EU-steun voor productieve investeringen in ondernemingen – meer aandacht voor duurzaamheid nodig

Samenvatting

EFRO-steun voor productieve investeringen in ondernemingen

I

Meer dan 75 miljard euro uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) werd uitgetrokken voor productieve investeringen in ondernemingen tussen 2000 en 2013, en meer dan 68 miljard euro is voor datzelfde doel bestemd in de periode 2014 tot 2020.

Hoe wij onze controle hebben verricht

II

De doelstelling van onze controle was om na te gaan of deze financiering zodanig werd beheerd dat de duurzaamheid van de output en resultaten gewaarborgd was, en welke belangrijke factoren daarbij van invloed waren.

III

We onderzochten 41 voltooide projecten inzake productieve investeringen die tussen 2000 en 2013 werden gecofinancierd door het EFRO in het kader van acht OP's in Duitsland, Italië, Oostenrijk, Polen en Tsjechië. Daarbij onderzochten we de OP's die ten grondslag lagen aan de gecontroleerde projecten, evenals de selectie, monitoring en evaluatie van en verslaglegging over de projecten.

Wat wij hebben geconstateerd

IV

In het algemeen concluderen we dat de meeste gecontroleerde projecten duurzame resultaten opleverden. Bij een groot aantal van de gecontroleerde projecten waren de resultaten echter niet of slechts ten dele duurzaam, hetgeen vooral toe te schrijven is aan het feit dat in het beheer van de EFRO-steun voor productieve investeringen tussen 2000 en 2013 te weinig nadruk op duurzaamheid is gelegd.

V

De duurzaamheidseisen uit hoofde van het EU-recht werden nageleefd in alle regio's waar de controle plaatsvond. De gecontroleerde projecten leverden, in het algemeen, de geplande output op. In de meeste gevallen bestonden de aangekochte activa en andere output nog, en waren ze ten tijde van de controle nog steeds in gebruik.

VI

Ten tijde van de controle genereerde het merendeel van de gecontroleerde projecten nog steeds de verwachte directe resultaten, die voornamelijk verband hielden met nieuwe werkgelegenheid, betere toegang tot financiering en leningen, toegenomen productie en productiviteit. In een vijfde van de gevallen hielden de resultaten die bij de afronding ervan waren bereikt echter geen stand. Bovendien was het voor nagenoeg de helft van de gecontroleerde projecten niet mogelijk om de duurzaamheid aan het einde van de duurzaamheidsperiode op alomvattende wijze te beoordelen, aangezien er niet altijd informatie beschikbaar was omdat deze niet altijd (of op zijn minst niet op consistente wijze) verzameld was en omdat de desbetreffende documenten niet meer beschikbaar waren doordat de archiveringsperiode verstreken was.

VII

Wanneer de resultaten niet duurzaam waren, bestonden daar verschillende redenen voor. In enkele gevallen waren dit redenen waarop de begunstigden duidelijk geen invloed hadden en die toe te schrijven waren aan exogene factoren zoals de economische crisis of wijzigingen in de nationale wetgeving, maar in andere gevallen hielden ze verband met tekortkomingen in het beheer. De belangrijkste reden was onvoldoende aandacht voor duurzaamheid op verschillende niveaus in het beheer van de EU-middelen: met de OP's werd de duurzaamheid niet doeltreffend bevorderd; tijdens de selectieprocedures werd onvoldoende rekening gehouden met de voorwaarden voor het behalen van goede langetermijnresultaten; de monitoring van en verslaglegging over de resultaten na afloop van het project waren ondermaats, en de gebruikte prestatie-indicatoren waren ontoereikend; corrigerende maatregelen wegens het niet behalen van streefcijfers of het niet naleven van wettelijke duurzaamheidseisen werden niet consistent toegepast; en de Commissie legde onvoldoende nadruk op duurzaamheidsaspecten bij het goedkeuren van de OP's.

Wat wij aanbevelen

VIII

In het regelgevingskader zijn in dit verband verbeteringen aangebracht voor de periode 2014-2020. Niettemin zijn er verdere maatregelen nodig om te komen tot duurzame resultaten in deze programmeringsperiode en om de opzet van de relevante programma's met betrekking tot duurzaamheid in de periode na 2020 te verbeteren. Daarom doen wij de volgende aanbevelingen:

• De lidstaten dienen het behalen van duurzame resultaten met door het EFRO gefinancierde productieve investeringen te bevorderen op het OP-programmeringsniveau en met name door:
  • meer aandacht te besteden aan het identificeren en beperken van risico's voor het behalen van duurzame resultaten;
  • de behoeften van de verschillende soorten bedrijven, waaronder de behoefte aan overheidsfinanciering, beter te analyseren teneinde het buitenkanseffect te voorkomen.
• Tijdens het goedkeuringsproces voor de OP’s dient de Commissie in het bijzonder aandacht te besteden aan de vraag hoe de lidstaten de duurzaamheid van de output en resultaten aanpakken.
• De lidstaten moeten hun selectieprocedures en -criteria verbeteren opdat het risico op een buitenkanseffect in aanmerking wordt genomen en uitsluitend projecten inzake productieve investeringen met een potentieel voor deugdelijke, langdurige resultaten worden gesteund.
• De lidstaten moeten op passende en consistente wijze toezicht uitoefenen en verslag uitbrengen:
  • met behulp van vooraf bepaalde, relevante indicatoren voor zowel output als resultaten, en voor het meten van de langdurige resultaten op OP-niveau, waarbij het aantal indicatoren beheersbaar moet blijven;
  • monitoring- en verslagleggingsprocedures vaststellen die bij voltooiing van het project en gedurende de gehele duurzaamheidsperiode moeten worden gehanteerd en die in de subsidieovereenkomsten beschreven moeten staan;
  • een betere verzameling en een beter gebruik van relevante gegevens.
• De Commissie en de lidstaten moeten ervoor zorgen dat de evaluaties achteraf op OP- of EU-niveau op systematischer wijze ingaan op de verschillende aspecten van de duurzaamheid van de resultaten die aan het einde van duurzaamheidsperiode en daarna worden behaald. De evaluatieresultaten moeten worden gebruikt tijdens het opstellen van toekomstige bedrijfssteunregelingen van de EU.
• De Commissie moet ervoor zorgen dat de lidstaten consequent duidelijke corrigerende maatregelen, met inbegrip van terugvorderingsregelingen, toepassen wanneer projecten niet aan de wettelijke duurzaamheidsvereisten van de EU voldoen.
• Als de lidstaten op projectniveau bindende streefcijfers hebben vastgelegd, dienen zij duidelijke corrigerende maatregelen vast te stellen en deze consistent toe te passen.

Inleiding

Productieve investeringen en steun aan bedrijven uit het EFRO

Beleidsdoelstellingen van de EU

01

Reeds meer dan 15 jaar staan meer productiviteit, ondernemerschap en concurrentievermogen, groei en werkgelegenheid, en innovatie centraal in de inspanningen van de Unie om haar economie aan te zwengelen. Steun voor bedrijfsinvesteringen in de Europese regio's is ingebed in twee belangrijke EU-strategieën:

• de Lissabonstrategie¹ van 2000 die ten doel heeft om van de EU “de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld te maken, waarbij een duurzame economische groei leidt tot meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang” en
• de Europa 2020-strategie², die er sinds 2010 op gericht is de groei en werkgelegenheid te stimuleren aan de hand van verschillende vlaggenschipinitiatieven, waaronder een initiatief voor het industriebeleid ter verbetering van het ondernemingsklimaat, vooral gericht op kmo's.

EFRO-steun voor bedrijven

02

De strategieën van de EU voor de Europese regio's worden ten uitvoer gelegd met behulp van een combinatie van nationale en Europese structuurfondsen (sinds 2014: de Europese structuur- en investeringsfondsen of ESIF). Het belangrijkste fonds, het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), voorziet in directe investeringen in bedrijven van uiteenlopende aard en omvang.

03

Tussen 2000 en 2013 bepaalden de verordeningen die het EFRO reguleren³ dat de middelen moesten bijdragen aan de financiering van productieve investeringen om duurzame banen te creëren en te behouden aan de hand van maatregelen die ook de lokale en regionale ontwikkeling stimuleerden. De Commissie definieert productieve investeringen als investeringen in vaste of immateriële activa voor ondernemingen die moeten worden aangewend voor de productie van goederen en diensten, en daarmee bijdragen aan de bruto-investeringen en de werkgelegenheid. Deze maatregelen waren voornamelijk – maar niet uitsluitend – bedoeld ter ondersteuning van kmo's.

04

Het toepassingsgebied van het EFRO in de periode 2014-2020 is, in beginsel, beperkt tot steun voor het creëren en behouden van duurzame banen in het mkb. Bij uitzondering, echter, kunnen ook grote ondernemingen profiteren van productieve investeringen op voorwaarde dat ze daarbij samenwerken met het mkb en dat dit bijdraagt tot de versterking van onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie of dat dit de overgang naar een koolstofarme economie ondersteunt⁴.

Het EFRO verstrekt forse financiële steun voor productieve investeringen

05

De directe steun voor ondernemingen en innovatie uit het EFRO tussen 2000 en 2020 zal volgens planning bijna 143 miljard euro bedragen. Dit betekent dat de particuliere sector globaal genomen begunstigd werd met ongeveer een derde van het totaalbedrag aan EFRO-middelen. Figuur 1 toont de toewijzingen aan productieve investeringen tussen 2000 en 2020; details voor elke lidstaat worden vermeld in bijlage I. Afhankelijk van de lidstaat en de regio schommelen de EFRO-cofinancieringspercentages doorgaans tussen 25 % (in relatief rijke regio's) tot 85 % (in armere regio's).

Gedeeld beheer van EFRO-programma's

06

Projecten van de structuurfondsen worden gecofinancierd door de EU-begroting samen met de nationale of regionale autoriteiten. De projectfinanciering is onderworpen aan regels en voorwaarden die deels op EU-niveau en deels op het niveau van de lidstaten worden vastgesteld. Het beheer van de middelen wordt derhalve gedeeld. In het kader van het EFRO-beheer hebben de beheersautoriteiten (BA's) operationele programma's (OP's) opgesteld, de tenuitvoerlegging van de OP's beheerd, de beheers- en controlesystemen van die OP's opgezet en toegepast en jaarlijkse verslagen over de uitvoering aan de Commissie voorgelegd. Deze autoriteiten waren, als onderdeel van het dagelijks beheer, verantwoordelijk voor de selectie van projecten alsook voor de monitoring, uitvoering, controle en beoordeling ervan⁵.

07

De Commissie van haar kant gaf richtsnoeren uit voor het opstellen van OP's, keurde deze vervolgens goed en hield toezicht op de instelling en werking van de beheers- en controlesystemen in de lidstaten. In het bijzonder monitorde zij de tenuitvoerlegging van de OP's, hoofdzakelijk via de uitvoeringsverslagen van de lidstaten en door deelname aan monitoringcomités. Daarnaast kon zij te allen tijde tot de definitieve afsluiting van de programma's specifieke informatie opvragen (onder meer projectselectiegegevens van de BA's).

Duurzaamheid van projectresultaten

Het begrip “duurzaamheid”

08

In het kader van deze controle definiëren we duurzaamheid als de situatie waarin de voordelen van een project lang na de afronding ervan in stand blijven. De voornaamste aanwijzing dat met een project duurzame output en resultaten zijn behaald, is de blijvende stroom van nettovoordelen van dat project na de afronding ervan, zowel tijdens als na de wettelijke duurzaamheidsperiode (zie de paragrafen 12-15). Gecofinancierde productieve investeringen dienen een financieel en economisch rendement op te leveren, de productie, productiviteit, werkgelegenheid, concurrentiekracht en het ondernemerschap te verhogen en de innovatie te verbeteren. De ondersteunde activiteiten dienen ook langetermijnvoordelen op te leveren voor de regio's waar ze plaatsvinden.

09

In de context van deze controle moet onder output worden verstaan: de af te leveren producten van een project (activiteiten, diensten, de exploitatie van projectvoorzieningen, kennis en vaardigheden). Resultaten zijn wijzigingen die zich voor de rechtstreekse doelgroep voordoen aan het einde van hun deelname aan een interventie (bijv. toegenomen productie, productiviteit, verkoop, omzet of uitvoer; versterkt ondernemerschap en concurrentievermogen; invoering van nieuwe producten of diensten; banen voor de lange termijn gecreëerd of behouden) en ook de positieve effecten van projecten voor de betrokken regio's.

10

In enkele van onze vorige verslagen⁶ hebben we gewezen op risico's met betrekking tot de duurzaamheid van door de EU gefinancierde infrastructuur, waaronder problemen met het behoud van projectoutput en -resultaten. Een gebrek aan duurzaamheid en een gebrek aan aandacht voor dit aspect van het projectbeheer kunnen de doeltreffendheid van openbare interventies verminderen.

11

Duurzaamheid garanderen vergt een robuuste analyse en strategie in het stadium waarin een programma of project wordt geformuleerd. Belangrijke voorbereidende maatregelen kunnen reeds in de planningsfase worden getroffen om te bepalen wat men precies wenst te bereiken en op lange termijn wenst te behouden door een specifieke investering te financieren. Dit vraagt om passende monitoring tijdens de gehele levenscyclus van een project maar ook daarna. Het vergt ook stabiele instellingen en begunstigden uit de particuliere sector die een doeltreffende ondersteuning van het beheer garanderen zodat de activiteiten tijdens de economische levensduur van het project doorgang kunnen blijven vinden. Volgens een studie van het Europees Parlement⁷ was er bij de overheidssector op het gebied van de structuurfondsen en het Cohesiefonds slechts beperkte belangstelling voor de kwestie van de duurzaamheid en zijn er bijgevolg slechts onvolledige gegevens beschikbaar over de duurzaamheid van de resultaten van projecten die gecofinancierd zijn door het EFRO.

Het regelgevingskader

12

De EU-verordening betreffende het EFRO legt een wettelijke duurzaamheidseis vast. In het algemeen houdt deze in dat bedrijven de projectoutput/aangekochte activa gedurende een periode van vijf jaar bijhouden (of, bij wijze van uitzondering, drie jaar voor kmo's⁸ indien de betrokken lidstaat dat zo beslist heeft) om te voorkomen dat de toegekende EFRO-cofinanciering wordt teruggevorderd. Aangezien deze wettelijke duurzaamheid alleen geldt voor output/aangekochte activa en een maximumperiode van vijf jaar bestrijkt, verschilt zij van het begrip “duurzaamheid” dat wij hierboven hebben toegelicht en dat wij in deze controle hanteren.

13

Mettertijd is de eis betreffende de lengte van de duurzaamheidsperiode strenger geworden. In de periode 2000-2006 moesten de beheersautoriteiten de bijbehorende EFRO-cofinanciering invorderen en de Commissie op de hoogte brengen wanneer een project binnen vijf jaar na de datum van het toewijzingsbesluit een belangrijke wijziging had ondergaan⁹. Tussen 2007 en 2013¹⁰ waren de wettelijke vereisten vergelijkbaar, maar het beginpunt om die vijf jaar te berekenen werd van de datum van het toewijzingsbesluit verplaatst naar de datum waarop het project afgerond werd. Bovendien werd een sanctie ingevoerd voor bedrijven die een productieve activiteit binnen een lidstaat hadden verplaatst of naar een andere lidstaat hadden overgebracht.

14

In 2010 werd de reikwijdte van de bepalingen inzake de duurzaamheid beperkt tot concrete acties die investeringen in infrastructuur of productieve investeringen omvatten. Bovendien werd, om de lasten voor de begunstigden in de nasleep van de economische crisis te verlichten, een uitzondering op deze bepalingen ingevoerd voor de beëindiging van de productieactiviteit die te wijten is aan een niet-frauduleus faillissement¹¹.

15

Een belangrijke innovatie in verband met de wettelijke duurzaamheidseisen in de ESIF voor de periode 2014-2020 is de striktere bepaling van het beginpunt van de duurzaamheidsperiode, namelijk de datum van de eindbetaling voor het project of de datum die in het besluit inzake staatssteun is vastgesteld. Bovendien moet cofinanciering van de EU worden terugbetaald indien de productieactiviteit binnen tien jaar wordt verplaatst naar een locatie buiten de EU, behalve indien de begunstigde een mkb-bedrijf is¹². De interventielogica voor productieve investeringen uit hoofde van het EFRO, inclusief de aspecten die verband houden met duurzaamheid, wordt uiteengezet in bijlage II.

Reikwijdte en aanpak van de controle

16

De controle, die werd verricht van juli 2016 tot juni 2017, was gericht op het beantwoorden van de vraag of de EFRO-projecten voor productieve investeringen in ondernemingen zodanig waren beheerd dat de duurzaamheid van de output en resultaten gegarandeerd werd.

17

In het eerste deel van dit verslag analyseren we de duurzaamheid van de output, in het tweede deel de duurzaamheid van de (directe en indirecte) resultaten. We beoordeelden de duurzaamheid aan het einde van de wettelijke duurzaamheidsperiode en op het ogenblik dat we de controle uitvoerden. In deel drie wijzen we de belangrijkste redenen aan waarom de productieve investeringen een gebrek aan duurzaamheid vertoonden, evenals goede praktijken die we tijdens onze controle opmerkten. In dit verband onderzochten we de rol van de verantwoordelijke autoriteiten in de lidstaten en van de Commissie. Daarbij onderzochten we de OP's die ten grondslag lagen aan de gecontroleerde projecten, en beoordeelden we de monitoring, en evaluatie van en de verslaglegging over de projecten. In het laatste gedeelte analyseren we mogelijke verbeteringen op het gebied van duurzaamheid in de programmeringsperiode 2014-2020. We onderzoeken ook wijzigingen die zijn aangebracht in de ESIF-verordeningen voor 2014-2020 teneinde de mogelijkheid voor duurzame resultaten te vergroten.

18

We onderzochten 41 voltooide projecten inzake productieve investeringen die werden gecofinancierd door het EFRO in het kader van acht OP's in Duitsland, Italië, Oostenrijk, Polen en Tsjechië en die werden uitgevoerd tussen 2000 en 2013, waarbij de duurzaamheidsperiode afliep of afloopt tussen 2006 en 2018. Alle projecten werden eerder door ons gecontroleerd in het kader van de betrouwbaarheidsverklaring betreffende de naleving van de wettelijke eisen. Ze werden geselecteerd op grond van de steekproefomvang die tijdens de vorige controle in de betrokken lidstaten werd gehanteerd en op grond van hun financiële omvang. Bij de meeste projecten is er sprake van investeringen in activa voor ondernemingen uit uiteenlopende productiesectoren (bijv. producten van staal of steen, auto-onderdelen, sanitaire uitrusting, industriële toepassingen), uit de energiesector (steenkool, hernieuwbare energie) en uit de toeristische sector (hotels). Sommige projecten omvatten investeringen in O&O. De waarde van de projecten varieert van 0,1 tot 91,7 miljoen euro. De begunstigden waren doorgaans kleine tot middelgrote ondernemingen. Een lijst van de gecontroleerde projecten en de OP's aan de hand waarvan ze werden gefinancierd, is te vinden in bijlage III.

Opmerkingen

De output van de gecontroleerde projecten was meestal duurzaam

19

We controleerden eerst of de verwachte output van de gecontroleerde projecten geheel was gerealiseerd zoals gepland. Vervolgens gingen we na of deze tijdens de wettelijk bindende duurzaamheidsperiode (drie of vijf jaar) daadwerkelijk op de oorspronkelijke locaties was behouden en niet, volledig of gedeeltelijk, van eigenaar was veranderd, d.w.z. de output mocht niet verkocht zijn en de bijbehorende economische activiteiten mochten niet zijn verplaatst naar een andere locatie binnen of buiten de EU. We bekeken ook of de output op dezelfde productievestiging was gebruikt, behalve indien hij was vervangen door activa met ten minste dezelfde marktwaarde die waren aangekocht ten laste van de projectbegunstigde.

20

In alle EU-regio's waar de controle plaatsvond, waren de in de OP's toegepaste wettelijke duurzaamheidsvoorwaarden doorgaans in overeenstemming met de desbetreffende EU-verordeningen¹³. Bij geen van de gecontroleerde projecten op één na constateerden we aan het einde van de duurzaamheidsperiode belangrijke wijzigingen of veranderingen in de aard van de eigendom of beëindiging van de productieactiviteit.

21

De onderzochte projecten leverden, bij de voltooiing ervan, meestal de verwachte output op¹⁴. De output bestond doorgaans in de aankoop van installaties voor de vervaardiging of productie van goederen, zoals een fabriekshal of productielijn, met machines en uitrusting voor uiteenlopende industriële sectoren (bijv. de voedingsindustrie, chemie, kunststof en metaalwaren, sanitaire uitrusting, auto-onderdelen, (hernieuwbare) energie-installaties of onderdelen daarvan). Ook bedrijven in de dienstensector of de toeristische sector ontvingen subsidies, bijv. ondersteuning voor drukkerijen en de renovatie of bouw van hotels. Tekstvak 1 geeft voorbeelden van de output van drie gecontroleerde projecten; uitvoerige gegevens voor elk project zijn te vinden in bijlage III.

22

In het algemeen bestonden de activa op de productievestigingen nog aan het einde van de wettelijke duurzaamheidsperiode. De activa waren niet verkocht en de economische activiteiten van de bedrijven waren niet verplaatst. In de meeste gevallen waren ze gedurende de hele duurzaamheidsperiode op passende wijze onderhouden en doeltreffend gebruikt in overeenstemming met de behoeften van de ondernemingen (zie figuur 2). Er was slechts één geval¹⁵ waarin een voorziening niet in werking was, en dat was toe te schrijven aan faillissement. In drie andere gevallen¹⁶ waren de activa (productieapparatuur, computers, softwareprogramma's) niet volledig in gebruik of waren de productielijnen niet operationeel doordat de eigenaren ze onvoldoende hadden onderhouden, dan wel de bedrijfsontwikkelingen in de sector of wijzigingen in de desbetreffende energiewetgeving niet in overweging hadden genomen.

23

Ten tijde van onze bezoeken ter plaatse waren de activa nog steeds in gebruik bij 31 projecten. In negen gevallen¹⁷ werden ze na het einde van de wettelijke duurzaamheidsperiode – die voor kmo's vaak slechts drie jaar na het einde van het project was – ofwel helemaal niet of slechts gedeeltelijk gebruikt, of waren ze vervangen door andere apparatuur. Dergelijk gedrag van ondernemingen kan door geldige redenen zijn ingegeven, bijvoorbeeld de vervanging van machines of IT-systemen wegens slijtage of afschrijving, of het beschikken over geavanceerdere apparatuur met ten minste dezelfde handelswaarde, of wijzigingen in de relevante energiewetgeving. Zo werd in een van de projecten¹⁸ de uitrusting meteen na het einde van de wettelijke duurzaamheidsperiode vervangen vanwege de hoge operationele kosten die zij met zich bracht.

De meeste gecontroleerde projecten leverden duurzame resultaten op, maar een vijfde ervan deed dat niet

24

We gingen eerst na of de gecontroleerde projecten bij de voltooiing ervan de verwachte directe resultaten hadden opgeleverd. Vervolgens analyseerden we de situatie ten tijde van de controle om na te gaan of deze resultaten door de projecteigenaren zo lang mogelijk waren gehandhaafd om zoveel mogelijk voordelen op te leveren tot lang na het einde van het project. Hierbij hielden we ook rekening met de economische toestand van de bedrijven ten opzichte van die van de markt waar zij hun activiteiten ontplooiden en ten opzichte van andere exogene factoren die gevolgen konden hebben voor de potentiële voordelen. De beoordelingscriteria worden uitvoerig toegelicht in bijlage IV.

De duurzaamheid van de directe resultaten was goed in ongeveer de helft van de gecontroleerde projecten

25

Op grond van de bij de BA's beschikbare informatie gingen we na of met de gecontroleerde projecten bepaalde directe resultaten werden nagestreefd, zoals verbeterde toegang tot financiering, hogere productie en productiviteit, gecreëerde werkgelegenheid, toename van verkoop, omzet of uitvoer, diversificatie van ondernemingsstructuren, verbetering van het bedrijfsimago, de introductie van nieuwe producten of diensten, en overige (bijvoorbeeld toegenomen samenwerking met andere instellingen om de innovatie en concurrentiekracht te verbeteren)¹⁹. We beoordeelden de duurzaamheid van de directe resultaten aan het einde van de duurzaamheidsperiode en ten tijde van de controle op grond van de informatie die we bij de begunstigden verzamelden (zie figuur 3).

26

Aan het einde van de wettelijke duurzaamheidsperiode (die voor de gecontroleerde projecten tussen 2006 en 2018 viel²⁰), en uitsluitend op basis van de beschikbare monitoringgegevens, bestonden de resultaten volledig (en tijdens de gehele duurzaamheidsperiode) bij 14 projecten en gedeeltelijk bij 7 projecten (zie figuur 3). Voor bijna de helft van alle projecten (19) was het echter niet mogelijk een dergelijke beoordeling te verrichten, omdat de BA’s de noodzakelijke monitoringgegevens niet hadden verzameld (zie ook de paragrafen 73-75) of omdat de desbetreffende documenten niet meer beschikbaar waren doordat de archiveringsperiode was verstreken (bij de projecten in het kader van het OP Apuglië en het OP Burgenland).

27

We constateerden slechts enkele voorbeelden waar de monitoring een grondiger gegevensverzameling over de projectresultaten mogelijk maakte. Zo monitorde en beoordeelde de BA die verantwoordelijk was voor het OP in Polen het behalen van de projectresultaten met behulp van verschillende financiële en prestatie-indicatoren, zoals inkomsten, de waarde van de goederen die als gevolg van het project werden geproduceerd, vermindering van de uitstoot, enz.²¹ Voor zes andere projecten in Saksen en Nedersaksen²² werden bovendien de stijging van de omzet buiten de regio en de toename van de uitvoer gemeten.

28

Aangezien de meeste BA's zich uitsluitend richtten op het scheppen van banen (een van de belangrijkste doelstellingen van de OP's), verzamelden ze geen informatie over andere relevante (economische) voordelen die de projecten mogelijk hebben opgeleverd. Daarom was het niet altijd mogelijk om louter op basis van de monitoringgegevens een alomvattende beoordeling te verrichten van de daadwerkelijke uitkomsten van een project en de duurzaamheid ervan.

29

Ten tijde van onze bezoeken ter plaatse, en ook op grond van aanvullende informatie die door begunstigden en BA's werd verstrekt, stelden we vast dat de directe resultaten bij 21 projecten duurzaam waren, dat ze bij 11 projecten slechts gedeeltelijk duurzaam waren en dat ze bij 8 projecten onvoldoende of helemaal niet duurzaam waren²³ (nadere gegevens zijn opgenomen in bijlage III).

30

Door middel van de projecten konden de begunstigde bedrijven, als secundair voordeel, hun productieactiva te herstructureren of te moderniseren, hun productassortiment aan te passen en te diversifiëren en hun productiviteit en daarmee ook hun winstgevendheid te verhogen, hetgeen hen uiteindelijk hielp om hun positie op de markt te ontwikkelen. Tekstvak 2 bevat een voorbeeld van een project waarbij de behaalde resultaten en de duurzaamheid daarvan goed waren. Een ander secundair voordeel, volgens de begunstigde bedrijven, was een beter imago en, bijgevolg, trouwere klanten.

31

In sommige gevallen²⁴ genoten de begunstigden betere toegang tot financiering en leningen. Dit bood hen de mogelijkheid om zich ambitieuzer op te stellen bij hun investeringen en, uiteindelijk, betere resultaten te boeken. Bijkomende investeringen werden verricht met behulp van de eigen middelen van de bedrijven naast de gesubsidieerde activa. Volgens sommige gecontroleerde begunstigden gaven de projecten hun economische levensvatbaarheid voor de langere termijn een sterke stimulans. In verschillende gevallen²⁵ hadden moeilijke marktomstandigheden of de ernstige gevolgen van de economische crisis sommige ondernemingen op de rand van het faillissement gebracht. In die gevallen was het, volgens de begunstigden, in belangrijke mate te danken dat de projecten dat zij hun commerciële activiteiten konden voortzetten (zie de voorbeelden in tekstvak 3).

In ongeveer een vijfde van de gecontroleerde projecten waren de directe resultaten echter niet duurzaam, en in een vierde ervan waren ze slechts gedeeltelijk duurzaam

32

Zoals al is aangegeven in paragraaf 29, troffen wij tijdens onze bezoeken ter plaatse bij 19 projecten duurzaamheidsproblemen aan: bij 8 projecten (een vijfde van de gecontroleerde projecten) waren de resultaten niet duurzaam (in sommige gevallen bleven ze zelfs niet tot het einde van de duurzaamheidsperiode²⁶ of slechts tot kort daarna bestaan²⁷), en bij 11 projecten waren ze slechts gedeeltelijk duurzaam (zie de voorbeelden in tekstvak 4). Innovatieve projecten (bijvoorbeeld project 1) in zich snel ontwikkelende markten vertonen niettemin hogere duurzaamheidsrisico's, hetgeen echter niet betekent dat ze minder in aanmerking mogen komen voor EU-financiering dan andere projecten.

33

In drie gevallen²⁸ waren er geldige redenen voor het gebrek aan duurzaamheid of lagen de oorzaken ervan buiten de invloedssfeer van de begunstigde, bijv. ontwikkelingen op de markt of in de nationale wetgeving. In vijf andere gevallen²⁹ was het gebrek aan duurzaamheid echter toe te schrijven aan tekortkomingen in het beheer of andere problemen die hun oorsprong vonden in de betrokken bedrijven. Daarnaast was het voor één project³⁰ niet mogelijk om de duurzaamheid te beoordelen wegens een eigendomsoverdracht bij de begunstigde.

34

Een gemeenschappelijk kenmerk van de OP's op grond waarvan de gecontroleerde projecten werden uitgevoerd, betrof het creëren of behouden van banen in bestaande en nieuwe bedrijven door de productiviteit, winstgevendheid en innovatie van die bedrijven te verbeteren. Deze indicator werd gebruikt en bijbehorende streefcijfers werden vastgesteld in 29 van de 41 onderzochte projecten (zie bijlage III voor meer informatie). Voor de overige twaalf projecten was de informatie over de projectresultaten onvolledig, of hadden ze voornamelijk ten doel milieuproblemen aan te pakken en oude industrieën om te schakelen, zodat de werkgelegenheid in die gevallen geen prioriteit was en daarom niet werd gemeten.

35

Wat het scheppen van banen betreft, werden, naast de duurzaamheidseisen uit hoofde van het EU-recht, ook op grond van nationale bepalingen (in voorkomend geval) eisen gesteld aan begunstigde bedrijven en moesten deze, op grond van subsidieovereenkomsten, een bepaald aantal nieuwe banen creëren of de bestaande werkgelegenheid behouden. Deze functies moesten tot het einde van de duurzaamheidsperiode ingevuld zijn, of ten minste toch permanent worden aangeboden en bekendgemaakt.

36

Niet alle projecten behaalden hun banenstreefcijfer tegen de voltooiingsdatum, maar de resultaten bleken in het algemeen toch relatief bevredigend te zijn. Zoals blijkt uit bijlage V was de werkgelegenheid bij de 41 gecontroleerde projecten bij de afronding ervan toegenomen met een gemiddelde van 7,7 %: 66,4 % bij kmo's en 3,7 % in grotere ondernemingen. Door de economische crisis ondergingen de meeste bedrijven echter herstructureringen en we stelden vast dat de gecreëerde banen na de afronding van de projecten vaak verloren gingen (zie ook bijlage V). Bij project 41 in het kader van het OP Polen, bijvoorbeeld, onderging de begunstigde verschillende herstructureringen in verband met de optimalisering van de productieprocessen, hetgeen in totaal leidde tot een forse vermindering van de werkgelegenheid. In het kader van het OP Burgenland waren de banen bij één project niet gewaarborgd na de duurzaamheidsperiode en ging een andere begunstigde failliet. Tegen medio 2016 was het aantal werknemers in kmo's gemiddeld met 1 % gestegen in vergelijking met de toestand aan het einde van het project, maar was dat aantal met 6 % gedaald voor de grotere bedrijven (zie ook bijlage V).

37

Wanneer de BA's voor elke gecreëerde baan subsidiemaxima hadden vastgesteld, was de kostenefficiëntie van de subsidies (gemeten aan de hand van de totale investeringskosten per gecreëerde baan) waarschijnlijk hoger. Wanneer de begunstigden deze maxima overschreden, konden ze de subsidie niet ontvangen. De begunstigden werden aldus gedwongen meer aandacht te besteden aan de omvang van hun investeringen. We constateerden echter dat dergelijke maxima alleen bij de twee Duitse OP's werden toegepast.

38

Wat de economische vooruitzichten van de geanalyseerde begunstigde bedrijven betreft, bleek dat twee ervan³¹ niet langer bestonden. Daarnaast werden in totaal nog 19 andere bedrijven (zie bijlage III) ten tijde van onze controle geconfronteerd met uitdagingen in verband met hun toekomstige economische gezondheid, bijvoorbeeld schuldherstructurering of -vereffening of dalende productie³². Tot slot hingen de zakelijke vooruitzichten van de bedrijven in sommige gevallen af van de uitkomst van lopende onderzoeksprojecten en de mogelijkheid daarvan om extra kapitaal te genereren³³.

Indirecte resultaten zijn moeilijk te meten en aan financiering te koppelen

39

Alleen bedrijven die geregistreerd en gevestigd zijn in een regio die in aanmerking komt voor financiering uit het EFRO, mogen deze financiële steun aanvragen³⁴. Daarom dienen productieve investeringen ook bredere voordelen voor de betrokken regio op te leveren (indirecte resultaten). Dergelijke voordelen zijn bijvoorbeeld een toename van de werkgelegenheid en versterkt ondernemerschap en concurrentievermogen in de regio, betere milieuomstandigheden, meer innovatie en hogere overlevingspercentages voor bedrijven. Een ander belangrijk doel is om, met het oog op de economische samenhang, te voorkomen dat economische activiteiten uit de regio van herkomst naar elders worden verplaatst. De projecten dienen ook mogelijke overloopeffecten te hebben, bijvoorbeeld het aanzwengelen van de handel voor lokale leveranciers of dienstverleners die zakelijke relaties onderhouden met het begunstigde bedrijf, of het verbeteren van hun vaardigheden of kennisbestand door bedrijfsadvies of netwerkmogelijkheden te verstrekken.

40

Dergelijke indirecte resultaten werden in geen van de door de controle bestreken OP's als strategische doelstelling gespecificeerd. Voorts waren dergelijke indirecte resultaten in geen enkele van de gecontroleerde projecten opgenomen als uitdrukkelijke operationele doelstelling. Aangezien dergelijke operationele doelstellingen of de bijbehorende indicatoren op projectniveau ontbreken, kunnen deze gegevens niet worden geaggregeerd om de indirecte resultaten op regionaal niveau te meten. Zonder systematische meting van en verslaglegging over de overloopeffecten voor de regio's door de BA's was het lastig een causaal verband te leggen tussen door de EU gefinancierde investeringen in de particuliere sector en regionale ontwikkeling.

41

Op het niveau van de projecten is het behalen van indirecte resultaten en de duurzaamheid daarvan inherent moeilijk vast te stellen. Zo viel het causale verband tussen de EU-projecten en hun werkgelegenheidseffecten op regionaal niveau bijvoorbeeld moeilijk aan te tonen. Bijdragen tot de doelstellingen van het cohesiebeleid, zoals innovatie, netwerkvorming en het delen van kennis (zie paragraaf 4) kwamen slechts voor in uitzonderlijke gevallen waarin de projecten samenwerking of netwerkvorming met instellingen voor hoger onderwijs inhielden.

42

Niettemin droeg een aantal onderzochte projecten bij tot de indirecte resultaten. Projecten met directe resultaten die in zekere mate duurzaam waren (zie de paragrafen 26-31) leverden bijvoorbeeld eveneens economische of sociale voordelen op voor de plaatselijke gemeenschappen of de regio's waar ze werden uitgevoerd, onder meer via lokale leveranciers en dienstverleners. Dankzij die investeringen werden vaste banen voor geschoolde werknemers gecreëerd, hetgeen ook resulteerde in bijkomende economische activiteit in de regio. Andere indirecte resultaten waren: minder vervuiling, afval en lawaai³⁵, grotere energie-efficiëntie³⁶, de vernieuwing van brownfieldterreinen³⁷ en een hogere omzet buiten de regio of toegenomen uitvoer³⁸. Voorts genoten de regio's in veel gevallen hogere belastinginkomsten dankzij de investeringen.

43

In de zeldzame gevallen waarin bijdragen tot de indirecte resultaten konden worden vastgesteld, waren deze echter niet altijd duurzaam. De belanghebbenden in de regio Apulië hadden bijvoorbeeld structurele tekortkomingen bij kmo's en hun doorgaans kleine omvang aangewezen als een belemmering voor de regionale ontwikkeling en het scheppen van banen³⁹. Om daar wat aan te doen was het in het kader van een van de OP-maatregelen een voorwaarde dat projectkandidaten die geen grote bedrijven waren met andere kmo's consortia moesten vormen om een aanvraag voor ERFO-subsidies in te dienen, in de hoop dat de consortia na de beëindiging van de projecten zouden voortbestaan. Bij twee van de gecontroleerde projecten werd deze doelstelling echter niet behaald wegens het gebrek aan inzet van de betrokken partners voor de projectdoelstellingen en de kunstmatige aard van de consortia (zie tekstvak 5).

De programmering, selectie en monitoring van de projecten waren onvoldoende op duurzaamheid gericht

44

Er zijn mogelijk tal van redenen waarom duurzame projectresultaten werden behaald (of niet); en tal van praktijken die daarop van invloed zijn. Dergelijke redenen kunnen zowel op projectniveau als op strategisch niveau (of programma-/OP-niveau) worden aangewezen.

Weinig bevordering van de duurzaamheid in de OP-programmering

45

Onze beoordeling was gebaseerd op goede en slechte praktijken in verband met de bevordering van de duurzaamheid in de OP's, met inbegrip van de aandacht voor de relevante risico's. We onderzochten ook de mate waarin de BA's de bedrijfsbehoeften in de desbetreffende regio's hadden geanalyseerd evenals het marktfalen waarmee ze werden geconfronteerd. Tot slot bekeken we hoe de wettelijke duurzaamheidseisen waren toegepast.

46

Zelfs op strategisch planningniveau constateerden we diverse tekortkomingen die zouden kunnen verklaren waarom een significant deel van de gecontroleerde projecten geen of slechts ten dele duurzame/langdurige resultaten opleverde. Bij het opstellen van de OP's troffen de BA's doorgaans onvoldoende maatregelen om de duurzaamheid te ondersteunen met passende beleidsmaatregelen en voorwaarden die verder gingen dan de wettelijke vereisten (zie paragraaf 12).

Duurzaamheid was geen prioriteit in de OP's

47

Tot 2013, maar voornamelijk tijdens de programmeringsperiode die in 2006 eindigde, werd er in de OP's te weinig nadruk gelegd op de duurzaamheid van de resultaten. Hoewel dit wettelijk niet vereist was, werd in geen van de gecontroleerde OP's ingegaan op de noodzaak om na te gaan of de investeringsprojecten duurzame resultaten opleverden. De OP's brachten weliswaar bredere economische ontwikkelingsdoelstellingen met zich, zoals een toename van de werkgelegenheid en een groter regionaal concurrentievermogen, maar het belang van langetermijnresultaten werd er niet in benadrukt. Duurzaamheid was geen doelstelling in de OP's, noch in andere strategische documenten, en er was geen specifieke indicator om dit te meten.

48

Noch de OP's, noch andere planningdocumenten van de programma's voor sectorale bedrijfsondersteuning behandelden de risico's voor het behalen van duurzame projectresultaten, en er werden dus ook geen risicobeperkende maatregelen overwogen. Bovendien werd in de strategische planningdocumenten geen nauwkeurige uiteenzetting gegeven van de gewenste indirecte resultaten voor de regio's noch van de mechanismen om deze te meten (zie ook de paragrafen 40-43).

49

De nationale autoriteiten verzamelden geen statistieken over de overlevingspercentages van bedrijfsentiteiten die financiële steun ontvingen van de EU of over de redenen voor niet-duurzame projectresultaten. Ze verrichtten geen benchmarking van het succes van de bedrijven die met overheidsgeld werden gesteund ten opzichte van die welke geen steun ontvingen. Daarom beschikten ze niet over belangrijke informatie tijdens het opstellen van de diverse regelingen voor de bevordering van het bedrijfsleven in het kader van de OP's.

50

Met het verschaffen van EFRO-cofinanciering voor maatregelen ter ondersteuning van ondernemingen beoogde de Commissie voornamelijk economische effecten te sorteren; de duurzaamheid van de investeringsresultaten was slechts een bijkomstig aspect. Met betrekking tot duurzaamheid vond zij het het belangrijkst dat werd voldaan aan de eisen uit hoofde van het EU-recht. De Commissie verstrekte de BA's geen richtsnoeren in verband met de selectie of het opzetten van projecten, noch andere steun ter bevordering van de duurzaamheid van de resultaten.

De behoefteanalyses waren ontoereikend en de feitelijke behoefte aan overheidsfinanciering werd niet naar behoren vastgesteld

51

Duurzaamheid betekent dat overheidsfinanciering wordt gebruikt voor die projecten die het beste kunnen bijdragen tot de doelstellingen van de OP's. Behoefteanalyses dragen bij tot de algemene duurzaamheid doordat ze het mogelijk maken de activiteiten/bedrijven te identificeren die het meest relevant zijn voor het behalen van de doelstellingen van het OP evenals de ondernemingen die de grootste behoefte hebben aan overheidsfinanciering, de ondernemingen waarvoor op de markt geen oplossingen kunnen worden gevonden of waarvoor de marktomstandigheden niet gunstig zijn om particuliere investeringen aan te trekken (“marktfalen”). Als de begunstigden geen echte behoefte aan overheidssteun hadden, maar in plaats daarvan dezelfde beslissingen zouden hebben genomen zonder steun, is er een groter risico op een buitenkanseffect. Ook zouden minder begunstigden met een werkelijke behoefte aan overheidsfinanciering deze ontvangen, waardoor de algemene duurzaamheid afneemt.

52

Hoewel de gecontroleerde OP's elementen van een behoefteanalyse omvatten, was in geen ervan, noch in de desbetreffende ex-ante-evaluaties die aan de OP's voorafgingen een grondige analyse te vinden van de feitelijke behoeften van de bedrijven (bijv. die van grote bedrijven in vergelijking met die van kleine bedrijven) aan investeringssteun in de betrokken regio's. Er werden geen uitvoerige enquêtes, specifieke onderzoeken of soortgelijke voorbereidende activiteiten verricht om de behoeften van de kwetsbaarste sectoren te identificeren voordat de maatregelen voor bedrijfsondersteuning werden opgesteld. Met name de behoefteanalyses die in de desbetreffende Italiaanse, Oostenrijkse en Poolse OP's met betrekking tot bedrijfsondersteuning werden voorgesteld, lieten te wensen over.

53

In verschillende gevallen (de OP's voor Saksen en Nedersaksen, en in zekere mate ook de Italiaanse en Tsjechische OP's) werd de aanvankelijke situatie van de bedrijven in de betrokken regio's relatief uitgebreid beschreven, met inbegrip van de bijzondere beperkingen waarmee ze werden geconfronteerd bij het doen van investeringen en het creëren van bijkomende werkgelegenheid. In andere OP's ontbraken duidelijke regionale plannen voor het ondervangen van die beperkingen, bijv. verbetering van toegang tot financiële middelen, het aantrekken van particuliere financiering, verhoging van de productie, omzet, uitvoer of productiviteit en het introduceren van nieuwe producten. Bovendien waren er geen plannen die aangaven hoe het EFRO waarde zou toevoegen door op de langere termijn veranderingen teweeg te brengen in de bedrijvensector, waaronder diepgaandere herstructureringsprocessen die parallel met economische effecten voor de werkgelegenheid of het concurrentievermogen van bedrijven nodig zijn.

54

Voorts stelden de OP's de feitelijke behoefte van de bedrijven aan overheidsfinanciering niet duidelijk vast, en gaven ze evenmin de onvolkomenheden in de marktwerking in de verschillende regio's duidelijk aan. Bijgevolg ontbraken degelijke verklaringen waarom bepaalde bedrijven EU-middelen dienden te ontvangen om te investeren in hun activabestand (bijv. op grond van de sector, de omvang, het bedrijfspotentieel of de mate van innovatie). Met uitzondering van het Tsjechische centrale OP werd in geen van de gecontroleerde OP's een motivering verstrekt die aantoonde dat grote bedrijven voor EFRO-cofinanciering in aanmerking kwamen.

55

De BA's gingen ervan uit dat vrijwel alle bedrijven die zich in een convergentieregio, of een andere structureel zwakke regio, bevonden onvolkomenheden in de marktwerking ondervonden en daarom openbare investeringssteun nodig hadden, hetgeen niet noodzakelijkerwijze het geval is. Bovendien pakten de OP's en de investeringsprojecten vrijwel geen andere onvolkomenheden in de marktwerking aan dan (potentiële) kapitaalbeperkingen of toegang tot leningen, terwijl kmo's andere nadelen ondervinden⁴¹ dan grotere bedrijven. De behoefte aan overheidsinterventie om financiële steun te combineren met niet-financiële bijstand (bijv. diagnose, advies of toegang tot gespecialiseerde infrastructuur) werd verwaarloosd.

56

De Commissie heeft het risico op een buitenkanseffect in verband met de EU-middelen niet aangepakt tijdens de goedkeuring van de gecontroleerde OP's, bijvoorbeeld door die risico's in de OP's naar voren te brengen of door richtsnoeren te verstrekken over de selectie van relevante projecten. In het kader van verschillende OP's werden EFRO-middelen verstrekt bovenop bestaande nationale of regionale subsidieregelingen ter ondersteuning van ondernemingen. Uitgaande van langdurige ervaring in de lidstaten leverden deze subsidieregelingen doorgaans zinvolle investeringen op. Het feit dat de EU-middelen een aanvulling vormden op nationale en particuliere investeringen wees er niet op dat ze waarschijnlijk zouden leiden tot een hoger aantal concurrerende projectaanvragen of tot een hogere kwaliteit daarvan. Bovendien leidde de EU-financiering niet tot betere duurzaamheid van de projectresultaten dan door de wettelijke voorschriften vereist was (bijv. door doelmatiger controles en verslaglegging te eisen of strengere voorwaarden op te leggen), aangezien deze niet gekoppeld was aan het streven naar langetermijnresultaten.

Focus op wettelijke duurzaamheidseisen

57

De lidstaten waren ook verantwoordelijk voor de correcte tenuitvoerlegging van de wettelijke duurzaamheidseisen van de EU. De Commissie was verantwoordelijk voor het monitoren van de inspanningen van de lidstaten en moest zorgen voor naleving van het EU-recht. In de lidstaten waarop de controle betrekking had, bleven de regels voor de duurzaamheid van de projectresultaten beperkt tot de in het EU-recht vastgestelde voorschriften (zie bijlage VI).

58

De Commissie en de BA's achtten de naleving van de wettelijke vereisten inzake duurzaamheid toereikend⁴². Op grond van deze aanpak aanvaardden zij dat in de OP's in de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 geen strengere voorwaarden werden vastgesteld om langetermijnresultaten te bevorderen, zoals, in voorkomend geval, de verlenging van de duurzaamheidsperiode tot na de minimumperiode die in de verordeningen is vastgelegd⁴³.

59

Tot slot voegden de BA's, op enkele uitzonderingen na, in de subsidieovereenkomsten geen kritische voorwaarden toe betreffende het behalen van langetermijnresultaten. In de meeste subsidieovereenkomsten worden alleen de eisen uit hoofde van het EU-recht herhaald. Er werden geen duurzaamheidsaangelegenheden in bevorderd aan de hand van doeltreffender voorwaarden, bijv. de vaststelling van belangrijke bindende streefcijfers inzake werkgelegenheid en streefcijfers inzake productie- en productiviteitsniveaus of concurrentiekracht en innovatie, die gedurende een minimale periode moesten worden gehandhaafd.

Gebrek aan aandacht voor duurzaamheid bij de selectie van projecten

60

Wat de selectieprocedures in het kader van de OP's betreft, analyseerden we de relevantie van de projecten voor de doelstellingen van het OP en onderzochten we of er criteria bestonden en werden gehanteerd die aan duurzaamheid konden worden gekoppeld. We gingen ook na of er rekening werd gehouden met andere aspecten die belangrijk waren voor de duurzaamheid van de resultaten, zoals innovatie of het vermijden van het buitenkanseffect.

61

Het feit dat de gecontroleerde projecten in het algemeen strookten met de overkoepelende doelstellingen van de OP's is een goede indicatie dat de selectieprocedures de selectie van relevante projecten mogelijk maakten. Tijdens de selectiefase werd echter in geen enkel OP dat door ons werd gecontroleerd voldoende prioriteit gegeven aan het behalen van duurzame resultaten. In het bijzonder werden de risico's voor de langetermijnresultaten van de projecten en de risicobeperkende maatregelen zelden vermeld in de aanvragen of in de documenten betreffende de selectieprocedures. Ook de risico's in verband met het buitenkanseffect werden vaak niet aangepakt.

62

Hoewel de selectiecriteria doorgaans een aantal doelstellingen en streefcijfers omvatten (zoals stimulering van het activabestand van de bedrijven, verbetering van het zakelijk potentieel en de concurrentiekracht van de bedrijven, het scheppen van nieuwe banen of het redden van bestaande banen), werden de projectaanvragen niet beloond wanneer ze het potentieel hadden om langdurige resultaten op te leveren. In plaats daarvan beoordeelden de BA's, zonder al te veel ambitie, alleen het potentieel ervan om de streefwaarden te behouden gedurende de wettelijk vereiste drie tot vijf jaar na afloop van het project. Tijdens de selectiefase maakten de BA's geen beoordeling van de mogelijke economische resultaten op de lange termijn van de projecten.

63

Ook is het zo dat innovatie, in de meeste gevallen, tot de belangrijkste doelstellingen voor productieve investeringen behoorde in de door ons onderzochte OP's. Bij de evaluatie van de projectaanvragen werd echter nauwelijks rekening gehouden met het innovatiegehalte van de projecten. Vaak werd er steun verleend aan relatief eenvoudige industriële processen die sterker gevaar liepen om slechts kort stand te houden, en waarbij dus het risico bestond dat ze geen duurzame resultaten zouden opleveren. We troffen in totaal slechts acht projecten⁴⁴ aan in het kader van de OP's in Italië, Saksen en Tsjechië waarbij de begunstigden hadden geïnvesteerd in innovatieve industriële processen of producten. Uit de EU-praktijk blijkt dat de begunstigden worden aangespoord om producten te creëren die anders en innovatief zijn en die toegevoegde waarde opleveren om de duurzaamheid van hun projecten te waarborgen. Projecten met een sterk potentieel voor innovatie en concurrentievermogen zijn levensvatbaarder.

64

Tijdens de selectie van de projecten werd het risico op een buitenkanseffect niet in aanmerking genomen, aangezien de BA's geen rekening hielden met de capaciteit van de particuliere entiteiten om zelf projecten te financieren of om een hoger aandeel in de kosten te dragen.

65

Er bestaat bijvoorbeeld een aanwijzing voor een buitenkanseffect wanneer de projectontwikkelaar al met het project gestart is voordat de subsidie wordt toegekend, hetgeen het geval was bij zes gecontroleerde projecten. In dergelijke gevallen bestaat het gevaar dat het project ook zonder de steun ondernomen zou zijn of dat er een subsidie was beloofd voordat het project beoordeeld werd.

66

Een ander teken van een mogelijk buitenkanseffect is dat een begunstigde binnen een tijdsspanne van slechts enkele jaren meer dan één EU-subsidie toegewezen krijgt en dat hiermee door het selectiecomité geen rekening wordt gehouden. Dit was het geval in 15 van de 41 gecontroleerde projecten. Verschillende begunstigden ontvingen meer dan één EFRO-subsidie binnen relatief korte perioden zonder dat ze voor elk van hun aanvragen aan betaalbaarheidscontroles werden onderworpen⁴⁵.

67

Tot slot constateerden we dat acht van de gecontroleerde projecten⁴⁶ op vergelijkbare schaal en met een vergelijkbare tijdsplanning ook louter met de eigen middelen van de bedrijven hadden kunnen worden uitgevoerd dan wel met behulp van bankleningen zonder dat ze werden gesubsidieerd (zie figuur 4). Dit was met name het geval wanneer de bedrijven deel uitmaakten van een concern. Bijgevolg heeft dergelijk gebruik van overheidsmiddelen de vereiste particuliere investeringen verminderd. Bovendien is het zo dat de impact van een buitenkanseffect groter wordt naarmate de verstrekte cofinanciering toeneemt. Voorbeelden van projecten die werden gesubsidieerd ondanks het feit dat ze niet met marktfalen te maken hadden, worden ook weergegeven in tekstvak 6.

Ontbrekende indicatoren en projectmonitoring die onvoldoende gericht is op duurzaamheid van resultaten

68

Er moet niet alleen worden gegarandeerd dat de projecten worden uitgevoerd in overeenstemming met de verwachte omvang, begroting en timing, het is daarnaast ook belangrijk dat er in de beheers- en monitoringregelingen aandacht gaat naar de behaalde resultaten bij afronding van de projecten en naar de duurzaamheid van die resultaten achteraf. Via relevante indicatoren, monitoring en verslaglegging moet ervoor worden gezorgd dat de begunstigde bedrijven niet alleen de wettelijke duurzaamheidseisen naleven, maar dat ze ook zorg hebben gedragen voor de resultaten en deze, waar mogelijk, verder hebben ontwikkeld.

Een gebrek aan indicatoren

69

In de OP's voor de periode 2000-2006 werden er geen indicatoren vastgesteld, of als dat wel zo was, waren ze niet eenvormig vastgesteld. In de daaropvolgende periode vroeg de Commissie de BA's echter wel om kernindicatoren voor output en resultaten in te voeren. Geen van die kernindicatoren verwees echter naar langdurige resultaten. De indicatoren werden door de BA's geselecteerd op grond van hun OP-strategieën en soorten subsidies en lieten niet toe om de prestaties in alle regio's met elkaar te vergelijken.

70

Enkele outputindicatoren waren niet specifiek genoeg, maar werden vrij algemeen geformuleerd in de desbetreffende documenten voor de projecten uit de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013. Ook de formulering van resultaatindicatoren was doorgaans slecht, aangezien ze niet vaststelden wat er met de ondersteuningsprogramma's moest worden gerealiseerd⁴⁷. Doordat relevante, kwalitatieve en kwantificeerbare indicatoren voor de meting van de output en resultaten ontbraken, kon er geen alomvattende beoordeling van de projecteffecten worden verricht (zie de voorbeelden in tekstvak 7). Zelfs wanneer de resultaatindicatoren in zekere mate de directe en onmiddellijke doelstellingen van de projecten behandelden, werd geen ervan gebruikt om de duurzaamheid van de resultaten, activiteiten of concrete acties in het kader van de projecten te meten (zie ook het gedeelte over projectmonitoring hierna). Het is weliswaar belangrijk om prestatie-indicatoren te hanteren, maar een teveel aan prestatie-indicatoren moet worden vermeden⁴⁸.

71

In enkele gevallen waren de streefwaarden voor de indicatoren niet realistisch: in twee gevallen (de projecten 19 en 22) werden de doelstellingen op het gebied van banen met ongeveer 100 % overtroffen en in één geval (project 11) waren de gerealiseerde energiebesparingen bijna drie keer hoger dan in de planningdocumenten was voorspeld. In de evaluatie halverwege de looptijd van het Tsjechische OP werd geconcludeerd dat de verschillende op OP-niveau vastgestelde streefcijfers niet ambitieus genoeg waren. Daarom werd aanbevolen om ze met 200 % of meer te verhogen.

Projectmonitoring onvoldoende gericht op duurzaamheid

72

Ondanks het gebrek aan indicatoren kwamen we tot de conclusie dat de monitoring van de projectuitvoering doorgaans passend was. Deze was echter sterk op output gebaseerd en niet geharmoniseerd op het gebied van de monitoring en verificatie van de gegevens of de beschikbaarheid van elektronische verslagleggingsinstrumenten. De controle- en monitoringsystemen voor de projecten die in de door de controle bestreken regio's aanwezig waren, droegen ertoe bij dat de output min of meer zoals gepland op de voltooiingsdatum van de projecten was opgeleverd en dat de subsidies voor de aankoop van de subsidiabele activa gebruikt waren.

73

De BA's monitorden de duurzaamheid van de projecten echter niet op doeltreffende wijze wat betreft de wettelijke vereisten en andere aspecten die op langdurige resultaten wijzen. Bij voltooiing van de projecten moesten de begunstigden een eindverslag verstrekken over hun uitgaven voor de projecten (output), maar niet altijd over de directe resultaten die bereikt waren (zie bijlage VII voor de verschillende monitoringeisen in verband met de gecontroleerde OP's). De BA's hadden ook niet gepland hoe ze de gevallen zouden behandelen waarbij de resultaten pas achteraf, na de voltooiing van het project, zichtbaar zouden worden.

74

In het algemeen bleef de monitoring van de wettelijke duurzaamheidseisen, na de voltooiing van de projecten, slechts beperkt en verschilde deze per OP. De regelingen voor verslaglegging en monitoring, evenals de respectieve plichten van de autoriteiten en de begunstigden na de afronding van de projecten, waren niet altijd duidelijk of formeel gespecificeerd in administratieve documenten bij alle OP's⁴⁹. De BA's verstrekten de begunstigden geen richtsnoeren of stelselmatig advies over de duurzaamheidsmonitoring. Zij beschikten evenmin over IT-systemen om gegevens over de duurzaamheid te verzamelen, en geen enkele BA kon robuuste statistieken over de naleving van de wettelijke duurzaamheidseisen voorleggen. Aangezien de BA's wettelijk niet verplicht waren om follow-up te blijven geven aan de evolutie van de projecten, stopten ze daarmee onmiddellijk na afloop van de wettelijke duurzaamheidsperiode.

75

Het bovenvermelde gebrek aan indicatoren en de beperkte monitoring na voltooiing van de projecten verhinderden dat de duurzaamheid van de projectresultaten kon worden gemeten. Beide tekortkomingen leidden er ook toe dat de causale verbanden tussen de EU-middelen die voor de ontwikkeling van de particuliere sector waren verstrekt en de daarmee gegenereerde economische effecten voor de bedrijven en de regio's moeilijk vast te stellen waren.

Onvoldoende gebruik van evaluaties achteraf

76

We troffen geen evaluaties van de productieve-investeringsprogramma's aan waarin een specifieke beoordeling van de duurzaamheid van de resultaten was opgenomen. Door de beperkte reikwijdte van de monitoring van de wettelijk vereiste duurzaamheid, het ontbreken van een IT-systeem voor de verzameling van gegevens in verband met die monitoring en het gebrek aan langdurige monitoring na het einde van de duurzaamheidsperiode waren er geen gegevens beschikbaar over de duurzaamheid van de door de EFRO-projecten behaalde resultaten, noch over de economische ontwikkeling van de begunstigde bedrijven of over de effecten die de projecten hadden op de regio's. Dit maakte het onmogelijk om lessen te trekken en deze systematisch aan te wenden voor de desbetreffende regionale steunregelingen uit hoofde van de ESIF voor de periode 2014-2020.

77

De Commissie verrichtte geen specifieke controles of beoordelingen van de duurzaamheid van de door het EFRO gefinancierde investeringen. Voor informatie over de duurzaamheid en de algemene uitvoering van OP's moest zij voornamelijk uitgaan van de gegevens die gerapporteerd waren in de jaarlijkse uitvoeringsverslagen van de BA's. De meeste gegevens betroffen echter hoofdzakelijk de prestaties op het gebied van de opneming van de middelen. In hun jaarverslagen moesten de BA's ook gevallen van niet-naleving van de wettelijke duurzaamheidseisen rapporteren. De Commissie kon echter bewijsmateriaal overleggen met betrekking tot de maatregelen die getroffen waren om follow-up te geven aan deze gevallen van niet-naleving.

78

De Commissie nam studies over financiële steun uit het EFRO voor grote bedrijven en kmo's op in haar bredere evaluatie achteraf van het cohesiebeleid voor de periode 2007-2013⁵⁰. Hoewel de eindverslagen geen directe beoordelingen van de duurzaamheid van de resultaten inhielden, bevatten ze niettemin bevindingen die relevant zijn voor de doelstelling om met EU-investeringen in bedrijven langdurige resultaten te boeken. De belangrijkste evaluatiebevindingen betreffende de twee soorten bedrijven waren consistent met onze controleresultaten en worden samengevat in bijlage VIII. De Commissie heeft geen statistieken verzameld over de overlevingspercentages van door de EU gefinancierde bedrijven op EU- en nationaal niveau. Bijgevolg kan zij alsnog geen benchmarking verrichten tussen bedrijven die steun ontvingen en andere bedrijven.

Corrigerende maatregelen wegens het niet behalen van streefcijfers of het niet naleven van duurzaamheidseisen werden niet consistent toegepast

79

We bekeken hoe de BA's corrigerende maatregelen toepasten wanneer de vastgestelde streefcijfers niet werden behaald of wanneer niet werd voldaan aan de duurzaamheidseisen, aangezien dit ook van invloed kan zijn op de mate waarin duurzame resultaten werden geboekt.

80

De BA's voorzagen in terugvorderingen wanneer de in de subsidieovereenkomst vastgestelde, bindende streefcijfers niet werden behaald en wanneer niet aan de wettelijke duurzaamheidseisen werd voldaan. Deze maatregelen werden echter niet eenvormig toegepast. De mate waarin projecten moesten achterblijven bij de streefcijfers voordat er corrigerende maatregelen werden toegepast, liep uiteen, en de terugvorderbare bedragen varieerden eveneens en waren afhankelijk van de in de OP's vastgestelde regels.

81

De twee Duitse BA's pasten terugvorderingen toe tenzij alle bindende streefcijfers (voor het scheppen of behouden van banen) bij voltooiing van het project waren bereikt⁵¹. De Tsjechische en Poolse BA's stelden zich soepeler op: ze vorderden slechts middelen terug indien de daadwerkelijk behaalde waarde minder dan 95 % (Tsjechische Republiek) of 90 % (Polen) van de vastgestelde bindende streefcijfers bedroeg. Ook de Italiaanse autoriteiten vorderden middelen terug van projecten waarbij de streefwaarden niet werden behaald.

82

De terug te vorderen bedragen liepen ook sterk uiteen tussen de OP's. De Duitse en Tsjechische OP's pasten volledige terugvordering toe. Voor de Italiaanse OP's was de terugvordering echter evenredig met de waarde van de activa en de periode waarin ze niet meer werden gebruikt. De Italiaanse BA paste uitsluitend volledige terugvordering toe wanneer de niet-naleving in kwestie een substantiële inbreuk op de wettelijke duurzaamheidseis vormde, de werkgelegenheidsdoelstellingen niet waren behaald of de bedrijven minder aan de projectfinanciering bijdroegen dan in de subsidieovereenkomsten was vastgesteld.

83

Vaak kon over bindende streefcijfers of relevante uiterste termijnen opnieuw worden onderhandeld. In dergelijke gevallen stonden de BA's dit toe voordat de duurzaamheidsperiode afgelopen was, in het licht van de waarden die waarschijnlijk zouden worden behaald. Hoewel dit in bepaalde gevallen te rechtvaardigen viel, bijv. omdat de externe factoren veranderden, bestaat het risico dat dit, als het bijna als regel wordt toegepast, zowel de eerdere selectie van projectaanvragen voor financiering als het behalen van duurzame resultaten twijfelachtig maakt.

84

In andere gevallen (bijv. in het Tsjechische regionale OP) werd in de subsidieovereenkomsten toegestaan dat de gesubsidieerde activa vóór het einde van de duurzaamheidsperiode aan derden werden overgedragen op voorwaarde dat de BA deze overdracht had goedgekeurd. Volgens de BA vonden dergelijke overdrachten uitsluitend plaats na een grondige beoordeling van het bedrijf waaraan de gesubsidieerde activa werden overgedragen. Niettemin creëerde een dergelijke praktijk het risico dat een bedrijf uiteindelijk kon profiteren van een subsidie zonder dat het de gewone projectselectieprocedures moest doorstaan.

Er werden enkele verbeteringen aangebracht in de ESIF-verordeningen voor 2014-2020 teneinde de mogelijkheid voor duurzame resultaten te vergroten

85

We beoordeelden in hoeverre de Commissie de uit eerdere programma's geleerde lessen had toegepast in haar wetgevingsvoorstellen betreffende de ESIF voor 2014-2020 en of zij uit de periode vóór 2014 technische en organisatorische beperkingen voor de duurzaamheid van de resultaten bij projecten in de bedrijvensector had geïdentificeerd, evenals voorbeelden van goede praktijken. We gingen na of de wijzigingen met betrekking tot grotere duurzaamheid van EU-investeringen werden weerspiegeld in de beleidsdocumenten en in het wettelijk kader voor deze steunsector. Tot slot onderzochten we of de Commissie de regionale overheden richtsnoeren had verstrekt met betrekking tot de toepassing van de over duurzaamheid geleerde lessen in hun ESIF-programmering.

Het regelgevingskader is verbeterd …

86

In haar ontwerp van wetgevingsvoorstellen betreffende de ESIF voor de periode 2014-2020 heeft de Commissie de uit eerdere productieve-investeringsprogramma's geleerde lessen toegepast. In de ESIF-verordeningen werd een aantal essentiële wijzigingen opgenomen. De volgende bepalingen in de EFRO-verordening en de Verordening gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening)⁵² zijn een verduidelijking van het regelgevingskader op het gebied van de duurzaamheid van uit de ESIF gefinancierde concrete acties en zullen wellicht een positieve impact hebben op de duurzaamheid van de resultaten:

• Sinds 2014 steunt het EFRO, in beginsel, uitsluitend productieve investeringen voor kmo's. Kmo's worden doorgaans geacht een grotere behoefte te hebben aan geldmiddelen en andere ondersteuning, zoals bedrijfsadviesdiensten. Grote ondernemingen kunnen uitsluitend subsidies ontvangen voor investeringen ter versterking van onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie, of ter ondersteuning van de overgang naar een koolstofarme economie⁵³.
• Het beginpunt van de duurzaamheidsperiode van vijf jaar is verduidelijkt. Dit is nu de datum van de eindbetaling aan de begunstigde of, in voorkomend geval, de datum die in het besluit betreffende de staatssteun is vastgesteld. Voordien was dit niet duidelijk en daarom werd dit door de BA's ook niet eenvormig toegepast.
• Wat betreft de corrigerende maatregelen voor niet-naleving van de wettelijke duurzaamheidseisen hoeft voortaan slechts aan een van de volgende drie voorwaarden te worden voldaan (in plaats van aan alle drie, zoals eerder het geval was) om aanleiding te geven tot een terugvordering: a) een productieactiviteit wordt beëindigd of verplaatst naar een locatie buiten het programmagebied; b) er vindt een verandering in de eigendom van een infrastructuurvoorziening plaats waardoor een onderneming een onrechtmatig voordeel behaalt; of c) er vindt een substantiële verandering plaats in de aard, de doelstellingen of de uitvoeringsvoorwaarden waardoor de oorspronkelijke doelstellingen worden ondermijnd.
• Bovendien moet de bijdrage uit de ESI-fondsen worden terugbetaald indien de productieve investering binnen tien jaar (in plaats van vijf jaar) na de eindbetaling aan de begunstigde wordt verplaatst naar een locatie buiten de EU, behalve indien de begunstigde een kmo is⁵⁴.

87

Bij een recente controle⁵⁵ constateerden wij dat de Commissie en de lidstaten er in de meeste gevallen in waren geslaagd om OP's te ontwikkelen met een robuustere interventielogica, d.w.z. OP’s waarin de doelen (de specifieke doelstellingen/resultaten) en de wijze waarop deze naar verwachting zullen worden behaald (de vereiste middelen, de te nemen maatregelen en de verwachte output) worden bepaald. Er werden nieuwe regels ingevoerd met het oog op een consistenter en uitgebreider gebruik van prestatie-indicatoren voor de meting van de voortgang in de richting van de langetermijnresultaten. Voor elke prioritaire as moet in de OP's (behalve voor assen voor technische bijstand en OP's gericht op het mkb-initiatief) een prestatiekader worden vastgesteld dat wordt gevormd door een subcategorie van indicatoren die al in de OP's zijn vastgelegd⁵⁶, en die meestal reeds vooraf zijn bepaald in de desbetreffende verordening.

… maar er zijn nog hiaten

88

Een nieuw kenmerk van het regelgevingskader voor 2014-2020 dat van invloed kan zijn op de prestaties van de door de EU gefinancierde activiteiten ter ondersteuning van bedrijven is de vereiste dat OP's moeten voldoen aan een reeks “ex-antevoorwaarden”⁵⁷. Dit zijn voorwaarden die gebaseerd zijn op vooraf gedefinieerde, in de GB-verordening vastgelegde criteria die noodzakelijk worden geacht voor de doeltreffende en doelmatige besteding van EU-middelen voor alle ESI-fondsen. Bij de opstelling van OP's voor de periode 2014-2020 moesten de lidstaten beoordelen of aan deze voorwaarden was voldaan.

89

Teneinde te voldoen aan de vereisten in verband met ex-antevoorwaarde 3, die de verbetering van de concurrentiekracht van kmo's betreft, dienden de nationale autoriteiten specifieke maatregelen te treffen om het ondernemerschap te bevorderen, onder meer uit hoofde van de “Small Business Act” voor Europa⁵⁸, voordat middelen uit de ESI-fondsen konden worden toegewezen ter ondersteuning van bedrijven. Het was de bedoeling dat sommige activiteiten daarvan de organisatie van ondernemerschap positief beïnvloedden en, bijgevolg, de levensverwachting van bedrijven en hun langetermijnresultaten. Aangezien ten tijde van de controle slechts drie jaar verstreken waren sinds het begin van de programmeringsperiode, kon de rechtstreekse impact ervan op de duurzaamheid van de resultaten nog niet worden aangetoond⁵⁹.

90

Een voorstel van de Commissie voor een bijkomende ex-antevoorwaarde betreffende de uitvoering van de richtlijn betalingsachterstand⁶⁰, die een belangrijke impact had kunnen hebben op de overlevingspercentages van kmo's, werd echter niet aanvaard door de wetgevende autoriteiten.

91

De OP's voor de periode 2014-2020 zijn zodanig gestructureerd dat dit heeft geleid tot een aanzienlijke toename van het aantal prestatie-indicatoren voor de output en resultaten die moeten worden gemonitord. In Speciaal verslag nr. 2/2017⁶¹ deden we de aanbeveling om de definities van de prestatieterminologie inzake “output” en “resultaten” te harmoniseren.

92

Bovendien wordt in een ander verslag van de ERK⁶² vastgesteld dat “de overgrote meerderheid van de indicatoren die de grondslag vormen voor het toewijzen van de prestatiereserve […] betrekking [heeft] op output (57,1 %), financiële indicatoren (33,4 %) en de belangrijke uitvoeringsfasen (9,2 %)”. Dienovereenkomstig blijft het prestatiekader 2014-2020 hoofdzakelijk gericht op uitgaven en projectoutput, maar niet op het bereiken van resultaten.

93

Tijdens het opstellen van een nieuw regelgevingskader kon de Commissie geen gebruik maken van de resultaten van de evaluaties achteraf voor de EFRO-steun aan bedrijven (zowel grote ondernemingen als het mkb) voor de periode 2007-2013 aangezien de verslagen pas begin 2016 werden gepubliceerd. Voor zover wij weten zijn er, met uitzondering van een studie van het Europees Parlement⁶³, die voornamelijk juridische aspecten behandelde, geen andere belangrijke bronnen (bijvoorbeeld studies of andere beoordelingen door de nationale autoriteiten) met betrekking tot de EFRO-steun voor productieve investeringen gebruikt voor het opstellen van de nieuwe ESIF-verordeningen. Daarom werden de verordeningen voor de programmeringsperiode 2014-2020 globaal genomen opgesteld zonder dat daarbij toereikende informatie uit evaluatiestudies beschikbaar was.

94

De Commissie heeft geen andere specifieke maatregelen ingevoerd om de duurzaamheid van projecten inzake productieve investeringen in het kader van de ESIF in de regio's te bevorderen. Het nieuwe wettelijke kader omvat nog steeds geen bepalingen die de BA's verplichten monitoringprocedures vast te stellen die specifiek de verzameling van betrouwbare gegevens over duurzaamheid mogelijk maken. Bovendien heeft ze de BA's of begunstigden niet voorzien van relevante richtsnoeren met betrekking tot dit aspect voor de nieuwe programmeringsperiode.

Conclusies en aanbevelingen

95

In het algemeen concluderen we dat er in de periode 2000-2013 bij het beheer van de EFRO-steun aan productieve investeringen in Europese bedrijven onvoldoende nadruk lag op de duurzaamheid van de resultaten, hoewel de meeste gecontroleerde projecten duurzame resultaten hebben opgeleverd. Bijgevolg waren de resultaten van een vijfde van de gecontroleerde projecten niet duurzaam. We troffen tekortkomingen aan in de programmering van de OP's en tijdens de selectie-, de monitoring- en de evaluatiefase van de gecontroleerde projecten.

96

De wettelijke duurzaamheidseisen van de EU, met name de verplichting voor de begunstigden om de aangekochte activa op hun oorspronkelijke locatie te behouden tot het einde van de vastgestelde duurzaamheidsperiode van vijf/drie jaar, werden bij alle gecontroleerde projecten nageleefd. De begunstigde bedrijven hadden geen belangrijke wijzigingen of veranderingen ondergaan in de aard van de eigendom, noch was hun economische activiteit beëindigd of verplaatst. In het algemeen leverden de projecten de output volgens de planning op. De output werd meestal gebruikt tot het einde van de duurzaamheidsperiode (zie de paragrafen 20-23).

97

Directe resultaten voor de gecontroleerde projecten hielden meestal verband met het scheppen van banen, betere toegang tot financiering en leningen, toegenomen productie en productiviteit. Ten tijde van de controle leverden de meeste projecten nog steeds de verwachte directe resultaten op. Voor bijna de helft van de gecontroleerde projecten stelden we echter vast dat een alomvattende beoordeling van de duurzaamheid aan het einde van de duurzaamheidsperiode niet haalbaar was. Aangezien de meeste BA's uitsluitend gericht waren op werkgelegenheid en de resultaten niet op passende wijze werden gemonitord en gerapporteerd na de afronding van de projecten, was relevante informatie over de mate waarin die resultaten waren behaald en duurzaam waren, schaars (zie de paragrafen 26-31). Voor een vijfde van de projecten bleven de resultaten die behaald werden op het ogenblik van voltooiing ervan niet tot het einde van de duurzaamheidsperiode bestaan, of duurden ze tot slechts korte tijd daarna (zie de paragrafen 32-38).

98

Indirecte resultaten, zoals de opbouw van kennisbestanden, netwerkrelaties met instellingen voor hoger onderwijs, toename van plaatselijke belastinginkomsten en voordelen voor de regio's, kregen zelden prioriteit (zie de paragrafen 40-43).

99

Er waren tal van redenen waarom met projecten geen duurzame resultaten werden behaald. Hoewel de redenen in enkele gevallen duidelijk buiten de invloedssfeer van de begunstigden vielen (wegens exogene factoren zoals de economische crisis) of dit toe te schrijven was aan tekortkomingen in het beheer, was dit in andere gevallen toe te schrijven aan onvoldoende aandacht voor duurzaamheid op verschillende niveaus van het beheer van EU-middelen.

100

Op programmaniveau werd het behalen van langdurige resultaten met productieve investeringen niet doeltreffend bevorderd in de onderliggende OP's of in andere relevante regionale strategiedocumenten. De verwezenlijking van langdurige resultaten was geen prioriteit. De specifieke behoeften van de bedrijven in diverse sectoren en met uiteenlopende omvang (marktfalen) werden niet op passende wijze geïdentificeerd. Dit leidde tot een risico op een buitenkanseffect in de programma's. De betrokkenheid van de EU zorgde in het algemeen niet voor duurzamere resultaten (zie de paragrafen 46-59).

Aanbeveling 1 – De duurzaamheid van de resultaten bevorderen

1. De lidstaten dienen het behalen van duurzame resultaten met door het EFRO gefinancierde productieve investeringen te bevorderen op het OP-programmeringsniveau, met name door:
   • meer aandacht te besteden aan het identificeren en beperken van risico's voor het behalen van duurzame resultaten;
   • de behoeften van de verschillende soorten bedrijven, waaronder de behoefte aan overheidsfinanciering, beter te analyseren teneinde het buitenkanseffect te voorkomen.

   Beoogde uitvoeringsdatum: bij de voorbereiding van de OP’s voor de periode na 2020.

2. Tijdens het goedkeuringsproces voor de OP’s dient de Commissie in het bijzonder aandacht te besteden aan de vraag hoe de lidstaten de duurzaamheid van de output en resultaten aanpakken.

   Beoogde uitvoeringsdatum: tijdens het proces van goedkeuring van de afzonderlijke OP’s voor de periode na 2020

101

Wat de selectie van projecten betreft, gaven de selectiecriteria onvoldoende weer dat met uit het EFRO gefinancierde projecten langdurige resultaten moesten worden geboekt, dat er innovatieve industriële processen mee moesten worden ingevoerd of dat de financiële hefboomeffecten van die projecten moesten worden gemaximaliseerd. Het risico dat bedrijven EU-middelen kunnen ontvangen zelfs als ze hun project zonder die bijkomende middelen, of met minder middelen, hadden kunnen uitvoeren, werd onvoldoende beperkt (zie de paragrafen 61-67).

Aanbeveling 2 – Tijdens de selectieprocedures rekening houden met duurzaamheid

De lidstaten moeten hun selectieprocedures en -criteria verbeteren opdat het risico op een buitenkanseffect in aanmerking wordt genomen en uitsluitend projecten inzake productieve investeringen met een potentieel voor goede, langdurige resultaten worden gesteund.

Beoogde uitvoeringsdatum: tijdens de voorbereiding van de volgende selectieprocedures.

102

De BA's hebben onvoldoende aandacht besteed aan de meting van de duurzaamheid van de resultaten. Niet alle BA's hebben passende indicatoren vastgesteld voor de prestatiemeting van de door de EU gecofinancierde interventies en de resultaten van die interventies op de langere termijn. Wanneer er toch relevante indicatoren waren bepaald, werd daarmee doorgaans slechts één aspect gemeten van de voordelen die de projecten hadden opgeleverd, was het niet verplicht om de vastgestelde streefcijfers te behalen, of werden ze niet op eenvormige wijze toegepast om de prestaties te meten. Dit verhinderde dat de autoriteiten waardevolle informatie verkregen over de duurzaamheid van de projectresultaten en van de resultaten van de programma's in hun geheel (zie de paragrafen 69-71).

103

Hoewel de monitoring door de BA's van de projectuitvoering, op basis van de output, doorgaans passend was, voldeed hun monitoring van de resultaten bij de afronding van projecten en tijdens de duurzaamheidsperiode en hun verslaglegging daarover meestal niet. Dit was gedeeltelijk toe te schrijven aan een pover gebruik van prestatie-indicatoren en gedeeltelijk aan het gebrek aan monitoring- en verslagleggingsprocedures of de inconsistente toepassing daarvan. Er vond geen follow-up over langdurige resultaten plaats. Uit hoofde van de door ons gecontroleerde OP's werd geen opdracht gegeven tot specifieke evaluaties achteraf. De Commissie verrichtte daarnaast ook geen specifieke controles van/studies naar de duurzaamheid van de door de EU gefinancierde investeringen (zie de paragrafen 72-78).

Aanbeveling 3 – Duurzaamheid benadrukken bij monitoring en verslaglegging

De lidstaten moeten op passende en consistente wijze toezicht uitoefenen en verslag uitbrengen:

• met behulp van vooraf bepaalde, relevante indicatoren voor zowel output als resultaten, en voor het meten van de langdurige resultaten op OP-niveau, waarbij het aantal indicatoren beheersbaar moet blijven;
• monitoring- en verslagleggingsprocedures vaststellen die bij voltooiing van het project en gedurende de gehele duurzaamheidsperiode moeten worden gehanteerd en die in de subsidieovereenkomsten beschreven moeten staan;
• een betere verzameling en een beter gebruik van relevante gegevens.

Beoogde uitvoeringsdatum: voor lopende projecten – zo spoedig mogelijk; voor toekomstige projecten – tijdens de voorbereiding van de selectieprocedures.

Aanbeveling 4 – Rekening houden met duurzaamheid tijdens de evaluaties

De Commissie en de lidstaten moeten ervoor zorgen dat de evaluaties achteraf op OP- of EU-niveau op systematischer wijze ingaan op de verschillende aspecten van de duurzaamheid van de resultaten die aan het einde van duurzaamheidsperiode en daarna worden behaald. De evaluatieresultaten moeten worden gebruikt tijdens het opstellen van toekomstige steunregelingen van de EU voor bedrijven.

Beoogde uitvoeringsdatum: voor de volgende evaluaties achteraf die zullen worden uitgevoerd.

104

De subsidieovereenkomsten voorzagen niet stelselmatig in corrigerende maatregelen wanneer de verwachte resultaten bij afronding van het project en/of aan het einde van de duurzaamheidsperiode niet waren behaald. Wanneer daarin wel was voorzien, werden ze inconsistent toegepast, waarbij in het kader van de verschillende OP's een uiteenlopende mate van souplesse werd gehanteerd (zie de paragrafen 80-84).

Aanbeveling 5 – Duidelijk omschreven corrigerende maatregelen op consistente wijze toepassen

1. De Commissie moet ervoor zorgen dat de lidstaten consequent duidelijke corrigerende maatregelen, met inbegrip van terugvorderingsregelingen, toepassen wanneer projecten niet aan de wettelijke duurzaamheidsvereisten van de EU voldoen.

   Beoogde uitvoeringsdatum: onmiddellijk.

2. Als de lidstaten op projectniveau bindende streefcijfers hebben vastgelegd, dienen zij duidelijke corrigerende maatregelen vast te stellen en deze consistent toe te passen.

   Beoogde uitvoeringsdatum: zo spoedig mogelijk en wel vóór eind 2019.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 7 februari 2018.

Lijst van afkortingen en begrippen

(Europese) meerwaarde: De Europese meerwaarde is de extra waarde die een optreden in EU-verband biedt ten opzichte van een optreden van de lidstaten afzonderlijk. In de context van deze controle bestaat de Europese meerwaarde uit de voordelen die voortvloeien uit de door de EU gecofinancierde productieve investeringen, zoals de verbetering van het concurrentievermogen van het kleine en middelgrote ondernemingen, betere identificatie van lokale en regionale behoeften en oplossingen, langdurige werkgelegenheid en meer ruimte voor innovatie.

Beheersautoriteit (BA): Een beheersautoriteit is nationale, regionale of plaatselijke overheid (of een andere overheids- of particuliere instantie) die door een lidstaat is aangewezen om een operationeel programma te beheren. Tot haar taken behoren het selecteren van projecten die gefinancierd moeten worden, het monitoren van de uitvoering van projecten en het verslag uitbrengen aan de Commissie over de financiële aspecten en de behaalde resultaten. De beheersautoriteit is ook het orgaan dat financiële correcties oplegt aan begunstigden naar aanleiding van controles die zijn uitgevoerd door de Commissie, de Europese Rekenkamer of een betrokken autoriteit in de lidstaat.

Buitenkanseffect: Het buitenkanseffect treedt op wanneer financiering wordt verstrekt om een begunstigde te steunen die ook zonder die steun dezelfde keuze zou hebben gemaakt. In dat geval kan de uitkomst niet worden toegeschreven aan het beleid, en heeft de steunbetaling aan die begunstigde geen impact gehad. Hierdoor is het deel van de uitgaven dat een buitenkanseffect oplevert, per definitie ondoeltreffend, want het draagt niet bij tot de verwezenlijking van de doelstellingen. In de context van deze controle is het een situatie waarbij een gesubsidieerd project ook zonder steunverlening geheel of gedeeltelijk zou zijn ondernomen.

Directe projectresultaten: De veranderingen die worden ervaren door degenen die rechtstreeks betrokken zijn bij een interventie en die het gevolg zijn van hun deelname (bijv. toegenomen productie, productiviteit, verkoop, omzet of uitvoer; versterkt ondernemerschap en concurrentievermogen; invoering van nieuwe producten of diensten; banen voor de lange termijn gecreëerd of behouden).

Duurzame projectresultaten: Langdurige projectresultaten. De belangrijkste indicator voor de duurzaamheid van projectresultaten is de blijvende stroom van nettovoordelen die door het project worden gerealiseerd. Zo moet het project na de afronding ervan, tijdens en na de wettelijke duurzaamheidsperiode uit kostenoogpunt een aanvaardbaar financieel en economisch rendement opleveren, de productie, productiviteit, werkgelegenheid, concurrentiekracht en het ondernemerschap verhogen en de innovatie verbeteren.

Europa 2020-strategie: De Europa 2020-strategie is de groeistrategie van de EU voor de periode 2010-2020, om te herstellen van de financiële crisis. Deze is opgesplitst in vijf kerndoelen op het gebied van werkgelegenheid, onderzoek en ontwikkeling, klimaat/energie, onderwijs, sociale inclusie en armoedebestrijding.

Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO): Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling is gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie binnen de Europese Unie door het ongedaan maken van de grootste regionale onevenwichtigheden door middel van financiële steun voor investeringen in infrastructuur en productieve investeringen ter bevordering van de werkgelegenheid, vooral in ondernemingen.

Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF): Vijf afzonderlijke fondsen ondersteunen de uitvoering van de EU-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei in de hele Europese Unie, evenals fondsspecifieke opdrachten, waarbij de beleidskaders worden vastgesteld voor de zevenjarige begrotingsperiode van het MFK: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Goed financieel beheer: Eerlijk en transparant beheer van de EU-begroting in overeenstemming met het Financieel Reglement en, met name, de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid.

HEB: Hernieuwbare energiebronnen

Indicator: een maatstaf voor een doelstelling die nuttige informatie verschaft en op basis waarvan kan worden beoordeeld in welke mate een doelstelling is verwezenlijkt.

Indirecte projectresultaten: De positieve effecten van projecten voor de betrokken regio's, bijv. toename van de werkgelegenheid, het concurrentievermogen en het ondernemerschap, meer innovatie, hogere overlevingspercentages voor bedrijven, de correlatie tussen financiële steun en samenwerking met universiteiten/onderzoekers om het innovatief en concurrentievermogen te verbeteren, een groter vaardigheden- of kennisbestand, bedrijfsadvies en netwerkrelaties met andere, soortgelijke organisaties.

Kmo's: Kleine en middelgrote ondernemingen (ook wel midden- en kleinbedrijf - mkb)

Monitoring: Een permanente functie waarbij gebruik wordt gemaakt van de systematische verzameling van gegevens over welbepaalde indicatoren om de beheerders en de belangrijkste belanghebbenden een doorlopende ontwikkelingsinterventie te bieden met aanwijzingen over de mate van vooruitgang en verwezenlijking van de doelstellingen en de vooruitgang bij het gebruik van de toegewezen middelen (bron: “OECD Development Assistance Committee Glossary”).

O&O: Onderzoek en ontwikkeling

Operationeel programma (OP): In een OP worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een lidstaat of regio beschreven, evenals de benutting van de middelen (EU- en nationale overheidsfinanciering en particuliere cofinanciering) gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) voor de financiering van projecten. De projecten binnen een OP moeten bijdragen tot een bepaald aantal doelstellingen. De financiering is afkomstig uit het EFRO. Het OP wordt opgesteld door de lidstaat en moet door de Commissie worden goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden gedaan. OP's kunnen alleen worden gewijzigd tijdens de programmeringsperiode indien beide partijen daarmee instemmen.

Programmeringsperiode: Het meerjarig kader waarbinnen de EFRO-uitgaven worden gepland en ten uitvoer worden gelegd.

Projectoutput: De af te leveren producten van een project.

ROP: Regionaal operationeel programma

Verordening gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening): Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013. Bij deze verordening worden de gemeenschappelijke regels vastgesteld die van toepassing zijn op het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV), die onder een gemeenschappelijk kader werkzaam zijn (de “Europese structuur- en investeringsfondsen” – “ESI-fondsen”). Bovendien bevat deze verordening de bepalingen die nodig zijn om de doeltreffendheid van de ESI-fondsen te waarborgen en te zorgen voor coördinatie tussen de ESI-fondsen onderling, alsmede tussen de ESI-fondsen en andere instrumenten van de Unie.

VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II “Investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie”, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova. De controle werd geleid door ERK-lid Ladislav Balko, ondersteund door Branislav Urbanič, kabinetschef, en Zuzana Franková, kabinetsattaché en lid van het controleteam; Gerhard Ross, directeur; Myriam Cazzaniga, hoofdmanager; Kurt Bungartz, taakleider; Alessandra Falcinelli en Jolita Korzunienė, controleurs.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9392-3	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/355387	QJ-AB-18-005-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9470-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/511467	QJ-AB-18-005-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/index_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/web/general-publications/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.