Soutien de l'UE en faveur des investissements productifs dans les entreprises: l'accent doit davantage être mis sur la durabilité

Synthèse

Soutien du FEDER en faveur des investissements productifs dans les entreprises

I

Plus de 75 milliards d'euros ont été affectés au titre du Fonds européen de développement régional (FEDER) à des investissements productifs dans des entreprises entre 2000 et 2013, et plus de 68 milliards d'euros sont prévus à cet effet pour la période 2014-2020.

Comment avons-nous réalisé notre audit?

II

Notre audit visait à évaluer si ce financement avait été géré d'une manière qui garantisse la durabilité des réalisations et des résultats, et à déterminer les principaux facteurs ayant une incidence sur celle-ci.

III

Nous avons examiné 41 projets d'investissement productif achevés, cofinancés par le FEDER entre 2000 et 2013 dans le cadre de huit PO en République tchèque, en Allemagne, en Italie, en Autriche et en Pologne. Pour ce faire, nous avons passé en revue les PO sous-jacents aux projets audités et examiné la sélection, le suivi et l'évaluation des projets ainsi que l'établissement de rapports les concernant.

Qu'avons-nous constaté?

IV

Globalement, nous concluons qu'une majorité des projets audités ont généré des résultats durables. Cependant, pour bien des projets examinés, les résultats n'étaient pas durables, ou ne l'étaient qu'en partie, notamment en raison du manque d'importance accordée à la durabilité dans la gestion du soutien du FEDER en faveur des investissements productifs entre 2000 et 2013.

V

Les exigences en matière de durabilité prévues par le droit de l'Union ont été respectées dans toutes les régions où l'audit a eu lieu. D'une manière générale, les projets audités ont produit les réalisations escomptées. Dans la plupart des cas, les actifs achetés ainsi que les autres réalisations existaient encore et étaient toujours utilisés au moment de l'audit.

VI

Au moment de notre visite d'audit, la majeure partie des projets audités produisaient encore les résultats directs attendus, liés principalement à la création d'emplois, à l'amélioration de l'accès au financement et au crédit, ainsi qu'à l'augmentation de la production et de la productivité. Mais, dans un cas sur cinq, les résultats obtenus au moment de l'achèvement des projets n'ont pas duré. De plus, il n'a pas été possible d'apprécier de manière exhaustive le caractère durable des résultats de près de la moitié des projets de notre échantillon au terme de leur période de durabilité réglementaire, car les informations n'étaient pas toujours disponibles, soit parce qu'elles n'avaient pas été systématiquement collectées (ou du moins pas de manière cohérente), soit parce que les documents pertinents n'étaient plus accessibles du fait de l'expiration de la période d'archivage.

VII

Lorsque les résultats n'étaient pas durables, les raisons en étaient multiples. Si dans quelques cas, elles étaient clairement indépendantes de la volonté des bénéficiaires et liées à des facteurs exogènes tels que la crise économique ou des changements dans la législation nationale, dans d'autres cas, elles tenaient à des insuffisances en matière de gestion. La raison principale était l'attention insuffisante portée à la durabilité à différents niveaux de la gestion des fonds de l'UE: les PO n'ont pas promu efficacement la durabilité; les conditions pour atteindre des résultats de qualité à long terme n'ont pas été suffisamment prises en considération dans les procédures de sélection; le suivi et la communication des résultats après l'achèvement du projet ont été insuffisants et les indicateurs de performance utilisés, médiocres; les mesures correctrices prises en cas de non-atteinte des valeurs cibles ou de non-respect des exigences réglementaires de durabilité n'ont pas été appliquées de façon cohérente; la Commission n'a pas suffisamment mis l'accent sur les aspects liés à la durabilité lors de l'approbation des PO.

Quelles sont nos recommandations?

VIII

Le cadre réglementaire a apporté des améliorations en la matière pour la période 2014-2020. Néanmoins, d'autres mesures seront nécessaires pour assurer la durabilité des résultats au cours de la période de programmation actuelle et améliorer la conception des programmes concernés à cet égard pour la période post-2020. En conséquence, nous formulons les recommandations ci-après.

• Lors de la programmation des PO, les États membres devraient promouvoir l'obtention de résultats durables dans le cadre des investissements productifs financés par le FEDER, notamment:
  • en mettant davantage l'accent sur l'identification et l'atténuation des risques susceptibles de la compromettre;
  • en améliorant l'analyse des besoins des différents types d'entreprises, y compris le besoin de financement public, afin d'éviter l'effet d'aubaine.
• Lors du processus d'approbation des PO, la Commission devrait porter une attention particulière à la manière dont les États membres traitent la question de la durabilité des réalisations et des résultats.
• Les États membres devraient améliorer leurs procédures et critères de sélection de sorte que le risque d'effet d'aubaine soit pris en considération et que seuls les projets d'investissement productif susceptibles de produire des résultats adéquats et pérennes soient soutenus.
• Les États membres devraient assurer l'adéquation et la cohérence du suivi et des rapports:
  • en utilisant des indicateurs prédéfinis et pertinents tant pour les réalisations que pour les résultats et visant à mesurer la pérennité des résultats au niveau des PO, tout en veillant à ce que leur nombre reste raisonnable;
  • en mettant en place des procédures de suivi et d'établissement de rapports à utiliser au moment de l'achèvement des projets et tout au long de la période de durabilité, lesquelles devraient être décrites dans les conventions de subvention;
  • en améliorant la collecte et l'utilisation faite des données pertinentes.
• La Commission et les États membres devraient faire en sorte que les évaluations ex post au niveau des PO ou à celui de l'UE couvrent, de manière plus systématique, les différents aspects liés à la durabilité des résultats tout au long de la période de durabilité et au delà. Les résultats des évaluations devraient être utilisés pour élaborer les futurs régimes de soutien de l'UE aux entreprises.
• La Commission devrait veiller à ce que les États membres appliquent de manière cohérente des mesures correctrices clairement définies, y compris des dispositions en matière de recouvrement, lorsque les projets ne respectent pas les exigences réglementaires de l'UE concernant la durabilité.
• Les États membres ayant fixé des valeurs cibles contraignantes au niveau des projets devraient également mettre en place des mesures correctrices clairement définies et les appliquer de manière cohérente.

Introduction

Investissements productifs et soutien aux entreprises au titre du FEDER

Objectifs politiques de l'UE

01

Depuis plus de 15 ans, l'amélioration de la productivité, de l'esprit d'entreprise, de la compétitivité, de la croissance ainsi que de l'emploi et de l'innovation sont au cœur de l'action menée par l'UE pour faire progresser son économie. Le soutien aux investissements des entreprises dans les régions européennes s'inscrit dans le cadre de deux grandes stratégies de l'Union:

• la stratégie de Lisbonne de 2000¹, dont l'objectif était de faire de l'UE «l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale»,
• la stratégie Europe 2020² qui, depuis 2010, vise à stimuler la croissance et l'emploi à travers différentes initiatives phares, dont l'une est axée sur la politique industrielle en vue d'améliorer l'environnement des entreprises et cible plus particulièrement les PME.

Soutien aux entreprises au titre du FEDER

02

Les stratégies de l'UE pour les régions européennes sont mises en œuvre par l'intermédiaire d'une combinaison de fonds nationaux et de Fonds structurels européens (depuis 2014: les Fonds structurels et d'investissement européens ou «Fonds ESI»). Le plus important d'entre eux, le Fonds européen de développement régional (FEDER), favorise les investissements directs en faveur d'entreprises de type et de taille différents.

03

Entre 2000 et 2013, la réglementation relative au FEDER³ stipulait que le Fonds devait contribuer au financement des investissements productifs permettant la création et le maintien d'emplois durables par des mesures visant également à soutenir le développement régional et local. La Commission définit les investissements productifs comme les investissements en actifs ou immobilisations incorporelles des entreprises, qui sont destinés à être utilisés pour la production de biens et services, contribuant ainsi à la formation brute de capital et à l'emploi. Ces mesures étaient principalement, mais pas exclusivement, destinées à soutenir les PME.

04

Le champ d'application du FEDER pour la période 2014-2020 se limite, en principe, au soutien à la création et au maintien d'emplois durables dans les PME. Toutefois, à titre d'exception, les grandes entreprises peuvent bénéficier d'un investissement productif à condition que cela implique une coopération avec des PME et contribue à renforcer la recherche, le développement technologique et l'innovation ou à soutenir la transition vers une économie à faible émission de carbone⁴.

Soutien financier important aux investissements productifs au titre du FEDER

05

Les aides directes aux entreprises et à l'innovation accordées par le FEDER entre 2000 et 2020 devraient s'élever à près de 143 milliards d'euros. Cela signifie, globalement, que le secteur privé aura bénéficié d'environ un tiers du montant total alloué au FEDER. La figure 1 montre les dotations aux investissements productifs entre 2000 et 2020, et la ventilation par État membre est présentée à l'annexe I. Selon les États membres et les régions, les taux de cofinancement du FEDER ont généralement oscillé entre 25 % (dans les régions relativement riches) et 85 % (dans les régions plus pauvres).

Gestion partagée des programmes du FEDER

06

Les projets relevant des Fonds structurels sont cofinancés par l'UE et les autorités nationales ou régionales. Le financement des projets est soumis aux règles et conditions fixées, d'une part, au niveau de l'UE et, d'autre part, à celui des États membres. Par conséquent, la gestion des fonds est partagée. Dans le cadre de la gestion du FEDER, les autorités de gestion (AG) ont élaboré des programmes opérationnels (PO) et géré leur mise en œuvre, assuré la mise en place et le fonctionnement de leurs systèmes de gestion et de contrôle et présenté des rapports annuels de mise en œuvre à la Commission. En ce qui concerne la gestion quotidienne, ces autorités étaient responsables de la sélection des projets ainsi que du suivi, de la mise en œuvre, du contrôle et de l'évaluation de ceux-ci⁵.

07

La Commission a quant à elle émis des lignes directrices pour l'établissement des PO. Elle a ensuite approuvé ces programmes et supervisé la mise en place et le fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle dans les États membres. Elle a en particulier assuré le suivi de la mise en œuvre des PO, principalement au moyen des rapports de mise en œuvre des États membres et en participant aux travaux des comités de suivi. En outre, elle a pu demander des informations spécifiques (y compris sur la sélection des projets auprès des AG) à tout moment jusqu'à la clôture définitive des programmes.

Durabilité des résultats des projets

Le concept de durabilité

08

Dans le présent audit, nous définissons la durabilité comme la possibilité de maintenir les avantages engendrés par un projet longtemps après l'achèvement de celui-ci. La principale indication qu'un projet a conduit à des réalisations et des résultats durables est le flux continu des avantages nets qu'il apporte après son achèvement, tant pendant qu'après la période réglementaire de durabilité (voir points 12 à 15). Les investissements productifs cofinancés devraient générer un retour financier et économique sur les coûts investis, contribuer à accroître la production, la productivité, l'emploi, la compétitivité et l'esprit d'entreprise et encourager l'innovation. Les opérations soutenues devraient également apporter des avantages à long terme aux régions dans lesquelles elles sont mises en œuvre.

09

Dans le contexte du présent audit, les réalisations devraient s'entendre comme les éléments livrables d'un projet (activités, services, exploitation des installations, connaissances et compétences). Les résultats sont les changements pour les destinataires directs dès la fin de leur participation au projet (par exemple hausse de la production, de la productivité, des ventes, du chiffre d'affaires ou des exportations, renforcement de l'esprit d'entreprise et de la compétitivité, mise en place de nouveaux produits ou services, création ou maintien d'emplois à long terme) ainsi que les effets positifs des projets pour les régions concernées.

10

Dans certains de nos précédents rapports⁶, nous avons mis en avant les risques en ce qui concerne la durabilité des infrastructures financées par l'UE, y compris les problèmes liés au maintien des réalisations et résultats des projets. Le manque de durabilité et le manque d'attention portée à cet aspect de la gestion des projets peuvent réduire l'efficacité des interventions publiques.

11

Assurer la durabilité implique de développer une analyse approfondie et une stratégie bien établie au stade de l'élaboration d'un programme ou d'un projet. Des mesures préparatoires importantes peuvent être prises dès la phase de planification afin de déterminer ce que l'on souhaite atteindre et maintenir à long terme à travers le financement d'un investissement spécifique. Cela nécessite un suivi approprié tout au long du cycle de vie du projet et au delà. Cela suppose également des institutions stables ainsi que des bénéficiaires privés qui garantissent qu'un appui efficace est apporté sur le plan de la gestion pour assurer la continuité des opérations durant le cycle de vie économique du projet. Selon une étude du Parlement européen⁷, l'intérêt porté par le secteur public à la question de la durabilité dans le contexte des Fonds structurels et de cohésion ayant été limité, seules des données incomplètes sont disponibles sur le caractère durable des résultats des projets cofinancés par le FEDER.

Le cadre réglementaire

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La réglementation de l'UE relative au FEDER prévoit une exigence de durabilité minimale. De manière générale, les entreprises sont tenues de conserver les réalisations des projets et/ou les actifs achetés pendant une période de cinq ans (ou exceptionnellement de trois ans pour les PME⁸ si l'État membre en a décidé ainsi) si elles veulent éviter le recouvrement du cofinancement attribué au titre du FEDER. Étant donné que la durabilité réglementaire ne s'applique qu'aux réalisations et aux actifs achetés et qu'elle couvre une période maximale de cinq ans, elle diffère du concept de durabilité expliqué ci-dessus et utilisé dans le cadre du présent audit.

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L'exigence concernant la période de durabilité minimale est devenue de plus en plus stricte au fil du temps. Au cours de la période 2000-2006, les autorités de gestion étaient tenues de recouvrer le cofinancement du FEDER correspondant et d'informer la Commission si un projet connaissait une modification importante dans les cinq ans à compter de la date de la décision de subvention⁹. Entre 2007 et 2013¹⁰, les exigences juridiques étaient similaires, mais le point de départ pour le calcul du délai de cinq ans était la date de l'achèvement du projet et non plus celle de la décision de subvention. En outre, une sanction était prévue pour les entreprises ayant délocalisé une activité de production à l'intérieur d'un État membre ou vers un autre État membre.

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En 2010, le champ d'application de l'exigence de durabilité a été réduit aux opérations consistant uniquement en investissements dans des infrastructures ou en investissements productifs. De plus, afin d'alléger la charge pesant sur les bénéficiaires à la suite de la crise économique, une exception à ces dispositions a été introduite en cas d'arrêt de l'activité productive à la suite d'une faillite non frauduleuse¹¹.

15

Une autre innovation importante concernant les exigences réglementaires de durabilité eu égard aux Fonds ESI pour la période 2014-2020 est le durcissement des dispositions concernant le point de départ de la période de durabilité, qui devient la date du paiement final du projet ou, à défaut, celle de la décision en matière d'aide d'État. De plus, le cofinancement de l'UE doit être remboursé si, dans les dix ans, l'activité de production est délocalisée hors de l'Union, excepté lorsque le bénéficiaire est une PME¹². L'annexe II donne une description détaillée de la logique d'intervention pour les investissements productifs relevant du FEDER, y compris les aspects liés à la durabilité.

Étendue et approche de l'audit

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Le présent audit, qui a été mené entre juillet 2016 et juin 2017, a visé à déterminer si les projets FEDER d'investissement productif dans des entreprises ont été gérés d'une manière qui garantisse la durabilité des réalisations et des résultats.

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Dans la première partie du présent rapport, nous analysons la durabilité des réalisations et, dans la seconde, celle des résultats (directs et indirects). Nous avons évalué la durabilité au terme de la période réglementaire de durabilité et au moment de l'audit. Dans la troisième partie, nous mettons en évidence les raisons principales pour lesquelles les investissements productifs n'étaient pas durables, ainsi que les bonnes pratiques que nous avons relevées au cours de notre audit. À cet égard, nous nous sommes penchés sur le rôle des autorités compétentes des États membres et sur celui de la Commission. Pour ce faire, nous avons passé en revue les PO sous-jacents aux projets audités et examiné le suivi et l'évaluation des projets ainsi que l'établissement de rapports y relatifs. Dans la dernière partie, nous analysons les améliorations possibles en ce qui concerne la durabilité pour la période de programmation 2014-2020. Nous examinons également les modifications apportées aux règlements relatifs aux Fonds ESI pour la période 2014-2020 afin d'accroître le potentiel de durabilité des résultats.

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Nous avons procédé à l'examen de 41 projets d'investissement productif achevés, cofinancés par le FEDER, dans le cadre de huit PO mis en œuvre en République tchèque, en Allemagne, en Italie, en Autriche et en Pologne entre 2000 et 2013, et dont la période de durabilité expirait entre 2006 et 2018. Tous les projets avaient déjà fait l'objet d'un audit de notre part dans le cadre de la déclaration d'assurance relative au respect des exigences réglementaires. Ils ont été sélectionnés sur la base de la taille de l'échantillon constitué au cours de l'audit en question dans les États membres concernés et de leur importance financière. La plupart d'entre eux correspondaient à des investissements en actifs dans des entreprises appartenant à différents secteurs de fabrication (par exemple, produits en acier ou en pierre, pièces automobiles, équipements sanitaires ou applications industrielles), au secteur de l'énergie (charbon, énergies renouvelables) et à celui du tourisme (hôtels). Certains d'entre eux concernaient des investissements dans la R&D. Les projets se situaient dans une fourchette de valeurs comprises entre 0,1 et 91,7 millions d'euros. Les bénéficiaires étaient généralement des petites ou moyennes entreprises. Une liste des projets audités et des PO au titre desquels ils ont été financés est présentée à l'annexe III.

Observations

Les réalisations des projets audités étaient généralement durables

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Nous avons tout d'abord vérifié si les projets audités avaient permis d'obtenir toutes les réalisations escomptées. Nous avons ensuite évalué si celles-ci avaient été effectivement maintenues sur leur lieu d'implantation et n'avaient pas été cédées, en tout ou en partie, au cours de la période de durabilité réglementaire (de trois ou cinq ans), sachant qu'elles ne pouvaient pas être vendues et que les activités économiques correspondantes ne pouvaient pas être délocalisées au sein ou en dehors de l'UE. Nous avons également contrôlé qu'elles avaient été utilisées sur le même site de production, ou remplacées, aux frais du bénéficiaire du projet, par des actifs d'une valeur de marché au moins égale.

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Dans toutes les régions de l'UE où l'audit s'est déroulé, les conditions réglementaires de durabilité appliquées dans le cadre des PO étaient généralement conformes aux règlements pertinents de l'UE¹³. À une exception près, nous n'avons pas constaté, dans l'ensemble des projets audités, de modification importante ni de changement dans la nature de la propriété, ni encore d'arrêt d'une activité de production avant la fin de la période de durabilité.

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Pour l'essentiel, au moment de leur achèvement, les projets examinés avaient produit les réalisations escomptées¹⁴. De manière générale, il s'agissait de l'acquisition d'installations pour la fabrication ou la production de biens, tels que des halls et des lignes de production, y compris les machines et équipements utilisés dans divers secteurs industriels (par exemple, dans les secteurs des denrées alimentaires, substances chimiques, matières plastiques et articles métalliques, équipements sanitaires, pièces automobiles, installations pour la production d'énergie/d'énergie renouvelable ou parties de celles-ci). Des entreprises actives dans les secteurs des services ou du tourisme ont également bénéficié de subventions, par exemple un soutien en faveur d'imprimeries et des aides pour la rénovation ou la construction d'hôtels. L'encadré 1 illustre les réalisations de trois des projets audités. Des informations détaillées relatives à chaque projet sont disponibles à l'annexe III.

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De manière générale, à l'issue de la période réglementaire de durabilité, les actifs étaient présents sur les sites de production. Ils n'avaient pas été vendus et les activités économiques des entreprises n'avaient pas été délocalisées. Dans la plupart des cas, ils avaient été correctement entretenus et utilisés de manière efficace compte tenu des besoins des entreprises pendant toute cette période (voir figure 2). Dans un seul cas¹⁵, l'installation ne fonctionnait plus, du fait de la faillite de l'entreprise. Dans trois autres cas¹⁶, les actifs (matériel de fabrication, ordinateurs, programmes logiciels) n'étaient pas pleinement utilisés ou les lignes de production n'étaient pas opérationnelles en raison du manque d'entretien par les propriétaires, de l'absence de prise en considération des évolutions économiques dans le secteur concerné ou des changements dans la législation applicable dans le domaine de l'énergie.

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En outre, lors de nos visites sur place, les actifs étaient toujours utilisés dans 31 projets. Dans neuf cas¹⁷, ils n'étaient pas utilisés du tout ou l'étaient partiellement, ou encore avaient été remplacés par d'autres équipements à l'issue de la période réglementaire de durabilité qui, pour les PME, était souvent de seulement trois années après l'achèvement du projet. Ce comportement entrepreneurial peut avoir été motivé par des raisons valables, telles que le remplacement de machines ou de systèmes informatiques pour cause d'usure ou d'obsolescence, l'acquisition d'équipements plus perfectionnés ayant au moins la même valeur marchande, ou des modifications dans la législation applicable en matière d'énergie. Par exemple, dans l'un des projets¹⁸, l'équipement a été remplacé immédiatement à l'issue de la période réglementaire de durabilité en raison de ses coûts de fonctionnement élevés.

La plupart des projets audités ont produit des résultats durables mais un cinquième d'entre eux n'ont pas atteint cet objectif

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Nous nous sommes d'abord attachés à déterminer si les projets audités avaient produit les résultats directs attendus au moment de leur achèvement. Nous avons ensuite analysé la situation au moment de l'audit afin de déterminer si ces résultats avaient été maintenus par les porteurs des projets aussi longtemps que possible de manière à générer le maximum d'avantages bien après la fin du projet. Ce faisant, nous avons également pris en considération la situation économique des entreprises par rapport à celle du marché dans lequel s'inscrivent leurs activités ainsi que d'autres facteurs exogènes susceptibles d'avoir un impact sur les avantages potentiels. Les critères d'évaluation sont expliqués de manière détaillée à l'annexe IV.

La durabilité des résultats directs était bonne dans environ la moitié des projets audités

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Nous fondant sur les informations disponibles au niveau des AG, nous avons examiné si les projets audités visaient à obtenir divers résultats directs, tels que l'amélioration de l'accès au financement, l'augmentation de la production et de la productivité, la création d'emplois, l'accroissement des ventes, du chiffre d'affaires ou des exportations, la diversification de la structure des entreprises, l'amélioration de l'image de l'entreprise, l'introduction de nouveaux produits ou services, ou d'autres encore (par exemple, le renforcement de la coopération avec d'autres institutions afin de promouvoir l'innovation et la compétitivité)¹⁹. Sur la base des informations recueillies auprès des bénéficiaires, nous avons évalué la durabilité des résultats directs au moment de l'audit ainsi qu'au terme de la période de durabilité réglementaire (voir figure 3).

26

Au terme de la période réglementaire de durabilité (qui, pour les projets audités, expirait entre 2006 et 2018²⁰), et selon les informations de suivi disponibles, les résultats existaient en totalité (et tout au long de la période de durabilité) dans 14 projets, et en partie dans sept projets (voir figure 3). Toutefois, pour près de la moitié des projets (19), cette évaluation n'a pas été possible compte tenu du fait que les AG n'avaient pas collecté les données de suivi nécessaires (voir également les points 73 à 75) ou que les documents pertinents n'étaient plus disponibles en raison de l'expiration de la période d'archivage (pour les projets relevant des PO «Pouilles» et «Burgenland»).

27

Nous avons relevé seulement quelques exemples où le suivi a permis de recueillir des données plus exhaustives sur les résultats des projets. Par exemple, l'AG responsable du PO en Pologne a procédé au suivi et à l'évaluation des résultats obtenus en ayant recours à différents indicateurs financiers et de performance, tels que les recettes, la valeur des biens produits grâce au projet, ou encore la réduction des émissions²¹. De même, dans six autres projets en Saxe et Basse-Saxe²², l'accroissement du chiffre d'affaires réalisé au delà de la région et à l'exportation a été mesuré.

28

Cependant, comme la plupart des AG se sont uniquement penchées sur la création d'emplois (l'un des principaux objectifs des PO), elles n'ont pas collecté d'informations sur les autres avantages (économiques) pertinents qui auraient pu être générés par les projets. Par conséquent, il n'a pas toujours été possible d'effectuer une évaluation complète des réalisations effectives des projets et de leur durabilité sur la base des seules informations de suivi.

29

Nos visites sur place, ainsi que des informations complémentaires fournies par les bénéficiaires et les AG, nous ont permis de constater que les résultats directs étaient durables dans 21 projets, seulement partiellement durables dans 11 d'entre eux, et médiocres ou non durables dans 8 autres²³ (les détails figurent à l'annexe III).

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Parmi d'autres avantages secondaires, les projets ont permis aux entreprises bénéficiaires de restructurer ou de moderniser leurs actifs de production, d'adapter et de diversifier leurs offres de produits et d'améliorer leur productivité et donc leur rentabilité, contribuant ainsi in fine à renforcer leur position sur le marché. L'encadré 2 montre un exemple de projet où les résultats obtenus et leur durabilité étaient bons. De l'avis des entreprises bénéficiaires, un autre avantage annexe a été l'amélioration de leur image et, en conséquence, la fidélisation accrue de la clientèle.

31

Dans certains cas²⁴, l'accès des bénéficiaires au financement et au crédit s'est amélioré. Cela leur a permis de se montrer plus ambitieux dans leurs investissements et d'obtenir in fine de meilleurs résultats. Les entreprises ont ainsi financé des investissements supplémentaires sur leurs ressources propres parallèlement aux actifs subventionnés. Selon certains bénéficiaires audités, les projets ont considérablement amélioré leur viabilité économique sur le long terme. Dans plusieurs cas²⁵, des conditions de marché globalement difficiles ou les conséquences sévères de la crise économique avaient conduit certaines entreprises au bord de la faillite. En l'occurrence, selon les bénéficiaires, les projets ont joué un rôle déterminant en leur permettant de poursuivre leurs activités commerciales (voir les exemples présentés à l'encadré 3).

Cependant, dans environ un cinquième des projets audités, les résultats directs n'étaient pas durables et ils ne l'étaient que partiellement dans près d'un quart

32

Comme nous l'avons déjà précisé au point 29, lors de nos visites sur place, nous avons relevé des problèmes en matière de durabilité dans 19 projets: dans 8 d'entre eux (un cinquième des projets audités), les résultats n'étaient pas durables (ils n'ont parfois même pas duré jusqu'à la fin de la période de durabilité réglementaire²⁶ ou à peine plus longtemps²⁷), et dans 11 projets, ils ne l'étaient que partiellement (voir les exemples présentés à l'encadré 4). S'il est vrai que les projets innovants (par exemple le projet n° 1) concernant des marchés en développement rapide présentent des risques plus élevés pour ce qui est de la durabilité, ils n'en méritent pas moins de bénéficier d'un financement de l'UE.

33

Dans trois cas²⁸, il existait des raisons valables justifiant le manque de durabilité et qui échappaient au contrôle du bénéficiaire, comme par exemple l'évolution des marchés ou de la législation nationale. Dans cinq autres cas²⁹, toutefois, l'absence de durabilité était due à des insuffisances dans la gestion ou à d'autres problèmes liés aux entreprises concernées. De plus, pour l'un des projets³⁰, il n'a pas été possible d'évaluer la durabilité en raison d'un changement de propriétaire de l'entreprise.

34

Une caractéristique commune des PO dont relevaient les projets audités était la création ou le maintien d'emplois dans les entreprises existantes et nouvelles par l'amélioration de leur productivité, de leur rentabilité ainsi que de l'innovation. Cet indicateur, accompagné des valeurs cibles correspondantes, a été utilisé dans 29 des 41 projets examinés (voir annexe III pour plus de détails). Pour les 12 autres projets, soit les informations relatives aux résultats étaient incomplètes, soit le principal objectif était de répondre à des enjeux environnementaux et de reconvertir d'anciens sites industriels, auquel cas, l'emploi ne constituant pas une priorité, il n'a pas servi d'indicateur.

35

En ce qui concerne la création d'emplois, outre les exigences en matière de durabilité prévues par le droit de l'Union, les dispositions nationales (le cas échéant) imposaient de prévoir, dans les conventions de subvention, l'obligation pour les entreprises bénéficiaires de créer un certain nombre de nouveaux emplois ou de maintenir le niveau d'emploi existant. Ces emplois devaient être occupés ou, à tout le moins, être proposés et publiés en permanence, jusqu'à la fin de la période de durabilité.

36

Dans l'ensemble, même si tous les projets n'avaient pas atteint leurs valeurs cibles à la date de leur achèvement, les résultats en matière d'emploi se sont révélés relativement satisfaisants. Comme le montre l'annexe V, au terme des projets, l'emploi avait augmenté de 7,7 % en moyenne dans les 41 projets audités (66,4 % pour les PME et 3,7 % pour les entreprises de plus grande taille). Toutefois, compte tenu de la crise économique, la plupart des entreprises ont fait l'objet de restructurations et nous avons constaté que les emplois créés étaient souvent perdus une fois les projets achevés (voir également l'annexe V). Par exemple, dans le projet n° 41 relevant du PO polonais, le bénéficiaire a subi plusieurs restructurations, liées à l'optimisation des processus de production, qui, au final, se sont traduites par une importante réduction des emplois. Dans le cadre du PO «Burgenland», les emplois n'ont pas été sauvegardés après la période de durabilité d'un projet, tandis que dans un autre, le bénéficiaire a fait faillite. À la mi-2016, le nombre d'employés avait augmenté de 1 % en moyenne pour les PME par rapport à la situation prévalant à la fin du projet, mais il avait baissé de 6 % pour les entreprises de plus grande taille (voir également l'annexe V).

37

Lorsque les dépenses subventionnables avaient été plafonnées par les AG pour chaque emploi créé, le rapport coût-efficacité des subventions (mesuré à l'aune du coût total d'investissement par emploi créé) était susceptible d'être plus élevé. Si les coûts engagés par les bénéficiaires dépassaient le plafond, ces derniers ne recevaient pas la subvention. Ils étaient donc obligés d'accorder une plus grande attention à l'ampleur de leurs investissements. Nous avons cependant constaté que de tels plafonds n'ont été utilisés que pour les deux PO allemands.

38

En ce qui concerne les perspectives économiques des entreprises bénéficiaires examinées, deux d'entre elles³¹ avaient cessé d'exister. En outre, au moment de notre audit, 19 autres entreprises (voir annexe III) étaient confrontées à des incertitudes pesant sur leur santé économique future, liées par exemple à la restructuration ou à l'équilibrage de leur dette, ou encore à une baisse de la production³². Enfin, dans certains cas, les perspectives commerciales des entreprises dépendaient des résultats de projets de recherche en cours et de leur capacité à générer des capitaux supplémentaires³³.

Les résultats indirects sont difficiles à mesurer et à relier à un financement

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Seules les entreprises enregistrées et situées dans une région éligible aux financements du FEDER peuvent prétendre à ce soutien financier³⁴. Dès lors, les investissements productifs devraient également produire des avantages profitant plus largement à la région concernée (résultats indirects). Ces avantages pourraient se traduire par l'accroissement de l'emploi et le renforcement de l'esprit d'entreprise et de la compétitivité dans la région concernée, ainsi que l'amélioration des conditions environnementales, la promotion de l'innovation et l'amélioration du taux de survie des entreprises. Aux fins de la cohésion économique, la prévention de la délocalisation d'activités économiques en dehors de la région d'origine constitue un autre objectif important. Les projets devraient également être susceptibles d'avoir des effets d'entraînement, notamment en contribuant à dynamiser les échanges pour les fournisseurs ou prestataires de services locaux entretenant des relations d'affaires avec l'entreprise bénéficiaire ou à élargir leurs compétences ou leur base de connaissances par des conseils en gestion d'entreprise ou des possibilités de mise en réseau.

40

Aucun des PO couverts par l'audit n'avait retenu l'obtention de tels résultats indirects dans ses objectifs stratégiques. De même, ils ne figuraient explicitement en tant qu'objectifs opérationnels dans aucun des projets audités. En l'absence de tels objectifs opérationnels ou d'indicateurs correspondants au niveau des projets, il est impossible d'agréger ces informations afin de mesurer les résultats indirects au niveau régional. Les AG n'ayant pas systématiquement mesuré les retombées pour les régions ni établi de rapports en la matière, il a été difficile d'établir les liens de causalité entre les investissements financés par l'UE dans le secteur privé, d'une part, et le développement régional, d'autre part.

41

Au niveau des projets, il est intrinsèquement compliqué de mettre en évidence la concrétisation et la durabilité des résultats indirects. Il s'est par exemple avéré difficile de démontrer l'existence d'un lien de causalité entre les projets de l'UE et leurs effets supposés sur l'emploi au niveau régional. Les contributions aux objectifs de la politique de cohésion tels que l'innovation, la mise en réseau et le partage des connaissances (voir point 4) n'existaient que dans les rares cas où les projets prévoyaient une collaboration ou une mise en réseau avec des institutions d'enseignement supérieur.

42

Néanmoins, un certain nombre de projets examinés ont contribué à produire des résultats indirects. Ainsi, les projets dont les résultats directs ont été, au moins dans une certaine mesure, durables (voir points 26 à 31) ont également été source d'avantages économiques ou sociaux pour les collectivités locales ou les régions dans lesquelles ils étaient situés, notamment par l'intermédiaire des fournisseurs et des prestataires de services locaux. Des emplois permanents et qualifiés ont été créés grâce à ces investissements, ce qui a aussi généré une activité économique supplémentaire dans les régions concernées. Au nombre des autres résultats indirects, citons la diminution de la pollution, des déchets et du bruit³⁵, l'amélioration de l'efficacité énergétique³⁶, la revitalisation de friches industrielles³⁷, ainsi que l'augmentation du chiffre d'affaires au delà de la région ou à l'exportation³⁸. En outre, dans de nombreux cas, les régions ont bénéficié de recettes fiscales plus élevées grâce aux investissements.

43

Cependant, les rares contributions aux résultats indirects qui ont pu être recensées n'étaient pas toujours durables. Par exemple, les parties prenantes dans la région des Pouilles considéraient que les faiblesses structurelles concernant les PME, de même que la taille généralement modeste de ces dernières, constituaient un frein au développement régional et à la création d'emplois³⁹. Pour remédier à cela, l'une des mesures du PO imposait, comme condition préalable, que les candidats porteurs de projets autres que les grandes entreprises forment des consortiums avec d'autres PME pour être éligibles aux subventions du FEDER, espérant ainsi que ces groupements continueraient à exister après l'achèvement des projets. Toutefois, dans deux des projets audités, cet objectif n'a pas été atteint en raison du manque d'engagement des partenaires concernés envers les objectifs du projet et du caractère artificiel du consortium (voir encadré 5).

La programmation, la sélection et le suivi des projets n'étaient pas suffisamment axés sur la durabilité

44

Il peut y avoir de nombreuses raisons pour lesquelles un projet atteint des résultats durables (ou non), et un grand nombre de pratiques susceptibles d'influer sur leur obtention. Ces raisons peuvent intervenir à la fois au niveau du projet et au niveau stratégique (ou du programme/PO).

La promotion de la durabilité dans la programmation des PO était insuffisante

45

Notre évaluation a porté sur les bonnes et les mauvaises pratiques en matière de promotion de la durabilité dans les PO, y compris la prise en considération des risques pertinents. Nous avons également examiné dans quelle mesure les AG avaient analysé les besoins des entreprises dans les régions correspondantes ainsi que les défaillances du marché auxquelles elles étaient confrontées. Enfin, nous nous sommes penchés sur la façon dont les exigences réglementaires de durabilité ont été mises en œuvre.

46

Nous avons mis au jour, dès le stade de la planification stratégique, diverses faiblesses qui pourraient expliquer pourquoi une part significative des projets audités n'ont pas obtenu, ou n'ont que partiellement obtenu, des résultats durables/pérennes. Lors de la mise en place des PO, les AG n'ont en général pas suffisamment agi pour promouvoir la durabilité au moyen de mesures stratégiques et de conditions appropriées allant au delà des exigences réglementaires (voir point 12).

La durabilité ne constituait pas une priorité dans les PO

47

Jusqu'à 2013, mais plus particulièrement au cours de la période de programmation prenant fin en 2006, les PO ne mettaient pas suffisamment l'accent sur la durabilité des résultats. Bien que cela ne soit pas une obligation légale, aucun des PO ne tenait compte de la nécessité de vérifier si les projets d'investissement produisaient des résultats durables. Ils comportaient des objectifs de développement économique plus généraux, tels que l'accroissement de l'emploi et l'amélioration de la compétitivité régionale, mais ne soulignaient pas l'importance des résultats à long terme. La durabilité ne figurait pas en tant qu'objectif dans les PO ni dans d'autres documents stratégiques, et il n'existait pas d'indicateur spécifique pour la mesurer.

48

Les divers risques susceptibles de compromettre la durabilité des résultats des projets n'étaient abordés ni dans les PO ni dans les autres documents de planification des programmes sectoriels de soutien aux entreprises, qui ne prévoyaient dès lors aucune mesure d'atténuation. En outre, les documents de planification stratégique ne définissaient précisément ni les résultats indirects souhaités pour les régions, ni les mécanismes destinés à les mesurer (voir également points 40 à 43).

49

Les autorités nationales n'ont pas collecté de statistiques sur le taux de survie des entreprises financées grâce à un soutien de l'UE ni sur les raisons pour lesquelles les résultats atteints par les projets n'étaient pas durables. Elles n'ont procédé à aucune évaluation comparative de la réussite des entreprises soutenues par des fonds publics par rapport à celles ne bénéficiant d'aucune aide. Certaines informations importantes leur faisaient donc défaut au moment de concevoir les différents programmes de promotion des entreprises relevant des PO.

50

En cofinançant des mesures de soutien aux entreprises par l'intermédiaire du FEDER, l'objectif premier de la Commission était de produire un impact économique, la durabilité des résultats des investissements n'étant qu'un aspect secondaire. Sa principale préoccupation en ce qui concerne la durabilité était donc d'assurer la conformité aux exigences en la matière prévues par le droit de l'Union. La Commission n'a pas fourni d'orientations aux AG en ce qui concerne la sélection et la conception des projets ni aucun autre soutien pour promouvoir la durabilité des résultats.

Les évaluations des besoins étaient insuffisantes et le besoin réel de financement public n'a pas été correctement défini

51

La durabilité implique que les fonds publics soient utilisés en faveur des projets qui sont les mieux à même de contribuer aux objectifs des PO. Les évaluations des besoins concourent à la durabilité globale en permettant de recenser les activités/entreprises les plus pertinentes aux fins de la réalisation des objectifs des PO ainsi que les entreprises qui ont le plus besoin de financement public, celles pour lesquelles aucune solution n'existe sur le marché ou encore celles auxquelles les conditions de marché ne permettent pas de mobiliser les investissements privés requis pour répondre à leurs besoins («défaillance du marché»). Si les bénéficiaires n'avaient pas véritablement besoin de soutien public et auraient pris les mêmes décisions en l'absence d'aide, il existe un risque plus élevé d'effet d'aubaine. De plus, un moins grand nombre d'entreprises nécessitant réellement un financement public pourraient en bénéficier, et la durabilité globale en serait réduite.

52

Les PO audités comportaient certains éléments propres à une évaluation des besoins, mais aucun d'entre eux, ni aucune évaluation menée en vue de leur préparation, ne prévoyait d'analyse approfondie des besoins réels des entreprises en matière de soutien à l'investissement (par exemple ceux des grandes entreprises par rapport à ceux des petites entreprises) dans les régions concernées. Aucune étude détaillée, recherche spécifique ou autre activité préparatoire n'a été menée pour déterminer les besoins des secteurs les plus vulnérables avant la conception des mesures de soutien aux entreprises. En particulier, les évaluations des besoins présentées dans les PO autrichien, italiens et polonais concernant le soutien aux entreprises étaient insuffisantes.

53

Dans plusieurs cas (les PO «Saxe» et «Basse-Saxe» et, dans une certaine mesure, les PO tchèques et italiens), la situation de départ des entreprises dans les régions concernées était décrite de manière assez exhaustive, y compris les contraintes particulières auxquelles elles devaient faire face pour investir et créer des emplois supplémentaires. D'autres PO ne s'accompagnaient pas de plans régionaux clairs visant à atténuer ces contraintes, par exemple par l'amélioration de l'accès au financement, la mobilisation de financements privés, l'accroissement de la production, du chiffre d'affaires, des exportations ou de la productivité, et le lancement de nouveaux produits. En outre, il n'existait pas de plan expliquant comment le FEDER apporterait une valeur ajoutée suscitant des changements à plus long terme pour les entreprises, notamment par des processus de restructuration plus aboutis devant accompagner les effets sur l'emploi ou la compétitivité des entreprises.

54

De plus, les PO ne décrivaient pas clairement les besoins réels des entreprises en matière de financement public, ni les défaillances du marché, dans les régions concernées. Dès lors, les raisons pour lesquelles certaines entreprises devraient bénéficier de fonds de l'UE pour investir dans leurs actifs n'étaient pas étayées (par exemple, par des éléments tels que le secteur, la taille, le potentiel économique ou le degré d'innovation). À l'exception du PO national tchèque, aucun des PO audités ne fournissait de justification de l'éligibilité des grandes entreprises à un cofinancement du FEDER.

55

Les AG sont parties de l'hypothèse que pratiquement toutes les entreprises situées dans une région de convergence, ou dans une région souffrant de difficultés structurelles, étaient confrontées à des défaillances du marché et avaient donc besoin d'aides publiques à l'investissement, ce qui n'est pas nécessairement le cas. De plus, les contraintes (potentielles) de capital ou l'accès au crédit étaient pratiquement les seules défaillances du marché traitées par les PO et les projets d'investissement, alors même que les PME subissent d'autres désavantages⁴¹ par rapport aux entreprises de plus grande taille. La nécessité de combiner l'assistance financière à un soutien non financier (c'est-à-dire des diagnostics, des conseils ou l'accès à des infrastructures spécialisées) a été négligée.

56

Lors de l'approbation des PO audités, la Commission n'a pas cherché à parer au risque d'effet d'aubaine en ce qui concerne les fonds de l'UE, par exemple en mettant en lumière ces risques dans les PO ou en fournissant des orientations sur la manière de sélectionner les projets pertinents. Plusieurs PO ont accordé des fonds FEDER en complément de programmes nationaux ou régionaux de subventions en faveur des entreprises. S'appuyant sur une expérience de longue date dans les États membres, ces programmes de subventions prévoyaient généralement des investissements significatifs. Toutefois, le fait que les fonds de l'UE s'ajoutent aux investissements nationaux et privés ne permettait pas de penser qu'ils étaient susceptibles d'entraîner une augmentation du nombre ou une amélioration de la qualité des projets en compétition. En outre, le financement accordé par l'UE n'a pas contribué à stimuler la durabilité des résultats des projets au delà des exigences imposées par la législation (par exemple en exigeant des contrôles et des rapports plus efficaces ou en imposant des conditions plus strictes) car il n'était pas subordonné à la poursuite de résultats à long terme.

Accent mis sur les exigences réglementaires de durabilité

57

Il incombait aux États membres de mettre correctement en œuvre les exigences réglementaires de l'UE en matière de durabilité. La Commission était chargée d'assurer le suivi des efforts consentis par ces derniers et de garantir le respect du droit de l'Union. Dans les États membres couverts par l'audit, les règles concernant la durabilité des résultats des projets se limitaient à celles prévues par la législation de l'UE (voir annexe VI).

58

La Commission et les AG considéraient comme suffisant de respecter les exigences en matière de durabilité prévues par la réglementation de l'UE⁴². Elles ont ainsi approuvé les PO des périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013 sans fixer de conditions plus strictes pour promouvoir les résultats à long terme, telles que, le cas échéant, l'extension de la période de durabilité au delà de la période minimale prévue par la réglementation⁴³.

59

Enfin, à quelques exceptions près, les AG n'ont pas incorporé de conditions essentielles dans les conventions de subvention en ce qui concerne l'obtention de résultats à long terme. La plupart des conventions de subvention se bornaient à reprendre les exigences du droit de l'Union. Elles n'imposaient pas de conditions plus efficaces visant à promouvoir les questions de durabilité, par exemple en fixant des valeurs cibles clés contraignantes en matière d'emploi ou des valeurs cibles en ce qui concerne les niveaux de production et de productivité ou la compétitivité et l'innovation, qui devraient être maintenues pour des périodes de temps minimales déterminées.

L'accent n'est pas assez mis sur la durabilité lors de la sélection des projets

60

En ce qui concerne les procédures de sélection appliquées dans le cadre des PO, nous avons analysé la pertinence des projets par rapport aux objectifs des PO et apprécié l'existence et l'utilisation de critères susceptibles d'être liés à la durabilité. Nous avons également examiné si d'autres aspects importants pour la durabilité des résultats, tels que l'innovation ou la prévention du risque d'effet d'aubaine, étaient pris en considération.

61

Le fait que, globalement, les projets audités étaient conformes aux objectifs généraux des PO constitue une bonne indication que les procédures de sélection permettaient de retenir les projets pertinents. Toutefois, au stade de la sélection, aucun des PO couverts par l'audit n'accordait une priorité suffisante à l'obtention de résultats durables. En particulier, les demandes de projets ou les documents relatifs à la sélection ne traitaient que rarement des risques pesant sur les résultats à long terme et des mesures d'atténuation. En outre, ils ne tenaient souvent pas compte des risques liés à l'effet d'aubaine.

62

Certes, les critères de sélection comportaient généralement un certain nombre d'objectifs et de valeurs cibles (tels que le renforcement de l'actif des entreprises, l'amélioration du potentiel économique et de la compétitivité, la création de nouveaux emplois ou la préservation des emplois existants), mais les demandes de projets n'étaient pas récompensées pour leur capacité potentielle à produire des résultats pérennes. Au lieu de cela, les AG se sont contentées d'évaluer si, une fois terminés, les projets étaient susceptibles de maintenir les valeurs cibles pendant la période de trois ou cinq ans prévue par la législation. Elles n'ont pas évalué les résultats économiques potentiels à long terme des projets lors de leur sélection.

63

Dans la plupart des PO examinés, l'innovation figurait également parmi les principaux objectifs des investissements productifs. Cependant, lors de l'évaluation des demandes, le degré d'innovation des projets n'a quasiment pas été pris en considération. Souvent, l'aide était octroyée pour des procédés industriels relativement simples, présentant un risque plus élevé d'être de courte durée et ne générant de fait pas de résultats durables. Au total, nous n'avons trouvé que huit projets⁴⁴, relevant des PO en Italie, en Saxe et en République tchèque, dans le cadre desquels les bénéficiaires avaient investi dans des produits ou procédés industriels innovants. Les pratiques de l'UE montrent que les bénéficiaires sont encouragés à créer des produits différenciés, innovants et dotés d'une valeur ajoutée afin de garantir la durabilité de leurs projets. Les projets qui disposent d'un fort potentiel d'innovation et de compétitivité sont plus viables.

64

Le risque d'effet d'aubaine n'a pas été pris en considération lors de la sélection des projets, dans la mesure où les AG n'ont pas examiné la capacité des entités privées à financer elles-mêmes les projets ou à supporter une fraction plus importante du coût.

65

Par exemple, le fait que le porteur du projet ait déjà commencé à mettre le projet en œuvre avant l'octroi de la subvention, comme c'était le cas dans six projets audités, est un indice d'un éventuel effet d'aubaine. En l'occurrence, le risque existe que les porteurs aient pu réaliser le projet même sans la subvention ou qu'une aide leur ait été promise avant même que le projet ne soit évalué.

66

Un autre indice révélateur d'un éventuel effet d'aubaine est le fait qu'un bénéficiaire se voie attribuer plusieurs subventions de l'UE en l'espace de quelques années seulement et que cela ne soit pas pris en considération par le comité de sélection. C'était le cas pour 15 des 41 projets audités. Plusieurs bénéficiaires ont obtenu plus d'une subvention du FEDER sur des périodes de temps relativement courtes sans que leur capacité financière ne soit contrôlée à chacune de leurs demandes⁴⁵.

67

Enfin, nous avons constaté que huit des projets⁴⁶ audités auraient pu être achevés à une échelle similaire et dans un délai semblable uniquement avec les fonds propres des entreprises ou en recourant à des prêts bancaires sans bénéficier de subventions (voir figure 4). C'était notamment le cas lorsque ces entreprises faisaient partie d'un groupe. Une telle utilisation des fonds publics a ainsi permis de réduire les investissements privés requis. En outre, plus le cofinancement accordé était élevé, plus l'impact de l'effet d'aubaine augmentait. Des exemples de projets ayant bénéficié de subventions alors qu'ils n'étaient pas confrontés à des défaillances du marché sont également présentés à l'encadré 6.

Les indicateurs faisaient défaut et le suivi des projets n'était pas suffisamment axé sur la durabilité des résultats

68

Outre le fait qu'elles doivent garantir que les projets ont été mis en œuvre conformément à la portée, au budget et au calendrier prévus, il importe que les modalités de gestion et de suivi soient axées à la fois sur la réalisation des résultats à l'achèvement des projets et sur la durabilité de ces résultats. La définition d'indicateurs pertinents, le suivi et l'établissement de rapports devraient contribuer à donner l'assurance non seulement que les entreprises bénéficiaires ont respecté les exigences réglementaires de durabilité, mais également qu'elles ont prêté attention aux résultats et, dans la mesure du possible, les ont développés davantage.

Absence d'indicateurs

69

Dans les PO relevant de la période 2000-2006, les indicateurs n'avaient pas été définis, ou pas de manière uniforme. Pour la période suivante, la Commission a toutefois demandé aux AG de mettre en place des indicateurs clés de réalisation et de résultat. Cependant, aucun d'entre eux ne portait sur la pérennité des résultats. Les indicateurs ont été sélectionnés par les AG sur la base des stratégies des PO et des types de subventions et ne permettaient pas de comparer les résultats obtenus dans les différentes régions.

70

Dans les documents relatifs aux projets des périodes de programmation 2000-2006 et 2007-2013, certains indicateurs de réalisation n'étaient pas suffisamment spécifiques, mais étaient uniquement formulés de manière plutôt générale. Dans l'ensemble, les indicateurs de résultat aussi étaient mal définis, en ce qu'ils n'énonçaient pas les objectifs visés par les programmes d'aide⁴⁷. En l'absence d'indicateurs pertinents, tant qualitatifs que quantitatifs, permettant de mesurer les réalisations et les résultats, il n'a pas été possible de procéder à une évaluation globale des effets des projets (voir les exemples dans l'encadré 7). Même lorsque les indicateurs de résultat portaient dans une certaine mesure sur les objectifs directs et immédiats des projets, aucun d'entre eux n'a été utilisé pour mesurer la durabilité des résultats, des activités ou des opérations des projets (voir également la section ci-après consacrée au suivi des projets). Néanmoins, s'il importe de disposer d'indicateurs de performance, il convient de prendre garde à ne pas les multiplier inutilement⁴⁸.

71

Dans quelques cas, les valeurs cibles des indicateurs n'étaient pas réalistes: dans deux cas (projets n^os 19 et 22), les valeurs en matière d'emploi ont été dépassées de 100 % environ, et dans un cas (projet n° 11), les économies d'énergie réalisées ont été près de trois fois supérieures à celles prévues dans les documents de planification. L'évaluation à mi-parcours du PO tchèque a conclu que les différentes valeurs cibles fixées pour l'ensemble du programme n'étaient pas suffisamment ambitieuses et a donc recommandé de les augmenter d'au moins 200 %.

Le suivi des projets n'était pas suffisamment axé sur la durabilité

72

Malgré le manque d'indicateurs, nous avons constaté que le suivi de la mise en œuvre des projets était globalement approprié. Toutefois, il était très axé sur les réalisations et n'était pas harmonisé, ni en ce qui concerne le contrôle et la vérification des données, ni pour ce qui est de la mise à disposition d'outils électroniques d'établissement de rapports. Les systèmes de contrôle et de suivi des projets en place dans les régions couvertes par l'audit ont permis d'assurer que les réalisations ont été livrées, dans l'ensemble, comme prévu et à la date d'achèvement des projets, et que les subventions ont été utilisées pour l'acquisition des actifs éligibles.

73

Les AG n'ont cependant pas assuré un suivi efficace de la durabilité des projets, que ce soit au sens des dispositions réglementaires ou sur la base d'autres éléments qui indiqueraient des résultats pérennes. À l'achèvement des projets, les bénéficiaires étaient tenus de fournir un rapport final sur les dépenses relatives aux projets (réalisations), mais pas toujours sur les résultats directs obtenus (voir annexe VII pour les différentes exigences en matière de suivi applicables aux PO audités). En outre, les AG n'avaient pas envisagé la façon dont il convenait de traiter les cas où les résultats ne s'étaient pas encore concrétisés au terme des projets et ne seraient visibles qu'ultérieurement.

74

Globalement, le suivi, après l'achèvement des projets, du respect des exigences réglementaires de durabilité est resté limité dans sa portée et variait selon les PO. Les dispositions en matière d'information et de suivi ainsi que les devoirs respectifs des autorités et des bénéficiaires à l'issue des projets n'étaient pas toujours clairement définis ou formellement spécifiés dans les documents administratifs pour tous les PO⁴⁹. Les AG n'ont pas fourni aux bénéficiaires d'orientations ni de conseils systématiques en ce qui concerne le suivi de la durabilité. Elles ne disposaient pas davantage de systèmes informatiques pour la collecte de données sur la durabilité, et aucune d'entre elles n'a été en mesure de communiquer des statistiques fiables concernant le respect des exigences réglementaires de durabilité. Aucune obligation juridique ne leur imposant de continuer à le faire, les AG ont cessé d'assurer le suivi de l'évolution des projets immédiatement après la fin de la période réglementaire de durabilité.

75

Le manque d'indicateurs et le suivi limité, une fois les projets achevés, ont empêché l'évaluation de la durabilité des résultats des projets. C'est notamment pour cette raison qu'il a été difficile d'établir les liens de causalité entre les fonds de l'UE alloués au développement du secteur privé et les effets économiques générés pour les entreprises et les régions.

Recours insuffisant aux évaluations ex post

76

Nous n'avons trouvé aucune évaluation des programmes d'investissement productif comprenant une analyse spécifique de la durabilité des résultats. En raison de la portée limitée du suivi de la durabilité réglementaire, de l'absence de système informatique destiné à recueillir les données relatives à ce suivi et de l'absence de tout suivi à long terme après la fin de la période de durabilité, il n'existait aucune donnée disponible sur la durabilité des résultats atteints par les projets du FEDER, ni sur le développement économique des entreprises bénéficiaires ou sur les effets des projets sur les régions. Il était donc impossible de tirer des enseignements et de les utiliser de manière systématique dans le cadre des régimes de soutien régionaux relevant des Fonds ESI pour la période 2014-2020.

77

La Commission n'ayant pas réalisé d'audits ou d'évaluations spécifiques de la durabilité des investissements financés par le FEDER, elle a dû se fonder principalement sur les données communiquées par les AG dans leurs rapports annuels de mise en œuvre pour toute information quant à la durabilité et à la mise en œuvre des PO en général. Or, la plupart de ces données abordaient la performance essentiellement du point de vue de l'absorption des fonds. Les AG étaient également tenues de signaler dans leurs rapports annuels les cas de non-respect des exigences réglementaires de durabilité. La Commission n'a toutefois pu fournir aucun élément probant permettant d'attester qu'elle avait pris des mesures pour assurer le suivi de ces cas.

78

La Commission avait intégré des études sur le soutien financier du FEDER aux grandes entreprises et aux PME dans son évaluation ex post plus générale de la politique de cohésion pour la période 2007-2013⁵⁰. Si les rapports finaux ne comportaient pas d'évaluations directes de la durabilité des résultats, ils présentaient néanmoins des conclusions pertinentes en ce qui concerne l'obtention de résultats pérennes grâce aux investissements de l'UE en faveur des entreprises et cohérentes avec nos résultats d'audit. Les principales conclusions sont présentées sous forme synthétique à l'annexe VIII. La Commission n'ayant pas collecté de statistiques sur le taux de survie des entreprises financées par l'UE tant à l'échelon national qu'à l'échelon européen, elle n'est pas encore en mesure de mener une évaluation comparative entre celles qui bénéficient d'une aide et les autres.

Les mesures correctrices prises en cas de non-atteinte des valeurs cibles ou de non-respect des exigences de durabilité n'ont pas été appliquées de façon cohérente

79

Nous avons analysé la manière dont les AG ont appliqué des mesures correctrices en cas de non-atteinte des valeurs cibles ou de non-respect des exigences en matière de durabilité, étant donné que cela peut également influer sur la mesure dans laquelle des résultats durables ont été atteints.

80

Les AG ont prévu des mesures de recouvrement en cas de non-atteinte des valeurs cibles contraignantes fixées dans la convention de subvention et de non-respect des exigences réglementaires de durabilité. Cependant, celles-ci n'ont pas été appliquées de manière homogène. Le degré de non-réalisation des valeurs cibles à partir duquel des mesures correctrices étaient appliquées était variable, et les montants recouvrables variaient également en fonction des règles définies dans les PO.

81

Les deux AG allemandes procédaient à des recouvrements à moins que toutes les valeurs cibles contraignantes (en matière de création ou de préservation d'emplois) n'aient été atteintes au moment de l'achèvement du projet⁵¹. Les AG tchèque et polonaise se sont montrées plus souples: elles ne recouvraient les fonds que si les valeurs effectives atteintes étaient inférieures à 95 % (République tchèque) ou 90 % (Pologne) des valeurs cibles contraignantes fixées. Les autorités italiennes ont elles aussi procédé au recouvrement de fonds auprès de projets dont les valeurs cibles n'avaient pas été atteintes.

82

Cependant, les montants à recouvrer différaient également sensiblement selon les PO. Les PO allemands et tchèques prévoyaient le recouvrement intégral de l'aide versée. En ce qui concerne les PO italiens, en revanche, le recouvrement était proportionnel à la valeur des actifs et à la durée de leur inutilisation. L'AG italienne appliquait un recouvrement total seulement si le non-respect en cause constituait une infraction grave à l'exigence réglementaire de durabilité, en cas de non-réalisation des objectifs en matière d'emploi ou si les entreprises participaient au financement des projets dans une mesure moindre que ce qui était prévu dans les conventions de subvention.

83

Les valeurs cibles ou les échéances correspondantes étaient souvent renégociables. Le cas échéant, les AG consentaient à les renégocier avant la fin de la période de durabilité, compte tenu des valeurs susceptibles d'être atteintes. Si cette option se justifiait dans certains cas (par exemple du fait de l'évolution de facteurs externes), le risque existe que, si elle est presque érigée en règle, elle remette en cause le bien-fondé de la sélection des projets et l'obtention de résultats durables.

84

Dans d'autres cas (par exemple, dans le PO régional tchèque), les conventions de subvention autorisaient le transfert d'actifs subventionnés à un tiers avant la fin de la période de durabilité, sous réserve de l'approbation de l'AG. D'après celle-ci, ces transferts n'avaient lieu qu'après une évaluation approfondie de l'entreprise à laquelle les actifs subventionnés étaient transférés. Une telle pratique génère cependant le risque qu'une entreprise puisse en définitive bénéficier d'une subvention sans devoir passer par les procédures de sélection de projet habituelles.

Certaines améliorations ont été apportées aux règlements relatifs aux Fonds ESI pour la période 2014-2020 afin d'accroître le potentiel de durabilité des résultats

85

Nous avons évalué dans quelle mesure la Commission avait mis à profit les enseignements tirés de programmes précédents dans ses propositions législatives relatives aux Fonds ESI pour la période 2014-2020, et si elle avait recensé les contraintes techniques et organisationnelles pesant sur la durabilité des résultats des projets dans le secteur des entreprises, ainsi que les exemples de bonnes pratiques d'avant 2014. Nous avons examiné si les modifications concernant l'amélioration de la durabilité des investissements de l'UE avaient été prises en considération dans les documents stratégiques et dans le cadre juridique régissant ce secteur. Enfin, nous avons cherché à déterminer si la Commission avait fourni des orientations aux autorités régionales sur l'utilisation des enseignements tirés au sujet de la durabilité aux fins de la programmation des Fonds ESI.

Le cadre réglementaire s'est amélioré…

86

Lors de la conception des propositions législatives relatives aux Fonds ESI pour la période 2014-2020, la Commission a tenu compte des enseignements tirés des programmes d'investissement productif précédents. Un certain nombre de modifications essentielles ont été incorporées dans les règlements relatifs aux Fonds ESI. Les dispositions suivantes du règlement FEDER et du règlement portant dispositions communes (RDC)⁵² ont clarifié le cadre réglementaire pour ce qui est de la durabilité des opérations financées par les Fonds ESI et sont susceptibles d'avoir un impact sur l'amélioration de la durabilité des résultats:

• Depuis 2014, le FEDER soutient, en principe, les investissements productifs uniquement pour les PME. On considère généralement que les PME ont davantage besoin de fonds et d'autres formes d'aide, comme des services de conseils aux entreprises. Les grandes entreprises ne peuvent bénéficier de subventions que pour des investissements visant à renforcer la recherche, le développement technologique et l'innovation, ou pour soutenir la transition vers une économie à faible émission de carbone⁵³.
• Le point de départ de la période de durabilité de cinq ans a été précisé. Il est désormais établi à la date du paiement final ou, le cas échéant, à celle fixée dans la décision en matière d'aide d'État. Auparavant, la règle en la matière n'étant pas claire, elle n'était pas appliquée de manière uniforme par les AG.
• En ce qui concerne l'application de mesures correctrices en cas de non-respect des exigences réglementaires de durabilité, il suffit désormais qu'une seule des trois conditions suivantes soit remplie (et non les trois, à la fois comme c'était le cas auparavant) pour déclencher une action de recouvrement: a) l'arrêt ou la délocalisation d'une activité productive en dehors de la zone couverte par le programme; b) un changement de propriété d'une infrastructure qui procure à une entreprise ou à un organisme public un avantage indu; ou c) un changement substantiel dans la nature, les objectifs ou les conditions de mise en œuvre du projet, qui porterait atteinte à ses objectifs initiaux.
• Le cofinancement de l'UE doit être remboursé si, dans les dix ans, l'activité de production est délocalisée hors de l'Union, excepté lorsque le bénéficiaire est une PME⁵⁴.

87

Nous avons constaté dans le cadre de récents travaux d'audit⁵⁵ que la Commission et les États membres avaient généralement réussi à élaborer des PO reposant sur une logique d'intervention plus rigoureuse en ce qu'ils précisent les buts poursuivis (objectifs et/ou résultats spécifiques) et la manière dont ils sont censés être atteints (financement requis, actions à entreprendre et réalisations attendues). De nouvelles règles ont été introduites dans le but d'utiliser les indicateurs de performance de manière plus cohérente et plus exhaustive pour mesurer les progrès réalisés en vue d'atteindre des résultats à long terme. Sauf dans le cas de l'assistance technique et des PO dédiés à l'initiative en faveur des PME, les PO doivent définir, pour chacun de leurs axes prioritaires, un cadre de performance constitué par un sous-ensemble d'indicateurs déjà utilisés en leur sein⁵⁶, la plupart d'entre eux étant prédéfinis dans le règlement correspondant.

…mais des lacunes subsistent

88

Un nouvel élément du cadre réglementaire 2014-2020 susceptible d'influer sur la performance des activités de soutien aux entreprises financées par l'UE est l'obligation pour les PO de satisfaire à un ensemble de «conditions ex ante»⁵⁷. Il s'agit en l'occurrence d'exigences qui reposent sur des critères prédéfinis, établis dans le règlement portant dispositions communes (RDC), et qui constituent des conditions préalables à l'utilisation efficace et efficiente des financements de l'UE pour l'ensemble des Fonds ESI. Lors de l'élaboration des PO pour la période 2014-2020, les États membres devaient vérifier si ces conditions étaient remplies.

89

Afin de satisfaire aux exigences liées à la condition ex ante 3, qui a trait au renforcement de la compétitivité des PME, les autorités nationales étaient tenues de mettre en œuvre, préalablement à l'octroi de Fonds ESI pour soutenir les entreprises, des actions spécifiques visant à promouvoir l'esprit d'entreprise, notamment dans le cadre du «Small Business Act» pour l'Europe⁵⁸. Certaines de ces actions sont censées avoir un effet positif sur le développement de l'esprit d'entreprise et, par la suite, sur l'espérance de vie des entreprises et leurs résultats à long terme. Toutefois, étant donné qu'au moment de l'audit, trois années seulement s'étaient écoulées depuis le début de la période de programmation, l'impact direct de ces actions sur la durabilité des résultats n'a pas encore pu être démontré⁵⁹.

90

Par contre, les autorités législatives n'ont pas accepté une proposition de la Commission concernant l'ajout d'une condition ex ante relative à la mise en œuvre de la directive sur le retard de paiement⁶⁰, qui aurait pu avoir un impact important sur le taux de survie des PME.

91

La structure des PO pour la période 2014-2020 a entraîné une augmentation significative du nombre d'indicateurs de performance concernant les réalisations et les résultats et devant faire l'objet d'un suivi. Dans notre rapport spécial n° 2/2017⁶¹, nous avons recommandé d'harmoniser la définition des termes «réalisation» et «résultat» dans le contexte de la performance.

92

En outre, un autre rapport de la Cour⁶² indique que la grande majorité des indicateurs utilisés pour décider de l'allocation de la réserve de performance étaient des indicateurs de réalisation (57 %), des indicateurs financiers (33 %) et des étapes clés de mise en œuvre des programmes (9 %). Par conséquent, le cadre de performance de la période 2014-2020 reste essentiellement axé sur les dépenses et les réalisations des projets, et non sur l'obtention de résultats.

93

Lors de l'élaboration du nouveau cadre réglementaire, la Commission n'a pas pu s'appuyer sur les résultats des évaluations ex post de la période 2007-2013 concernant le soutien aux entreprises au titre du FEDER (aussi bien les grandes entreprises que les PME), car les rapports n'ont été publiés que début 2016. À l'exception d'une étude réalisée par le Parlement européen⁶³, qui a principalement porté sur les aspects juridiques, nous n'avons pas eu connaissance d'autres sources utiles (par exemple des études ou autres évaluations menées par les autorités nationales) traitant du soutien du FEDER en faveur des investissements productifs et ayant servi à l'élaboration des nouveaux règlements relatifs aux Fonds ESI. De manière générale, les règlements régissant la période de programmation 2014-2020 ont donc été élaborés sans s'appuyer sur des informations suffisantes provenant d'évaluations.

94

La Commission n'a mis en place aucune autre mesure spécifique visant à promouvoir la durabilité des projets d'investissement productif relevant des Fonds ESI dans les régions. Le nouveau cadre juridique ne comporte toujours pas de dispositions obligeant les AG à mettre en place des procédures de suivi qui permettent spécifiquement la collecte de données fiables sur la durabilité. Par ailleurs, la Commission n'a pas fourni, que ce soit aux AG ou aux bénéficiaires, d'orientations pertinentes à cet égard pour la nouvelle période de programmation.

Conclusions et recommandations

95

D'une manière générale, nous concluons que, bien que la majorité des projets audités aient généré des résultats durables, la gestion du FEDER pour ce qui est des investissements productifs dans les entreprises européennes entre 2000 et 2013 n'a pas été suffisamment axée sur la durabilité des résultats. Par conséquent, pour un cinquième des projets audités, les résultats n'ont pas été durables. Nous avons relevé des insuffisances dans la programmation des PO ainsi qu'aux stades de la sélection, du suivi et de l'évaluation des projets audités.

96

Les exigences réglementaires de l'UE en matière de durabilité, en particulier l'obligation faite aux bénéficiaires de conserver les actifs achetés sur leurs lieux d'origine jusqu'à la fin de la période de durabilité de cinq ou trois ans, ont été respectées pour l'ensemble des projets audités. Les entreprises bénéficiaires n'avaient pas subi de modifications importantes ni de changements dans la nature de leur propriété, et n'avaient pas arrêté ou délocalisé leur activité économique. De manière générale, les projets ont produit les réalisations escomptées. Pour l'essentiel, les réalisations ont été utilisées jusqu'à la fin de la période de durabilité (voir points 20 à 23).

97

Les résultats directs des projets audités étaient principalement liés à la création d'emplois, à l'amélioration de l'accès au financement et au crédit ainsi qu'à l'accroissement de la production et de la productivité. Au moment de notre audit, la plupart des projets audités continuaient de générer les résultats directs attendus. Toutefois, pour près de la moitié des projets audités, nous avons constaté qu'une évaluation exhaustive de la durabilité des résultats à la fin de la période de durabilité réglementaire n'était pas réalisable. Étant donné que la plupart des AG se concentraient uniquement sur la création d'emplois, et que les résultats n'ont pas fait l'objet d'un suivi approprié ni de rapports adéquats après l'achèvement des projets, les informations pertinentes sur leur degré de réalisation ainsi que sur leur durabilité étaient limitées (voir points 26 à 31). Pour un cinquième des projets, les résultats atteints au moment de leur achèvement n'ont pas duré jusqu'à la fin de la période de durabilité réglementaire, ou à peine plus longtemps (voir points 32 à 38).

98

Les résultats indirects, tels que la création de bases de connaissances, la mise en réseau avec des institutions d'enseignement supérieur, l'augmentation des recettes fiscales locales et les avantages pour les régions, étaient rarement considérés comme des priorités (voir points 40 à 43).

99

Il existe de nombreuses raisons pour lesquelles la durabilité des résultats des projets n'a pas été assurée. Si dans quelques cas, elles étaient clairement indépendantes de la volonté des bénéficiaires et liées à des facteurs exogènes tels que la crise économique ou à des insuffisances de gestion, dans d'autres cas, elles tenaient à l'attention insuffisante portée à la durabilité à différents niveaux de la gestion des fonds de l'UE.

100

Au niveau des programmes, l'obtention de résultats pérennes dans le cadre des investissements productifs n'était pas activement promue, ni dans les PO sous-jacents ni dans d'autres documents stratégiques régionaux pertinents, et ne constituait pas une priorité. Les besoins spécifiques des entreprises de différents secteurs et de différentes tailles (défaillances du marché) n'ont pas été correctement recensés. Cela s'est traduit par des risques d'effet d'aubaine dans les programmes. L'intervention de l'UE n'a généralement pas permis d'améliorer la durabilité des résultats (voir points 46 à 59).

Recommandation n° 1 - Promouvoir la durabilité des résultats

1. Lors de la programmation des PO, les États membres devraient promouvoir l'obtention de résultats durables dans le cadre des investissements productifs financés par le FEDER, notamment:
   • en mettant davantage l'accent sur l'identification et l'atténuation des risques susceptibles de la compromettre;
   • en améliorant l'analyse des besoins des différents types d'entreprises, y compris le besoin de financement public, afin d'éviter l'effet d'aubaine.

   Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors de l'élaboration des PO pour la période post-2020.

2. Lors du processus d'approbation des PO, la Commission devrait porter une attention particulière à la manière dont les États membres traitent la question de la durabilité des réalisations et des résultats.

   Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors du processus d'approbation des différents PO pour la période post-2020.

101

En ce qui concerne la sélection des projets, les critères ne reflétaient pas de manière adéquate la nécessité, pour les projets financés au titre du FEDER, d'atteindre des résultats pérennes, de mettre en place des processus industriels innovants ou de maximiser leurs effets de levier financier. Le risque que les entreprises puissent bénéficier d'une aide de l'UE alors qu'elles auraient pu mener à bien leur projet sans ce financement supplémentaire, ou avec un financement moins important, n'a pas été suffisamment atténué (voir points 61 à 67).

Recommandation n° 2 - Prendre en considération la question de la durabilité dans les procédures de sélection

Les États membres devraient améliorer leurs procédures et critères de sélection de sorte que le risque d'effet d'aubaine soit pris en considération et que seuls les projets d'investissement productif susceptibles de produire des résultats adéquats et pérennes soient soutenus.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors de l'élaboration des prochaines procédures de sélection.

102

Les AG n'ont pas accordé une attention suffisante à l'évaluation de la durabilité des résultats. Elles n'avaient pas toutes défini des indicateurs appropriés pour mesurer la performance des interventions cofinancées par l'UE et leurs résultats à plus long terme. Lorsque des indicateurs pertinents ont été définis, ils ne mesuraient pour l'essentiel qu'un seul aspect des avantages découlant des projets, s'accompagnaient de valeurs cibles non contraignantes ou n'étaient pas utilisés de manière uniforme pour mesurer la performance. Les autorités ont ainsi été privées de la possibilité d'obtenir des informations précieuses sur la durabilité des résultats à partir des projets ou, plus globalement, des programmes (voir points 69 à 71).

103

Le suivi, par les AG, de la mise en œuvre des projets, sur la base des réalisations, était généralement approprié, mais le suivi et la communication des résultats à l'achèvement des projets et tout au long de la période de durabilité étaient généralement médiocres. Cela était dû en partie à la faible utilisation des indicateurs de performance mais également à l'absence de procédures de suivi et d'établissement de rapports, ou à leur application incohérente. Il n'y a pas eu de suivi concernant la pérennité des résultats. Aucune évaluation ex post spécifique n'a été commandée dans le cadre des PO couverts par notre audit. La Commission n'a pas non plus réalisé d'audits ou d'études spécifiques concernant la durabilité des investissements financés par l'UE (voir points 72 à 78).

Recommandation n° 3 - Mettre l'accent sur la durabilité dans le suivi et les rapports

Les États membres devraient assurer l'adéquation et la cohérence du suivi et des rapports:

• en utilisant des indicateurs prédéfinis et pertinents tant pour les réalisations que pour les résultats, ainsi que pour mesurer la pérennité des résultats au niveau des PO, tout en veillant à ce que leur nombre reste raisonnable;
• en mettant en place des procédures de suivi et d'établissement de rapports à utiliser au moment de l'achèvement des projets et tout au long de la période de durabilité, lesquelles devraient être décrites dans les conventions de subvention;
• en améliorant la collecte et l'utilisation faite des données pertinentes.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: pour les projets en cours: dès que possible; pour les projets ultérieurs: lors de l'élaboration des procédures de sélection.

Recommandation n° 4 - Prendre en considération la question de la durabilité dans les évaluations

La Commission et les États membres devraient faire en sorte que les évaluations ex post au niveau des PO ou à celui de l'UE couvrent, de manière plus systématique, les différents aspects liés à la durabilité des résultats tout au long de la période de durabilité et au delà. Les résultats des évaluations devraient être utilisés pour élaborer les futurs régimes de soutien de l'UE aux entreprises.

Délai de mise en œuvre de cette recommandation: lors des futures évaluations ex post.

104

Les conventions de subvention ne prévoyaient pas systématiquement de mesures correctrices en cas de non-obtention des résultats attendus au terme des projets et/ou à la fin de la période de durabilité. Lorsque c'était le cas, celles-ci étaient appliquées de manière incohérente, avec plus ou moins de souplesse selon les PO (voir points 80 à 84).

Recommandation n° 5 - Appliquer des mesures correctrices claires de manière cohérente

1. La Commission devrait veiller à ce que les États membres appliquent de manière cohérente des mesures correctrices clairement définies, y compris des dispositions en matière de recouvrement, lorsque les projets ne respectent pas les exigences réglementaires de l'UE concernant la durabilité.

   Délai de mise en œuvre de cette recommandation: immédiatement.

2. Les États membres ayant fixé des valeurs cibles contraignantes au niveau des projets devraient également mettre en place des mesures correctrices clairement définies et les appliquer de manière cohérente.

   Date de mise en œuvre recommandée: dès que possible et avant la fin 2019.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana IVANOVA, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 7 février 2018.

Liste des abréviations et glossaire

Autorité de gestion (AG): Une autorité de gestion est une autorité publique nationale, régionale ou locale (ou tout autre organisme public ou privé) désignée par un État membre pour gérer un programme opérationnel. Elle a, entre autres, pour tâche de sélectionner les projets à subventionner, d'assurer le suivi de leur mise en œuvre et de rendre compte à la Commission sur les aspects financiers et sur les résultats obtenus. C'est également elle qui impose des corrections financières aux bénéficiaires à la suite d'audits réalisés par la Commission, par la Cour des comptes européenne ou par une autorité compétente de l'État membre.

Bonne gestion financière: Gestion régulière et transparente du budget de l'UE, conforme aux dispositions du règlement financier, et notamment aux principes d'économie, d'efficience et d'efficacité.

Effet d'aubaine: L'effet d'aubaine se produit lorsqu'un financement est octroyé afin de soutenir un bénéficiaire qui aurait effectué le même choix en l'absence d'aide. En pareil cas, le résultat ne saurait être imputé à la politique menée, et l'aide versée au bénéficiaire n'a eu aucun impact. Ainsi, la part des dépenses générant un effet d'aubaine est, par définition, improductive, puisqu'elle ne contribue pas à la réalisation des objectifs. Dans le contexte du présent audit, il s'agit d'une situation dans laquelle un projet subventionné aurait été pleinement ou partiellement entrepris sans l'octroi de l'aide.

Fonds européen de développement régional (FEDER): Le Fonds européen de développement régional vise à renforcer la cohésion économique et sociale dans l'Union européenne en corrigeant les principaux déséquilibres régionaux par un soutien financier à la création d'infrastructures et par des investissements porteurs en matière de création d'emplois, principalement pour les entreprises.

Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI): Ces cinq Fonds distincts soutiennent la réalisation de la stratégie de l'Union européenne pour une croissance intelligente, durable et inclusive sur l'ensemble de son territoire, ainsi que la mise en œuvre des missions spécifiques à chacun d'entre eux. Ils définissent des cadres stratégiques pour la période budgétaire de sept ans couverte par le cadre financier pluriannuel. Ils comprennent: le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion (FC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Indicateur: Variable indicative donnant des informations utiles pour déterminer le degré de réalisation d'un objectif.

Période de programmation: Cadre pluriannuel dans lequel les dépenses relevant du FEDER sont planifiées et exécutées.

PME: Petites et moyennes entreprises

POR: Programme opérationnel régional

Programme opérationnel (PO): Programme établissant les priorités et les objectifs spécifiques d'un État membre ou d'une région, et décrivant les modalités d'utilisation des financements (financements publics nationaux et de l'UE et cofinancements privés) au cours d'une période déterminée (actuellement sept ans) pour soutenir des projets. Les projets relevant d'un PO doivent contribuer à la réalisation d'un certain nombre d'objectifs. Ils bénéficient de financements du FEDER. Les PO sont élaborés par les États membres et doivent être approuvés par la Commission préalablement à tout paiement sur le budget de l'UE. Pendant la période de programmation, ils ne peuvent être modifiés que par accord entre les deux parties.

R&D: Recherche et développement

Réalisations des projets: Les éléments livrables d'un projet.

Règlement portant dispositions communes (RDC): Règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013. Ce règlement arrête les règles communes applicables au Fonds européen de développement régional (FEDER), au Fonds social européen (FSE), au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) (ci-après «Fonds structurels et d'investissement européens» ou «Fonds ESI»), qui relèvent tous d'un cadre commun. Il fixe également les dispositions nécessaires pour assurer l'efficacité des Fonds ESI, ainsi que la coordination de ces fonds entre eux et avec les autres instruments de l'Union.

Résultats directs des projets: Changements pour les destinataires directs d'une intervention résultant de leur participation à celle-ci (par exemple hausse de la production, de la productivité, des ventes, du chiffre d'affaires ou des exportations, renforcement de l'esprit d'entreprise et de la compétitivité, mise en place de nouveaux produits ou services, création ou maintien d'emplois à long terme).

Résultats durables des projets: Résultats pérennes des projets. Le principal indicateur de la durabilité des résultats d'un projet est le flux continu des avantages nets apportés par celui-ci. Par exemple, une fois le projet achevé, pendant et après la période réglementaire de durabilité, il devrait générer un niveau acceptable de retour financier et économique sur les coûts investis, contribuer à accroître la production, la productivité, l'emploi, la compétitivité et l'esprit d'entreprise, et encourager l'innovation.

Résultats indirects des projets: Les effets positifs des projets pour les régions concernées, par exemple l'augmentation de l'emploi, de la compétitivité et de l'esprit d'entreprise, le renforcement de l'innovation, l'amélioration du taux de survie des entreprises, la corrélation entre l'aide financière et la coopération avec des universités et/ou des chercheurs pour renforcer la capacité d'innover et la concurrence, le développement des compétences ou des bases de connaissances, la fourniture de conseils aux entreprises et la mise en réseau avec d'autres organisations similaires.

SER: Sources d'énergie renouvelables

Stratégie Europe 2020: Stratégie de croissance adoptée par l'UE pour la période 2010-2020 et visant à faire sortir l'Union de la crise. Ses cinq objectifs thématiques concernent l'emploi, la recherche et le développement, le climat/l'énergie, l'éducation, l'inclusion sociale et la réduction de la pauvreté.

Suivi: Processus continu de collecte systématique d'informations, selon des indicateurs choisis, pour fournir aux gestionnaires et aux parties prenantes d'une action de développement en cours, des éléments sur les progrès réalisés, les objectifs atteints et l'utilisation des fonds alloués (Source: glossaire du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE).

TFUE: Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

Valeur ajoutée (européenne): La valeur ajoutée européenne est la valeur qu'une action de l'UE ajoute à la valeur qui aurait été générée par l'action des États membres seuls. Dans le contexte du présent audit, la valeur ajoutée européenne correspond aux bénéfices découlant des investissements productifs cofinancés par l'UE, tels que le renforcement de la compétitivité des petites et moyennes entreprises, une meilleure définition des besoins et solutions aux niveaux local et régional, la création d'emplois à long terme et de meilleures perspectives d'innovation.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Ladislav Balko, Membre de la Cour, assisté de: M. Branislav Urbanič, chef de cabinet; M^me Zuzana Franková, attachée de cabinet et membre de l'équipe d'audit; M. Gerhard Ross, directeur; M^me Myriam Cazzaniga, manager principal; M. Kurt Bungartz, chef de mission; M^mes Alessandra Falcinelli et Jolita Korzunienė, auditrices.

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