Στήριξη των παραγωγικών επενδύσεων σε επιχειρήσεις από την ΕΕ: χρειάζεται μεγαλύτερη έμφαση στη βιωσιμότητα

Σύνοψη

Στήριξη των παραγωγικών επενδύσεων σε επιχειρήσεις από το ΕΤΠΑ

I

Μεταξύ 2000 και 2013, για τη στήριξη παραγωγικών επενδύσεων σε επιχειρήσεις (ΕΤΠΑ) διατέθηκαν από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης περισσότερα από 75 δισεκατομμύρια ευρώ, ενώ κατά την περίοδο 2014-2020 για τον σκοπό αυτό προβλέπεται να διατεθούν περισσότερα από 68 δισεκατομμύρια ευρώ.

Πώς διενεργήσαμε τον έλεγχό μας

II

Στόχος του ελέγχου μας ήταν, αφενός, να αξιολογήσουμε κατά πόσον η διαχείριση αυτής της χρηματοδότησης ασκήθηκε κατά τρόπο που διασφαλίζει τη βιωσιμότητα των εκροών και των αποτελεσμάτων και, αφετέρου, να προσδιορίσουμε τους κύριους παράγοντες που επηρεάζουν αυτή τη βιωσιμότητα.

III

Εξετάσαμε 41 ολοκληρωμένα έργα παραγωγικών επενδύσεων που συγχρηματοδοτήθηκαν από το ΕΤΠΑ μεταξύ 2000 και 2013 στο πλαίσιο οκτώ ΕΠ στην Αυστρία, την Τσεχική Δημοκρατία, τη Γερμανία, την Ιταλία και την Πολωνία. Στο πλαίσιο αυτό, εξετάσαμε τα ΕΠ στα οποία εντάσσονταν τα έργα που ελέγξαμε, καθώς και την επιλογή, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των έργων και την κατάρτιση των σχετικών αναφορών.

Τι διαπιστώσαμε

IV

Συνολικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι τα περισσότερα από τα έργα που ελέγξαμε είχαν να επιδείξουν βιώσιμα αποτελέσματα. Ωστόσο, τα αποτελέσματα πολλών από αυτά ήταν μόνο μερικώς ή και καθόλου βιώσιμα, και αυτό κυρίως εξαιτίας της ελλιπούς έμφασης στη βιωσιμότητα κατά τη διαχείριση της στήριξης παραγωγικών επενδύσεων από το ΕΤΠΑ το διάστημα 2000-2013.

V

Οι προβλεπόμενες στη νομοθεσία της ΕΕ απαιτήσεις βιωσιμότητας τηρήθηκαν σε όλες τις περιφέρειες στις οποίες διενεργήθηκε ο έλεγχος. Γενικώς, τα έργα που ελέγξαμε παρήγαγαν τις προβλεπόμενες εκροές. Στις περισσότερες περιπτώσεις, τα αγορασθέντα στοιχεία ενεργητικού και οι λοιπές εκροές εξακολουθούσαν να υφίστανται και να χρησιμοποιούνται κατά τον χρόνο του ελέγχου.

VI

Κατά τον χρόνο του ελέγχου, τα περισσότερα από τα ελεγχθέντα έργα παρήγαν ακόμη τα αναμενόμενα άμεσα αποτελέσματα που αφορούσαν κυρίως τη δημιουργία θέσεων εργασίας, τη βελτίωση της πρόσβασης σε χρηματοδότηση και δάνεια και την αύξηση της παραγωγής και της παραγωγικότητας. Ωστόσο, στο ένα πέμπτο των έργων, τα αποτελέσματα που είχαν επιτευχθεί κατά την ολοκλήρωσή τους δεν διήρκεσαν. Επιπλέον, σχεδόν για τα μισά από αυτά, δεν κατέστη δυνατή η συνολική αξιολόγηση της βιωσιμότητας κατά το πέρας της αντίστοιχης περιόδου, καθώς δεν υπήρχαν πάντοτε διαθέσιμες πληροφορίες, αφενός, επειδή, αυτές δεν συλλέγονταν συστηματικά (ή τουλάχιστον κατά τρόπο συνεπή) και, αφετέρου, επειδή τα συναφή έγγραφα δεν ήταν πλέον διαθέσιμα λόγω παρέλευσης της περιόδου διατήρησης αρχείων.

VII

Η μη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων οφειλόταν σε διάφορους λόγους. Ενώ σε μερικές περιπτώσεις οι λόγοι εξέφευγαν εμφανώς του ελέγχου των δικαιούχων, εξαιτίας εξωγενών παραγόντων, όπως η οικονομική κρίση ή μεταβολές της εθνικής νομοθεσίας, σε άλλες αυτοί ανάγονταν σε διοικητικές αδυναμίες. Κύριο αίτιο ήταν η ανεπαρκής έμφαση στη βιωσιμότητα κατά τα διάφορα επίπεδα διαχείρισης των κεφαλαίων της ΕΕ: τα ΕΠ δεν προωθούσαν αποτελεσματικά τη βιωσιμότητα, οι διαδικασίες επιλογής δεν λάμβαναν επαρκώς υπόψη τις προϋποθέσεις για την επίτευξη θετικών μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων, η παρακολούθηση και η υποβολή αναφορών σχετικά με τα αποτελέσματα μετά την ολοκλήρωση των έργων ήταν ελλιπείς και οι χρησιμοποιούμενοι δείκτες επιδόσεων ανεπαρκείς, τα διορθωτικά μέτρα που λαμβάνονταν όταν δεν επιτυγχάνονταν οι τιμές-στόχος ή όταν δεν τηρούνταν οι νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας δεν εφαρμόζονταν με συνέπεια και η Επιτροπή δεν έδιδε επαρκή έμφαση στα ζητήματα βιωσιμότητας κατά την έγκριση των ΕΠ.

Τι συνιστούμε

VIII

Από την άποψη αυτή, το κανονιστικό πλαίσιο επέφερε βελτιώσεις για την περίοδο 2014-2020. Παρ’ όλα αυτά, απαιτούνται περαιτέρω μέτρα για την εξασφάλιση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων κατά την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού, καθώς και για τη βελτίωση του σχεδιασμού των αντίστοιχων προγραμμάτων ως προς τη βιωσιμότητα για την μετά το 2020 περίοδο. Ως εκ τούτου, συνιστούμε τα εξής:

• Κατά τον προγραμματισμό των ΕΠ, τα κράτη μέλη οφείλουν να προωθούν την επίτευξη βιώσιμων αποτελεσμάτων από τις παραγωγικές επενδύσεις που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ, ιδίως μέσω:
  • μεγαλύτερης έμφασης στον προσδιορισμό και στον μετριασμό των κινδύνων για την επίτευξη βιώσιμων αποτελεσμάτων,
  • καλύτερης ανάλυσης των αναγκών των διαφόρων ειδών επιχειρήσεων, συμπεριλαμβανομένης της ανάγκης δημόσιας χρηματοδότησης, προς αποφυγή του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης.
• Κατά τη διαδικασία έγκρισης των ΕΠ, η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει με μεγαλύτερη προσοχή τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν το ζήτημα της βιωσιμότητας εκροών και αποτελεσμάτων.
• Τα κράτη μέλη οφείλουν να βελτιώσουν τις διαδικασίες και τα κριτήρια επιλογής που εφαρμόζουν, ώστε να λαμβάνεται υπόψη ο κίνδυνος της μη αποδοτικής δαπάνης και να υποστηρίζονται μόνο έργα παραγωγικών επενδύσεων που έχουν τη δυνατότητα να αποφέρουν κατάλληλα μακροχρόνια αποτελέσματα.
• Η παρακολούθηση και η υποβολή αναφορών από τα κράτη μέλη πρέπει να είναι κατάλληλες και συνεπείς:
  • χρήση προκαθορισμένων και συναφών δεικτών τόσο για τις εκροές όσο και για τα αποτελέσματα, καθώς και για τη μέτρηση των μακροχρόνιων αποτελεσμάτων σε επίπεδο ΕΠ, διατηρώντας παράλληλα διαχειρίσιμο τον αριθμό των δεικτών·
  • θέσπιση διαδικασιών παρακολούθησης και υποβολής αναφορών για χρήση κατά την ολοκλήρωση του έργου και καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου βιωσιμότητας, οι οποίες πρέπει να περιγράφονται στις συμφωνίες επιχορήγησης·
  • βελτίωση της συλλογής και της αξιοποίησης των οικείων δεδομένων.
• Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν ότι, κατά τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις σε επίπεδο ΕΠ ή σε επίπεδο ΕΕ, διερευνώνται συστηματικότερα οι διάφορες πτυχές της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων κατά το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας και πέραν αυτής. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης πρέπει να χρησιμοποιούνται κατά τον σχεδιασμό μελλοντικών προγραμμάτων στήριξης των επιχειρήσεων από την ΕΕ.
• Η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν με συνέπεια σαφή διορθωτικά μέτρα, συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών ανάκτησης, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα έργα δεν συμμορφώνονται με τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας που θέτει η ΕΕ.
• Όταν τα κράτη μέλη θέτουν δεσμευτικές τιμές-στόχο σε επίπεδο έργου, οφείλουν να καθορίζουν και να εφαρμόζουν με συνέπεια σαφή διορθωτικά μέτρα.

Εισαγωγή

Παραγωγικές επενδύσεις και στήριξη των επιχειρήσεων από το ΕΤΠΑ

Στόχοι πολιτικής της ΕΕ

01

Για περισσότερο από μία 15ετία, η ενίσχυση της παραγωγικότητας, της επιχειρηματικότητας, της ανταγωνιστικότητας, της ανάπτυξης, της απασχόλησης και της καινοτομίας βρίσκεται στο επίκεντρο των προσπαθειών της Ένωσης προκειμένου να δώσει νέα ώθηση στην οικονομία της. Η στήριξη των επιχειρηματικών επενδύσεων στις ευρωπαϊκές περιφέρειες ενσωματώθηκε σε δύο κορυφαίες στρατηγικές της ΕΕ:

• τη στρατηγική της Λισαβόνας του 2000¹, στόχος της οποίας ήταν να καταστεί η ΕΕ «η ανταγωνιστικότερη και δυναμικότερη οικονομία της γνώσης στον κόσμο, ικανή για βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη µε περισσότερες και καλύτερες θέσεις εργασίας και µε μεγαλύτερη κοινωνική συνοχή», και
• τη στρατηγική «Ευρώπη 2020»², η οποία από το 2010 στοχεύει στην προώθηση της ανάπτυξης και της απασχόλησης μέσω διαφόρων εμβληματικών πρωτοβουλιών, μία εκ των οποίων επικεντρώνεται στη βιομηχανική πολιτική για τη βελτίωση του επιχειρηματικού περιβάλλοντος, με ειδικότερη αναφορά στις ΜΜΕ.

Στήριξη των επιχειρήσεων από το ΕΤΠΑ

02

Οι στρατηγικές της ΕΕ για τις ευρωπαϊκές περιφέρειες υλοποιούνται μέσω συνδυασμού εθνικών και ευρωπαϊκών διαρθρωτικών πόρων (από το 2014, μέσω των Ευρωπαϊκών Διαρθρωτικών και Επενδυτικών Ταμείων, ΕΔΕΤ). Το σημαντικότερο από τα ταμεία αυτά, το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), προβλέπει άμεσες επενδύσεις σε επιχειρήσεις διάφορων ειδών και μεγεθών.

03

Κατά την περίοδο 2000-2013, οι κανονισμοί που διήπαν το ΕΤΠΑ³ όριζαν ότι τα κεφάλαια αυτά έπρεπε να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση παραγωγικών επενδύσεων, με σκοπό τη δημιουργία και τη διατήρηση βιώσιμων θέσεων εργασίας μέσω μέτρων που ενθαρρύνουν επίσης την τοπική και περιφερειακή ανάπτυξη. Η Επιτροπή ορίζει τις παραγωγικές επενδύσεις ως τις επενδύσεις σε πάγιο κεφάλαιο ή σε άυλα στοιχεία ενεργητικού των επιχειρήσεων, τα οποία πρόκειται να χρησιμοποιηθούν για την παραγωγή αγαθών και υπηρεσιών και να συμβάλουν κατ’ αυτόν τον τρόπο στον ακαθάριστο σχηματισμό κεφαλαίου και την απασχόληση. Τα μέτρα αυτά προορίζοντας πρωτίστως –αλλά όχι αποκλειστικά– για τη στήριξη ΜΜΕ.

04

Κατά την περίοδο 2014-2020, η εμβέλεια του ΕΤΠΑ περιορίζεται, κατ’ αρχήν, στη στήριξη για τη δημιουργία και τη διατήρηση βιώσιμων θέσεων εργασίας σε ΜΜΕ. Ωστόσο, κατ’ εξαίρεση, από τις παραγωγικές επενδύσεις μπορούν να επωφεληθούν και μεγάλες επιχειρήσεις, υπό τον όρο της συνεργασίας τους με ΜΜΕ και της συμβολής τους στην ενίσχυση της έρευνας, της τεχνολογικής ανάπτυξης και της καινοτομίας ή στη στήριξη της στροφής προς μια οικονομία χαμηλών εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα⁴.

Το ΕΤΠΑ παρέχει σημαντική χρηματοδοτική στήριξη σε παραγωγικές επενδύσεις

05

Η άμεση στήριξη του ΕΤΠΑ στις επιχειρήσεις και την καινοτομία, κατά το διάστημα 2000-2020, προβλέπεται να ανέλθει σε σχεδόν 143 δισεκατομμύρια ευρώ. Αυτό σημαίνει ότι, συνολικά, ο ιδιωτικός τομέας έχει λάβει περίπου το ένα τρίτο των συνολικών κεφαλαίων του ΕΤΠΑ. Στο γράφημα 1 απεικονίζονται οι πιστώσεις για παραγωγικές επενδύσεις μεταξύ 2000 και 2020, ενώ λεπτομερή στοιχεία για κάθε κράτος μέλος παρατίθενται στο παράρτημα I. Ανάλογα με το κράτος μέλος και την περιφέρεια, τα ποσοστά συγχρηματοδότησης του ΕΤΠΑ κυμαίνονται συνήθως από 25 % (στις σχετικά πλούσιες περιφέρειες) έως 85 % (στις φτωχότερες).

Επιμερισμένη διαχείριση των προγραμμάτων του ΕΤΠΑ

06

Τα έργα των διαρθρωτικών ταμείων συγχρηματοδοτούνται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ και από τις εθνικές ή τις περιφερειακές αρχές. Η χρηματοδότηση των έργων υπόκειται σε κανόνες και όρους οι οποίοι τίθενται εν μέρει σε επίπεδο ΕΕ και εν μέρει σε επίπεδο κράτους μέλους. Επομένως, η διαχείριση των κεφαλαίων είναι επιμερισμένη. Στο πλαίσιο της διαχείρισης του ΕΤΠΑ, οι διαχειριστικές αρχές (ΔΑ) κατάρτισαν επιχειρησιακά προγράμματα (ΕΠ) και διαχειρίστηκαν την υλοποίησή τους, θέσπισαν και έθεσαν σε λειτουργία συστήματα διαχείρισης και ελέγχου και υπέβαλαν ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης στην Επιτροπή. Στο πλαίσιο της καθημερινής διαχείρισης, οι εν λόγω αρχές ήταν υπεύθυνες για την επιλογή έργων και την παρακολούθηση, την υλοποίηση, τον έλεγχο και την αξιολόγηση αυτών⁵.

07

Από την πλευρά της, η Επιτροπή εξέδωσε κατευθυντήριες οδηγίες για την κατάρτιση των ΕΠ, τα οποία ακολούθως ενέκρινε, και επέβλεψε την ανάπτυξη και τη λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου στα κράτη μέλη. Ειδικότερα, η Επιτροπή παρακολούθησε την υλοποίηση των ΕΠ, κυρίως μέσω των εκθέσεων υλοποίησης των κρατών μελών, καθώς και μέσω της συμμετοχής της σε επιτροπές παρακολούθησης. Επιπλέον, η Επιτροπή μπορούσε να ζητεί συγκεκριμένες πληροφορίες (συμπεριλαμβανομένων στοιχείων για την επιλογή των έργων από τις ΔΑ) οποτεδήποτε έως το οριστικό κλείσιμο των προγραμμάτων.

Βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων των έργων

Η έννοια της βιωσιμότητας

08

Στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου, ορίζουμε τη βιωσιμότητα ως την ικανότητα ενός έργου να διατηρεί τα οφέλη του για μεγάλο χρονικό διάστημα μετά την ολοκλήρωσή του. Η κύρια ένδειξη ότι ένα έργο εξασφάλισε βιώσιμες εκροές και βιώσιμα αποτελέσματα είναι η διαρκής ροή καθαρών οφελών από αυτό μετά την ολοκλήρωσή του, τόσο κατά τη διάρκεια της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας όσο και μετά το πέρας αυτής (βλέπε σημεία 12 έως 15). Οι συγχρηματοδοτούμενες παραγωγικές επενδύσεις πρέπει να εξασφαλίζουν απόδοση των εξόδων από χρηματοδοτική και οικονομική άποψη, να συμβάλλουν στην αύξηση της παραγωγής, της παραγωγικότητας, της απασχόλησης, της ανταγωνιστικότητας και της επιχειρηματικότητας και να ενισχύουν την καινοτομία. Οι υποστηριζόμενες πράξεις πρέπει να αποφέρουν επίσης μακροπρόθεσμα οφέλη στις περιφέρειες στις οποίες υλοποιούνται.

09

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, ως εκροές νοούνται τα παραδοτέα του έργου (δραστηριότητες, υπηρεσίες, λειτουργία εγκαταστάσεων του έργου, γνώσεις και δεξιότητες). Τα αποτελέσματα είναι οι μεταβολές που προκύπτουν για τους άμεσους αποδέκτες στο τέλος της συμμετοχής τους σε μια παρέμβαση (π.χ. αύξηση της παραγωγής, της παραγωγικότητας, των πωλήσεων, του κύκλου εργασιών ή των εξαγωγών, ενίσχυση της επιχειρηματικότητας και της ανταγωνιστικότητας, εισαγωγή νέων προϊόντων ή υπηρεσιών, δημιουργία ή διατήρηση μακροχρόνιων θέσεων εργασίας), καθώς και οι θετικές συνέπειες των έργων για τις οικείες περιφέρειες.

10

Σε ορισμένες από τις προηγούμενες εκθέσεις μας⁶, επισημάναμε κινδύνους σε σχέση με τη βιωσιμότητα χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ υποδομών, συμπεριλαμβανομένων προβλημάτων όσον αφορά τη διατήρηση των εκροών και των αποτελεσμάτων των έργων. Η μη βιωσιμότητα και η παραμέληση αυτής της πτυχής της διαχείρισης έργων μπορούν να περιορίσουν την αποτελεσματικότητα των δημόσιων παρεμβάσεων.

11

Η εξασφάλιση της βιωσιμότητας απαιτεί διεξοδική ανάλυση και στρατηγική στο στάδιο της διαμόρφωσης του προγράμματος ή του έργου. Σημαντικά προπαρασκευαστικά μέτρα μπορούν να ληφθούν ήδη από το στάδιο του σχεδιασμού, προκειμένου να καθοριστούν οι στόχοι των οποίων η επίτευξη και η μακροπρόθεσμη διατήρηση επιδιώκεται με τη χρηματοδότηση συγκεκριμένης επένδυσης. Η βιωσιμότητα απαιτεί κατάλληλη παρακολούθηση όχι μόνο καθ’ όλο τον κύκλο ζωής ενός έργου, αλλά και αργότερα. Απαιτεί επίσης σταθερούς θεσμούς και δικαιούχους από τον ιδιωτικό τομέα που εγγυώνται την αποτελεσματική υποστήριξη της διαχείρισης για συνεχείς δράσεις καθ’ όλη την οικονομική ζωή του έργου. Σύμφωνα με μελέτη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου⁷, το ενδιαφέρον του δημόσιου τομέα για το ζήτημα της βιωσιμότητας στο πλαίσιο των διαρθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής υπήρξε περιορισμένο και, ως εκ τούτου, είναι ελλιπή τα διαθέσιμα δεδομένα για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων των έργων που συγχρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ.

Το κανονιστικό πλαίσιο

12

Ο κανονισμός της ΕΕ για το ΕΤΠΑ θεσπίζει νομική απαίτηση βιωσιμότητας. Γενικώς, υποχρεώνει τις επιχειρήσεις να διατηρούν τις εκροές / τα αγορασθέντα στοιχεία ενεργητικού του έργου για μία πενταετία (ή, κατ’ εξαίρεση, για μία τριετία για τις ΜΜΕ⁸, εάν έτσι αποφασίσει το οικείο κράτος μέλος), προκειμένου να αποφύγουν την επιστροφή της χορηγηθείσας από το ΕΤΠΑ συγχρηματοδότησης. Δεδομένου ότι αυτή η νομική απαίτηση βιωσιμότητας ισχύει μόνο για εκροές / αγορασθέντα στοιχεία ενεργητικού και καλύπτει το πολύ μία πενταετία, διαφέρει από την έννοια της βιωσιμότητας που αναλύθηκε ανωτέρω και ελήφθη υπόψη στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου.

13

Με την πάροδο του χρόνου, η απαίτηση που αφορά τη διάρκεια της περιόδου βιωσιμότητας έγινε αυστηρότερη. Κατά την περίοδο 2000-2006, οι διαχειριστικές αρχές υποχρεούνταν να ανακτούν την αντίστοιχη συγχρηματοδότηση του ΕΤΠΑ και να ενημερώνουν την Επιτροπή αν ένα έργο είχε υποστεί σημαντική τροποποίηση⁹ εντός πενταετίας από την ημερομηνία της απόφασης της επιχορήγησης. Κατά την περίοδο 2007-2013¹⁰, οι νομικές απαιτήσεις ήταν παρόμοιες, αλλά αφετηρία για τον υπολογισμό της πενταετίας δεν ήταν πλέον η ημερομηνία της απόφασης της επιχορήγησης αλλά η ημερομηνία ολοκλήρωσης του έργου. Επιπλέον, θεσπίστηκε κύρωση για τις επιχειρήσεις που μετέφεραν παραγωγική δραστηριότητα εντός ή μεταξύ κρατών μελών.

14

Το 2010 το πεδίο εφαρμογής της απαίτησης βιωσιμότητας περιορίστηκε μόνο στις πράξεις που περιλάμβαναν επενδύσεις σε υποδομές ή παραγωγικές επενδύσεις. Επιπλέον, για τη μείωση του φόρτου των δικαιούχων, μετά την οικονομική κρίση, θεσπίστηκε εξαίρεση από τις απαιτήσεις αυτές όσον αφορά την παύση της παραγωγικής δραστηριότητας λόγω μη δόλιας πτώχευσης¹¹.

15

Σημαντική καινοτομία όσον αφορά τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας στα ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020 είναι ο αυστηρότερος προσδιορισμός του σημείου έναρξης της περιόδου βιωσιμότητας με παραπομπή στην ημερομηνία της τελικής πληρωμής για το έργο ή, εναλλακτικά, στην ημερομηνία που καθορίζεται στην απόφαση περί κρατικής ενίσχυσης. Επιπλέον, η συγχρηματοδότηση της ΕΕ πρέπει να επιστραφεί, εάν η παραγωγική δραστηριότητα μετεγκατασταθεί εκτός της ΕΕ εντός 10ετίας, εκτός εάν ο δικαιούχος είναι ΜΜΕ¹². Η λογική της παρέμβασης για τις παραγωγικές επενδύσεις στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ, συμπεριλαμβανομένων των πτυχών που αφορούν τη βιωσιμότητα, αναλύεται στο παράρτημα II.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

16

Ο έλεγχος διενεργήθηκε μεταξύ Ιουλίου 2016 και Ιουνίου 2017 και επικεντρώθηκε στο ερώτημα κατά πόσον η διαχείριση των έργων του ΕΤΠΑ για παραγωγικές επενδύσεις σε επιχειρήσεις ασκήθηκε κατά τρόπο που να διασφαλίζει τη βιωσιμότητα των εκροών και των αποτελεσμάτων.

17

Στο πρώτο μέρος της παρούσας έκθεσης αναλύουμε τη βιωσιμότητα των εκροών και στο δεύτερο τη βιωσιμότητα των (άμεσων και έμμεσων) αποτελεσμάτων. Αξιολογήσαμε τη βιωσιμότητα κατά το πέρας της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας και κατά τον χρόνο του ελέγχου. Στο τρίτο μέρος, διερευνούμε τους κύριους λόγους για τους οποίους παραγωγικές επενδύσεις στερούνταν βιωσιμότητας και παραθέτουμε παραδείγματα ορθών πρακτικών που εντοπίσαμε στο πλαίσιο του ελέγχου μας. Συναφώς, εξετάσαμε τον ρόλο των αρμόδιων αρχών στα κράτη μέλη, καθώς και τον ρόλο της Επιτροπής. Στο πλαίσιο αυτό, πραγματοποιήσαμε επισκόπηση των ΕΠ στα οποία εντάσσονταν τα ελεγχθέντα έργα, καθώς και της παρακολούθησης, της υποβολής αναφορών και της αξιολόγησης των έργων. Στο τελευταίο μέρος, αναλύουμε τις δυνητικές βελτιώσεις όσον αφορά τη βιωσιμότητα κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020. Εξετάζουμε επίσης τις τροποποιήσεις που εισήγαγαν οι κανονισμοί για τα ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020, με σκοπό τη βελτίωση των δυνατοτήτων βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων.

18

Εξετάσαμε 41 ολοκληρωμένα έργα παραγωγικών επενδύσεων που συγχρηματοδοτήθηκαν από το ΕΤΠΑ στο πλαίσιο οκτώ ΕΠ στην Αυστρία, την Τσεχική Δημοκρατία, τη Γερμανία, την Ιταλία και την Πολωνία που υλοποιήθηκαν μεταξύ 2000 και 2013 και είχαν περίοδο βιωσιμότητας η οποία έληγε μεταξύ 2006 και 2018. Όλα τα έργα είχαν ελεγχθεί προηγουμένως από το ΕΕΣ από την άποψη της συμμόρφωσης προς τις κανονιστικές απαιτήσεις στο πλαίσιο της δήλωσης αξιοπιστίας. Τα έργα επελέγησαν βάσει του μεγέθους του δείγματος που είχε εξαχθεί για τον προηγούμενο έλεγχο στα οικεία κράτη μέλη, καθώς και βάσει του χρηματοοικονομικού μεγέθους τους. Τα περισσότερα αφορούσαν επενδύσεις σε στοιχεία ενεργητικού επιχειρήσεων από διάφορους τομείς μεταποίησης (π.χ. προϊόντα χάλυβα ή πέτρας, ανταλλακτικά αυτοκινήτων, υγειονομικός εξοπλισμός, βιομηχανικές εφαρμογές), από τον τομέα της ενέργειας (άνθρακας, ανανεώσιμες πηγές ενέργειας) και από τον τομέα του τουρισμού (ξενοδοχεία). Ορισμένα αφορούσαν επίσης επενδύσεις σε Ε&Α. Η αξία των έργων κυμαινόταν από 0,1 έως 91,7 εκατομμύρια ευρώ. Οι δικαιούχοι ήταν συνήθως επιχειρήσεις μικρού έως μεσαίου μεγέθους. Κατάσταση των ελεγχθέντων έργων και των ΕΠ μέσω των οποίων αυτά χρηματοδοτήθηκαν παρατίθεται στο παράρτημα III.

Παρατηρήσεις

Οι εκροές των ελεγχθέντων έργων ήταν ως επί το πλείστον βιώσιμες

19

Κατ’ αρχάς, επαληθεύσαμε αν είχαν παραδοθεί κατά τα προβλεπόμενα όλες οι εκροές που αναμένονταν από τα έργα που ελέγξαμε. Ακολούθως, αξιολογήσαμε αν οι εν λόγω εκροές είχαν όντως διατηρηθεί στην αρχική τους θέση και αν είχαν παραχωρηθεί, εν όλω ή εν μέρει, κατά τη διάρκεια της εκ του νόμου προβλεπόμενης δεσμευτικής περιόδου βιωσιμότητας (3ετίας ή 5ετίας), εφόσον δεν μπορούσαν να πωληθούν και οι αντίστοιχες οικονομικές δραστηριότητες δεν μπορούσαν να μεταφερθούν αλλού, εντός ή εκτός της ΕΕ. Ελέγξαμε επίσης ότι αυτές είχαν χρησιμοποιηθεί στον ίδιο χώρο παραγωγής, εκτός εάν είχαν αντικατασταθεί με στοιχεία ενεργητικού τουλάχιστον της ίδιας αγοραίας αξίας, που αγοράστηκαν με έξοδα του δικαιούχου του έργου.

20

Σε όλες τις περιφέρειες της ΕΕ στις οποίες διενεργήθηκε ο έλεγχος, οι νομικές προϋποθέσεις βιωσιμότητας που εφαρμόστηκαν στα ΕΠ ήταν σε γενικές γραμμές σύμφωνες με τους αντίστοιχους κανονισμούς της ΕΕ¹³. Πλην μίας μόνο εξαίρεσης, σε κανένα από τα έργα που ελέγξαμε δεν εντοπίσαμε σημαντικές τροποποιήσεις ή αλλαγές στη φύση του ιδιοκτησιακού καθεστώτος, ούτε παύση της παραγωγικής δραστηριότητας έως το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας.

21

Ουσιαστικά, κατά την ολοκλήρωσή τους, τα έργα που εξετάσαμε είχαν παραγάγει τις αναμενόμενες εκροές¹⁴ που συνίσταντο, συνήθως, στην αγορά εγκαταστάσεων για τη μεταποίηση ή την παραγωγή αγαθών, όπως χώρων και γραμμών παραγωγής, συμπεριλαμβανομένων μηχανημάτων και εξοπλισμού που χρησιμοποιούνται σε διάφορους βιομηχανικούς τομείς (π.χ. τρόφιμα, χημικά προϊόντα, πλαστικά και μεταλλικά είδη, υγειονομικός εξοπλισμός, ανταλλακτικά αυτοκινήτων, εγκαταστάσεις παραγωγής ενέργειας ή ανανεώσιμων πηγών ενέργειας ή εξαρτήματα αυτών). Επιχορηγήσεις έλαβαν και επιχειρήσεις στους τομείς των υπηρεσιών ή του τουρισμού, π.χ. στήριξη σε τυπογραφεία και ανακαίνιση ή κατασκευή ξενοδοχείων. Στο πλαίσιο 1 παρουσιάζονται οι εκροές τριών από τα ελεγχθέντα έργα, ενώ λεπτομερή στοιχεία για κάθε έργο παρατίθενται στο παράρτημα III.

22

Γενικώς, κατά το πέρας της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας, τα στοιχεία ενεργητικού υπήρχαν στους χώρους παραγωγής. Τα στοιχεία αυτά δεν είχαν πωληθεί και οι οικονομικές δραστηριότητες των επιχειρήσεων δεν είχαν μετεγκατασταθεί. Στις περισσότερες περιπτώσεις, είχαν διατηρηθεί κατάλληλα και χρησιμοποιηθεί αποτελεσματικά, σύμφωνα με τις ανάγκες των επιχειρήσεων, καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου βιωσιμότητας (βλέπε γράφημα 2). Μόνο σε μία περίπτωση¹⁵ η εγκατάσταση ήταν εκτός λειτουργίας και αυτό λόγω πτώχευσης. Σε τρεις άλλες περιπτώσεις¹⁶, τα στοιχεία ενεργητικού (κατασκευαστικός εξοπλισμός, ηλεκτρονικοί υπολογιστές, προγράμματα λογισμικού) δεν χρησιμοποιούνταν πλήρως ή οι γραμμές παραγωγής δεν λειτουργούσαν λόγω μη συντήρησής τους από τους ιδιοκτήτες τους, μη συνεκτίμησης επιχειρηματικών εξελίξεων στον οικείο τομέα ή μεταβολών στην οικεία νομοθεσία στον τομέα της ενέργειας.

23

Επίσης, κατά τον χρόνο των επιτόπιων ελέγχων μας, τα στοιχεία ενεργητικού εξακολουθούσαν να χρησιμοποιούνται σε 31 έργα. Σε εννέα περιπτώσεις¹⁷, είτε δεν χρησιμοποιούνταν καθόλου, είτε χρησιμοποιούνταν μερικώς, είτε είχαν αντικατασταθεί από άλλον εξοπλισμό μετά το πέρας της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας που για τις ΜΜΕ ήταν συχνά μόνο τρία έτη από την ολοκλήρωση του έργου. Η επιχειρηματική αυτή συμπεριφορά ενδέχεται να οφειλόταν σε θεμιτούς λόγους, όπως η αντικατάσταση μηχανημάτων ή συστημάτων πληροφορικής λόγω φθοράς ή απόσβεσης ή η απόκτηση εξοπλισμού αιχμής της ίδιας τουλάχιστον εμπορικής αξίας ή μεταβολές στην οικεία νομοθεσία στον τομέα της ενέργειας. Παραδείγματος χάριν, σε ένα από τα έργα¹⁸, ο εξοπλισμός αντικαταστάθηκε ακριβώς μετά το πέρας της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας λόγω του υψηλού λειτουργικού κόστους του.

Εξαιρουμένου του ενός πέμπτου των ελεγχθέντων έργων, τα περισσότερα παρήγαγαν βιώσιμα αποτελέσματα

24

Εξετάσαμε κατ’ αρχάς αν τα ελεγχθέντα έργα είχαν επιτύχει τα αναμενόμενα άμεσα αποτελέσματα κατά την ολοκλήρωση του έργου. Ακολούθως, αναλύσαμε την κατάσταση κατά τον χρόνο του ελέγχου, προκειμένου να αξιολογήσουμε αν τα εν λόγω αποτελέσματα διατηρήθηκαν από τους κυρίους των έργων για όσο το δυνατόν μεγαλύτερο χρονικό διάστημα, ώστε να παραγάγουν τα μέγιστα δυνατά οφέλη πολύ μετά την ολοκλήρωση του έργου. Στο πλαίσιο αυτό, λάβαμε επίσης υπόψη την οικονομική κατάσταση των επιχειρήσεων σε σχέση με αυτήν της αγοράς στην οποία εντάσσονταν οι δραστηριότητές τους, καθώς και άλλους εξωγενείς παράγοντες που ενδέχεται να είχαν αντίκτυπο στα δυνητικά οφέλη. Τα κριτήρια αξιολόγησης αναλύονται στο παράρτημα IV.

Η βιωσιμότητα των άμεσων αποτελεσμάτων ήταν καλή στο ήμισυ περίπου των ελεγχθέντων έργων

25

Βάσει των πληροφοριών που διέθεταν οι ΔΑ¹⁹, διερευνήσαμε αν τα ελεγχθέντα έργα επιδίωξαν να επιτύχουν διάφορα άμεσα αποτελέσματα, όπως η βελτίωση της πρόσβασης σε χρηματοδότηση, η αύξηση της παραγωγής και της παραγωγικότητας, η δημιουργία θέσεων εργασίας, η αύξηση των πωλήσεων, του κύκλου εργασιών ή των εξαγωγών, η διαφοροποίηση της επιχειρηματικής δομής, η βελτίωση της εικόνας της εταιρείας, η εισαγωγή νέων προϊόντων ή υπηρεσιών κ.λπ. (π.χ. αύξηση της συνεργασίας με άλλους θεσμούς για τη βελτίωση της καινοτομίας και της ανταγωνιστικότητας). Αξιολογήσαμε τη βιωσιμότητα των άμεσων αποτελεσμάτων κατά το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας και κατά τον χρόνο του ελέγχου βάσει των πληροφοριών που συλλέξαμε στο επίπεδο των δικαιούχων (βλέπε γράφημα 3).

26

Κατά το πέρας της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας (η οποία, για τα ελεγχθέντα έργα, τοποθετούνταν μεταξύ 2006 και 2018²⁰) και βάσει μόνο των διαθέσιμων πληροφοριών παρακολούθησης, πλήρη αποτελέσματα (και καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου βιωσιμότητας) υπήρχαν στην περίπτωση 14 έργων, ενώ μερικά αποτελέσματα υπήρχαν στην περίπτωση επτά (βλέπε γράφημα 3). Ωστόσο, για το ήμισυ σχεδόν των έργων (19), η αξιολόγηση αυτή ήταν αδύνατη, επειδή οι ΔΑ δεν είχαν συλλέξει τα αναγκαία δεδομένα παρακολούθησης (βλέπε επίσης σημεία 73 έως 75) ή επειδή τα συναφή έγγραφα δεν ήταν πλέον διαθέσιμα λόγω παρέλευσης του χρόνου διατήρησης των σχετικών αρχείων (στα έργα στο πλαίσιο του ΕΠ της Απουλίας και του ΕΠ Μπούργκενλαντ).

27

Εντοπίσαμε λιγοστές μόνο περιπτώσεις κατά τις οποίες η παρακολούθηση επέτρεπε τη διεξοδικότερη συλλογή δεδομένων σχετικά με τα αποτελέσματα των έργων. Παραδείγματος χάριν, η αρμόδια ΔΑ για το ΕΠ της Πολωνίας παρακολούθησε και αξιολόγησε την επίτευξη των αποτελεσμάτων των έργων χρησιμοποιώντας διάφορους χρηματοοικονομικούς δείκτες και δείκτες επιδόσεων, όπως τα έσοδα, την αξία των παραγόμενων αγαθών ως αποτελέσματος του έργου, τη μείωση των εκπομπών κ.λπ.²¹ Επίσης, σε έξι άλλα έργα στη Σαξονία και την Κάτω Σαξονία²², μετρήθηκαν η αύξηση του κύκλου εργασιών πέραν της περιφέρειας και η αύξηση των εξαγωγών.

28

Ωστόσο, καθώς οι περισσότερες ΔΑ εστίαζαν μόνο στη δημιουργία θέσεων εργασίας (ένας από τους κύριους στόχους των ΕΠ), δεν συνέλεγαν πληροφορίες για άλλα συναφή (οικονομικά) οφέλη, τα οποία ενδέχεται να απέφεραν τα έργα. Επομένως, η συνολική αξιολόγηση των πραγματικών επιτευγμάτων των έργων, καθώς και της βιωσιμότητάς τους, δεν ήταν πάντοτε εφικτή βάσει μόνο των στοιχείων παρακολούθησης.

29

Κατά τις επιτόπιες επισκέψεις μας, καθώς και βάσει των πρόσθετων πληροφοριών που μας παρείχαν δικαιούχοι και ΔΑ, διαπιστώσαμε ότι τα άμεσα αποτελέσματα ήταν βιώσιμα στην περίπτωση 21 έργων, μερικώς βιώσιμα στην περίπτωση 11 και ελλιπή ή μη βιώσιμα στην περίπτωση οκτώ²³ (λεπτομερή στοιχεία παρατίθενται στο παράρτημα III).

30

Ως δευτερεύοντα οφέλη, τα έργα παρείχαν στις δικαιούχους εταιρείες τη δυνατότητα να αναδιαρθρώσουν ή να εκσυγχρονίσουν τον παραγωγικό εξοπλισμό τους, να προσαρμόσουν και να διαφοροποιήσουν τα χαρτοφυλάκια των προϊόντων τους και να βελτιώσουν την παραγωγικότητα και, επομένως, την κερδοφορία τους, βοηθώντας τις τελικά, με τον τρόπο αυτό, να εδραιώσουν τη θέση τους στην αγορά. Στο πλαίσιο 2 παρατίθεται παράδειγμα έργου στο οποίο τα επιτευχθέντα αποτελέσματα και η βιωσιμότητά τους ήταν ικανοποιητικά. Κατά τις δικαιούχους επιχειρήσεις, δευτερεύον όφελος ήταν επίσης η βελτίωση της εικόνας τους και, επομένως, η βελτίωση της εμπιστοσύνης των πελατών τους.

31

Σε ορισμένες περιπτώσεις²⁴, οι δικαιούχοι εξασφάλισαν βελτιωμένη πρόσβαση σε χρηματοδότηση και δάνεια. Αυτό τους παρείχε τη δυνατότητα να προβούν σε περισσότερο φιλόδοξες επενδύσεις και, τελικά, να επιτύχουν καλύτερα αποτελέσματα. Πρόσθετες επενδύσεις πραγματοποιήθηκαν χρησιμοποιώντας τους ιδίους πόρους των εταιρειών παράλληλα με τα επιδοτηθέντα στοιχεία ενεργητικού. Σύμφωνα με ορισμένους από τους ελεγχθέντες δικαιούχους, τα έργα τόνωσαν σημαντικά την οικονομική βιωσιμότητά τους μακροπρόθεσμα. Σε αρκετές περιπτώσεις²⁵, οι γενικώς δύσκολες συνθήκες της αγοράς ή οι σκληρές συνέπειες της οικονομικής κρίσης είχαν οδηγήσει μερικές επιχειρήσεις στα πρόθυρα της πτώχευσης. Σε τέτοιες περιπτώσεις, σύμφωνα με τους δικαιούχους, τα έργα διαδραμάτισαν καίριο ρόλο, παρέχοντάς τους τη δυνατότητα να συνεχίσουν τις εμπορικές τους δραστηριότητες (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 3).

Ωστόσο, για περίπου το ένα πέμπτο των ελεγχθέντων έργων τα άμεσα αποτελέσματα δεν ήταν βιώσιμα, ενώ για περίπου ένα τέταρτο ήταν μόνο μερικώς βιώσιμα

32

Όπως επισημάνθηκε ήδη στο σημείο 29, κατά τις επιτόπιες επισκέψεις μας, εντοπίσαμε προβλήματα βιωσιμότητας σε 19 έργα: σε οκτώ (ένα πέμπτο των ελεγχθέντων), τα αποτελέσματα δεν ήταν βιώσιμα (ενίοτε δεν διήρκεσαν ούτε έως το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας²⁶ ή έπαυσαν να υφίστανται λίγο μετά το πέρας της²⁷) και σε 11 έργα ήταν μόνο μερικώς βιώσιμα (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 4). Παρ’ όλα αυτά, καινοτόμα έργα (π.χ. το έργο 1) σε ταχέως αναπτυσσόμενες αγορές ενέχουν υψηλότερους κινδύνους για τη βιωσιμότητα, χωρίς αυτό να σημαίνει ότι δεν αξίζουν να χρηματοδοτηθούν από την ΕΕ.

33

Σε τρεις περιπτώσεις²⁸, υπήρχαν θεμιτοί λόγοι για τη μη βιωσιμότητα ή αίτια τα οποία εξέφευγαν του ελέγχου του δικαιούχου, π.χ. εξελίξεις στις αγορές ή στην εθνική νομοθεσία. Ωστόσο, σε πέντε άλλες²⁹, η μη βιωσιμότητα οφειλόταν σε διαχειριστικές αδυναμίες ή άλλα προβλήματα που ανάγονταν στις οικείες εταιρείες. Επιπλέον, σε ένα έργο³⁰, ήταν αδύνατη η αξιολόγηση της βιωσιμότητας λόγω αλλαγής του ιδιοκτησιακού καθεστώτος του δικαιούχου.

34

Κοινό χαρακτηριστικό των ΕΠ στο πλαίσιο των οποίων υλοποιήθηκαν τα ελεγχθέντα έργα ήταν η δημιουργία ή η διατήρηση θέσεων εργασίας σε υφιστάμενες και νέες εταιρείες μέσω της βελτίωσης της παραγωγικότητας, της κερδοφορίας και της καινοτομίας τους. Ο δείκτης αυτός χρησιμοποιήθηκε, με τον καθορισμό αντίστοιχων τιμών-στόχου, σε 29 από τα 41 έργα που εξετάσαμε (για περισσότερες λεπτομέρειες, βλέπε παράρτημα III). Για τα 12 υπόλοιπα, οι πληροφορίες για τα αποτελέσματα ήταν ελλιπείς ή κύριος στόχος των έργων ήταν η αντιμετώπιση περιβαλλοντικών προβλημάτων και η μετατροπή παλαιών βιομηχανιών, με συνέπεια η απασχόληση να μην συνιστά προτεραιότητα και, επομένως, να μην μετράται.

35

Όσον αφορά τη δημιουργία θέσεων εργασίας, επιπλέον των απαιτήσεων βιωσιμότητας βάσει της νομοθεσίας της ΕΕ, οι εθνικές διατάξεις (εφόσον συνέτρεχε τέτοια περίπτωση) υποχρέωναν, μέσω των συμφωνιών επιχορήγησης, τις δικαιούχους εταιρείες να δημιουργούν ορισμένο αριθμό νέων θέσεων εργασίας ή να διατηρούν τα υφιστάμενα επίπεδα απασχόλησης. Οι θέσεις αυτές έπρεπε να παραμείνουν καλυμμένες, ή τουλάχιστον να συνεχίσουν να προσφέρονται και να ανακοινώνονται δημοσίως, έως το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας.

36

Συνολικά, μολονότι δεν είχαν επιτύχει όλα τα έργα τις τιμές-στόχο ως προς την απασχόληση έως την ημερομηνία ολοκλήρωσής τους, τα αποτελέσματα υπήρξαν σχετικά ικανοποιητικά. Όπως φαίνεται στο παράρτημα V, έως την ολοκλήρωση των έργων, η απασχόληση είχε αυξηθεί κατά μέσο όρο κατά 7,7 % στα 41 ελεγχθέντα έργα (66,4 % για τις ΜΜΕ και 3,7 % για τις μεγαλύτερες εταιρείες). Λόγω της οικονομικής κρίσης, όμως, οι περισσότερες εταιρείες υποβλήθηκαν σε αναδιαρθρώσεις και διαπιστώσαμε ότι οι δημιουργούμενες θέσεις εργασίας συχνά χάνονταν μετά την ολοκλήρωση του έργου (βλέπε επίσης παράρτημα V). Για παράδειγμα, στο πλαίσιο του ΕΠ Πολωνίας (έργο 41), ο δικαιούχος υποβλήθηκε σε αρκετές αναδιαρθρώσεις για τη βελτιστοποίηση των παραγωγικών διαδικασιών, οι οποίες είχαν, συνολικά, ως αποτέλεσμα σημαντική μείωση της απασχόλησης. Στο πλαίσιο του ΕΠ Μπούργκενλαντ, σε ένα έργο οι θέσεις εργασίας δεν διατηρήθηκαν μετά το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας και σε ένα άλλο ο δικαιούχος πτώχευσε. Στα μέσα του 2016, ο αριθμός των εργαζομένων είχε αυξηθεί κατά μέσο όρο κατά 1 % στις ΜΜΕ σε σύγκριση με την αντίστοιχη κατάσταση κατά την ολοκλήρωση του έργου, αλλά είχε μειωθεί κατά 6 % στις μεγαλύτερες εταιρείες (βλέπε επίσης παράρτημα V).

37

Οσάκις οι ΔΑ είχαν ορίσει ανώτατα όρια επιχορήγησης για κάθε δημιουργούμενη θέση εργασίας, η οικονομική απόδοση των επιχορηγήσεων (μετρούμενη ως συνολικό κόστος επένδυσης ανά δημιουργούμενη θέση εργασίας) ήταν συνήθως υψηλότερη. Όταν το ανώτατο όριο δεν τηρούνταν, οι δικαιούχοι δεν μπορούσαν να λάβουν την επιχορήγηση. Επομένως, οι δικαιούχοι αναγκάζονταν να δώσουν μεγαλύτερη προσοχή στο μέγεθος των επενδύσεών τους. Ωστόσο, διαπιστώσαμε ότι τέτοια ανώτατα όρια χρησιμοποιήθηκαν μόνο σε δύο γερμανικά ΕΠ.

38

Όσον αφορά τις οικονομικές προοπτικές των δικαιούχων επιχειρήσεων που αναλύσαμε, δύο εξ αυτών³¹ δεν υφίσταντο πλέον. Επιπλέον, κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, άλλες 19 επιχειρήσεις (βλέπε παράρτημα III) αντιμετώπιζαν δυσκολίες με τη μελλοντική οικονομική ευρωστία τους, π.χ. αναδιάρθρωση χρεών ή ισοσκέλιση ή μείωση της παραγωγής³². Τέλος, σε ορισμένες περιπτώσεις, οι μελλοντικές επιχειρηματικές προοπτικές των εταιρειών εξαρτιόνταν από την έκβαση υπό εξέλιξη ερευνητικών έργων και την ικανότητά τους να παραγάγουν πρόσθετο κεφάλαιο³³.

Δυσκολίες στη μέτρηση και τη σύνδεση των έμμεσων αποτελεσμάτων με τη χρηματοδότηση

39

Αίτηση για το συγκεκριμένο είδος χρηματοδοτικής στήριξης μπορούν να υποβάλουν μόνο επιχειρήσεις εγγεγραμμένες και εγκαταστημένες σε περιφέρεια επιλέξιμη για χρηματοδότηση από το ΕΤΠΑ³⁴. Επομένως, οι παραγωγικές επενδύσεις πρέπει να παράγουν επίσης ευρύτερα οφέλη για την αντίστοιχη περιφέρεια (έμμεσα αποτελέσματα). Στα οφέλη αυτά περιλαμβάνονται η αύξηση της απασχόλησης, της επιχειρηματικότητας και της ανταγωνιστικότητας στη συγκεκριμένη περιφέρεια, καθώς και η βελτίωση των περιβαλλοντικών συνθηκών, της καινοτομίας και των ποσοστών επιβίωσης επιχειρήσεων. Αποβλέποντας στην οικονομική συνοχή, ένας ακόμη σημαντικός στόχος είναι η αποφυγή της μετεγκατάστασης οικονομικών δραστηριοτήτων εκτός της περιφέρειας προέλευσής τους. Τα έργα πρέπει να έχουν επίσης δυνητικά δευτερογενείς συνέπειες, π.χ. τόνωση των συναλλαγών για τους τοπικούς προμηθευτές ή τους παρόχους υπηρεσιών που έχουν επιχειρηματικές σχέσεις με τη δικαιούχο επιχείρηση ή συμβολή στην αύξηση των δεξιοτήτων ή της βάσης γνώσεων που διέθεταν με την παροχή επιχειρηματικών συμβουλών ή ευκαιριών δικτύωσης.

40

Τέτοια έμμεσα αποτελέσματα δεν ορίζονταν ως στρατηγικός στόχος σε κανένα από τα ΕΠ που κάλυψε ο έλεγχος. Επιπλέον, κανένα από τα ελεγχθέντα έργα δεν προέβλεπε τέτοια αποτελέσματα ως ρητούς επιχειρησιακούς στόχους. Χωρίς τέτοιους επιχειρησιακούς στόχους ή σχετικούς δείκτες σε επίπεδο έργου, δεν είναι εφικτή η συγκέντρωση των πληροφοριών που χρειάζονται για τη μέτρηση των έμμεσων αποτελεσμάτων σε περιφερειακό επίπεδο. Χωρίς συστηματική μέτρηση των δευτερογενών συνεπειών για τις περιφέρειες από τις ΔΑ και την αναφορά σχετικών στοιχείων ήταν δύσκολο να διαπιστωθεί η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ επενδύσεων στον ιδιωτικό τομέα και περιφερειακής ανάπτυξης.

41

Σε επίπεδο έργου, η επίτευξη και η βιωσιμότητα των έμμεσων αποτελεσμάτων είναι εγγενώς δύσκολο να προσδιοριστούν. Παραδείγματος χάριν, ήταν δύσκολο να αποδειχθεί η αιτιώδης συνάφεια μεταξύ των έργων της ΕΕ και των επιπτώσεών τους στην απασχόληση σε περιφερειακό επίπεδο. Η συμβολή σε στόχους της πολιτικής συνοχής, όπως η καινοτομία, η δικτύωση και η ανταλλαγή γνώσεων (βλέπε σημείο 4), αναφερόταν μόνο σε σπάνιες περιπτώσεις, κατά τις οποίες τα έργα περιλάμβαναν συνεργασία ή δικτύωση με ιδρύματα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.

42

Παρ’ όλα αυτά, ορισμένα από τα έργα που εξετάστηκαν απέφεραν έμμεσα αποτελέσματα. Παραδείγματος χάριν, έργα των οποίων τα άμεσα αποτελέσματα ήταν βιώσιμα τουλάχιστον έως έναν βαθμό (βλέπε σημεία 26 έως 31) παρήγαγαν επίσης οικονομικά ή κοινωνικά οφέλη για τις τοπικές κοινότητες ή τις περιφέρειες στις οποίες υλοποιήθηκαν, μεταξύ άλλων μέσω τοπικών προμηθευτών και παρόχων υπηρεσιών. Χάρη στις επενδύσεις αυτές δημιουργήθηκαν μόνιμες και εξειδικευμένες θέσεις εργασίας, που παρήγαγαν επίσης πρόσθετη οικονομική δραστηριότητα στις συγκεκριμένες περιφέρειες. Άλλα έμμεσα αποτελέσματα ήταν η μείωση της ρύπανσης, των αποβλήτων και του θορύβου³⁵, η αύξηση της ενεργειακής απόδοσης³⁶, η ανάπλαση εγκαταλελειμμένων βιομηχανικών χώρων³⁷, η αύξηση του κύκλου εργασιών πέραν της περιφέρειας ή η αύξηση των εξαγωγών³⁸. Επιπλέον, σε πολλές περιπτώσεις, οι περιφέρειες ωφελήθηκαν από την αύξηση των φορολογικών εσόδων που απέφεραν οι επενδύσεις.

43

Ωστόσο, στις σπάνιες περιπτώσεις κατά τις οποίες κατέστη δυνατός ο προσδιορισμός της συμβολής στα έμμεσα αποτελέσματα, διαπιστώθηκε ότι αυτά δεν ήταν πάντοτε βιώσιμα. Παραδείγματος χάριν, οι ενδιαφερόμενοι στην περιφέρεια της Απουλίας θεωρούσαν τις διαρθρωτικές αδυναμίες των ΜΜΕ, καθώς και το γενικά μικρό μέγεθος αυτών, τροχοπέδη για την περιφερειακή ανάπτυξη και τη δημιουργία θέσεων εργασίας³⁹. Ως αντιστάθμιση, ένα από τα μέτρα που έθετε το ΕΠ ως προαπαιτούμενο, προκειμένου αιτούντες που δεν ήταν μεγάλες επιχειρήσεις να μπορούν να υποβάλουν αίτηση για επιχορήγηση από το ΕΤΠΑ ήταν ο σχηματισμός κοινοπραξιών με άλλες ΜΜΕ, καθώς υπήρχε ελπίδα ότι οι κοινοπραξίες θα συνέχιζαν να υφίστανται και μετά την ολοκλήρωση των έργων. Ωστόσο, σε δύο από τα ελεγχθέντα έργα, ο στόχος αυτός δεν επιτεύχθηκε λόγω της μη προσήλωσης των εταίρων στους στόχους του έργου και του τεχνητού χαρακτήρα των κοινοπραξιών (βλέπε πλαίσιο 5).

Ο προγραμματισμός, η επιλογή και η παρακολούθηση των έργων δεν επικεντρώθηκαν επαρκώς στη βιωσιμότητα

44

Πολλοί είναι οι λόγοι για τους οποίους τα έργα επιτυγχάνουν (ή δεν επιτυγχάνουν) βιώσιμα αποτελέσματα, καθώς και πολλές οι πρακτικές που επηρεάζουν την επίτευξή τους. Οι λόγοι αυτοί εντοπίζονται τόσο σε επίπεδο έργου όσο και σε στρατηγικό επίπεδο (ή επίπεδο προγράμματος/ΕΠ).

Η προώθηση της βιωσιμότητας κατά τον προγραμματισμό των ΕΠ ήταν ανεπαρκής

45

Η εκτίμησή μας βασίστηκε σε ορθές και μη πρακτικές σε σχέση με την προώθηση της βιωσιμότητας στα ΕΠ, συμπεριλαμβανομένης της συνεκτίμησης των συναφών κινδύνων. Εξετάσαμε επίσης κατά πόσον οι ΔΑ είχαν αναλύσει τις ανάγκες των επιχειρήσεων στις αντίστοιχες περιφέρειες, καθώς και τις αστοχίες της αγοράς με τις οποίες αυτές ήταν αντιμέτωπες. Τέλος, εξετάσαμε τον τρόπο με τον οποίο υλοποιήθηκαν στην πράξη οι νομικές απαιτήσεις περί βιωσιμότητας.

46

Ακόμη και σε επίπεδο στρατηγικού σχεδιασμού, εντοπίσαμε διάφορες αδυναμίες στις οποίες ενδέχεται να οφείλεται το γεγονός ότι σημαντικό ποσοστό των ελεγχθέντων έργων εξασφάλισε μόνο μερικώς ή και καθόλου βιώσιμα/μακροχρόνια αποτελέσματα. Κατά την κατάρτιση των ΕΠ, οι ΔΑ δεν λάμβαναν συνήθως επαρκή μέτρα για τη στήριξη της βιωσιμότητας μέσω κατάλληλων μέτρων πολιτικής και προϋποθέσεων πέραν των νομικών απαιτήσεων (βλέπε σημείο 12).

Η βιωσιμότητα δεν συγκαταλεγόταν στις προτεραιότητες των ΕΠ

47

Έως το 2013, αλλά κυρίως κατά την περίοδο προγραμματισμού που έληξε το 2006, στα ΕΠ δεν δινόταν έμφαση στη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων. Μολονότι δεν υπήρχε σχετική νομική απαίτηση, σε κανένα από τα έργα που ελέγξαμε δεν εξεταζόταν η ανάγκη να εξακριβωθεί κατά πόσον τα επενδυτικά έργα παρήγαν βιώσιμα αποτελέσματα. Παρότι τα ΕΠ είχαν ευρύτερους στόχους οικονομικής ανάπτυξης, όπως την αύξηση της απασχόλησης και τη βελτίωση της περιφερειακής ανταγωνιστικότητας, δεν υπογράμμιζαν τη σημασία των μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων. Η βιωσιμότητα δεν περιλαμβανόταν ως στόχος στα ΕΠ ή σε άλλα στρατηγικά έγγραφα, ούτε υπήρχε ειδικός δείκτης για τη μέτρησή της.

48

Οι κίνδυνοι που απειλούσαν τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων των έργων δεν εξετάζονταν ούτε στα ΕΠ ούτε σε άλλα έγγραφα προγραμματισμού των τομεακών προγραμμάτων στήριξης των επιχειρήσεων και, ως εκ τούτου, δεν προβλέπονταν μέτρα περιορισμού τους. Επιπλέον, στα έγγραφα στρατηγικού προγραμματισμού δεν καθορίζονταν με ακρίβεια ούτε τα επιθυμητά έμμεσα αποτελέσματα για τις περιφέρειες ούτε οι μηχανισμοί για τη μέτρησή τους (βλέπε επίσης σημεία 40 έως 43).

49

Οι εθνικές αρχές δεν συνέλεγαν στατιστικά στοιχεία για τα ποσοστά επιβίωσης των επιχειρήσεων που υποστηρίζονταν από ενωσιακούς πόρους ή για τους λόγους μη επίτευξης βιώσιμων αποτελεσμάτων. Δεν προέβαιναν σε καμία συγκριτική αξιολόγηση της επιτυχίας των επιχειρήσεων που υποστηρίζονταν από δημόσια κονδύλια έναντι εκείνων που δεν λάμβαναν καμία στήριξη. Επομένως, τους έλειπαν σημαντικές πληροφορίες κατά τον σχεδιασμό των διάφορων προγραμμάτων προώθησης των επιχειρήσεων στο πλαίσιο των ΕΠ.

50

Κύριος στόχος της Επιτροπής κατά την παροχή συγχρηματοδότησης από το ΕΤΠΑ σε μέτρα στήριξης των επιχειρήσεων ήταν η εξασφάλιση οικονομικού αντικτύπου, ενώ η βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων των επενδύσεων ήταν απλώς δευτερεύον ζήτημα. Επομένως, κύριο μέλημα της Επιτροπής, όσον αφορά τη βιωσιμότητα, ήταν η τήρηση των προβλεπόμενων στη νομοθεσία της ΕΕ απαιτήσεων. Η Επιτροπή δεν παρείχε στις ΔΑ καθοδήγηση σχετικά με την επιλογή και τον σχεδιασμό των έργων, ούτε οποιαδήποτε άλλη στήριξη για την προαγωγή της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων.

Οι αξιολογήσεις των αναγκών ήταν ελλιπείς και η πραγματική ανάγκη για δημόσια χρηματοδότηση δεν προσδιοριζόταν σωστά

51

Βιωσιμότητα σημαίνει ότι η δημόσια χρηματοδότηση χρησιμοποιείται για έργα τα οποία μπορούν να συμβάλουν με τον καλύτερο τρόπο στην επίτευξη των στόχων του ΕΠ. Οι αξιολογήσεις των αναγκών συμβάλλουν στη συνολική βιωσιμότητα, καθιστώντας εφικτό τον προσδιορισμό των δραστηριοτήτων/επιχειρήσεων που είναι οι καταλληλότερες από άποψη επίτευξης των στόχων των ΕΠ, καθώς και των επιχειρήσεων που χρειάζονται περισσότερο τη δημόσια χρηματοδότηση, εκείνων για τις οποίες δεν μπορούν να βρεθούν λύσεις στην αγορά ή για τις οποίες οι συνθήκες της αγοράς δεν ευνοούν την ενεργοποίηση ιδιωτικών επενδύσεων για την ικανοποίηση των αναγκών τους («αστοχία της αγοράς»). Εάν οι δικαιούχοι δεν χρειάζονταν πραγματικά δημόσια στήριξη και θα είχαν λάβει τις ίδιες αποφάσεις και χωρίς αυτή, υφίσταται μεγαλύτερος κίνδυνος η σχετική δαπάνη να μην αποδειχθεί μη αποδοτική. Επίσης, μειώνονται οι δικαιούχοι που χρειάζονται πραγματικά τη χορηγούμενη δημόσια χρηματοδότηση με συνέπεια τη μείωση της συνολικής βιωσιμότητας.

52

Παρότι τα ΕΠ που ελέγξαμε περιείχαν κάποια στοιχεία από αξιολόγηση αναγκών, κανένα ΕΠ (ούτε οι αντίστοιχες εκ των προτέρων αξιολογήσεις τους) δεν περιείχε διεξοδικές αναλύσεις των πραγματικών αναγκών των εταιρειών (π.χ. των αναγκών των μεγάλων εταιρειών σε σχέση με εκείνες των μικρών εταιρειών) που δραστηριοποιούνται στις οικείες περιφέρειες από την άποψη της στήριξης των επενδύσεων. Δεν υπήρξαν λεπτομερείς μελέτες ή ειδικές έρευνες, ούτε ανελήφθησαν παρόμοιες προπαρασκευαστικές δραστηριότητες για τον προσδιορισμό των αναγκών των πλέον ευάλωτων τομέων πριν από τον σχεδιασμό των μέτρων στήριξης των επιχειρήσεων. Ειδικότερα, οι αξιολογήσεις των αναγκών που περιέχονταν στα οικεία ΕΠ της Αυστρίας, της Ιταλίας και της Πολωνίας όσον αφορά τη στήριξη των επιχειρήσεων ήταν ανεπαρκείς.

53

Σε αρκετές περιπτώσεις (στα ΕΠ της Σαξονίας και της Κάτω Σαξονίας και ως έναν βαθμό στα ΕΠ της Τσεχικής Δημοκρατίας και της Ιταλίας), η αρχική κατάσταση των επιχειρήσεων στις οικείες περιφέρειες περιγραφόταν μάλλον συνολικά, με αναφορά στις ιδιαίτερες δυσκολίες που αντιμετώπιζαν όσον αφορά την πραγματοποίηση επενδύσεων και τη δημιουργία πρόσθετων θέσεων εργασίας. Άλλα ΕΠ δεν διέθεταν σαφή περιφερειακά σχέδια για τον περιορισμό των προβλημάτων αυτών, π.χ. βελτίωση της πρόσβασης σε χρηματοδότηση, μόχλευση ιδιωτικής χρηματοδότησης, αύξηση της παραγωγής, του κύκλου εργασιών, των εξαγωγών ή της παραγωγικότητας και εισαγωγή νέων προϊόντων. Επιπλέον, δεν υπήρχαν σχέδια στα οποία να αναφέρεται ο τρόπος με τον οποίο το ΕΤΠΑ θα προσέθετε αξία επιφέροντας μακροπρόθεσμα αλλαγή στον επιχειρηματικό τομέα, συμπεριλαμβανομένων διαδικασιών βαθύτερης αναδιάρθρωσης οι οποίες απαιτούνταν παράλληλα με τις οικονομικές συνέπειες στην απασχόληση ή στην ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων.

54

Επιπλέον, στα ΕΠ δεν προσδιορίζονταν σαφώς η πραγματική ανάγκη των εταιρειών για δημόσια χρηματοδότηση ή οι αστοχίες της αγοράς στις διάφορες περιφέρειες. Ως εκ τούτου, δεν αιτιολογούνταν κατά τρόπο αδιαμφισβήτητο γιατί ορισμένες εταιρείες έπρεπε να λάβουν κεφάλαια της ΕΕ προκειμένου να επενδύσουν στα περιουσιακά στοιχεία τους (π.χ. βάσει του τομέα, του μεγέθους, των επιχειρηματικών δυνατοτήτων ή του βαθμού καινοτομίας). Με εξαίρεση το ΕΠ της Τσεχικής Δημοκρατίας, σε κανένα από τα ελεγχθέντα ΕΠ δεν αιτιολογούνταν η επιλεξιμότητα μεγάλων επιχειρήσεων για συγχρηματοδότηση από το ΕΤΠΑ.

55

Οι ΔΑ υπέθεταν ότι όλες ουσιαστικά οι επιχειρήσεις που βρίσκονταν σε περιφέρεια σύγκλισης ή σε περιφέρεια με διαρθρωτικά προβλήματα αντιμετώπιζαν αστοχίες της αγοράς και, επομένως, χρειάζονταν δημόσια στήριξη για επενδύσεις, κάτι το οποίο δεν ίσχυε κατ’ ανάγκη. Επιπλέον, στα ΕΠ και στα επενδυτικά σχέδια δεν εξετάζονταν ουσιαστικά οι αστοχίες της αγοράς πέραν των (δυνητικών) κεφαλαιακών περιορισμών ή των δυσκολιών πρόσβασης σε δανεισμό, ενώ οι ΜΜΕ αντιμετωπίζουν διαφορετικά μειονεκτήματα⁴¹ σε σύγκριση με τις μεγαλύτερες επιχειρήσεις. Η ανάγκη η δημόσια παρέμβαση να συνδυάζεται με τη χρηματοδοτική συνδρομή και με τη μη χρηματοδοτική στήριξη (ήτοι διάγνωση, συμβουλές ή πρόσβαση σε ειδικές υποδομές) δεν έτυχε της δέουσας προσοχής.

56

Η Επιτροπή δεν εξέτασε τον κίνδυνο της μη αποδοτικότητας των κεφαλαίων της ΕΕ όταν ενέκρινε τα ΕΠ που ελέγξαμε, επισημαίνοντας, παραδείγματος χάριν, τους εν λόγω κινδύνους στα ΕΠ ή παρέχοντας καθοδήγηση σχετικά με τον τρόπο επιλογής των σχετικών έργων. Αρκετά ΕΠ παρείχαν κεφάλαια από το ΕΤΠΑ επιπλέον των επιχορηγήσεων από υφιστάμενα εθνικά ή περιφερειακά προγράμματα για τη στήριξη επιχειρήσεων. Βασισμένα στη μακροχρόνια πείρα των κρατών μελών, τα εν λόγω προγράμματα επιχορηγήσεων προέβλεπαν συνήθως χρήσιμες επενδύσεις. Ωστόσο, το γεγονός ότι τα κεφάλαια της ΕΕ συμπλήρωναν εθνικές και ιδιωτικές επενδύσεις δεν σήμαινε ότι μπορούσαν να επιφέρουν την αύξηση του αριθμού ή τη βελτίωση της ποιότητας των αιτήσεων ανταγωνιστικών έργων. Επιπλέον, η χρηματοδότηση της ΕΕ δεν συνέβαλε στη βελτίωση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων των έργων πέραν των νομικών απαιτήσεων (π.χ. της απαίτησης αποτελεσματικότερων ελέγχων και εκθέσεων ή της επιβολής αυστηρότερων όρων), καθώς δεν συνδεόταν με την επιδίωξη μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων.

Έμφαση στις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας

57

Τα κράτη μέλη ήταν επίσης υπεύθυνα για την αυστηρή εφαρμογή των νομικών απαιτήσεων της ΕΕ περί βιωσιμότητας. Η Επιτροπή είχε την ευθύνη παρακολούθησης των προσπαθειών των κρατών μελών και διασφάλισης της συμμόρφωσής τους προς το δίκαιο της ΕΕ. Στα κράτη μέλη που κάλυψε ο έλεγχος, οι κανόνες περί βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων των έργων περιορίζονταν στους προβλεπόμενους στη νομοθεσία της ΕΕ (βλέπε παράρτημα VI).

58

Η Επιτροπή και οι ΔΑ θεωρούσαν επαρκή την τήρηση των νομικών απαιτήσεων για τη βιωσιμότητα⁴². Βάσει της προσέγγισης αυτής, ενέκριναν τα ΕΠ των περιόδων προγραμματισμού 2000-2006 και 2007-2013 χωρίς να θέσουν αυστηρότερους όρους για την προώθηση μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων, όπως ενδεχομένως παρατείνοντας την περίοδο βιωσιμότητας πέραν της ελάχιστης που προβλέπεται στους σχετικούς κανονισμούς⁴³.

59

Τέλος, πλην ελάχιστων εξαιρέσεων, οι ΔΑ δεν περιλάμβαναν κρίσιμους όρους στις συμφωνίες επιχορήγησης όσον αφορά την επίτευξη μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων. Στις περισσότερες συμφωνίες επιχορήγησης επαναλαμβάνονταν απλώς οι απαιτήσεις που προβλέπονται στη νομοθεσία της ΕΕ. Δεν προωθήθηκαν ζητήματα βιωσιμότητας μέσω της θέσπισης αποτελεσματικότερων όρων, παραδείγματος χάριν μέσω του καθορισμού βασικών δεσμευτικών στόχων για την απασχόληση και στόχων για τα επίπεδα παραγωγής και παραγωγικότητας ή μέσω της ανταγωνιστικότητας ή της καινοτομίας, οι οποίοι θα έπρεπε να διατηρηθούν για ορισμένα ελάχιστα χρονικά διαστήματα.

Έλλειψη έμφασης στη βιωσιμότητα κατά την επιλογή των έργων

60

Όσον αφορά τις διαδικασίες επιλογής στο πλαίσιο των ΕΠ, αναλύσαμε τη σημασία των έργων για την επίτευξη των στόχων των ΕΠ και εξετάσαμε την ύπαρξη και τη χρήση κριτηρίων που θα μπορούσαν να συνδέονται με τη βιωσιμότητα. Ελέγξαμε επίσης αν λαμβάνονταν υπόψη άλλες σημαντικές πτυχές για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων, όπως η καινοτομία ή η αποφυγή του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης.

61

Το γεγονός ότι, γενικώς, τα έργα που ελέγξαμε ήταν συνεπή προς τους συνολικότερους στόχους των ΕΠ αποτελεί καλή ένδειξη ότι οι διαδικασίες επιλογής επέτρεπαν την επιλογή έργων που ανταποκρίνονταν στους στόχους αυτούς. Ωστόσο, στο στάδιο της επιλογής, κανένα από τα ΕΠ που κάλυψε ο έλεγχος δεν είχε δώσει επαρκή προτεραιότητα στην επίτευξη διαρκών αποτελεσμάτων. Ειδικότερα, οι κίνδυνοι για τα μακροπρόθεσμα αποτελέσματα των έργων και τα μέτρα για τον περιορισμό των κινδύνων αυτών σπάνια αναφέρονταν στις αιτήσεις ή στα έγγραφα των διαδικασιών επιλογής. Επίσης, συχνά δεν εξετάζονταν οι κίνδυνοι μη αποδοτικότητας των δαπανών.

62

Παρότι τα κριτήρια επιλογής περιλάμβαναν συνήθως ορισμένους γενικούς στόχους και ορισμένες τιμές-στόχο (όπως τόνωση της βάσης στοιχείων ενεργητικού των εταιρειών, βελτίωση των επιχειρηματικών δυνατοτήτων και της ανταγωνιστικότητας, δημιουργία νέων ή διάσωση υφιστάμενων θέσεων εργασίας), οι αιτήσεις έργων δεν ανταμείβονταν για τη δυνατότητά τους να παραγάγουν μακροχρόνια αποτέλεσμα. Αντιθέτως, και μάλλον χωρίς φιλόδοξες βλέψεις, οι ΔΑ αξιολογούσαν μόνο τη δυνατότητα των έργων να διατηρήσουν τις τιμές-στόχο για την απαιτούμενη από τη νομοθεσία 3ετία ή 5ετία μετά την ολοκλήρωσή τους. Οι ΔΑ δεν αξιολογούσαν τα δυνητικά μακροπρόθεσμα οικονομικά αποτελέσματα των έργων στο στάδιο της επιλογής.

63

Επίσης, στις περισσότερες περιπτώσεις, η καινοτομία συγκαταλεγόταν στους κύριους στόχους των παραγωγικών επενδύσεων στα ΕΠ που εξετάσαμε. Ωστόσο, κατά την αξιολόγηση των αιτήσεων, ο βαθμός καινοτομίας των έργων ουσιαστικά δεν λαμβανόταν υπόψη. Συχνά, στήριξη παρεχόταν σε σχετικά απλές βιομηχανικές μεθόδους με υψηλότερο κίνδυνο βραχείας διάρκειας και, συνεπώς, χωρίς δυνατότητα παραγωγής βιώσιμων αποτελεσμάτων. Εντοπίσαμε μόνο οκτώ έργα⁴⁴ συνολικά, στο πλαίσιο των ΕΠ της Ιταλίας, της Σαξονίας και της Τσεχικής Δημοκρατίας, στο πλαίσιο των οποίων οι δικαιούχοι είχαν επενδύσει σε καινοτόμες βιομηχανικές μεθόδους ή καινοτόμα προϊόντα. Από τις πρακτικές της ΕΕ προκύπτει ότι οι δικαιούχοι παροτρύνονται να δημιουργούν προϊόντα που διαφοροποιούνται, είναι καινοτόμα, προσφέρουν προστιθέμενη αξία, ώστε να διασφαλίζεται η βιωσιμότητα των έργων τους. Έργα με υψηλές δυνατότητες καινοτομίας και ανταγωνιστικότητας εμφανίζουν μεγαλύτερη βιωσιμότητα.

64

Ο κίνδυνος εμφάνισης του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης δεν λαμβανόταν υπόψη κατά την επιλογή των έργων, καθώς οι ΔΑ δεν συνεκτιμούσαν την ικανότητα των ιδιωτικών οντοτήτων να χρηματοδοτούν οι ίδιες έργα ή να επωμίζονται υψηλότερο μερίδιο του κόστους.

65

Παραδείγματος χάριν, ένδειξη ύπαρξης του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης αποτελεί το γεγονός ότι ο φορέας υλοποίησης του έργου ξεκινά ήδη ένα έργο πριν από τη λήψη της επιχορήγησης, όπως συνέβη σε έξι από τα έργα που ελέγξαμε. Σε τέτοιες περιπτώσεις, υπάρχει κίνδυνος οι φορείς υλοποίησης να είχαν αναλάβει το έργο χωρίς την ενίσχυση ή να είχαν λάβει υπόσχεση επιχορήγησης πριν από την αξιολόγηση του έργου.

66

Μια άλλη ένδειξη ενδεχόμενης ύπαρξης του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης αποτελεί το γεγονός ότι ο δικαιούχος έλαβε περισσότερες από μία επιχορηγήσεις από την ΕΕ σε διάστημα μόλις μερικών ετών και ότι η επιτροπή επιλογής δεν έλαβε υπόψη το στοιχείο αυτό. Αυτό συνέβη σε 15 από τα 41 έργα που ελέγξαμε. Διάφοροι δικαιούχοι έλαβαν περισσότερες από μία επιχορηγήσεις από το ΕΠΤΑ σε σχετικά σύντομα διαστήματα, χωρίς να ελέγχεται προηγουμένως η οικονομική προσιτότητα κάθε αιτήματός τους⁴⁵.

67

Τέλος, διαπιστώσαμε ότι οκτώ από τα έργα που ελέγξαμε⁴⁶ μπορούσαν να έχουν ολοκληρωθεί σε παρόμοια κλίμακα και εντός παρόμοιου χρονοδιαγράμματος απλώς και μόνο με τη χρήση των ιδίων κεφαλαίων των επιχειρήσεων ή με τραπεζικό δανεισμό χωρίς επιχορηγήσεις (βλέπε γράφημα 4). Αυτό ίσχυε ιδίως στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι επιχειρήσεις ανήκαν σε όμιλο εταιρειών. Ως εκ τούτου, η χρήση αυτή των δημόσιων κεφαλαίων μείωνε τις απαιτούμενες ιδιωτικές επενδύσεις. Επιπλέον, όσο μεγαλύτερη ήταν η χορηγηθείσα συγχρηματοδότηση τόσο υψηλότερος ήταν ο αντίκτυπος του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης. Παραδείγματα έργων που επιχορηγήθηκαν παρότι δεν αντιμετώπιζαν αστοχίες της αγοράς παρατίθενται επίσης στο πλαίσιο 6.

Έλλειψη δεικτών και ανεπαρκής εστίαση της παρακολούθησης του έργου στη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων

68

Οι ρυθμίσεις διαχείρισης και παρακολούθησης, πέραν της διασφάλισης ότι τα έργα υλοποιούνται βάσει του προβλεπόμενου αντικειμένου και εντός του προβλεπόμενου προϋπολογισμού και χρονοδιαγράμματος, είναι σημαντικό να επικεντρώνονται επίσης τόσο στην επίτευξη των αποτελεσμάτων κατά την ολοκλήρωση του έργου όσο και στην επακόλουθη βιωσιμότητα αυτών των αποτελεσμάτων. Συναφείς δείκτες, παρακολούθηση και εκθέσεις πρέπει να παρέχουν διασφάλιση όχι μόνο ότι οι δικαιούχοι επιχειρήσεις συμμορφώθηκαν προς τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας, αλλά επίσης ότι μερίμνησαν για την επίτευξη αποτελεσμάτων και, κατά περίπτωση, τα ανέπτυξαν περαιτέρω.

Έλλειψη δεικτών

69

Στα ΕΠ της περιόδου 2000-2006, είτε δεν καθορίζονταν καθόλου δείκτες είτε αυτοί δεν καθορίζονταν με ομοιόμορφο τρόπο. Ωστόσο, στην επόμενη περίοδο, η Επιτροπή ζήτησε από τις ΔΑ να θεσπίσουν βασικούς δείκτες για εκροές και αποτελέσματα. Κανένας εξ αυτών, όμως, δεν αφορούσε μακροχρόνια αποτελέσματα. Οι ΔΑ επέλεξαν τους δείκτες βάσει των στρατηγικών των ΕΠ και των ειδών των επιχορηγήσεων, ενώ δεν ήταν εφικτή η σύγκριση επιτευγμάτων μεταξύ των διαφόρων περιφερειών.

70

Μερικοί από τους δείκτες εκροών δεν ήταν επαρκώς συγκεκριμένοι, αλλά είχαν διατυπωθεί μάλλον γενικόλογα στα σχετικά έγγραφα σε σχέση με τα έργα των περιόδων προγραμματισμού 2000-2006 και 2007-2013. Γενικώς, και οι δείκτες αποτελεσμάτων δεν ορίζονταν καταλλήλως, υπό την έννοια ότι δεν καθόριζαν τον στόχο που επιδίωκαν τα προγράμματα στήριξης⁴⁷. Η έλλειψη συναφών, ποιοτικών και ποσοτικοποιήσιμων δεικτών για τη μέτρηση εκροών και αποτελεσμάτων εμπόδισε τη συνολική αξιολόγηση των αποτελεσμάτων των έργων (βλέπε παραδείγματα στο πλαίσιο 7). Ακόμη και όταν οι δείκτες αποτελεσμάτων συνδέονταν ως έναν βαθμό με τους ευθείς και άμεσους στόχους των έργων, κανένας εξ αυτών δεν χρησιμοποιούνταν για τη μέτρηση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων, των δραστηριοτήτων ή των πράξεων των έργων (βλέπε επίσης κατωτέρω την ενότητα σχετικά με την παρακολούθηση των έργων). Παρότι είναι σημαντικό να υπάρχουν δείκτες επιδόσεων, πρέπει να αποφεύγεται η άσκοπη χρήση υπερβολικά μεγάλου αριθμού τέτοιων δεικτών⁴⁸.

71

Σε λιγοστές περιπτώσεις, οι τιμές-στόχος για τους δείκτες δεν ήταν ρεαλιστικές: σε δύο περιπτώσεις (έργα 19 και 22), σημειώθηκε υπέρβαση των στόχων για τις θέσεις εργασίας κατά περίπου 100 % και σε μία περίπτωση (έργο 11) οι οικονομία σε ενέργεια ήταν σχεδόν τριπλάσια από την προβλεπόμενη στα έγγραφα προγραμματισμού. Στην ενδιάμεση αξιολόγηση του ΕΠ της Τσεχικής Δημοκρατίας διατυπώθηκε το συμπέρασμα ότι οι διάφοροι στόχοι που τέθηκαν σε επίπεδο ΕΠ δεν ήταν επαρκώς φιλόδοξοι και, επομένως, διατυπώθηκε σύσταση αύξησής τους κατά τουλάχιστον 200 %.

Η παρακολούθηση των έργων δεν εστίαζε επαρκώς στη βιωσιμότητα

72

Παρά την έλλειψη δεικτών, διαπιστώσαμε ότι η παρακολούθηση της υλοποίησης των έργων ήταν γενικώς ικανοποιητική. Ωστόσο, βασιζόταν σε μεγάλο βαθμό στις εκροές και δεν ήταν εναρμονισμένη, τόσο από την άποψη της παρακολούθησης και της επαλήθευσης των στοιχείων όσο και σε σχέση με την ύπαρξη ηλεκτρονικών εργαλείων για την υποβολή τους. Τα συστήματα ελέγχου και παρακολούθησης των έργων στις περιφέρειες που κάλυψε ο έλεγχος συνέβαλαν στη διασφάλιση της παράδοσης των εκροών σε μεγάλο βαθμό κατά τα προβλεπόμενα κατά την ημερομηνία ολοκλήρωσης του έργου, καθώς και στη χρήση των επιχορηγήσεων για την αγορά των επιλέξιμων στοιχείων ενεργητικού.

73

Ωστόσο, οι ΔΑ δεν παρακολουθούσαν αποτελεσματικά τη βιωσιμότητα των έργων όσον αφορά τόσο τις νομικές απαιτήσεις όσο και άλλα στοιχεία ου θα υποδήλωναν μακροχρόνια αποτελέσματα. Κατά την ολοκλήρωση των έργων, οι δικαιούχοι υποχρεούνταν να υποβάλουν τελική έκθεση σχετικά με τις δαπάνες τους για τα έργα (εκροές), αλλά όχι πάντοτε για τα άμεσα επιτευχθέντα αποτελέσματα (για τις διάφορες απαιτήσεις παρακολούθησης σε σχέση με τα ελεγχθέντα ΕΠ, βλέπε παράρτημα VII). Επίσης, οι ΔΑ δεν είχαν προβλέψει τον τρόπο χειρισμού των περιπτώσεων κατά τις οποίες τα αποτελέσματα δεν είχαν ακόμη υλοποιηθεί κατά την ολοκλήρωση του έργου και θα εμφανίζονταν μόνο σε μεταγενέστερο στάδιο.

74

Συνολικά, η παρακολούθηση των νομικών απαιτήσεων βιωσιμότητας, μετά την ολοκλήρωση των έργων, παρέμενε περιορισμένης εμβέλειας και εμφάνιζε διαφορές μεταξύ ΕΠ. Οι ρυθμίσεις για την αναφορά στοιχείων και την παρακολούθηση, καθώς και οι αντίστοιχες υποχρεώσεις των αρχών και των δικαιούχων μετά την ολοκλήρωση των έργων, δεν ήταν πάντοτε σαφείς ούτε προσδιορίζονταν επίσημα στα διοικητικά έγγραφα για όλα τα ΕΠ⁴⁹. Οι ΔΑ δεν παρείχαν στους δικαιούχους καμία καθοδήγηση ούτε συστηματικές συμβουλές σχετικά με την παρακολούθηση της βιωσιμότητας. Ούτε διέθεταν συστήματα ΤΠ για τη συλλογή δεδομένων σχετικά με τη βιωσιμότητα και καμία από αυτές δεν ήταν σε θέση να υποβάλει τεκμηριωμένα στατιστικά στοιχεία σχετικά με τη συμμόρφωση προς τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας. Καθώς δεν είχαν καμία νομική υποχρέωση να συνεχίσουν να πράττουν κάτι τέτοιο, οι ΜΑ έπαυαν να παρακολουθούν την εξέλιξη των έργων αμέσως μετά το πέρας της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας.

75

Η προαναφερόμενη απουσία δεικτών και η περιορισμένη παρακολούθηση μετά την ολοκλήρωση των έργων καθιστούσαν αδύνατη τη μέτρηση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων των έργων. Στους λόγους αυτούς οφείλεται επίσης η δυσκολία προσδιορισμού της αιτιώδους συνάφειας μεταξύ των εκταμιευόμενων κεφαλαίων της ΕΕ για την ανάπτυξη του ιδιωτικού τομέα και των παραγόμενων οικονομικών αποτελεσμάτων για τις επιχειρήσεις και τις περιφέρειες.

Ανεπαρκής χρήση των εκ των υστέρων αξιολογήσεων

76

Δεν εντοπίσαμε καμία αξιολόγηση των προγραμμάτων παραγωγικών επενδύσεων που να περιλάμβανε συγκεκριμένη αξιολόγηση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων. Λόγω του περιορισμένου εύρους της παρακολούθησης της νομικής απαίτησης βιωσιμότητας, της έλλειψης οποιουδήποτε συστήματος ΤΠ για τη συλλογή δεδομένων σχετικών με την εν λόγω παρακολούθηση και της απουσίας οποιασδήποτε μακροπρόθεσμης παρακολούθησης μετά το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας, δεν υπήρχαν διαθέσιμα στοιχεία σχετικά με τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων που είχαν επιτύχει τα έργα ΕΤΠΑ, ούτε σχετικά με την οικονομική ανάπτυξη των δικαιούχων επιχειρήσεων ή τις συνέπειες των έργων στις περιφέρειες. Αυτό εμπόδισε τον προσδιορισμό διδαγμάτων και τη συστηματική αξιοποίησή τους για τα οικεία προγράμματα περιφερειακής στήριξης στο πλαίσιο των ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020.

77

Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν διενεργούσε ειδικούς ελέγχους ή αξιολογήσεις όσον αφορά τη βιωσιμότητα των χρηματοδοτηθεισών από το ΕΤΠΑ επενδύσεων, ήταν υποχρεωμένη να στηρίζεται κυρίως στα στοιχεία που ανέφεραν οι ΔΑ στις ετήσιες εκθέσεις υλοποίησης για τις πληροφορίες σχετικά με τη βιωσιμότητα και την υλοποίηση των ΕΠ γενικότερα. Ωστόσο, τα περισσότερα στοιχεία αφορούσαν πρωτίστως τις επιδόσεις ως προς την απορρόφηση των κεφαλαίων. Οι ΔΑ όφειλαν επίσης να αναφέρουν στις ετήσιες εκθέσεις τους τις περιπτώσεις μη συμμόρφωσης προς τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας. Ωστόσο, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να προσκομίσει αποδεικτικά στοιχεία σχετικά με τα μέτρα που έλαβε, προκειμένου να δώσει συνέχεια στις συγκεκριμένες περιπτώσεις μη συμμόρφωσης.

78

Η Επιτροπή είχε ενσωματώσει μελέτες σχετικά με τη χρηματοδοτική στήριξη του ΕΤΠΑ σε μεγάλες επιχειρήσεις και ΜΜΕ στην ευρύτερη εκ των υστέρων αξιολόγηση της πολιτικής συνοχής για την περίοδο 2007-2013⁵⁰. Παρότι οι τελικές εκθέσεις δεν περιλάμβαναν άμεσες αξιολογήσεις της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων, περιείχαν διαπιστώσεις οι οποίες έχουν σημασία για τον στόχο της επίτευξης μακροχρόνιων αποτελεσμάτων από τις επενδύσεις της ΕΕ σε επιχειρήσεις. Οι σημαντικότερες διαπιστώσεις της αξιολόγησης σχετικά με τα δύο είδη επιχειρήσεων ήταν συνεπείς με τα αποτελέσματα του ελέγχου μας και συνοψίζονται στο παράρτημα VIII. Η Επιτροπή δεν συνέλεξε στατιστικά στοιχεία για τα ποσοστά επιβίωσης επιχειρήσεων που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ ούτε σε επίπεδο ΕΕ ούτε σε εθνικό επίπεδο. Ως εκ τούτου, δεν είναι ακόμη σε θέση να διενεργήσει συγκριτική αξιολόγηση μεταξύ εκείνων που λαμβάνουν στήριξη και εκείνων που δεν λαμβάνουν στήριξη.

Τα διορθωτικά μέτρα που λαμβάνονταν για τη μη επίτευξη των τιμών-στόχου και τη μη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις βιωσιμότητας δεν εφαρμόζονταν με συνέπεια

79

Εξετάσαμε τον τρόπο με τον οποίο οι ΔΑ εφάρμοζαν διορθωτικά μέτρα για τη μη επίτευξη των τεθέντων τιμών-στόχου ή για τη μη συμμόρφωση προς τις απαιτήσεις βιωσιμότητας, καθώς αυτό το στοιχείο μπορεί να επηρεάζει τον βαθμό επίτευξης βιώσιμων αποτελεσμάτων.

80

Οι ΔΑ προέβλεπαν ανακτήσεις σε περίπτωση μη επίτευξης των δεσμευτικών τιμών-στόχου που προβλέπονταν στη συμφωνία επιχορήγησης και μη συμμόρφωσης με τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας. Ωστόσο, τα μέτρα αυτά δεν εφαρμόζονταν με ομοιόμορφο τρόπο. Ο βαθμός υστέρησης που έπρεπε να καταγράφουν τα έργα ως προς την επίτευξη των τιμών-στόχου τους ώστε να εφαρμοστούν διορθωτικά μέτρα διέφερε, όπως επίσης διέφεραν τα ανακτήσιμα ποσά ανάλογα με τους κανόνες που έθεταν τα ΕΠ.

81

Οι δύο γερμανικές ΔΑ επέβαλλαν ανακτήσεις σε περίπτωση μη επίτευξης όλων των δεσμευτικών τιμών-στόχου (για τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας) κατά την ολοκλήρωση του έργου⁵¹. Η τσεχική και η πολωνική ΔΑ ήταν περισσότερο ευέλικτες: προέβαιναν σε ανάκτηση κεφαλαίων μόνον εάν η τελικώς επιτυγχανόμενη τιμή ήταν κατώτερη του 95 % (Τσεχική Δημοκρατία) ή του 90 % (Πολωνία) των συγκεκριμένων δεσμευτικών τιμών-στόχου. Οι ιταλικές αρχές επίσης επέβαλαν κυρώσεις για τη μη επίτευξη των τιμών-στόχου.

82

Ωστόσο, τα προς ανάκτηση ποσά διέφεραν επίσης σημαντικά μεταξύ των ΕΠ. Τα ΕΠ της Γερμανίας και της Τσεχικής Δημοκρατίας επέβαλλαν πλήρη ανάκτηση. Ωστόσο, στα ΕΠ της Ιταλίας η ανάκτηση ήταν ανάλογη προς την αξία των στοιχείων ενεργητικού και το χρονικό διάστημα κατά το οποίο αυτά δεν χρησιμοποιήθηκαν. Η ιταλική ΔΑ επέβαλλε πλήρη ανάκτηση μόνον όταν η επίμαχη μη συμμόρφωση συνιστούσε σημαντική αθέτηση της νομικής απαίτησης βιωσιμότητας, όταν δεν επιτυγχάνονταν οι στόχοι που αφορούσαν την απασχόληση ή όταν οι επιχειρήσεις συνεισέφεραν στη χρηματοδότηση του έργου λιγότερο από ό,τι προβλεπόταν στις συμφωνίες επιχορήγησης.

83

Συχνά, υπήρχε δυνατότητα επαναδιαπραγμάτευσης δεσμευτικών τιμών-στόχου ή σχετικών προθεσμιών. Όταν συνέβαινε αυτό, οι ΔΑ επέτρεπαν την εν λόγω επαναδιαπραγμάτευση πριν από το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας, λαμβανομένων υπόψη των τιμών που ήταν πιθανό να επιτευχθούν. Παρότι αυτό ήταν δικαιολογημένο σε ορισμένες περιπτώσεις, π.χ. λόγω μεταβολής εξωτερικών παραγόντων, εάν κάτι τέτοιο εφαρμόζεται συστηματικά, υφίσταται κίνδυνος αμφισβήτησης τόσο της προηγούμενης επιλογής των αιτήσεων έργων προς χρηματοδότηση όσο και της επίτευξης βιώσιμων αποτελεσμάτων.

84

Σε άλλες περιπτώσεις (π.χ. στο περιφερειακό ΕΠ της Τσεχικής Δημοκρατίας), οι συμφωνίες επιχορήγησης επέτρεπαν τη μεταβίβαση των επιδοτηθέντων στοιχείων ενεργητικού σε τρίτο πριν από το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας, εφόσον η ΔΑ είχε εγκρίνει την εν λόγω μεταβίβαση. Κατά τη ΔΑ, τέτοιες μεταβιβάσεις πραγματοποιούνταν μόνο κατόπιν διεξοδικής αξιολόγησης της επιχείρησης στην οποία μεταβιβάζονταν τα επιδοτηθέντα στοιχεία ενεργητικού. Παρ’ όλα αυτά, η πρακτική αυτή ενέχει τον κίνδυνο μια εταιρεία να επωφεληθεί τελικά από επιχορήγηση χωρίς να πρέπει να υποβληθεί στις συνήθεις διαδικασίες επιλογής έργου.

Επήλθαν ορισμένες βελτιώσεις στους κανονισμούς των ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020, με σκοπό τη βελτίωση των δυνατοτήτων βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων

85

Αξιολογήσαμε κατά πόσον η Επιτροπή αξιοποίησε τα διδάγματα από προηγούμενα προγράμματα στις νομοθετικές προτάσεις για τα ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020, καθώς και αν εντόπισε τεχνικούς και οργανωτικούς περιορισμούς για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων σε έργα του επιχειρηματικού τομέα και παραδείγματα ορθής πρακτικής από την προ του 2014 περίοδο. Ελέγξαμε κατά πόσον οι αλλαγές που αφορούσαν τη βελτίωση της βιωσιμότητας των επενδύσεων της ΕΕ ελήφθησαν υπόψη στα σχετικά έγγραφα πολιτικής και αντικατοπτρίστηκαν στο νομικό πλαίσιο για τον συγκεκριμένο τομέα παροχής στήριξης. Τέλος, ελέγξαμε αν η Επιτροπή είχε παράσχει καθοδήγηση στις περιφερειακές αρχές για τη χρήση διδαγμάτων σχετικά με τη βιωσιμότητα στον προγραμματισμό των ΕΔΕΤ.

Το κανονιστικό πλαίσιο βελτιώθηκε …

86

Κατά τον σχεδιασμό των νομοθετικών προτάσεων για τα ΕΔΕΤ της περιόδου 2014-2020, η Επιτροπή χρησιμοποίησε τα διδάγματα από προηγούμενα προγράμματα παραγωγικών επενδύσεων. Οι κανονισμοί των ΕΔΕΤ υπέστησαν διάφορες σημαντικές τροποποιήσεις. Οι ακόλουθες διατάξεις στον κανονισμό του ΕΤΠΑ και στον κανονισμό περί κοινών διατάξεων (ΚΚΔ)⁵² αποσαφήνισαν το κανονιστικό πλαίσιο όσον αφορά τη βιωσιμότητα χρηματοδοτούμενων από τα ΕΔΕΤ πράξεων και είναι πιθανό να έχουν αντίκτυπο στη βελτίωση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων:

• Από το 2014, το ΕΤΠΑ υποστηρίζει, κατ’ αρχήν, παραγωγικές επενδύσεις μόνο σε ΜΜΕ που θεωρούνται γενικώς ότι έχουν μεγαλύτερη ανάγκη κεφαλαίων και άλλης στήριξης, όπως υπηρεσιών παροχής συμβουλών. Οι μεγάλες επιχειρήσεις μπορούν να λάβουν επιχορηγήσεις μόνο για επενδύσεις για την ενίσχυση της έρευνας, της τεχνολογικής ανάπτυξης και της καινοτομίας ή για τη στήριξη της μετάβασης προς μια οικονομία χαμηλών εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα⁵³.
• Αποσαφηνίστηκε το σημείο έναρξης της πενταετούς περιόδου βιωσιμότητας. Αυτό είναι πλέον είτε η τελική ημερομηνία πληρωμής είτε, όπου συντρέχει περίπτωση, η ημερομηνία που ορίζεται στην απόφαση περί κρατικής ενίσχυσης, κάτι το οποίο δεν ήταν σαφές και, επομένως, δεν εφαρμοζόταν με ομοιόμορφο τρόπο από τις ΔΑ προηγουμένως.
• Όσον αφορά τα διορθωτικά μέτρα σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας, για την ενεργοποίηση της ανάκτησης αρκεί πλέον να συντρέχει μόνο μία από τις ακόλουθες τρεις προϋποθέσεις (και όχι και οι τρεις, όπως συνέβαινε προηγουμένως): α) παύση ή μετεγκατάσταση της παραγωγικής δραστηριότητας εκτός της περιοχής του προγράμματος, β) αλλαγή του ιδιοκτησιακού καθεστώτος στοιχείου υποδομής η οποία παρέχει σε εταιρεία αδικαιολόγητο πλεονέκτημα ή γ) ουσιαστική μεταβολή που επηρεάζει τη φύση, τους στόχους ή την εφαρμογή των όρων που θα μπορούσαν να υπονομεύσουν τους αρχικούς στόχους.
• Η συνεισφορά των ΕΔΕΤ πρέπει να επιστραφεί, εάν η παραγωγική επένδυση μετεγκατασταθεί εκτός της ΕΕ εντός 10 ετών (αντί 5ετίας) από την τελική πληρωμή, εκτός εάν ο δικαιούχος είναι ΜΜΕ⁵⁴.

87

Σε πρόσφατο έλεγχο του ΕΕΣ⁵⁵ διαπιστώθηκε ότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη είχαν καταρτίσει γενικώς με επιτυχία ΕΠ βασισμένα σε μια περισσότερο τεκμηριωμένη λογική παρέμβασης, δηλαδή ΕΠ στα οποία προσδιορίζονταν οι επιδιώξεις (ειδικοί στόχοι/αποτελέσματα) καθώς και ο τρόπος με τον οποίο αυτές προβλέπεται να επιτευχθούν (απαιτούμενη χρηματοδότηση, δράσεις που πρέπει να αναληφθούν και αναμενόμενες εκροές). Θεσπίστηκαν νέοι κανόνες με στόχο τη συνεπέστερη και συνολικότερη χρήση δεικτών επιδόσεων για τη μέτρηση της προόδου ως προς την επίτευξη των μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων. Για κάθε άξονα προτεραιότητας των ΕΠ (εκτός από τους άξονες που αφορούν την τεχνική βοήθεια και τα ΕΠ που αφορούν αποκλειστικά την πρωτοβουλία ΜΜΕ) πρέπει να προσδιορίζεται ένα πλαίσιο επιδόσεων, αποτελούμενο από ένα υποσύνολο δεικτών που προβλέπονται στα ΕΠ⁵⁶, εκ των οποίων οι περισσότεροι προκαθορίζονται ήδη στον οικείο κανονισμό.

… εξακολουθούν όμως να υπάρχουν κενά

88

Ένα νέο χαρακτηριστικό του κανονιστικού πλαισίου για την περίοδο 2014-2020, το οποίο ενδέχεται να έχει αντίκτυπο στις επιδόσεις των δραστηριοτήτων στήριξης των επιχειρήσεων που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ, είναι η απαίτηση τα ΕΠ να πληρούν ένα σύνολο «εκ των προτέρων αιρεσιμοτήτων»⁵⁷. Οι αιρεσιμότητες είναι προϋποθέσεις βασιζόμενες σε προκαθορισμένα κριτήρια που προβλέπονται στον ΚΚΔ, οι οποίες συνιστούν προαπαιτούμενα για την αποτελεσματική και αποδοτική χρησιμοποίηση της χρηματοδότησης της ΕΕ για όλα τα ΕΔΕΤ. Κατά την κατάρτιση των ΕΠ της περιόδου 2014-2020, τα κράτη μέλη έπρεπε να αξιολογήσουν κατά πόσον πληρούνταν οι εν λόγω προϋποθέσεις.

89

Για την τήρηση των απαιτήσεων που σχετίζονται με την εκ των προτέρων αιρεσιμότητα αριθ. 3, η οποία αφορά τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας των ΜΜΕ, οι εθνικές αρχές, προτού λάβουν κεφάλαια ΕΔΕ για τη στήριξη των επιχειρήσεων, έπρεπε να λάβουν ειδικά μέτρα για την προώθηση της επιχειρηματικότητας, μεταξύ άλλων στο πλαίσιο της πρωτοβουλίας «Small Business Act» για την Ευρώπη⁵⁸. Μερικές από τις δραστηριότητες αυτές αναμένεται να έχουν θετικό αντίκτυπο στην οργάνωση της επιχειρηματικότητας και, κατά συνέπεια, στο προσδόκιμο ζωής των επιχειρήσεων και στα μακροπρόθεσμα αποτελέσματά τους. Ωστόσο, δεδομένου ότι, κατά τον χρόνο του ελέγχου, είχαν παρέλθει μόνο τρία έτη από την έναρξη της περιόδου προγραμματισμού, ο άμεσος αντίκτυπός τους στη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων δεν μπορούσε να αποδειχθεί ακόμη⁵⁹.

90

Ωστόσο, οι νομοθετικές αρχές δεν έκαναν δεκτή πρόταση της Επιτροπής για μία πρόσθετη εκ των προτέρων αιρεσιμότητα για την εφαρμογή της οδηγίας για τις καθυστερήσεις πληρωμών⁶⁰, η οποία μπορούσε να έχει σημαντικό αντίκτυπο στα ποσοστά επιβίωσης των ΜΜΕ.

91

Η διάρθρωση των ΕΠ της περιόδου 2014-2020 είχε ως συνέπεια τη σημαντική αύξηση του αριθμού των δεικτών επιδόσεων που χρησιμοποιούνται για τη μέτρηση των εκροών και των αποτελεσμάτων που πρέπει να αποτελούν αντικείμενο παρακολούθησης. Στην ειδική έκθεση αριθ. 2/2017⁶¹, εισηγηθήκαμε την εναρμόνιση των ορισμών των όρων «εκροές» και «αποτελέσματα», όπως αυτοί χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο των επιδόσεων.

92

Επιπλέον, σε άλλη έκθεση του ΕΕΣ⁶² επισημαίνεται ότι στη συντριπτική πλειονότητά τους, οι δείκτες που χρησιμοποιούνται ως βάση για την κατανομή του αποθεματικού επίδοσης είναι δείκτες εκροών (κατά 57 %), χρηματοοικονομικοί δείκτες (κατά 33 %) και βασικά στάδια υλοποίησης (κατά 9 %)». Επομένως, το πλαίσιο επιδόσεων για την περίοδο 2014-2020 παραμένει κυρίως επικεντρωμένο στις δαπάνες και στις εκροές των έργων και όχι στην επίτευξη αποτελεσμάτων.

93

Κατά την κατάρτιση του νέου κανονιστικού πλαισίου, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να χρησιμοποιήσει τα αποτελέσματα των εκ των υστέρων αξιολογήσεων της στήριξης του ΕΤΠΑ στις επιχειρήσεις της περιόδου 2007-2013 (τόσο μεγάλες όσο και ΜΜΕ), καθώς οι εκθέσεις δημοσιεύθηκαν μόλις στις αρχές του 2016. Με εξαίρεση μελέτη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου⁶³, επικεντρωνόμενη σε μεγάλο βαθμό σε νομικές πτυχές, δεν γνωρίζουμε άλλες σημαντικές πηγές (παραδείγματος χάριν, μελέτες ή άλλες αξιολογήσεις από εθνικές αρχές) που να έχουν ως αντικείμενο τη στήριξη του ΕΤΠΑ σε παραγωγικές επενδύσεις και να χρησιμοποιήθηκαν για τον σχεδιασμό των νέων κανονισμών των ΕΔΕΤ. Επομένως, γενικά οι κανονισμοί για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 καταρτίστηκαν χωρίς επαρκείς πληροφορίες προερχόμενες από μελέτες αξιολόγησης.

94

Η Επιτροπή δεν θέσπισε κανένα άλλο ειδικό μέτρο για την προώθηση της βιωσιμότητας έργων που να αφορούν παραγωγικές επενδύσεις των ΕΔΕΤ στις περιφέρειες. Το νέο νομικό πλαίσιο εξακολουθεί να μην περιλαμβάνει διατάξεις που να υποχρεώνουν τις ΔΑ να θεσπίσουν διαδικασίες παρακολούθησης, οι οποίες να καθιστούν ειδικότερα εφικτή τη συλλογή αξιόπιστων στοιχείων για τη βιωσιμότητα. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν παρείχε στις ΔΑ ή στους δικαιούχους καμία συναφή καθοδήγηση για τη νέα περίοδο προγραμματισμού.

Συμπερασματα και συστασεισ

95

Συνολικά, καταλήγουμε στο συμπέρασμα ότι, μολονότι τα περισσότερα από τα έργα που ελέγξαμε παρήγαγαν βιώσιμα αποτελέσματα, κατά το διάστημα 2000-2013 και στο πλαίσιο της διαχείρισης της στήριξης του ΕΤΠΑ σε παραγωγικές επενδύσεις σε ευρωπαϊκές επιχειρήσεις δεν δόθηκε επαρκής έμφαση στη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων. Ως εκ τούτου, στο ένα πέμπτο των ελεγχθέντων έργων, τα αποτελέσματα δεν ήταν βιώσιμα. Διαπιστώσαμε αδυναμίες στον προγραμματισμό των ΕΠ, καθώς και στην επιλογή, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των έργων.

96

Οι νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας της ΕΕ, ιδίως δε η υποχρέωση των δικαιούχων να διατηρούν τα αγορασθέντα στοιχεία ενεργητικού στις αρχικές θέσεις τους έως το πέρας της καθορισμένης πενταετούς ή τριετούς βιωσιμότητας, τηρήθηκαν σε όλα τα έργα που ελέγξαμε. Οι δικαιούχοι εταιρείες δεν είχαν υποβληθεί σε καμία σημαντική τροποποίηση ή αλλαγή στη φύση του ιδιοκτησιακού καθεστώτος, ούτε είχαν παύσει ή μετεγκαταστήσει την οικονομική τους δραστηριότητα. Κατά κανόνα, τα ελεγχθέντα έργα παρήγαγαν τις προβλεπόμενες εκροές τους. Οι εκροές χρησιμοποιήθηκαν ως επί το πλείστον έως το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας (βλέπε σημεία 20 έως 23).

97

Τα άμεσα αποτελέσματα των ελεγχθέντων έργων αφορούσαν κυρίως τη δημιουργία θέσεων εργασίας, τη βελτίωση της πρόσβασης σε χρηματοδότηση και δάνεια, την αύξηση της παραγωγής και της παραγωγικότητας. Κατά τον χρόνο του ελέγχου μας, τα περισσότερα ελεγχθέντα έργα εξακολουθούσαν να παράγουν τα αναμενόμενα άμεσα αποτελέσματα. Ωστόσο, σχεδόν για τα μισά από αυτά, παρατηρήσαμε ότι δεν ήταν εφικτή η συνολική αξιολόγηση της βιωσιμότητας κατά το πέρας της σχετικής περιόδου. Καθώς οι περισσότερες ΔΑ επικεντρώνονταν μόνο στη δημιουργία θέσεων εργασίας και τα αποτελέσματα δεν αποτελούσαν αντικείμενο κατάλληλης παρακολούθησης και υποβολής αναφορών μετά την ολοκλήρωση των έργων, οι πληροφορίες σχετικά με τον βαθμό επίτευξης των αποτελεσμάτων και τη βιωσιμότητα ήταν λιγοστές (βλέπε σημεία 26 έως 31). Στο ένα πέμπτο των έργων, τα επιτευχθέντα αποτελέσματα κατά τον χρόνο ολοκλήρωσής τους δεν διήρκεσαν έως το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας ή διήρκεσαν μόνο για σύντομο διάστημα μετά το πέρας αυτής (βλέπε σημεία 32 έως 38).

98

Σπάνια δόθηκε προτεραιότητα στην επίτευξη έμμεσων αποτελεσμάτων, όπως η ανάπτυξη βάσεων γνώσεων, η δικτύωση με ιδρύματα τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, η αύξηση των τοπικών φορολογικών εσόδων και η εξασφάλιση οφελών για τις περιφέρειες (βλέπε σημεία 40 έως 43).

99

Πολλοί ήταν οι λόγοι για τη μη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων των έργων. Ενώ σε μερικές περιπτώσεις οι λόγοι εξέφευγαν εμφανώς του ελέγχου των δικαιούχων (λόγω εξωγενών παραγόντων, όπως η οικονομική κρίση) ή ανάγονταν σε διαχειριστικές αδυναμίες, σε άλλες περιπτώσεις η ευθύνη αποδίδεται σε ανεπαρκή επικέντρωση στη βιωσιμότητα στα διάφορα επίπεδα διαχείρισης των κεφαλαίων της ΕΕ.

100

Σε επίπεδο προγράμματος, η επίτευξη μακροχρόνιων αποτελεσμάτων από τις παραγωγικές επενδύσεις δεν προωθήθηκε αποτελεσματικά στα συναφή ΕΠ ή σε άλλα σχετικά έγγραφα περιφερειακής στρατηγικής. Η επίτευξη μακροχρόνιων αποτελεσμάτων δεν ήταν προτεραιότητα. Δεν προσδιορίστηκαν κατάλληλα οι ειδικές ανάγκες των επιχειρήσεων διαφορετικών μεγεθών και από διαφορετικούς τομείς δραστηριότητας (αστοχίες της αγοράς). Αυτό είχε ως αποτέλεσμα την εμφάνιση του κινδύνου μη αποδοτικότητας των σχετικών δαπανών των προγραμμάτων. Γενικώς, η συμμετοχή της ΕΕ δεν διασφάλισε καλύτερη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων (βλέπε σημεία 46 έως 59).

Σύσταση 1 – Προώθηση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων

1. Τα κράτη μέλη οφείλουν να προωθούν την επίτευξη διαρκών αποτελεσμάτων των παραγωγικών επενδύσεων που χρηματοδοτούνται από το ΕΤΠΑ στο επίπεδο προγραμματισμού του ΕΠ, ιδίως μέσω:
   • μεγαλύτερης έμφασης στον προσδιορισμό και στον μετριασμό των κινδύνων για την επίτευξη βιώσιμων αποτελεσμάτων,
   • καλύτερης ανάλυσης των αναγκών των διαφόρων ειδών επιχειρήσεων, συμπεριλαμβανομένης της ανάγκης δημόσιας χρηματοδότησης, προς αποφυγή του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την κατάρτιση των ΕΠ για τη μετά το 2020 περίοδο.

2. Κατά τη διαδικασία έγκρισης των ΕΠ, η Επιτροπή οφείλει να εξετάζει με μεγαλύτερη προσοχή τον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη θεωρούν τη βιωσιμότητα εκροών και αποτελεσμάτων.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά τη διαδικασία έγκρισης των μεμονωμένων ΕΠ για τη μετά το 2020 περίοδο.

101

Όσον αφορά την επιλογή των έργων, τα κριτήρια επιλογής δεν αντικατόπτριζαν κατάλληλα την ανάγκη τα χρηματοδοτούμενα από το ΕΤΠΑ έργα να επιτύχουν μακροχρόνια αποτελέσματα, να εισαγάγουν καινοτόμες βιομηχανικές διεργασίες ή να μεγιστοποιήσουν τη μόχλευση της χρηματοδότησης. Ο κίνδυνος να λάβουν χρηματοδότηση από την ΕΕ εταιρείες που θα μπορούσαν να υλοποιήσουν το έργο τους χωρίς την εν λόγω πρόσθετη χρηματοδότηση, ή με μικρότερη χρηματοδότηση, δεν περιορίστηκε όσο έπρεπε (βλέπε σημεία 61 έως 67).

Σύσταση 2 - Συνεκτίμηση της βιωσιμότητας στις διαδικασίες επιλογής

Τα κράτη μέλη οφείλουν να βελτιώσουν τις διαδικασίες και τα κριτήρια επιλογής που εφαρμόζουν, ώστε να λαμβάνεται υπόψη ο κίνδυνος εμφάνισης του φαινομένου της μη αποδοτικής δαπάνης και να υποστηρίζονται μόνο έργα παραγωγικών επενδύσεων με δυνατότητα επίτευξης κατάλληλων μακροχρόνιων αποτελεσμάτων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: κατά την προετοιμασία των επόμενων διαδικασιών επιλογής.

102

Οι ΔΑ δεν έδωσαν τη δέουσα προσοχή στη μέτρηση της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων. Δεν θέσπισαν όλες οι ΔΑ κατάλληλους δείκτες για τη μέτρηση των επιδόσεων των συγχρηματοδοτούμενων από την ΕΕ παρεμβάσεων και των μακροπρόθεσμων αποτελεσμάτων τους. Όταν ορίζονταν συναφείς δείκτες, αυτοί μετρούσαν ως επί το πλείστον μία μόνο πτυχή των οφελών που είχαν παραγάγει τα έργα, η επίτευξη των τεθέντων στόχων δεν ήταν υποχρεωτική ή οι δείκτες δεν χρησιμοποιούνταν με ομοιόμορφο τρόπο για τη μέτρηση των επιδόσεων. Αυτό δεν επέτρεπε στις αρχές να εξασφαλίζουν πολύτιμες πληροφορίες για τη βιωσιμότητα των αποτελεσμάτων από τα έργα και από τα προγράμματα συνολικά (βλέπε σημεία 69 έως 71).

103

Παρότι η παρακολούθηση της υλοποίησης των έργων από τις ΔΑ, βάσει των εκροών, ήταν γενικώς η δέουσα, η παρακολούθηση των αποτελεσμάτων και η σχετική υποβολή αναφορών κατά την ολοκλήρωση των έργων και κατά τη διάρκεια της περιόδου βιωσιμότητας ήταν ως επί το πλείστον ελλιπείς. Αυτό οφειλόταν εν μέρει στην ανεπαρκή χρήση δεικτών επιδόσεων και εν μέρει στην έλλειψη διαδικασιών παρακολούθησης και υποβολής αναφορών ή στη μη συνεπή εφαρμογή τους. Τα μακροχρόνια αποτελέσματα δεν αποτελούσαν αντικείμενο παρακολούθησης. Στο πλαίσιο των ΕΠ που κάλυψε ο έλεγχός μας, δεν είχε ζητηθεί η διενέργεια ειδικών εκ των υστέρων αξιολογήσεων. Επίσης, η Επιτροπή δεν διενήργησε ειδικούς ελέγχους, ούτε εκπόνησε ειδικές μελέτες σχετικά με τη βιωσιμότητα των χρηματοδοτηθεισών από την ΕΕ επενδύσεων (βλέπε σημεία 72 έως 78).

Σύσταση 3 - Έμφαση στη βιωσιμότητα στην παρακολούθηση και στην υποβολή αναφορών

Η παρακολούθηση και η υποβολή αναφορών από τα κράτη μέλη πρέπει να είναι κατάλληλες και συνεπείς:

• χρήση προκαθορισμένων και συναφών δεικτών τόσο για τις εκροές όσο και για τα αποτελέσματα, καθώς και για τη μέτρηση μακροχρόνιων αποτελεσμάτων σε επίπεδο ΕΠ, διατηρώντας παράλληλα διαχειρίσιμο τον αριθμό των δεικτών·
• θέσπιση διαδικασιών παρακολούθησης και υποβολής αναφορών για χρήση κατά την ολοκλήρωση του έργου και καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου βιωσιμότητας, οι οποίες πρέπει να περιγράφονται στις συμφωνίες επιχορήγησης·
• βελτίωση της συλλογής και της αξιοποίησης των οικείων δεδομένων.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: για τρέχοντα έργα – το συντομότερο δυνατόν· για μελλοντικά έργα – κατά την προετοιμασία των διαδικασιών επιλογής.

Σύσταση 4 - Συνεκτίμηση της βιωσιμότητας στις αξιολογήσεις

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη οφείλουν να διασφαλίζουν ότι οι εκ των υστέρων αξιολογήσεις σε επίπεδο ΕΠ ή σε επίπεδο ΕΕ διερευνούν συστηματικότερα τις διάφορες πτυχές της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων που επιτυγχάνονται κατά το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας και πέραν αυτής. Τα αποτελέσματα της αξιολόγησης πρέπει να χρησιμοποιούνται κατά τον σχεδιασμό μελλοντικών προγραμμάτων στήριξης των επιχειρήσεων από την ΕΕ.

Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: για τις μελλοντικές εκ των υστέρων αξιολογήσεις.

104

Οι συμφωνίες επιχορήγησης δεν προέβλεπαν συστηματικά ανακτήσεις και διορθωτικά μέτρα σε περίπτωση μη επίτευξης των αναμενόμενων αποτελεσμάτων κατά την ολοκλήρωση του έργου ή/και κατά το πέρας της περιόδου βιωσιμότητας. Όταν προβλέπονταν ανακτήσεις και κυρώσεις, αυτές εφαρμόζονταν με ασυνέπεια και με διαφορετικούς βαθμούς ευελιξίας μεταξύ ΕΠ (βλέπε σημεία 80 έως 84).

Σύσταση 5 - Συνεπής εφαρμογή σαφών διορθωτικών μέτρων

1. Η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίζει ότι τα κράτη μέλη εφαρμόζουν με συνέπεια σαφή διορθωτικά μέτρα, συμπεριλαμβανομένων των διαδικασιών ανάκτησης, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες τα έργα δεν συμμορφώνονται με τις νομικές απαιτήσεις βιωσιμότητας που θέτει η ΕΕ.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: πάραυτα.

2. Όταν τα κράτη μέλη θέτουν δεσμευτικές τιμές-στόχο σε επίπεδο έργου, οφείλουν να καθορίζουν και να εφαρμόζουν με συνέπεια σαφή διορθωτικά μέτρα.

   Ημερομηνία-στόχος για την υλοποίηση της σύστασης: το συντομότερο δυνατόν και πάντως πριν από το τέλος του 2019.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Iliana IVANOVA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 7ης Φεβρουαρίου 2018.

Συντομογραφιεσ και γλωσσαριο

Άμεσα αποτελέσματα έργου: Αλλαγές που γίνονται αντιληπτές από εκείνους στους οποίους η παρέμβαση απευθύνεται άμεσα και απορρέουν από τη συμμετοχή τους σε αυτή (π.χ. αύξηση της παραγωγής, της παραγωγικότητας, των πωλήσεων, του κύκλου εργασιών ή των εξαγωγών, ενίσχυση της επιχειρηματικότητας και της ανταγωνιστικότητας, εισαγωγή νέων προϊόντων ή υπηρεσιών, δημιουργία ή διατήρηση μακροχρόνιων θέσεων εργασίας).

ΑΠΕ: Ανανεώσιμες πηγές ενέργειας

Βιώσιμα αποτελέσματα έργου: Μακροχρόνια αποτελέσματα έργου. Κύριος δείκτης της βιωσιμότητας των αποτελεσμάτων ενός έργου είναι η διαρκής ροή καθαρών οφελών που επιτυγχάνονται μέσω του έργου. Παραδείγματος χάριν, μετά την ολοκλήρωση ενός έργου, τόσο κατά τη διάρκεια της εκ του νόμου προβλεπόμενης περιόδου βιωσιμότητας όσο και μετά το πέρας της, το έργο πρέπει να εξασφαλίζει ικανοποιητική απόδοση από χρηματοδοτική και οικονομική άποψη, να συμβάλλει στην αύξηση της παραγωγής, της παραγωγικότητας, της απασχόλησης, της ανταγωνιστικότητας και της επιχειρηματικότητας και να ενισχύει την καινοτομία.

Δείκτης: Μετρήσιμη μεταβλητή που αφορά συγκεκριμένο στόχο και παρέχει χρήσιμες πληροφορίες για την αξιολόγηση του βαθμού της επίτευξής του.

Διαχειριστική αρχή (ΔΑ): Εθνική, περιφερειακή ή τοπική δημόσια αρχή (ή άλλος δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας) που ορίζεται από το κράτος μέλος για τη διαχείριση επιχειρησιακού προγράμματος. Στα καθήκοντά της συγκαταλέγονται η επιλογή των προς χρηματοδότηση έργων, η παρακολούθηση της υλοποίησής τους και η υποβολή αναφορών στην Επιτροπή σχετικά με τις διάφορες οικονομικές πτυχές και τα επιτυγχανόμενα αποτελέσματα. Είναι επίσης ο φορέας που επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις σε δικαιούχους κατόπιν ελέγχων που διενεργούνται από την Επιτροπή, από το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο ή από αρμόδια αρχή του οικείου κράτους μέλους.

Ε&Α: Έρευνα και ανάπτυξη

Εκροές έργου: Τα παραδοτέα έργου.

Έμμεσα αποτελέσματα έργου: Οι θετικές συνέπειες έργου για τις οικείες περιφέρειες, π.χ. αύξηση της απασχόλησης, της ανταγωνιστικότητας και της επιχειρηματικότητας, ενίσχυση της καινοτομίας, άνοδος των ποσοστών επιβίωσης επιχειρήσεων, συσχέτιση της χρηματοδοτικής στήριξης με τη συνεργασία με πανεπιστήμια/ερευνητές για την ενίσχυση της καινοτομίας και του ανταγωνισμού, ανάπτυξη των δεξιοτήτων ή της βάσης γνώσεων, παροχή συμβουλών σε επιχειρήσεις και δικτύωση με άλλους ομοειδείς οργανισμούς.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Πρόγραμμα στο οποίο καθορίζονται οι προτεραιότητες και οι συγκεκριμένοι στόχοι κράτους μέλους ή περιφέρειας και προσδιορίζεται ο τρόπος με τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν οι χρηματοδοτικοί πόροι (ενωσιακή και εθνική χρηματοδότηση και συγχρηματοδότηση από ιδιωτικές πηγές) εντός συγκεκριμένου διαστήματος (επί του παρόντος επταετία) για τη χρηματοδότηση έργων. Τα έργα που εντάσσονται σε ένα ΕΠ πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη ορισμένων στόχων. Η χρηματοδότηση προέρχεται από το ΕΤΠΑ. Το ΕΠ καταρτίζεται από το κράτος μέλος και, προτού εκτελεστεί οποιαδήποτε πράξη πληρωμής από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, πρέπει να εγκριθεί από την Επιτροπή. Το ΕΠ μπορεί να τροποποιηθεί μόνο κατά τη διάρκεια της περιόδου προγραμματισμού και εφόσον συμφωνήσουν αμφότερα τα μέρη.

Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ): Συναποτελούνται από πέντε χωριστά ταμεία που υποστηρίζουν την υλοποίηση της στρατηγικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης για έξυπνη, διατηρήσιμη και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη σε ολόκληρη την ΕΕ, καθώς και τις ειδικές αποστολές κάθε ταμείου. Καθορίζουν τα πλαίσια πολιτικής για την επταετή δημοσιονομική περίοδο που καλύπτει το ΠΔΠ. Τα ΕΔΕΤ περιλαμβάνουν το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ), το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ): Σκοπός του είναι η ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης με την άρση των κύριων περιφερειακών ανισορροπιών, αφενός, μέσω της παροχής οικονομικής στήριξης για την ανάπτυξη υποδομών και, αφετέρου, μέσω παραγωγικών επενδύσεων με σκοπό τη δημιουργία θέσεων εργασίας, ιδίως για τις επιχειρήσεις.

Κανονισμός περί κοινών διατάξεων (ΚΚΔ): Κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013. Ο κανονισμός αυτός θεσπίζει τους κοινούς κανόνες που εφαρμόζονται στο Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ), τα οποία υπάγονται σε κοινό πλαίσιο («Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία - ΕΔΕΤ»). Περιέχει επίσης τις αναγκαίες διατάξεις για τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας των ΕΔΕΤ και του συντονισμού τόσο μεταξύ τους όσο και με τα άλλα μέσα της Ένωσης.

ΜΜΕ: Μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις

Παρακολούθηση: Διαρκής λειτουργία που συνίσταται στη συστηματική συλλογή δεδομένων για συγκεκριμένους δείκτες με σκοπό την παροχή, στη διοίκηση και στους κύριους ενδιαφερομένους για μια εν εξελίξει αναπτυξιακή παρέμβαση, στοιχείων σχετικά με τον βαθμό προόδου και επίτευξης των στόχων, καθώς και για την απορρόφηση των διατιθέμενων κεφαλαίων (Πηγή: Γλωσσάριο της Επιτροπής Αναπτυξιακής Βοήθειας του ΟΟΣΑ).

ΠΕΠ: Περιφερειακό επιχειρησιακό πρόγραμμα

Περίοδος προγραμματισμού: Το πολυετές πλαίσιο εντός του οποίου προγραμματίζονται και εκτελούνται οι δαπάνες του ΕΤΠΑ.

Προστιθέμενη αξία (της ΕΕ): Επιπλέον αξία που αποφέρει μια δράση της ΕΕ στην αξία που, ούτως ή άλλως, θα είχε δημιουργηθεί από τη δράση των κρατών μελών που θα ενεργούσαν χωρίς την υποστήριξή της. Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, η προστιθέμενη αξία της ΕΕ συνίσταται στα οφέλη που απορρέουν από τις συγχρηματοδοτούμενες από την ΕΕ παραγωγικές επενδύσεις, όπως η ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων, ο καλύτερος προσδιορισμός των τοπικών και περιφερειακών αναγκών και λύσεων, η δημιουργία μακροχρόνιας απασχόλησης και η βελτίωση των προοπτικών για καινοτομία.

ΣΛΕΕ: Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Στρατηγική «Ευρώπη 2020»: Η αναπτυξιακή στρατηγική της ΕΕ για την περίοδο 2010-2020 με σκοπό την ανάκαμψη από τη χρηματοπιστωτική κρίση. Διακρίνεται σε πέντε πρωταρχικούς στόχους που αφορούν την απασχόληση, την έρευνα και την ανάπτυξη, το κλίμα / την ενέργεια, την εκπαίδευση, την κοινωνική ένταξη και τη μείωση της φτώχειας.

Φαινόμενο μη αποδοτικής δαπάνης: Φαινόμενο που εμφανίζεται όταν χορηγείται χρηματοδότηση για τη στήριξη δικαιούχου ο οποίος θα λάμβανε την ίδια απόφαση και χωρίς την ενίσχυση. Στην περίπτωση αυτή, το επερχόμενο αποτέλεσμα δεν μπορεί να αποδοθεί στη σχετική πολιτική και η καταβληθείσα στον συγκεκριμένο δικαιούχο ενίσχυση δεν επιφέρει κανέναν αντίκτυπο. Κατά συνέπεια, το μέρος των δαπανών που δημιουργεί το φαινόμενο αυτό είναι εξ ορισμού αναποτελεσματικό, επειδή δεν συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων. Στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου, πρόκειται για κατάσταση κατά την οποία επιδοτούμενο έργο θα είχε υλοποιηθεί, εν όλω ή εν μέρει, και χωρίς την επιχορήγηση.

Χρηστή δημοσιονομική διαχείριση: Ακριβοδίκαιη και διαφανής διαχείριση του προϋπολογισμού της ΕΕ σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό και ιδίως τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Ο εν προκειμένω έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙ, το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης, και του οποίου προεδρεύει η Iliana Ivanova, Μέλος του ΕΕΣ. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Ladislav Balko, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τον Branislav Urbanič, προϊστάμενο του ιδιαίτερου γραφείου του, τη Zuzana Franková, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του και μέλος του κλιμακίου ελέγχου, τον Gerhard Ross, διευθυντή, τη Myriam Cazzaniga, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, τον Kurt Bungartz, υπεύθυνο έργου, και τις Alessandra Falcinelli και Jolita Korzunienė, ελέγκτριες.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2018

PDF	ISBN 978-92-872-9389-3	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/68105	QJ-AB-18-005-EL-N
HTML	ISBN 978-92-872-9474-6	ISSN 1977-5660	doi:10.2865/657766	QJ-AB-18-005-EL-Q

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2018

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτήν την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: https://europa.eu/european-union/index_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://publications.europa.eu/el/web/general-publications/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. http://europa.eu/contact).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/data) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.