EU's støtte til produktive investeringer i virksomheder - der er behov for mere fokus på holdbare resultater

Resumé

EFRU's støtte til produktive investeringer i virksomheder

I

Over 75 milliarder euro fra Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) var øremærket til produktive investeringer i virksomheder mellem 2000 og 2013, og det er planen at afsætte mere end 68 milliarder euro til dette formål i perioden fra 2014 til 2020.

Vores revision

II

Formålet med vores revisionen var at vurdere, om disse midler var blevet forvaltet på en måde, der sikrede holdbare output og resultater, og at identificere de vigtigste faktorer med betydning for holdbarheden.

III

Vi undersøgte 41 afsluttede EFRU-medfinansierede projekter vedrørende produktive investeringer, der blev gennemført under otte OP'er i Østrig, Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Italien og Polen mellem 2000 og 2013. Bl.a. undersøgte vi de OP'er, der lå til grund for de reviderede projekter, og gennemgik projektudvælgelsen, -overvågningen, -rapporteringen og -evalueringen.

Vores konstateringer

IV

Vi konkluderer samlet set, at de fleste af de reviderede projekter havde skabt holdbare resultater. I mange af de reviderede projekter var resultaterne imidlertid ikke holdbare eller kun delvis holdbare, hvilket hovedsagelig skyldtes, at der i forvaltningen af EFRU-støtten til produktive investeringer mellem 2000 og 2013 ikke blev lagt tilstrækkelig vægt på holdbarhed.

V

Holdbarhedskravene i EU-lovgivningen var opfyldt i alle de regioner, hvor revisionen fandt sted. De reviderede projekter havde generelt leveret deres output som planlagt. I de fleste tilfælde konstaterede vi, at de erhvervede aktiver og andre output stadig fandtes og var i brug på tidspunktet for revisionen.

VI

På tidspunktet for revisionen genererede de fleste af de reviderede projekter stadig de forventede direkte resultater, som hovedsagelig vedrørte jobskabelse, bedre adgang til finansiering og lån samt øget produktion og produktivitet. Men i en femtedel af dem varede de resultater, der var opnået ved projektafslutningen, ikke ved. Hertil kommer, at det i næsten halvdelen af de reviderede projekter ikke var muligt at foretage en grundig vurdering af holdbarheden ved holdbarhedsperiodens udgang, eftersom der ikke altid forelå oplysninger, dels fordi de ikke altid var blevet indsamlet (eller det ikke var blevet gjort konsekvent), dels fordi relevante dokumenter ikke længere forelå efter udløbet af arkiveringsperioden.

VII

I de tilfælde, hvor resultaterne ikke var holdbare, var der forskellige årsager til dette. I nogle få tilfælde skyldtes det forhold, der klart lå uden for støttemodtagernes kontrol - f.eks. eksogene faktorer såsom den økonomiske krise eller ændringer i den nationale lovgivning - mens det i andre tilfælde skyldtes svagheder i forvaltningen. Hovedårsagen var, at der var utilstrækkeligt fokus på holdbarhed på forskellige niveauer i forvaltningen af EU-midlerne: OP'erne fremmede ikke holdbarhed effektivt, udvælgelsesprocedurerne tog ikke tilstrækkeligt hensyn til betingelserne for opnåelse af gode resultater på lang sigt, overvågningen og rapporteringen af resultaterne efter projektafslutningen var svag, og de anvendte resultatindikatorer var ringe, de korrigerende foranstaltninger i forbindelse med manglende målopnåelse eller opfyldelse af de lovbestemte holdbarhedskrav blev ikke anvendt konsekvent, og Kommissionen lagde ikke tilstrækkelig vægt på holdbarhedsaspekter ved godkendelsen af OP'erne.

Vores anbefalinger

VIII

Den retlige ramme er blevet forbedret med henblik på perioden 2014-2020. Ikke desto mindre er der behov for yderligere foranstaltninger til at sikre holdbare resultater i denne programperiode og forbedre udformningen af de relevante programmer med hensyn til holdbarhed i perioden efter 2020. Vi anbefaler derfor følgende:

• Medlemsstaterne bør i forbindelse med OP-programmeringen fremme opnåelsen af holdbare resultater gennem EFRU-finansierede produktive investeringer, navnlig ved at:
  • sætte mere fokus på identificering og modvirkning af risici med hensyn til opnåelse af holdbare resultater
  • sørge for en bedre analyse af de forskellige virksomhedstypers behov, herunder behovet for offentlig finansiering, så dødvægtstab kan undgås.
• I forbindelse med godkendelsen af OP'erne bør Kommissionen være særlig opmærksom på, hvordan medlemsstaterne adresserer holdbarheden af output og resultater.
• Medlemsstaterne bør forbedre deres udvælgelsesprocedurer og -kriterier, så risikoen for dødvægtstab tages i betragtning, og der kun gives støtte til projekter vedrørende produktive investeringer, der har potentiale til at skabe tilstrækkelige langvarige resultater.
• Medlemsstaterne bør foretage passende og konsekvent overvågning og rapportering:
  • idet de anvender foruddefinerede og relevante indikatorer til måling af output og resultater samt til måling af langvarige resultater på OP-niveau, samtidig med at antallet af indikatorer holdes på et håndterligt niveau
  • idet de fastlægger overvågnings- og rapporteringsprocedurer, som skal anvendes ved projektafslutningen og i hele holdbarhedsperioden, og som bør beskrives i tilskudsaftalerne
  • idet de forbedrer indsamlingen og anvendelsen af relevante data.
• Kommissionen og medlemsstaterne bør sikre, at efterfølgende evalueringer på OP- eller EU-niveau på en mere systematisk måde dækker forskellige aspekter ved holdbarheden af de resultater, der er opnået ved holdbarhedsperiodens udgang og efterfølgende. Evalueringsresultaterne bør anvendes i forbindelse med udformningen af EU's fremtidige erhvervsstøtteordninger.
• Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne konsekvent anvender klare korrigerende foranstaltninger, herunder inddrivelsesordninger, når projekter ikke opfylder EU's lovbestemte holdbarhedskrav.
• Når medlemsstaterne har fastsat bindende mål på projektniveau, bør de fastlægge klare korrigerende foranstaltninger og anvende dem konsekvent.

Indledning

EFRU's støtte til produktive investeringer og virksomheder

EU's politikmål

01

I over 15 år har øget produktivitet, iværksætterånd, konkurrenceevne, vækst, beskæftigelse og innovation været centrale elementer i EU's bestræbelser på at drive sin økonomi fremad. Støtten til erhvervsinvesteringer i de europæiske regioner har været forankret i to førende EU-strategier:

• Lissabonstrategien fra 2000¹, hvis mål var at gøre EU til "den mest konkurrencedygtige og dynamiske videnbaserede økonomi i verden, en økonomi, der kan skabe en holdbar økonomisk vækst med flere og bedre job og større social samhørighed", og
• Europa 2020-strategien², som siden 2010 har sigtet mod at fremme vækst og beskæftigelse gennem forskellige flagskibsinitiativer, hvoraf det ene fokuserer på industripolitikken for at forbedre erhvervsklimaet og især er rettet mod SMV'er.

EFRU-støtte til virksomheder

02

EU's strategier for de europæiske regioner gennemføres med både nationale midler og midler fra de europæiske strukturfonde (siden 2014: de europæiske struktur- og investeringsfonde eller ESI-fondene). Den vigtigste af disse fonde, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), har stået for direkte investeringer i virksomheder af forskellige typer og størrelser.

03

I perioden mellem 2000 og 2013 var det i forordningerne om EFRU³ fastsat, at midlerne skulle bidrage til finansiering af produktive investeringer med henblik på at skabe og bevare langsigtede beskæftigelsesmuligheder gennem foranstaltninger, der også tilskyndede til lokal og regional udvikling. Kommissionen definerer produktive investeringer som virksomhedsinvesteringer i anlægsaktiver eller immaterielle aktiver, der skal bruges til produktion af varer og tjenesteydelser og dermed bidrage til bruttoinvesteringerne og beskæftigelsen. Foranstaltningerne skulle primært - men ikke udelukkende - støtte SMV'er.

04

I perioden 2014-2020 er EFRU's anvendelsesområde i princippet begrænset til at støtte skabelse og bevarelse af langsigtede beskæftigelsesmuligheder i SMV'er. Som en undtagelse kan store virksomheder imidlertid modtage støtte til produktive investeringer, hvis investeringerne vedrører et samarbejde med SMV'er og bidrager til at styrke forskning, teknologisk udvikling og innovation eller støtte overgangen til en lavemissionsøkonomi⁴.

EFRU har ydet betydelig finansiel støtte til produktive investeringer

05

EFRU's direkte støtte til virksomheder og innovation mellem 2000 og 2020 forventes at beløbe sig til næsten 143 milliarder euro. Det betyder, at den private sektor har modtaget ca. en tredjedel af de samlede EFRU-midler. Figur 1 viser tildelingerne til produktive investeringer mellem 2000 og 2020, og oplysningerne for de enkelte medlemsstater findes i bilag I. EFRU's medfinansieringssatser har varieret i de forskellige medlemsstater og regioner og generelt ligget mellem 25 % (i forholdsvis rige regioner) og 85 % (i fattigere regioner).

Delt forvaltning af EFRU-programmer

06

Strukturfondsprojekter finansieres af EU's budget sammen med nationale eller regionale myndigheder. Projektfinansieringen er underlagt regler og betingelser, der er fastsat dels på EU-niveau, dels på medlemsstatsniveau. Forvaltningen af midlerne er derfor delt. I forbindelse med EFRU-forvaltningen var det forvaltningsmyndighederne, der udarbejdede de operationelle programmer (OP'erne), forvaltede gennemførelsen af dem, etablerede og anvendte forvaltnings- og kontrolsystemer og indsendte årlige gennemførelsesrapporter til Kommissionen. Som led i den daglige forvaltning var disse myndigheder ansvarlige for at udvælge projekter samt for at overvåge, gennemføre, kontrollere og evaluere dem⁵.

07

Kommissionen udsendte retningslinjer for udarbejdelse af OP'er, godkendte OP'erne og førte tilsyn med etableringen og anvendelsen af forvaltnings- og kontrolsystemerne i medlemsstaterne. Navnlig overvågede den gennemførelsen af OP'erne, hovedsagelig på grundlag af medlemsstaternes gennemførelsesrapporter og som deltager i overvågningsudvalg. Derudover kunne den når som helst indtil den endelige afslutning af programmerne anmode om specifikke oplysninger (f.eks. forvaltningsmyndighedernes data vedrørende projektudvælgelsen).

Projektresultaternes holdbarhed

Holdbarhed som begreb

08

I forbindelse med denne revision defineres holdbarhed som et projekts evne til at opretholde de skabte fordele, længe efter at det er afsluttet. Den vigtigste indikation på, at et projekt har leveret holdbare output og resultater, er, at det bliver ved med at skabe nettofordele, efter at det er afsluttet, både i og efter den lovbestemte holdbarhedsperiode (jf. punkt 12-15). De medfinansierede produktive investeringer bør sikre et finansielt og økonomisk udbytte af omkostningerne, øge produktionen, produktiviteten, beskæftigelsen, konkurrenceevnen og iværksætterånden og styrke innovationen. De støttede operationer bør også give langsigtede fordele til de regioner, hvor de er beliggende.

09

I forbindelse med denne revision skal output forstås som de produkter, et projekt leverer (aktiviteter, tjenesteydelser, drift af projektfaciliteter, viden og færdigheder). Resultater er de ændringer, som de direkte adressater oplever, når deres deltagelse i en intervention er afsluttet (f.eks. øget produktion, produktivitet, salg, omsætning eller eksport, stærkere iværksætterånd og konkurrenceevne, indførelse af nye produkter eller tjenester, oprettelse eller bevarelse af varige arbejdspladser), samt de positive virkninger af projekter i de berørte regioner.

10

I nogle af vores tidligere særberetninger⁶ har vi fremhævet risici med hensyn til holdbarheden af EU-finansierede infrastrukturer, herunder problemer med at opretholde projekters output og resultater. Manglende holdbarhed og manglende opmærksomhed på dette aspekt af projektforvaltningen kan reducere de offentlige interventioners effektivitet.

11

At sikre holdbarhed kræver, at der foreligger en solid analyse og strategi ved udformningen af programmet eller projektet. Allerede på planlægningsstadiet kan der træffes vigtige forberedende foranstaltninger for at fastlægge, hvad man ønsker at opnå og bevare på lang sigt ved at finansiere en given investering. Der kræves passende overvågning i hele projektets livscyklus og i tiden bagefter. Der kræves også stabile institutioner og private støttemodtagere, som kan sikre en effektiv forvaltningsstøtte til den fortsatte drift i projektets økonomiske levetid. Ifølge en undersøgelse fra Europa-Parlamentet⁷ har den offentlige sektor kun vist begrænset interesse for spørgsmålet om holdbarhed i forbindelse med struktur- og samhørighedsfondene, og der findes derfor kun ufuldstændige data om holdbarheden af resultaterne fra projekter, der er medfinansieret af EFRU.

Den retlige ramme

12

EU-forordningen om EFRU indeholder et lovbestemt holdbarhedskrav. Generelt skal virksomheder bevare output/erhvervede aktiver i en periode på fem år (eller undtagelsesvis tre år for SMV'er⁸, når den berørte medlemsstat bestemmer det) for at undgå, at den tildelte EFRU-finansiering kræves tilbagebetalt. Da denne lovbestemte holdbarhed kun gælder output/erhvervede aktiver og højst dækker en periode på fem år, er der ikke tale om det samme holdbarhedsbegreb som det, vi har forklaret ovenfor og anvendt i forbindelse med denne revision.

13

I tidens løb er kravet til holdbarhedsperiodens længde blevet strengere. I perioden 2000-2006 skulle forvaltningsmyndighederne inddrive den relevante EFRU-medfinansiering og underrette Kommissionen, hvis et projekt undergik en væsentlig ændring⁹ inden for et tidsrum på fem år fra tidspunktet for tilskudsafgørelsen. I perioden 2007-2013¹⁰ var de retlige krav de samme, men udgangspunktet for beregningen af de fem år blev flyttet fra tidspunktet for tilskudsafgørelsen til tidspunktet for projektets afslutning. Desuden blev der indført en sanktion for virksomheder, der havde overført en produktionsaktivitet inden for en medlemsstat eller til en anden medlemsstat.

14

I 2010 blev holdbarhedskravet begrænset til kun at gælde operationer, der omfattede investeringer i infrastruktur eller produktive investeringer. For at lette byrden på støttemodtagerne i kølvandet på den økonomiske krise blev der indført en undtagelse fra disse krav i forbindelse med ophør af en produktionsaktivitet, der skyldes en konkurs, i forbindelse med hvilken der ikke er begået svigagtige handlinger¹¹.

15

For ESI-fondene i perioden 2014-2020 er det en vigtig nyskabelse i kravene vedrørende den lovbestemte holdbarhed, at begyndelsen af holdbarhedsperioden er fastsat til datoen for den endelige projektbetaling eller den dato, der er fastsat i statsstøtteafgørelsen. Hertil kommer, at EU-medfinansieringen skal tilbagebetales, hvis den produktive aktivitet flyttes uden for EU i de første 10 år, undtagen hvis støttemodtageren er en SMV¹². Interventionslogikken for produktive investeringer under EFRU, herunder holdbarhedsaspekterne, beskrives nærmere bilag II.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

16

Revisionen blev gennemført mellem juli 2016 og juni 2017 og havde til formål at besvare spørgsmålet om, hvorvidt EFRU-projekter vedrørende produktive investeringer i virksomheder er blevet håndteret på en måde, der sikrer holdbare output og resultater.

17

I den første del af denne beretning analyserer vi holdbarheden af outputtene, og i den anden del holdbarheden af resultaterne (direkte og indirekte). Vi vurderede holdbarheden ved udgangen af den lovbestemte holdbarhedsperiode og på tidspunktet for revisionen. I den tredje del af beretningen identificerer vi de vigtigste årsager til manglende holdbarhed af produktive investeringer og beskriver de gode praksis, vi bemærkede under vores revision. I denne forbindelse undersøgte vi, hvilke roller medlemsstaternes ansvarlige myndigheder og Kommissionen spillede. Bl.a. undersøgte vi de OP'er, der lå til grund for de reviderede projekter, og gennemgik projektovervågningen, -rapporteringen og -evalueringen. I den sidste del af beretningen analyserer vi de potentielle forbedringer vedrørende holdbarhed i programperioden 2014-2020. Vi undersøger også de ændringer, der er foretaget i forordningerne om ESI-fondene for 2014-2020 med henblik på at øge resultaternes holdbarhedspotentiale.

18

Vi undersøgte 41 afsluttede EFRU-medfinansierede projekter vedrørende produktive investeringer, der blev gennemført under otte OP'er i Østrig, Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Italien og Polen mellem 2000 og 2013 og havde en holdbarhedsperiode med ophør mellem 2006 og 2018. I forbindelse med vores revisionserklæring havde vi tidligere revideret samtlige disse projekter med fokus på opfyldelsen af lovgivningsmæssige krav. Projekterne blev udvalgt på grundlag af den stikprøvestørrelse, der blev udtaget under den foregående revision i de pågældende medlemsstater, og på grundlag af deres finansielle størrelse. De fleste projekter vedrørte investeringer i aktiver for virksomheder fra forskellige fremstillingssektorer (f.eks. stål- eller stenprodukter, bildele, sanitetsudstyr og industrielle anlæg), fra energisektoren (kul, vedvarende energi) og fra turistsektoren (hoteller). Nogle af dem involverede FoU-investeringer. Projekternes værdi lå mellem 0,1 og 91,7 millioner euro. Støttemodtagerne var normalt små til mellemstore virksomheder. En liste over de reviderede projekter og de OP'er, hvorunder de blev finansieret, findes i bilag III.

Bemærkninger

De reviderede projekters output var for det meste holdbare

19

Vi kontrollerede først, om de reviderede projekter havde leveret de forventede output som planlagt. Derefter vurderede vi, om de faktisk var blevet bevaret på deres oprindelige placering og ikke var blevet overdraget, enten helt eller delvist, i den retligt bindende holdbarhedsperiode (på 3 eller 5 år), hvor de ikke måtte sælges, og de tilhørende økonomiske aktiviteter ikke måtte flyttes i eller ud af EU. Vi kontrollerede også, at aktiverne var blevet anvendt på samme produktionssted, medmindre de var blevet erstattet af aktiver med mindst samme markedsværdi købt af projekternes støttemodtagere.

20

I alle de EU-regioner, hvor revisionen fandt sted, var OP'ernes betingelser vedrørende den lovbestemte holdbarhed generelt i overensstemmelse med de relevante EU-forordninger¹³. Kun i ét af de reviderede projekter konstaterede vi væsentlige modifikationer eller ændringer af ejerskabsforholdene eller ophør af den produktive aktivitet ved udgangen af holdbarhedsperioden.

21

Som regel leverede de undersøgte projekter de forventede output ved projektafslutningen¹⁴. Outputtene var typisk erhvervelse af anlæg til fremstilling eller produktion af varer, f.eks. produktionshaller og produktionslinjer med maskiner og udstyr til anvendelse i forskellige industrisektorer (f.eks. inden for fødevarer, kemikalier, plast og metal, sanitetsartikler, bildele, anlæg til energi eller vedvarende energi eller dele deraf). Også virksomheder i tjenesteydelses- eller turistsektoren modtog tilskud, f.eks. støtte til reproduktionsafdelinger og til renovering eller opførelse af hoteller. Tekstboks 1 illustrerer outputtene fra tre af de reviderede projekter, og de nærmere oplysninger om de enkelte projekter kan findes i bilag III.

22

Generelt fandtes aktiverne på produktionsstederne ved udgangen af den lovbestemte holdbarhedsperiode. Aktiverne var ikke blevet solgt, og virksomhedernes økonomiske aktiviteter var ikke blevet flyttet. I de fleste tilfælde var aktiverne blevet bevaret korrekt og anvendt effektivt i overensstemmelse med virksomhedernes behov i hele holdbarhedsperioden (jf. figur 2). Kun i ét tilfælde¹⁵ var en facilitet var ikke i drift, og dette skyldtes virksomhedens konkurs. I tre andre tilfælde¹⁶ var aktiverne (fremstillingsudstyr, computere, software) ikke i fuld anvendelse eller produktionslinjerne ikke operationelle på grund af manglende bevarelse fra ejernes side, manglende hensyntagen til forretningsudviklingen i den relevante sektor eller ændringer i den relevante energilovgivning.

23

Under vores besøg på stedet konstaterede vi, at aktiverne stadig var i brug i 31 projekter. I ni tilfælde¹⁷ var de slet ikke blevet brugt, kun blevet brugt delvis eller blevet erstattet af andre udstyr efter udgangen af den lovbestemte holdbarhedsperiode - som for SMV'er ofte kun var tre år efter projektets afslutning. Der kan have været gyldige grunde til denne adfærd, f.eks. at maskiner eller IT-systemer blev erstattet, fordi de var nedslidte eller afskrevne, fordi virksomheden ønskede mere avanceret udstyr med mindst samme værdi, eller fordi der skete ændringer i den relevante energilovgivning. I ét af projekterne¹⁸ blev udstyret således udskiftet umiddelbart efter udgangen af den lovbestemte holdbarhedsperiode, fordi dets driftsomkostninger var høje.

De fleste af de reviderede projekter skabte holdbare resultater, men en femtedel gjorde ikke

24

Vi kontrollerede først, om de reviderede projekter havde leveret de forventede direkte resultater ved projektafslutningen. Derefter analyserede vi situationen på tidspunktet for revisionen for at vurdere, om projektejerne havde opretholdt disse resultater så længe som muligt med henblik på at skabe maksimale fordele længe efter projektets udløb. I den forbindelse tog vi også hensyn til firmaernes økonomiske situation i forhold til den økonomiske situation på det marked, hvor de udøver deres aktiviteter, og andre eksterne faktorer, der kunne indvirke på de potentielle fordele. Vurderingskriterierne er nærmere beskrevet i bilag IV.

De direkte resultaters holdbarhed var god i ca. halvdelen af de reviderede projekter

25

På grundlag af de oplysninger, der var tilgængelige hos forvaltningsmyndighederne, kontrollerede vi, at de reviderede projekter sigtede mod at levere direkte resultater såsom forbedret adgang til finansiering, øget produktion og produktivitet, jobskabelse, øget salg, omsætning eller eksport, diversificering af virksomhedernes strukturer, forbedring af virksomhedernes image, indførelse af nye produkter eller tjenester og andet (f.eks. øget samarbejde med andre institutioner med henblik på at styrke innovationen og konkurrenceevnen)¹⁹. På grundlag af de oplysninger, vi indsamlede hos støttemodtagerne, vurderede vi holdbarheden af de direkte resultater ved udgangen af holdbarhedsperioden og på tidspunktet for revisionen (jf. figur 3).

26

Ved udgangen af den lovbestemte holdbarhedsperiode (som for de reviderede projekter lå mellem 2006 og 2018²⁰) - og udelukkende vurderet på grundlag af de disponible overvågningsoplysninger - havde 14 projekter opnået deres resultater fuldt ud (og opretholdt dem i hele holdbarhedsperioden), mens syv projekter havde opnået deres resultater delvis (jf. figur 3). Med hensyn til næsten halvdelen af samtlige projekter (19) var det imidlertid ikke muligt at foretage denne vurdering, fordi forvaltningsmyndighederne ikke havde indsamlet de nødvendige overvågningsdata (jf. også punkt 73-75), eller fordi de relevante dokumenter ikke længere var tilgængelige efter udløbet af arkiveringsperioden (i projekterne under OP for Puglia og OP for Burgenland).

27

Vi konstaterede kun nogle få eksempler på, at overvågningen muliggjorde en mere grundig indsamling af data om projektresultaterne. Forvaltningsmyndigheden med ansvar for OP'et i Polen overvågede og vurderede f.eks. opnåelsen af projektresultaterne ved hjælp af forskellige finansielle og resultatmæssige indikatorer såsom indtægter, værdien af varer produceret som følge af projektet, emissionsreduktioner osv.²¹. I seks andre projekter i Sachsen og Niedersachsen²² blev der målt stigninger i omsætningen uden for regionen og i eksporten.

28

Men da de fleste forvaltningsmyndigheder udelukkende fokuserede på jobskabelse (et af de vigtigste mål for OP'erne), indsamlede de ikke oplysninger om andre relevante (økonomiske) fordele, som projekterne måske leverede. Det var derfor ikke altid muligt at foretage en omfattede vurdering af et projekts faktiske resultater og deres holdbarhed på grundlag af overvågningsoplysningerne alene.

29

På tidspunktet for vores besøg på stedet - og også baseret på yderligere oplysninger fra støttemodtagere og forvaltningsmyndigheder - konstaterede vi, at de direkte resultater var holdbare i 21 projekter, delvist holdbare i 11 projekter og ringe eller slet ikke holdbare i otte projekter²³ (der gives nærmere oplysninger i bilag III).

30

Projekterne havde de sekundære fordele, at de gav de støttemodtagende virksomheder mulighed for at omstrukturere eller modernisere deres produktive aktiver, tilpasse og diversificere deres produktporteføljer og øge deres produktivitet og dermed deres rentabilitet, hvilket i sidste ende hjalp dem med at udvikle deres stilling på markedet. Tekstboks 2 viser et eksempel på et projekt, hvor der var opnået gode resultater med god holdbarhed. Ifølge de støttemodtagende virksomheder var en anden sekundær fordel, at de opnåede et bedre image og som følge heraf bedre kundeloyalitet.

31

I nogle tilfælde²⁴ fik støttemodtagerne bedre adgang til finansiering og lån. Det gav dem mulighed for at være mere ambitiøse med deres investeringer og i sidste ende opnå bedre resultater. Yderligere investeringer blev foretaget med selskabernes egne midler som supplement til de støttede aktiver. Ifølge nogle af de reviderede støttemodtagere øgede projekterne deres økonomiske levedygtighed på længere sigt betragteligt. I flere tilfælde²⁵ havde de generelt vanskelige markedsvilkår eller de alvorlige konsekvenser af den økonomiske krise betydet, at virksomhederne var på randen af insolvens. I sådanne tilfælde havde projekterne ifølge støttemodtagerne spillet en vigtig rolle ved at give dem mulighed for at fortsætte deres kommercielle aktiviteter (jf. eksemplerne i tekstboks 3).

Men i ca. en femtedel af de reviderede projekter var de direkte resultater ikke holdbare, og i ca. en fjerdedel var de kun delvis holdbare

32

Som allerede beskrevet i punkt 29 konstaterede vi under vores besøg på stedet holdbarhedsproblemer i 19 projekter: I otte projekter (en femtedel af de reviderede projekter) var resultaterne ikke holdbare (de ophørte somme tider allerede før holdbarhedsperiodens udgang²⁶ eller kort tid efter²⁷), og i 11 projekter og var de kun delvis holdbare (jf. eksemplerne i tekstboks 4). Det skal dog bemærkes, at innovative projekter (f.eks. projekt 1) til hurtig udvikling af markeder er forbundet med højere risici vedrørende holdbarheden, og at dette ikke gør dem mindre relevante som modtagere af EU-finansiering.

33

I tre tilfælde²⁸ var der gyldige grunde til den manglende holdbarhed eller årsager, der lå uden for støttemodtagerens kontrol, f.eks. udviklinger på markedet eller i den nationale lovgivning. I fem andre tilfælde²⁹ skyldtes den manglende holdbarhed imidlertid svagheder i forvaltningen eller andre problemer med udspring i de involverede virksomheder. I forbindelse med ét projekt³⁰ var det desuden ikke muligt at vurdere holdbarheden, fordi der var sket et ejerskifte hos støttemodtageren.

34

Det var fælles for de operationelle programmer, som de reviderede projekter blev gennemført under, at de sigtede mod at skabe eller bevare arbejdspladser i eksisterende og nye virksomheder ved at forbedre deres produktivitet, rentabilitet og innovation. 29 af de 41 undersøgte projekter anvendte denne indikator og opstillede mål for den (jf. bilag III for yderligere oplysninger). For de øvrige 12 projekter gjaldt det, at oplysningerne om projektresultaterne ikke var fuldstændige, eller at projekternes hovedformål var at behandle miljøspørgsmål og omstille gamle industrier, hvorfor beskæftigelse ikke var en prioritet og derfor ikke blev målt.

35

Med hensyn til jobskabelse var der ud over holdbarhedskravene i henhold til EU-lovgivningen nationale bestemmelser i tilskudsaftalerne, som fastsatte (hvis det var relevant), at de støttemodtagende virksomheder skulle skabe et bestemt antal nye job eller opretholde de eksisterende beskæftigelsesniveauer. Disse stillinger skulle være besat, eller i det mindste permanent være åbne og opslået, indtil udgangen af holdbarhedsperioden.

36

Selv om ikke alle projekter havde opfyldt deres mål ved afslutningen, viste resultaterne sig ikke desto mindre samlet set at være forholdsvis tilfredsstillende. Som vist i bilag V var beskæftigelsen ved projektafslutningen steget med gennemsnitlig 7,7 % i de 41 reviderede projekter: 66,4 % i SMV'er og 3,7 % i større virksomheder. Men på grund af den økonomiske krise blev de fleste af selskaberne omstruktureret, og vi konstaterede, at de skabte job ofte var gået tabt efter projektafslutningen (jf. bilag V). I projekt 41 under OP'et for Polen gennemgik støttemodtageren f.eks. adskillige omstruktureringer i forbindelse med optimering af produktionsprocesser, som samlet set førte til en betydelig reduktion af personalet. I ét projekt under OP'et for Burgenland blev jobbene ikke bevaret efter holdbarhedsperioden, og en anden støttemodtager gik konkurs. I midten af 2016 var antallet af ansatte steget med gennemsnitlig 1 % i SMV'er sammenlignet med situationen ved projektafslutningen, men faldet med 6 % i større virksomheder (jf. også bilag V).

37

I de tilfælde, hvor forvaltningsmyndighederne havde fastsat tilskudslofter for de enkelte oprettede stillinger, havde tilskuddene generelt en højere omkostningseffektivitet (målt på de samlede investeringsomkostninger pr. oprettet job). Hvis støttemodtagerne overskred loftet, kunne de ikke få tilskuddet. Støttemodtagerne var således tvunget til at være mere opmærksomme på størrelsen af deres investeringer. Vi konstaterede imidlertid, at sådanne lofter kun blev anvendt i de to tyske OP'er.

38

Med hensyn til de økonomiske udsigter for de undersøgte støttemodtagende virksomheder konstaterede vi, at to af dem³¹ var ophørt med at eksistere. Endvidere havde i alt 19 andre virksomheder (jf. bilag III) på tidspunktet for vores revision udfordringer med hensyn til deres fremtidige økonomiske sundhed, f.eks. vedrørende omlægning eller afbalancering af gæld eller faldende produktion³². Endelig afhang virksomhedernes fremtidige forretningsmuligheder i nogle tilfælde af udfaldet af igangværende forskningsprojekter og deres evne til at generere ekstra kapital³³.

Indirekte resultater er vanskelige at måle og forbinde med finansieringen

39

Kun virksomheder, der er registreret og beliggende i en region, der er berettiget til EFRU-støtte, kan søge om denne finansielle støtte³⁴. Produktive investeringer bør derfor også skabe yderligere fordele for den pågældende region (indirekte resultater). Sådanne fordele kan være øget beskæftigelse, iværksætteri og konkurrenceevne i regionen samt bedre miljøforhold, styrket innovation og bedre virksomhedsoverlevelse. Med henblik på økonomisk samhørighed er det også et vigtigt mål at undgå udflytning af økonomiske aktiviteter fra oprindelsesregionen. Projekterne bør også have potentielle afsmittende virkninger, f.eks. ved at sikre mere handel for lokale leverandører eller tjenesteydere, der har et forretningsmæssigt forhold til den støttemodtagende virksomhed, eller medvirke til at øge disse aktørers kvalifikations- eller videnbase ved at yde forretningsrådgivning eller tilbyde netværksmuligheder.

40

Sådanne indirekte resultater var ikke angivet som et strategisk mål i nogen af de OP'er, der var omfattet af revisionen. Heller ingen af de reviderede projekter havde sådanne indirekte resultater som eksplicitte operationelle mål. Uden sådanne operationelle mål eller relaterede indikatorer på projektniveau er det ikke muligt at aggregere de relevante oplysninger med henblik på at måle de indirekte resultater på regionalt niveau. Fordi forvaltningsmyndighederne ikke systematisk målte og rapporterede om de afsmittende virkninger i regionerne, var det vanskeligt at fastslå årsagssammenhængene mellem de EU-finansierede investeringer i den private sektor og den regionale udvikling.

41

På projektniveau er det i sagens natur vanskeligt at identificere opnåelsen og holdbarheden af indirekte resultater. Det var f.eks. svært at bevise årsagssammenhængen mellem EU-projekterne og deres effekt på beskæftigelsen på regionalt niveau. Bidrag til at opfylde de samhørighedspolitiske mål såsom innovation, netværkssamarbejde og vidensdeling (jf. punkt 4) forekom kun i de sjældne tilfælde, hvor projekterne omfattede samarbejde eller netværkssamarbejde med højere uddannelsesinstitutioner.

42

Ikke desto mindre bidrog en række af de undersøgte projekter faktisk til indirekte resultater. Projekter, hvis umiddelbare resultater i det mindste til en vis grad var holdbare (jf. punkt 26-31), skabte f.eks. også økonomiske eller sociale fordele for de lokalsamfund eller de regioner, hvor de var beliggende, bl.a. gennem lokale leverandører og tjenesteydere. Permanente og kvalificerede arbejdspladser blev skabt gennem de investeringer, som også resulterede i yderligere økonomisk aktivitet i regionen. Af andre indirekte resultater kan nævnes: mindre forurening, affald og støj³⁵, større energieffektivitet³⁶, revitalisering af brownfieldområder³⁷ og højere omsætning uden for regionen eller øget eksport³⁸. Endvidere nød regionerne i mange tilfælde godt af højere skatteindtægter takket være investeringerne.

43

I de sjældne tilfælde, hvor der kunne identificeres bidrag til opnåelse af indirekte resultater, var resultaterne imidlertid ikke altid holdbare. Interessenterne i regionen Puglia havde f.eks. konstateret, at SMV'ernes strukturelle svagheder og generelt ringe størrelse var en hæmsko for den regionale udvikling og jobskabelse³⁹. For at modvirke dette fastsatte man i forbindelse med én af OP-foranstaltningerne, at andre ansøgere end store virksomheder skulle danne konsortier med andre SMV'er for at kunne ansøge om EFRU-tilskud, idet man håbede, at konsortierne ville bestå efter projekternes afslutning. I to af de reviderede projekter blev denne målsætning imidlertid ikke nået, fordi de relevante partnere udviste manglende engagement med hensyn til projektmålene, og fordi konsortierne var kunstige (jf. tekstboks 5).

Programmeringen, udvælgelsen og overvågningen af projekterne havde ikke tilstrækkeligt fokus på holdbarhed

44

Der kan være mange årsager til, at holdbare projektresultater opnås (eller ikke opnås), og der er talrige praksis, som har betydning for resultatopnåelsen. Disse årsager kan identificeres både på projektniveau og på et strategisk niveau (eller program-/OP-niveau).

Fokuseringen på holdbarhed var svag i OP-programmeringen

45

Vi baserede vores vurdering på de gode og dårlige praksis, som vi observerede med hensyn til at fremme holdbarhed i OP'erne, herunder håndteringen af relevante risici. Vi undersøgte også, i hvilken udstrækning forvaltningsmyndighederne havde analyseret behovene hos virksomhederne i de relevante regioner og de markedssvigt, som de var påvirket af. Endelig undersøgte vi, hvordan kravene om den lovbestemte holdbarhed blev håndhævet.

46

Selv med hensyn til den strategiske planlægning identificerede vi forskellige svagheder, som kunne forklare, hvorfor en væsentlig del af de reviderede projekter ikke opnåede holdbare/langvarige resultater eller kun gjorde dette delvis. I forbindelse med udarbejdelsen af OP'erne sørgede forvaltningsmyndighederne generelt ikke i tilstrækkelig grad for at fremme holdbarhed ved hjælp af passende politikforanstaltninger og betingelser ud over de retlige krav (jf. punkt 12).

Holdbarhed har ikke været en prioritet i OP'erne

47

Indtil 2013 - men især i den programperiode, der udløb i 2006 - blev der i OP'erne ikke lagt tilstrækkelig vægt på resultaternes holdbarhed. Der var ikke noget lovkrav om at fastslå, om investeringsprojekterne gav varige resultater, og det blev heller ikke gjort i nogen af de reviderede OP'er. Selv om OP'erne omfattede bredere mål for økonomisk udvikling, f.eks. øget beskæftigelse og bedre regional konkurrenceevne, understregede de ikke betydningen af langsigtede resultater. Holdbarhed havde ikke været et mål i OP'erne eller i andre strategiske dokumenter, og der var ingen særlig indikator til at måle holdbarhed.

48

Risiciene for mangelfuld holdbarhed af projektresultaterne blev hverken behandlet i OP'erne eller i andre planlægningsdokumenter vedrørende de sektorspecifikke erhvervsstøtteprogrammer, og disse dokumenter foreskrev derfor ingen afbødningsforanstaltninger. Endvidere indeholdt de strategiske planlægningsdokumenter ikke præcise angivelser af hverken de ønskede indirekte resultater for regionerne eller mekanismerne til måling af dem (jf. også punkt 40-43).

49

De nationale myndigheder indsamlede ikke statistikker om overlevelsesraten for virksomheder, der modtog EU-støtte, eller om årsagerne til, at projektresultater ikke var holdbare. De foretog ingen benchmarking af de virksomheder, der havde modtaget offentlig støtte, i forhold til dem, der ikke havde modtaget nogen støtte. De manglede derfor vigtige oplysninger, da de udformede de forskellige erhvervsfremmende ordninger under OP'erne.

50

Kommissionens hovedmål med at yde EFRU-medfinansiering til erhvervsstøtteforanstaltninger var at opnå en økonomisk effekt, og holdbarheden af investeringernes resultater var kun et sideaspekt. Med hensyn til holdbarhed var den derfor primært optaget af at opfylde kravene i EU-lovgivningen. Kommissionen gav ikke forvaltningsmyndighederne vejledning om projektudvælgelse og -udformning eller nogen anden støtte med henblik på at fremme resultaternes holdbarhed.

Behovsanalyserne var svage, og de faktiske behov for offentlig finansiering var ikke identificeret korrekt

51

Holdbarhed forudsætter, at de offentlige midler anvendes til de projekter, der bedst kan bidrage til at opfylde OP'ets mål. Behovsvurderinger bidrager til den samlede holdbarhed ved at gøre det muligt at identificere de aktiviteter/virksomheder, der er mest relevante for opfyldelsen af OP'ernes mål, såvel som de virksomheder, der har mest behov for offentlig finansiering, fordi de ikke kan finde løsninger på markedet, eller fordi markedsvilkårene ikke er befordrende for at udløse private investeringer til dækning af deres behov ("markedssvigt"). Hvis støttemodtagerne ikke har et reelt behov for offentlig støtte, men ville have truffet de samme beslutninger uden støtte, er der en større risiko for dødvægtstab. Den samlede holdbarhed reduceres også, hvis der på denne baggrund ydes offentlig finansiering til færre af de støttemodtagere, der har et reelt behov for den.

52

De reviderede OP'er omfattede en del behovsvurderingselementer, men ingen af dem eller de relevante forudgående evalueringer, der blev foretaget forud for OP'erne, indeholdt grundige analyser af virksomhedernes faktiske behov for investeringsstøtte (f.eks. i henholdsvis store og små virksomheder) i de relevante regioner. Der blev ikke foretaget nogen detaljerede undersøgelser, særlig forskning eller lignende forberedende aktiviteter for at identificere behovene i de mest sårbare sektorer, før erhvervsstøtteforanstaltningerne blev udformet. Navnlig var behovsvurderingerne i de relevante østrigske, italienske og polske OP'er vedrørende erhvervsstøtte svage.

53

I flere tilfælde (OP'erne for Sachsen og Niedersachsen og til en vis grad også de tjekkiske og italienske OP'er) var der givet en forholdsvis grundig beskrivelse af udgangssituationen for virksomhederne i de pågældende regioner, herunder de særlige hindringer for investeringer og oprettelse af flere job. Andre OP'er manglede klare regionale planer for modvirkning af disse hindringer, f.eks. ved at forbedre adgangen til finansiering, mobilisere privat finansiering, øge produktionen, omsætningen, produktiviteten eller eksporten og indføre nye produkter. Desuden var der ingen planer, som angav, hvordan EFRU skulle tilføre merværdi med hensyn til at skabe langsigtede ændringer i erhvervssektoren, herunder de mere gennemgribende omstruktureringer, der bør supplere den økonomiske effekt på beskæftigelsen eller virksomhedernes konkurrenceevne.

54

Endvidere identificerede OP'erne ikke klart de reelle behov for offentlig finansiering til virksomheder, eller markedssvigtene, i de forskellige regioner. Som følge heraf manglede der tilfredsstillende forklaringer på, at nogle virksomheder fik EU-midler til at investere i deres aktiver (f.eks. baseret på sektor, størrelse, erhvervspotentiale eller graden af innovation). Bortset fra det tjekkiske centrale OP indeholdt ingen af de reviderede OP'er dokumentation for store virksomheders berettigelse til EFRU-medfinansiering.

55

Forvaltningsmyndighederne antog, at praktisk talt alle virksomhederne i en konvergensregion eller en anden strukturelt svag region var ramt af markedssvigt og derfor havde brug for offentlig investeringsstøtte, hvilket ikke nødvendigvis var tilfældet. Desuden adresserede OP'erne og investeringsprojekterne praktisk talt ingen markedssvigt bortset fra (potentielle) kapitalbegrænsninger og begrænsninger i adgangen til lån, selv om SMV'er har andre vanskeligheder⁴¹ end større firmaer. Behovet for offentlig intervention med henblik på at kombinere finansiel bistand med ikkefinansiel støtte (dvs. diagnostik, rådgivning eller adgang til specialiseret infrastruktur) blev ikke adresseret.

56

Kommissionen adresserede ikke risikoen for dødvægtstab i forbindelse med EU-midlerne, da den godkendte de reviderede OP'er, f.eks. ved at sætte fokus på denne risiko i OP'erne eller ved at give vejledning i udvælgelse af relevante projekter. Under flere OP'er blev der ydet EFRU-midler i tillæg til de eksisterende nationale eller regionale tilskudsordninger til støtte for virksomheder. På baggrund af mangeårige erfaringer i medlemsstaterne muliggjorde disse tilskudsordninger generelt meningsfulde investeringer. Den omstændighed, at EU-midlerne supplerede nationale og private investeringer, viste sig imidlertid ikke at sikre større sandsynlighed for et større antal konkurrerende projektansøgninger eller for ansøgninger af højere kvalitet. Endvidere sikrede EU-finansieringen ikke mere holdbare projektresultater ud over de lovbestemte krav (f.eks. ved hjælp af krav om mere effektiv kontrol og rapportering eller fastsættelse af strengere betingelser), da den ikke var knyttet til langsigtede resultater.

Fokus på de lovbestemte holdbarhedskrav

57

Medlemsstaterne var også ansvarlige for at gennemføre EU's lovbestemte holdbarhedskrav korrekt. Kommissionen havde ansvaret for at overvåge medlemsstaternes indsats og sikre overensstemmelse med EU-lovgivningen. De medlemsstater, der var omfattet af revisionen, anvendte kun de bestemmelser om projektresultaternes holdbarhed, der var fastsat i EU-lovgivningen (jf. bilag VI).

58

Kommissionen og forvaltningsmyndighederne anså det for tilstrækkeligt, at de lovbestemte krav om holdbarhed var opfyldt⁴². På grundlag af denne tilgang godkendte de, at de OP'erne i programperioderne 2000-2006 og 2007-2013 ikke fastsatte strengere betingelser for at fremme langsigtede resultater, f.eks. ved i relevante tilfælde at forlænge holdbarhedsperioden ud over den minimumsperiode, der er fastsat i forordningerne⁴³.

59

Endelig skal det bemærkes, at forvaltningsmyndighederne med få undtagelser ikke fastsatte afgørende betingelser om opnåelse af langsigtede resultater i tilskudsaftalerne. De fleste tilskudsaftaler gentog blot kravene i EU-lovgivningen. De satte ikke fokus på holdbarhedsspørgsmål gennem mere effektive betingelser, f.eks. ved at fastsætte bindende centrale beskæftigelsesmål og mål for produktions- og produktivitetsniveauer eller konkurrenceevne og innovation, som skulle opretholdes i faste minimumsperioder.

Der manglede fokus på holdbarhed i projektudvælgelsen

60

Med hensyn til udvælgelsesprocedurerne under OP'erne analyserede vi projekternes relevans for OP'ernes mål og undersøgte eksistensen og anvendelsen af kriterier, der kunne forbindes med holdbarhed. Vi kontrollerede også, om andre vigtige aspekter med betydning for resultaternes holdbarhed blev taget i betragtning, f.eks. innovation eller undgåelse af dødvægt.

61

Den omstændighed, at de reviderede projekter samlet set var i overensstemmelse med de overordnede OP-mål, er en god indikation af, at udvælgelsesprocedurerne gjorde det muligt at vælge relevante projekter. På udvælgelsesstadiet var der imidlertid ingen af de reviderede OP'er, der prioriterede opnåelsen af holdbare resultater tilstrækkelig højt. Navnlig blev risiciene vedrørende projekternes langsigtede resultater og de afhjælpende foranstaltninger sjældent nævnt i ansøgningerne eller i dokumenterne om udvælgelsesprocedurerne. Ofte blev risiciene med hensyn til dødvægt heller ikke adresseret.

62

Selv om udvælgelseskriterierne normalt indeholdt en række mål og målsætninger (såsom styrkelse af virksomhedernes aktiver, forbedring af forretningsmulighederne og konkurrenceevnen, oprettelse af nye arbejdspladser eller bevarelse af eksisterende), blev projektansøgningerne ikke belønnet for at have potentiale til at skabe langvarige resultater. I stedet vurderede forvaltningsmyndighederne forholdsvis uambitiøst kun projekternes potentiale til at bevare de planlagte værdier i de lovbestemte 3 eller 5 år efter projektafslutningen. Forvaltningsmyndighederne vurderede ikke projekternes potentielle langsigtede økonomiske resultater i udvælgelsesfasen.

63

I de fleste tilfælde var innovation også blandt de vigtigste mål for produktive investeringer under de undersøgte OP'er. Ved vurderingen af projektansøgningerne blev der imidlertid praktisk talt ikke set på projekternes innovationsgrad. Ofte blev der ydet støtte til forholdsvis simple industriprocesser, som har en højere risiko for kun at blive anvendt i kort tid og dermed ikke skabe holdbare resultater. Vi fandt kun i alt otte projekter⁴⁴ under OP'erne for Italien, Sachsen og Den Tjekkiske Republik, hvor modtagerne havde investeret i innovative industrielle processer eller produkter. EU-praksis viser, at støttemodtagere tilskyndes til at skabe produkter, der er differentierede og innovative og skaber merværdi, for at sikre deres projekters holdbarhed. Projekter med et stærkt potentiale for innovation og konkurrenceevne er mere levedygtige.

64

Risikoen for dødvægtstab blev ikke taget i betragtning ved projektudvælgelsen, eftersom forvaltningsmyndighederne ikke vurderede de private enheders evne til selv at finansiere projekterne eller bære en større andel af omkostningerne.

65

F.eks. er det en indikation på dødvægtstab, hvis projektlederen allerede har startet projektet, før tilskuddet tildeles, hvilket var tilfældet i seks af de reviderede projekter. I sådanne tilfælde er der en risiko for, at projektlederen ville have gennemført projektet også uden støtten, eller at vedkommende var blevet lovet et tilskud, før projektet blev bedømt.

66

Et andet tegn på et potentielt dødvægtstab er, hvis en modtager tildeles mere end ét EU-tilskud inden for en kort årrække, og dette ikke tages i betragtning af udvælgelseskomitéen. Det var tilfældet i 15 af de 41 reviderede projekter. Forskellige støttemodtagere fik mere end ét EFRU-tilskud inden for relativt kort tid, uden at deres individuelle anmodninger blev kontrolleret for prisoverkommelighed⁴⁵.

67

Endelig konstaterede vi, at otte af de reviderede projekter⁴⁶ kunne være gennemført i samme omfang og med samme tidsplan uden tilskud - finansieret udelukkende med virksomhedernes egne midler eller med banklån (jf. figur 4). Dette var navnlig tilfældet, når selskaber var del af en koncern. Anvendelsen af offentlige midler har således mindsket behovet for private investeringer. Hertil kommer, at jo større medfinansieringen er, desto større er effekten af dødvægtstab. I tekstboks 6 vises der eksempler på projekter, der fik tilskud, selv om de ikke modvirkede markedssvigt.

Der manglede indikatorer, og projektovervågningen fokuserede ikke nok på resultaternes holdbarhed

68

Ud over at sikre, at projekterne gennemføres i det planlagte omfang, med det planlagte budget og efter den forventede tidsplan, er det vigtigt, at forvaltnings- og kontrolordningerne har fokus på både resultatopnåelsen ved projektafslutningen og den efterfølgende holdbarhed af disse resultater. Relevante indikatorer, overvågning og rapportering bør sikre, ikke blot at de støttemodtagende virksomheder har opfyldt de lovbestemte holdbarhedskrav, men også at de har værnet om resultaterne og videreudviklet dem, hvor det var muligt.

Der manglede indikatorer

69

I OP'erne for 2000-2006 var der enten ingen indikatorer, eller også var indikatorerne uens defineret. I den efterfølgende periode bad Kommissionen forvaltningsmyndighederne om at fastsætte centrale indikatorer for output og resultater. Ingen af disse refererede imidlertid til langvarige resultater. Indikatorerne blev udvalgt af forvaltningsmyndighederne på grundlag af deres OP-strategier og tilskudstyper og gav ikke mulighed for at sammenligne resultater på tværs af regionerne.

70

Nogle af outputindikatorerne var ikke tilstrækkelig specifikke, men blot angivet i temmelig generelle vendinger i de relevante dokumenter vedrørende projekter i programperioderne 2000-2006 og 2007-2013. Resultatindikatorerne var også generelt dårligt defineret, idet de ikke fastsatte, hvad støtteprogrammerne skulle opnå⁴⁷. Manglen på relevante kvalitative og kvantitative indikatorer til måling af output og resultater forhindrede en omfattende vurdering af projekternes virkninger (jf. eksemplerne i tekstboks 7). Selv når resultatindikatorerne i nogen grad vedrørte projekternes direkte og umiddelbare mål, blev ingen af dem anvendt til at måle holdbarheden af projekternes resultater, aktiviteter eller operationer (jf. også afsnittet nedenfor om projektovervågning). Det er vigtigt at have resultatindikatorer, men man skal sørge for ikke at have unødvendigt mange⁴⁸.

71

I nogle få tilfælde var indikatorernes målværdier urealistiske: I to filfælde (projekt 19 og 22) blev beskæftigelsesmålene overskredet med ca. 100 %, og i ét tilfælde (projekt 11) var de opnåede energibesparelser næsten tre gange så store som forudset i planlægningsdokumenterne. Midtvejsevalueringen af det tjekkiske OP konkluderede, at de forskellige mål på OP-niveau ikke var tilstrækkelig ambitiøse, og anbefalede derfor at forhøje dem med 200 % eller mere.

Projektovervågningen fokuserede ikke nok på holdbarhed

72

Trods manglen på indikatorer konstaterede vi, at overvågningen af projektgennemførelsen generelt var hensigtsmæssig. Den var imidlertid meget outputbaseret og ikke harmoniseret, hverken med hensyn til overvågning og verifikation af data eller med hensyn til anvendelse af elektroniske rapporteringsredskaber. Systemerne til projektkontrol og -overvågning i de regioner, der var omfattet af revisionen, bidrog til at sikre, at outputtene stort set blev leveret som planlagt på projektafslutningsdatoen, og at tilskuddene var blevet anvendt til indkøb af de støtteberettigede aktiver.

73

Forvaltningsmyndighederne sørgede imidlertid ikke for effektiv overvågning af projekternes holdbarhed med hensyn til både de lovbestemte krav og andre aspekter med relation til langvarige resultater. Ved projektafslutningen skulle støttemodtagerne forelægge en endelig rapport om deres udgifter til projekterne (output), men ikke altid om de direkte resultater (jf. de forskellige overvågningskrav vedrørende de reviderede OP'er i bilag VII). Endvidere havde forvaltningsmyndighederne ikke overvejet, hvordan de skulle behandle sager, hvor resultaterne endnu ikke var opnået ved projektets afslutning og først ville vise sig på et senere tidspunkt.

74

Samlet set forblev overvågningen af de lovbestemte holdbarhedskrav begrænset efter projektafslutningen, og den varierede fra OP til OP. Det var ikke alle OP'er, der havde administrative dokumenter med klare eller formelle angivelser af rapporterings- og overvågningsordningerne samt af myndighedernes og støttemodtagernes respektive opgaver efter projektafslutningen⁴⁹. Forvaltningsmyndighederne gav ikke støttemodtagerne vejledning eller systematisk rådgivning om overvågning af holdbarhed. De havde heller ikke IT-systemer til indsamling af data om holdbarhed, og ingen af forvaltningsmyndighederne kunne fremlægge solide statistikker om overholdelsen af de lovbestemte holdbarhedskrav. Eftersom det ikke var et lovbestemt krav, at forvaltningsmyndighederne skulle fortsætte deres opfølgning på projekternes udvikling, indstillede de den umiddelbart efter udgangen af den lovbestemte holdbarhedsperiode.

75

Manglen på indikatorer og den begrænsede overvågning efter projektafslutningen forhindrede, at projektresultaternes holdbarhed kunne måles. Disse forhold var også medvirkende til, at det var svært at identificere årsagssammenhængene mellem udbetalingen af EU-midler til udvikling i den private sektor og de økonomiske virkninger i virksomheder og regioner.

Anvendelsen af efterfølgende evalueringer var utilstrækkelig

76

Vi fandt ingen evalueringer af programmerne for produktive investeringer, der omfattede en specifik vurdering af resultaternes holdbarhed. På grund af det begrænsede omfang i overvågningen af den lovbestemte holdbarhed, manglen på et IT-system til indsamling af data vedrørende denne overvågning og fraværet af en langsigtet overvågning efter udgangen af holdbarhedsperioden, forelå der ingen data om holdbarheden af EFRU-projekternes resultater, om den økonomiske udvikling i de støttemodtagende virksomheder eller om de virkninger, projekterne havde i regionerne. Dette gjorde det umuligt at identificere de indhøstede erfaringer og anvende dem systematisk i de relevante regionale støtteordninger under ESI-fondene for 2014-2020.

77

Kommissionen udførte ingen specifikke revisioner eller evalueringer vedrørende holdbarheden af de EFRU-finansierede investeringer. Den måtte hovedsagelig forlade sig på oplysningerne om holdbarhed og om OP'erne generelt i forvaltningsmyndighedernes årlige gennemførelsesrapporter. De fleste af disse data omhandlede imidlertid primært udnyttelsen af bevillingerne. I deres årlige rapporter skulle forvaltningsmyndighederne også indberette tilfælde, hvor de lovbestemte holdbarhedskrav ikke var overholdt. Kommissionen kunne imidlertid ikke fremlægge bevis for, hvilke foranstaltninger den havde truffet som opfølgning på disse tilfælde af manglende overholdelse.

78

Kommissionens efterfølgende evaluering af samhørighedspolitikken i perioden 2007-2013 omfattede undersøgelser af EFRU's finansielle støtte til store virksomheder og SMV'er⁵⁰. Der var ingen direkte vurderinger af resultaternes holdbarhed i de endelige rapporter, men de indeholdt ikke desto mindre konstateringer med relevans for målsætningen om at opnå langvarige resultater ved hjælp af EU's investeringer i virksomheder. De vigtigste konstateringer vedrørende de to typer virksomheder stemte overens med resultaterne af vores revision og er sammenfattet i bilag VIII. Kommissionen har ikke indhentet statistikker på EU-niveau og nationalt niveau om overlevelsesraten for EU-finansierede virksomheder. Den kan derfor endnu ikke foretage en benchmarkingsammenligning af de virksomheder, der modtager støtte, og dem, der ikke gør.

De korrigerende foranstaltninger i forbindelse med manglende opfyldelse af mål eller holdbarhedskrav blev ikke anvendt konsekvent

79

Vi så på forvaltningsmyndighedernes anvendelse af korrigerende foranstaltninger for manglende opfyldelse af de fastsatte mål eller holdbarhedskrav, da dette også kunne have indflydelse på, i hvilket omfang der blev opnået holdbare resultater.

80

Forvaltningsmyndighederne havde planlagt at foretage inddrivelser i forbindelse med manglende opfyldelse af de bindende mål, der var fastsat i tilskudsaftalen, og manglende opfyldelse af de lovbestemte holdbarhedskrav. Disse foranstaltninger blev imidlertid ikke anvendt konsekvent. Det varierede, hvor langt projekterne skulle være fra at opfylde deres mål for at udløse korrigerende foranstaltninger, og på grund af forskellige regler i OP'erne varierede det også, hvor store beløb der kunne inddrives.

81

De to tyske forvaltningsmyndigheder foretog inddrivelse, medmindre alle bindende mål (for jobskabelse eller -bevarelse) var nået ved projektafslutningen⁵¹. Den tjekkiske og den polske forvaltningsmyndighed var mere fleksible: De inddrev kun midler, hvis den faktisk opnåede værdi udgjorde mindre end 95 % (i Den Tjekkiske Republik) og 90 % (i Polen) af de bindende mål. Også de italienske myndigheder inddrev midler fra projekter, der ikke havde nået målværdierne.

82

De beløb, der skulle inddrives, varierede imidlertid også betydeligt mellem OP'erne. Under de tyske og tjekkiske OP'er blev der foretaget fuld inddrivelse. Under de italienske OP'er blev inddrivelsesbeløbet beregnet på grundlag af aktivernes værdi og længden af den periode, hvor de ikke var blevet brugt. Den italienske forvaltningsmyndighed foretog kun fuld inddrivelse, hvis en manglende regeloverholdelse udgjorde en væsentlig tilsidesættelse af det lovbestemte holdbarhedskrav, hvis et beskæftigelsesmål ikke var opfyldt, eller hvis en virksomhed havde bidraget mindre til projektfinansieringen end fastsat i tilskudsaftalen.

83

Ofte kunne bindende mål eller relevante frister genforhandles. Det betød, at forvaltningsmyndighederne tillod en genforhandling af mål eller frister før holdbarhedsperiodens udgang i lyset af de værdier, der med sandsynlighed kunne opnås. Dette var berettiget i visse tilfælde, f.eks. fordi de ydre faktorer havde ændret sig, men hvis denne fremgangsmåde anvendes næsten automatisk, risikerer man at rejse tvivl om både den oprindelige udvælgelse af projektansøgninger til finansiering og opnåelsen af holdbare resultater.

84

I andre tilfælde (f.eks. i det regionale OP for Den Tjekkiske Republik), tillod tilskudsaftalerne overførsel af subsidierede aktiver til en tredjepart før holdbarhedsperiodens udgang, hvis forvaltningsmyndigheden godkendte det. Ifølge forvaltningsmyndigheden skete sådanne overførsler kun efter en grundig vurdering af det firma, som de subsidierede aktiver skulle overføres til. Ikke desto mindre skabte denne praksis en risiko for, at en virksomhed kunne nyde godt af et tilskud uden at skulle gennemgå den sædvanlige projektudvælgelse.

Der blev foretaget forbedringer i forordningerne om ESI-fondene for 2014-2020 med henblik på at øge resultaternes holdbarhedspotentiale

85

Vi vurderede, i hvilket omfang Kommissionen havde anvendt erfaringerne fra tidligere programmer i sine lovgivningsmæssige forslag vedrørende ESI-fondene for 2014-2020, og om den havde identificeret tekniske og organisatoriske begrænsninger for holdbarheden af resultaterne i erhvervssektorprojekter samt eksempler på god praksis fra før 2014. Vi kontrollerede, om ændringerne med henblik på at forbedre holdbarheden af EU-investeringer var blevet afspejlet i politikdokumenter og i den retlige ramme for denne støttesektor. Endelig undersøgte vi, om Kommissionen havde ydet rådgivning til de regionale myndigheder om, hvordan de kunne anvende de indhøstede erfaringer vedrørende holdbarhed i deres programmering af ESI-fondene.

Den retlige ramme er blevet forbedret …

86

Ved udformningen af sine lovgivningsmæssige forslag vedrørende ESI-fondene for 2014-2020 anvendte Kommissionen erfaringerne fra tidligere programmer for produktive investeringer. Der blev foretaget en række væsentlige ændringer i forordningerne vedrørende ESI-fondene. Følgende bestemmelser i EFRU-forordningen og forordningen om fælles bestemmelser⁵² har præciseret den retlige ramme med hensyn til holdbarheden af operationer finansieret under ESI-fondene og kan forventes at forbedre resultaternes holdbarhed:

• Siden 2014 har EFRU i princippet kun støttet produktive investeringer i SMV'er. SMV'er antages generelt at have større behov for midler og anden støtte såsom erhvervsrådgivning. Store virksomheder kan kun modtage tilskud til investeringer i styrkelse af forskning, teknologisk udvikling og innovation, eller til at støtte overgangen til en lavemissionsøkonomi⁵³.
• Begyndelsestidspunktet for den femårige holdbarhedsperiode er blevet præciseret. Det er nu enten datoen for den endelige betaling eller, hvis det er relevant, den dato, der er fastsat i statsstøtteafgørelsen. Dette var tidligere ikke klart, og forvaltningsmyndighederne anvendte derfor ikke samme praksis.
• Hvad angår korrigerende foranstaltninger for manglende overholdelse af de lovbestemte holdbarhedskrav skal blot én af følgende tre betingelser være opfyldt for at udløse en inddrivelse (i stedet for alle tre, som det tidligere var tilfældet): a) ophør eller flytning af en produktionsaktivitet uden for programområdet, b) en ændring i ejendomsretten til et infrastrukturelement, som giver en virksomhed eller et offentligt organ en uretmæssig fordel, eller c) en væsentlig ændring, der berører operationens art, mål eller gennemførelsesvilkår, som ville føre til underminering af dens oprindelige mål.
• Bidraget fra ESI-fondene skal tilbagebetales, hvis den produktive investering flyttes uden for EU i de første 10 år (i stedet for 5 år) efter den endelige betaling, undtagen hvis støttemodtageren er en SMV⁵⁴.

87

Vi konstaterede for nylig i forbindelse med en revision⁵⁵, at det generelt var lykkedes Kommissionen og medlemsstaterne at udvikle OP'er med en mere solid interventionslogik, som fastlægger målsætninger (specifikke mål/resultater) og angiver, hvordan de forventes opfyldt (finansieringskrav, aktioner og forventede output). Der er indført nye regler, som skal sikre en mere konsekvent og omfattende anvendelse af resultatindikatorer til at måle fremskridt vedrørende de langsigtede resultater. For hver prioritetsakse skal OP'erne (undtagen for akser vedrørende teknisk bistand og OP'er vedrørende SMV-initiativet) specificere en resultatramme, der udgøres af en delmængde af de indikatorer, som er fastsat i OP'erne⁵⁶ og for de flestes vedkommende allerede defineret i den relevante forordning.

… men der er stadig mangler

88

Et nyt element i den retlige ramme for 2014-2020, der kan indvirke på de EU-finansierede virksomhedsstøtteaktiviteters performance, er kravet om, at OP'er skal opfylde en række "forhåndsbetingelser"⁵⁷. Der er tale om betingelser baseret på forud fastsatte kriterier i forordningen om fælles bestemmelser, som er nødvendige forudsætninger for, at EU-støtten til alle ESI-fonde anvendes effektivt og produktivt. Ved udarbejdelsen af OP'erne for programmeringsperioden 2014-2020 skulle medlemsstaterne vurdere, om disse betingelser var opfyldt.

89

For at opfylde kravene vedrørende forhåndsbetingelse 3, der omhandler styrkelse af SMV'ers konkurrenceevne, skulle de nationale myndigheder gøre en særlig indsats for at fremme iværksætteri, bl.a. som led i "Small Business Act" for Europa⁵⁸, før de kunne få tildelt midler fra ESI-fondene til at støtte virksomheder. Nogle af disse aktiviteter er beregnet til at indvirke positivt på tilrettelæggelsen af iværksætteriet og efterfølgende på virksomhedernes forventede levetid og langsigtede resultater. Da der på tidspunktet for revisionen kun var gået tre år siden programperiodens begyndelse, kunne deres direkte indvirkning på resultaternes holdbarhed imidlertid endnu ikke påvises⁵⁹.

90

Et forslag fra Kommissionen om en yderligere forhåndsbetingelse om gennemførelsen af direktivet om forsinket betaling⁶⁰, som kunne få en betydelig indvirkning på SMV'ernes overlevelsesrate, blev imidlertid ikke accepteret af de lovgivende myndigheder.

91

OP'erne for perioden 2014-2020 har en struktur, som har ført til en betydelig stigning i antallet af indikatorer for output og resultater, der skal overvåges. I særberetning nr. 2/2017⁶¹ anbefalede vi en harmonisering af performanceterminologiens definitioner af "output" og "resultat".

92

Det konstateres desuden i en anden af vores beretninger⁶², at "langt størstedelen af de indikatorer, der udgør grundlaget for tildelingen af resultatreserven, vedrører output (57 %), finansielle indikatorer (33 %) og de centrale gennemførelsestrin (9 %)" Resultatrammen for 2014-2020 forbliver således grundlæggende fokuseret på forbrug og projektoutput, ikke på opnåelse af resultater.

93

Ved udarbejdelsen af den nye retlige ramme kunne Kommissionen ikke bruge resultaterne fra de efterfølgende evalueringer af EFRU's virksomhedsstøtte (til både store virksomheder og SMV'er) i perioden 2007-2013, fordi rapporterne først blev offentliggjort i begyndelsen af 2016. Bortset fra en undersøgelse foretaget af Europa-Parlamentet⁶³, som hovedsagelig fokuserede på juridiske aspekter, har vi ikke fået kendskab til andre væsentlige kilder (f.eks. undersøgelser eller andre vurderinger foretaget af de nationale myndigheder), som beskæftiger sig med EFRU-støtte til produktive investeringer, og som blev brugt i forbindelse med udformningen af de nye forordninger om ESI-fondene. Samlet set blev forordningerne for programmeringsperioden 2014-2020 således udarbejdet uden tilstrækkelige oplysninger fra evalueringsundersøgelser.

94

Kommissionen har ikke indført nogen andre specifikke foranstaltninger til at fremme holdbarheden i de projekter vedrørende produktive investeringer, der støttes af ESI-fondene i regionerne. Den nye retlige ramme indeholder stadig ingen bestemmelser, der pålægger forvaltningsmyndighederne at fastlægge overvågningsprocedurer, som specifikt giver mulighed for indsamling af pålidelige data om holdbarhed. Desuden har Kommissionen ikke givet forvaltningsmyndighederne eller støttemodtagerne nogen relevant vejledning i denne henseende med henblik på den nye programperiode.

Konklusioner og anbefalinger

95

Vi konkluderer samlet set - selv om et flertal af de reviderede projekter skabte holdbare resultater - at der mellem 2000 og 2013 i forvaltningen af EFRU-støtten til produktive investeringer i europæiske virksomheder ikke blev lagt tilstrækkelig vægt på resultaters holdbarhed. Som følge heraf havde en femtedel af de reviderede projekter ikke holdbare resultater. Vi konstaterede svagheder i programmeringen af OP'erne og i udvælgelsen, overvågningen og evalueringen af de reviderede projekter.

96

EU's lovbestemte holdbarhedskrav, navnlig tilskudsmodtagernes forpligtelse til at bevare de erhvervede aktiver på deres oprindelige placeringer indtil udgangen af de faste holdbarhedsperioder på fem/tre år, var opfyldt i alle de reviderede projekter. Der var ikke sket væsentlige modifikationer eller ændringer af ejerskabsforholdene i de støttemodtagende virksomheder, og de havde ikke indstillet eller flyttet deres økonomiske aktivitet. Generelt leverede projekterne output som planlagt. Outputtene blev for det meste anvendt udgangen af holdbarhedsperioden (jf. punkt 20-23).

97

De reviderede projekters direkte resultater vedrørte hovedsagelig jobskabelse, bedre adgang til finansiering og lån samt øget produktion og produktivitet. På tidspunktet for vores revision genererede de fleste af de reviderede projekter stadig de forventede direkte resultater. I næsten halvdelen af de reviderede projekter konstaterede vi imidlertid, at det ikke var muligt at foretage en samlet vurdering af holdbarheden ved holdbarhedsperiodens udgang. Eftersom de fleste forvaltningsmyndigheder udelukkende fokuserede på jobskabelse, og resultaterne ikke blev overvåget og rapporteret tilstrækkeligt efter projektafslutningen, forelå der kun sparsomme relevante oplysninger om resultaternes opnåelse og holdbarhed (jf. punkt 26-31). I en femtedel af projekterne holdt de resultater, der var opnået på afslutningstidspunktet, ikke indtil holdbarhedsperiodens udgang eller kun til kort tid derefter (jf. punkt 32-38).

98

Indirekte resultater, f.eks. opbygning af videnbaser, netværkssamarbejde med højere uddannelsesinstitutioner og sikring af øgede lokale skatteindtægter og fordele for regionerne, blev sjældent prioriteret (jf. punkt 40-43).

99

Der var mange forskellige årsager til, at der ikke blev opnået holdbare projektresultater. I nogle få tilfælde skyldtes det forhold, der klart lå uden for støttemodtagernes kontrol (eksogene faktorer såsom den økonomiske krise), eller svagheder i forvaltningen, mens det i andre tilfælde skyldtes, at der var utilstrækkeligt fokus på holdbarhed på forskellige niveauer i forvaltningen af EU-midlerne.

100

På programniveau blev opnåelsen af langvarige resultater fra produktive investeringer ikke fremmet effektivt i de underliggende OP'er eller i andre relevante regionale strategidokumenter. Opnåelsen af langvarige resultater var ikke en prioritet. De specifikke behov hos virksomheder i forskellige sektorer og af forskellig størrelse (markedssvigt) blev ikke identificeret korrekt. Dette skabte risici for dødvægtstab i programmerne. Generelt sikrede EU's involvering ikke mere holdbare resultater (jf. punkt 46-59).

Anbefaling 1 - Fremme af holdbare resultater

1. Medlemsstaterne bør i forbindelse med OP-programmeringen fremme opnåelsen af holdbare resultater gennem EFRU-finansierede produktive investeringer, navnlig ved at:
   • sætte mere fokus på identificering og modvirkning af risici med hensyn til opnåelse af holdbare resultater
   • sørge for en bedre analyse af de forskellige virksomhedstypers behov, herunder behovet for offentlig finansiering, så dødvægtstab kan undgås.

   Måldato for gennemførelsen: ved udarbejdelsen af OP'erne for perioden efter 2020.

2. I forbindelse med godkendelsen af OP'erne bør Kommissionen være særlig opmærksom på, hvordan medlemsstaterne adresserer holdbarheden af output og resultater.

   Måldato for gennemførelsen: i forbindelse med godkendelsen af OP'erne for perioden efter 2020.

101

Hvad angår projektudvælgelsen afspejlede udvælgelseskriterierne ikke i tilstrækkelig grad behovet for, at EFRU-finansierede projekter opnår holdbare resultater, indfører innovative industrielle processer eller maksimerer deres finansielle løftestangsvirkning. Risikoen for, at virksomheder modtog EU-finansiering, selv om de kunne have gennemført deres projekter uden denne supplerende finansiering eller med færre midler, blev ikke modvirket tilstrækkeligt (jf. punkt 61-67).

Anbefaling 2 - Hensyntagen til holdbarhed i udvælgelsesprocedurer

Medlemsstaterne bør forbedre deres udvælgelsesprocedurer og -kriterier, så risikoen for dødvægtstab tages i betragtning, og der kun gives støtte til projekter vedrørende produktive investeringer, der har potentiale til at skabe tilstrækkelige langvarige resultater.

Måldato for gennemførelsen: ved udarbejdelsen af de næste udvælgelsesprocedurer.

102

Forvaltningsmyndighederne lagde ikke tilstrækkelig vægt på at måle resultaternes holdbarhed. Det var ikke alle forvaltningsmyndighederne, der fastsatte passende indikatorer med henblik på at måle de EU-medfinansierede interventioners performance og deres resultater på længere sigt. Når der var fastsat relevante indikatorer, konstaterede vi, at de for det meste kun målte ét aspekt af de fordele, projekterne skabte, at det ikke var obligatorisk at nå de fastsatte mål, eller at indikatorerne ikke blev anvendt på en ensartet måde til at måle projekternes performance. Det betød, at myndighederne ikke kunne indhente værdifulde oplysninger om holdbarheden af resultaterne fra projekterne og programmerne som helhed (jf. punkt 69-71).

103

Forvaltningsmyndighedernes overvågning af projektgennemførelsen på grundlag af projekternes output var generelt hensigtsmæssig, men deres overvågning og rapportering af projekternes resultater ved projektafslutningen og i løbet af holdbarhedsperioden var for det meste ringe. Dette skyldtes dels, at anvendelsen af resultatindikatorer var svag, dels at der manglede overvågnings- og rapporteringsprocedurer, eller at de blev anvendt inkonsekvent. Der blev ikke foretaget opfølgning på langvarige resultater. Der var ikke blevet bestilt efterfølgende evalueringer under de OP'er, der var omfattet af vores revision. Desuden udførte Kommissionen ingen specifikke revisioner/undersøgelser vedrørende holdbarheden af de EU-finansierede investeringer (jf. punkt 72-78).

Anbefaling 3 - Fremhævelse af holdbarhed i forbindelse med overvågning og rapportering

Medlemsstaterne bør foretage passende og konsekvent overvågning og rapportering:

• idet de anvender foruddefinerede og relevante indikatorer til måling af output og resultater samt til måling af langvarige resultater på OP-niveau, samtidig med at antallet af indikatorer holdes på et håndterligt niveau
• idet de fastlægger overvågnings- og rapporteringsprocedurer, som skal anvendes ved projektafslutningen og i hele holdbarhedsperioden, og som bør beskrives i tilskudsaftalerne
• idet de forbedrer indsamlingen og anvendelsen af relevante data.

Måldato for gennemførelsen: for igangværende projekter - så hurtigt som muligt, for senere projekter - ved udarbejdelsen af udvælgelsesprocedurerne.

Anbefaling 4 - Hensyntagen til holdbarhed i forbindelse med evalueringer

Kommissionen og medlemsstaterne bør sikre, at efterfølgende evalueringer på OP- eller EU-niveau på en mere systematisk måde dækker forskellige aspekter ved holdbarheden af de resultater, der er opnået ved holdbarhedsperiodens udgang og efterfølgende. Evalueringsresultaterne bør anvendes i forbindelse med udformningen af EU's fremtidige erhvervsstøtteordninger.

Måldato for gennemførelsen: i forbindelse med fremtidige efterfølgende evalueringer.

104

Tilskudsaftalerne indeholdt ikke systematisk bestemmelser om korrigerende foranstaltninger i tilfælde, hvor de forventede resultater ikke var opnået ved projektafslutningen og/eller ved udgangen af holdbarhedsperioden. Hvor sådanne bestemmelser fandtes, blev de anvendt på uensartet vis med varierende grader af fleksibilitet i de forskellige OP'er (jf. punkt 80-84).

Anbefaling 5 - Konsekvent anvendelse af klare korrigerende foranstaltninger

1. Kommissionen bør sikre, at medlemsstaterne konsekvent anvender klare korrigerende foranstaltninger, herunder inddrivelsesordninger, når projekter ikke opfylder EU's lovbestemte holdbarhedskrav.

   Måldato for gennemførelsen: straks.

2. Når medlemsstaterne har fastsat bindende mål på projektniveau, bør de fastlægge klare korrigerende foranstaltninger og anvende dem konsekvent.

   Måldato for gennemførelsen: så hurtigt som muligt og før udgangen af 2019.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 7. februar 2018.

Forkortelser og glossar

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene): Der er fem særskilte fonde, der støtter gennemførelsen af EU's strategi for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst i hele EU samt de fondsspecifikke opgaver ved hjælp af politikrammer, der er fastlagt for den flerårige finansielle rammes budgetmæssige periode på syv år: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU): Den Europæiske Fond for Regionaludvikling har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder ved hjælp af finansiel støtte til oprettelse af infrastrukturer og produktive jobskabende investeringer, særlig til virksomheder.

Direkte projektresultater: De ændringer, som en interventions direkte adressater oplever som følge af at have deltaget i den (f.eks. øget produktion, produktivitet, salg, omsætning eller eksport, stærkere iværksætterånd og konkurrenceevne, indførelse af nye produkter eller tjenester, oprettelse eller bevarelse af varige arbejdspladser).

Dødvægtstab: Dødvægt forekommer, når der ydes støtte til en modtager, som også uden støtte ville have handlet på samme måde. I sådanne tilfælde kan resultatet ikke tilskrives politikken, og støtten til modtageren har ikke haft nogen effekt. Den del af udgifterne, der skaber dødvægt, er således pr. definition ineffektiv, fordi den ikke bidrager til at opfylde målene. I forbindelse med denne revision er der tale om situationer, hvor et støttet projekt også uden støtte ville være blevet gennemført helt eller delvis.

(EU-)merværdi: EU-merværdien er den værdi, som en EU-foranstaltning tilfører ud over den, som ville være blevet skabt, hvis medlemsstaterne handlede alene. I forbindelse med denne revision er EU-merværdien de fordele, der følger af de EU-medfinansierede produktive investeringer, f.eks. styrkelse af små og mellemstore virksomheders konkurrenceevne, bedre identificering af lokale og regionale behov og løsninger, langsigtet beskæftigelse og større muligheder for innovation.

Forordningen om fælles bestemmelser: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013. Ved denne forordning fastsættes fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF), som fungerer under en fælles ramme ("de europæiske struktur- og investeringsfonde" eller "ESI-fondene"). Desuden fastlægges de nødvendige bestemmelser for at sikre ESI-fondenes effektivitet og samordningen mellem fondene indbyrdes og med andre EU-instrumenter.

Forsvarlig økonomisk forvaltning: Rimelig og gennemsigtig forvaltning af EU's budget i overensstemmelse med finansforordningen, særlig principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet.

Forvaltningsmyndighed: En forvaltningsmyndighed er en national, regional eller lokal offentlig myndighed (eller et andet offentligt eller privat organ), som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et operationelt program. Den har bl.a. til opgave at udvælge projekter til finansiering, overvåge projekternes gennemførelse og rapportere til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater. Det er også forvaltningsmyndigheden, der pålægger støttemodtagerne finansielle korrektioner efter revision udført af Kommissionen, Den Europæiske Revisionsret eller en relevant myndighed i en medlemsstat.

FoU: Forskning og udvikling.

Holdbare projektresultater: Projektresultater, der holder i lang tid. Den vigtigste indikator for projektresultaters holdbarhed er, at projektet bliver ved med at skabe nettofordele. F.eks. bør projektet efter sin afslutning både i og efter den lovbestemte holdbarhedsperiode generere et acceptabelt finansielt og økonomisk udbytte af omkostningerne, øge produktionen, produktiviteten, beskæftigelsen, konkurrenceevnen og iværksætterånden og styrke innovationen.

Indikator: En målbar proxyvariabel for et mål. Indikatoren giver oplysninger, der kan bruges til at vurdere, i hvilket omfang målet er opfyldt.

Indirekte projektresultater: Positive virkninger af projekter i de berørte regioner, f.eks. øget beskæftigelse, konkurrenceevne og iværksætterånd, styrket innovation, bedre virksomhedsoverlevelse, bedre sammenhæng mellem finansiel støtte og samarbejde med universiteter/forskere for at styrke innovation og konkurrence, større færdigheds- eller videnbase, mere virksomhedsrådgivning og netværkssamarbejde med andre lignende organisationer.

Operationelt program (OP): Et OP fastsætter en medlemsstats eller regions prioriteter og særlige mål og beskriver, hvordan midlerne (EU-midler, national offentlig finansiering og privat medfinansiering) vil blive anvendt i en given periode (for tiden syv år) til finansiering af projekter. Projekterne i et OP skal bidrage til at nå et bestemt antal mål. Finansieringen kommer fra EFRU. Et OP udarbejdes af medlemsstaten og skal godkendes af Kommissionen, før der kan foretages betalinger fra EU-budgettet. OP'er kan kun ændres i løbet af perioden, hvis parterne er enige om det.

Overvågning: En kontinuerlig funktion, som bruger systematisk indsamlede data om specifikke indikatorer til at give de forvaltningsansvarlige og de vigtigste interessenter i en udviklingsintervention oplysninger om fremskridtene med hensyn til opfyldelsen af mål og anvendelsen af de tildelte midler (Kilde: OECD's Komité for Udviklingsbistand, glossar).

Programperiode: Den flerårige ramme, inden for hvilken EFRU-udgifterne planlægges og afholdes.

Projektoutput: De produkter, et projekt leverer.

ROP: Regionalt operationelt program.

SMV'er: Små og mellemstore virksomheder.

TEUF: Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

VE: Vedvarende energikilder.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og inklusion. Revisionsarbejdet blev ledet af Ladislav Balko, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Branislav Urbanič, attaché og revisor Zuzana Franková, direktør Gerhard Ross, ledende administrator Myriam Cazzaniga, opgaveansvarlig Kurt Bungartz og revisorerne Alessandra Falcinelli og Jolita Korzunienė.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9401-2	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/20005	QJ-AB-18-005-DA-N
HTML	ISBN 978-92-872-9464-7	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/766186	QJ-AB-18-005-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://publications.europa.eu/da/web/general-publications/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se http://europa.eu/contact).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.