Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) – zapewniono cenne wsparcie, lecz dotychczas nie ustalono, na ile przyczyniło się ono do ograniczenia ubóstwa

Streszczenie

Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) zastąpił dawny europejski program dla osób najbardziej potrzebujących (MDP). Zapewnia on finansowanie ze środków unijnych w łącznej wysokości 3,8 mld euro na okres programowania 2014–2020 i jest wdrażany na szczeblu krajowym za pomocą programów operacyjnych.

FEAD przyniósł dwie istotne zmiany w walce z ubóstwem w porównaniu z programem MDP. Po pierwsze, oprócz pomocy żywnościowej zapewnia on wsparcie materialne i obejmuje działania na rzecz włączenia społecznego. Po drugie, zarządzanie Funduszem w strukturach Komisji Europejskiej zostało przesunięte z Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich do Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia i Spraw Społecznych. Na podobną zmianę organizacyjną w kierunki polityki społecznej zdecydowała się również większość organów państw członkowskich.

Trybunał stwierdził, że pomimo wprowadzonych zmian FEAD to zasadniczo w dalszym ciągu program wsparcia żywnościowego, ponieważ 83% środków jest przeznaczanych właśnie na ten cel. Taki stan rzeczy jest wynikiem podstawowego rozporządzenia w sprawie FEAD, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą finansować wsparcie żywnościowe praktycznie w takim samym zakresie jak w ramach obowiązującego wcześniej programu MDP. Jedynie cztery państwa członkowskie zdecydowały się położyć w swoich programach nacisk na konkretne działania na rzecz włączenia społecznego, przeznaczając na nie 2,5% środków Funduszu.

Określenie „najbardziej potrzebujący” ma ogólny charakter, zatem to do państw członkowskich należy zdefiniowanie kategorii osób najbardziej narażonych na ubóstwo, które powinny zostać objęte wsparciem z FEAD udzielanym za pośrednictwem krajowych programów operacyjnych. Połowa państw członkowskich objętych oceną Trybunału nie ukierunkowała pomocy na konkretne, szczególnie wrażliwe grupy społeczne ani określone formy ubóstwa. Jeśli jednak FEAD ma zapewniać unijną wartość dodaną obok innych programów wsparcia, musi zostać ukierunkowany na osoby będące w największej potrzebie bądź na najcięższe formy ubóstwa.

Jak wynika z ustaleń Trybunału, w uzupełnieniu do pomocy materialnej państwa członkowskie przyjęły szereg różnorodnych działań na rzecz włączenia społecznego, począwszy od dystrybucji ulotek informacyjnych po jednostkowe wsparcie dopasowane do indywidualnych potrzeb. Jedynie kilka państw członkowskich monitoruje rezultaty tych działań, w związku z czym nie można było ustalić, w jakim stopniu przyczyniły się one do ograniczenia najcięższych form ubóstwa.

Cztery państwa członkowskie, które w ramach swoich programów skoncentrowały się nie na zapewnianiu pomocy materialnej bądź żywnościowej, lecz na podejmowaniu konkretnych działań na rzecz włączenia społecznego, prowadziły bardziej szczegółowe monitorowanie ze względu na wymóg lepszego ukierunkowania wsparcia przewidziany w podstawowym rozporządzeniu w sprawie FEAD. Nie ma jednak wystarczających dowodów na to, że działania te uzupełniały podobne inicjatywy wspierane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).

W przypadku kolejnego okresu programowania po 2020 r. Komisja zaproponowała, by FEAD włączyć do nowego EFS+, który będzie obejmował szczegółowe cele w zakresie walki z deprywacją materialną.

Trybunał jest zdania, że ogólnie FEAD stanowi istotny instrument zapewniający pomoc żywnościową i materialną osobom najbardziej potrzebującym. Tym samym uzupełnia on inicjatywy podejmowane prywatnie i na szczeblu państw członkowskich, ale niekoniecznie inne inicjatywy unijne. Ustanowienie FEAD zostało również przyjęte z zadowoleniem przez podmioty udzielające pomocy najbardziej potrzebującym. Nie ustalono jednak jak dotąd, w jakim stopniu faktycznie przyczynił się on do ograniczenia ubóstwa. Trybunał sformułował zalecenia, które uwzględniają propozycje Komisji na okres programowania 2021–2027. Zalecenia te dotyczą:

1. lepszego ukierunkowania pomocy;
2. zapewnienia, by działaniami na rzecz włączenia społecznego objęci zostali odbiorcy podstawowej pomocy materialnej;
3. udoskonalenia oceny włączenia społecznego odbiorców końcowych wsparcia z FEAD.

Wstęp

Pomimo ogólnego dobrobytu w Unii Europejskiej (UE) poziom ubóstwa w UE jest nadal wysoki. Unijny plan na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia na bieżące dziesięciolecie został wytyczony w strategii „Europa 2020”, w której jednym z kluczowych aspektów jest ograniczanie ubóstwa. W strategii tej za cel przyjęto zmniejszenie do 2020 r. liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym o co najmniej 20 mln w porównaniu z rokiem 2008. W 2017 r. liczba takich osób wynosiła 113 mln, co stanowi 22,5% populacji UE¹. W 2008 r. z kolei, kiedy UE wytyczyła swój zasadniczy cel w tym zakresie, liczba osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym kształtowała się na poziomie 116 mln. Ryzyko to jest najwyższe w przypadku konkretnych grup, takich jak dzieci czy osoby starsze.

UE ustanawia programy pomocy dla najbardziej potrzebujących począwszy od lat 80. Pierwszym z nich był europejski program dla osób najbardziej potrzebujących (MDP), od 2014 r. działa natomiast Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), który jest przedmiotem niniejszego sprawozdania z kontroli.

Program MDP – poprzednik FEAD

W 1987 r. Rada ustanowiła program MDP, umożliwiając państwom członkowskim wykorzystanie publicznych zapasów interwencyjnych produktów rolnych na potrzeby świadczenia pomocy żywnościowej osobom najbardziej potrzebującym w społeczeństwie. Program MDP, którym zarządzała Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI) Komisji Europejskiej, stał się istotnym źródłem wsparcia dla organizacji niosących pomoc żywnościową osobom potrzebującym. W 2010 r. ze wsparcia w ramach programu skorzystało ponad 18 milionów osób w UE. Z czasem MDP stał się jednak przedmiotem sporów prawnych między państwami członkowskimi.

Program MDP uległ stopniowo przekształceniu w program pomocy finansowej, w ramach którego wspiera się zakup i dostarczanie żywności osobom najbardziej potrzebującym. W 2008 r. Niemcy wystąpiły przeciwko Komisji, twierdząc, że programu MDP nie można już traktować jako przedłużenia wspólnej polityki rolnej, ponieważ dotyczy on polityki społecznej, która wchodzi w zakres kompetencji państw członkowskich. Stanowisko Niemiec w tej sprawie poparła Szwecja, ale Francja, Włochy, Hiszpania i Polska opowiedziały się po stronie Komisji. W następstwie negocjacji politycznych na forum Rady państwa członkowskie wypracowały kompromis i podjęły decyzję o utworzeniu FEAD, nowego funduszu niewchodzącego w zakres wspólnej polityki rolnej, który zastąpił program MDP w kolejnym okresie programowania. MDP funkcjonował jeszcze przez okres przejściowy do 31 grudnia 2013 r. (tak aby umożliwić organizacjom charytatywnym w państwach członkowskich przystosowanie się do nowej sytuacji).

Program MDP został skontrolowany przez Trybunał w 2008 r.². Zalecono wówczas między innymi, by:

• program został osadzony w ramach polityki społecznej państw członkowskich;
• sformułowano zdefiniowane, mierzalne, osiągalne, odpowiednie i określone w czasie cele, a także ustalono odpowiednie wskaźniki wykonania na potrzeby monitorowania realizacji celów programu.

FEAD – nowe podejście do zapewniania wsparcia na rzecz najbardziej potrzebujących

W 2014 r. program MDP został zastąpiony przez FEAD – fundusz, który opierał się na nowym podejściu do udzielania pomocy osobom potrzebującym i który wcielał w życie zalecenia sformułowane przez Trybunał. Jako taki miał on na celu zapewnianie nie tylko wsparcia żywnościowego, ale i pomocy materialnej, a ponadto obejmował indywidualnie dostosowane działania na rzecz włączenia społecznego ukierunkowane na osoby ubogie lub zagrożone ubóstwem. Znalazło to odzwierciedlenie w celach FEAD (zob. ramka 1).

Fundusz został ustanowiony nie tylko w celu udzielania pomocy żywnościowej i podstawowej pomocy materialnej osobom najbardziej potrzebującym oraz w celu niesienia bezpośredniej pomocy materialnej w sytuacjach największej potrzeby, ale również aby – w miarę możliwości – pomóc osobom potrzebującym wydostać się z ubóstwa i zapewnić im informacje na temat innych unijnych lub krajowych programów wsparcia (zob. wykres 1).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W ramach nowego podejścia zarządzanie Funduszem przejęła Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL). Finansowanie ze środków UE na okres programowania 2014–2020 wynosi 3,8 mld euro, a po uwzględnieniu wkładów państw członkowskich całkowita kwota finansowania kształtuje się na poziomie 4,5 mld euro.

Dwa rodzaje programów operacyjnych wykorzystywanych do wdrażania FEAD

Aby wdrożyć wsparcie z FEAD, państwa członkowskie miały do wyboru dwa różne rodzaje programów operacyjnych. Mogły też zdecydować się na korzystanie z obydwu.

• Programy operacyjne typu I zapewniają: pomoc żywnościową i materialną, np. przez dystrybucję paczek żywnościowych; wsparcie na rzecz organizacji oferujących gorące posiłki dla bezdomnych i wydających śpiwory i zestawy artykułów higienicznych; wsparcie w postaci obiadów w szkołach dla dzieci żyjących w ubóstwie lub wsparcie dla ich rodzin.
• Ponadto programy te powinny obejmować środki towarzyszące, których celem jest zmniejszenie wykluczenia społecznego osób najbardziej potrzebujących. Środki te mogą obejmować działania takie jak porady na temat higieny osobistej czy lekcje gotowania, ale również udzielanie informacji na temat dostępnych krajowych programów pomocy społecznej.
• W ramach programów operacyjnych typu II nie udziela się pomocy żywnościowej ani materialnej. Obejmują one natomiast działania na rzecz włączenia społecznego ukierunkowane na ściśle określone grupy osób najbardziej potrzebujących. Takie działania powinny być ściśle powiązane z krajową polityką w obszarze włączenia społecznego i mogą obejmować zarówno działania doradcze zbliżone do tych, które są dostępne w ramach środków towarzyszących w PO typu I, jak i działania na rzecz włączenia społecznego podobne do działań w ramach EFS.

24 państwa członkowskie zdecydowały się na programy operacyjne typu I, a cztery – na programy typu II. Żadne z państw nie skorzystało z możliwości wdrażania obydwu rodzajów programów (zob. wykres 2).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy; wykres opracowany z wykorzystaniem serwisu mapchart.net.

Programowanie podobne jak w przypadku funduszy ESI

FEAD jest wdrażany w perspektywie wieloletniej, przy czym obecnie obowiązujące wieloletnie ramy finansowe obejmują lata 2014–2020. Podobnie jak w przypadku europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych takich jak EFS programy operacyjne przedkładane przez państwa członkowskie muszą zostać zatwierdzone przez Komisję.

Państwa członkowskie wyznaczają instytucję zarządzającą, która jest odpowiedzialna za zarządzanie programem zarówno pod kątem należytego zarządzania finansami, jak i zgodności z podstawowym rozporządzeniem w sprawie FEAD. Instytucja zarządzająca wyznacza z kolei jedną lub kilka organizacji partnerskich, czyli podmioty publiczne lub organizacje niekomercyjne, które dostarczają żywność lub podstawową pomoc materialną. Organizacje partnerskie współpracują ściśle z beneficjentami FEAD, np. z organizacjami charytatywnymi prowadzącymi kuchnie społeczne lub wydającymi gorące posiłki bezdomnym.

EFS+ nowym kierunkiem dla FEAD

30 maja 2018 r. Komisja Europejska opublikowała wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+), które powinno ułatwić przejście od działań na rzecz włączenia społecznego finansowanych z FEAD do aktywnych środków. Proponuje w nim, by w kolejnych wieloletnich ramach finansowych (WRF) FEAD został włączony do EFS+.

Zgodnie z wnioskiem EFS+ ma obejmować dwa cele szczegółowe w zakresie walki z deprywacją materialną: (i) wspieranie integracji społecznej osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym, w tym osób najbardziej potrzebujących i dzieci oraz (ii) przeciwdziałanie deprywacji materialnej przez udzielanie pomocy żywnościowej lub podstawowej pomocy materialnej osobom najbardziej potrzebującym, w tym przy użyciu środków towarzyszących. Zaproponowano również, by środki towarzyszące nie były już obowiązkowe, w przeciwieństwie do tego, jak ma to miejsce w przypadku FEAD w obecnym kształcie.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Trybunał podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli w tym obszarze, aby wnieść w odpowiednim czasie wkład w dyskusję na temat rozporządzenia w sprawie EFS+, które zastąpi obecne rozporządzenie w sprawie FEAD i będzie obowiązywać w okresie programowania 2021–2027.

Kontrolerzy ocenili, czy FEAD został zaprojektowany jako skuteczne narzędzie ograniczania ubóstwa przyczyniające się do włączenia społecznego osób najbardziej potrzebujących. Aby udzielić odpowiedzi na to ogólne pytanie kontrolne, sprawdzili oni, czy:

• koncepcja FEAD różniła się w znacznym stopniu od koncepcji wcześniejszego programu MDP, jeśli chodzi o ograniczanie ubóstwa i działania na rzecz włączenia społecznego osób najbardziej potrzebujących;
• w ramach programowania FEAD państwa członkowskie ukierunkowały pomoc tak, by skutecznie spełniała ona swoją rolę;
• istniała możliwość dokonania pomiaru wkładu zapewnianego przez działania na rzecz włączenia społecznego, które stanowiły innowacyjny element FEAD.

W ramach podejścia kontrolnego przeanalizowano dokumenty dotyczące polityki i programowania zarówno na szczeblu Komisji, jak i państw członkowskich. W przypadku państw członkowskich przeglądem objęto dziewięć programów operacyjnych FEAD⁴ oraz dokumentację towarzyszącą. Państwa członkowskie zostały wybrane do kontroli na podstawie kwoty przydzielonych im środków, z uwzględnieniem tego, czy realizowały programy operacyjne typu I czy II, oraz z zachowaniem równowagi pod względem zasięgu geograficznego w UE (zob. wykres 3). Kontrola nie dotyczyła wdrażania Funduszu w państwach członkowskich.

Kontrolerzy przeanalizowali ramy monitorowania i oceny obowiązujące w Komisji, dokonując w tym celu przeglądu odnośnej dokumentacji, a także wykorzystali rezultaty oceny śródokresowej wdrażania Funduszu⁵.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy; wykres opracowany z wykorzystaniem serwisu mapchart.net.

W ramach kontroli przeprowadzono ankietę skierowaną do 28 instytucji zarządzających odpowiedzialnych za FEAD, na którą odpowiedziało 27 z nich⁶. Jej celem było uzyskanie informacji na temat następujących kwestii: wybór programu operacyjnego; podejście w zakresie ukierunkowania PO na konkretną grupę osób; liczba i rodzaje organizacji partnerskich oraz procedura ich wyboru; mechanizmy monitorowania przyjęte na potrzeby PO (szczegółowe wyniki ankiety przedstawiono w załączniku I).

Uwagi

FEAD – wartościowy instrument w walce z ubóstwem

Podobnie jak w przypadku wcześniejszego programu MDP ze środków FEAD finansowana jest głównie pomoc żywnościowa

Dziesięć spośród 24 państw członkowskich, które zdecydowały się wdrażać programy operacyjne typu I, udziela wyłącznie pomocy żywnościowej, a jedno tylko wsparcia materialnego. Pozostałe państwa zapewniają obydwa rodzaje wsparcia.

Ogólnie rzecz biorąc, 97,5% łącznego budżetu FEAD przypada na PO typu I. 83,5% łącznego budżetu FEAD jest przeznaczane na pomoc żywnościową, przy czym 90% tej pomocy udzielono w pięciu państwach członkowskich: we Francji, we Włoszech, w Polsce, Rumunii i Hiszpanii (zob. wykres 4).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie oceny śródokresowej.

Na wsparcie w postaci pomocy materialnej przypada 14% łącznego budżetu FEAD. Tego rodzaju pomoc jest świadczona przede wszystkim w Grecji, na Cyprze, w Luksemburgu i Austrii. Pomoc materialna jest ukierunkowana w pierwszej kolejności na doświadczające ubóstwa gospodarstwa domowe z dziećmi na utrzymaniu i obejmuje artykuły takie jak ubranka dla dzieci czy artykuły higieny osobistej.

Z przeprowadzonej ankiety wynika jednoznacznie, że nacisk jest w dalszym ciągu położony na pomoc żywnościową. W odpowiedzi na pytanie o metodę ustalenia wielkości budżetu krajowego w rozporządzeniu w sprawie FEAD 13 państw członkowskich poinformowało, że ich budżety opierały się bezpośrednio na kwocie wydatków w ramach wcześniejszego programu MDP. 11 państw podało ponadto, że ich budżety zostały ustanowione na podstawie (oczekiwanej) liczby odbiorców końcowych, a 12 zaznaczyło, że przeprowadziły konsultacje w tej sprawie z organizacjami partnerskimi. Z udzielonych odpowiedzi wynika, że żadne z państw członkowskich nie ustaliło budżetu FEAD z myślą o uzupełnieniu programów realizowanych ze środków EFS, który jest najważniejszym instrumentem unijnym stymulującym włączenie społeczne (zob. wykres 5).

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 6 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

W ramach FEAD uwzględniono wcześniejsze zalecenie Trybunału dotyczące polityki społecznej

Od 2014 r. za wdrażanie FEAD odpowiada DG EMPL. Inaczej niż w programie MDP instytucjami zarządzającymi w państwach członkowskich są głównie krajowe organy administracji odpowiedzialne za politykę włączenia społecznego. Tylko jedna instytucja zarządzająca FEAD zajmowała się wcześniej wdrażaniem programu MDP, natomiast 17 z 27 instytucji odpowiada jednocześnie za realizację działań w ramach EFS (zob. wykres 6). Ów zwrot w kierunku organów działających w obszarze włączenia społecznego jest wynikiem zalecenia Trybunału sformułowanego w następstwie kontroli programu MDP przeprowadzonej w 2008 r.

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 1 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Ustanowienie FEAD zostało przyjęte z zadowoleniem przez podmioty udzielające pomocy najbardziej potrzebującym

W odpowiedzi na ankietę Trybunału 11 instytucji zarządzających stwierdziło, że celem ich programów operacyjnych była kontynuacja działań prowadzonych wcześniej w ramach programu MDP, natomiast 16 instytucji zarządzających postrzegało FEAD jako narzędzie umożliwiające przyjęcie nowego podejścia w zakresie wspierania osób potrzebujących. Dwie trzecie instytucji uznało, że celem FEAD jest objęcie wsparciem grup społecznych, które nie otrzymują pomocy ani w ramach programów krajowych lub regionalnych, ani w ramach innych funduszy unijnych (zob. wykres 7).

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 3 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Ponadto wyniki ankiety pokazały, że zdaniem 23 z 27 instytucji zarządzających FEAD odgrywa bardzo dużą lub dużą rolę w zapewnianiu pomocy osobom najbardziej potrzebującym w porównaniu z innymi programami krajowymi bądź inicjatywami prywatnymi realizowanymi w danym państwie. Tylko dwie instytucje zarządzające uznały, że FEAD nie jest istotny (zob. wykres 8).

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 35 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Brak informacji na temat znaczenia FEAD w ujęciu względnym

Komisja nie posiada danych, które pokazywałyby znaczenie FEAD w ujęciu względnym we wsparciu na rzecz osób potrzebujących w UE. Na szczeblu UE nie ma danych na temat ogólnego poziomu wsparcia dla osób potrzebujących, które umożliwiałyby dokonywanie porównań między państwami. Większość państw członkowskich, które wzięły udział w ankiecie Trybunału, nie była w stanie określić udziału środków z FEAD w całkowitej kwocie wsparcia obejmującej darowizny finansowe i rzeczowe oraz wartość pieniężną odpowiadającą wkładowi pracy wolontariuszy. W tabeli 1 przedstawiono dane z sześciu państw członkowskich, które były w stanie podać przybliżoną względną wagę wsparcia ze środków FEAD.

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 36 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Aby uzyskać orientacyjne informacje na temat względnej wagi wsparcia z FEAD, kontrolerzy zwrócili się do Europejskiej Federacji Banków Żywności (FEBA). W 12 państwach członkowskich banki żywności stowarzyszone w FEBA przekazują żywność organizacjom charytatywnym, korzystając m.in. z pomocy finansowej ze środków FEAD. Na podstawie uzyskanych danych kontrolerzy szacują, że z Funduszu finansowana jest jedna trzecia żywności zapewnianej przez te banki. Członkowie FEBA zwrócili uwagę, że dzięki środkom z FEAD są w stanie zaplanować redystrybucję pewnych artykułów żywnościowych, takich jak mleko dla niemowląt. Tym samym są oni w mniejszym stopniu uzależnieni od darowizn, które napływają w sposób nieregularny (więcej danych na temat FEBA w kontekście FEAD przedstawiono w załączniku II).

Ukierunkowanie wsparcia z FEAD jest niezmiernie ważne, ale nie zawsze ma miejsce na poziomie poszczególnych programów

Ramy FEAD dają państwom członkowskim swobodę w definiowaniu kategorii osób „najbardziej potrzebujących”

Zgodnie z podstawowym rozporządzeniem w sprawie FEAD państwa członkowskie lub organizacje partnerskie mogą samodzielnie określić, które osoby kwalifikują się do kategorii „najbardziej potrzebujących” (zob. ramka 2).

Odpowiednie ukierunkowanie jest niezmiernie ważne, zważywszy na ograniczone zasoby budżetowe

Gdyby FEAD był jedynym źródłem finansowania walki z ubóstwem w UE, zasoby na ten cel byłyby bardzo ograniczone (zob. ramka 3).

Nikt nie oczekuje, że ubóstwo uda się wyeliminować tylko przy pomocy FEAD. Fundusz ten ma za zadanie uzupełniać krajowe i regionalne programy wsparcia, jak również inicjatywy prywatne i inne fundusze UE, takie jak EFS. Jeśli jednak FEAD ma zapewniać większą unijną wartość dodaną obok innych programów wsparcia, musi zostać ukierunkowany na osoby będące w największej potrzebie bądź na najcięższe formy ubóstwa.

Aby zapewnić wsparcie najbardziej potrzebującym, instytucje zarządzające stoją przed trudnym zadaniem, ponieważ muszą polegać na zaangażowaniu wielu podmiotów. O ile istnienie rozbudowanych sieci organizacji partnerskich może przyczyniać się do lepszego zaspokojenia potrzeb na poziomie lokalnym, o tyle jednak bardziej skomplikowana jest jednocześnie koordynacja działań. Jak wynika z danych uzyskanych za pośrednictwem ankiety, organizacją wsparcia zajmuje się około 5 700 organizacji partnerskich, a kolejne 14 000 beneficjentów bezpośrednio udziela pomocy (zob. załącznik I). W obliczu takiej sytuacji państwa członkowskie mogą albo ukierunkować wsparcie dla osób najbardziej potrzebujących na poziomie programów operacyjnych, albo pozostawić tę kwestię w gestii organizacji partnerskich. W obydwu przypadkach zapewnienie odpowiedniego ukierunkowania ma niezmiernie istotne znaczenie dla zagwarantowania skuteczności Funduszu.

Jedynie połowa skontrolowanych państw członkowskich ukierunkowuje pomoc na poziomie programów operacyjnych

W trakcie przeglądu ośmiu programów operacyjnych typu I kontrolerzy Trybunału zidentyfikowali cztery, które były ukierunkowane na konkretne grupy społeczne. Jedno z państw członkowskich nie tylko wskazało grupę docelową, ale określiło również dotyczące jej działania i rodzaje pomocy żywnościowej (zob. ramka 4). Dzięki takiemu podejściu istnieje większe prawdopodobieństwo, że ograniczone środki finansowe z FEAD zostaną dobrze wykorzystane, a pomoc trafi do osób, które najbardziej jej potrzebują.

Z ankiety przeprowadzonej przez Trybunał wynika ponadto, że ponad połowa państw członkowskich uzależnia udzielenie wsparcia z FEAD od tego, czy dana osoba kwalifikuje się do różnych form pomocy społecznej (zob. wykres 9). Oznacza to, że finansowanie z Funduszu będzie koncentrować się na określonych grupach odbiorców. Tym samym zapewnione zostanie pewne ukierunkowanie, co powinno przyczynić się do większego oddziaływania wsparcia i ułatwić jego monitorowanie.

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 21 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

W przypadku gdy w państwach członkowskich obowiązują bardziej rygorystyczne zasady dostępu do wsparcia, listę kwalifikowalnych odbiorców końcowych ustalają głównie organy administracji publicznej (na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym), w mniejszym stopniu zaś organizacje partnerskie i beneficjenci (zob. wykres 10).

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 22 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Kontrolerzy ustalili również, że w niektórych państwach członkowskich kategoria osób najbardziej potrzebujących została zdefiniowana w programach operacyjnych w sposób bardzo ogólny, w wyniku czego ze wsparcia w ramach FEAD może korzystać szeroka grupa odbiorców końcowych. Ma to miejsce szczególnie w tych państwach członkowskich, które postrzegają FEAD jako kontynuację programu MDP i zapewniają za jego pośrednictwem pomoc żywnościową (Belgia, Hiszpania, Francja i Polska).

Te cztery państwa członkowskie nie ukierunkowały wsparcia w swoich programach operacyjnych na konkretne grupy docelowe, mimo że w programach tych przedstawiono rzetelną analizę krajowej sytuacji w zakresie ubóstwa. Oznacza to, że niekiedy za wybór odbiorców końcowych odpowiadają organizacje partnerskie lub beneficjenci udzielający wsparcia, z czym z kolei wiąże się ryzyko, że pomoc nie trafi do tych, którzy jej najbardziej potrzebują.

Komisja nie posiada informacji na temat skuteczności i komplementarności środków towarzyszących wdrażanych w ramach PO typu I

Środki towarzyszące w ramach PO typu I są obowiązkowe, lecz niejasno zdefiniowane

Środki towarzyszące, wdrażane w celu zmniejszenia wykluczenia społecznego, stanowią główny element innowacyjny FEAD w porównaniu z wcześniejszym programem MDP. Mają one wspierać integrację społeczną odbiorców końcowych Funduszu i są obowiązkowe w ramach programów operacyjnych typu I. Wykraczają poza dystrybucję żywności lub podstawowej pomocy materialnej i są prowadzone z myślą o zmniejszeniu wykluczenia społecznego lub zaradzeniu nadzwyczajnym sytuacjom społecznym w sposób bardziej zachęcający do samodzielności i zrównoważony, przybierając na przykład formę wskazówek dotyczących zrównoważonej diety czy porad dotyczących gospodarowania budżetem domowym.

Kontrolerzy stwierdzili, że środki towarzyszące są często niejasno zdefiniowane w PO. W pięciu z ośmiu przypadków przeanalizowanych przez Trybunał na podstawie rocznych sprawozdań z wdrażania nie można było ustalić liczby środków, które miały zostać zrealizowane, ani liczby objętych nimi odbiorców końcowych⁷. Ponadto w czterech przypadkach w PO nie określono wyraźnie charakteru tych środków⁸. Miało to miejsce w szczególności w dwóch programach skontrolowanych przez Trybunał, w których środki towarzyszące nie były finansowane z FEAD⁹, lecz z budżetu krajowego, na co zezwala podstawowe rozporządzenie w sprawie FEAD. W takich przypadkach informacje podane w programie operacyjnym były jeszcze bardziej ograniczone¹⁰.

Jedno z pytań w ankiecie Trybunału dotyczyło tego, jakiego rodzaju środki towarzyszące są wdrażane przez państwa członkowskie (zob. wykres 11). Większość państw członkowskich korzysta z FEAD, by skierować odbiorców końcowych do odpowiednich krajowych służb socjalnych bądź by realizować działania z zakresu żywności i żywienia.

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 11 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Jak wynika z oceny śródokresowej, środki towarzyszące zostały uznane za bardzo istotne, ponieważ sama pomoc żywnościowa lub materialna nie eliminuje podstawowych przyczyn ubóstwa (zob. wykres 12). To właśnie dzięki środkom towarzyszącym FEAD jest programem o wymiarze ludzkim, a nie jedynie programem żywnościowym.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie wyników otwartych konsultacji publicznych.

Ponadto, jak wynika z oceny śródokresowej, istnieje wyraźna korelacja między wdrażaniem środków towarzyszących a ogólnym stopniem zadowolenia odbiorców końcowych z programu. W ocenie zauważono, że „w państwach członkowskich, w których środki towarzyszące są wdrażane na mniejszą skalę, ogólny poziom zadowolenia ze wsparcia w ramach FEAD jest nieco niższy, co z kolei sugeruje, że środki te odgrywają niebagatelną rolę z punktu widzenia skuteczności Funduszu”.

Mimo że środki towarzyszące wdrażane w państwach członkowskich stanowią innowacyjny element FEAD, ze względu na różnorodność nie można ich ze sobą porównać. Z tego powodu Komisja nie ustaliła żadnych wspólnych wskaźników dotyczących realizacji tych środków ani wskaźników umożliwiających pomiar ich rezultatów.

Niemniej jednak, przykładowo w Hiszpanii czy w Polsce, stwierdzono pojedyncze przypadki bardziej szczegółowej oceny wdrażania środków towarzyszących, której wyniki przedstawiono w rocznych sprawozdaniach z wdrażania (zob. ramka 5). Na Słowacji z kolei instytucja zarządzająca przeprowadzała niezapowiedziane wizyty w celu sprawdzenia, czy środki te są wdrażane, jednak informacje na ten temat nie znalazły się w rocznych sprawozdaniach z wdrażania przesyłanych Komisji.

Komplementarność z EFS – niezbędne są dalsze działania

FEAD zaspokaja podstawowe potrzeby i przyczynia się do włączenia społecznego osób najbardziej potrzebujących. Jak wynika z oceny śródokresowej, Fundusz zapewnia wsparcie, którego w inny sposób by nie udzielono, na rzecz grup docelowych, które inaczej nie otrzymałyby pomocy w ramach działań krajowych lub lokalnych.

EFS koncentruje się z kolei na grupach osób, które są mniej oddalone od rynku pracy, i zapewnia bardziej ukierunkowane wsparcie na rzecz czynnego włączenia społeczno-gospodarczego. W ocenie śródokresowej podkreślono konieczność dalszego wzmocnienia synergii między FEAD i EFS, „tak aby pomóc odbiorcom końcowym, zwłaszcza tym w wieku produkcyjnym, w zmniejszeniu ich oddalenia od rynku pracy”.

Kontrolerzy nie byli w stanie orzec, na ile FEAD i inne programy wsparcia (krajowe bądź finansowane z EFS) wzajemnie się uzupełniają. Przykładowo w ocenie ex ante we Francji krytykowano brak informacji na temat powiązań między działaniami finansowanymi z FEAD i z EFS¹¹. Wyniki ankiety również wskazują na niewielką komplementarność między działaniami w ramach FEAD i EFS, ponieważ tylko nieliczne państwa członkowskie zadeklarowały, że włączyły osoby objęte wsparciem FEAD do działań finansowanych z EFS (zob. wykres 13). Sytuacja przedstawia się jeszcze gorzej, jeśli chodzi o monitorowanie – 21 respondentów oświadczyło bowiem, że nie monitoruje kwestii komplementarności.

Źródło: odpowiedzi na pytania nr 23 i 24 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Dwa państwa członkowskie, które poinformowały w ankiecie, że monitorują dane dotyczące liczby odbiorców końcowych pomocy FEAD objętych operacjami w ramach EFS, to Estonia i Bułgaria. Obydwa te kraje zadeklarowały, że włączyły odbiorców końcowych wsparcia FEAD do działań EFS (zob. ramka 6).

Ramka 6

Dobre praktyki w Estonii i Bułgarii – przykład dostępnych danych na temat działań w ramach EFS

Źródło: odpowiedzi na pytanie nr 26 w ankiecie Trybunału skierowanej do instytucji zarządzających.

Udoskonalono wprawdzie sprawozdawczość na temat środków towarzyszących, lecz nie ustalono jak dotąd, w jakim stopniu przyczyniają się one do ograniczenia ubóstwa

Komisja usprawniła proces wymiany wiedzy na temat działań na rzecz włączenia społecznego, a zwłaszcza na temat środków towarzyszących w PO typu I. Potwierdza to na przykład organizacja spotkań sieci FEAD, z których jedno było poświęcone właśnie środkom towarzyszącym. Tego rodzaju spotkania dają instytucjom zarządzającym i organizacjom zaangażowanym we wdrażanie wsparcia z Funduszu możliwość wymiany doświadczeń i dobrych praktyk. Komisja regularnie organizuje również seminaria FEAD, podczas których omawiane są różne kwestie z przedstawicielami instytucji zarządzających.

Ponadto, w następstwie przeprowadzonej przez Służbę Audytu Wewnętrznego Komisji kontroli FEAD, Komisja wprowadziła usprawnienia w sprawozdawczości na temat środków towarzyszących w krajowych rocznych sprawozdaniach z wdrażania. Informacje te są jednak zwykle opisowe, a więc nie ma możliwości ich zagregowania.

Pomimo wysiłków podejmowanych w celu udoskonalenia sprawozdawczości sytuacja w zakresie środków towarzyszących w poszczególnych państwach członkowskich jest w dalszym ciągu zróżnicowana. Tak długo jak nie będzie wymogu określania wartości wyjściowych i docelowych, a informacje (o ile w ogóle dostępne) będą miały zasadniczo charakter jakościowy, monitorowanie wpływu środków towarzyszących na ograniczanie ubóstwa nie będzie możliwe.

Mając na względzie skuteczność Funduszu, w ocenie śródokresowej wdrażanie i monitorowanie środków towarzyszących uznano za obszar, w którym można by w większym stopniu wykorzystać potencjał FEAD. Na potrzebę zintensyfikowania środków towarzyszących zwrócono również uwagę w sprawozdaniu organizacji partnerskiej z Hiszpanii, opracowanym na podstawie badań przeprowadzonych z udziałem odbiorców końcowych i organów administracji publicznej¹².

PO typu II – przyjęto bardziej ukierunkowane podejście do kwestii włączenia społecznego, ale nie zawsze wykazano spójność z działaniami EFS

W PO typu II należy ustanowić precyzyjne wartości docelowe

W programach operacyjnych typu II przyjmuje się diametralnie inne podejście niż w programach typu I, a ich bezpośrednim celem jest włączenie społeczne osób najbardziej potrzebujących. Cztery państwa członkowskie, które zdecydowały się na wdrażanie programów operacyjnych tego rodzaju, to Dania, Niemcy, Niderlandy i Szwecja. Łącznie przydzieliły one na ten cel 2,5% całkowitego budżetu FEAD, przy czym 80% tej kwoty przypadło na Niemcy. W programach operacyjnych typu II istnieje wymóg wyznaczenia konkretnych celów oraz wskazania, na którą część populacji osób w potrzebie mają być ukierunkowane działania (zob. ramka 7).

Zgodnie z podstawowym rozporządzeniem w sprawie FEAD państwa członkowskie, opracowując PO typu II, mają obowiązek określić oczekiwane rezultaty w stosunku do celów szczegółowych oraz wskaźniki produktu i rezultatu z podaniem wartości wyjściowej i wartości docelowych. Ze względu na bardziej rygorystyczny system monitorowania pomiar rezultatów FEAD jest zatem łatwiejszy niż w programach typu I (zob. ramka 8).

W Niemczech wsparcie z FEAD może być wykorzystywane w celu ustabilizowania sytuacji grup osób najbardziej potrzebujących, do których nie dociera pomoc niesiona przez służby socjalne na poziomie lokalnym. Działania FEAD koncentrują się na obszarach, w których oferty pomocy są łatwo dostępne dla grup docelowych. W tym kontekście w pewnych konkretnych przypadkach FEAD otwiera możliwości uzyskania innego wsparcia w ramach istniejących już standardowych środków. Ogólnym celem jest wykorzystanie wsparcia z FEAD jako swego rodzaju „pomostu” umożliwiającego przechodzenie do innych programów wsparcia.

Jak wynika z oceny śródokresowej, w 2016 r. – tj. w pierwszym roku wdrażania – wsparciem z FEAD w ramach PO typu II objętych zostało około 23 000 osób (z czego 21 660 w Niemczech). Wdrażanie Funduszu przebiega zasadniczo zgodnie z planem, jeśli chodzi o osiągnięcie wartości docelowych dla poszczególnych wskaźników produktu. Co więcej, programy na rzecz włączenia społecznego zostały uznane za bardzo istotne, jako że sama pomoc żywnościowa i materialna jest niewystarczająca, by skutecznie zwalczyć ubóstwo w perspektywie długoterminowej.

Ukierunkowanie było bardziej precyzyjne, nie zawsze zapewniono jednak synergię z EFS

W ankiecie kontrolerzy zwrócili się z pytaniem do państw członkowskich, które zdecydowały się wdrażać PO typu II, czy włączyły one osoby objęte wsparciem z FEAD do programów finansowanych z EFS, zważywszy że FEAD powinien pełnić tzw. funkcję pomostową umożliwiającą przejście do działań EFS. Dwa państwa członkowskie potwierdziły, że udało im się to osiągnąć¹³. Na pytanie, czy monitorowały one również dane ilościowe w tym zakresie, tylko jedno z nich¹⁴ odpowiedziało jednak twierdząco.

Wnioski i zalecenia

Kontrolerzy ocenili, czy FEAD został zaprojektowany jako skuteczne narzędzie ograniczania ubóstwa przyczyniające się do włączenia społecznego osób najbardziej potrzebujących w UE. Z ich ustaleń wynika, że oprócz walki z ubóstwem przez zapewnianie pomocy żywnościowej FEAD obejmował innowacyjne elementy z zakresu polityki społecznej, które umożliwiają państwom członkowskim działanie na rzecz włączenia społecznego. Ze względu na ograniczone monitorowanie nie ustalono jednak dotychczas, w jakim stopniu FEAD faktycznie przyczynił się do ograniczenia ubóstwa.

Kontrolerzy stwierdzili, że pomimo ogólnego celu, jakim jest włączenie społeczne osób najbardziej potrzebujących, FEAD to zasadniczo w dalszym ciągu program wsparcia żywnościowego – 83% jego budżetu jest bowiem przeznaczone właśnie na ten cel. Wynika to z koncepcji FEAD, zgodnie z którą państwa członkowskie mogą według własnego uznania w dalszym ciągu oferować pomoc żywnościową, jak czyniły to w ramach programu MDP. Mimo to jest on bardzo pozytywnie oceniany przez podmioty udzielające pomocy najbardziej potrzebującym (zob. pkt 19–27).

Pod względem finansowym FEAD jest stosunkowo niewielkim funduszem. Pomoc udzielana w jego ramach trafia do odbiorców końcowych za pośrednictwem wielu rozmaitych podmiotów. Kontrolerzy ustalili, że programowanie FEAD w poszczególnych państwach członkowskich znacznie się różni, jeśli chodzi o ukierunkowanie środków. Połowa państw członkowskich objętych przeglądem Trybunału przyjęła podejście zakładające ścisłe ukierunkowanie wsparcia na poziomie programów na zwalczanie najcięższych form ubóstwa, co powinno przyczynić się do wydajniejszego wykorzystania środków z Funduszu. Druga połowa zdecydowała się nie ukierunkowywać wsparcia w programach operacyjnych. Decyzję co do ukierunkowania pomocy na konkretną szczególnie wrażliwą grupę społeczną pozostawiono w gestii organizacji partnerskich, z czym z kolei wiąże się ryzyko rozproszenia ograniczonych zasobów finansowych (zob. pkt 28–36).

Nowym elementem w ramach FEAD, istotnym dla obydwu rodzajów programów, jest nacisk na włączenie społeczne osób najbardziej potrzebujących, który to aspekt nie był obecny we wcześniejszym programie MDP. W przypadku gdy działania w tym zakresie były realizowane właściwie, ogólny poziom zadowolenia z Funduszu okazywał się wyższy. Monitorowanie, na ile działania na rzecz włączenia społecznego odniosły sukces, jest jednak niemożliwe z uwagi na brak danych ilościowych. Nie ma zatem możliwości zmierzenia rzeczywistego wkładu Funduszu na rzecz włączenia społecznego osób najbardziej potrzebujących. Co więcej, niewiele państw członkowskich monitoruje komplementarność działań finansowanych z FEAD i z EFS (zob. pkt 37–56).

Komisja zaproponowała, by w kolejnych wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027 FEAD został włączony do nowego EFS+. Trybunał wziął pod uwagę tę propozycję przy formułowaniu zaleceń przedstawionych poniżej.

Przy zatwierdzaniu programów operacyjnych w ramach nowego EFS+ Komisja powinna zobowiązać państwa członkowskie do ukierunkowania podstawowej pomocy żywnościowej i materialnej na osoby najbardziej potrzebujące poprzez:

1. opisanie w jasny sposób krajowej sytuacji w zakresie ubóstwa,
2. określenie konkretnej grupy lub grup docelowych oraz wskazanie metod udzielania tego wsparcia,
3. określenie logiki interwencji, a w szczególności oczekiwanych rezultatów, w tym wartości referencyjnych (wyjściowych) i wyrażonych ilościowo wartości docelowych.

Termin na wdrożenie: do momentu zatwierdzenia programów EFS+.

1. Państwa członkowskie, które będą korzystać ze środków EFS+ w celu przeciwdziałania deprywacji materialnej przez udzielanie pomocy żywnościowej lub podstawowej pomocy materialnej osobom najbardziej potrzebującym, powinny:
1. uwzględnić w swoich PO środki towarzyszące, które uzupełnią pomoc żywnościową i podstawową pomoc materialną, lub
2. wyraźnie określić w swoich PO, które działania na rzecz włączenia społecznego w ramach poszerzonego EFS+ będą jednoznacznie ukierunkowane na odbiorców pomocy żywnościowej lub materialnej.
2. Przy zatwierdzaniu tych programów Komisja powinna dopilnować, by należycie uwzględniono zalecenia przedstawione w podpunktach (i) i (ii) powyżej.

Termin na wdrożenie: do momentu zatwierdzenia programów EFS+.

Komisja i państwa członkowskie powinny opracować metodykę, która umożliwi ocenę, w ilu przypadkach u odbiorców końcowych pomocy żywnościowej i materialnej zaobserwowano poprawę sytuacji osobistej dzięki wsparciu z FEAD i z innych programów na rzecz włączenia społecznego realizowanych w państwach członkowskich lub ze środków EFS+.

Termin na wdrożenie: do końca czerwca 2023 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana Ivanova, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 27 lutego 2019 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Wykaz akronimów

DG AGRI – Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich

DG EMPL – Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego

EaSI – Program UE na rzecz zatrudnienia i innowacji społecznych

EFG – Europejski Fundusz Dostosowania do Globalizacji

EFS – Europejski Fundusz Społeczny

EFS+ – Europejski Fundusz Społeczny Plus (przewidziany w wieloletnich ramach finansowych na lata 2021–2027)

FEAD – Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym

FEBA – Europejska Federacja Banków Żywności

Fundusze ESI – europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne

MDP – europejski program dla osób najbardziej potrzebujących

PO – program operacyjny

PROGRESS – Program PROGRESS (na lata 2007–2013)

WRF – wieloletnie ramy finansowe

Glosariusz

Ankieta skierowana do odbiorców końcowych – ustrukturyzowane badanie ankietowe przeprowadzone wśród odbiorców końcowych programów operacyjnych oferujących żywność lub podstawową pomoc materialną (PO I), które stanowi jeden z instrumentów wykorzystywanych w celu oceny Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym.

Beneficjent – podmiot publiczny lub prywatny odpowiedzialny za rozpoczęcie operacji lub rozpoczynający i przeprowadzający operacje.

Działalność w ramach pomocy społecznej dla osób potrzebujących – całość finansowania zapewnionego przez inicjatywy prywatne i publiczne oraz organizacje i instytucje udzielające pomocy lub wsparcia osobom dotkniętym deprywacją materialną w danym kraju, z uwzględnieniem darowizn rzeczowych i finansowych oraz wartości pieniężnej odpowiadającej wkładowi pracy wolontariuszy.

Europejski Fundusz Społeczny – celem Europejskiego Funduszu Społecznego jest wzmocnienie spójności ekonomicznej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę zatrudnienia i tworzenie nowych miejsc pracy (głównie poprzez działania szkoleniowe), promowanie wyższego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.

Instytucja zarządzająca – krajowy, regionalny lub lokalny organ administracji publicznej (bądź dowolny inny podmiot publiczny lub prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Jej zadania obejmują wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów oraz przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych rezultatów. Instytucja zarządzająca jest także organem, który nakłada korekty finansowe na beneficjentów w następstwie kontroli przeprowadzonych przez Komisję, Europejski Trybunał Obrachunkowy lub dowolny inny organ w państwie członkowskim.

Ocena ex ante – oparty na dowodach osąd wypracowany w celu ulepszenia jakości i założeń koncepcyjnych poszczególnych programów operacyjnych, który powinien opierać się na odpowiednich danych.

Ocena śródokresowa – sprawozdanie na temat FEAD zlecone i publikowane przez Komisję (opracowanie: Metis GmbH we współpracy z Fondazione Giacomo Brodolini i Panteia).

Odbiorca końcowy – osoba najbardziej potrzebująca lub osoba otrzymująca wsparcie.

Operacja – projekt, umowa lub działanie wybrane przez instytucję zarządzającą danego programu operacyjnego lub na jej odpowiedzialność, których realizacja przyczynia się do osiągnięcia celów programu operacyjnego, do którego się odnoszą.

Organizacja partnerska – podmiot publiczny lub organizacja niekomercyjna, która dostarcza, bezpośrednio lub za pośrednictwem innych organizacji partnerskich, żywność lub podstawową pomoc materialną w połączeniu, w stosownych przypadkach, z innymi środkami towarzyszącymi lub która podejmuje działania mające bezpośrednio na celu włączenie społeczne osób najbardziej potrzebujących, i której operacje zostały wybrane przez instytucję zarządzającą.

Osoby najbardziej potrzebujące – osoby fizyczne, w tym osoby żyjące samotnie, w rodzinie lub grupy złożone z takich osób, których potrzeba uzyskania pomocy została stwierdzona na podstawie obiektywnych kryteriów określonych przez właściwe organy krajowe w konsultacji z odpowiednimi zainteresowanymi stronami przy jednoczesnym unikaniu konfliktu interesów lub ustalonych przez organizacje partnerskie i zatwierdzonych przez te właściwe organy krajowe, mogących zawierać elementy, które umożliwiają dotarcie do osób najbardziej potrzebujących na pewnych obszarach geograficznych.

Podstawowe rozporządzenie w sprawie FEAD – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 223/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym.

Pomoc materialna – podstawowe dobra konsumpcyjne o niskiej wartości przeznaczone do użytku osobistego osób najbardziej potrzebujących, na przykład odzież, obuwie, środki higieny, przybory szkolne i śpiwory.

Program operacyjny typu I – program operacyjny oferujący żywność lub podstawową pomoc materialną, tj. program operacyjny wspierający dystrybucję żywności lub podstawowej pomocy materialnej wśród osób najbardziej potrzebujących w połączeniu, w stosownych przypadkach, ze środkami towarzyszącymi, których celem jest zmniejszenie wykluczenia społecznego osób najbardziej potrzebujących.

Program operacyjny typu II - program operacyjny na rzecz włączenia społecznego osób najbardziej potrzebujących, tj. program operacyjny wspierający działania nieobjęte aktywnymi instrumentami rynku pracy i polegające na niefinansowej i niematerialnej pomocy, których celem jest włączenie społeczne osób najbardziej potrzebujących.

Sieć FEAD – oparta na dobrowolnym członkostwie wspólnota osób niosących pomoc najbardziej potrzebującym w Europie. Obejmuje ona krajowe instytucje zarządzające FEAD, organizacje wdrażające działania finansowane ze środków FEAD lub zainteresowane takimi działaniami, organizacje pozarządowe na szczeblu UE oraz instytucje UE. Sieć ta zrzesza wszystkie podmioty, które angażują się na rzecz ograniczenia najcięższych form ubóstwa w krajach europejskich. Daje ona członkom możliwość wymiany dobrych praktyk i promowania nowych idei, a także stanowi forum do dyskusji, w jaki sposób udzielać niefinansowego wsparcia osobom najbardziej potrzebującym w Europie.

Środki towarzyszące – działania wykraczające poza dystrybucję żywności lub podstawowej pomocy materialnej, prowadzone z myślą o zmniejszeniu wykluczenia społecznego lub zaradzeniu nadzwyczajnym sytuacjom społecznym w sposób bardziej zachęcający do samodzielności i zrównoważony, na przykład wskazówki dotyczące zrównoważonej diety i porady dotyczące gospodarowania budżetem.

Przypisy

¹ Zgodnie z danymi Eurostatu.

² Zob. sprawozdanie specjalne nr 6/2009.

³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 223/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym.

⁴ PO typu I: Belgia, Republika Czeska, Hiszpania, Francja, Włochy, Polska, Rumunia i Słowacja; PO typu II: Niemcy.

⁵ W trakcie prac nad niniejszym sprawozdaniem przypadał termin publikacji przez Komisję oceny śródokresowej wdrażania FEAD.

⁶ Odpowiedzi nie udzieliło Zjednoczone Królestwo, które nie wdrożyło swojego pierwotnego programu FEAD.

⁷ Belgia, Republika Czeska, Francja, Włochy, Słowacja.

⁸ Belgia, Republika Czeska, Francja, Słowacja.

⁹ Na sfinansowanie takich środków w każdym krajowym PO można przeznaczyć maksymalnie 5% kosztów zakupu żywności lub podstawowej pomocy materialnej.

¹⁰ Belgia i Francja.

¹¹ Ocena ex ante francuskiego programu operacyjnego na lata 2014–2020 na rzecz wdrożenia FEAD („Évaluation ex ante du Programme Opérationnel 2014 2020 pour la mise en œuvre du Fonds européen d’aide aux plus démunis (FEAD)”).

¹² Ocena skutków FEAD w Hiszpanii z perspektywy odbiorców końcowych, organizacji zarządzających i członków kadry kierowniczej, Hiszpański Czerwony Krzyż, 2018 (Valoración del impacto del Fondo de Ayuda Europea para las personas más desfavorecidas (FEAD) en España, a través de la percepción de las personas beneficiarias, Organizaciones y personal de gestión, Cruz roja española, 2018).

¹³ Niemcy i Niderlandy.

¹⁴ Niderlandy.

¹⁵

• Kategoria „Wycofane” – produkty (owoce i warzywa) wycofane z rynku w ramach zarządzania kryzysowego i przekazywane bezpłatnie zatwierdzonym organizacjom charytatywnym i fundacjom, w tym bankom żywności, do wykorzystania w ich działalności na rzecz pomocy osobom w trudnej sytuacji. Działanie to jest zgodne z art. 34 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013.
• Kategoria „Produkty UE” – ta kategoria dotyczy Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD).
• Kategoria „Przemysł” – nadwyżki żywności (tj. produkty żywnościowe nadające się do spożycia, które z różnych przyczyn nie zostały zakupione lub spożyte przez klientów bądź przez osoby, dla których zostały one wyprodukowane, przetworzone, dostarczone, podane lub zakupione) odzyskane z sektora produkcji (branż przemysłowych, przedsiębiorstw, producentów itp.). Banki żywności otrzymują takie nadwyżki bezpłatnie, a w zamian zajmują się ich darmową redystrybucją do organizacji charytatywnych, które wspierają osoby potrzebujące.
• Kategoria „Dystrybucja” – nadwyżki żywności (tj. produkty żywnościowe nadające się do spożycia, które z różnych przyczyn nie zostały zakupione lub spożyte przez klientów bądź przez osoby, dla których zostały one wyprodukowane, przetworzone, dostarczone, podane lub zakupione) odzyskane z sektora dystrybucji (sieci handlu detalicznego, centrów dystrybucji, hurtowni itp.). Banki żywności otrzymują takie nadwyżki bezpłatnie, a w zamian zajmują się ich darmową redystrybucją do organizacji charytatywnych, które wspierają osoby potrzebujące.
• Kategoria „Zbiórka” – zbiórka produktów żywnościowych bezpośrednio od osób fizycznych. Pod koniec listopada lub na początku grudnia niektóre organizacje członkowskie FEBA organizują zbiórki żywności. Wolontariusze w supermarketach proszą wówczas osoby robiące zakupy o zakupienie dodatkowych produktów i przekazanie ich na rzecz banków żywności.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował George Pufan, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Patrick Weldon, szef gabinetu; Mircea Radulescu, attaché; Emmanuel Rauch, kierownik, a także kontrolerzy: Naiara Zabala Eguiraun, Dana Moraru i Carmen Gruber.

Od lewej: Mircea Radulescu, George Pufan, Carmen Gruber, Patrick Weldon, Emmanuel Rauch

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2019

© Unia Europejska, 2019

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.