Warunki wstępne i rezerwa na wykonanie w obszarze spójności – instrumenty innowacyjne, lecz jeszcze nieskuteczne

Streszczenie

Warunki wstępne i rezerwa na wykonanie jako instrumenty umożliwiające skuteczniejsze wykorzystanie wydatków w obszarze spójności

I

Kontrola koncentruje się na dwóch konkretnych instrumentach wprowadzonych na potrzeby okresu programowania 2014–2020 w celu większego zorientowania wydatków w obszarze spójności na rezultaty: warunkach wstępnych i rezerwie na wykonanie. Podczas gdy w warunkach wstępnych określono konkretne wymogi, które należy spełnić przed rozpoczęciem wdrażania programu lub najpóźniej do końca 2016 r., rezerwa na wykonanie przewiduje wymóg, by w przypadku większości programów w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zarezerwować 6% łącznych środków finansowych przydzielonych każdemu państwu członkowskiemu, które zostaną ostatecznie przydzielone lub przeniesione w zależności od rezultatu przeglądu wyników w 2019 r.

Sposób przeprowadzenia kontroli

II

Trybunał chciał stwierdzić, czy warunki wstępne oraz ramy wykonania i rezerwa na wykonanie były skutecznie wykorzystywane jako zachęty do lepszego wydatkowania środków w obszarze spójności przez państwa członkowskie w okresie programowania 2014–2020. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał obejmuje okres od grudnia 2013 r. do lutego 2017 r.

III

Niniejsza kontrola uzupełnia wcześniejsze sprawozdanie specjalne Trybunału nr 2/2017 w sprawie negocjacji Komisji dotyczących umów partnerstwa i programów.

Ustalenia Trybunału

IV

Warunki wstępne stanowią innowację w obszarze polityki spójności. W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że zapewniały one spójne ramy na potrzeby oceny gotowości państw członkowskich do wykorzystania unijnych środków finansowych na początku okresu programowania 2014–2020. Nie jest jednak jasne, w jakim stopniu rzeczywiście skutkowało to praktycznymi zmianami. Komisja nie skorzystała z możliwości zawieszenia płatności z powodu niespełnionych warunków wstępnych przy przyjmowaniu programu. Około połowy z ponad 700 planów działania przyjętych przez państwa członkowskie w celu spełnienia warunków wstępnych nie zostało zgłoszonych jako zrealizowane do końca 2016 r. Takie niezrealizowane plany działania dotyczą co najwyżej 27% wydatków z EFRR, Funduszu Spójności i EFS. Po przyjęciu programu rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów nie przewiduje możliwości zawieszenia płatności przez Komisję, dopóki państwo członkowskie nie przedłoży sprawozdania dotyczącego zrealizowania działań mających na celu spełnienie warunków wstępnych (roczne sprawozdanie z wykonania – do dnia 30 czerwca 2017 r. lub sprawozdanie z postępów – do dnia 31 sierpnia 2017 r.).

V

Trybunał uznał także, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, iż ramy wykonania i rezerwa na wykonanie doprowadzą do istotnego przeniesienia wydatków w obszarze spójności w latach 2014–2020 do programów uzyskujących lepsze wyniki. W szczególności wszelkie przeniesienia będą mieć miejsce w ramach programów tego samego państwa członkowskiego lub między takimi programami. Podczas gdy 6% EFRR, Funduszu Spójności i EFS zostało odłożone na potrzeby rezerwy na wykonanie, sposób zaprojektowania tej rezerwy zapewnia niewielkie zachęty do większego zorientowania PO na rezultaty, gdyż opiera się w głównej mierze na wydatkach i produktach. Ponadto dodatkowe środki finansowe są ostatecznie przydzielane, nawet jeśli cele pośrednie nie zostaną w pełni osiągnięte do 2018 r. i mogą co najwyżej być przenoszone w ramach jednego państwa członkowskiego. Nowo wprowadzone zawieszenia płatności i korekty finansowe w przypadku nienależytej realizacji stanowią krok w dobrym kierunku, ale podlegają restrykcyjnym warunkom i w związku z tym mało prawdopodobne jest, by były stosowane w praktyce.

Zalecenia Trybunału

VI

Trybunał uważa, że zmiany regulacyjne wprowadzone w obecnym okresie programowania 2014–2020 w odniesieniu do dowolnego z instrumentów nie byłyby racjonalne pod względem kosztów. Niemniej Trybunał zachęca państwa członkowskie do ukończenia realizacji uzgodnionych planów działania, a Komisję do dokonania ich oceny, oraz do spełnienia wszystkich warunków wstępnych. Ponadto istniejące przepisy dotyczące rezerwy na wykonanie powinny być wykorzystywane w jak największym stopniu, aby uniknąć marnotrawienia środków.

VII

Zalecenia Trybunału odnoszą się w związku z tym do okresu po 2020 r., kiedy to obydwa instrumenty – jeżeli zostaną utrzymane – powinny zostać wzmocnione, tak aby z większym prawdopodobieństwem przyczyniły się do skuteczniejszego wykorzystania wydatków w obszarze spójności. Podczas przygotowywania wniosku ustawodawczego dotyczącego okresu po 2020 r. Komisja powinna zatem:

• zalecenie 1 – dopracować warunki wstępne jako instrument służący do oceny gotowości państw członkowskich do wykorzystania unijnych środków finansowych, a w szczególności:
  1. dokonać ponownej oceny adekwatności i przydatności każdego warunku wstępnego na lata 2014–2020, wyeliminować nakładające się warunki i zachować jedynie te, które faktycznie wpływają na skuteczność w osiąganiu celów polityki;
  2. zapewnić spójność warunków wstępnych na okres po 2020 r. z europejskim semestrem;
  3. w miarę możliwości ustanowić jasne kryteria oceny z mierzalnymi celami, aby zapewnić wspólne stanowisko w sprawie tego, co należy osiągnąć;
  4. wymagać spełnienia i stosowania warunków wstępnych przez cały okres programowania oraz monitorować ich spełnienie i stosowanie z uwzględnieniem potencjalnych obciążeń administracyjnych.
• zalecenie 2 – rozważyć przekształcenie rezerwy na wykonanie na okres po 2020 r. w instrument bardziej zorientowany na rezultaty, w ramach którego środki finansowe są przydzielane na rzecz programów osiągających dobre rezultaty, a w szczególności rozważyć, czy powinna zaproponować:
  1. w oparciu o wyciągnięte wnioski, dalsze przekształcenie rezerwy na wykonanie w instrument bardziej sprzyjający dobrym wynikom i nagradzający takie wyniki, przy czym w PO powinno zostać wykazane, co w zamierzeniu ma zostać osiągnięte dzięki dodatkowym środkom finansowym;
  2. powszechniejsze wykorzystywanie podczas oceny wykonania bezpośrednich wskaźników rezultatu oraz przekształcenie kluczowych etapów wdrażania w instrumenty lepiej ukazujące faktyczne wykonanie długoterminowych interwencji infrastrukturalnych;
  3. dokonanie przeglądu warunków zawieszania płatności i stosowania korekt finansowych, tak aby ułatwić przeciwdziałanie przypadkom nienależytej realizacji na wcześniejszym etapie, z zamiarem dalszego wzmocnienia zachęt do właściwego wykorzystywania środków.

Wstęp

Zorientowanie na wykonanie stanowi kluczowy priorytet Komisji na lata 2014–2020

01

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne odpowiadają za mniej niż 0,4% PKB Unii Europejskiej, jednak istotnie oddziałują na gospodarki wielu państw członkowskich. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Fundusz Spójności i Europejski Fundusz Społeczny (EFS) odpowiadają za 349,4 mld euro w okresie programowania 2014–2020 i stanowią 75% europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Według najnowszych danych Komisji dotyczących okresu programowania 2007–2013, istnieje dziewięć państw członkowskich, w których wydatki z EFRR i Funduszu Spójności stanowią ponad 30% wszystkich wydatków kapitałowych rządu. W czterech państwach członkowskich (Węgry, Litwa, Słowacja i Łotwa) odpowiadają one nawet ponad połowie wszystkich inwestycji publicznych². Dlatego też tak duże znaczenie ma jak najlepsze wykorzystanie tych środków finansowych.

02

W latach 2014–2020 Komisja ma do dyspozycji dwa szczególne instrumenty na potrzeby tworzenia zachęt do lepszego wydatkowania środków w obszarze spójności przez państwa członkowskie i uruchamiania unijnych środków finansowych pod warunkiem spełnienia przez państwa członkowskie pewnych wymogów podczas wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a mianowicie:

• warunki wstępne;
• ramy wykonania i rezerwa na wykonanie.

03

Te dwa szczególne instrumenty należą do szerszego zakresu działań mających na celu większe zorientowanie wydatków w obszarze spójności na rezultaty. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020 (które ustanawia zasady dla wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych) zawiera także następujące wymogi³:

• ukierunkowania środków finansowych na cele tematyczne i priorytety inwestycyjne wynikające ze strategii „Europa 2020”;
• bardziej uporządkowanego wykorzystania logiki interwencji podczas programowania, począwszy od określenia potrzeb inwestycyjnych i specyfikacji zamierzonych rezultatów długoterminowych; oraz
• bardziej spójnego i wszechstronnego wykorzystania wskaźników wykonania do pomiaru postępów w osiąganiu tych rezultatów.

04

Te trzy aspekty były przedmiotem sprawozdania specjalnego Trybunału nr 2/2017 „Negocjacje Komisji dotyczące umów partnerstwa i programów w obszarze spójności na lata 2014–2020 – wydatki są bardziej ukierunkowane na priorytety strategii »Europa 2020«, lecz mechanizmy pomiaru wykonania zadań są coraz bardziej skomplikowane”.

Warunki wstępne – określenie minimalnych wymogów na początku wdrażania programów

05

Warunki wstępne wymagają od państwa członkowskiego spełnienia pewnych warunków przed wdrażaniem PO⁴. Załącznik I zawiera wykaz wszystkich 36 warunków wstępnych. Istnieją dwa typy warunków wstępnych:

• siedem ogólnych warunków wstępnych. Ich celem jest wzmocnienie stosowania i egzekwowania prawa Unii (np. w sprawie zamówień publicznych, pomocy państwa, przeciwdziałania dyskryminacji). Mają one zastosowanie do różnych sektorów i strategii politycznych we wszystkich państwach członkowskich; oraz
• 29 tematycznych warunków wstępnych. W ujęciu ogólnym miały one zastosowanie około 2700 razy w różnych PO EFRR, Funduszu Spójności i EFS, gdyż dotyczą one wybranych priorytetów inwestycyjnych w ramach 11 celów tematycznych europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020⁵.

06

Podczas przygotowywania swych umów partnerstwa i programów operacyjnych (PO) w okresie programowania 2014–2020 państwa członkowskie musiały ocenić, czy którykolwiek z warunków wstępnych miał zastosowanie do celów szczegółowych, do których dąży się w ramach priorytetów inwestycyjnych ich PO, w oparciu o wspólny zestaw kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów⁶. Państwa członkowskie musiały następnie ustalić, czy te warunki wstępne są spełnione. Taka samoocena jest dokumentowana w umowie partnerstwa i PO, które są przekazywane Komisji do zatwierdzenia.

07

Komisja ocenia informacje przekazane przez państwa członkowskie dotyczące zastosowania i spełnienia warunków wstępnych podczas negocjowania umów partnerstwa i PO, ponownie w oparciu o kryteria ustanowione w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów⁷. Ponadto w marcu 2013 r. Komisja wydała zestaw wytycznych na temat warunków wstępnych dla swoich pracowników prowadzących negocjacje dotyczące umów partnerstwa i PO z organami krajowymi⁸. Ostateczna wersja wytycznych została udostępniona w lutym 2014 r.

08

W odniesieniu do warunków wstępnych, które nie są spełnione w dniu przedłożenia Komisji umowy partnerstwa lub PO, państwa członkowskie muszą przekazać wykaz działań wymaganych do podjęcia, wraz z harmonogramem ich wdrażania i informacjami na temat odpowiedzialnych organów (plan działania). Podczas przyjmowania PO Komisja może zawiesić wszystkie lub część płatności okresowych na rzecz odpowiedniego priorytetu inwestycyjnego PO do czasu zakończenia tych działań.

09

Te plany działania miały zostać zrealizowane do dnia 31 grudnia 2016 r.⁹. Państwa członkowskie muszą zgłosić stan spełnienia swoich warunków wstępnych nie później niż w rocznym sprawozdaniu z wdrażania składanym do dnia 30 czerwca 2017 r.¹⁰ lub w sprawozdaniu z postępów, które należy złożyć do dnia 31 sierpnia 2017 r.¹¹. Jeśli państwo członkowskie nie spełni warunków wstępnych do dnia 31 grudnia 2016 r., Komisja może zawiesić płatności okresowe na rzecz priorytetów danego PO¹².

10

Skala i zakres warunków wstępnych zdefiniowanych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów były przedmiotem intensywnych negocjacji między Komisją, Parlamentem Europejskim i Radą w kontekście negocjowania pakietu legislacyjnego na okres programowania 2014–2020. Negocjacje rozpoczęły się w lipcu 2012 r. (w odniesieniu do wniosku ustawodawczego Komisji z października 2011 r.) i zostały zakończone w grudniu 2013 r.

11

Podczas negocjacji uzgodniono, że warunki wstępne powinny obejmować jedynie kwestie ściśle związane z wdrażaniem polityki spójności. Ponadto zdecydowano, że państwa członkowskie muszą oceniać, czy warunki wstępne mają zastosowanie, jedynie wówczas, gdy otrzymują wkład z UE¹³.

12

Przegląd harmonogramu spełniania warunków wstępnych przedstawiono na rys. 1.

Ramy wykonania i rezerwa na wykonanie – przydzielanie części unijnych środków finansowych zależne od rezultatu przeglądu wyników w 2019 r.

13

Państwa członkowskie muszą także odłożyć część przydzielonych im unijnych środków finansowych na potrzeby rezerwy na wykonanie w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Rezerwa ta może zostać ostatecznie przydzielona, i ewentualnie przesunięta, w zależności od rezultatu przeglądu wyników, który zostanie przeprowadzony w 2019 r. na podstawie wskaźników ujętych w ramach wykonania.

14

Rezerwa na wykonanie na lata 2014–2020 odpowiada z pewnymi wyjątkami¹⁴ 6% środków finansowych z EFRR, Funduszu Spójności i EFS przydzielonych na cel „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” i według kategorii regionu. Rezerwa ta może wynosić od 5% do 7% przydziału na rzecz poszczególnych osi priorytetowych w PO. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów rezerwa na wykonanie nie jest tworzona w odniesieniu do osi priorytetowych dotyczących:

• inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych w ramach EFS¹⁵,
• pomocy technicznej,
• programów poświęconych inicjatywie dotyczącej MŚP¹⁶.

15

Programy Europejskiej współpracy terytorialnej także nie podlegają rezerwie na wykonanie.

16

Istnieją trzy typy wskaźników wykonania na potrzeby monitorowania postępów we wdrażaniu programu¹⁷:

• wskaźniki finansowe do pomiaru absorpcji środków finansowych przydzielonych dla każdej osi priorytetowej;
• wskaźniki produktu do pomiaru wykonania działań przewidzianych w ramach priorytetów inwestycyjnych PO; oraz
• wskaźniki rezultatu do pomiaru osiągnięcia celów szczegółowych PO.

17

W odniesieniu do każdej osi priorytetowej (z wyjątkiem osi dotyczących pomocy technicznej i PO poświęconych inicjatywie dotyczącej MŚP) w PO muszą zostać określone ramy wykonania składające się z podzestawu wskaźników już wyszczególnionych w PO¹⁸, a w razie potrzeby także kluczowych etapów wdrażania. Względem każdego wskaźnika wykonania i kluczowego etapu wdrażania ujętego w ramach wykonania państwa członkowskie muszą ustanowić cele pośrednie (do osiągnięcia do grudnia 2018 r.) oraz końcowe (do osiągnięcia do grudnia 2023 r.).

18

W PO mogą zostać określone kluczowe etapy wdrażania dla każdych ram wykonania, jeśli nie można ustalić wskaźników produktu lub rezultatu, które można zmierzyć do 2019 r.¹⁹. Kluczowe etapy wdrażania obejmują na przykład liczbę wybranych lub zatwierdzonych projektów, tj. wskaźniki odzwierciedlające fakt, że wdrażanie projektu rozpoczęło się lub jest w toku.

19

W 2019 r. rezerwa na wykonanie zostanie ostatecznie przydzielona na rzecz PO i priorytetów, w ramach których osiągnięto cele pośrednie lub zakończone zostały kluczowe etapy wdrażania. Jeśli to nie nastąpi, rezerwa może zostać przesunięta do innych priorytetów tego samego PO lub innych PO, w ramach których zostały osiągnięte cele pośrednie. Komisja może również zawiesić płatności okresowe w odniesieniu do danych priorytetów, jeżeli w osiągnięciu uzgodnionych celów pośrednich przeszkodziło poważne niepowodzenie, wynikające z wyraźnie sprecyzowanych uchybień wdrożeniowych. Podobnie, Komisja może w odniesieniu do danych priorytetów zastosować korekty finansowe, jeżeli uzgodnione cele nie zostaną w znacznym stopniu osiągnięte do końca 2023 r.²⁰ Może to uczynić w oparciu o analizę końcowych sprawozdań z wdrażania, które zostaną przedłożone w odniesieniu do programów EFRR, Funduszu Spójności i EFS dopiero w lutym 2025 r.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

20

W ramach kontroli Trybunał zbadał, czy warunki wstępne oraz ramy wykonania i rezerwa na wykonanie były skutecznie wykorzystywane jako zachęty do lepszego wydatkowania środków w obszarze spójności przez państwa członkowskie w okresie programowania 2014–2020.

21

Prace kontrolne prowadzone przez Trybunał na potrzeby niniejszego sprawozdania obejmowały następujące elementy:

• przegląd przepisów wykonawczych dotyczących warunków wstępnych i ram wykonania, w tym rezerwy na wykonanie;
• badanie stanu spełnienia warunków wstępnych i realizacji odpowiednich planów działania na dzień 31 grudnia 2016 r. na podstawie danych Komisji dotyczących monitorowania i dokumentacji poświadczającej państw członkowskich;
• dogłębną analizę pięciu umów partnerstwa oraz 14 PO EFRR i EFS, a także informacji uzupełniających na temat sposobu przeprowadzenia przez państwa członkowskie samooceny dotyczącej zastosowania i spełnienia warunków wstępnych;
• analizę ram wykonania, w tym ustanawiania celów pośrednich i celu końcowego dla wskaźników produktu w ramach tych PO, a także wpływu tych ram na warunki przydzielenia rezerwy na wykonanie;
• rozmowy z ponad 50 pracownikami w Dyrekcjach Generalnych ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, a także z ponad 40 urzędnikami z państw członkowskich i ich stałych przedstawicielstw w Brukseli; oraz
• konsultacje z ekspertami w obszarze polityki regionalnej, strukturalnej i spójności Unii Europejskiej oraz budżetowania wynikowego, a także z krajowymi ekspertami i przedstawicielami stałych przedstawicielstw państw członkowskich w UE.

22

14 przeanalizowanych PO EFRR i EFS odnosi się do pięciu państw członkowskich (Hiszpania, Irlandia, Chorwacja, Polska i Rumunia). Trybunał przeprowadził także wizytę studyjną w Danii dotyczącą dwóch PO. Analiza przeprowadzona przez Trybunał koncentruje się na celu tematycznym 1 „Wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologii oraz innowacji” (CT1) i 8 „Promowanie trwałego i wysokiej jakości zatrudnienia oraz wsparcie mobilności pracowników” (CT8). Te dwa cele tematyczne zostały wybrane przede wszystkim dlatego, że przypada na nie największa część środków finansowych w ramach przydziału na EFRR (CT 1) i EFS (CT 8) we wszystkich państwach członkowskich.

23

Trybunał wziął także pod uwagę dokument Komisji dotyczący wartości dodanej warunków wstępnych w europejskich funduszach strukturalnych i inwestycyjnych²¹.

24

Przeprowadzona kontrola obejmuje okres od grudnia 2013 r. do lutego 2017 r., kiedy to Trybunał otrzymał od Komisji dane dotyczące spełnienia warunków wstępnych przekazane przez państwa członkowskie według stanu na luty br. Ponadto Trybunał uwzględnił przekazane przez Komisję w połowie września 2017 r. informacje dotyczące spełnienia warunków wstępnych przedstawione przez państwa członkowskie w ich rocznych sprawozdaniach z wdrażania i w sprawozdaniach z postępów odpowiednio do 30 czerwca i 31 sierpnia 2017 r.

Uwagi

Warunki wstępne zapewniały spójne ramy dla oceny gotowości państw członkowskich do wdrażania polityki spójności, ale nie jest jasne, w jakim stopniu rzeczywiście skutkowało to praktycznymi zmianami

25

Warunki wstępne powinny pomagać w zapewnianiu państwom członkowskim możliwości skutecznego wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych poprzez określanie szeregu warunków, które należy spełnić najpóźniej do końca 2016 r. Instrument ten wiąże także ściślej politykę spójności z zarządzaniem gospodarczym Unii Europejskiej.

26

Trybunał zbadał, czy:

• państwa członkowskie uważały warunki wstępne za spełnione w momencie przyjmowania PO lub do dnia 31 grudnia 2016 r. i sposób, w jaki realizowały one odpowiednie plany działania;
• samoocena warunków wstępnych przeprowadzona przez państwa członkowskie była ważna, a podejście Komisji do braku zgodności z warunkami wstępnymi było odpowiednie;
• ocena warunków wstępnych przeprowadzona przez Komisję była skutecznie koordynowana z europejskim semestrem i innymi źródłami informacji; oraz
• przepisy wykonawcze dotyczące monitorowania/oceny warunków wstępnych po 2016 r. umożliwiają odpowiednie wykorzystanie warunków wstępnych po 2016 r.

Państwa członkowskie uważają, że prawie dwie trzecie tematycznych warunków wstępnych było spełnionych do końca 2016 r.

27

W ujęciu ogólnym dane Komisji dotyczące monitorowania pokazują, że państwa członkowskie uważają, iż około 65% tematycznych warunków wstępnych było spełnionych w momencie przyjmowania PO lub najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r.

28

Sytuacja ta różni się jednak zasadniczo w przypadku poszczególnych warunków wstępnych. Na rys. 2 pokazano, że w momencie przyjmowania PO osiem z 29 tematycznych warunków wstępnych było spełnionych w mniej niż połowie przypadków, a cztery w mniej niż jednej czwartej przypadków: warunki wstępne 6.1 „gospodarka wodna: istnienie polityki taryfowej w zakresie cen wody” i 6.2 „gospodarka odpadami: promowanie zrównoważonych gospodarczo i środowiskowo inwestycji w sektorze gospodarki odpadami”, warunek wstępny 8.4 „aktywne i zdrowe starzenie się” oraz warunek wstępny 7.1 „transport: istnienie planów lub ram w zakresie inwestycji transportowych”.

W obliczu zbliżających się terminów złożenia sprawozdań dokonano postępów w realizacji planów działania dotyczących niespełnionych warunków wstępnych, choć do końca 2016 r. były one ograniczone

29

Z danych Komisji uzyskanych w toku monitorowania wynika, że na luty 2017 r. prawie połowa z ponad 700 planów działania dotyczących niespełnionych warunków wstępnych nie została zgłoszona przez państwa członkowskie jako zrealizowana do końca 2016 r. Zgodnie z danymi Komisji uzyskanymi w wyniku przekazania przez państwa członkowskie rocznych sprawozdań z wdrażania oraz sprawozdań z postępów, do połowy września 2017 r. liczba ta zmalała do 58 planów działania dotyczących niespełnionych warunków wstępnych.

30

Spełnienie warunków wstępnych okazało się wymagające. Państwa członkowskie przyjęły trzy różne typy planów działania: krajowe plany działania (tj. jeden horyzontalny plan działania na warunek wstępny dla wszystkich PO), plany działania dotyczące poszczególnych programów (tj. plany działań dla poszczególnych PO) i mieszane plany działania łączące te dwa podejścia. Łącznie opracowano 761 planów działania dla wszystkich państw członkowskich UE w ramach polityki spójności.

31

Największa liczba planów działania dotyczyła ogólnego warunku wstępnego 7 „systemy statystyczne i wskaźniki rezultatu” (110 planów) oraz tematycznego warunku wstępnego 1.1 „krajowe lub regionalne strategie na rzecz inteligentnej specjalizacji” (93 plany). Na przykład warunek wstępny 1.1 został oceniony jako niespełniony w 20 państwach członkowskich, a warunek wstępny 7 – w 19 państwach członkowskich.

32

Analiza danych Komisji uzyskanych w toku monitorowania przeprowadzona przez Trybunał pokazała, że na luty 2017 r. 380 z tych 761 planów działania (50%) nie zostało zgłoszonych jako zrealizowane do końca 2016 r. Z analizy danych dotyczących zrealizowania planów działania do 31 grudnia 2016 r. przekazanych przez państwa członkowskie w rocznych sprawozdaniach z wdrażania i w sprawozdaniach z postępów odpowiednio do 30 czerwca i do 31 sierpnia 2017 r. wynika, że 703 plany działania zostały zrealizowane, co oznacza wzrost z 50% do 92%.

Najwolniejsze postępy w odniesieniu do ogólnych warunków wstępnych dotyczących zamówień publicznych i pomocy państwa

33

Z danych Komisji uzyskanych w toku monitorowania wynika, że na luty 2017 r. wszystkie plany działania zostały ocenione przez Komisję jako zrealizowane jedynie w odniesieniu do pięciu tematycznych warunków wstępnych oraz zostały ocenione jako niezrealizowane w przypadku wszystkich ogólnych warunków wstępnych. Te warunki wstępne odpowiadają 17 z 761 planów działania (mniej niż 3%): chodzi o warunki wstępne 4.2 „działania promujące wysoko wydajną kogenerację energii cieplnej i elektrycznej” (jeden plan działania), 4.3 „działania promujące wytwarzanie i dystrybucję odnawialnych źródeł energii” (dwa plany działania), 7.4 „opracowywanie inteligentnych systemów dystrybucji, magazynowania i przesyłu energii” (trzy plany działania), 8.2 „praca na własny rachunek, przedsiębiorczość i tworzenie przedsiębiorstw” (jeden plan działania) oraz 9.1 „istnienie i realizacja krajowych strategicznych ram polityki na rzecz ograniczania ubóstwa” (10 planów działania). Zgodnie z danymi Komisji do połowy września 2017 r. wszystkie plany działania były zrealizowane w przypadku 16 tematycznych warunków wstępnych i 5 ogólnych warunków wstępnych. Te warunki wstępne obejmują 222 plany działania, tj. 30% wszystkich planów działania.

34

Najwolniejsze postępy w realizacji wszystkich powiązanych planów działania odnotowano w odniesieniu do ogólnych warunków wstępnych 4 „zamówienia publiczne” (dwa z 57 planów działania) i 5 „pomoc państwa” (jeden z 50 planów działania). Trybunał przypomina, że brak zgodności z unijnymi i krajowymi przepisami w sprawie zamówień publicznych i pomocy państwa to dwa z głównych źródeł nieprawidłowości w obszarze polityki spójności²². Niskie wskaźniki zrealizowania były także odnotowywane w przypadku tematycznych warunków wstępnych 6.1 „gospodarka wodna: istnienie polityki taryfowej w zakresie cen wody” i 6.2 „gospodarka odpadami: promowanie zrównoważonych gospodarczo i środowiskowo inwestycji w sektorze gospodarki odpadami”, 8.1 „opracowana i realizowana aktywna polityka rynku pracy w świetle wytycznych dotyczących zatrudnienia” oraz 8.3 „modernizowane i wzmacniane instytucje rynku pracy”. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy danych Komisji uzyskanych w toku monitorowania wynika jednak znaczny wzrost liczby planów działania określonych przez państwa członkowskie jako zrealizowane w okresie od lutego do połowy września 2017 r.: z 381 do 703 z ogólnej liczby 761 planów działania (92%) (zob. rys. 3).

Na luty 2017 r. tylko trzy państwa członkowskie zgłosiły zrealizowanie wszystkich swoich planów działania, a do połowy września 2017 r. dokonało tego 11 państw członkowskich

35

W lutym 2017 r., na podstawie informacji otrzymanych od państw członkowskich, Komisja oceniła, że tylko trzy państwa członkowskie zrealizowały wszystkie swoje plany działania do końca 2016 r. (Łotwa, Litwa i Finlandia). Jednocześnie dziesięć państw członkowskich (Bułgaria, Irlandia, Grecja, Hiszpania, Chorwacja, Włochy, Luksemburg, Węgry, Słowacja i Szwecja) zgłosiło ukończenie realizacji mniej niż połowy swoich planów działania. Jednak zgodnie z danymi Komisji na połowę września 2017 r. 11 państw członkowskich (Belgia, Republika Czeska, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niderlandy, Portugalia, Szwecja, Słowenia i Słowacja) ukończyło realizację wszystkich swoich planów działania (92%) (zob. rys. 4).

36

Średnio około 20 miesięcy potrzebowały państwa członkowskie na zrealizowanie planów działania, a Komisja na dokonanie ich oceny (wyliczenie oparte na 703 zrealizowanych planach działania według stanu do połowy września 2017 r. zgodnie z danymi Komisji uzyskanymi w toku monitorowania). Czas trwania różnił się istotnie w przypadku różnych tematycznych warunków wstępnych oraz między tematycznymi i ogólnymi warunkami wstępnymi (zob. rys. 5).

Około 27% łącznych środków finansowych z EFRR, Funduszu Spójności i EFS jest powiązanych z celami tematycznymi, w przypadku których warunki wstępne nie zostały jeszcze spełnione do lutego 2017 r. zgodnie z informacjami przekazanymi przez państwa członkowskie

37

Komisja nie była w stanie przekazać danych na temat kwoty środków finansowych, na którą wpływ miały plany działania. W związku z tym Trybunał oszacował kwotę unijnych środków finansowych przydzielonych do priorytetów inwestycyjnych, których warunki wstępne nie zostały spełnione, na podstawie informacji finansowych dostępnych dla poszczególnych celów tematycznych (CT). Z szacunków Trybunału wynika, że w momencie przyjmowania PO istniały plany działania w odniesieniu do co najwyżej 199,8 mld euro z 349,4 mld euro (57%) stanowiących łączny budżet UE w latach 2014–2020 na EFRR, Fundusz Spójności i EFS (w tym inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych). Do lutego 2017 r. odsetek ten spadł do około 27%.

Nadmiernie pozytywna i niespójna samoocena warunków wstępnych w państwach członkowskich objętych kontrolą

Państwa członkowskie postrzegały warunki wstępne jako użyteczne narzędzie do samooceny, lecz ich wpływ na skuteczność wydatków w obszarze spójności nie jest oczywisty

38

W ujęciu ogólnym państwa członkowskie postrzegały warunki wstępne jako użyteczne narzędzie do samooceny, które pozwalało im zidentyfikować szereg niedociągnięć. W niektórych przypadkach były one także uważane za bodziec dla rozwoju zdolności do planowania strategicznego w kraju. Warunki wstępne zwiększyły świadomość na temat mocnych stron i uchybień państw członkowskich, ale ich oddziaływanie na skuteczne wykorzystywanie wsparcia z UE będzie w bardzo dużym stopniu zależeć od zaangażowania państw członkowskich i przyjętej przez nie odpowiedzialności.

39

Oczekiwania dotyczące możliwego oddziaływania warunków wstępnych były jednak zróżnicowane. W większości przypadków przedstawiciele państw członkowskich nie uważali, że spełnienie warunku wstępnego automatycznie będzie skutkować skuteczniejszym wdrażaniem polityki spójności i lepszymi rezultatami.

Kryteria oceny warunków wstępnych mają często ogólny charakter i pozostawiają państwom członkowskim szerokie pole do interpretacji

40

Przeprowadzony przez Trybunał przegląd kryteriów określonych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów w celu oceny spełnienia warunków wstępnych pokazuje, że mają one bardzo często ogólny charakter i pozostawiają w związku z tym państwom członkowskim szerokie pole do interpretacji. W szczególności nie odnoszą się one często do konkretnych mierzalnych celów końcowych, nawet jeśli takie cele mogłyby wynikać z istniejących ram polityki UE.

41

Komisja wydała szczegółowe wytyczne zawierające dodatkowe kryteria cząstkowe opisujące oczekiwania względem każdego kryterium wynikającego z rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów²³. Stosowanie tych wytycznych było jednak opcjonalne dla państw członkowskich, gdyż rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów stanowiło, iż jedynie kryteria ustanowione w rozporządzeniu mogą być stosowane na potrzeby oceny. Ponadto zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów Komisja zapewnia poszanowanie kompetencji krajowych i regionalnych podczas oceny adekwatności działań w zakresie polityki²⁴.

42

Na przykład kryteria zdefiniowane w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów dla tematycznego warunku wstępnego 3.1 „promowanie przedsiębiorczości” i warunku wstępnego 8.2 „praca na własny rachunek, przedsiębiorczość i tworzenie przedsiębiorstw” odnoszą się do działań mających na celu skrócenie czasu potrzebnego na rozpoczęcie działalności gospodarczej i zmniejszenie kosztów zakładania przedsiębiorstw oraz na uzyskanie licencji i pozwoleń. Nie wymagają jednak od państw członkowskich osiągnięcia odpowiednich celów końcowych ustanowionych w programie Small Business Act²⁵ zalecanych przez Radę ds. Konkurencyjności w maju 2011 r.: zakładanie przedsiębiorstw w trzy dni robocze, koszty zakładania przedsiębiorstw nieprzekraczające 100 euro, czas potrzebny na uzyskanie licencji i pozwoleń nieprzekraczający trzech miesięcy. Zamiast tego w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów zasugerowano, że cele te powinny być uwzględniane, lecz niekoniecznie osiągnięte. Analiza przeprowadzona przez Trybunał pokazuje, że w przypadku braku konkretnych celów państwa członkowskie zasadniczo wykorzystywały swobodę uznania podczas oceny spełnienia warunków wstępnych.

43

Według Komisji średni czas wymagany do założenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w państwach członkowskich UE-28 w 2016 r. wynosił 3,3 dnia, a koszty rejestracji nowego przedsiębiorstwa wynosiły 320 euro. 16 z 28 państw członkowskich nie osiągnęło celu końcowego dotyczącego kosztu zakładania przedsiębiorstwa (mniej niż 100 euro), a siedem państw członkowskich nie osiągnęło celu końcowego związanego z czasem koniecznym do założenia przedsiębiorstwa²⁶.

44

Niemniej jednak, podczas gdy dziewięć z 24 państw członkowskich, do których miał zastosowanie warunek wstępny 3.1, przyjęło w sumie 13 planów działania w związku z tym warunkiem wstępnym, w przypadku siedmiu z tych państw członkowskich plany działania zostały ocenione jako zrealizowane do lutego 2017 r. (zob. rys. 3). Ponadto państwa członkowskie uważały, że warunek wstępny był spełniony w ponad 70% przypadków (zob. rys. 2).

45

Trybunał odnotowuje także, że Komisja początkowo wnioskowała o osiągnięcie takich konkretnych celów w odniesieniu do warunku wstępnego 3.1 „promowanie przedsiębiorczości” i warunku wstępnego 8.2 „praca na własny rachunek”²⁷. Podczas negocjacji trójstronnych w sprawie pakietu legislacyjnego cele te zostały jednak usunięte z rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów. Skutkowało to sytuacją, w której ocena spełnienia warunku wstępnego stała się zasadniczo uznaniowa, a Komisja dysponowała ograniczonymi środkami w celu zakwestionowania samooceny państw członkowskich.

Niespójne oceny spełnienia warunków wstępnych przez państwa członkowskie

46

Odnotowano również przypadki, w których państwa członkowskie nieprawidłowo interpretowały rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów, a w innych przypadkach oceniały spełnienie warunków wstępnych w niespójny sposób. W takich przypadkach Komisja nie nalegała na przeprowadzenie prawidłowej oceny.

47

Na przykład miało to miejsce w przypadku warunku wstępnego 8.1 „zdolność państw członkowskich do zapewniania zindywidualizowanych służb zatrudnienia oraz aktywnych i zapobiegawczych środków polityki rynku pracy” i warunku wstępnego 8.3 dotyczącego działań podejmowanych w celu wdrożenia takich służb. Kryteria oceny leżące u podstaw tych dwóch warunków wstępnych w rzeczywistości wzajemnie się wykluczają, gdyż warunek wstępny 8.3 odzwierciedla niespełniony warunek wstępny 8.1 (zob. rys. 6).

48

Państwa członkowskie nie mogą zatem ocenić kryteriów dla warunku wstępnego 8.1 „zdolność państw członkowskich do zapewniania zindywidualizowanych służb zatrudnienia oraz aktywnych i zapobiegawczych środków polityki rynku pracy” jako spełnionych, a jednocześnie podejmować działań zgodnych z warunkiem wstępnym 8.3 w celu rozwoju zdolności do zapewniania takich służb. Analiza 14 PO przeprowadzona przez Trybunał pokazała jednak, że PO w dwóch z pięciu państw członkowskich poddanych kontroli (Polska i Chorwacja²⁸) oceniły kryteria dla warunku wstępnego 8.1 jako spełnione, a jednocześnie przydzieliły unijne środki finansowe na modernizację służb zatrudnienia. W przypadku polskiego PO Trybunał stwierdził także, że krajowe organy oceniły te dwa warunki wstępne łącznie i uznały, że obydwa są spełnione.

49

Trybunał odnotował także dobre praktyki, kiedy to Komisja w proaktywny sposób zapewniała wsparcie państwom członkowskim w opracowaniu strategii wymaganych do spełnienia warunku wstępnego. Przykład przedstawiono w ramce 1.

Warunki wstępne niewystarczająco koordynowane z europejskim semestrem oraz informacjami udostępnianymi przez inne służby Komisji

50

Podczas oceny warunków wstępnych właściwa DG powinna także brać pod uwagę wiedzę uzyskaną w innych kontekstach, na przykład europejskiego semestru, lub informacje zgromadzone przez inne dyrekcje generalne lub w ramach własnych działań monitorujących.

Ocena warunków wstępnych przeprowadzona przez Komisję nie była zgodna z analizą zawartą w sprawozdaniach krajowych w ramach europejskiego semestru

51

W ramach europejskiego semestru Komisja wydaje sprawozdania krajowe i przedstawia zalecenia dla poszczególnych krajów względem państw członkowskich. W sprawozdaniach krajowych prezentowana jest coroczna analiza wyzwań gospodarczych i społecznych we wszystkich państwach członkowskich UE.

52

Komisja nie zawsze uwzględniała jednak swoją wiedzę na temat kwestii strukturalnych w państwach członkowskich uzyskaną w kontekście europejskiego semestru podczas oceny spójności i adekwatności informacji przekazanych przez państwo członkowskie na temat warunków wstępnych. W sierpniu 2014 r. Komisja przyjęła wewnętrzne wytyczne na temat warunków wstępnych na potrzeby europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych²⁹. Wytyczne te nie odnosiły się jednak do kwestii zapewnienia spójnej oceny warunków wstępnych i europejskiego semestru.

53

Przeprowadzając analizę, Trybunał stwierdził na przykład, że trzy z pięciu państw członkowskich objętych kontrolą (Polska, Chorwacja i Hiszpania) uznały warunek wstępny 8.1 „zdolność państw członkowskich do zapewniania zindywidualizowanych służb zatrudnienia oraz aktywnych i zapobiegawczych środków polityki rynku pracy”³⁰ za spełniony. Komisja zaakceptowała tę ocenę, chociaż jej kolejne sprawozdania krajowe wskazywały na poważne uchybienia związane z tymi kryteriami (zob. ramka 2).

54

Ponadto w swoim komunikacie w sprawie rocznej analizy wzrostu gospodarczego na 2017 r. Komisja zauważyła, że „W wielu państwach członkowskich reformy strukturalne nie zostały w pełni zrealizowane, a wdrażanie zaleceń dla poszczególnych krajów jest zbyt często niejednolite. Unowocześnienie rynków produktowych, rynków usług i pracy nadal jest priorytetem wielu państw członkowskich”³⁴.

Samoocena państw członkowskich dotycząca zgodności z zasadami pomocy państwa niespójna z wynikami regularnego monitorowania przez DG ds. Konkurencji

55

W innym sprawozdaniu specjalnym³⁵ Trybunał stwierdził, że niektóre państwa członkowskie, które spełniły warunek wstępny 5 „pomoc państwa”, w mniejszym stopniu stosowały się do zasad pomocy państwa niż te, które go nie spełniły. Samoocena państw członkowskich nie została jednak zakwestionowana przez Komisję.

Komisja nie zakwestionowała samooceny państw członkowskich dotyczącej statusu systemów monitorowania pomimo wiedzy na temat znacznych opóźnień

56

Wymogi dotyczące systemu wskaźników rezultatu niezbędnych do monitorowania poczynionych w ramach PO postępów w osiąganiu rezultatów włącznie ze sposobami gromadzenia danych zostały określone w ogólnym warunku wstępnym 7 „systemy statystyczne i wskaźniki rezultatu” (zob. załącznik I). W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów również zawarty jest wymóg ustanowienia przez instytucje zarządzające systemu rejestracji i przechowywania danych dotyczących każdej operacji, niezbędnych do monitorowania, ewaluacji, zarządzania finansowego, weryfikacji i audytu, w tym danych dotyczących wskaźników i celów pośrednich³⁶. Komisja interpretuje ten wymóg jako odnoszący się do istnienia skomputeryzowanego systemu³⁷. Trybunał ustalił, że ocena ogólnego warunku wstępnego 7 przez państwa członkowskie nie jest przeprowadzana spójnie względem wszystkich PO, mianowicie w kwestii konieczności posiadania systemu elektronicznej rejestracji i przechowywania danych w celu spełnienia ogólnego warunku wstępnego 7 (zob. ramka 3).

57

Ten ogólny warunek wstępny ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich i wszystkich PO. W momencie ich przyjmowania około jednej trzeciej PO (126 z 387) w 19 z 28 państw członkowskich nie spełniało tego warunku. Z danych Komisji uzyskanych w toku monitorowania wynika, że do lutego 2017 r. warunku tego nie spełniało wciąż około 20% wszystkich PO. Do połowy września 2017 r. ten ogólny warunek wstępny pozostał niespełniony jedynie w przypadku 13 PO.

58

w ramach dziesięciu z 14 PO przeanalizowanych podczas kontroli przeprowadzonej przez Trybunał uznawano warunek wstępny za spełniony, a w ramach pozostałych czterech stwierdzono, że jest on częściowo spełniony. 12 z tych 14 PO nie obejmowało jednak wdrożonego, w pełni funkcjonującego systemu informatycznego związanego ze wskaźnikami i celami pośrednimi do końca 2016 r. Tymczasem bez takiego systemu informatycznego, którego dotyczy wymóg zawarty w art. 125 ust. 2 lit. d) rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów, nie jest możliwe racjonalne pod względem kosztów monitorowanie wdrażania PO.

59

Przykłady te pokazują także, że spełnienie warunku wstępnego nie jest koniecznie równoznaczne z lepszymi praktycznymi wynikami oraz rodzą wątpliwości co do tego, czy obecne podejście do stosowania warunków wstępnych będzie skuteczne w osiąganiu lepszego wydatkowania środków w obszarze spójności.

Komisja nie zawieszała płatności w przypadku niezrealizowania planów działania

60

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów umożliwia Komisji zawieszenie wszystkich lub części płatności okresowych, jeśli państwa członkowskie nie zrealizują działań podjętych w celu spełnienia mających zastosowanie warunków wstępnych.

61

Komisja zdecydowała o niezawieszaniu żadnych płatności względem PO, mimo że duża liczba planów działania nie została zrealizowana, a wiele warunków wstępnych nie było spełnionych. Jednocześnie 13 państw członkowskich (Chorwacja, Cypr, Francja, Grecja, Hiszpania, Łotwa, Malta, Polska, Portugalia, Republika Czeska, Rumunia, Słowenia i Włochy) zastosowało zawieszenia własne w odniesieniu do wybranych priorytetów inwestycyjnych dla 78 PO.

62

Trybunał oszacował, że budżet, na który wpływ miały te zawieszenia własne, wynosił około 2,3 mld euro ze środków finansowych EFS oraz około 4,7 mld euro ze środków finansowych EFRR i Funduszu Spójności. Odpowiada to 2% łącznych unijnych środków finansowych na EFRR, Fundusz Spójności i EFS na lata 2014–2020 lub 3,5% łącznych unijnych środków finansowych pierwotnie objętych tymi planami działania.

Brak przepisów w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów dotyczących egzekwowania lub monitorowania/oceny warunków wstępnych po 2016 r.

63

Państwa członkowskie muszą podjąć dalsze wysiłki w celu wdrożenia planów działania, w przypadku których warunki wstępne nie zostały jeszcze spełnione do końca 2016 r., a Komisja musi ukierunkować, monitorować i potwierdzić spełnienie warunków wstępnych.

64

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów nie zawiera jednak żadnych przepisów przewidujących, że państwa członkowskie powinny monitorować i egzekwowanie warunków wstępnych po 2016 r. i zdawać sprawozdania w tym zakresie. Komisja nie ponosi także żadnej odpowiedzialności w tym względzie. Trybunał odnotował także, że Komisja nie może zastosować żadnych korekt finansowych w przypadku niespełnienia warunków wstępnych. Oddziaływanie warunków wstępnych będzie zatem zależeć w dużej mierze od zaangażowania państw członkowskich i przyjętej przez nie odpowiedzialności w zakresie ich zachowania i dalszego podejmowania prac na rzecz ich spełnienia po 2016 r.

65

Trybunał odnotował także, że rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów nie wymaga monitorowania ani oceny skutków warunków wstępnych dla skutecznego wdrażania wydatków w obszarze spójności oraz osiągania lepszych rezultatów.

Rezerwa na wykonanie zapewnia niewielkie zachęty do większego zorientowania PO na rezultaty i mało prawdopodobne jest, by skutkowała istotnym przeniesieniem wydatków w obszarze spójności do programów uzyskujących lepsze wyniki

66

Ramy wykonania i powiązana z nimi rezerwa na wykonanie powinny zapewniać skuteczną zachętę do osiągania oczekiwanych produktów i rezultatów oraz, w razie konieczności, powinny umożliwiać przenoszenie unijnych środków finansowych, aby w skuteczniejszy sposób wykorzystać dostępne wydatki w obszarze spójności.

67

Trybunał ocenił, czy:

• wymóg regulacyjny odłożenia pewnego odsetka unijnych środków finansowych w formie rezerwy na wykonanie (6%) był spełniony łącznie w odniesieniu do EFRR, Funduszu Spójności i EFS oraz względem każdego z przeanalizowanych 14 PO (od 5% do 7% dla poszczególnych osi priorytetowych);
• warunki dotyczące ostatecznego przydziału rezerwy w 2019 r. są wystarczająco wymagające oraz czy zawieszenia płatności i korekty finansowe mogą być skutecznie stosowane jako sankcje w przypadkach nienależytej realizacji;
• wskaźniki wykonania wdrożone w celu podejmowania decyzji o ostatecznym przydziale rezerwy na wykonanie są solidne oraz czy, w oparciu o dodatkowe dowody wymagane od właściwych organów krajowych i przez nie przekazane, wartości celów pośrednich i celu końcowego dla wskaźników ujętych w ramach wykonania w odniesieniu do CT 1 i CT 8 w przypadku 14 przeanalizowanych PO spełniają wymogi regulacyjne.

Spełniony cel regulacyjny w wysokości 6% dla rezerwy na wykonanie w ramach EFRR, Funduszu Spójności i EFS

68

Rezerwa na wykonanie została utworzona w 299 z 391 PO (76%). Analiza przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła, że państwa członkowskie przydzieliły około 20 mld euro z łącznych unijnych środków finansowych wynoszących 335 mld euro w ramach swoich PO na te rezerwy na wykonanie w latach 2014–2020.

69

To odpowiada 6% łącznych środków przydzielonych na rzecz EFRR, EFS i Funduszu Spójności w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” z pominięciem środków, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów³⁸.

Ramy wykonania i rezerwa na wykonanie są obowiązkowe i mają zastosowanie do większości osi priorytetowych

70

W porównaniu z poprzednimi okresami programowania rezerwa na wykonanie została w okresie programowania 2014–2020 przywrócona jako element obowiązkowy i musi być stosowana do większości osi priorytetowych (z wyjątkiem osi priorytetowych dotyczących pomocy technicznej, inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych i programów objętych inicjatywą na rzecz MŚP). Ponadto mechanizmy jej przydziału były od samego początku jasno określone. Kryteria, tj. wskaźniki jej przydziału, zostały zdefiniowane z wyprzedzeniem i wynikają z logiki interwencji programów. Jest to pozytywna zmiana. Jednocześnie Trybunał zauważył jednak, że wskaźniki, które decydują o ostatecznym przydziale rezerwy, są nadal w dużej mierze zorientowane na wkłady i produkty. Nie gwarantuje to lepszych rezultatów.

Ramy wykonania nadal koncentrują się na wydatkach i produktach

71

Państwa członkowskie mogą wykazać postępy we wdrażaniu programów za pomocą wartości celów pośrednich i końcowych dla trzech typów wskaźników: finansowych, produktu i rezultatu. Mogą je uzupełniać kluczowe etapy wdrażania służące do pomiaru projektów, które są w toku lub których rozpoczęcie jest planowane, ale w przypadku których mało prawdopodobne jest osiągnięcie produktów do grudnia 2018 r. W ujęciu ogólnym wskaźniki te muszą być reprezentatywne dla działań w ramach osi priorytetowej. Oznacza to, że muszą odpowiadać co najmniej połowie puli środków finansowych przydzielonych w ramach danej osi priorytetowej³⁹.

Prawie brak wskaźników rezultatu w ramach wykonania

72

W ujęciu ogólnym ramy wykonania na lata 2014–2020 nie są jednak o wiele bardziej zorientowane na rezultaty niż podobne uzgodnienia w poprzednim okresie⁴⁰. Faktycznie Trybunał odnotował, że Komisja zalecała nawet, by nie stosować wskaźników rezultatu względem EFRR/Funduszu Spójności, gdyż mają one zostać osiągnięte w dłuższej perspektywie i mogą w istotny sposób ulegać wpływowi czynników zewnętrznych⁴¹. Także w odniesieniu do EFS, chociaż wskaźniki rezultatu EFS odzwierciedlają bezpośrednie wyniki projektów, państwa członkowskie prawie nie stosowały w ramach wykonania wskaźników rezultatu.

73

PO muszą posiadać ramy wykonania dla każdej osi priorytetowej, w stosownych przypadkach w podziale na kategorie regionu⁴². W związku z tym Trybunał przeanalizował także wymogi w zakresie sprawozdawczości dla wybranych wskaźników w ramach każdej osi priorytetowej, w stosownych przypadkach według kategorii regionu, dla wszystkich PO EFRR, Funduszu Spójności i EFS przyjętych na okres programowania 2014–2020 w celu uzyskania przeglądu typów wskaźników oraz powiązanych wymogów w zakresie sprawozdawczości⁴³. Z analizy tej wyłączone są ujęte w ramach wykonania wskaźniki niezwiązane z rezerwą na wykonanie.

74

Rys. 7 pokazuje, że zdecydowana większość wskaźników wykorzystywanych w ramach wykonania w obszarze polityki spójności to wskaźniki produktu (57,1%), kluczowe etapy wdrażania (9,2%) i wskaźniki finansowe (33,4%). Łącznie stanowią one 99,7% wszystkich zgłoszonych wskaźników stosowanych w ramach wykonania różnych osi priorytetowych. Odsetek przypadków, w których stosowane są wskaźniki rezultatu, jest znikomy (0,3%).

Kluczowe etapy wdrażania, które mierzą zdolność do rozpoczęcia wdrażania programu, są głównymi wskaźnikami dla około jednej piątej unijnych środków finansowych

75

Kluczowe etapy wdrażania są stosowane jedynie w przypadku EFRR i Funduszu Spójności, gdyż – inaczej niż w przypadku EFS – wskaźniki produktu mierzą w pełni wdrożone interwencje⁴⁴. Kluczowe etapy wdrażania zostały zdefiniowane w programach 22 państw członkowskich i dla około jednej piątej wszystkich osi priorytetowych posiadających ramy wykonania. Te kluczowe etapy wdrażania wraz ze wskaźnikami finansowymi to jedyne wskaźniki, które powodują ostateczne przydzielenie około jednej piątej łącznych unijnych środków finansowych objętych rezerwą na wykonanie. W takich przypadkach ostateczne przydzielenie rezerwy na wykonanie będzie zasadniczo nagradzać zdolność do rozpoczęcia wdrażania programu, a nie wykonanie interwencji.

76

To pokazuje, że wskaźniki ujęte w ramach wykonania na lata 2014–2020 koncentrują się wciąż na wydatkach (wskaźnik finansowy) i wdrażaniu (wskaźniki produktu). W odniesieniu do dużej części unijnych środków finansowych mierzą one jedynie, czy rozpoczęto wdrażanie projektu, ale nie dostarczają informacji na temat produktów czy rezultatów (kluczowe etapy wdrażania). W sprawozdaniu specjalnym Trybunału analizującym programowanie rozwoju obszarów wiejskich w latach 2014–2020 Trybunał ustalił, że rezerwa na wykonanie w obszarze rozwoju obszarów wiejskich także koncentruje się na wkładach⁴⁵.

Wartości celów pośrednich i końcowych nie są we wszystkich przypadkach uzasadnione

77

Trybunał przeanalizował także strukturę ram wykonania dla 35 osi priorytetowych 14 PO objętych kontrolą. Trybunał stwierdził, że cele pośrednie i końcowe dla wskaźników wykonania są spójne z naturą i charakterem celów szczegółowych osi priorytetowej oraz w zdecydowanej większości przypadków są adekwatne i mierzą istotną część działań opracowywanych w ramach danej osi priorytetowej (tj. odpowiadającą za ponad połowę przydziału środków finansowych w ramach osi priorytetowej).

78

W przypadku ustanowionych wartości celów końcowych wnioski Trybunału są bardziej zróżnicowane. Zasadniczo instytucje zarządzające uzasadniały je w odniesieniu do przeszłych lub istniejących interwencji bądź na podstawie danych szacunkowych, jeśli nie były dostępne dane empiryczne.

79

W przypadku około jednej czwartej wskaźników ujętych w ramach wykonania skontrolowanych PO (28%) Trybunał nie był w stanie wyciągnąć wniosków co do dokładności wartości, gdyż nie można było zweryfikować metody obliczania lub nie było dostępne szczegółowe wyjaśnienie przyjętych kosztów jednostkowych lub założeń. Trybunał uważa także, że wartości celów pośrednich i celu końcowego w 18% przypadków są nierealistyczne lub niemożliwe do osiągnięcia, gdyż zostały nieprawidłowo obliczone lub uznane za niedoszacowane (zob. załącznik III). Przykład takich nieuzasadnionych założeń przedstawiono w ramce 4.

80

W ujęciu ogólnym oznacza to, że w około 46% ze 128 przeanalizowanych przypadków pozostają wątpliwości co tego, czy cele pośrednie lub końcowe określone na potrzeby zwolnienia rezerwy na wykonanie są realistyczne lub możliwe do osiągnięcia (zob. załącznik III).

Rezerwa na wykonanie może zostać ostatecznie przydzielona, nawet jeśli wartości celów pośrednich nie zostały osiągnięte w pełni do 2018 r.

81

Rezerwa na wykonanie może zostać ostatecznie przydzielona wyłącznie po osiągnięciu celów pośrednich wyszczególnionych w ramach wykonania PO⁴⁷. Dla wszystkich 14 przeanalizowanych PO określono co najmniej dwa cele pośrednie.

82

Trybunał zauważył jednak, że rezerwa na wykonanie może zostać ostatecznie przydzielona również wówczas, gdy cele pośrednie nie zostaną w pełni osiągnięte do grudnia 2018 r. W przypadku gdy:

• istnieją dwa wskaźniki, cele pośrednie uważa się za osiągnięte⁴⁸, jeżeli obydwa wskaźniki wykazują co najmniej 85% wartości celu pośredniego;
• istnieją więcej niż dwa wskaźniki, jeden z nich może wykazywać jedynie 75% wartości celu pośredniego, podczas gdy pozostałe muszą wykazywać 85%. Odnosi się to do 60% osi priorytetowych posiadających ramy wykonania.

Przegląd wyników może co najwyżej skutkować przeniesieniem środków finansowych w ramach jednego państwa członkowskiego

83

Jeżeli wskaźniki nie osiągną tych minimalnych wartości celów pośrednich, przegląd wyników poskutkuje przeniesieniem rezerwy na wykonanie do priorytetów, które osiągnęły swoje wartości celów pośrednich lub, w przypadku poważnego niepowodzenia w osiągnięciu wartości celów pośrednich, może prowadzić do zawieszenia płatności.

84

W załączniku IV zawarto przegląd szczegółowych zasad mających zastosowanie do oceny celów pośrednich i końcowych.

85

Przeniesienie rezerwy na wykonanie przeprowadzane jest na szczeblu krajowym: środki finansowe mogą być przeniesione do osi priorytetowych w ramach PO lub do osi priorytetowych innych PO państwa członkowskiego. W związku z tym nie istnieje ryzyko, że państwa członkowskie stracą unijne środki finansowe. We wcześniejszych sprawozdaniach Trybunał stwierdził już, że trudno jest uzyskać dobre rezultaty jakościowe z programów, w ramach których środki finansowe są z góry przydzielane państwom członkowskim⁴⁹.

86

Pod warunkiem zatwierdzenia przez Komisję państwa członkowskie mogą także zdecydować, w jaki sposób przeprowadzić przeniesienie środków finansowych: na przykład Polska określiła w swojej umowie partnerstwa, że rezerwa na wykonanie w wysokości około 5 mld euro zostanie przeniesiona w oparciu o krajową konkurencyjną procedurę wyboru między PO (zob. ramka 5).

Zawieszenia i korekty finansowe za przypadki nienależytej realizacji podlegające restrykcyjnym warunkom

Zawieszenia płatności podczas wdrażania programów

87

Zawieszenia można stosować w odniesieniu do wskaźników ujętych w ramach wykonania, które nie osiągają co najmniej 65% wartości celu pośredniego. Ponadto nienależyta realizacja musi wynikać z wyraźnie określonych uchybień we wdrażaniu. Zawieszenie powinno zostać zniesione zaraz po podjęciu działań naprawczych przez państwo członkowskie⁵¹.

88

Państwo członkowskie ma ponadto możliwość dokonania przeglądu wartości określonych dla celów pośrednich w przypadku istotnej zmiany uwarunkowań gospodarczych, środowiskowych i na rynku pracy w danym państwie członkowskim lub regionie⁵². We wcześniejszym sprawozdaniu specjalnym Trybunał stwierdził już, że państwa członkowskie korzystały z tej możliwości w latach 2007–2013, aby obniżyć swoje wartości celów końcowych i dostosować je do faktycznych wyników na krótko przed zamknięciem⁵³.

89

Trybunał odnotowuje także, że nieosiągnięcie celów pośrednich dla wskaźników rezultatu nie może spowodować zawieszenia płatności podczas wdrażania programu⁵⁴.

Korekty finansowe w momencie zamknięcia

90

W momencie zamknięcia Komisja może także zastosować korekty finansowe netto, jeśli wskaźniki ujęte w ramach wykonania osiągnęły mniej niż 65% wartości celu końcowego określonej w PO na 2023 r. Nie można zastosować korekt finansowych podczas zamknięcia, jeśli poziom nienależytej realizacji przekracza 65%.

91

Korekty finansowe nie mogą być również stosowane w przypadku nienależytej realizacji związanej z rezultatami lub jeżeli nieosiągnięcie celów końcowych jest spowodowane zestawem czynników zewnętrznych zdefiniowanych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów, takich jak czynniki społeczno-gospodarcze lub środowiskowe, istotne zmiany w warunkach gospodarczych lub środowiskowych w danym państwie członkowskim bądź działanie siły wyższej⁵⁵. Czynniki zewnętrzne, które nie są konkretnie wspominane w prawodawstwie, należy rozważać indywidualnie i mogą one prowadzić do redukcji poziomu korekt finansowych o maksymalnie 50%⁵⁶. Aby ocenić poziom oddziaływania danych czynników zewnętrznych, należy przeprowadzić oceny.

92

Ponadto stosowanie korekt finansowych powinno uwzględniać zasadę proporcjonalności i poziom absorpcji PO. W odniesieniu do zasady proporcjonalności poziom korekt może być ograniczony, bez wcześniej określonego limitu, jeśli korekta finansowa jest uznawana za nieproporcjonalną. W odniesieniu do poziomu absorpcji prawodawstwo przewiduje, że korekty finansowe będą zastosowane wyłącznie względem priorytetów, których wskaźnik osiągania produktów odpowiada mniej niż dwóm trzecim wartości celów końcowych. Poziom korekty finansowej zostanie określony w oparciu o współczynnik wykonania/absorpcji (zob. załącznik IV).

Warunki regulacyjne dotyczące działań naprawczych w przypadku nienależytej realizacji są zbyt restrykcyjne

93

Jak odnotowano już we wcześniejszym sprawozdaniu specjalnym, w latach 2014–2020 Komisja może po raz pierwszy stosować zawieszenia płatności i korekty finansowe w przypadku nienależytej realizacji. Trybunał uznaje to za pierwszy krok w dobrym kierunku⁵⁷. Warunki regulacyjne odwołujące się do tych zadań zapobiegawczych i naprawczych są jednak zbyt restrykcyjne. W związku z tym jest bardzo mało prawdopodobne, by Komisja była kiedyś w stanie nakładać zawieszenia płatności lub korekty finansowe za nienależytą realizację w latach 2014–2020.

Wnioski i zalecenia

Warunki wstępne zapewniły spójne ramy oceny gotowości państw członkowskich do wdrażania polityki spójności, ale nie jest jasne, w jakim stopniu rzeczywiście skutkowało to praktycznymi zmianami

94

W warunkach wstępnych określono pewne wymogi, które państwa członkowskie muszą spełnić przed rozpoczęciem wdrażania programu lub najpóźniej do końca 2016 r. Jest to pozytywna innowacja w obszarze polityki spójności.

95

Podczas przyjmowania PO państwa członkowskie uznały prawie dwie trzecie (65%) tematycznych warunków wstępnych za spełnione. Istniały jednak istotne różnice między państwami członkowskimi i między warunkami wstępnymi. Na przykład osiem z 29 tematycznych warunków wstępnych było spełnionych w mniej niż połowie państw członkowskich, a cztery w mniej niż w jednej czwartej z nich.

96

Zaobserwowano także powolne postępy w realizacji planów działania przyjętych przez państwa członkowskie względem niespełnionych warunków wstępnych, przy czym według danych Komisji uzyskanych w toku monitorowania na luty 2017 r. 380 z 761 planów działania (50%) nie było jeszcze zrealizowanych. Zgodnie z danymi Komisji uzyskanymi w wyniku przekazania przez państwa członkowskie rocznych sprawozdań z wdrażania oraz sprawozdań z postępów odpowiednio w czerwcu i w sierpniu 2017 r. odsetek ten zmalał do 8%. Na luty 2017 r. tylko trzy państwa członkowskie zrealizowały wszystkie swoje plany działania (Finlandia, Litwa i Łotwa). Jednocześnie dziesięć państw członkowskich (Bułgaria, Hiszpania, Grecja, Chorwacja, Węgry, Włochy, Słowacja, Irlandia, Szwecja i Luksemburg) zrealizowało mniej niż połowę swoich planów działania. Najwolniejsze postępy w realizacji wszystkich powiązanych planów działania zostały dokonane w przypadku warunków wstępnych związanych z brakiem zgodności z unijnymi i krajowymi przepisami w sprawie zamówień publicznych i pomocy państwa, które stanowią dwa z głównych źródeł nieprawidłowości w obszarze polityki spójności. Z drugiej strony Trybunał szacuje, że udział wydatków w obszarze spójności, na które ma wpływ niespełnianie tematycznych warunków wstępnych, uległ obniżeniu z co najwyżej 57% do co najwyżej 27%. Zgodnie z danymi Komisji na połowę września 2017 r. 11 państw członkowskich (Belgia, Republika Czeska, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Niderlandy, Portugalia, Szwecja, Słowenia i Słowacja) zrealizowało wszystkie swoje plany działania.

97

Podczas oceny warunków wstępnych Komisja nie brała w pełni pod uwagę wiedzy uzyskanej w innych kontekstach, na przykład europejskiego semestru, ani informacji zgromadzonych przez jej dyrekcje generalne lub w ramach własnych działań monitorujących. Trybunał odnotował kilka przykładów niespójnych ocen, co może także wskazywać na brak dyscypliny podczas zatwierdzania samoocen państw członkowskich, które często były nadmiernie pozytywne i niespójne. Problem wynika częściowo z tego, że kryteria określone w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów na potrzeby oceny spełnienia warunków wstępnych mają bardzo często ogólny charakter i pozostawiają w związku z tym szerokie pole do interpretacji. W szczególności często nie odnoszą się one do konkretnych mierzalnych celów końcowych, nawet jeśli takie cele mogłyby wynikać z istniejącego prawodawstwa UE.

98

Komisja w żadnym wypadku nie zawiesiła wszystkich płatności okresowych ani ich części, choć niektóre państwa członkowskie nie spełniły mających zastosowanie warunków wstępnych. 13 państw członkowskich zastosowało zawieszenia własne w odniesieniu do wybranych priorytetów inwestycyjnych dla 78 PO, odpowiadające około 2,3 mld euro ze środków finansowych EFS oraz około 4,7 mld euro ze środków finansowych EFRR i Funduszu Spójności. Jednocześnie do lutego 2017 r. duża liczba planów działania nie została oceniona jako zrealizowana, a wiele warunków wstępnych nie zostało spełnionych. Państwa członkowskie musiały przedłożyć sprawozdania z postępów i sprawozdania z wykonania dotyczące stanu spełnienia warunków wstępnych do połowy 2017 r. W oparciu o te sprawozdania Komisja może zawiesić płatności, ale jeszcze tego nie uczyniła.

99

W ujęciu ogólnym państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, postrzegały warunki wstępne jako użyteczne narzędzie do samooceny.

100

Warunki wstępne oddają jednak wyłącznie konkretną sytuację w momencie przyjmowania PO lub, w przypadku warunków uznawanych za niespełnione, najpóźniej do grudnia 2016 r. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów nie wymaga natomiast monitorowania stanu spełnienia warunków wstępnych po 2016 r. Utrudni to Komisji przeprowadzenie oceny, czy faktycznie skutkowały one praktycznymi zmianami podczas przygotowywania wniosku ustawodawczego na okres programowania po 2020 r. Komisja nie może także zastosować żadnych korekt finansowych w przypadku braku spełnienia warunków wstępnych. Skuteczność warunków wstępnych i ich oddziaływanie na skuteczne wykorzystanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w całym okresie programowania będą zależeć od zaangażowania państw członkowskich i ich odpowiedzialności za ich zachowanie i stosowanie.

Rezerwa na wykonanie zapewnia niewielkie zachęty do większego zorientowania PO na rezultaty i mało prawdopodobne jest, by skutkowała istotnym przeniesieniem wydatków w obszarze spójności do programów uzyskujących lepsze wyniki

101

Rezerwa na wykonanie została utworzona w 299 z 391 PO (76%). Analiza przeprowadzona przez Trybunał potwierdziła, że państwa członkowskie przydzieliły około 20 mld euro z łącznych unijnych środków finansowych wynoszących 335 mld euro w ramach swoich PO na te rezerwy na wykonanie w latach 2014–2020. To odpowiada 6% łącznych środków przydzielonych na rzecz EFRR, EFS i Funduszu Spójności w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” z pominięciem środków, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów.

102

W porównaniu z poprzednimi okresami programowania ramy wykonania i rezerwa na wykonanie są obowiązkowe i muszą być zastosowane do większości osi priorytetowych. Ponadto mechanizmy jej przydziału są od samego początku jasno określone, a kryteria przydziału wynikają z logiki interwencji programów i zostały zdefiniowane z wyprzedzeniem. Jest to pozytywna zmiana.

103

Rezerwa na wykonanie może zostać ostatecznie przydzielona wyłącznie po osiągnięciu celów pośrednich wyszczególnionych w ramach wykonania PO. Wartości określone dla każdego z tych celów pośrednich nie muszą być jednak w pełni osiągnięte do 2018 r.

104

Jeśli cele pośrednie nie osiągną tych minimalnych wartości, przegląd wyników może skutkować przeniesieniem rezerwy na wykonanie do osi priorytetowych, które osiągnęły swoje wartości celów pośrednich dla produktów, kluczowych etapów wdrażania i wskaźników finansowych lub, w przypadku poważnego niepowodzenia w osiągnięciu wartości celów pośrednich, zawieszeniem płatności. Zawieszenie płatności podczas wdrażania programów nie może być jednak spowodowane brakiem osiągnięcia celów pośrednich dla wskaźników rezultatu. W związku z tymi ustaleniami mało prawdopodobne jest, by rezerwa na wykonanie skutkowała istotnym przeniesieniem wydatków w obszarze spójności do programów uzyskujących lepsze wyniki.

105

W każdym przypadku przeniesienie rezerwy na wykonanie możliwe jest wyłącznie na szczeblu krajowym: środki finansowe mogą być przeniesione do priorytetów w ramach PO lub do priorytetów innych PO tego samego państwa członkowskiego. Państwa członkowskie nie ryzykują zatem utraty unijnych środków finansowych w rezultacie przeglądu wyników w 2019 r.

106

Zdecydowana większość wskaźników stanowiących podstawę przydziału rezerwy na wykonanie to wskaźniki produktu (57,1%), wskaźniki finansowe (33,4%) i kluczowe etapy wdrażania (9,2%), a odsetek przypadków, w których stosowane są wskaźniki rezultatu, jest znikomy (0,3%). Pokazuje to, że ramy wykonania na lata 2014–2020 nadal koncentrują się zasadniczo na wydatkach i produktach projektu, a nie na osiąganiu rezultatów.

107

Ponadto w przypadkach, w których wykorzystywane są kluczowe etapy wdrażania, ostateczny przydział rezerwy na wykonanie będzie zasadniczo nagradzać zdolność do rozpoczęcia wdrażania, a nie wykonanie interwencji. Były one wykorzystane w odniesieniu do około jednej piątej (22%) unijnych środków finansowych podlegających rezerwie na wykonanie.

108

W przypadku około jednej czwartej wskaźników ujętych w ramach wykonania przeanalizowanych PO (28%) Trybunał nie był w stanie wyciągnąć wniosków co do dokładności wartości celu końcowego dla celu pośredniego, gdyż nie można było zweryfikować metody obliczania lub nie było dostępne szczegółowe wyjaśnienie przyjętych kosztów jednostkowych lub założeń. Trybunał uważa także, że wartości około 18% pozostałych celów pośrednich i celu końcowego są nierealistyczne lub niemożliwe do osiągnięcia bądź niewystarczająco ambitne. W ujęciu ogólnym oznacza to, że w około 46% przypadków pozostają wątpliwości co do celów pośrednich lub końcowych określonych na potrzeby zwolnienia rezerwy na wykonanie.

109

Ponadto w latach 2014–2020 Komisja może po raz pierwszy zastosować zawieszenia płatności i korekty finansowe w przypadku nienależytej realizacji. Trybunał uznaje to za pierwszy krok w dobrym kierunku. Warunki regulacyjne odwołujące się do tych zadań naprawczych są jednak zbyt restrykcyjne. W związku z tym jest bardzo mało prawdopodobne, by Komisja była kiedyś w stanie zastosować zawieszenia płatności lub korekty finansowe za nienależytą realizację w latach 2014–2020.

Zalecenia Trybunału dotyczące okresu po 2020 r.

110

Trybunał uważa, że zmiany regulacyjne wprowadzone w obecnym okresie programowania 2014–2020 w odniesieniu do dowolnego z instrumentów nie byłyby racjonalne pod względem kosztów. Niemniej Trybunał zachęca państwa członkowskie do ukończenia realizacji uzgodnionych planów działania, a Komisję do dokonania ich oceny, oraz do spełnienia wszystkich warunków wstępnych. Ponadto istniejące przepisy dotyczące rezerwy na wykonanie powinny być wykorzystywane w jak największym stopniu, aby uniknąć marnotrawienia środków.

111

Zalecenia Trybunału odnoszą się w związku z tym do okresu po 2020 r., kiedy to obydwa instrumenty – jeżeli zostaną utrzymane – powinny zostać wzmocnione, tak aby z większym prawdopodobieństwem przyczyniły się do skuteczniejszego wykorzystania wydatków w obszarze spójności.

Zalecenie 1 – Dopracowanie warunków wstępnych na okres po 2020 r.

Na potrzeby swojego wniosku ustawodawczego na okres po 2020 r. Komisja powinna dopracować warunki wstępne jako instrument służący do oceny gotowości państw członkowskich do wykorzystania unijnych środków finansowych, a w szczególności:

1. dokonać ponownej oceny adekwatności i przydatności każdego warunku wstępnego na lata 2014–2020, wyeliminować nakładające się warunki i zachować jedynie te, które faktycznie mogą wpływać na skuteczność osiągnięcia celów polityki;
2. zapewnić spójność warunków wstępnych na okres po 2020 r. z europejskim semestrem;
3. w miarę możliwości ustanowić jasne kryteria oceny z mierzalnymi celami, aby zapewnić wspólne stanowisko w sprawie tego, co należy osiągnąć; oraz
4. wymagać spełnienia i stosowania warunków wstępnych przez cały okres programowania oraz monitorować ich spełnienie i stosowanie z uwzględnieniem potencjalnych obciążeń administracyjnych.

Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania wniosków ustawodawczych na okres po 2020 r.

Zalecenie 2 – Rozważenie przekształcenia rezerwy na wykonanie na okres po 2020 r. w instrument bardziej zorientowany na rezultaty

Na potrzeby swojego wniosku ustawodawczego na okres po 2020 r. Komisja powinna przekształcić rezerwę na wykonanie w instrument bardziej zorientowany na rezultaty, w ramach którego środki finansowe są przydzielane na rzecz programów osiągających dobre rezultaty, a w szczególności rozważyć, czy powinna zaproponować:

1. w oparciu o wyciągnięte wnioski, dalsze przekształcenie rezerwy na wykonanie w instrument bardziej sprzyjający dobrym wynikom i nagradzający takie wyniki, przy czym w PO powinno zostać wykazane, co w zamierzeniu ma zostać osiągnięte dzięki dodatkowym środkom finansowym;
2. powszechniejsze wykorzystywanie podczas oceny wykonania bezpośrednich wskaźników rezultatu oraz przekształcenie kluczowych etapów wdrażania w instrumenty lepiej ukazujące faktyczne wykonanie długoterminowych interwencji infrastrukturalnych;
3. dokonanie przeglądu warunków zawieszania płatności i stosowania korekt finansowych, tak aby ułatwić przeciwdziałanie przypadkom nienależytej realizacji na wcześniejszym etapie, z zamiarem dalszego wzmocnienia zachęt do właściwego wykorzystywania środków.

Docelowy termin wdrożenia: podczas przygotowywania wniosków ustawodawczych na okres po 2020 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 4 października 2017 r.

Glosariusz i wykaz skrótów

Cel tematyczny stanowi element strukturalny umów partnerstwa. Jest on wstępnie wyznaczony przez prawodawstwo i aktualne cele, które powinny być wspierane za pośrednictwem europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Cele tematyczne ustanawiają powiązanie z celami strategicznymi na szczeblu UE.

Cele końcowe wyrażają wartość produktów i rezultatów, które należy uzyskać, oraz wydatków poświadczonych przed Komisją do dnia 31 grudnia 2023 r. Stopień, w jakim cele te zostały osiągnięte, zostanie oceniony podczas zamknięcia okresu programowania w 2025 r.

Cele pośrednie są bezpośrednio związane z osiąganiem szczegółowych celów końcowych priorytetu inwestycyjnego. Należy je osiągnąć do dnia 31 grudnia 2018 r., a w 2019 r. zostaną one ocenione.

Europejski semestr jest cyklem koordynacji polityki między państwami członkowskimi UE, który ma na celu dostosowanie krajowej polityki budżetowej, fiskalnej i gospodarczej do celów i priorytetów UE. W kontekście europejskiego semestru Rada zaleca państwom członkowskim, jakie reformy strukturalne powinny przeprowadzić i w jaki sposób powinny zapobiegać nadmiernym zakłóceniom równowagi makroekonomicznej.

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne obejmują pięć odrębnych funduszy wspierających realizację unijnej strategii na rzecz inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu w całej Unii, a także zadań dotyczących poszczególnych funduszy, z ramami politycznymi ustanowionymi dla siedmioletniego okresu budżetowego WRF. Do funduszy tych należą: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Kluczowe etapy wdrażania odnoszą się do konkretnych etapów pośrednich w procesie wdrażania operacji, które są konieczne do osiągnięcia celów końcowych ustanowionych dla priorytetu inwestycyjnego na 2023 r. Mogą być one wykorzystywane jedynie do celów ram wykonania i mogą odnosić się do różnych etapów wdrażania niezbędnych do uzyskania produktów, np. wyboru projektów lub zatwierdzania dużych projektów.

Oddziaływanie odnosi się do długoterminowych skutków społeczno-ekonomicznych, zauważalnych po pewnym czasie od zakończenia interwencji, które mogą wpływać na bezpośrednich beneficjentów interwencji lub innych beneficjentów pośrednich (np. zmniejszenie poziomu bezrobocia, poprawa jakości wody itp.).

Priorytet inwestycyjny stanowi preferowany obszar, w którym Unia Europejska zapewnia wkład, ustanawiany na szczeblu unijnym i powiązany z konkretnym celem tematycznym dla EFRR, Funduszu Spójności i EFS.

Produkty są tym, co wyprodukowano lub osiągnięto za pomocą zasobów przyznanych na interwencję (np. szkolenia zorganizowane dla młodych osób bezrobotnych, liczba oczyszczalni ścieków lub liczba kilometrów wybudowanych dróg itp.).

Program operacyjny (PO) określa priorytety i szczegółowe cele państwa członkowskiego lub regionu oraz sposób wykorzystania środków finansowych (fundusze UE oraz współfinansowanie krajowe – publiczne i prywatne) w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w danym okresie (obecnie 7 lat) na finansowanie projektów. Projekty takie muszą przyczyniać się do osiągnięcia pewnej liczby celów określonych na poziomie osi priorytetowych PO. PO jest przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE. W okresie realizacji PO może być modyfikowany tylko za zgodą obu stron.

Przegląd wyników polega na badaniu osiągnięcia celów pośrednich programów na poziomie osi priorytetowych na podstawie informacji i ocen przedstawionych w rocznym sprawozdaniu z wdrażania przedłożonym przez państwa członkowskie w 2019 r.

Ramy wykonania obejmują cele pośrednie i końcowe zdefiniowane dla zestawu wskaźników wybranych przez państwa członkowskie dla każdej osi priorytetowej w ramach programu operacyjnego, z wyjątkiem osi priorytetowych dotyczących pomocy technicznej i programów objętych inicjatywą na rzecz MŚP.

Rezerwa na wykonanie stanowi 6% środków przydzielonych na rzecz EFRR, EFS i Funduszu Spójności w ramach celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia”, a także na rzecz EFRROW oraz działań finansowanych w ramach zarządzania dzielonego zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym EFMR. Środki te są ujęte w programach, ale zostaną ostatecznie przydzielone lub przesunięte w zależności od rezultatu przeglądu wyników w 2019 r.

Rezultat jest wymierną konsekwencją wynikającą – bezpośrednio lub pośrednio – ze stosunku przyczynowo-skutkowego. Podstawą zorientowanego na rezultaty podejścia do polityki publicznej jest zasada, że w interwencjach publicznych należy położyć nacisk na zapewnianie rezultatów, a nie na zarządzanie działaniami lub procesami. W obszarze polityki spójności termin rezultat zwykle odnosi się do wyników i oddziaływań.

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006¹.

Umowy partnerstwa to umowy, które Komisja Europejska zawarła z każdym państwem członkowskim na okres programowania 2014–2020. Określają one plany organów krajowych dotyczące wykorzystania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz wytyczają cele strategiczne i priorytety inwestycyjne każdego państwa, łącząc je z ogólnymi celami strategii „Europa 2020” dotyczącymi inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Obejmują także między innymi podsumowanie oceny spełnienia mających zastosowanie warunków wstępnych, a jeśli nie zostały one spełnione – działań, które należy podjąć, odpowiedzialnych organów i harmonogramu wdrażania tych działań, a także opis metodyki i mechanizmów w celu zapewnienia spójności w funkcjonowaniu ram wykonania. Umowy są przygotowywane przez państwa członkowskie w dialogu z Komisją i muszą zostać przyjęte przez Komisję.

Warunki wstępne to warunki oparte na kryteriach określonych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów, których spełnienie uważa się za konieczne w celu skutecznego i efektywnego wykorzystania finansowania unijnego w odniesieniu do wszystkich europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Przygotowując programy operacyjne współfinansowane z EFRR, Funduszu Spójności i EFS na okres programowania 2014–2020, państwa członkowskie muszą ocenić, czy spełniono te warunki. W przypadku niespełnienia warunków wstępnych należało przygotować plany działania zapewniające ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Wkłady to środki finansowe, zasoby ludzkie, materiałowe, organizacyjne lub regulacyjne, które są niezbędne do wdrożenia polityki, programu lub projektu.

Zalecenia dla poszczególnych krajów to zalecenia Rady dla państw członkowskich odnoszące się do wyzwań strukturalnych, które należy podjąć w ramach wieloletnich inwestycji bezpośrednio objętych zakresem europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, określonym w rozporządzeniach dotyczących poszczególnych funduszy. Są one oparte na przeprowadzonej przez Komisję analizie planów reform budżetowych, makroekonomicznych i strukturalnych państw członkowskich oraz odnoszą się do okresu kolejnych 12–18 miesięcy. Przyjmowane są przez Radę zgodnie z art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował Ladislav Balko, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Branislav Urbanič, szef gabinetu; Niels-Erik Brokopp, kierownik; Bernard Witkoś, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Simon Denett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu i Anne Poulsen.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8292-7	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/44324	QJ-AB-17-016-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8291-0	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/829148	QJ-AB-17-016-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: http://europa.eu/contact.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: http://europa.eu/contact.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://publications.europa.eu/eubookshop. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.