Predhodne pogojenosti in rezerva za smotrnost poslovanja na področju kohezije: inovativna instrumenta, ki pa še nista uspešna

Povzetek

O predhodnih pogojenostih in rezervi za smotrnost poslovanja kot instrumentih za uspešnejšo porabo na področju kohezije

I

Revizija obravnava dva posebna instrumenta, uvedena v programskem obdobju 2014–2020, namenjena okrepitvi usmerjenosti porabe na področju kohezije v rezultate: predhodne pogojenosti in rezervo za smotrnost poslovanja. Prve določajo nekatere pogoje, ki jih je treba izpolniti, preden se začne izvajanje programov ali najkasneje do konca leta 2016, v skladu z drugo pa je treba pri večini programov evropskih strukturnih in investicijskih skladov rezervirati 6 % finančnih sredstev za vsako državo članico, ki se bodo dokončno dodelila ali predodelila glede na izid pregleda smotrnosti poslovanja leta 2019.

Kako je Sodišče izvedlo revizijo

II

Sodišče je poskušalo ugotoviti, ali se predhodne pogojenosti in okvir ter rezerva za smotrnost poslovanja uspešno uporabljajo za spodbujanje boljše porabe držav članic na področju kohezije v programskem obdobju 2014–2020. Revizija zajema obdobje od decembra 2013 do februarja 2017

III

in dopolnjuje prejšnje Posebno poročilo Sodišča št. 2/2017, ki obravnava pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih.

Kaj je Sodišče ugotovilo

IV

Predhodne pogojenosti so novost v kohezijski politiki. Na splošno je bilo ugotovljeno, da so zagotovile skladen okvir za ocenjevanje pripravljenosti držav članic za izvajanje skladov EU na začetku programskega obdobja 2014–2020. Ni pa jasno, koliko je to dejansko spodbudilo spremembe na terenu. Komisija ni uporabila možnosti, da bi pri sprejetju programov začasno ustavila plačila za neizpolnjene predhodne pogojenosti. Glede na poročila do konca leta 2016 ni bila izvedena približno polovica od več kot 700 akcijskih načrtov, ki so jih države članice sprejele za izpolnitev predhodnih pogojenosti. Ti neizvedeni akcijski načrti predstavljajo največ 27 % porabe ESRR, Kohezijskega sklada in ESS. Po sprejetju programov uredba o skupnih določbah Komisiji ne omogoča, da bi ta začasno ustavila plačila, preden države članice ne poročajo o izvedbi ukrepov za izpolnitev predhodnih pogojenosti v svojih letnih poročilih o izvajanju (do 30. junija 2017) ali poročilih o napredku (do 31. avgusta 2017).

V

Sodišče meni še, da okvir in rezerva za smotrnost poslovanja v obdobju 2014–2020 verjetno ne bosta povzročila bistvene predodelitve porabe na področju kohezije bolj smotrnim programom. Če bodo sredstva predodeljena, bo to znotraj programa ali med programi iste države članice. Čeprav je bilo 6 % sredstev ESRR, Kohezijskega sklada in ESS zadržanih kot rezerva za smotrnost poslovanja, zasnova te rezerve ne zagotavlja velike spodbude za boljšo usmerjenost operativnih programov v rezultate, saj večinoma temelji na porabi in izložkih. Poleg tega se bodo dodatna sredstva dokončno dodelila tudi, če mejniki ne bodo v celoti doseženi do leta 2018, v najslabšem primeru pa se lahko predodelijo le znotraj države članice. Na novo uvedene začasne ustavitve plačil in finančni popravki za nezadostno smotrnost so korak v pravo smer, vendar zanje veljajo omejitve, zato ni verjetno, da bodo uporabljeni v praksi.

Kaj Sodišče priporoča

VI

Sodišče meni, da regulativne spremembe v zvezi z instrumentoma v tekočem obdobju 2014–2020 ne bi bile stroškovno učinkovite. Kljub temu države članice spodbuja k izvedbi, Komisijo pa k oceni dogovorjenih akcijskih načrtov in k prizadevanjem za izpolnitev vseh predhodnih pogojenosti. Poleg tega bi bilo treba veljavne določbe v zvezi z rezervo za smotrnost poslovanja, kolikor je to mogoče, uporabljati za preprečevanje potrate denarja.

VII

Priporočili Sodišča se zato nanašata na obdobje po letu 2020, v katerem bi morali oba instrumenta, če bi ju ohranili, tudi okrepiti, da bo bolj verjetno, da bosta prispevala k uspešnejši porabi na področju kohezije. Zato bi morala Komisija pri pripravi svojega zakonodajnega predloga za obdobje po letu 2020:

• priporočilo 1: nadalje razviti predhodne pogojenosti kot instrument za ocenjevanje pripravljenosti držav članic za izvajanje skladov EU, zlasti:
  1. ponovno oceniti relevantnost in koristnost vsake predhodne pogojenosti za obdobje 2014–2020, odpraviti podvajanje in ohraniti samo tiste, ki resnično vplivajo na uspešno doseganje ciljev politike,
  2. zagotoviti skladnost predhodnih pogojenosti za obdobje po letu 2020 z evropskim semestrom,
  3. kadar je to izvedljivo, določiti jasna merila ocenjevanja z merljivimi ciljnimi vrednostmi, da bi zagotovila enotno razumevanje tega, kaj je treba doseči, in
  4. zahtevati izpolnjevanje in uporabo predhodnih pogojenosti skozi celotno programsko obdobje ter jih nadalje spremljati ob upoštevanju morebitnih upravnih obremenitev.
• priporočilo 2: razmisliti o preoblikovanju rezerve za smotrnost poslovanja v instrument, ki bo bolj usmerjen v rezultate in bo finančna sredstva dodeljeval tistim programom, ki so dosegli dobre rezultate. Zlasti bi morala razmisliti, ali bi predlagala:
  1. naj se na podlagi pridobljenih izkušenj rezerva za smotrnost poslovanja dodatno razvije v instrument, s katerim se bo bolj spodbujalo in nagrajevalo doseganje dobre smotrnosti poslovanja, in v zvezi s katerim bo v operativnih programih treba dokazati, kaj naj bi se z dodatnimi finančnimi sredstvi doseglo,
  2. naj se pri ocenjevanju smotrnosti poslovanja več uporabljajo kazalniki neposrednih rezultatov, ključne faze izvajanja pa naj se preoblikujejo v orodja, s katerimi bo lažje prikazati dejansko smotrnost poslovanja pri dolgoročnih infrastrukturnih intervencijah, in
  3. naj se pregledajo pogoji za začasno ustavitev plačil in finančne popravke, tako da bo mogoče nezadostno smotrnost preprosteje obravnavati, in sicer v zgodnejši fazi, da bi se okrepila spodbuda za ustrezno izvrševanje skladov.

Uvod

Usmerjenost v smotrnost je ključna prioriteta Komisije v obdobju 2014–2020

01

Evropski strukturni in investicijski skladi (ESI) pomenijo manj kot 0,4 % BDP Evropske unije, vendar pomembno vplivajo na gospodarstvo številnih držav članic. Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Kohezijski sklad in Evropski socialni sklad (ESS) v programskem obdobju 2014–2020 pomenijo 349,4 milijarde EUR oziroma 75 % evropskih strukturnih in investicijskih skladov. V skladu z nedavnimi podatki Komisije za programsko obdobje 2007–2013 poraba iz ESRR in Kohezijskega sklada v devetih državah članicah pomeni več kot 30 % vseh javnih naložb v osnovna sredstva. V štirih državah članicah (na Madžarskem, v Litvi, na Slovaškem in v Latviji) pomeni celo več kot polovico vseh javnih naložb². Zato je tako pomembno, da se ta sredstva čim bolje uporabijo.

02

V obdobju 2014–2020 lahko Komisija za spodbujanje boljše porabe na področju kohezije v državah članicah in za pogojevanje sprostitve sredstev EU s tem, da morajo države članice pri izvajanju skladov ESI izpolniti nekatere zahteve, uporabi dva specifična instrumenta:

• predhodne pogojenosti in
• okvir in rezervo za smotrnost poslovanja.

03

Ta specifična instrumenta sta del širšega sklopa ukrepov, namenjenih krepitvi usmerjenosti porabe na področju kohezije v rezultate. Uredba o skupnih določbah za obdobje 2014–2020, ki določa pravila za vse evropske strukturne in investicijske sklade, zahteva tudi³:

• osredotočenost financiranja na tematske cilje in prednostne naložbe, ki izhajajo iz strategije Evropa 2020,
• bolj strukturirano uporabo intervencijske logike med programskim načrtovanjem, ki se začne z ugotavljanjem potreb po naložbah in opredelitvijo pričakovanih dolgoročnih rezultatov, in
• skladnejšo in celovitejšo uporabo kazalnikov smotrnosti za merjenje napredka pri doseganju teh rezultatov.

04

Ti trije elementi so bili obravnavani v posebnem poročilu Sodišča št. 2/2017 – Pogajanja Komisije o partnerskih sporazumih in programih na področju kohezije za obdobje 2014–2020: poraba je bolj osredotočena na prioritete strategije Evropa 2020, vendar je ureditev za merjenje smotrnosti vedno bolj zapletena.

Predhodne pogojenosti: določitev minimalnih zahtev ob začetku izvajanja programov

05

Predhodne pogojenosti zahtevajo, da država članica izpolni nekatere pogoje, preden začne izvajati operativne programe⁴. Priloga I vsebuje seznam vseh 36 predhodnih pogojenosti. Obstajata dve vrsti predhodnih pogojenosti:

• sedem splošnih predhodnih pogojenosti. Namenjene so krepitvi uporabe in izvrševanja prava EU (npr. o javnem naročanju, državni pomoči, nediskriminaciji), uporabljajo pa se za različne sektorje in politike v vseh državah članicah EU, in
• 29 tematskih predhodnih pogojenosti. Skupaj so bile uporabljene približno 2700-krat v različnih operativnih programih ESRR, Kohezijskega sklada in ESS, saj so povezane z izbranimi prednostnimi naložbami v okviru 11 tematskih ciljev evropskih strukturnih in investicijskih skladov za obdobje 2014–2020⁵.

06

Države članice so morale pri pripravi svojih partnerskih sporazumov in operativnih programov za programsko obdobje 2014–2020 na podlagi skupnega niza meril iz uredbe o skupnih določbah⁶ oceniti, ali so katere od predhodnih pogojenosti relevantne za specifične cilje v okviru prednostnih naložb iz njihovih operativnih programov. Nato so morale ugotoviti, ali so te predhodne pogojenosti izpolnjene. Ta samoocena se dokumentira v partnerskem sporazumu in operativnih programih, ki se oddajo v potrditev Komisiji.

07

Med pogajanji o partnerskih sporazumih in operativnih programih Komisija na podlagi meril iz uredbe o skupnih določbah oceni informacije o relevantnosti in izpolnjevanju predhodnih pogojenosti, ki jih predložijo države članice⁷. Poleg tega je Komisija marca 2013 izdala sklop smernic o predhodnih pogojenostih za svoje osebje, ki vodi pogajanja z nacionalnimi organi o partnerskih sporazumih in operativnih programih⁸. Končna različica smernic je bila na voljo februarja 2014.

08

Države članice morajo za predhodne pogojenosti, ki na dan predložitve partnerskega sporazuma in/ali operativnega programa Komisiji še niso izpolnjene, predložiti seznam ukrepov, ki jih bodo izvedle, skupaj s časovnim načrtom njihovega izvajanja in seznamom odgovornih organov (akcijski načrt). Komisija lahko pri sprejemanju operativnih programov v celoti ali delno začasno ustavi vmesna plačila za zadevne prednostne naložbe iz operativnega programa do izvedbe teh ukrepov.

09

Te akcijske načrte je bilo treba izvesti do 31. decembra 2016⁹. Države članice morajo o stanju svojih predhodnih pogojenosti poročati najpozneje v svojem letnem poročilu o izvajanju, ki so ga oddale do 30. junija 2017¹⁰, ali v poročilih o napredku, ki so jih morale oddati do 31. avgusta 2017¹¹. Če država članica do 31. decembra 2016 ni izpolnila predhodnih pogojenosti, lahko Komisija ustavi vmesna plačila za prioritete zadevnih operativnih programov¹².

10

Obseg in področje uporabe predhodnih pogojenosti, kot sta opredeljena v uredbi o skupnih določbah, sta bila predmet intenzivnih pogajanj med Komisijo, Evropskim parlamentom in Svetom v okviru pogajanj o zakonodajnem svežnju za programsko obdobje 2014–2020. Pogajanja so se začela julija 2012 (o zakonodajnem predlogu Komisije iz oktobra 2011) in se končala decembra 2013.

11

Med pogajanji je bil dosežen dogovor, da bi morale predhodne pogojenosti zajemati samo vprašanja, ki so tesno povezana z izvajanjem kohezijske politike. Poleg tega je bila sprejeta odločitev, da morajo države članice oceniti relevantnost predhodnih pogojenosti samo, če prejemajo prispevek EU.¹³

12

Pregled časovnega načrta za izpolnitev predhodnih pogojenosti je prikazan na sliki 1.

Okvir in rezerva za smotrnost poslovanja: dodelitev dela finančnih sredstev EU je odvisna od izida pregleda smotrnosti poslovanja leta 2019

13

Države članice morajo del finančnih sredstev EU, ki so jim dodeljena, zadržati kot rezervo za smotrnost poslovanja za evropske strukturne in investicijske sklade. Ta rezerva se lahko dokončni dodeli in morda predodeli glede na izid pregleda smotrnosti poslovanja leta 2019, ki bo temeljil na kazalnikih, vključenih v okvir za smotrnost poslovanja.

14

Rezerva za smotrnost poslovanja za obdobje 2014–2020 znaša 6 % sredstev ESRR, ESS in Kohezijskega sklada, dodeljenih za cilj „naložbe za rast in delovna mesta” po kategorijah regij z nekaterimi izjemami.¹⁴ Ta rezerva lahko znaša od 5 % do 7 % dodeljenih sredstev na posamezno prednostno os v okviru operativnega programa. V skladu z uredbo o skupnih določbah pa ni rezerve za smotrnost poslovanja za prednostne osi, namenjene:

• pobudi za zaposlovanje mladih v okviru ESS¹⁵,
• tehnični pomoči in
• programom v okviru pobude za mala in srednja podjetja¹⁶.

15

Tudi za programe evropskega teritorialnega sodelovanja rezerva za smotrnost poslovanja ne velja.

16

Obstajajo tri vrste kazalnikov smotrnosti za spremljanje napredka pri izvajanju programov¹⁷:

• finančni kazalniki za merjenje črpanja sredstev, dodeljenih posamezni prednostni osi,
• kazalniki izložkov za merjenje izvajanja ukrepov, predvidenih v okviru prednostnih naložb operativnih programov, in
• kazalniki rezultatov za merjenje doseganja specifičnih ciljev operativnih programov.

17

V operativnem programu mora biti za vsako prednostno os (razen za osi tehnične pomoči in operativne programe, namenjene tehnični pomoči) določen okvir smotrnosti poslovanja, ki ga sestavlja podsklop kazalnikov, določenih že v operativnih programih¹⁸, in po potrebi tudi ključne faze izvajanja. Države članice morajo za vsak kazalnik smotrnosti poslovanja in ključno fazo izvajanja, vključeno v okvir smotrnosti poslovanja, določiti mejnike (ki jih je treba doseči do decembra 2018) in ciljne vrednosti (ki jih je treba doseči do decembra 2023).

18

V operativnih programih so lahko določene ključne faze izvajanja za vsak okvir smotrnosti poslovanja, za katerega ni mogoče določiti kazalnikov izložkov in/ali rezultatov, ki bi jih bilo mogoče izmeriti do leta 2019¹⁹. Ključne faze izvajanja so na primer število izbranih ali odobrenih projektov, tj. kazalniki, ki kažejo, da se je izvajanje programa začelo ali da poteka.

19

Leta 2019 se bo dokončno dodelila rezerva za smotrnost poslovanja za operativne programe in prioritete, ki so dosegli svoje mejnike ali dokončali ključne faze izvajanja. Če se to ne bo zgodilo, se lahko rezerva predodeli drugim prioritetam istega operativnega programa ali drugim operativnim programom, ki so dosegli svoje mejnike. Komisija lahko za določeno prioriteto začasno ustavi vmesna plačila, kadar dogovorjen mejnik zdaleč ni bil izpolnjen zaradi jasno ugotovljenih slabosti pri izvajanju. Podobno lahko Komisija za določeno prioriteto uporabi finančne popravke, če pride do resnega neuspeha pri doseganju ciljnih vrednosti do konca leta 2023.²⁰ To lahko stori na podlagi preučitve končnih poročil o izvajanju, ki bodo za programe ESRR, Kohezijskega sklada in ESS predloženi šele februarja 2025.

Obseg revizije in revizijski pristop

20

Sodišče je s to revizijo preučilo, ali se predhodne pogojenosti ter okvir in rezerva za smotrnost poslovanja uspešno uporabljajo za spodbujanje boljše porabe držav članic na področju kohezije v programskem obdobju 2014–2020.

21

Revizijsko delo Sodišča za to poročilo je obsegalo:

• pregled regulativnih določb, povezanih s predhodnimi pogojenostmi in okvirom smotrnosti poslovanja, vključno z rezervo za smotrnost,
• preučitev stanja izpolnjenosti predhodnih pogojenosti in ustreznih akcijskih načrtov na dan 31. decembra 2016, in sicer na podlagi podatkov Komisije o spremljanju in dokazil držav članic,
• poglobljeno analizo petih partnerskih sporazumov in 14 operativnih programov ESRR in ESS ter dopolnilnih informacij o tem, kako so države članice izvedle samooceno relevantnosti in izpolnjevanja predhodnih pogojenosti,
• analizo okvira za smotrnost poslovanja, vključno z določanjem mejnikov in ciljnih vrednosti za kazalnike izložkov za te operativne programe, ter tega, kako bo to vplivalo na pogoje za dodelitev rezerve za smotrnost poslovanja,
• pogovore z več kot 50 uslužbenci na Generalnem direktoratu za regionalno in mestno politiko in Generalnem direktoratu za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter z več kot 40 uradniki v državah članicah in njihovih stalnih predstavništvih v Bruslju in
• posvetovanja s strokovnjaki na področju regionalne, strukturne in kohezijske politike Evropske unije in priprave proračuna na podlagi rezultatov ter posvetovanja z nacionalnimi strokovnjaki in predstavniki v stalnih predstavništvih držav članic pri EU.

22

14 operativnih programov ESRR in ESS se nanaša na pet držav članic (Španijo, Irsko, Hrvaško, Poljsko in Romunijo). Sodišče je opravilo tudi študijski obisk na Danskem, ki je zajemal dva operativna programa. Analiza, ki jo je opravilo Sodišče, je osredotočena na tematski cilj 1 „krepitev raziskav, tehnološkega razvoja in inovacij” (TO1) in tematski cilj 8 „spodbujanje trajnostnega in kakovostnega zaposlovanja in mobilnosti delovne sile” (TO8). Ta tematska cilja sta bila izbrana predvsem zato, ker je zanju v vseh državah članicah dodeljen največji delež sredstev ESRR (TO1) in ESS (TO8).

23

Sodišče je upoštevalo tudi dokument Komisije o dodani vrednosti predhodnih pogojenosti v evropskih strukturnih in investicijskih skladih²¹.

24

Ta revizija zajema obdobje od decembra 2013 do februarja 2017, ko je Sodišče od Komisije prejelo podatke iz meseca februarja o izpolnitvi predhodnih pogojenostih, ki so jih sporočile države članice. Prav tako smo upoštevali informacije iz sredine septembra 2017 o izpolnitvi predhodnih pogojenosti, ki so jih Komisiji predložile države članice v svojih letnih poročilih o izvajanju in poročilih o napredku, predloženih do 30. junija 2017 oz. 31 avgusta 2017.

Opažanja

S predhodnimi pogojenostmi je bil zagotovljen skladen okvir za ocenjevanje pripravljenosti držav članic za izvajanje kohezijske politike, vendar ni jasno, koliko je to dejansko privedlo do sprememb na terenu

25

Predhodne pogojenosti bi morale pripomoči k zagotavljanju, da lahko države članice uspešno izvajajo evropske strukturne in investicijske sklade, z določitvijo več pogojev, ki jih je treba izpolniti najpozneje do konca leta 2016. Ta instrument kohezijsko politiko tudi tesneje povezuje z gospodarskim upravljanjem Evropske unije.

26

Sodišče je preučilo, ali:

• so države članice menile, da so predhodne pogojenosti izpolnjene v času sprejetja operativnega programa in/ali do 31. decembra 2016, in kako so napredovale pri izvajanju ustreznih akcijskih načrtov,
• je bila samoocena držav članic glede predhodnih pogojenosti veljavna in ali je bil pristop Komisije k neizpolnjevanju predhodnih pogojenosti primeren,
• je bila ocena predhodnih pogojenosti, ki jo je izvedla Komisija, uspešno usklajena z evropskim semestrom in drugimi viri informacij in
• regulativne določbe o spremljanju/ocenjevanju predhodnih pogojenosti po letu 2016 omogočajo ustrezno uporabo predhodnih pogojenosti po letu 2016.

Države članice menijo, da sta bili do konca leta 2016 izpolnjeni skoraj dve tretjini tematskih predhodnih pogojenosti

27

Podatki Komisije o spremljanju na splošno kažejo, da so države članice menile, da je bilo približno 65 % tematskih predhodnih pogojenosti izpolnjenih v času sprejetja operativnega programa ali najpozneje do 31. decembra 2016.

28

Toda stanje se med različnimi predhodnimi pogojenostmi bistveno razlikuje. Na sliki 2 je prikazano, da je bilo v času sprejetja osem od 29 tematskih predhodnih pogojenosti izpolnjenih v manj kot polovici primerov, štiri pa v manj kot četrtini primerov: predhodni pogojenosti 6.1 „vodni sektor: obstoj politike določanja cen vode” in 6.2 „sektor odpadkov: spodbujanje gospodarsko in okoljsko vzdržnih naložb v sektor odpadkov”, predhodna pogojenost 8.4 „aktivno in zdravo staranje” ter predhodna pogojenost 7.1 „promet: obstoj načrtov ali okvira za prometne naložbe”.

Omejen napredek pri izvedbi akcijskih načrtov za neizpolnjene predhodne pogojenosti do konca leta 2016, več napredka je bilo ob približevanju rokov za poročanje

29

Podatki Komisije o spremljanju iz februarja 2017 so pokazali, da po poročilih držav članic skoraj polovica od več kot 700 akcijskih načrtov za neizpolnjene predhodne pogojenosti ob koncu leta 2016 ni bila izvedena. Po podatkih Komisije iz sredine septembra 2017 se je po prejetju letnih poročil o izvajanju in poročil o napredku ta številka znižala na 58 akcijskih načrtov za neizpolnjene predhodne pogojenosti.

30

Izkazalo se je, da je predhodne pogojenosti težko izpolniti. Države članice so sprejele tri vrste akcijskih načrtov: akcijske načrte na nacionalni ravni (tj. en horizontalni akcijski načrt na predhodno pogojenost za vse operativne programe), akcijske načrte za posamezne programe (tj. akcijski načrt za vsak operativni program) in meščane akcijske načrte, v katerih sta združena oba pristopa. Skupaj je bilo za vse države članice EU v okviru kohezijske politike 761 akcijskih načrtov.

31

Največ akcijskih načrtov se je nanašalo na splošno predhodno pogojenost 7 „statistični sistemi in kazalniki rezultatov” (110 načrtov) in na tematsko predhodno pogojenost 1.1 „nacionalna ali regionalna strategija za pametno specializacijo” (93 načrtov). Predhodno pogojenost 1.1 je kot neizpolnjeno na primer ocenilo 20 držav članic, predhodno pogojenost 7 pa 19 držav članic.

32

Analiza podatkov Komisije o spremljanju, ki jo je opravilo Sodišče, je pokazala, da v skladu s poročili iz februarja 2017 380 od teh 761 akcijskih načrtov (50 %) ni bilo izvedenih do konca leta 2016. Preučitev dokončne izvedenosti akcijskih načrtov do 31. decembra 2016 po poročanju držav članic v letnih poročil o izvajanju in poročilih o napredku, ki so jih te morale oddati do 30. junija oziroma 30. avgusta 2017, je pokazala, da so bili dokončno izvedeni 703 akcijski načrti, kar predstavlja povečanje s 50 % na 92 %.

Najpočasneje napredujeta splošni predhodni pogojenosti o javnem naročanju in državni pomoči

33

Podatki Komisije o spremljanju iz februarja 2017 so pokazali, da je Komisija ocenila vse načrte za dokončno izvedene samo za pet tematskih predhodnih pogojenosti in za nobeno od splošnih tematskih pogojenosti. Te predhodne pogojenosti pomenijo 17 od 761 akcijskih načrtov (manj kot 3 %): gre za predhodne pogojenosti 4.2 „ukrepi za spodbujanje soproizvodnje toplote in električne energije z visokim izkoristkom” (en akcijski načrt), 4.3 „ukrepi za spodbujanje proizvodnje in distribucije obnovljivih virov energije” (dva akcijska načrta), 7.4 „razvoj pametnih sistemov za distribucijo, hrambo in prenos energije” (trije akcijski načrti), 8.2 „samozaposlovanje, podjetništvo in ustanavljanje podjetij” (en akcijski načrt) in 9.1 „obstoj in izvajanje nacionalnega strateškega okvira politike za zmanjšanje revščine” (10 akcijskih načrtov). Po podatkih Komisije so bili do sredine septembra 2017 vsi akcijski načrti izvedeni za 16 tematskih in 5 splošnih predhodnih pogojenosti. Te zajemajo 222 akcijskih načrtov oziroma okoli 30 % vseh akcijskih načrtov.

34

Napredek pri izpolnjevanju vseh povezanih akcijskih načrtov je bil najpočasnejši pri splošnih predhodnih pogojenostih 4 „javna naročila” (2 od 57 akcijskih načrtov) in 5 „državna pomoč” (1 od 50 akcijskih načrtov). Sodišče opozarja, da sta neupoštevanje pravil EU in nacionalnih pravil o javnem naročanju in državni pomoči glavna vira nepravilnosti v kohezijski politiki²². Nizka stopnja izvedbe je bila ugotovljena tudi pri tematskih predhodnih pogojenostih 6.1 „vodni sektor: obstoj politike določanja cen vode”, 6.2 „sektor odpadkov: spodbujanje gospodarsko in okoljsko vzdržnih naložb v sektor odpadkov”, 8.1 „aktivne politike trga dela so zasnovane in se izvajajo v skladu s smernicami za zaposlovanje” in 8.3 „institucije trga dela so posodobljene in okrepljene”. Analiza podatkov Komisije o spremljanju, ki jo je opravilo Sodišče, pa je pokazala, da se je število akcijskih načrtov, ki so bili glede na poročila dokončno izvedeni, v obdobju od februarja do sredine septembra 2017 znatno povečalo, tj. s 381 na 703 od 761 akcijskih načrtov (92 %) (glej sliko 3).

Do februarja 2017 so samo tri države članice poročale, da so bili vsi njihovi akcijski načrti izvedeni, do sredine septembra se je to število povečalo na 11 držav članic

35

Komisija je na podlagi informacij, prejetih od držav članic, do februarja 2017 ocenila, da so samo tri države članice do konca leta 2016 izvedle vse svoje akcijske načrte (Latvija, Litva in Finska). V istem času je manj kot polovico svojih akcijskih načrtov glede na poročila izvedlo deset držav članic (Bolgarija, Irska, Grčija, Španija, Hrvaška, Italija, Luksemburg, Madžarska, Slovaška in Švedska). Po podatkih Komisije pa je do sredine septembra 2017 vse svoje akcijske načrte zaključilo 11 držav članic (Belgija, Češka, Estonija, Finska, Latvija, Litva, Nizozemska, Portugalska, Švedska, Slovenija in Slovaška) (glej sliko 4).

36

Povprečen čas, ki so ga države članice potrebovale za izvedbo akcijskih načrtov, Komisija pa za zaključek ocene, je bil približno 20 mesecev (na podlagi 703 akcijskih načrtov, izvedenih do sredine septembra 2017, glede na podatke Komisije o spremljanju). Ta čas se je močno razlikoval med različnimi tematskimi predhodnimi pogojenostmi ter med tematskimi in splošnimi predhodnimi pogojenostmi (glej sliko 5).

Približno 27 % vseh finančnih sredstev ESRR, Kohezijskega sklada in ESS je povezanih s tematskimi cilji, za katere predhodne pogojenosti glede na poročila do konca leta 2017 še niso bile izpolnjene

37

Komisija ni mogla zagotoviti podatkov o znesku finančnih sredstev, na katerega vplivajo ti akcijski načrti, zato je Sodišče ocenilo znesek sredstev EU, dodeljenih prednostnim naložbam, za katere predhodne pogojenosti niso bile izpolnjene, na podlagi razpoložljivih finančnih informacij za vsak tematski cilj. Sodišče ocenjuje, da so v času sprejetja operativnih programov obstajali akcijski načrti za največ 199,8 milijarde EUR od skupaj 349,4 milijarde EUR (57 %) proračunskih sredstev EU za obdobje 2014–2020 za ESRR, Kohezijski sklad in ESS (vključno s pobudo za zaposlovanje mladih). Do februarja 2016 se je ta delež zmanjšal na največ 27 %.

Preučene države članice so pripravile preveč pozitivne in nedosledne samoocene predhodnih pogojenosti

Države članice so predhodne pogojenosti dojemale kot koristno orodje za samooceno, vendar njihov vpliv na uspešnost porabe na področju kohezije ni jasen

38

Preučene države članice so predhodne pogojenosti na splošno dojemale kot koristno orodje za samooceno, ki je pripomoglo k ugotavljanju številnih pomanjkljivosti. V nekaterih primerih so jih videle tudi kot spodbudo za razvoj zmogljivosti za strateško načrtovanje v državi. S predhodnimi pogojenostmi se je povečalo zavedanje prednosti in slabosti držav članic, toda njihov vpliv na uspešno porabo podpore EU bo zelo odvisen od zavezanosti in odgovornosti držav članic.

39

Pričakovanja v zvezi z možnimi vplivi predhodnih pogojenosti so se kljub temu razlikovala. Predstavniki držav članic v večini primerov niso menili, da bo izpolnitev predhodnih pogojenosti samodejno privedla do uspešnejšega izvajanja kohezijske politike in boljših rezultatov.

Merila za ocenjevanje predhodnih pogojenosti so pogosto splošna in državam članicam puščajo precej prostora za interpretacijo

40

Pregled meril, opredeljenih v uredbi o skupnih določbah, za presojo, ali so predhodne pogojenosti izpolnjene, ki ga je opravilo Sodišče, je pokazal, da so merila pogosto splošna in zato dopuščajo precej različne razlage. Zlasti se pogosto ne nanašajo na specifične količinsko opredeljive ciljne vrednosti, niti takrat, ko bi takšne ciljne vrednosti lahko določili na podlagi obstoječega okvira politike EU.

41

Komisija je izdala podrobne smernice z dodatnimi podmerili, v katerih je opisala svoja pričakovanja za vsako merilo, ki izhaja iz uredbe o skupnih določbah²³. Vseeno je bila uporaba smernic za države članice neobvezna, saj je v uredbi o skupnih določbah navedeno, da se lahko za ocenjevanje uporabljajo samo merila iz te uredbe. Poleg tega bi morala Komisija v skladu z uredbo o skupnih določbah pri ocenjevanju ustreznosti ukrepov politike poskrbeti za upoštevanje nacionalnih in regionalnih pristojnosti²⁴.

42

Na primer, merila, ki so v uredbi o skupnih določbah opredeljena za tematski predhodni pogojenosti 3.1 „spodbujanje podjetništva” in 8.2 „samozaposlovanje, podjetništvo in ustanavljanje podjetij”, se nanašajo na ukrepe za skrajšanje časa in znižanje stroškov za ustanovitev podjetja ter pridobitev dovoljenj. Ne zahtevajo pa, da države članice dosežejo ustrezne ciljne vrednosti, določene v „Small Business Act” za Evropo²⁵, ki jih je Svet za konkurenčnost priporočil maja 2011: ustanovitev podjetja v treh delovnih dneh, stroški ustanovitve največ 100 EUR, čas za pridobitev dovoljenj največ tri mesece. Namesto tega je v uredbi o skupnih določbah priporočeno, naj se te ciljne vrednosti upoštevajo, ne pa tudi nujno dosežejo. Analiza, ki jo je opravilo Sodišče, je pokazala, da so države članice zato, ker ni bilo specifičnih ciljnih vrednosti, pri ocenjevanju, ali so predhodne pogojenosti izpolnjene, na splošno uporabile lastno presojo.

43

Po navedbah Komisije je čas ustanovitve zasebne družbe z omejeno odgovornostjo v državah članicah EU-28 leta 2016 v povprečju znašal 3,3 dneva, stroški registracije zagonskega podjetja pa so znašali 320 EUR. Šestnajst od 28 držav članic ne izpolnjuje ciljne vrednosti v zvezi s stroški ustanovitve podjetja (manj kot 100 EUR) in sedem držav članic ne izpolnjuje ciljne vrednosti v zvezi s časom, potrebnim za ustanovitev podjetja²⁶.

44

Kljub temu je 9 od 24 držav članic, za katere je veljala predhodna pogojenost 3.1, skupaj sprejelo 13 akcijskih načrtov v zvezi s to predhodno pogojenostjo in za 7 od teh držav članic je bilo ocenjeno, da so bili akcijski načrti izvedeni do februarja 2017 (glej sliko 3). Poleg tega so države članice v več kot 70 % primerov menile, da je ta predhodna pogojenost izpolnjena (glej sliko 2).

45

Sodišče je ugotovilo tudi, da je Komisija sprva predlagala takšne specifične ciljne vrednosti za predhodno pogojenost 3.1 „spodbujanje podjetništva” in predhodno pogojenost 8.2: „samozaposlovanje”²⁷. vendar so bile med tristranskimi pogajanji o zakonodajnem svežnju črtane iz uredbe o skupnih določbah. Tako je ocena tega, ali je predhodna pogojenost izpolnjena ali ne, v bistvu stvar presoje, Komisija pa ima le omejena sredstva za izpodbijanje samoocene držav članic.

Nedosledne ocen držav članic o izpolnjevanju predhodnih pogojenosti

46

Obstajajo tudi primeri, v katerih so si države članice narobe razlagale uredbo o skupnih določbah, v drugih primerih pa so nedosledno ocenile izpolnjevanje predhodnih pogojenosti. Komisija v teh primerih ni vztrajala pri pravilni oceni.

47

To se je na primer zgodilo v primeru predhodne pogojenosti 8.1 „zmožnost držav članic za izvajanje posamezniku prilagojenih storitev in ukrepov aktivne in preventivne politike trga dela” in predhodne pogojenosti 8.3 o ukrepih za uvajanje takšnih storitev. Merili za ocenjevanje za ti dve predhodni pogojenosti se med seboj pravzaprav izključujeta, saj predhodna pogojenost 8.3 pomeni neizpolnjeno pogojenost 8.1 (glej sliko 6).

48

Države članice torej ne morejo presoditi, da je merilo za predhodno pogojenost 8.1 „zmožnost držav članic za izvajanje posamezniku prilagojenih storitev in ukrepov aktivne in preventivne politike trga dela” izpolnjeno, ter hkrati sprejeti ukrepov za razvoj zmogljivosti za izvajanje takšnih storitev, kot se zahteva s predhodno pogojenostjo 8.3. Analiza 14 operativnih programov, ki jo je opravilo Sodišče, pa je pokazala, da sta dve izmed petih preučenih držav članic (Poljska in Hrvaška²⁸) merila za predhodno pogojenost 8.1 ocenili kot izpolnjena, vendar sta kljub temu sredstva EU dodelili posodobitvi služb za zaposlovanje. V primeru poljskega operativnega programa je Sodišče ugotovilo tudi, da so nacionalni organi ti dve predhodni pogojenosti ocenjevali skupaj in ugotovili, da sta obe izpolnjeni.

49

Sodišče je opazilo tudi dobro prakso, ko je Komisija proaktivno zagotavljala podporo državam članicam, da so razvile strategije, potrebne za izpolnjevanje predhodnih pogojenosti. Tak primer je naveden v okviru 1.

Predhodne pogojenosti niso dovolj usklajene z evropskim semestrom in informacijami, ki so na voljo pri drugih službah Komisije

50

Pristojni generalni direktorat bi moral pri presoji predhodnih pogojenosti upoštevati tudi vedenje, pridobljeno v drugih okvirih, kot je evropski semester, ali informacije, ki jih zberejo drugi generalni direktorati ali sam z lastnimi dejavnostmi spremljanja.

Presoja predhodnih pogojenosti, ki jo je izvedla Komisija, ni v skladu z analizo v poročilih evropskega semestra za posamezne države

51

Komisija v okviru evropskega semestra izdaja poročila in priporočila za posamezne države. Ta poročila za posamezne države vsebujejo letno analizo gospodarskih in družbenih izzivov v vseh državah članicah EU.

52

Komisija pa pri presoji skladnosti in ustreznosti informacij, ki jih je država članica zagotovila o predhodnih pogojenostih, ni vedno upoštevala svojega vedenja o strukturnih vprašanjih v državah članicah, ki ga je zbrala v okviru evropskega semestra. Avgusta 2014 je Komisija sprejela notranje smernice o predhodnih pogojenostih za evropske strukturne in investicijske sklade²⁹. V teh smernicah pa ni obravnavala tega, kako zagotoviti skladno oceno predhodnih pogojenosti in evropskega semestra.

53

Analiza, ki jo je opravilo Sodišče, je na primer pokazala, da so tri od petih preučenih držav članic (Poljska, Hrvaška in Španija) menile, da je predhodna pogojenost 8.1 „zmožnost držav članic za izvajanje posamezniku prilagojenih storitev in ukrepov aktivne in preventivne politike trga dela”³⁰ izpolnjena. Komisija je to oceno sprejela, čeprav so bile v njenih poznejših poročilih za posamezne države omenjene znatne slabosti v zvezi s temi merili (glej okvir 2).

54

Poleg tega je Komisija v svojem sporočilu z naslovom Letni pregled rasti za leto 2017 ugotovila, da „v številnih državah članicah strukturne reforme še vedno niso zaključene, priporočila za posamezne države pa so prepogosto nezadostno oblikovana[.] Modernizacija izdelkov, storitev in trgov delovne sile ostaja prioriteta v mnogih državah članicah”³⁴.

Samoocene držav članic o skladnosti s pravili o državni pomoči niso bile skladne z rednim spremljanjem GD za konkurenco

55

Sodišče je v drugem posebnem poročilu³⁵ ugotovilo, da so imele nekatere države članice, ki so izpolnile splošno predhodno pogojenost 5 „državna pomoč”, nižjo raven skladnosti s pravili o državni pomoči kot države, ki te pogojenosti niso izpolnile. Komisija kljub temu ni ugovarjala samooceni držav članic.

Komisija ni izpodbijala samoocen držav članic o stanju sistemov za spremljanje, čeprav je vedela za znatne zamude

56

Zahteve za sistem kazalnikov rezultatov, potrebnih za spremljanje napredka operativnega programa v zvezi z rezultati, vključno z ureditvami glede zbiranja podatkov, so določene v splošni predhodni pogojenosti 7 „statistični sistemi in kazalniki rezultatov” (glej Prilogo I). Uredba o skupnih določbah zahteva tudi, da organi upravljanja vzpostavijo sistem za beleženje in hrambo podatkov o vsaki operaciji, potrebni za spremljanje, vrednotenje, finančno upravljanje, preverjanje in revizijo, vključno s podatki o kazalnikih in mejnikih.³⁶ Komisija to zahtevo razlaga kot obveznost obstoja računalniškega sistema³⁷. Sodišče je ugotovilo, da države članice konsistentno ne izvajajo ocen splošne predhodne pogojenosti 7, zlasti kar zadeva potrebo po sistemu za računalniško beleženje in shranjevanje podatkov o posameznih operacijah za izpolnitev te splošne predhodne pogojenosti (glej okvir 3).

57

Ta splošna predhodna pogojenost velja za vse države članice in vse operativne programe. V času sprejetja približno tretjina operativnih programov (126 od 387) v 19 od 28 držav članic tega pogoja ni izpolnjevala. Podatki Komisije o spremljanju so pokazali, da do februarja 2017 te zahteve še vedno ni izpolnjevalo približno 20 % vseh operativnih programov. Sredi septembra 2017 te splošne predhodne pogojenosti ni izpolnjevalo še samo 13 operativnih programov.

58

deset od 14 operativnih programov, preučenih v okviru te revizije, je navajalo, da je ta predhodna pogojenost izpolnjena, preostali štirje pa, da je delno izpolnjena. Vseeno pa 12 od teh 14 operativnih programov do konca leta 2016 ni imelo povsem delujočega sistema IT za kazalnike in mejnike. Brez takšnega sistema IT, kot je določeno v členu 125(2)(d) uredbe o skupnih določbah, pa ni mogoče spremljati izvajanja operativnega programa na stroškovno učinkovit način.

59

Ti primeri kažejo tudi, da izpolnjevanje predhodne pogojenosti ne pomeni nujno večje smotrnosti na terenu, zato se pojavljajo dvomi, ali bo sedanji pristop z uporabo predhodnih pogojenosti uspešen pri doseganju boljše porabe na področju kohezije.

Komisija plačil v primeru neizvedbe akcijskih načrtov ni začasno ustavila

60

Uredba o skupnih določbah Komisiji omogoča, da začasno ustavi vsa vmesna plačila ali del teh plačil, če države članice ne izvedejo ukrepov za izpolnitev relevantnih predhodnih pogojenosti.

61

Komisija se je odločila, da ne bo začasno ustavila plačil za operativne programe, čeprav veliko akcijskih načrtov ni bilo izvedenih in številne predhodne pogojenosti niso bile izpolnjene. Obenem je 13 držav članic (Hrvaška, Ciper, Češka, Francija, Grčija, Italija, Latvija, Malta, Poljska, Portugalska, Romunija, Slovenija in Španija) uvedlo začasno samoustavitev v zvezi z izbranimi prednostnimi naložbami za 78 operativnih programov.

62

Sodišče ocenjuje, da proračunska sredstva, ki jih zadevajo te samoustavitve, znašajo približno 2,3 milijarde EUR za ESS in približno 4,7 milijarde EUR za ESRR in Kohezijski sklad. To ustreza 2 % vseh finančnih sredstev EU za obdobje 2014–2020 za ESRR, Kohezijski sklad in ESS ali 3,5 % vseh finančnih sredstev EU, ki so jih sprva zajemali akcijski načrti.

V uredbi o skupnih določbah ni določbe o izvrševanju ali spremljanju/ocenjevanju predhodnih pogojenosti po letu 2016

63

Države članice si morajo pri operativnih programih, katerih predhodne pogojenosti niso bile izpolnjene do konca leta 2016, še naprej prizadevati za izvajanje akcijskih načrtov, Komisija pa za usmerjanje, spremljanje in potrjevanje izpolnjevanja predhodnih pogojenosti.

64

Kljub temu v uredbi o skupnih določbah ni določeno, da bi morale države članice po letu 2016 spremljati izvrševanje predhodnih pogojenosti in poročati o njem. Tudi Komisiji v zvezi s tem ni naložena nobena odgovornost. Sodišče je ugotovilo še, da Komisija ne more naložiti finančnih popravkov za neizpolnjevanje predhodnih pogojenosti. Vpliv predhodnih pogojenosti bo torej precej odvisen od odgovornosti in zavezanosti držav članic, da jih bodo vzdrževale ter si po letu 2016 še prizadevale za njihovo izpolnjevanje.

65

Sodišče je ugotovilo tudi, da se v uredbi o skupnih določbah ne zahteva spremljanje ali ocenjevanje učinka predhodnih pogojenosti na uspešno izvajanje porabe na področju kohezije in na doseganje boljših rezultatov.

Rezerva za smotrnost poslovanja ne zagotavlja velike spodbude za boljšo usmerjenost operativnih programov v rezultate in zanjo ni verjetno, da bo privedla do pomembne predodelitve porabe na področju kohezije smotrnejšim programom

66

Okvir smotrnosti in z njim povezana rezerva za smotrnost poslovanja bi morala zagotavljati uspešno spodbudo za doseganje načrtovanih izložkov in rezultatov ter, kadar je to potrebno, omogočiti predodelitev sredstev EU tako, da bi bilo mogoče razpoložljiva sredstva na področju kohezije uspešneje porabiti.

67

Sodišče je ocenilo, ali:

• je bila izpolnjena zakonska zahteva, da se določen del sredstev EU zadrži kot rezerva za smotrnost za ESRR, Kohezijski sklad in ESS (6 %), skupaj in za vsakega od 14 preučenih operativnih programov posebej (od 5 % do 7 % po prednostni osi),
• so pogoji za dokončno dodelitev rezerve v letu 2019 dovolj zahtevni in ali je mogoče začasno ustavitev plačil in finančne popravke uspešno uporabiti za sankcioniranje nezadostne smotrnosti in
• ali so kazalniki smotrnosti poslovanja, uvedeni za odločanje o dokončni dodelitvi rezerve za smotrnost, dovolj zanesljivi in, na podlagi dodatnih dokazov, ki so jih morali na zahtevo predložiti pristojni nacionalni organi, ali mejniki in ciljne vrednosti za kazalnike, ki so zajeti v okvire smotrnosti v zvezi s TO 1 in TO 8 v 14 preučenih operativnih programih, izpolnjujejo regulativne zahteve.

Zakonsko določena 6-odstotna ciljna vrednost rezerve za smotrnost poslovanja za ESRR, Kohezijski sklad in ESS je dosežena

68

Rezerva za smotrnost je bila določena v 299 od 391 operativnih programov (76 %). Analiza, ki jo je izvedlo Sodišče, je potrdila, da so države članice za obdobje 2014–2020 približno 20 milijard EUR od skupaj 335 milijard EUR finančnih sredstev EU v svojih operativnih programih dodelile tem rezervam za smotrnost.

69

To ustreza 6 % skupnih sredstev ESRR, ESS in Kohezijskega sklada, dodeljenih za cilj „naložbe za rast in delovna mesta”, z izjemo sredstev, določenih v uredbi o skupnih določbah.³⁸

Okvir smotrnosti in rezerva za smotrnost poslovanja sta obvezna in se uporabljata za večino prednostnih osi

70

Za razliko od prejšnjih programskih obdobij je bila obvezna rezerva za smotrnost ponovno uvedena v programskem obdobju 2014–2020 in jo je treba uporabljati za večino prednostni osi (razen za tehnično pomoč, pobudo za zaposlovanje mladih in programe v okviru pobude za mala in srednja podjetja). Poleg tega so mehanizmi za njeno dodeljevanje jasni od vsega začetka. Merila, tj. kazalniki za njeno dodeljevanje, so bila predhodno opredeljena in izhajajo iz intervencijske logike v programih. To je pozitivna sprememba. Obenem je Sodišče ugotovilo, da so kazalniki, ki določajo dokončno dodelitev rezerve, večinoma še vedno usmerjeni na vložke in izložke, kar ne zagotavlja boljših rezultatov.

Okvir smotrnosti poslovanja je še vedno osredotočen na porabo in izložke

71

Države članice lahko napredek pri izvajanju programov dokažejo z mejniki in ciljnimi vrednostmi za tri vrste kazalnikov: finančne kazalnike, kazalnike izložkov in kazalnike rezultatov. Dopolnijo jih lahko s ključnimi fazami izvajanja za merjenje projektov, ki še potekajo ali se zanje načrtuje, da se bodo začeli, vendar izložkov verjetno ne bo mogoče doseči do decembra 2018. Na splošno morajo biti ti kazalniki reprezentativni za ukrepe v okviru prednostne osi. To je opredeljeno tako, da morajo zajemati vsaj polovico dodeljenih sredstev zadevne prednostne osi³⁹.

V okviru smotrnosti poslovanja ni skoraj nobenih kazalnikov rezultatov

72

Na splošno pa okvir smotrnosti poslovanja za obdobje 2014–2020 ni bistveno bolj usmerjen v rezultate, kot so bile podobne ureditve v prejšnjem obdobju⁴⁰. Pravzaprav je Sodišče ugotovilo, da je Komisija celo priporočila, naj se za ESRR/Kohezijski sklad ne uporabljajo kazalniki rezultatov, saj naj bi bili ti doseženi bolj dolgoročno, nanje pa lahko močno vplivajo zunanji dejavniki⁴¹. Države članice so pri ESS le redkokdaj uporabile kazalnike rezultatov iz okvira smotrnosti, čeprav kazalniki rezultatov ESS odražajo takojšnje izide projektov.

73

V operativnih programih mora biti okvir smotrnosti poslovanja za vsako prednostno os razčlenjen po kategorijah regij, kadar je to primerno⁴². Zato je Sodišče analiziralo tudi zahteve glede poročanja za kazalnike, izbrane za posamezno prednostno os, po kategorijah regij, če je bilo to primerno, za vse operativne programe ESRR, Kohezijskega sklada in ESS, sprejete za programsko obdobje 2014–2020, da bi dobilo pregled nad vrstami kazalnikov in s tem povezanimi zahtevami glede poročanja⁴³. V to analizo pa niso zajeti kazalniki, ki se uporabljajo v okvirih za smotrnost poslovanja, ki niso povezani z rezervo za smotrnost poslovanja.

74

Na sliki 7 je prikazano, da se velika večina kazalnikov, uporabljenih v okviru smotrnosti poslovanja za kohezijsko politiko, nanaša na izložke (57,1 %), ključne faze izvajanja (9,2 %) in finančne kazalnike (33,4 %). To skupaj pomeni 99,7 % vseh kazalnikov, o katerih se poroča, uporabljenih v okvirih smotrnosti poslovanja za različne prednostne osi. Uporaba kazalnikov rezultatov je bila zanemarljiva (0,3 %).

Ključne faze izvajanja, ki merijo zmožnost za začetek izvajanja programov, so glavni kazalnik za približno petino sredstev EU

75

Ključne faze izvajanja se uporabljajo samo za ESRR in Kohezijski sklad, saj kazalniki izložkov v primeru ESS merijo v celoti izvedene intervencije⁴⁴. Ključne faze izvajanja so bile opredeljene v programih 22 držav članic in za približno petino vseh prednostnih osi z okvirom smotrnosti poslovanja. Te ključe faze izvajanja so skupaj s finančnimi kazalniki edini kazalniki, ki bodo povzročili dokončno dodelitev približno petine vseh sredstev EU, za katera se uporablja rezerva za smotrnost poslovanja. V teh primerih bo dokončna dodelitev rezerve pravzaprav nagrada za zmožnost, da se program začne izvajati, ne za smotrnost samih intervencij.

76

To kaže na to, da so kazalniki, ki so zajeti v okvir smotrnosti poslovanja za obdobje 2014–2020, še vedno osredotočeni na porabo (finančni kazalniki) in izvajanje (kazalniki izložkov). Za velik del sredstev EU merijo celo samo to, ali se je izvajanje programa začelo, ne zagotavljajo pa nobenih informacij o izložkih ali rezultatih (ključne faze izvajanja). Sodišče je v posebnem poročilu o pripravi programov za razvoj podeželja za obdobje 2014–2020 ugotovilo, da je rezerva za smotrnost poslovanja tudi na področju razvoja podeželja osredotočena na vložke⁴⁵.

Mejniki in ciljne vrednosti niso utemeljeni v vseh primerih

77

Sodišče je preučilo tudi strukturo okvira smotrnosti poslovanja za 35 prednostnih osi 14 zajetih operativnih programov. Ugotovilo je, da so mejniki in ciljne vrednosti kazalnikov smotrnosti poslovanja skladni z vrsto in značilnostmi specifičnih ciljev prednostne osi in v veliki večini primerov relevantni ter da merijo pomemben del ukrepov, razvitih v okviru dane prednostne osi (tj. predstavljajo več kot polovico finančnih sredstev, dodeljenih prednostni osi).

78

Ugotovitve Sodišča v zvezi z določenimi ciljnimi vrednostmi pa so mešane. Organi upravljanja so jih na splošno utemeljili z navedbami preteklih ali sedanjih intervencij ali, kadar empirične vrednosti niso bile na voljo, na podlagi ocen.

79

Sodišče za približno četrtino kazalnikov v okviru smotrnosti poslovanja revidiranih operativnih programov (28 %) ni moglo ugotoviti, ali je vrednost točna, bodisi ker ni bilo mogoče preveriti metodologije izračuna bodisi ker ni bilo podrobne razlage o stroških na enoto ali uporabljenih predpostavkah. Sodišče meni še, da 18 % preostalih mejnikov in ciljnih vrednosti ni realističnih in/ali dosegljivih, saj so bili bodisi nepravilno izračunani bodisi prepoznani kot podcenjeni (glej Prilogo III). Primer neutemeljenih predpostavk je predstavljen v okviru 4.

80

To skupaj pomeni, da v približno 46 % od 128 preučenih primerov ostajajo dvomi glede tega, ali so mejniki in/ali ciljne vrednosti, določeni za sprostitev rezerve za smotrnost poslovanja, realni in dosegljivi (glej Prilogo III).

Rezerva za smotrnost poslovanja se lahko dokončno dodeli, tudi če vrednosti mejnikov ne bodo v celoti dosežene do leta 2018

81

Rezerva za smotrnost poslovanja se lahko dokončno dodeli šele, ko so doseženi mejniki, določeni v okviru smotrnosti poslovanja operativnih programov⁴⁷. Vseh 14 preučenih operativnih programov je imelo določena najmanj dva mejnika.

82

Sodišče pa je ugotovilo, da se rezerva za smotrnost poslovanja lahko dokončno dodeli tudi, če vrednosti mejnikov ne bodo v celoti dosežene do decembra 2018. Če

• sta kazalnika dva, šteje, da so mejniki doseženi⁴⁸, če sta oba kazalnika dosegla vsaj 85 % vrednosti mejnika, in
• če pa je kazalnikov več, lahko eden od kazalnikov doseže samo 75 % vrednosti mejnika, preostali pa morajo doseči 85 %. To velja za več kot 60 % prednostnih osi z okviri smotrnosti poslovanja.

Najhujša posledica pregleda smotrnosti poslovanja je lahko predodelitev znotraj države članice

83

Če kazalniki ne dosežejo teh najmanjših vrednosti mejnikov, se rezerva za smotrnost poslovanja po pregledu smotrnosti predodeli prioritetam, ki so dosegle vrednosti svojih mejnikov, in/ali plačila se lahko v primeru resnega neuspeha pri doseganju vrednosti mejnikov začasno ustavijo.

84

V Prilogi IV je pregled podrobnih pravil, ki veljajo za ocenjevanje mejnikov in ciljnih vrednosti.

85

Predodelitev rezerve za smotrnost poslovanja se opravi na nacionalni ravni: sredstva se lahko predodelijo prednostnim osem znotraj operativnega programa ali prednostnim osem drugih operativnih programov te države članice. Zato države članice ne tvegajo izgube finančnih sredstev EU. Sodišče je že v prejšnjih poročilih navedlo, da je izziv pridobiti dobre kvalitativne rezultate s shemami, pri katerih so sredstva vnaprej razdeljena med državami članicami⁴⁹.

86

Države članice imajo ob odobritvi Komisije tudi možnost, da se odločijo, kako bodo izvedle predodelitev: Poljska je na primer v svoje partnerskem sporazumu navedla, da bo rezervo za smotrnost v višini približno 5 milijard EUR predodelila na podlagi nacionalne konkurence med operativnimi programi (glej okvir 5).

Začasne ustavitve plačil in finančni popravki za nezadostno smotrnost so omejeni s posebnimi pogoji

Začasna ustavitev plačil med izvajanjem programa

87

Začasna ustavitev plačil se lahko naloži, kadar kazalniki, vključeni v okvir smotrnosti poslovanja, ne dosegajo niti 65 % vrednosti svojih mejnikov. Poleg tega mora nezadostna smotrnost izvirati iz jasno ugotovljenih slabosti izvajanja. Začasno ustavitev je treba prekiniti takoj, ko država članica sprejme potrebne popravljalne ukrepe⁵¹.

88

Poleg tega ima država članica možnost, da spremeni vrednost, določeno za mejnik, če pride do znatne spremembe v gospodarskih in okoljskih razmerah ter razmerah na trgu dela v državi članici ali regiji⁵². Sodišče je že v enem od prejšnjih posebnih poročil ugotovilo, da so države članice to možnost v obdobju 2007–2013 uporabile, da so malo pred zaključkom znižale svoje ciljne vrednosti in jih približale dejanskemu izidu⁵³.

89

Ugotavlja še, da zaradi nedoseganja mejnikov za kazalnike rezultatov ni mogoče začasno ustaviti plačil med izvajanjem programa⁵⁴.

Finančni popravki ob zaključku

90

Komisija lahko ob zaključku naloži tudi neto finančne popravke, če so kazalniki iz okvira smotrnosti poslovanja dosegli manj kot 65 % ciljnih vrednosti, določenih v operativnih programih za leto 2023. Če je raven nezadostne smotrnosti višja od 65 %, ob zaključku ni mogoče naložiti finančnih popravkov.

91

Finančni popravki se ne smejo uporabljati niti za nezadostno smotrnost, povezano z rezultati, ali v primerih, v katerih ciljne vrednosti niso bile dosežene zaradi sklopa zunanjih dejavnikov, opredeljenih v uredbi o skupnih določbah, kot so socialno-ekonomski ali okoljski dejavniki, pomembne spremembe gospodarskih ali okoljskih razmer v zadevni državi članici ali višja sila⁵⁵. Zunanje dejavnike, ki v zakonodaji niso izrecno navedeni, je treba analizirati za vsak primer posebej, privedejo pa lahko do največ 50-odstotnega znižanja ravni finančnih popravkov⁵⁶. Za presojo raven vpliva zadevnih zunanjih dejavnikov, bo treba opraviti vrednotenja.

92

Poleg tega bi bilo treba pri uporabi finančnih popravkov upoštevati načelo sorazmernosti in stopnjo črpanja operativnega programa. Zaradi načela sorazmernosti se lahko raven popravka zniža brez vnaprej opredeljene omejitve, če finančni popravek velja za nesorazmernega. Glede stopnje črpanja pa zakonodaja predvideva, da se finančni popravki uporabljajo samo za prioritete, katerih stopnja doseganja izložkov ustreza manj kot dvema tretjinama ciljnih vrednosti. Stopnja finančnega popravka se določi na podlagi koeficienta realizacije/absorpcije (glej Prilogo IV).

Regulativni pogoji za popravljalne ukrepe za nezadostno smotrnost so preveč omejujoči

93

Kot je bilo ugotovljeno že v enem od prejšnjih posebnih poročil, lahko Komisija v obdobju 2014–2020 prvič začasno ustavi plačila in naloži finančne popravke za nezadostno smotrnost poslovanja. Sodišče meni, da je to prvi korak v pravo smer⁵⁷, vendar so regulativni pogoji za uporabo teh preventivnih in popravljalnih ukrepov preveč omejujoči. Zato je zelo malo verjetno, da bo Komisija v obdobju 2014–2020 lahko kdaj odredila začasno ustavitev plačil ali finančni popravek za nezadostno smotrnost.

Zaključki in priporočila

S predhodnimi pogojenostmi je bil zagotovljen skladen okvir za ocenjevanje pripravljenosti držav članic za izvajanje kohezijske politike, vendar ni jasno, koliko je to dejansko privedlo do sprememb na terenu

94

S predhodnimi pogojenostmi se zahteva, da država članica izpolni nekatere pogoje, preden se začne izvajanje programov ali najkasneje do konca leta 2016. To je pozitivna inovacija v kohezijski politiki.

95

Države članice so ob sprejetju operativnih programov menile, da sta skoraj dve tretjini (65 %) tematskih predhodnih pogojenosti izpolnjeni, vendar so bile med državami članicami in predhodnimi pogojenostmi pomembne razlike. Osem od 29 tematskih predhodnih pogojenosti je bilo na primer izpolnjenih v manj kot polovici držav članic, štiri pa v manj kot četrtini držav.

96

Tudi pri izvedbi akcijskih načrtov, ki so jih države članice sprejele za neizpolnjene predhodne pogojenosti, je bil napredek počasen, saj glede na podatke Komisije o spremljanju 380 od 761 akcijskih načrtov (50 %) do februarja 2017 še ni bilo izvedenih. Po podatkih Komisije o spremljanju na podlagi letnih poročil o izvajanju in poročil o napredku, ki jih je prejela junija oziroma avgusta 2017, se je ta številka znižala na 8 %. Do februarja 2017 so samo tri države članice izvedle vse svoje akcijske načrte (Finska, Latvija in Litva). Deset držav članic (Bolgarija, Španija, Grčija, Hrvaška, Madžarska, Italija, Slovaška, Irska, Švedska in Luksemburg) pa je izvedlo manj kot polovico svojih akcijskih načrtov. Napredek je bil najpočasnejši pri izpolnjevanju vseh akcijskih načrtov v zvezi s predhodnima pogojenostma, ki obravnavata neskladnost s pravili EU in nacionalnimi pravili o javnem naročanju ter državni pomoči; to sta dva od glavnih virov nepravilnosti v kohezijski politiki. Pozitivno je, da se je po ocenah Sodišča delež porabe na področju kohezije, na katerega vplivajo neizpolnjene tematske predhodne pogojenosti zmanjšal z največ 57 % na največ 27 %. Po podatkih Komisije je do sredine septembra 2017 vse svoje akcijske načrte zaključilo 11 držav članic (Belgija, Češka, Estonija, Finska, Latvija, Litva, Nizozemska, Portugalska, Švedska, Slovenija in Slovaška).

97

Komisija pri presoji predhodnih pogojenosti ni v celoti upoštevala vedenja, pridobljenega v drugih okvirih, kot je evropski semester, in informacij, ki jih zberejo njeni generalni direktorati ali sama z lastnimi dejavnostmi spremljanja. Sodišče je ugotovilo več primerov nedoslednih ocen, ki lahko kažejo na premajhno strogost pri potrjevanju samoocen držav članic, saj so bile te pogosto preveč pozitivne in nedosledne. Del tega problema je to, da so merila, opredeljena v uredbi o skupnih določbah, za presojo, ali so predhodne pogojenosti izpolnjene, pogosto splošna in zato dopuščajo precej različne razlage. Zlasti se pogosto ne nanašajo na specifične količinsko opredeljive ciljne vrednosti, niti takrat, ko bi takšne ciljne vrednosti lahko določili na podlagi obstoječe zakonodaje EU.

98

Komisija ni začasno ustavila vseh vmesnih plačil ali njihovega dela, čeprav nekatere države članice niso izpolnile relevantnih predhodnih pogojenosti. 13 držav članic si je naložilo začasno samoustavitev plačil v zvezi z izbranimi prioritetami iz 78 operativnih programov, kar ustreza približno 2,3 milijarde EUR sredstev ESS in približno 4,7 milijarde EUR sredstev ESRR in Kohezijskega sklada. Istočasno pa do februarja 2017 veliko akcijskih načrtov ni bilo ocenjenih kot izvedenih in številne predhodne pogojenosti niso bile izpolnjene. Države članice so morale poročila o napredku in izvajanju v zvezi s stanjem predhodnih pogojenosti oddati do sredine leta 2017. Na podlagi teh poročil lahko Komisija začasno zaustavi plačila, vendar tega še ni storila.

99

Na splošno so države članice predhodne pogojenosti razumele kot koristno orodje za samooceno.

100

Toda predhodne pogojenosti zajemajo samo specifične razmere v času sprejetja operativnih programov ali, če niso veljale za izpolnjene, najkasneje do decembra 2016. Uredba o skupnih določbah ne zahteva nadaljnjega spremljanja stanja predhodnih pogojenosti po letu 2016. zato bo Komisija ob pripravi zakonodajnega predloga za programsko obdobje po letu 2020 težko presodila, ali so na terenu dejansko povzročile spremembo. Komisija tudi ne more naložiti finančnih popravkov za neizpolnitev predhodnih pogojenosti. Uspešnost predhodnih pogojenosti in njihov vpliv na uspešno uporabo evropskih strukturnih in investicijskih skladov v celotnem programskem obdobju bosta odvisna od zavezanosti in odgovornosti držav članic za vzdrževanje in uporabo predhodnih pogojenosti.

Rezerva za smotrnost poslovanja ne zagotavlja velike spodbude za boljšo usmerjenost operativnih programov v rezultate in zanjo ni verjetno, da bo privedla do pomembne predodelitve porabe na področju kohezije smotrnejšim programom

101

Rezerva za smotrnost je bila določena v 299 operativnih programih od 391 (76 %). Analiza, ki jo je izvedlo Sodišče, je potrdila, da so države članice za obdobje 2014–2020 približno 20 milijard EUR od skupaj 335 milijard EUR finančnih sredstev EU v svojih operativnih programih dodelile tem rezervam za smotrnost. To ustreza 6 % skupnih sredstev ESRR, ESS in Kohezijskega sklada, dodeljenih za cilj „naložbe za rast in delovna mesta”, z izjemo sredstev, določenih v uredbi o skupnih določbah.

102

Za razliko od prejšnjih programskih obdobij sta okvir in rezerva za smotrnost obvezna in ju je treba uporabljati za večino prednostnih osi. Poleg tega so mehanizmi za njeno dodeljevanje jasni od vsega začetka, merila za njeno dodeljevanje pa izhajajo iz intervencijske logike v programih in so bila opredeljena vnaprej. To je pozitivna sprememba.

103

Rezerva za smotrnost poslovanja se lahko dokončno dodeli šele, ko so doseženi mejniki, določeni v okviru smotrnosti poslovanja operativnih programov. Vrednosti, določene za vsakega od teh mejnikov, pa do leta 2018 ni treba doseči v celoti.

104

Če mejniki ne dosežejo teh najmanjših vrednosti, se lahko rezerva za smotrnost poslovanja po pregledu smotrnosti predodeli prednostnim osem, ki so dosegle vrednosti svojih mejnikov za izložke, ključne faze izvajanja in finančne kazalnike, in/ali se plačila v primeru resnega neuspeha pri doseganju vrednosti mejnikov začasno ustavijo. Plačil pa med izvajanjem programov ni mogoče začasno ustaviti zaradi nedoseganja mejnikov za kazalnike rezultatov. Zaradi teh ureditev ni verjetno, da bo rezerva za smotrnost poslovanja privedla do pomembne predodelitve porabe na področju kohezije smotrnejšim programom.

105

Vsekakor pa je predodelitev rezerve za smotrnost poslovanja možna le na nacionalni ravni: sredstva se lahko predodelijo prioritetam znotraj operativnega programa ali prioritetam drugih operativnih programov iste države članice. Države članice torej ne tvegajo, da bi zaradi pregleda smotrnosti poslovanja leta 2019 izgubile sredstva EU.

106

Velika večina kazalnikov, ki so podlaga za dodeljevanje rezerve za smotrnost, se nanaša na izložke (57,1 %), finančne kazalnike (33,4 %) in ključne faze izvajanja (9,2 %), uporaba kazalnikov rezultatov pa je zanemarljiva (0,3 %). To kaže na to, da je okvir smotrnosti poslovanja za obdobje 2014–2020 pravzaprav še vedno osredotočen na porabo in izložke projektov, ne pa na doseganje rezultatov.

107

Poleg tega bo, kadar se v okviru smotrnosti poslovanja uporabljajo ključne faze izvajanja, dokončna dodelitev rezerve za smotrnost poslovanja pravzaprav nagrada za zmožnost začetka izvajanja, ne za smotrnost samih intervencij. Ključne faze izvajanja so bile uporabljene pri približno petini (22 %) sredstev EU, za katera se uporablja rezerva za smotrnost poslovanja.

108

Sodišče za približno četrtino (28 %) kazalnikov, vključenih v okvir smotrnosti poslovanja preučenih operativnih programov, ni moglo ugotoviti, ali je ciljna vrednost mejnika točna, bodisi ker ni bilo mogoče preveriti metodologije izračuna bodisi ker ni bilo podrobne razlage o stroških na enoto ali uporabljenih predpostavkah. Sodišče meni še, da 18 % preostalih mejnikov in ciljnih vrednosti ni realističnih in/ali dosegljivih ali pa je premalo ambicioznih. To skupaj pomeni, da v približno 46 % primerov ostajajo dvomi glede mejnikov in/ali ciljnih vrednosti, določenih za sprostitev rezerve za smotrnost poslovanja.

109

Komisija lahko v obdobju 2014–2020 prvič ustavi plačila in naloži finančne popravke za nezadostno smotrnost poslovanja. Sodišče meni, da je to prvi korak v pravo smer, vendar so regulativni pogoji za uporabo teh popravljalnih ukrepov preveč omejujoči. Zato je zelo malo verjetno, da bo Komisija v obdobju 2014–2020 lahko kdaj odredila začasno ustavitev plačil ali finančni popravek za nezadostno smotrnost.

Priporočila Sodišča za obdobje po letu 2020

110

Sodišče meni, da regulativne spremembe v zvezi z instrumentoma v tekočem obdobju 2014–2020 ne bi bile stroškovno učinkovite. Kljub temu države članice spodbuja k izvedbi, Komisijo pa k oceni dogovorjenih akcijskih načrtov in k prizadevanjem za izpolnitev vseh predhodnih pogojenosti. Poleg tega bi bilo treba veljavne določbe v zvezi z rezervo za smotrnost poslovanja, kolikor je to mogoče, uporabljati za preprečevanje potrate denarja.

111

Priporočili Sodišča se zato nanašata na obdobje po letu 2020, v katerem bi morali oba instrumenta, če bi ju ohranili, tudi okrepiti, da bo bolj verjetno, da bosta prispevala k uspešnejši porabi na področju kohezije.

Priporočilo 1 – Nadaljnji razvoj predhodnih pogojenosti za obdobje po letu 2020

Komisija naj v zakonodajnem predlogu za obdobje po letu 2020 dodano razvije predhodne pogojenosti kot instrument za ocenjevanje pripravljenost držav članic na izvajanje skladov EU. Zlasti naj:

1. ponovno oceni relevantnost in koristnost vsake predhodne pogojenosti za obdobje 2014–2020, odpravi podvajanje in ohrani samo tiste, ki resnično vplivajo na uspešno doseganje ciljev politike,
2. zagotovi skladnost predhodnih pogojenosti za obdobje po letu 2020 z evropskim semestrom,
3. kadar je to izvedljivo, določi jasna merila ocenjevanja z merljivimi ciljnimi vrednostmi, da bi zagotovila enotno razumevanje tega, kaj je treba doseči, in
4. zahteva izpolnjevanje in uporabo predhodnih pogojenosti skozi celotno programsko obdobje ter jih nadalje spremlja ob upoštevanju morebitnih upravnih obremenitev.

Ciljni rok za uresničitev: obdobje priprave zakonodajnih predlogov za obdobje po letu 2020.

Priporočilo 2 – Razmislek o preoblikovanju rezerve za smotrnost poslovanja za obdobje po letu 2020 v instrument, ki bo bolj usmerjen v rezultate

Komisija naj v svojem zakonodajnem predlogu za obdobje po letu 2020 rezervo za smotrnost poslovanja preoblikuje v instrument, ki bo bolj usmerjen v rezultate in bo finančna sredstva dodeljeval programom,ki so dosegli dobre rezultate. Zlasti naj razmisli, ali bi predlagala:

1. naj se glede na pridobljene izkušnje rezerva za smotrnost poslovanja dodatno razvije v instrument, s katerim se bo bolj spodbujalo in nagrajevalo doseganje dobre smotrnosti poslovanja, in v zvezi s katerim bo v operativnih programih treba dokazati, kaj naj bi se z dodatnimi finančnimi sredstvi doseglo,
2. naj se pri ocenjevanju smotrnosti poslovanja več uporabljajo kazalniki neposrednih rezultatov, ključne faze izvajanja pa naj se preoblikujejo v orodja, s katerimi bo lažje prikazati dejansko smotrnost poslovanja pri dolgoročnih infrastrukturnih intervencijah, in
3. naj se pregledajo pogoji za začasno ustavitev plačil in finančne popravke, tako da bo mogoče nezadostno smotrnost preprosteje obravnavati, in sicer v zgodnejši fazi, da bi se okrepila spodbuda za ustrezno izvrševanje skladov.

Ciljni rok za uresničitev: obdobje priprave zakonodajnih predlogov za obdobje po letu 2020.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Iliana IVANOVA, v Luxembourgu na zasedanju 4. oktobra 2017.

Glosar in kratice

Ciljne vrednosti izražajo vrednost izložkov, rezultatov, ki jih je treba doseči, in odhodkov, potrjenih Komisiji do 31. decembra 2023. Ali in koliko so bile te ciljne vrednosti dosežene, se bo ocenilo ob koncu programskega obdobja leta 2025.

Evropski semester je ciklus usklajevanja politik med državami članicami EU, namenjen uskladitvi nacionalnih proračunskih, fiskalnih in gospodarskih politik s cilji in prioritetami EU. Svet v okviru evropskega semestra državam članicam priporoči, katere strukturne reforme naj izvedejo in kako naj preprečijo čezmerna makroekonomska neravnovesja.

Evropski strukturni in investicijski skladi (ESI) zajemajo pet ločenih skladov, ki podpirajo izvedbo strategije Unije za pametno, trajnostno in vključujočo rast v celotni EU ter naloge posameznih skladov, okviri politik pa so določeni za sedemletno proračunsko obdobje večletnega finančnega okvira. Ti skladi vključujejo: Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR), Evropski socialni sklad (ESS), Kohezijski sklad (KS), Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropski sklad za pomorstvo in ribištvo (ESPR).

Izložki se proizvedejo ali dosežejo z viri, dodeljenimi za neko intervencijo (npr. izvedeni tečaji usposabljanja za brezposelne mlade, število zgrajenih komunalnih čistilnih naprav ali kilometrov cest itd.).

Ključna faza izvajanja pomeni specifične vmesne dele izvajanja operacij, ki so potrebni za doseganje ciljnih vrednosti, določenih za prednostno naložbo za leto 2023. Uporabljajo se lahko samo za namene okvira za smotrnost poslovanja, nanašajo pa se lahko na različne dele izvajanja, ki so potrebni za doseganje izložkov, npr. izbiro projektov ali odobritev velikih projektov.

Mejniki so vmesne ciljne vrednosti, neposredno povezane s specifičnim ciljem prednostne naložbe. Doseči jih je treba do 31. decembra 2018, ocenjeni pa bodo v letu 2019.

Okvir za smotrnost poslovanja sestavljajo mejniki in ciljne vrednosti, opredeljeni za niz kazalnikov, ki jih države članice izberejo za posamezno prednostno os v okviru operativnega programa, razen za prednostne osi za tehnično podporo in programe, podprte v okviru pobude za mala in srednja podjetja.

Operativni program določa prioritete in specifične cilje države članice ali regije ter način uporabe financiranja (sofinanciranja EU ter nacionalnega javnega in zasebnega sofinanciranja) iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov v danem obdobju (sedaj sedem let) za financiranje projektov. Ti projekti morajo prispevati k doseganju nekega števila ciljev, določenih na ravni prednostne osi operativnega programa. Operativni program pripravi država članica, preden pa so mogoča plačila iz proračuna EU, ga mora odobriti Komisija. Operativni programi se lahko v obdobju, ki ga pokrivajo, spreminjajo le, če se strinjata obe strani.

Partnerski sporazumi se sklepajo med Evropsko komisijo in posameznimi državami članicami za programsko obdobje 2014–2020. Opredeljujejo načrte nacionalnih organov o načinu uporabe finančnih sredstev iz evropskih strukturnih in investicijskih skladov, določajo strateške cilje in prednostne naložbe posamezne države ter jih povezujejo s splošnimi cilji strategije Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast. Med drugim vključujejo tudi povzetek ocene o izpolnjevanju veljavnih predhodnih pogojenosti in, če te niso izpolnjene, ukrepe, ki jih je treba sprejeti, seznam organov, odgovornih za časovni načrt za izvajanje teh ukrepov, ter opis metodologije in mehanizmov za zagotavljanje skladnosti pri delovanju okvirov za smotrnost poslovanja. Pripravijo jih države članice v dialogu s Komisijo, ki jih mora nato sprejeti.

Predhodne pogojenosti so pogoji, ki temeljijo na merilih, vnaprej določenih v uredbi o skupnih določbah, ter štejejo za nujne osnovne pogoje za uspešno in učinkovito porabo sredstev EU iz vseh evropskih strukturnih in investicijskih skladov. Pri pripravi operativnih programov za programsko obdobje 2014–2020 za Evropski sklad za regionalni razvoj, Kohezijski sklad in Evropski socialni sklad morajo države članice oceniti, ali so ti pogoji izpolnjeni. Če niso bili izpolnjeni, je bilo treba pripraviti akcijske načrte, da bi se zagotovila njihova izpolnitev do 31. decembra 2016.

Prednostna naložba je prednostno področje prispevanja Evropske unije, ki je določeno na ravni Unije in povezano s specifičnim tematskim ciljem Evropskega sklada za regionalni razvoj, Kohezijskega sklada ali Evropskega socialnega sklada.

S pregledom smotrnosti poslovanja se na podlagi informacij in ocen iz letnega poročila o izvajanju, ki ga bodo države članice predložile v letu 2019, preuči, ali so bili doseženi mejniki programov na ravni prednostnih osi.

Priporočila za posamezne države so priporočila Sveta državam članicam v zvezi s strukturnimi izzivi, ki jih je ustrezno obravnavati z večletnimi naložbami, ki neposredno spadajo na področje uporabe evropskih strukturnih in investicijskih skladov, kot je določeno v uredbah za posamezne sklade. Temeljijo na analizi načrtov držav članic EU za proračunske, makroekonomske in strukturne reforme, ki jo opravi Komisija, in zadevajo obdobje naslednjih 12–18 mesecev. Svet jih sprejme v skladu s členoma 121(2) in 148(4) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).

Rezerva za smotrnost poslovanja predstavlja 6 % sredstev, dodeljenih skladoma ESRR, ESS in Kohezijskemu skladu v okviru cilja „naložbe za rast in delovna mesta” ter skladu EKSRP in ukrepom, ki se financirajo v okviru deljenega upravljanja v skladu z uredbo o ESPR. Ta sredstva so vključena v programe, vendar bodo dokončno dodeljena ali predodeljena glede na izid pregleda smotrnosti poslovanja leta 2019.

Rezultat je merljiva posledica, ki neposredno ali posredno izhaja iz vzročno-posledičnega razmerja. Na rezultatih temelječ pristop k javni politiki temelji na načelu, da bi morale biti javne intervencije osredotočene na doseganje rezultatov in ne upravljanje dejavnosti ali procesa. V okviru kohezijske politike se izraz rezultat navadno nanaša na izložke in učinke.

Tematski cilj je element strukturiranja partnerskih sporazumov. Določen je z zakonodajo in trenutnimi cilji, ki bi jih morali podpirati evropski strukturni in investicijski skladi. Tematski cilji vzpostavljajo povezavo s strateškimi cilji na ravni EU.

Učinek pomeni dolgoročnejše socialno-ekonomske posledice, ki jih je mogoče opaziti po nekem obdobju po zaključku intervencije in lahko vplivajo na neposredne upravičence intervencije ali druge posredne upravičence (npr. znižanje ravni brezposelnosti, izboljšanje kakovosti vode itd.).

Uredba o skupnih določbah je Uredba (EU) št. 1303/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o skupnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu, Evropskem kmetijskem skladu za razvoj podeželja in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo, o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu, Kohezijskem skladu in Evropskem skladu za pomorstvo in ribištvo ter o razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006¹.

Vložki so finančna, kadrovska, materialna, organizacijska ali regulativna sredstva, potrebna za izvedbo politike, programa ali projekta.

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik EU in programov ali upravljavskih tem, ki se nanašajo na posamezna področja proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat II, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova in ki je specializiran za naložbe v kohezijo, rast in vključevanje. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Ladislav Balko, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Branislav Urbanič, vodilni upravni uslužbenec Niels-Erik Brokopp, vodja naloge Bernard Witkos ter revizorji Simon Denett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu in Anne Poulsen.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8305-4	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/732995	QJ-AB-17-016-SL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8312-2	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/963382	QJ-AB-17-016-SL-Q

© Evropska unija, 2017.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: http://europa.eu/contact.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: http://europa.eu/contact.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: http://europa.eu.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (http://europa.eu/contact).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.