraz dotowanych aktywów. Z informacji udzielonych przez niektórych beneficjentów poddanych kontroli, projekty istotnie zwiększyły ich rentowność w dłuższej perspektywie. W kilku przypadkach²⁵ trudne warunki rynkowe lub poważne następstwa kryzysu gospodarczego doprowadziły niektórych beneficjentów na skraj niewypłacalności. W takich przypadkach zdaniem beneficjentów projekty odegrały kluczową rolę w umożliwianiu im kontynuowania działalności gospodarczej (zob. przykłady w ramce 3).

W przypadku około jednej piątej projektów objętych kontrolą bezpośrednie rezultaty nie były jednak trwałe, a w przypadku około jednej czwartej były tylko częściowo trwałe

32

Jak pokazano już w pkt 29, w trakcie wizyt na miejscu Trybunał zidentyfikował problemy z trwałością w ramach 19 projektów: w przypadku ośmiu z nich (jedna piąta projektów poddanych kontroli) rezultaty nie były trwałe (czasem nietrwające nawet do końca okresu trwałości²⁶ lub trwające niewiele dłużej²⁷), a w przypadku 11 były tylko częściowo trwałe (zob. przykłady w ramce 4). Niemniej jednak projekty innowacyjne (np. projekt 1) na szybko rozwijających się rynkach wiążą się z wyższym ryzykiem dla trwałości, co nie oznacza, że w mniejszym stopniu zasługują na finansowanie z UE.

33

W trzech przypadkach²⁸ istniały ważne powody braku trwałości lub przyczyny pozostające poza kontrolą beneficjenta, np. zmiany warunków rynkowych lub w przepisach krajowych. W kolejnych pięciu przypadkach²⁹ brak trwałości wynikał jednak z uchybień w zarządzaniu lub innych problemów po stronie przedsiębiorstw. Ponadto w przypadku jednego z projektów³⁰ nie można było ocenić trwałości ze względu na zmianę własności po stronie beneficjenta.

34

Wspólną cechą PO, w ramach których realizowane były projekty objęte kontrolą, był nacisk na tworzenie lub utrzymywanie miejsc pracy w istniejących lub nowych przedsiębiorstwach przez zwiększenie ich wydajności, rentowności i innowacyjności. Wskaźnik ten był wykorzystywany i ustanowione zostały odnośne cele w 29 z 41 skontrolowanych projektów (zob. więcej szczegółowych informacji w załączniku III). W przypadku pozostałych 12 projektów informacje na temat rezultatów nie były kompletne bądź ich głównym celem były kwestie środowiskowe i zmodernizowanie przestarzałych gałęzi przemysłu, w związku z czym zatrudnienie w tych przypadkach nie stanowiło priorytetu, a zatem nie było mierzone.

35

W odniesieniu do tworzenia miejsc pracy, oprócz wymogów trwałości określonych w ustawodawstwie unijnym, przepisy krajowe (w odpowiednich przypadkach) nakładały na przedsiębiorstwa będące beneficjentami, zgodnie z umowami o dofinansowanie, obowiązek utworzenia pewnej liczby nowych miejsc pracy lub utrzymania istniejącego poziomu zatrudnienia. Stanowiska te musiały być obsadzone lub przynajmniej stale oferowane i ogłaszane do momentu zakończenia okresu trwałości.

36

W ujęciu ogólnym, choć nie wszystkie projekty do czasu ich zakończenia osiągnęły cele dotyczące miejsc pracy, rezultaty okazały się względnie zadowalające. Jak pokazano w załączniku V, do czasu zakończenia projektów zatrudnienie wzrosło o średnio 7,7% w 41 projektach poddanych kontroli: 66,4% w MŚP i 3,7% w większych przedsiębiorstwach. Z powodu kryzysu gospodarczego w większości przedsiębiorstw dokonano jednak restrukturyzacji, a Trybunał odnotował, że utworzone miejsca pracy były często likwidowane po zakończeniu projektu (zob. także załącznik V). Na przykład w ramach PO Polski beneficjent projektu 41 przeprowadził kilka restrukturyzacji związanych z optymalizacją procesów produkcyjnych, co doprowadziło do znacznej redukcji zatrudnienia. W ramach PO Burgenlandu miejsca pracy w jednym projekcie nie zostały utrzymane po upływie okresu trwałości, a kolejny z beneficjentów znalazł się w stanie upadłości. Do połowy 2016 r. liczba pracowników wzrosła średnio o 1% w porównaniu z sytuacją na koniec projektu w przypadku MŚP, zmniejszyła się jednak o 6% w przypadku większych przedsiębiorstw (zob. także załącznik V).

37

W przypadku gdy instytucje zarządzające ustanowiły pułapy dofinansowania dla każdego tworzonego miejsca pracy, prawdopodobieństwo opłacalności dofinansowania (mierzonej w postaci łącznego kosztu inwestycji w przeliczeniu na utworzone miejsce pracy) było wyższe. Jeśli beneficjenci przekraczali pułap, nie mogli otrzymać dofinansowania. W związku z tym musieli oni zwracać większą uwagę na wielkość swoich inwestycji. Trybunał odnotował jednak, że takie pułapy zostały wykorzystane jedynie w dwóch niemieckich PO.

38

Jeśli chodzi o perspektywy gospodarcze skontrolowanych przedsiębiorstw, dwa z nich³¹ zakończyły działalność. Ponadto w momencie przeprowadzania kontroli 19 innych przedsiębiorstw (zob. załącznik III) doświadczało trudności dotyczących ich przyszłej sytuacji ekonomicznej, związanych np. z restrukturyzacją lub spłatą zadłużenia bądź zmniejszającą się produkcją³². Co więcej, w niektórych przypadkach przyszłe perspektywy biznesowe przedsiębiorstw zależały od wyniku projektów badawczych będących w toku i ich zdolności do generowania dodatkowego kapitału³³.

Pośrednie rezultaty trudno jest zmierzyć i powiązać z finansowaniem

39

O wsparcie finansowe wnioskować mogą jedynie przedsiębiorstwa zarejestrowane i zlokalizowane w regionie kwalifikującym się do otrzymania finansowania z EFRR³⁴. Inwestycje produkcyjne powinny zatem także generować szerzej rozumiane korzyści dla całego regionu (rezultaty pośrednie). Takie korzyści mogą obejmować większe zatrudnienie, zwiększoną przedsiębiorczość i konkurencyjność w regionie, a także poprawę warunków środowiskowych, większe innowacje oraz lepsze wskaźniki przetrwania przedsiębiorstw. Mając na uwadze spójność gospodarczą, kolejnym ważnym celem jest unikanie przenoszenia działalności gospodarczej poza region pochodzenia. Projekty powinny także charakteryzować się potencjalnym efektem mnożnikowym, np. przyczyniać się do pobudzenia wymiany handlowej z lokalnymi dostawcami lub usługodawcami posiadającymi stosunki biznesowe z przedsiębiorstwem będącym beneficjentem, bądź do zwiększenia ich umiejętności lub bazy wiedzy przez zapewnianie doradztwa lub okazji do tworzenia sieci kontaktów.

40

Takie pośrednie rezultaty nie zostały określone jako cel strategiczny w żadnym ze skontrolowanych PO. Ponadto żaden z projektów poddanych kontroli nie przewidywał takich rezultatów pośrednich jako konkretnych celów operacyjnych. Tymczasem bez takich celów operacyjnych lub powiązanych wskaźników na poziomie projektu nie ma możliwości zagregowania tych informacji w celu pomiaru rezultatów pośrednich na szczeblu regionalnym. Brak systematycznych pomiarów oraz fakt, że instytucje zarządzające nie informowały o rozprzestrzenianiu się pozytywnych efektów na inne regiony, sprawiły, że trudno było ustalić związki przyczynowe między inwestycjami finansowanymi przez UE w sektorze prywatnym a rozwojem regionalnym.

41

Na poziomie projektu z natury nie jest łatwo określić osiągnięcie i trwałość rezultatów pośrednich. Trudno było na przykład wykazać związek przyczynowy między projektami UE a ich wpływem na zatrudnienie na szczeblu regionalnym. Wkład w cele polityki spójności, w postaci np. innowacji, tworzenia sieci kontaktów czy wymiany wiedzy (zob. pkt 4), był obserwowany jedynie w rzadkich przypadkach, kiedy to projekty obejmowały współpracę lub tworzenie sieci kontaktów z instytucjami szkolnictwa wyższego.

42

Niemniej jednak szereg przeanalizowanych projektów przyczynił się do osiągnięcia rezultatów pośrednich. Na przykład projekty, których rezultaty bezpośrednie były co najmniej w pewnym stopniu trwałe (zob. pkt 26-31), generowały korzyści gospodarcze lub społeczne dla społeczności lokalnych lub regionów, w których były zlokalizowane, m.in. za pośrednictwem lokalnych dostawców i usługodawców. Dzięki tym inwestycjom utworzono stałe miejsca pracy wymagające wysokich kwalifikacji. Doszło również do zintensyfikowania działalności gospodarczej w regionie. Inne rezultaty pośrednie obejmowały: ograniczenie zanieczyszczenia środowiska, odpadów i hałasu³⁵, zwiększoną efektywność energetyczną³⁶, rewitalizację terenów poprzemysłowych³⁷ i wzrost obrotów poza regionem lub eksportu³⁸. Ponadto w wielu przypadkach dzięki inwestycjom regiony odnosiły korzyści za sprawą wyższych przychodów podatkowych.

43

W rzadkich przypadkach, w których faktycznie zaobserwowano wkład w pośrednie rezultaty, nie zawsze były one trwałe. Na przykład zainteresowane podmioty w regionie Apulii wskazały słabość strukturalną MŚP oraz ogólnie ich niewielkie rozmiary jako czynniki negatywnie wpływające na rozwój regionalny i tworzenie miejsc pracy³⁹. Aby temu przeciwdziałać, w jednym z działań w ramach PO przewidziano warunek wstępny, zgodnie z którym podmioty wnioskujące niebędące dużymi przedsiębiorstwami musiały stworzyć konsorcja z innymi MŚP w celu ubiegania się o dofinansowanie z EFRR, w nadziei, że konsorcja będą istnieć nadal po zakończeniu projektów. W dwóch skontrolowanych projektach cel ten nie został jednak osiągnięty ze względu na brak zaangażowania ze strony partnerów w realizację celów projektu oraz nienaturalny charakter konsorcjów (zob. ramka 5).

Przy programowaniu, wyborze i monitorowaniu projektów położono niewystarczający nacisk na kwestię trwałości

44

Istnieje wiele powodów osiągnięcia (lub nieosiągnięcia) trwałych rezultatów projektów oraz wiele praktyk wpływających na ich osiągnięcie. Powody takie można wskazać zarówno na poziomie projektu, jak i na poziomie strategicznym (lub programu/PO).

W ramach programowania PO w niewystarczającym stopniu promowano kwestię trwałości

45

Ocena przeprowadzona przez Trybunał opierała się na dobrych i złych praktykach w odniesieniu do promowania trwałości w PO, z uwzględnieniem powiązanego ryzyka. Trybunał skontrolował również zakres, w jakim instytucje zarządzające przeanalizowały potrzeby przedsiębiorstw w danych regionach, a także zaobserwowane niedoskonałości rynku. Ponadto zbadał, w jaki sposób wdrażane były wymogi trwałości przewidziane w przepisach.

46

Nawet na poziomie planowania strategicznego Trybunał wykrył rozmaite uchybienia, które mogą wyjaśnić, dlaczego znaczna część projektów poddanych kontroli nie osiągnęła trwałych rezultatów lub osiągnęła je jedynie częściowo. Podczas opracowywania PO instytucje zarządzające podejmowały niewystarczające wysiłki w celu wsparcia trwałości poprzez odpowiednie działania w ramach polityki i warunki wykraczające poza wymogi prawne (zob. pkt 12).

Trwałość nie była priorytetem w PO

47

Do 2013 r., a w szczególności w okresie programowania kończącym się w 2006 r., w PO nie kładziono nacisku na kwestię trwałości rezultatów. Mimo że nie jest to wymóg prawny, w żadnym z PO poddanych kontroli nie uwzględniono potrzeby ustalenia, czy projekty inwestycyjne przynosiły trwałe rezultaty. Chociaż PO obejmowały szersze cele gospodarcze, takie jak zwiększenie zatrudnienia czy wzmocnienie konkurencyjności regionalnej, nie położono w nich nacisku na długotrwałe rezultaty. Trwałość nie stanowiła celu określonego w PO bądź w innych dokumentach strategicznych, nie było również osobnego wskaźnika przeznaczonego do jej pomiaru.

48

Ani w PO, ani w innych dokumentach dotyczących planowania w ramach programów sektorowego wsparcia przedsiębiorstw nie uwzględniono zagrożeń dla osiągnięcia trwałości rezultatów projektów, a zatem nie przewidziano żadnych działań łagodzących. Ponadto dokumenty na potrzeby planowania strategicznego nie określały precyzyjnie pożądanych rezultatów pośrednich dla regionów ani mechanizmów służących do ich pomiaru (zob. także pkt 40-43).

49

Organy krajowe nie gromadziły danych statystycznych na temat wskaźników przetrwania przedsiębiorstw wspieranych ze środków finansowych UE lub powodów nietrwałych rezultatów projektów. Nie prowadziły też żadnych analiz porównawczych dotyczących wyników przedsiębiorstw wspieranych ze środków publicznych oraz przedsiębiorstw, które nie otrzymały żadnego wsparcia. Nie posiadały zatem ważnych informacji na etapie projektowania różnych systemów wspierania przedsiębiorstw w ramach PO.

50

Udzielając współfinansowania z EFRR na działania wspierające przedsiębiorstwa, Komisja miała na celu przede wszystkim wywarcie wpływu o charakterze gospodarczym, natomiast trwałość rezultatów inwestycji była jedynie aspektem ubocznym. W związku z tym w kontekście trwałości głównym punktem wymagającym uwagi było spełnienie wymogów wynikających z prawodawstwa Unii. Komisja nie zapewniła instytucjom zarządzającym wytycznych na temat wyboru i koncepcji projektów ani nie udzieliła im żadnego innego wsparcia w celu promowania trwałości rezultatów.

Oceny potrzeb były niewystarczające, a faktyczne zapotrzebowanie na finansowanie publiczne nie zostało odpowiednio określone

51

Zapewnienie trwałości zakłada, że finansowanie publiczne jest wykorzystywane na potrzeby projektów, które mogą zapewnić największy wkład w cele PO. Oceny potrzeb przyczyniają się do ogólnej trwałości, ponieważ umożliwiają zidentyfikowanie rodzajów działalności/przedsiębiorstw najistotniejszych z punktu widzenia osiągnięcia celów PO, a także przedsiębiorstw najbardziej potrzebujących finansowania publicznego, takich, dla których nie można znaleźć rozwiązań na rynku, lub takich, w przypadku których warunki rynkowe nie sprzyjają pobudzaniu powiązanych inwestycji prywatnych („niedoskonałość rynku”). Jeśli beneficjenci nie wykazywaliby faktycznie zapotrzebowania na wsparcie publiczne, ale zamiast tego podjęliby takie same decyzje bez uzyskania pomocy, świadczyłoby to większym ryzyku efektu deadweight. Ponadto w takiej sytuacji finansowanie publiczne otrzymałaby mniejsza liczba beneficjentów faktycznie go potrzebujących, co negatywnie wpłynęłoby na ogólną trwałość.

52

Podczas gdy PO poddane kontroli obejmowały pewne elementy oceny potrzeb, żaden z nich ani żadna z odpowiednich ewaluacji ex ante poprzedzających przyjęcie PO nie zawierały wnikliwych analiz faktycznych potrzeb przedsiębiorstw (np. potrzeb dużych i małych przedsiębiorstw) w odnośnych regionach pod względem wsparcia inwestycji. Przed opracowaniem koncepcji działań w ramach wsparcia dla przedsiębiorstw nie przeprowadzono szczegółowych ankiet, specjalnych badań ani podobnych działań przygotowawczych, które pozwoliłyby zidentyfikować potrzeby najbardziej wrażliwych sektorów. Niewystarczające były w szczególności oceny potrzeb w zakresie wsparcia przedsiębiorstw zaprezentowane w austriackich, włoskich i polskich PO.

53

W kilku przypadkach (PO Saksonii i Dolnej Saksonii oraz w pewnym stopniu w czeskich i włoskich PO) początkowa sytuacja przedsiębiorstw w danych regionach została opisana w stosunkowo kompleksowy sposób, z uwzględnieniem szczególnych ograniczeń w zakresie inwestycji i tworzenia dodatkowych miejsc pracy. Pozostałe PO nie obejmowały jasnych planów regionalnych dotyczących eliminowania tych ograniczeń, np. poprzez polepszenie dostępu do finansowania, pozyskiwanie prywatnego finansowania, zwiększenie produkcji, obrotów, eksportu lub wydajności oraz wprowadzanie nowych produktów. Ponadto nie sporządzono planów określających, w jaki sposób EFRR miałby zapewniać wartość dodaną przez inicjowanie długoterminowych zmian w sektorze przedsiębiorstw, w tym procesów głębszej restrukturyzacji zachodzących równolegle względem skutków gospodarczych dla zatrudnienia lub konkurencyjności przedsiębiorstw.

54

W PO nie określono w jasny sposób faktycznego zapotrzebowania przedsiębiorstw na finansowanie publiczne ani niedoskonałości rynku w poszczególnych regionach. W konsekwencji brak było solidnych argumentów uzasadniających, dlaczego pewne przedsiębiorstwa powinny otrzymać środki finansowe UE w celu inwestowania w swój portfel aktywów (w oparciu o kryteria takie jak sektor działalności, wielkość, potencjał biznesowy czy stopień innowacyjności). Z wyjątkiem czeskiego centralnego PO żaden z PO poddanych kontroli nie zawierał uzasadnienia wykazującego kwalifikowalność dużych przedsiębiorstw do współfinansowania z EFRR.

55

Instytucje zarządzające zakładały, że praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa zlokalizowane w regionie objętym celem „Konwergencja” lub w innym regionie słabym pod względem strukturalnym doświadczały niedoskonałości rynku, a zatem potrzebowały wsparcia inwestycji ze środków publicznych, co jednak niekoniecznie jest prawdą. Ponadto w PO i projektach inwestycyjnych nie uwzględniano praktycznie żadnych niedoskonałości rynku innych niż (potencjalne) ograniczenia kapitałowe lub ograniczony dostęp do pożyczek, podczas gdy MŚP mają do czynienia z innymi trudnościami⁴¹ niż większe przedsiębiorstwa. Zignorowana została również potrzeba łączenia pomocy finansowej i wsparcia niefinansowego (np. diagnostyki, doradztwa lub dostępu do specjalistycznej infrastruktury) w ramach interwencji publicznej.

56

Podczas zatwierdzania skontrolowanych PO Komisja nie uwzględniła ryzyka efektu deadweight w przypadku środków finansowych UE, na przykład poprzez zwrócenie uwagi na takie ryzyko w PO lub zapewnienie wytycznych dotyczących wyboru odpowiednich projektów. W kilku PO przewidziano środki finansowe z EFRR, które miały charakter dodatkowy w stosunku do istniejących już krajowych lub regionalnych systemów dofinansowania wspierających przedsiębiorstwa. Jak wynika z wieloletnich doświadczeń w państwach członkowskich, te systemy dofinansowania zasadniczo przyczyniały się znacznych inwestycji. Jednak fakt, że inwestycje krajowe i prywatne uzupełniono o środki finansowe UE, nie wskazywał, by miało to poskutkować większą liczbą lub wyższą jakością konkurencyjnych wniosków projektowych. Ponadto środki finansowe UE nie promowały zwiększonej trwałości rezultatów projektów, która wykraczałaby poza wymogi prawne (np. poprzez wymóg wydajniejszych kontroli i sprawozdawczości lub narzucanie bardziej rygorystycznych warunków), gdyż nie były one powiązane z osiąganiem długoterminowych rezultatów.

Nacisk na wymogi trwałości przewidziane w przepisach

57

Państwa członkowskie były również odpowiedzialne za wdrożenie unijnych wymogów prawnych dotyczących trwałości we właściwy sposób. Komisja odpowiadała za monitorowanie wysiłków państw członkowskich w tym zakresie oraz za zapewnienie zgodności z prawem Unii. W państwach członkowskich objętych kontrolą przepisy dotyczące trwałości rezultatów projektów ograniczały się do tych ustanowionych w prawie Unii (zob. załącznik VI).

58

Komisja i instytucje zarządzające uznały, że sam fakt spełnienia wymogów prawnych dotyczących trwałości był wystarczający⁴². Kierując się takim podejściem, zatwierdziły one PO w okresach programowania 2000-2006 i 2007-2013, nie ustanawiając bardziej rygorystycznych warunków w celu promowania długoterminowych rezultatów, takich jak, w odpowiednich przypadkach, wydłużenie okresu trwałości poza minimalny okres określony w rozporządzeniach⁴³.

59

Ponadto, z kilkoma wyjątkami, instytucje zarządzające nie włączyły do umów o dofinansowanie warunków krytycznych dotyczących osiągania długoterminowych rezultatów. W większości umów o dofinansowanie powtórzono zaledwie wymogi wynikające z prawodawstwa UE. Nie promowano w nich natomiast trwałości poprzez skuteczniejsze warunki, np. ustanowienie kluczowych wiążących celów dotyczących zatrudnienia oraz celów w zakresie poziomów produkcji i wydajności lub konkurencyjności i innowacji, które musiałyby być utrzymywane przez określone minimalne okresy.

Brak nacisku na trwałość podczas wyboru projektów

60

Jeśli chodzi o procedury wyboru w ramach PO, Trybunał przeanalizował adekwatność projektów w stosunku do celów PO, a także istnienie i wykorzystanie kryteriów, które można by powiązać z trwałością. Sprawdził także, czy uwzględniono inne ważne aspekty trwałości rezultatów, takie jak innowacje czy unikanie efektu deadweight.

61

Fakt, iż w ujęciu ogólnym projekty poddane kontroli były zgodne z nadrzędnymi celami PO, świadczy o tym, że procedury wyboru umożliwiały wybór odpowiednich projektów. Na etapie wyboru w żadnym z PO objętych kontrolą nie nadano jednak wystarczającego priorytetu osiągnięciu trwałych rezultatów. Ryzyko w tym zakresie oraz działania łagodzące były rzadko uwzględniane we wnioskach bądź w dokumentach dotyczących procedur wyboru. Często nie uwzględniano w nich także ryzyka wystąpienia efektu deadweight.

62

Chociaż kryteria wyboru zwykle obejmowały szereg celów (takich jak zwiększenie portfela aktywów przedsiębiorstw, poprawa potencjału i konkurencyjności przedsiębiorstw, utworzenie nowych miejsc pracy lub zachowanie istniejących), wniosków o dofinansowanie nie premiowano w żaden sposób za potencjał w zakresie generowania długotrwałych rezultatów. Zamiast tego, w mało ambitny sposób, instytucje zarządzające oceniały jedynie możliwość utrzymania wartości docelowych przez wymagany prawem okres 3 lub 5 lat po zakończeniu projektu. Instytucje zarządzające nie oceniały potencjalnych długoterminowych rezultatów gospodarczych projektów na etapie wyboru.

63

Ponadto, mimo że w większości przypadków innowacje stanowiły jeden z głównych celów inwestycji produkcyjnych w ramach przeanalizowanych PO, podczas oceny wniosków o dofinansowanie stopień innowacyjności projektu był praktycznie ignorowany. Wsparcie było natomiast często zapewniane na rzecz stosunkowo prostych procesów przemysłowych, w przypadku których istniało większe ryzyko, że ich charakter będzie krótkotrwały, a zatem nieprzynoszących trwałych rezultatów. Trybunał odnotował jedynie osiem projektów⁴⁴ w PO Włoch, Saksonii i Republiki Czeskiej, w przypadku których beneficjenci zainwestowali w innowacyjne produkty lub procesy przemysłowe. Praktyka w UE pokazuje, że beneficjentów zachęca się do tworzenia produktów zróżnicowanych, innowacyjnych i oferujących wartość dodaną w celu zapewnienia trwałości projektów. Projekty o większym potencjale w zakresie innowacyjności i konkurencyjności są bardziej opłacalne.

64

Podczas wyboru projektów nie wzięto pod uwagę ryzyka efektu deadweight, gdyż instytucje zarządzające nie uwzględniały zdolności podmiotów prywatnych do samodzielnego sfinansowania projektów lub większej partycypacji w kosztach.

65

Przesłanką efektu deadweight jest na przykład fakt, że promotor projektu rozpoczął jego realizację jeszcze przed uzyskaniem dofinansowania, co miało miejsce w przypadku sześciu projektów poddanych kontroli. W takich przypadkach istnieje ryzyko, że beneficjenci zrealizowaliby projekt bez otrzymania pomocy lub że obiecano im dofinansowanie przed przeprowadzeniem oceny projektu.

66

Kolejną oznaką wskazującą na potencjalny efekt deadweight jest wielokrotne udzielenie beneficjentowi dofinansowania z UE w okresie zaledwie kilku lat i brak uwzględnienia tego faktu przez komisję selekcyjną. Zaobserwowano to w przypadku 15 z 41 projektów poddanych kontroli. Różni beneficjenci otrzymali więcej niż jedną dotację z EFRR w stosunkowo krótkich odstępach czasu, a złożone przez nich wnioski nie zostały zweryfikowane pod kątem tego, czy dysponowali oni środkami własnymi wystarczającymi do sfinansowania projektów⁴⁵.

67

Ponadto Trybunał stwierdził, że osiem projektów⁴⁶ poddanych kontroli mogłoby zostać zrealizowanych na podobną skalę i w zbliżonym terminie w przypadku wykorzystania przez przedsiębiorstwa wyłącznie środków własnych lub pożyczek bankowych, bez konieczności korzystania z dotacji (zob. rys. 4). Miało to miejsce w szczególności w przypadkach, gdy przedsiębiorstwa wchodziły w skład grupy przedsiębiorstw. W konsekwencji taki sposób wykorzystania funduszy publicznych ograniczył konieczność inwestycji ze środków prywatnych. Ponadto im większe przyznano współfinansowanie, tym wyższe jest ryzyko oddziaływania efektu deadweight. Przykłady projektów, które otrzymały dofinansowanie mimo tego, że nie wpłynęły na nie niedoskonałości rynku, przedstawiono także w ramce 6.

Brak wskaźników oraz monitorowanie projektów nieskupiające się w wystarczającym stopniu na trwałości rezultatów

68

Oprócz zapewnienia, by projekty były realizowane zgodnie z ich zakładanym zakresem, budżetem i harmonogramem, ważne jest, by mechanizmy zarządzania i monitorowania skupiały się zarówno na osiągnięciu rezultatów w momencie zakończenia projektu, jak i na trwałości tych rezultatów w dłuższej perspektywie. Odpowiednie wskaźniki, monitorowanie i sprawozdawczość powinny zapewnić nie tylko spełnienie przez przedsiębiorstwa będące beneficjentami wymogów trwałości przewidzianych w przepisach, ale także – w miarę możliwości – powinny gwarantować, by przedsiębiorstwa te przykładały wagę do rezultatów i ich dalszego rozwoju.

Brak wskaźników

69

W PO na lata 2000-2006 wskaźniki nie zostały zdefiniowane lub były zdefiniowane w sposób niejednolity. W kolejnym okresie Komisja zwróciła się do instytucji zarządzających o ustanowienie podstawowych wskaźników produktu i rezultatu. Żaden z nich nie odnosił się jednak do długotrwałych rezultatów. Wskaźniki zostały wybrane przez instytucje zarządzające na podstawie strategii ich PO i rodzajów dofinansowania oraz nie umożliwiały porównania wyników osiągniętych w różnych regionach.

70

Niektóre ze wskaźników produktu nie wykazywały się wystarczającą precyzją, lecz były jedynie ogólnie sformułowane w odpowiednich dokumentach dotyczących projektów z okresów programowania 2000-2006 i 2007-2013. Wskaźniki rezultatu także były zasadniczo niewystarczająco zdefiniowane, gdyż nie określały, co konkretnie miały osiągnąć programy wsparcia⁴⁷. Brak właściwych wskaźników jakościowych i ilościowych w celu pomiaru produktów i rezultatów uniemożliwiał kompleksową ocenę skutków projektów (zob. przykłady w ramce 7). Nawet w przypadku, gdy wskaźniki rezultatu uwzględniały w pewnym stopniu bezpośrednie i natychmiastowe rezultaty projektów, żaden z nich nie był wykorzystywany do pomiaru trwałości rezultatów, działań czy operacji w ramach projektów (zob. także sekcja poniżej dotycząca monitorowania projektów). Stosowanie wskaźników wykonania jest wprawdzie ważne, należy jednak zwrócić uwagę na unikanie nadmiernej ich liczby⁴⁸.

71

W kilku przypadkach wartości docelowe wskaźników miały niewiele wspólnego z rzeczywistością: w dwóch przypadkach (projekty 19 i 22) cele w zakresie zatrudnienia zostały przekroczone o około 100%, natomiast w jednym przypadku (projekt 11) uzyskana oszczędność energii była niemal trzy razy większa niż przewidywano w dokumentach dotyczących planowania. W przeglądzie śródokresowym czeskiego PO stwierdzono, że różne cele ustanowione na poziomie PO nie były wystarczająco ambitne, w związku z czym zalecono zwiększenie ich o 200% lub więcej.

Monitorowanie projektów nie skupiało się w wystarczającym stopniu na trwałości

72

Pomimo braku wskaźników Trybunał stwierdził, że monitorowanie wdrażania projektów było zasadniczo odpowiednie. Opierało się ono jednak w bardzo dużym stopniu na produktach i nie było zharmonizowane ani pod względem monitorowania i weryfikacji danych, ani w odniesieniu do dostępności elektronicznych narzędzi sprawozdawczości. Systemy kontroli i monitorowania projektów funkcjonujące w regionach objętych kontrolą pomogły zapewnić, by produkty zostały dostarczone w dużej mierze zgodnie z planem w momencie zakończenia projektu, a dofinansowanie zostało wykorzystane na zakup kwalifikowalnych aktywów.

73

Instytucje zarządzające nie monitorowały jednak w skuteczny sposób trwałości projektów pod względem wymogów prawnych i innych aspektów świadczących o długoterminowych rezultatach. W momencie zakończenia projektów beneficjenci mieli obowiązek przekazania sprawozdania końcowego na temat wydatków na projekty (produktów), lecz nie zawsze na temat osiągniętych bezpośrednich rezultatów (zob. różne wymogi monitorowania obowiązujące w skontrolowanych PO przedstawione w załączniku VII). Ponadto instytucje zarządzające nie przewidziały, w jaki sposób należy postępować w przypadkach, w których rezultaty nie urzeczywistniły się w momencie zakończenia projektu, lecz byłyby widoczne dopiero na późniejszym etapie.

74

W ujęciu ogólnym monitorowanie przewidzianych w przepisach wymogów trwałości po zakończeniu projektów miało ograniczony charakter i różniło się między poszczególnymi PO. Mechanizmy sprawozdawczości i monitorowania oraz odnośne obowiązki organów i beneficjentów po zakończeniu projektów nie zawsze były jasne lub formalnie określone w dokumentach administracyjnych we wszystkich PO⁴⁹. Instytucje zarządzające nie przekazały beneficjentom żadnych wytycznych ani nie zapewniały systematycznego doradztwa dotyczącego monitorowania aspektu trwałości. Nie dysponowały one także systemami informatycznymi służącymi do gromadzenia danych na temat trwałości, a żadna z tych instytucji nie była w stanie zaprezentować solidnych statystyk dotyczących zgodności z wymogami trwałości przewidzianymi w przepisach. Instytucje zarządzające zaprzestawały monitorowania rozwoju projektów natychmiast po upływie wyznaczonego w przepisach okresu trwałości, ponieważ nie było wymogu prawnego nakładającego na nie obowiązek kontynuacji takich działań.

75

Wspomniany powyżej brak wskaźników i ograniczony zakres monitorowania po zakończeniu projektów uniemożliwiły pomiar trwałości rezultatów projektów. Był to także jeden z powodów trudności w identyfikowaniu związków przyczynowych między wsparciem finansowym UE na rzecz rozwoju sektora prywatnego a skutkami gospodarczymi generowanymi dla przedsiębiorstw i regionów.

Niedostateczne wykorzystanie ewaluacji ex post

76

Trybunał nie odnotował żadnych ocen programów inwestycji produkcyjnych, które obejmowałyby szczegółową ocenę trwałości rezultatów. Ze względu na ograniczony zakres monitorowania trwałości wymaganej zgodnie z prawem, jak również brak systemu informatycznego służącego do gromadzenia danych z monitorowania oraz brak monitorowania długoterminowego po zakończeniu okres trwałości nie dysponowano danymi na temat trwałości rezultatów osiągniętych przez projekty EFRR, rozwoju gospodarczego przedsiębiorstw będących beneficjentami wsparcia bądź skutków projektów dla regionów. Uniemożliwiło to wyciągnięcie odpowiednich wniosków i ich systematyczne wykorzystanie w regionalnych systemach wsparcia w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020.

77

Komisja nie przeprowadzała osobnych kontroli ani ocen dotyczących trwałości inwestycji finansowanych z EFRR. W tym względzie musiała polegać głównie na danych na temat trwałości i wdrożenia PO w ujęciu ogólnym przekazywanych przez instytucje zarządzające w rocznych sprawozdaniach z wykonania. Większość danych dotyczyła jednak przede wszystkim wykonania z perspektywy wykorzystania środków finansowych. Instytucje zarządzające miały także obowiązek zgłaszania w swoich sprawozdaniach rocznych przypadków braku zgodności z wymogami trwałości przewidzianymi w przepisach. Komisja nie była jednak w stanie przedstawić żadnych dowodów na działania podjęte w następstwie takich niezgodności.

78

Komisja uwzględniła badania dotyczące wsparcia finansowego z EFRR dla dużych przedsiębiorstw i MŚP w swojej szerszej ewaluacji ex post polityki spójności w latach 2007-2013⁵⁰. Sprawozdania końcowe nie obejmowały bezpośrednich ocen trwałości rezultatów, zawierały natomiast ustalenia istotne z punktu widzenia celu, jakim jest osiągnięcie długoterminowych rezultatów w ramach unijnych inwestycji w przedsiębiorstwa. Dwa najważniejsze ustalenia sformułowane w ocenach dotyczących dwóch rodzajów przedsiębiorstw były zgodne z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Trybunał i zostały podsumowane w załączniku VIII. Komisja nie gromadziła danych statystycznych na temat wskaźników przetrwania przedsiębiorstw finansowanych ze środków UE na szczeblu unijnym i krajowym. W rezultacie nie jest jeszcze w stanie przeprowadzić analizy porównawczej przedsiębiorstw otrzymujących wsparcie i nieotrzymujących go.

Działania naprawcze podejmowane w przypadku braku osiągnięcia celów i braku zgodności z wymogami trwałości nie były prowadzone konsekwentnie

79

Trybunał przeanalizował, w jaki sposób instytucje zarządzające prowadziły działania naprawcze w przypadku braku osiągnięcia ustalonych celów lub braku zgodności z wymogami trwałości, jako że może to także wpłynąć na stopień, w jakim osiągane są trwałe rezultaty.

80

Instytucje zarządzające przewidziały odzyskiwanie środków w przypadku braku osiągnięcia wiążących celów ustanowionych w umowie o dofinansowanie oraz w przypadku braku zgodności z przewidzianymi w przepisach wymogami trwałości. Działania te nie były jednak stosowane w zharmonizowany sposób. Stopień, w jakim projekty nie osiągnęły swoich wartości docelowych, skutkujący opisanymi działaniami naprawczymi różnił się w poszczególnych przypadkach, a kwoty możliwe do odzyskania także były różne, w zależności od zasad przyjętych w PO.

81

Dwie niemieckie instytucje zarządzające odzyskiwały środki, jeśli w momencie zakończenia projektu nie osiągnięto wszystkich wiążących wartości docelowych (dotyczących tworzenia lub ochrony miejsc pracy)⁵¹. Czeskie i polskie instytucje zarządzające były bardziej elastyczne: środki finansowe odzyskiwano jedynie wówczas, gdy faktycznie osiągnięta wartość znajdowała się poniżej 95% (Republika Czeska) lub 90% (Polska) przyjętych wiążących wartości docelowych. Włoskie organy także odzyskały środki w przypadku projektów, w których nie osiągnięto wartości docelowych.

82

Kwoty możliwe do odzyskania znacznie się różniły w poszczególnych PO. W niemieckich i czeskich PO stosowano opcję odzyskania pełnej kwoty środków. W przypadku włoskich PO kwota środków do odzyskania była proporcjonalna do wartości aktywów i długości okresu, w jakim nie były one wykorzystywane. Włoska instytucja zarządzająca stosowała opcję odzyskania pełnej kwoty tylko w przypadku, gdy brak zgodności stanowił istotne naruszenie prawnego wymogu trwałości, jak również w przypadku braku osiągnięcia celów dotyczących zatrudnienia lub jeśli przedsiębiorstwo zapewniło mniejszy wkład w finansowanie projektu niż było to przewidziane w umowie o dofinansowanie.

83

Często wiążące wartości docelowe lub odnośne terminy mogły być renegocjowane. Jeśli miało to miejsce, instytucje zarządzające umożliwiały ich ponowne negocjowanie przed zakończeniem okresu trwałości, mając na względzie wartości, które prawdopodobnie zostaną osiągnięte. W pewnych przypadkach było to wprawdzie uzasadnione (np. z powodu zmieniających się czynników zewnętrznych), istnieje jednak ryzyko, że jeśli rozwiązanie to będzie stosowane niemal automatycznie, odbije się to niekorzystnie na wcześniejszym wyborze wniosków o dofinansowanie i na uzyskaniu trwałych rezultatów.

84

W innych przypadkach (np. w czeskim regionalnym PO) umowy o dofinansowanie umożliwiały przekazanie dotowanych aktywów stronie trzeciej przed zakończeniem okresu trwałości, pod warunkiem że instytucja zarządzająca wyraziła na to zgodę. Według instytucji zarządzających takie przekazanie miało miejsce jedynie po przeprowadzeniu dogłębnej oceny przedsiębiorstwa, na rzecz którego przekazywane były dotowane aktywa. Niemniej jednak praktyka taka stwarzała ryzyko, że przedsiębiorstwo skorzysta z dofinansowania bez konieczności przechodzenia przez zwykłe procedury wyboru projektów.

W rozporządzeniach w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020 wprowadzono pewne udoskonalenia w celu zwiększenia potencjału w zakresie trwałości rezultatów

85

Trybunał ocenił, w jakim stopniu Komisja wykorzystała wnioski wyciągnięte z poprzednich programów w swoich wnioskach ustawodawczych dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020 oraz czy zidentyfikowała techniczne i organizacyjne ograniczenia trwałości rezultatów w projektach w sektorze przedsiębiorstw, a także przykłady dobrych praktyk z okresu przed 2014 r. Trybunał sprawdził, czy zmiany dotyczące większej trwałości inwestycji UE zostały odzwierciedlone w dokumentach programowych oraz w ramach prawnych dla tego wsparcia sektorowego. Ponadto Trybunał zbadał, czy Komisja przekazała organom regionalnym wytyczne dotyczące wykorzystywania wniosków dotyczących trwałości w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Ramy regulacyjne zostały wprawdzie udoskonalone…

86

Podczas opracowywania wniosków ustawodawczych dotyczących europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020 Komisja wykorzystywała doświadczenia zgromadzone w toku wcześniejszych programów wsparcia inwestycji produkcyjnych. Do rozporządzeń w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych wprowadzono szereg istotnych zmian. Następujące przepisy rozporządzenia w sprawie EFRR oraz rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów⁵² doprecyzowały ramy regulacyjne dotyczące trwałości operacji finansowanych z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz powinny przyczynić się do większej trwałości rezultatów:

• od 2014 r. wsparciem z EFRR przeznaczonym na inwestycje produkcyjne objęte są wyłącznie MŚP. Zasadniczo przyjmuje się, że MŚP w większym stopniu potrzebują środków finansowych i innych rodzajów wsparcia, takich jak usługi doradztwa dla przedsiębiorstw. Duże przedsiębiorstwa mogą uzyskać dofinansowanie tylko na inwestycje we wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji lub na potrzeby wsparcia przejścia na gospodarkę niskoemisyjną⁵³.
• Doprecyzowany został punkt początkowy pięcioletniego okresu trwałości. Jest to obecnie data płatności końcowej lub, w odpowiednich przypadkach, data określona w decyzji w sprawie pomocy państwa, co wcześniej nie było jasne i przekładało się na brak zharmonizowanego podejścia ze strony instytucji zarządzających.
• Jeśli chodzi o działania naprawcze w przypadku braku zgodności z przewidzianymi w przepisach wymogami trwałości, obecnie, aby przystąpić do odzyskiwania środków, spełniony zostać musi tylko jeden z następujących trzech warunków (a nie wszystkie trzy, jak uprzednio): a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem; b) zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu nienależne korzyści; lub c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów.
• Wkład z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych musi zostać zwrócony w przypadku przeniesienia inwestycji produkcyjnej poza obszar UE w ciągu 10 lat (zamiast 5 lat) od płatności końcowej, z wyjątkiem sytuacji, gdy beneficjentem jest MŚP⁵⁴.

87

Podczas przeprowadzonej niedawno kontroli⁵⁵ Trybunał stwierdził, że Komisji i państwom członkowskim udało się zasadniczo opracować PO obejmujące solidniejszą logikę interwencji, tj. określające cele (pod względem celów szczegółowych/rezultatów) oraz przewidywany sposób ich osiągnięcia (wymagane środki finansowe, działania do podjęcia i oczekiwane produkty). Nowe zasady zostały wprowadzone w celu bardziej konsekwentnego i kompleksowego wykorzystywania wskaźników wykonania do pomiaru postępów w realizacji długoterminowych rezultatów. W odniesieniu do każdej osi priorytetowej (z wyjątkiem osi pomocy technicznej i PO poświęconych inicjatywie na rzecz MŚP) w PO muszą zostać określone ramy wykonania obejmujące zestaw wskaźników ustanowionych w PO⁵⁶, z których większość została uprzednio zdefiniowana w powiązanym rozporządzeniu.

… jednak nadal występują luki

88

Nową cechą ram regulacyjnych na lata 2014-2020, która może wpływać na wykonanie działań finansowanych z UE w ramach wsparcia dla przedsiębiorstw, jest wymóg spełnienia przez PO „warunków wstępnych”⁵⁷. Są to warunki oparte na kryteriach określonych wcześniej w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów, których spełnienie jest konieczne w celu skutecznego i wydajnego wykorzystania finansowania unijnego w przypadku wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Przygotowując PO na lata 2014-2020, państwa członkowskie musiały ocenić, czy wymogi te zostały spełnione.

89

Aby spełnić wymogi związane z warunkiem wstępnym 3, który dotyczy wzmacniania konkurencyjności MŚP, przed otrzymaniem środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na potrzeby wsparcia przedsiębiorstw organy krajowe musiały podjąć specjalne działania w celu promowania przedsiębiorczości, w tym działania w ramach programu „Small Business Act” dla Europy⁵⁸. Niektóre z tych działań mają pozytywnie wpływać na organizację przedsiębiorczości, a w rezultacie na wskaźnik przetrwania przedsiębiorstw i ich długoterminowe rezultaty. Mając jednak na uwadze, że w momencie przeprowadzania kontroli upłynęły jedynie trzy lata od początku okresu programowania, ich bezpośredni wpływ na trwałość rezultatów nie mógł jeszcze zostać wykazany⁵⁹.

90

Wniosek Komisji w sprawie dodatkowego warunku wstępnego dotyczącego wdrożenia dyrektywy w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach⁶⁰, który mógłby poważnie wpłynąć na wskaźniki przetrwania MŚP, nie został zaakceptowany przez organy ustawodawcze.

91

PO na lata 2014-2020 zostały opracowane w sposób, który poskutkował istotnym zwiększeniem liczby wskaźników produktu i rezultatu wymagających monitorowania. W sprawozdaniu specjalnym nr 2/2017⁶¹ Trybunał zalecił zharmonizowanie definicji pojęć dotyczących wykonania zadań, tj. „produktów” i „rezultatów”.

92

Ponadto w innym sprawozdaniu Trybunał⁶² stwierdził, że „zdecydowana większość wskaźników stanowiących podstawę przydziału rezerwy na wykonanie to wskaźniki produktu (57%), wskaźniki finansowe (33%) i kluczowe etapy wdrażania (9%)”. Oznacza to, że ramy wykonania na lata 2014-2020 nadal koncentrują się zasadniczo na wydatkach i produktach projektu, a nie na osiąganiu rezultatów.

93

Podczas opracowywania nowych ram regulacyjnych Komisja nie była w stanie wykorzystać rezultatów z ewaluacji ex post wsparcia EFRR na rzecz przedsiębiorstw (zarówno dużych, jak i MŚP) z lat 2007-2013, gdyż sprawozdania zostały opublikowane dopiero na początku 2016 r. Z wyjątkiem badania Parlamentu Europejskiego⁶³, które w dużej mierze skupiało się na aspektach prawnych, Trybunał nie odnotował żadnych innych istotnych źródeł (na przykład badań lub ocen przeprowadzonych przez organy krajowe), które dotyczyłyby wsparcia EFRR na rzecz inwestycji produkcyjnych oraz które zostały wykorzystane do opracowania nowych rozporządzeń w sprawie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Ogólnie rozporządzenia na okres programowania 2014-2020 zostały zatem opracowane bez wystarczających informacji z badań oceniających.

94

W ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych Komisja nie ustanowiła żadnych innych konkretnych działań w celu promowania trwałości w projektach obejmujących inwestycje produkcyjne w regionach. Nowe ramy prawne w dalszym ciągu nie zawierają przepisów nakładających na instytucje zarządzające obowiązek ustanowienia procedur monitorowania, które umożliwiałyby w szczególności gromadzenie solidnych danych na temat trwałości. Ponadto nie zapewniają one instytucjom zarządzającym ani beneficjentom odpowiednich wytycznych w tym względzie na nowy okres programowania.

Wnioski i zalecenia

95

W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdza, że chociaż większość projektów poddanych kontroli generowała trwałe rezultaty, w zarządzaniu wsparciem EFRR na rzecz inwestycji produkcyjnych w przedsiębiorstwach na terenie UE w latach 2000-2013 nie kładziono wystarczającego nacisku na kwestię trwałości rezultatów. W konsekwencji w przypadku jednej piątej skontrolowanych projektów rezultaty nie były trwałe. Trybunał odnotował niedociągnięcia w programowaniu PO oraz na etapie wyboru, monitorowania i oceny projektów objętych kontrolą.

96

Wymogi trwałości przewidziane w przepisach UE, w szczególności obowiązek utrzymywania zakupionych aktywów przez beneficjenta w pierwotnej lokalizacji przez pięć/trzy lata od upływu okresu trwałości, zostały spełnione w przypadku wszystkich projektów poddanych kontroli. Przedsiębiorstwa będące beneficjentami nie dokonały żadnych znacznych modyfikacji ani zmian w charakterze własności i nie zaprzestały ani nie przeniosły działalności gospodarczej. Ogólnie projekty poddane kontroli generowały produkty zgodnie z założeniami. Produkty były zazwyczaj wykorzystywane do momentu zakończenia okresu trwałości (zob. pkt 20-23).

97

Bezpośrednie rezultaty projektów objętych kontrolą dotyczyły w szczególności tworzenia miejsc pracy, polepszenia dostępu do finansowania i pożyczek oraz zwiększenia produkcji i wydajności. W momencie przeprowadzania kontroli większość skontrolowanych projektów nadal generowała zakładane rezultaty bezpośrednie. W przypadku prawie połowy projektów poddanych kontroli Trybunał stwierdził jednak, że nie było możliwości przeprowadzenia kompleksowej oceny trwałości na koniec okresu trwałości. Jako że większość instytucji zarządzających koncentrowała się wyłącznie na tworzeniu miejsc pracy, a rezultaty nie były odpowiednio monitorowane ani zgłaszane po zakończeniu projektu, dostępnych było niewiele istotnych danych na temat stopnia, w jakim rezultaty te zostały osiągnięte, oraz na temat ich trwałości (zob. pkt 26-31). W przypadku jednej piątej projektów rezultaty osiągnięte w momencie ich zakończenia nie przetrwały do końca okresu trwałości lub trwały niewiele dłużej (zob. pkt 32-38).

98

Jeśli chodzi o rezultaty pośrednie, takie jak rozbudowa bazy wiedzy, tworzenie sieci kontaktów z instytucjami szkolnictwa wyższego, zwiększenie lokalnych przychodów podatkowych oraz korzyści dla regionów, rzadko nadawano im priorytetowy status (zob. pkt 40-43).

99

Istniało wiele powodów braku osiągnięcia trwałości rezultatów projektów. Podczas gdy w niektórych przypadkach znajdowały się one wyraźnie poza kontrolą beneficjentów (ze względu na czynniki zewnętrzne takie jak kryzys gospodarczy) lub wynikały z uchybień w zarządzaniu, w innych przypadkach powodem był niedostateczny nacisk na trwałość na różnych szczeblach zarządzania środkami finansowymi UE.

100

Na poziomie programów osiąganie długotrwałych rezultatów inwestycji produkcyjnych nie było skutecznie promowane w odnośnych PO lub innych istotnych regionalnych dokumentach strategicznych. Takie rezultaty nie stanowiły też priorytetu. Szczególne potrzeby przedsiębiorstw o różnej wielkości i w różnych sektorach (niedoskonałości rynku) nie były odpowiednio identyfikowane, co skutkowało ryzykiem wystąpienia efektu deadweight w ramach programów. Zasadniczo zaangażowanie UE nie zapewniało zatem większej trwałości rezultatów (zob. pkt 46-59).

Zalecenie 1 – Promowanie trwałości rezultatów

1. Państwa członkowskie powinny promować osiąganie trwałych rezultatów inwestycji produkcyjnych finansowanych z EFRR na etapie programowania PO, w szczególności poprzez:
   • większy nacisk na określanie i łagodzenie zagrożeń dla osiągnięcia trwałych rezultatów,
   • lepszą analizę potrzeb różnych typów przedsiębiorstw, w tym zapotrzebowania na finansowanie publiczne, w celu uniknięcia efektu deadweight.

   Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania PO na okres po 2020 r.

2. W trakcie zatwierdzania PO Komisja powinna zwracać szczególną uwagę na sposób, w jaki państwa członkowskie uwzględniają trwałość produktów i rezultatów.

   Docelowy termin wdrożenia: w trakcie zatwierdzania poszczególnych PO na okres po 2020 r.

101

W kryteriach stosowanych przy wyborze projektów nie odzwierciedlono odpowiednio potrzeb osiągnięcia długotrwałych rezultatów przez projekty finansowane z EFRR, wprowadzenia w ich ramach innowacyjnych procesów przemysłowych czy maksymalizacji efektu dźwigni finansowej. Ryzyko, że przedsiębiorstwa mogą skorzystać z finansowania z UE nawet wówczas, gdy mogłyby zrealizować projekt bez takich dodatkowych środków lub z wykorzystaniem mniejszych nakładów, nie zostało wystarczająco złagodzone (zob. pkt 61–67).

Zalecenie 2 – Uwzględnienie kwestii trwałości w procedurach wyboru

Państwa członkowskie powinny udoskonalić swoje procedury i kryteria wyboru tak, aby uwzględnić ryzyko wystąpienia efektu deadweight oraz zapewniać wsparcie jedynie na rzecz projektów obejmujących inwestycje produkcyjne mogące przyczynić się do osiągnięcia odpowiednich długotrwałych rezultatów.

Docelowy termin wdrożenia: podczas opracowywania nowych procedur wyboru.

102

Instytucje zarządzające nie zwracały wystarczającej uwagi na pomiar trwałości rezultatów. Nie wszystkie z nich ustanowiły odpowiednie wskaźniki na potrzeby pomiaru stopnia realizacji interwencji współfinansowanych przez UE oraz ich rezultatów w ujęciu długoterminowym. W przypadku gdy odpowiednie wskaźniki zostały zdefiniowane, mierzyły one przede wszystkim tylko jeden aspekt korzyści generowanych przez projekty, osiągnięcie ustanowionego celu nie było obowiązkowe lub nie były one stosowane w zharmonizowany sposób w celu pomiaru osiągniętych wyników. Uniemożliwiło to organom uzyskanie cennych informacji na temat trwałości rezultatów projektów oraz programów jako całości (zob. pkt 69-71).

103

Podczas gdy instytucje zarządzające zasadniczo odpowiednio monitorowały wdrażanie projektów na podstawie produktów, monitorowanie i sprawozdawczość na temat rezultatów w momencie zakończenia projektów i w okresie trwałości były zazwyczaj niedostateczne. Wynikało to po części z niezadowalającego wykorzystania wskaźników wykonania, a po części z braku procedur monitorowania i sprawozdawczości lub ich niekonsekwentnego stosowania. Nie prowadzono monitorowania długotrwałych rezultatów. W ramach PO objętych kontrolą przeprowadzoną przez Trybunał nie zlecono też szczegółowych ewaluacji ex post. Ponadto Komisja nie przeprowadziła osobnych kontroli/badań dotyczących trwałości inwestycji finansowanych przez UE (zob. pkt 72-78).

Zalecenie 3 – Zwrócenie uwagi na kwestię trwałości w ramach monitorowania i sprawozdawczości

Państwa członkowskie powinny prowadzić odpowiednie i spójne monitorowanie oraz sprawozdawczość poprzez:

• stosowanie określonych wcześniej i odpowiednich wskaźników zarówno w odniesieniu do produktów, jak i rezultatów, w tym długotrwałych rezultatów na poziomie PO, pamiętając jednocześnie o utrzymaniu liczby wskaźników na rozsądnym poziomie;
• ustanowienie procedur monitorowania i sprawozdawczości, które należy stosować w momencie zakończenia projektu i przez cały okres trwałości i które powinny być opisane w umowach o dofinansowanie;
• poprawę gromadzenia i wykorzystywania istotnych danych.

Docelowy termin wdrożenia: w odniesieniu do projektów w toku – możliwie jak najszybciej; w odniesieniu do kolejnych projektów – podczas przygotowywania procedur wyboru.

Zalecenie 4 – Uwzględnienie kwestii trwałości podczas ocen

Komisja i państwa członkowskie powinny zapewnić, by w ewaluacjach ex post na poziomie PO lub unijnym przeanalizowano w sposób bardziej systematyczny różne aspekty trwałości osiągniętych rezultatów na koniec okresu trwałości i później. Wyniki takich ocen powinny być wykorzystywane podczas opracowywania przyszłych unijnych programów wsparcia przedsiębiorstw.

Docelowy termin wdrożenia: w odniesieniu do ewaluacji ex post, które mają zostać przeprowadzone w przyszłości.

104

Umowy o dofinansowanie nie przewidywały w systematyczny sposób podejmowania działań naprawczych w przypadku braku osiągnięcia oczekiwanych rezultatów w momencie zakończenia projektów lub na koniec okresu trwałości. W przypadku gdy zostały one przewidziane, były prowadzone w sposób niekonsekwentny, z różnym stopniem elastyczności w ramach poszczególnych PO (zob. pkt 80–84).

Zalecenie 5 – Podejmowanie wyraźnie określonych działań naprawczych w konsekwentny sposób

1. Komisja powinna zapewnić, by państwa członkowskie konsekwentnie podejmowały wyraźnie określone działania naprawcze, w tym mechanizmy odzyskiwania środków, w przypadkach gdy projekty nie spełniają unijnych wymogów prawnych dotyczących trwałości.

   Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

2. W przypadkach gdy państwa członkowskie ustanowiły wiążące cele na poziomie projektu, powinny one także ustanowić wyraźnie określone działania naprawcze i konsekwentnie je stosować.

   Docelowy termin wdrożenia: możliwie jak najszybciej, ale przed końcem 2019 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 7 lutego 2018 r.

Wykaz skrótów i glosariusz

B+R: Badania i rozwój

Bezpośrednie rezultaty projektów: Zmiany doświadczane przez podmioty bezpośrednio objęte interwencją, wynikające z ich uczestnictwa w działaniu (np. zwiększona produkcja, wydajność, sprzedaż, obrót lub wywóz; większa przedsiębiorczość i konkurencyjność; nowe produkty lub usługi wprowadzone na rynek; utworzone lub utrzymane długoterminowe miejsca pracy).

Efekt deadweight: Efekt deadweight występuje w przypadku przeznaczenia środków finansowych na wsparcie beneficjenta, który dokonałby takiego samego wyboru w przypadku braku pomocy. W takiej sytuacji wynik określonego działania nie stanowi konsekwencji realizowanej polityki, a pomoc wypłacona beneficjentowi nie wywiera odpowiedniego oddziaływania. W związku z tym część wydatków, która generuje efekt deadweight, jest z definicji nieskuteczna, gdyż nie przyczynia się do osiągnięcia założonych celów. W kontekście niniejszej kontroli jest to sytuacja, w której dotowany projekt zostałby zrealizowany w całości lub częściowo nawet bez otrzymanego dofinansowania.

(Europejska) wartość dodana: Europejska wartość dodana to wartość dodatkowa działań UE w stosunku do wartości działań realizowanych samodzielnie przez państwa członkowskie. W kontekście niniejszej kontroli europejską wartość dodaną stanowią korzyści wynikające ze współfinansowania przez UE inwestycji produkcyjnych, np. zwiększenie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, lepsza identyfikacja lokalnych i regionalnych potrzeb oraz rozwiązań, długoterminowe zatrudnienie i większe możliwości w zakresie innowacji.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR): Celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej dzięki korygowaniu podstawowych dysproporcji regionalnych przez wsparcie finansowe inwestycji w tworzenie infrastruktury i trwałych miejsc pracy, skierowane przede wszystkim do sektora przedsiębiorstw.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne: Istnieje pięć odrębnych funduszy wspierających wdrażanie unijnej strategii na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w całej UE, a także realizację zadań dotyczących poszczególnych funduszy, na podstawie ram politycznych ustanowionych dla siedmioletniego okresu budżetowego WRF. Są to: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Funduszu Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Instytucja zarządzająca: Krajowy, regionalny lub lokalny organ publiczny (bądź dowolny inny podmiot publiczny lub prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Jego zadania obejmują wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów oraz przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych rezultatów. Instytucja zarządzająca jest także organem, który nakłada korekty finansowe na beneficjentów w wyniku kontroli przeprowadzonych przez Komisję, Europejski Trybunał Obrachunkowy lub właściwy organ w państwie członkowskim.

Monitorowanie: Ciągła funkcja, która polega na systematycznym gromadzeniu danych na temat określonych wskaźników w celu zapewnienia zarządowi i głównym zainteresowanym stronom interwencji rozwojowej będącej w toku informacji na temat postępów i osiągnięcia celów oraz stopnia wykorzystania przydzielonych środków finansowych (źródło: glosariusz Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD).

MŚP: Małe i średnie przedsiębiorstwa

Należyte zarządzanie finansami: Rzetelne i przejrzyste zarządzanie budżetem UE, które jest zgodne z rozporządzeniem finansowym, a w szczególności z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności.

Okres programowania: Wieloletnie ramy planowania i wdrażania wydatków z EFRR.

OZE: Odnawialne źródła energii

Pośrednie rezultaty projektów: Pozytywne skutki projektów dla danych regionów, np. zwiększone zatrudnienie, konkurencyjność i przedsiębiorczość, wzmocnione innowacje, lepsze wskaźniki przetrwania przedsiębiorstw, korelacja między wsparciem finansowym a współpracą z uniwersytetami/badaczami w celu wzmocnienia innowacyjności i konkurencji, większe umiejętności lub baza wiedzy, doradztwo dla przedsiębiorstw i tworzenie sieci kontaktów z innymi podobnymi organizacjami.

Produkty projektu: Skutki projektu.

Program operacyjny (PO): W PO określa się priorytety i szczegółowe cele państwa członkowskiego lub regionu oraz sposób wykorzystania środków finansowych (zarówno unijnych środków finansowych, jak i krajowego finansowania publicznego i współfinansowania prywatnego) w danym okresie (obecnie siedmioletnim) na finansowanie projektów. Projekty w ramach PO muszą przyczyniać się do osiągania określonej liczby celów. Środki finansowe pochodzą z EFRR. PO jest przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE. PO można modyfikować w okresie programowania wyłącznie za zgodą obu stron.

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., które ustanawia wspólne przepisy mające zastosowanie do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), objętych wspólnymi ramami („europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne”). Ustanawia ono również przepisy niezbędne do zapewnienia skuteczności europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a także koordynacji tych funduszy między sobą oraz z innymi instrumentami Unii.

RPO: Regionalny program operacyjny

Strategia „Europa 2020”: Strategia „Europa 2020” to unijna strategia na rzecz wzrostu na lata 2010-2020 mająca na celu wyjście z kryzysu finansowego. Obejmuje ona pięć zasadniczych celów: zatrudnienie; badania i rozwój; klimat/energię; kształcenie; włączenie społeczne i ograniczanie ubóstwa.

TFUE: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

Trwałe rezultaty projektów: Długotrwałe skutki realizacji projektów. Głównym wskaźnikiem trwałości rezultatów jest utrzymujący się przepływ korzyści netto wypracowanych w ramach projektu. Na przykład po zakończeniu realizacji projektu, w przewidzianym przepisami okresie trwałości i po jego zakończeniu, projekt powinien generować dostateczny poziom finansowego i gospodarczego zwrotu z poniesionych kosztów, przyczyniać się do zwiększenia produkcji, wydajności, zatrudnienia, konkurencyjności i przedsiębiorczości oraz wzmacniać innowacje.

Wskaźnik: Mierzalny współczynnik dotyczący danego celu, stanowiący użyteczne źródło informacji na potrzeby oceny stopnia, w jakim cel ten został osiągnięty.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował Ladislav Balko, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Branislav Urbanič, szef gabinetu; Zuzana Franková, attaché i członek zespołu kontrolnego; Gerhard Ross, dyrektor; Myriam Cazzaniga, kierownik; Kurt Bungartz, koordynator zadania; a także kontrolerzy: Alessandra Falcinelli i Jolita Korzunienė.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9417-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/594122	QJ-AB-18-005-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9467-8	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/7089	QJ-AB-18-005-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/web/general-publications/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.