Ex-antevoorwaarden en prestatiereserve bij cohesie: innovatieve, maar vooralsnog geen doeltreffende instrumenten

Samenvatting

Over ex-antevoorwaarden en de prestatiereserve als instrumenten om doeltreffender gebruik te maken van uitgaven voor cohesie

I

Bij de controle is gekeken naar twee specifieke instrumenten die voor de programmeringsperiode 2014-2020 zijn ingevoerd om uitgaven voor cohesie resultaatgerichter te maken: ex-antevoorwaarden en de prestatiereserve. Terwijl bij het eerstgenoemde bepaalde voorwaarden worden gespecificeerd waaraan moet worden voldaan voordat met de uitvoering van het programma wordt gestart of uiterlijk eind 2016, vereist het tweede dat bij de meeste programma’s van de ESI-fondsen 6 % van de totale financiering voor elke lidstaat opzij wordt gezet; dit bedrag zal definitief worden toegewezen of herschikt op basis van de evaluatie van de prestaties in 2019.

Hoe wij onze controle hebben uitgevoerd

II

We wilden bepalen of ex-antevoorwaarden, het prestatiekader en de prestatiereserve doeltreffend werden gebruikt om de lidstaten ertoe aan te zetten hun middelen voor cohesie beter te besteden gedurende de programmeringsperiode 2014-2020. Onze controle had betrekking op de periode van december 2013 tot februari 2017.

III

Deze controle vormt een aanvulling op ons eerdere Speciaal verslag nr. 2/2017 inzake de onderhandelingen van de Commissie over partnerschapsovereenkomsten en programma’s.

Wat wij vaststelden

IV

De ex-antevoorwaarden zijn een innovatie in het cohesiebeleid. Wij constateerden dat ze in het algemeen een consistent kader boden voor de beoordeling van de gereedheid van de lidstaten om EU-middelen aan te wenden aan het begin van de programmeringsperiode 2014-2020. Het is echter onduidelijk in welke mate dit daadwerkelijk heeft geleid tot veranderingen in de praktijk. De Commissie heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om betalingen te schorsen bij de vaststelling van het programma van ex-antevoorwaarden waaraan niet was voldaan. Van ongeveer de helft van de meer dan 700 actieplannen die door de lidstaten waren vastgesteld om te voldoen aan alle ex-antevoorwaarden werd eind 2016 niet gerapporteerd dat ze waren voltooid. Deze niet-voltooide actieplannen bestrijken maximaal 27 % van de EFRO-, CF- en ESF-uitgaven. De GB-verordening bepaalt niet dat de Commissie na de vaststelling van het programma een schorsing van betalingen moet opleggen voordat de lidstaten in de jaarlijkse uitvoeringsverslagen (uiterlijk 30 juni 2017) of voortgangsverslagen (uiterlijk 31 augustus 2017) verslag hebben uitgebracht over de voltooiing van acties ter naleving van ex-antevoorwaarden.

V

Ook zijn we van oordeel dat het prestatiekader en de prestatiereserve tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 waarschijnlijk niet zullen leiden tot een aanzienlijke herschikking van uitgaven voor cohesie naar beter presterende programma’s. Met name zal iedere herschikking plaatsvinden binnen en/of tussen de programma’s van dezelfde lidstaten. Hoewel 6 % van de EFRO-, CF- en ESF-financiering gereserveerd is voor de prestatiereserve, biedt de wijze waarop de prestatiereserve is opgezet weinig stimulans voor een grotere resultaatgerichtheid van de OP’s, omdat die voornamelijk is gebaseerd op uitgaven en output. Verder wordt de aanvullende financiering ook definitief toegewezen indien de mijlpalen in 2018 niet volledig zijn bereikt en kan deze hoogstens worden herschikt binnen dezelfde lidstaat. De onlangs ingevoerde schorsingen en financiële correcties voor ondermaatse prestaties zijn een stap in de goede richting, maar zijn onderworpen aan beperkende voorwaarden en zullen daarom in de praktijk waarschijnlijk niet worden toegepast.

Onze aanbeveling

VI

Wij zijn van oordeel dat veranderingen in de regelgeving tijdens de huidige periode 2014-2020 met betrekking tot een of beide instrumenten niet kosteneffectief zouden zijn. Toch moedigen we de lidstaten en de Commissie aan om de overeengekomen actieplannen te voltooien, respectievelijk te beoordelen, en te streven naar de naleving van alle ex-antevoorwaarden. Bovendien zou er zoveel mogelijk gebruik moeten worden gemaakt van de bestaande bepalingen inzake de prestatiereserve om te voorkomen dat er geld wordt verspild.

VII

Onze aanbevelingen betreffen dan ook de periode na 2020, waarin beide instrumenten, indien ze worden gehandhaafd, versterkt moeten worden zodat het waarschijnlijker is dat ze bijdragen tot een doeltreffender gebruik van uitgaven voor cohesie. Daarom moet de Commissie bij het opstellen van haar wetgevingsvoorstel voor de periode na 2020:

• Aanbeveling 1: ex-antevoorwaarden verder ontwikkelen tot een instrument ter beoordeling van de gereedheid van de lidstaten om EU-middelen aan te wenden, en met name
  1. de relevantie en het nut van elk van de ex-antevoorwaarden voor 2014-2020 opnieuw beoordelen, overlappingen wegnemen en alleen die voorwaarden handhaven die echt van invloed kunnen zijn op de doeltreffende verwezenlijking van beleidsdoelstellingen;
  2. zorgen voor afstemming van de ex-antevoorwaarden voor de periode na 2020 op het Europees Semester;
  3. voor zover haalbaar, duidelijke beoordelingscriteria met meetbare streefdoelen vaststellen om te zorgen voor een gemeenschappelijk begrip van wat er moet worden bereikt; en
  4. naleving en toepassing van ex-antevoorwaarden gedurende de hele programmeringsperiode vereisen en er follow-up aan geven, waarbij zij rekening moet houden met de potentiële administratieve belasting.
• Aanbeveling 2: overwegen om de prestatiereserve voor de periode na 2020 om te zetten in een meer resultaatgericht instrument dat middelen toewijst aan programma’s waarmee goede resultaten zijn behaald, en in het bijzonder moet zij overwegen of zij moet voorstellen om
  1. op basis van getrokken lessen de prestatiereserve verder te ontwikkelen tot een instrument dat goede prestaties beter stimuleert en beloont, waarbij moet worden aangetoond wat de OP’s met de aanvullende financiering beogen te bereiken;
  2. meer gebruikmaken van indicatoren voor onmiddellijke resultaten en de belangrijkste uitvoeringsfasen omzetten in instrumenten waarmee bij de beoordeling van prestaties de daadwerkelijke prestaties van langetermijnmaatregelen op het gebied van infrastructuur beter kunnen worden aangetoond; en
  3. de voorwaarden voor schorsingen van betalingen en financiële correcties herzien zodat ondermaatse prestaties gemakkelijker en in een vroeger stadium kunnen worden aangepakt teneinde de stimulansen om de middelen naar behoren in te zetten verder uit te breiden.

Inleiding

Prestatiegerichtheid is een belangrijke prioriteit voor de Commissie tijdens de periode 2014-2020

01

De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) maken minder dan 0,4 % uit van het bbp van de Europese Unie, maar hebben een significante impact op de economieën van veel lidstaten. Het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds (CF) en het Europees Sociaal Fonds (ESF) omvatten 349,4 miljard euro in de programmeringsperiode 2014-2020 en maken 75 % van de ESI-fondsen uit. Volgens recente gegevens van de Commissie voor de programmeringsperiode 2007-2013 zijn er negen lidstaten waar EFRO- en CF-uitgaven meer dan 30 % van alle kapitaaluitgaven van de overheid uitmaken. In vier lidstaten (Hongarije, Litouwen, Slowakije en Letland) vertegenwoordigen ze zelfs meer dan de helft van alle overheidsinvesteringen². Daarom is het zo belangrijk om deze fondsen zo goed mogelijk te gebruiken.

02

In de periode 2014-2020 kan de Commissie twee specifieke instrumenten gebruiken als stimulans voor de lidstaten om middelen voor cohesie beter te besteden en om de vrijmaking van EU-middelen te laten afhangen van de beoordeling of de lidstaten voldoen aan bepaalde vereisten bij de uitvoering van de ESI-fondsen:

• ex-antevoorwaarden;
• een prestatiekader en een prestatiereserve.

03

Deze twee specifieke instrumenten maken deel uit van een bredere reeks maatregelen ter versterking van de resultaatgerichtheid van de uitgaven voor cohesie. De verordening gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening) voor de periode 2014-2020 (waarin de regels voor alle ESI-fondsen worden uiteengezet) vereist ook³:

• een concentratie van de financiering op thematische doelstellingen en investeringsprioriteiten die zijn ontleend aan de Europa 2020-strategie;
• een gestructureerder gebruik van de interventielogica tijdens de programmering, te beginnen met de vaststelling van investeringsbehoeften en de specificatie van de beoogde resultaten op de lange termijn; en
• een samenhangender en uitgebreider gebruik van prestatie-indicatoren om de geboekte vooruitgang in de richting van deze resultaten te meten.

04

Deze drie aspecten werden behandeld in ons Speciaal verslag nr. 2/2017 “De onderhandelingen van de Commissie over de partnerschapsovereenkomsten en programma’s op cohesiegebied voor de periode 2014-2020: doelgerichtere uitgaven voor prioriteiten van Europa 2020, maar steeds complexere regelingen voor prestatiemeting”.

Ex-antevoorwaarden: vaststelling van minimumvereisten aan het begin van de uitvoering van programma’s

05

De ex-antevoorwaarden (EAV’s) vereisen dat een lidstaat vóór de uitvoering van de OP’s voldoet aan bepaalde voorwaarden⁴. Bijlage I bevat de lijst van alle 36 EAV’s. Er zijn twee soorten EAV’s:

• zeven algemene EAV’s. Daarmee wordt beoogd de toepassing en handhaving van EU-wetgeving (bijv. inzake overheidsopdrachten, staatssteun, antidiscriminatie) te versterken. Ze zijn van toepassing op diverse sectoren en beleidslijnen in alle EU-lidstaten; en
• 29 thematische EAV’s. In totaal waren deze ongeveer 2 700 maal van toepassing in de verschillende EFRO-, CF- en ESF-OP’s doordat ze gekoppeld zijn aan geselecteerde investeringsprioriteiten binnen de elf thematische doelstellingen van de ESI-fondsen 2014-2020⁵.

06

Bij het opstellen van hun partnerschapsovereenkomsten (PO’s) en operationele programma’s (OP’s) in het kader van de programmeringsperiode 2014-2020 moesten de lidstaten nagaan of een of meer EAV’s van toepassing waren op de specifieke doelstellingen die werden nagestreefd in het kader van de investeringsprioriteiten van hun OP’s, op basis van een gemeenschappelijke reeks criteria die in de GB-verordening waren vastgelegd⁶. De lidstaten moesten vervolgens bepalen of er aan deze EAV’s was voldaan. Deze zelfbeoordeling wordt gedocumenteerd in de PO en OP’s die ter goedkeuring bij de Commissie worden ingediend.

07

De Commissie beoordeelt de door de lidstaten verstrekte informatie over de toepasselijkheid en naleving van de EAV’s bij de onderhandelingen over de PO’s en OP’s, opnieuw op basis van de in de GB-verordening vastgelegde criteria⁷. Daarnaast heeft de Commissie in maart 2013 een reeks richtsnoeren inzake EAV’s uitgebracht voor haar personeel dat de onderhandelingen over PO’s en OP’s met de nationale autoriteiten voert⁸. De definitieve versie van de richtsnoeren was beschikbaar in februari 2014.

08

Voor de EAV’s waaraan nog niet is voldaan op de dag waarop de PO en/of OP’s aan de Commissie worden verstrekt, moeten de lidstaten een lijst met te nemen maatregelen overleggen, samen met een tijdschema voor de uitvoering van die maatregelen en de organen die daarvoor verantwoordelijk zijn (actieplan). Bij de goedkeuring van een OP kan de Commissie, in afwachting van de voltooiing van deze maatregelen, de tussentijdse betalingen voor de desbetreffende investeringsprioriteiten van het OP geheel of gedeeltelijk opschorten.

09

Deze actieplannen moesten op 31 december 2016 zijn voltooid⁹. De lidstaten moeten ten laatste in hun jaarlijks uitvoeringsverslag, dat uiterlijk 30 juni 2017¹⁰ moeten worden ingediend, of in de voortgangsverslagen die uiterlijk 31 augustus 2017¹¹ moeten worden verstrekt, verslag uitbrengen over de stand van zaken met betrekking tot hun EAV’s. Indien een lidstaat op 31 december 2016 niet heeft voldaan aan de EAV’s, kan de Commissie de tussentijdse betalingen voor de prioriteiten van het desbetreffende OP opschorten¹².

10

De schaal en reikwijdte van de EAV’s, zoals beschreven in de GB-verordening, waren voorwerp geweest van intensieve onderhandelingen tussen de Commissie, het Europees Parlement en de Raad in het kader van de onderhandelingen over het wetgevingspakket voor de programmeringsperiode 2014-2020. De onderhandelingen begonnen in juli 2012 (over het wetgevingsvoorstel van de Commissie van oktober 2011) en werden in december 2013 afgerond.

11

Tijdens de onderhandelingen werd overeengekomen dat EAV’s alleen betrekking mochten hebben op kwesties die nauw samenhingen met de uitvoering met het cohesiebeleid. Verder werd besloten dat de lidstaten alleen de toepasselijkheid van de EAV’s moeten beoordelen indien ze een EU-bijdrage ontvangen¹³.

12

Een overzicht van het tijdschema voor de naleving van de EAV’s is te vinden in figuur 1.

Prestatiekader en prestatiereserve: toewijzing van een deel van de EU-middelen op basis van de uitkomsten van de evaluatie van de prestaties in 2019

13

De lidstaten moeten eveneens een deel van de aan hen toegewezen EU-financiering reserveren en opnemen in een prestatiereserve voor de ESI-fondsen. Deze reserve kan definitief worden toegewezen en mogelijk worden herschikt afhankelijk van de uitkomsten van een evaluatie van de prestaties in 2019 op basis van de in het prestatiekader opgenomen indicatoren.

14

De prestatiereserve 2014-2020 maakt 6 % uit van de EFRO-, ESF- en CF-fondsen die zijn toegewezen aan de doelstelling “Investeren in groei en werkgelegenheid” en per regiocategorie, waarbij bepaalde uitzonderingen gelden¹⁴. Deze reserve kan variëren van 5 % tot 7 % van de toewijzing per afzonderlijke prioritaire as binnen een OP. Er bestaat volgens de GB-verordening echter geen prestatiereserve voor prioritaire assen die bestemd zijn voor:

• het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief (YEI), dat onder het ESF valt¹⁵;
• technische bijstand; en
• programma’s die gericht zijn op het mkb-initiatief¹⁶.

15

De prestatiereserve is evenmin van toepassing op de programma’s voor Europese territoriale samenwerking (ETS).

16

Er zijn drie soorten prestatie-indicatoren om de voortgang in de uitvoering van het programma te monitoren¹⁷:

• financiële indicatoren om de absorptie van de aan elke prioritaire as toegewezen middelen te meten;
• outputindicatoren om de uitvoering van de in het kader van de investeringsprioriteiten van de OP’s voorziene maatregelen te meten; en
• resultaatindicatoren om de verwezenlijking van de specifieke doelstellingen van de OP’s te meten.

17

Voor elke prioritaire as moet in de OP’s (behalve voor assen voor technische bijstand en OP’s gericht op het mkb-initiatief) een prestatiekader worden vastgesteld dat wordt gevormd door een subcategorie van indicatoren die al in de OP’s zijn vastgelegd¹⁸, en moeten, voor zover nodig, ook de belangrijke uitvoeringsfasen (KIS) worden beschreven. Voor elk van de prestatie-indicatoren en KIS die in het prestatiekader zijn opgenomen, moeten de lidstaten mijlpalen (die in december 2018 moeten zijn bereikt) en streefdoelen (die in december 2023 moeten zijn bereikt) vaststellen.

18

In de OP’s kunnen voor elk prestatiekader waarvoor geen output- en/of resultaatindicatoren kunnen worden bepaald die in 2019 kunnen worden gemeten, belangrijke uitvoeringsfasen (KIS) worden vastgelegd¹⁹. Voorbeelden van KIS zijn het aantal geselecteerde of goedgekeurde projecten, d.w.z. indicatoren waaruit blijkt dat de uitvoering van het programma is gestart of loopt.

19

In 2019 zal de prestatiereserve definitief worden toegewezen aan de OP’s en prioriteiten waarvan de mijlpalen zijn bereikt of de KIS afgerond. Waar dit niet het geval is, kan de reserve worden herschikt naar andere prioriteiten van hetzelfde OP of naar andere OP’s waarvan de mijlpalen wel zijn bereikt. Ook kan de Commissie tussentijdse betalingen voor een bepaalde prioriteit schorsen indien de overeengekomen mijlpalen bij lange na niet zijn bereikt vanwege duidelijk vastgestelde gebreken in de uitvoering. Op dezelfde wijze kan de Commissie financiële correcties toepassen voor een bepaalde prioriteit indien de overeengekomen streefdoelen bij lange na niet zijn bereikt aan het eind van 2023²⁰. Dit kan worden gedaan op basis van een onderzoek van de eindverslagen over de uitvoering, die voor EFRO-, CF- en ESF-programma’s pas in februari 2025 zullen worden ingediend.

Reikwijdte en aanpak van de controle

20

Bij deze controle onderzochten we of de ex-antevoorwaarden, het prestatiekader en de prestatiereserve doeltreffend werden gebruikt om de lidstaten ertoe aan te zetten hun middelen voor cohesie beter te besteden gedurende de programmeringsperiode 2014-2020.

21

Onze controlewerkzaamheden voor het onderhavige verslag bestonden uit:

• een evaluatie van de regelgevingsbepalingen met betrekking tot ex-antevoorwaarden en het prestatiekader, met inbegrip van de prestatiereserve;
• een onderzoek van de stand van zaken met betrekking tot de naleving van ex-antevoorwaarden en de bijbehorende actieplannen per 31 december 2016 op basis van de monitoringgegevens van de Commissie en bewijsstukken van de lidstaten;
• een grondige analyse van 5 PO’s en 14 EFRO- en ESF-OP’s en van aanvullende informatie over de wijze waarop lidstaten hun zelfbeoordeling van de toepasselijkheid en naleving van ex-antevoorwaarden hebben verricht;
• een analyse van het prestatiekader, met inbegrip van de vaststelling van de mijlpalen en streefwaarden voor outputindicatoren voor deze OP’s, en van de wijze waarop dit van invloed zal zijn op de voorwaarden voor de toewijzing van de prestatiereserve;
• gesprekken met meer dan vijftig personeelsleden bij directoraten-generaal Regionaal beleid en Stadsontwikkeling en Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie, en met meer dan veertig ambtenaren in de lidstaten en hun permanente vertegenwoordigingen in Brussel; en
• raadplegingen van deskundigen op het gebied van het regionaal, structuur- en cohesiebeleid van de Europese Unie en prestatiegerichte budgettering, evenals nationale deskundigen en vertegenwoordigers van de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten bij de EU.

22

De 14 onderzochte EFRO- en ESF-OP’s betreffen vijf lidstaten (Spanje, Ierland, Kroatië, Polen en Roemenië). Ook brachten we een studiebezoek aan Denemarken in verband met twee OP’s. Onze analyse is gericht op de thematische doelstellingen 1 “Versterking van onderzoek, technologische ontwikkeling en innovatie” (TD1) en 8 “Bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit” (TD8). Deze twee thematische doelstellingen werden in de eerste plaats geselecteerd omdat zij het grootste deel uitmaken van de financiële toewijzing voor het EFRO (TD1) en het ESF (TD8) die door alle lidstaten wordt gedeeld.

23

Ook hielden we rekening met het document van de Commissie over de toegevoegde waarde van ex-antevoorwaarden in de Europese structuur- en investeringsfondsen²¹.

24

De door deze controle bestreken periode liep van december 2013 tot februari 2017, toen we van de Commissie de gegevens ontvingen over de naleving van de ex-antevoorwaarden die door de lidstaten vanaf februari waren gerapporteerd. Daarnaast hebben we rekening gehouden met de informatie van de Commissie over de naleving van de ex-antevoorwaarden waarover de lidstaten in hun jaarlijkse uitvoeringsverslagen en voortgangsverslagen op 30 juni en 31 augustus 2017, respectievelijk medio september 2017 verslag hebben uitgebracht.

Opmerkingen

Ex-antevoorwaarden boden een consistent kader voor het beoordelen van de gereedheid van de lidstaten om het cohesiebeleid uit te voeren, maar het is niet duidelijk in welke mate dit daadwerkelijk heeft geleid tot veranderingen in de praktijk

25

Ex-antevoorwaarden zouden ervoor moeten helpen zorgen dat lidstaten de ESI-fondsen doeltreffend kunnen uitvoeren door de vaststelling van een aantal voorwaarden waaraan uiterlijk eind 2016 moest zijn voldaan. Dit instrument verbindt het cohesiebeleid ook nauwer met het economisch bestuur van de Europese Unie.

26

Wij onderzochten of:

• de lidstaten op het moment van de vaststelling van het OP en/of op 31 december 2016 ex-antevoorwaarden als nageleefd beschouwden en welke vorderingen ze hadden gemaakt bij de uitvoering van de bijbehorende actieplannen;
• de zelfevaluatie door de lidstaten van ex-antevoorwaarden geldig was en de aanpak door de Commissie van niet-naleving van ex-antevoorwaarden adequaat was;
• de beoordeling door de Commissie van de ex-antevoorwaarden doeltreffend werd afgestemd op het Europees Semester en andere informatiebronnen; en
• de regelgevingsbepalingen met betrekking tot de monitoring/evaluatie van ex-antevoorwaarden na 2016 goede gebruikmaking van ex-antevoorwaarden na 2016 mogelijk maken.

De lidstaten zijn van oordeel dat eind 2016 aan bijna twee derde van de thematische ex-antevoorwaarden was voldaan

27

In het algemeen blijkt uit de monitoringgegevens van de Commissie dat de lidstaten van oordeel waren dat ten tijde van de vaststelling van de OP’s of uiterlijk op 31 december 2016 aan ongeveer 65 % van de thematische EAV’s was voldaan.

28

Deze situatie verschilt echter aanzienlijk tussen EAV’s. Uit figuur 2 blijkt dat ten tijde van de vaststelling aan 8 van de 29 thematische EAV’s in minder dan de helft van de gevallen was voldaan en aan 4 in minder dan een kwart ervan: EAV 6.1 “Watersector: het bestaan van een waterprijsbeleid” en EAV 6.2 “Afvalsector: bevordering van uit economisch en ecologisch oogpunt duurzame investeringen in de afvalsector”, EAV 8.4 “Actief en gezond ouder worden” en EAV 7.1 “Vervoer: bestaan van plannen of een kader voor vervoersinvesteringen”.

Beperkte vooruitgang bij de voltooiing van actieplannen voor ex-antevoorwaarden waaraan eind 2016 niet was voldaan, maar snellere vooruitgang tegen het einde van de rapportagetermijnen

29

Uit de monitoringgegevens van de Commissie blijkt dat in februari 2017 met betrekking tot bijna de helft van de meer dan 700 actieplannen voor niet-nageleefde EAV’s werd gerapporteerd dat ze eind 2016 niet voltooid waren. Medio september 2017 daalde dit aantal, na ontvangst van de jaarlijkse uitvoeringsverslagen en de voortgangsverslagen van de lidstaten, volgens de Commissie tot 58 actieplannen voor niet-nageleefde EAV’s.

30

Het bleek lastig te zijn om aan de EAV’s te voldoen. De lidstaten stelden drie verschillende soorten actieplannen vast: nationale actieplannen (d.w.z. één horizontaal actieplan per ex-antevoorwaarde voor alle OP’s), programmaspecifieke actieplannen (d.w.z. actieplannen per OP) en gemengde actieplannen waarin beide benaderingen werden gecombineerd. In totaal waren er in het kader van cohesiebeleid voor alle EU-lidstaten 761 actieplannen.

31

Het grootste aantal actieplannen betrof algemene EAV 7 “statistische systemen en resultaatindicatoren” (110 plannen) en thematische EAV 1.1 “nationale of regionale strategie voor slimme specialisatie” (93 plannen). Zo werd EAV 1.1 door 20 lidstaten als niet-nageleefd beschouwd en EAV 7 door 19 lidstaten.

32

Uit onze analyse van de monitoringgegevens van de Commissie bleek dat in februari 2017 380 van deze 761 actieplannen (50 %) eind 2016 niet als voltooid waren gerapporteerd. Uit het onderzoek van de voltooiing van actieplannen per 31 december 2016, waarover in de jaarlijkse uitvoeringsverslagen en de voortgangsverslagen van de lidstaten van 30 juni, respectievelijk 31 augustus 2017 verslag werd uitgebracht, bleek dat 703 actieplannen waren voltooid, een stijging van 50 % tot 92 %.

Traagste vooruitgang bij algemene EAV’s inzake overheidsopdrachten en staatssteun

33

Uit de monitoringgegevens van de Commissie blijkt dat in februari 2017 alle actieplannen van slechts vijf thematische EAV’s waren voltooid en geen van de algemene EAV’s. Deze EAV’s vertegenwoordigen 17 van de 761 actieplannen (minder dan 3 %): ze betreffen de EAV’s 4.2 “Acties ter bevordering van hoogefficiënte warmtekrachtkoppeling van verwarming en stroom” (één actieplan), 4.3 “Acties ter bevordering van de productie en distributie van hernieuwbare energiebronnen” (twee actieplannen), 7.4 “Ontwikkeling van slimme energiedistributie-, opslag- en transmissiesystemen” (drie actieplannen), 8.2 “Arbeid als zelfstandige, ondernemerschap en oprichting van bedrijven” (één actieplan) en 9.1 “Het bestaan en de uitvoering van een nationaal strategisch beleidskader voor armoedebestrijding” (tien actieplannen). Volgens de Commissie waren medio september 2017 alle actieplannen voltooid voor 16 thematische en 5 algemene EAV’s. Deze EAV’s bestrijken 222 actieplannen, ofwel ongeveer 30 % van alle actieplannen.

34

De traagste vooruitgang met betrekking tot de uitvoering van alle bijbehorende actieplannen werd geboekt voor algemene EAV’s 4 “Overheidsopdrachten” (2 van de 57 actieplannen) en 5 “Staatssteun” (1 van de 50 actieplannen). Wij brengen in herinnering dat niet-naleving van EU- en nationale regels op het gebied van de plaatsing van overheidsopdrachten en staatssteun twee van de belangrijkste bronnen van onregelmatigheden in het cohesiebeleid vormen²². Lage uitvoeringspercentages werden ook opgemerkt bij de thematische EAV’s 6.1 “Watersector: het bestaan van een waterprijsbeleid”, 6.2: “Afvalsector: bevordering van uit economisch en ecologisch oogpunt duurzame investeringen in de afvalsector”, 8.1 “Actief arbeidsmarktbeleid opgezet en uitgevoerd in het licht van de werkgelegenheidsrichtsnoeren” en 8.3 “Gemoderniseerde en versterkte arbeidsmarktinstellingen”. Uit onze analyse van de monitoringgegevens van de Commissie bleek echter dat er van februari tot medio september 2017 sprake was van een aanzienlijke stijging van het aantal actieplannen waarvan werd gerapporteerd dat ze voltooid waren; van 381 tot 703 van de 761 actieplannen (92 %) (zie figuur 3).

In februari 2017 rapporteerden slechts drie lidstaten dat al hun actieplannen voltooid waren; medio september 2017 was dit aantal tot elf lidstaten gestegen

35

In februari 2017 oordeelde de Commissie, zich baserend op van de lidstaten ontvangen informatie, dat eind 2016 slechts drie lidstaten al hun actieplannen hadden voltooid (Letland, Litouwen en Finland). Tegelijkertijd waren er tien lidstaten (Bulgarije, Ierland, Griekenland, Spanje, Kroatië, Italië, Luxemburg, Hongarije, Slowakije en Zweden) die rapporteerden dat ze minder dan de helft van hun actieplannen hadden voltooid. Medio september 2017 hadden volgens de Commissie elf lidstaten (België, Tsjechische Republiek, Estland, Finland, Letland, Litouwen, Nederland, Portugal, Zweden, Slovenië en Slowakije) echter al hun actieplannen voltooid (zie figuur 4).

36

De gemiddelde tijd die de lidstaten aan de uitvoering van de actieplannen besteedden, en de Commissie aan de beoordeling ervan, bedroeg ongeveer 20 maanden (op basis van de 703 actieplannen die medio september 2017 waren voltooid volgens de monitoringgegevens van de Commissie). De tijdsduur verschilde aanzienlijk tussen de verschillende thematische EAV’s en tussen thematische en algemene EAV’s (zie figuur 5).

Ongeveer 27 % van de totale EFRO-, CF- en ESF-financiering betreft thematische doelstellingen met EAV’s waarover in februari 2017 werd gerapporteerd dat ze nog niet waren bereikt

37

De Commissie was niet in staat om gegevens te verstrekken over de hoogte van de financiering waarop de actieplannen van invloed waren. Daarom schatten we de hoogte van de EU-financiering die aan de investeringsprioriteiten was toegewezen in gevallen waarin niet aan de EAV’s was voldaan op basis van de financiële informatie die per thematische doelstelling (TD) beschikbaar was. Wij schatten dat er voor hoogstens 199,8 miljard euro van de 349,4 miljard euro (57 %) van de totale EU-begroting 2014-2020 voor het EFRO, het CF en het ESF (met inbegrip van het YEI) actieplannen bestonden ten tijde van de vaststelling van de OP’s. In februari 2017 was dit percentage gedaald tot hoogstens 27 %.

Te positieve en inconsistente zelfbeoordeling van ex-antevoorwaarden door de onderzochte lidstaten

De lidstaten zagen de ex-antevoorwaarden als een nuttig instrument voor zelfbeoordeling, maar de impact ervan op de doeltreffendheid van de uitgaven voor cohesie staat niet vast

38

In het algemeen zagen de lidstaten de EAV’s als een nuttig instrument voor zelfbeoordeling dat hielp om een aantal tekortkomingen op te sporen. In sommige gevallen werden ze ook gezien als stimulans om de capaciteit voor strategische planning in het land te ontwikkelen. De ex-antevoorwaarden leidden tot een groter bewustzijn van de sterke en zwakke punten van de lidstaten, maar de impact ervan op de doeltreffende gebruikmaking van EU-steun zal in hoge mate afhangen van de inzet van de lidstaten en de verantwoordelijkheid die zij nemen.

39

De verwachtingen van de mogelijke impact van de EAV’s verschilden echter. In de meeste gevallen waren vertegenwoordigers van de lidstaten niet van oordeel dat de naleving van de EAV’s automatisch zou resulteren in een doeltreffender uitvoering van het cohesiebeleid en betere resultaten.

EAV-beoordelingscriteria zijn vaak algemeen van aard en laten aanzienlijke ruimte voor interpretatie door de lidstaten

40

Uit ons onderzoek van de in de GB-verordening gespecificeerde criteria om na te gaan of er aan de EAV’s was voldaan blijkt dat deze heel vaak algemeen van aard zijn en dus aanzienlijke ruimte voor interpretatie laten. Met name wordt er vaak niet verwezen naar specifieke kwantificeerbare streefdoelen, zelfs in gevallen waarin dergelijke doelen aan het bestaande EU-beleidskader hadden kunnen worden ontleend.

41

De Commissie heeft gedetailleerde richtsnoeren met aanvullende subcriteria uitgebracht waarin haar verwachtingen worden beschreven voor ieder criterium dat aan de GB-verordening is ontleend²³. Gebruikmaking van deze richtsnoeren was echter optioneel voor de lidstaten omdat in de GB-verordening werd gespecificeerd dat uitsluitend de criteria in de verordening voor de evaluatie kunnen worden toegepast. Bovendien diende de Commissie volgens de GB-verordening ook nationale en regionale bevoegdheden te eerbiedigen bij de beoordeling van de toereikendheid van beleidsmaatregelen²⁴.

42

Zo hebben de criteria die in de GB-verordening zijn vastgesteld voor thematische EAV 3.1, “Bevordering van het ondernemerschap”, en EAV 8.2, “Arbeid als zelfstandige, ondernemerschap en oprichting van bedrijven”, betrekking op maatregelen om de tijd en kosten die gemoeid zijn met het opzetten van een bedrijf en het verkrijgen van vergunningen, te verminderen. De lidstaten zijn echter niet verplicht om de bijbehorende, in de Small Business Act (SBA)²⁵ vastgelegde streefdoelen te behalen die in mei 2011 door de Raad Concurrentievermogen werden aanbevolen: bedrijven moeten in drie werkdagen kunnen worden opgezet, de kosten voor het opzetten van een bedrijf mogen niet meer dan 100 euro bedragen, de tijd die nodig is om vergunningen te verkrijgen mag niet langer dan drie maanden zijn. In de GB-verordening wordt in plaats daarvan gesuggereerd dat er rekening moet worden gehouden met deze streefdoelen, maar niet dat ze noodzakelijkerwijs moeten worden gehaald. Uit onze analyse blijkt dat de lidstaten bij het ontbreken van specifieke streefdoelen in het algemeen zelf beoordeelden of er was voldaan aan de EAV’s.

43

Volgens de Commissie duurde het in de 28 lidstaten van de EU in 2016 gemiddeld 3,3 dagen om een besloten vennootschap op te zetten en bedroegen de registratiekosten voor een startende onderneming 320 euro. 16 van de 28 lidstaten behalen niet het streefdoel met betrekking tot de kosten die verbonden zijn aan het opzetten van een bedrijf (minder dan 100 euro) en 7 lidstaten behalen niet het streefdoel met betrekking tot de tijd die nodig is om een bedrijf op te zetten²⁶.

44

Desondanks was het zo dat, terwijl 9 van de 24 lidstaten waarop EAV 3.1 van toepassing was in totaal 13 actieplannen vaststelden in verband met deze EAV, de actieplannen van 7 van deze lidstaten in februari 2017 als voltooid werden beoordeeld (zie figuur 3). Bovendien waren de lidstaten van oordeel dat er in meer dan 70 % van de gevallen aan de EAV was voldaan (zie figuur 2).

45

We merken ook op dat de Commissie aanvankelijk had voorgesteld dat voor EAV 3.1 “Bevordering van het ondernemerschap” en voor EAV 8.2 “Arbeid als zelfstandige” dergelijke specifieke streefdoelen moesten worden gehaald²⁷. Tijdens het driehoeksoverleg over het wetgevingspakket werden deze streefdoelen echter uit de GB-verordening verwijderd. Dit leidde tot een situatie waarin de evaluatie van de vraag of er al dan niet aan een EAV was voldaan, gebaseerd was op een subjectief oordeel en de Commissie slechts beperkte middelen had om de zelfbeoordeling door de lidstaten ter discussie te stellen.

Inconsistente beoordeling van de naleving van EAV’s door lidstaten

46

Er waren ook gevallen waarin lidstaten de GB-verordening verkeerd hadden uitgelegd en andere gevallen waarin ze de naleving van EAV’s niet consistent hadden beoordeeld. In deze gevallen drong de Commissie niet aan op een correcte beoordeling.

47

Dit was bijvoorbeeld het geval voor EAV 8.1 inzake de capaciteit van de lidstaten om individuele diensten voor arbeidsvoorziening en actieve en preventieve arbeidsmarktmaatregelen te bieden, en EAV 8.3 inzake acties om dergelijke diensten op te zetten. De beoordelingscriteria waarop deze twee EAV’s gebaseerd zijn, sluiten elkaar in feite uit omdat EAV 8.3 neerkomt op een niet-nageleefde EAV 8.1 (zie figuur 6).

48

De lidstaten kunnen dus niet oordelen dat er is voldaan aan de criteria voor EAV 8.1 inzake de capaciteit van de lidstaten om individuele diensten voor arbeidsvoorziening en actieve en preventieve arbeidsmarktmaatregelen te bieden, en tegelijk maatregelen nemen om capaciteiten te ontwikkelen voor de verlening van dergelijke diensten, zoals voorgeschreven door EAG 8.3. Uit onze analyse van 14 OP’s bleek echter dat voor de OP’s van twee van de vijf onderzochte lidstaten (Polen en Kroatië²⁸) de criteria voor EAV 8.1 als nageleefd waren beoordeeld en er toch EU-financiering was toegewezen voor de modernisering van diensten voor arbeidsvoorziening. In het geval van het Poolse OP constateerden we ook dat de nationale autoriteiten deze twee EAV’s samen hadden beoordeeld en hadden geconcludeerd dat aan beide was voldaan.

49

Wij merkten ook een goede praktijk op waarbij de Commissie proactief ondersteuning verleende aan lidstaten bij de ontwikkeling van de strategieën die vereist waren om te voldoen aan een EAV. Tekstvak 1 bevat een dergelijk voorbeeld.

Ex-antevoorwaarden waren niet voldoende afgestemd op het Europees Semester en op informatie die bij andere diensten van de Commissie beschikbaar was

50

Het verantwoordelijke DG moet bij de beoordeling van de EAV’s ook rekening houden met de kennis die in andere contexten is opgebouwd, zoals het Europees Semester, of de informatie die door andere directoraten-generaal of bij haar eigen monitoringactiviteiten is verzameld.

De beoordeling van EAV’s door de Commissie komt niet overeen met de analyse in de landenverslagen voor het Europees Semester

51

In het kader van het Europees Semester brengt de Commissie landenverslagen uit en doet zij landspecifieke aanbevelingen voor iedere lidstaat. Deze landenverslagen bevatten een jaarlijkse analyse van de economische en sociale uitdagingen in alle EU-lidstaten.

52

De Commissie maakte bij de beoordeling van de consistentie en toereikendheid van door de lidstaten verstrekte informatie over de EAV’s echter niet altijd gebruik van haar kennis over structurele problemen in de lidstaten die in het kader van het Europees Semester was verzameld. In augustus 2014 stelde de Commissie interne richtsnoeren inzake EAV’s voor de ESI-fondsen vast²⁹. In deze richtsnoeren werd echter niet uitgelegd hoe er kon worden gezorgd voor een consistente beoordeling van EAV’s en het Europees Semester.

53

Uit onze analyse bleek bijvoorbeeld dat drie van de vijf onderzochte lidstaten (Polen, Kroatië en Spanje) van oordeel waren dat er was voldaan aan EAV 8.1 inzake de capaciteit van de lidstaten om individuele diensten voor arbeidsvoorziening en actieve en preventieve arbeidsmarktmaatregelen aan te bieden³⁰. De Commissie aanvaardde deze beoordeling, hoewel in de daaropvolgende landenverslagen werd gewezen op significante tekortkomingen met betrekking tot deze criteria (zie tekstvak 2).

54

Verder merkte de Commissie in haar mededeling over de jaarlijkse groeianalyse 2017 het volgende op: “de structurele hervormingen blijven onvoltooid in talrijke lidstaten en de uitvoering van de landspecifieke aanbevelingen verloopt te vaak gebrekkig. De modernisering van producten, diensten en arbeidsmarkten blijft een prioriteit in talrijke lidstaten”³⁴.

Zelfbeoordelingen door de lidstaten inzake de naleving van staatssteunregels komen niet overeen met de periodieke monitoring door DG Concurrentie

55

In een ander speciaal verslag³⁵ stelden we vast dat sommige lidstaten die voldeden aan algemene EAV 5, “staatssteun”, een lager niveau van naleving van de staatssteunregels hadden dan de lidstaten die er niet aan voldeden. De zelfbeoordeling door de lidstaten werd echter niet betwist door de Commissie.

De Commissie heeft de zelfbeoordelingen van de lidstaten met betrekking tot de situatie van de monitoringsystemen niet ter discussie gesteld, hoewel ze op de hoogte was van aanzienlijke vertragingen

56

De vereisten voor het systeem van resultaatindicatoren, dat nodig is voor de monitoring van de vooruitgang van het OP bij het behalen van resultaten, met inbegrip van regelingen voor gegevensverzameling, zijn vastgelegd in algemene EAV 7, “Statistische systemen en resultaatindicatoren” (zie bijlage I). De GB-verordening vereist ook van de managementautoriteiten dat ze een systeem opzetten voor de vastlegging en opslag van de voor toezicht, evaluatie, financieel beheer, verificatie en audit vereiste gegevens over elke concrete actie, met inbegrip van gegevens over indicatoren en mijlpalen³⁶. De Commissie interpreteert dit vereiste zo dat het betrekking heeft op het bestaan van een gecomputeriseerd systeem³⁷. Wij constateerden dat de beoordeling door de lidstaten van algemene EAV 7 niet consistent wordt verricht in alle OP’s, namelijk met betrekking tot de noodzaak van een systeem om gegevens in gecomputeriseerde vorm vast te leggen en op te slaan om aan deze algemene EAV te voldoen (zie tekstvak 3).

57

Deze algemene EAV geldt voor alle lidstaten en alle OP’s. Ten tijde van de vaststelling ervan voldeed een derde van de OP’s (126 van de 387) in 19 van de 28 lidstaten niet aan deze voorwaarde. Uit de monitoringgegevens van de Commissie blijkt dat nog ongeveer 20 % van alle OP’s in februari 2017 niet voldeed aan dit vereiste. Medio september werd voor slechts 13 OP’s niet voldaan aan deze algemene EAV.

58

bij 10 van de 14 tijdens onze controle onderzochte OP’s werd de EAV beschouwd als nageleefd en de andere 4 als gedeeltelijk nageleefd. Bij 12 van deze 14 OP’s was echter geen sprake van een volledig operationeel IT-systeem met betrekking tot indicatoren en mijlpalen die eind 2016 bestonden. Zonder een dergelijk IT-systeem, zoals voorgeschreven door artikel 125, lid 2, onder d) van de GB-verordening, is het echter niet mogelijk de uitvoering van een OP op kostenefficiënte wijze te monitoren.

59

Uit deze voorbeelden blijkt ook dat de naleving van een EAV niet noodzakelijkerwijs betekent dat er in de praktijk beter wordt gepresteerd en dat het maar de vraag is of de huidige aanpak van het gebruik van ex-antevoorwaarden zorgt voor een betere besteding van de middelen voor cohesie.

De Commissie schortte betalingen niet op bij niet-voltooiing van actieplannen

60

Op grond van de GB-verordening kan de Commissie tussentijdse betalingen geheel of gedeeltelijk opschorten indien lidstaten nalaten de maatregelen uit te voeren om te voldoen aan de toepasselijke EAV’s.

61

De Commissie heeft besloten om geen schorsingen van betalingen voor de OP’s op te leggen, ondanks het feit dat een groot aantal actieplannen niet was voltooid en er aan veel EAV’s niet was voldaan. Tegelijkertijd hadden 13 lidstaten (Kroatië, Cyprus, Tsjechische Republiek, Frankrijk, Griekenland, Italië, Letland, Malta, Polen, Portugal, Roemenië, Slovenië en Spanje) op eigen initiatief schorsingen opgelegd met betrekking tot geselecteerde investeringsprioriteiten voor 78 OP’s.

62

Wij schatten dat de begroting waarop deze eigen schorsingen van invloed waren, ongeveer 2,3 miljard euro aan ESF-financiering en ongeveer 4,7 miljard euro aan EFRO- en ESF-financiering omvatte. Dit komt overeen met 2 % van de totale EU-financiering voor het EFRO, CF en ESF voor 2014-2020, ofwel 3,5 % van de totale EU-financiering waarop de actieplannen aanvankelijk betrekking hadden.

Geen bepaling in de GB-verordening met betrekking tot de handhaving of de monitoring/evaluatie van ex-antevoorwaarden na 2016

63

Voor OP’s met EAV’s waaraan eind 2016 nog niet was voldaan, moeten de lidstaten verdere inspanningen verrichten om de actieplannen uit te voeren en moet de Commissie de naleving van de EAV’s begeleiden, monitoren en bevestigen.

64

Er zijn echter geen bepalingen in de GB-verordening waarin wordt voorgeschreven dat de lidstaten de handhaving van EAV’s na 2016 monitoren en er verslag over uitbrengen. De Commissie krijgt evenmin verantwoordelijkheden in dit opzicht. We merken ook op dat de Commissie geen enkele financiële correctie kan opleggen voor niet-naleving van EAV’s. De impact van de EAV’s zal dus in hoge mate afhangen van de verantwoordelijkheid en inzet van de lidstaten met betrekking tot de handhaving ervan en hun blijvende inspanningen om er na 2016 aan te voldoen.

65

Ook merkten we op dat de GB-verordening geen monitoring of evaluatie voorschrijft van de impact van EAV’s op de doeltreffende aanwending van uitgaven voor cohesie en de verwezenlijking van betere resultaten.

De prestatiereserve biedt weinig stimulans om de resultaatgerichtheid van de OP’s te verbeteren en zal waarschijnlijk niet leiden tot een aanzienlijke herschikking van uitgaven voor cohesie naar beter presterende programma’s

66

Het prestatiekader en de bijbehorende prestatiereserve moeten een doeltreffende stimulans bieden om de beoogde output en resultaten te behalen en, zo nodig, een herschikking van EU-middelen mogelijk maken zodat er doeltreffender gebruik kan worden gemaakt van de beschikbare uitgaven voor cohesie.

67

Wij beoordeelden of:

• aan het wettelijk voorschrift om een bepaald deel van de EU-middelen te reserveren in een prestatiereserve werd voldaan voor het EFRO, CF en ESF (6 %) als geheel en voor elk van de 14 onderzochte OP’s (tussen 5 % en 7 % per prioritaire as);
• de voorwaarden voor een definitieve toewijzing van de reserve in 2019 streng genoeg zijn en of schorsingen van betalingen en financiële correcties doeltreffend kunnen worden gebruikt om ondermaatse prestaties te sanctioneren; en
• de bestaande prestatie-indicatoren aan de hand waarvan wordt besloten over de definitieve toewijzing van de prestatiereserve deugdelijk zijn op basis van aanvullend bewijsmateriaal dat is aangevraagd bij en verstrekt door de bevoegde nationale autoriteiten, en of in de 14 onderzochte OP’s de mijlpaal- en streefwaarden voor indicatoren in de prestatiekaders die onder TD 1 en TD 8 vallen, voldoen aan de regelgevingsvereisten.

Er is voldaan aan het wettelijk streefdoel van 6 % voor de prestatiereserve voor het EFRO, het CF en het ESF

68

Bij 299 van de 391 OP’s (76 %) werd een prestatiereserve ingesteld. Onze analyse bevestigde dat de lidstaten in hun OP’s ongeveer 20 miljard euro van in totaal 335 miljard euro aan EU-financiering hebben toegewezen aan deze prestatiereserves voor de periode 2014-2020.

69

Dit komt overeen met 6 % van de totale toewijzing aan het EFRO, CF en ESF in het kader van de doelstelling voor investeringen voor groei en werkgelegenheid, met uitzondering van de door de GB-verordening bepaalde middelen³⁸.

Het prestatiekader en de prestatiereserve zijn verplicht en van toepassing op de meeste prioritaire assen

70

In tegenstelling tot de voorgaande programmeringsperioden werd de verplichte prestatiereserve in de programmeringsperiode 2014-2020 opnieuw ingevoerd en moet deze op de meeste prioritaire assen worden toegepast (behalve die welke betrekking hebben op technische bijstand en de programma’s in het kader van het YEI en het mkb-initiatief). Bovendien zijn de mechanismen voor toewijzing ervan meteen vanaf het begin duidelijk. De criteria, d.w.z. de indicatoren voor de toewijzing ervan, zijn vooraf beschreven en zijn afgeleid van de interventielogica in de programma’s. Dit is een positieve verandering. Tegelijkertijd merkten we echter op dat de indicatoren die de definitieve toewijzing van de reserve bepalen, grotendeels input- en outputgericht blijven. Dit garandeert geen betere resultaten.

Het prestatiekader blijft gericht op uitgaven en output

71

De lidstaten kunnen de vooruitgang in de uitvoering van het programma via mijlpalen en streefwaarden aantonen voor drie soorten indicatoren: financiële, output- en resultaatindicatoren. Ze kunnen worden aangevuld met belangrijke uitvoeringsfasen (KIS) teneinde projecten te meten die al lopen of waarvan de start al is gepland, maar waarvan de output waarschijnlijk niet in december 2018 gerealiseerd kan zijn. In het algemeen moeten deze indicatoren representatief zijn voor de maatregelen die onder de prioritaire as vallen. De definitie van representatief is dat de indicator minstens de helft van de financiële toewijzing van de betrokken prioritaire as moet bestrijken³⁹.

Nauwelijks enige resultaatindicatoren in het prestatiekader

72

In het algemeen is het prestatiekader 2014-2020 echter niet significant resultaatgerichter dan vergelijkbare regelingen in de voorgaande periode⁴⁰. We constateerden dat de Commissie zelfs de aanbeveling deed om geen resultaatindicatoren voor het EFRO/CF te gebruiken omdat deze op langere termijn moeten worden bereikt en sterk beïnvloed kunnen worden door externe factoren⁴¹. Ook voor het ESF hebben de lidstaten nauwelijks gebruikgemaakt van de resultaatindicatoren in het prestatiekader, hoewel de ESF-resultaatindicatoren de onmiddellijke uitkomsten van de projecten weergeven.

73

OP’s moeten zijn voorzien van een prestatiekader voor elke prioritaire as, die, voor zover van toepassing, per regiocategorie is uitgesplitst⁴². Daarom analyseerden we ook de rapportagevereisten voor de indicatoren die voor iedere prioritaire as waren geselecteerd, voor zover passend per regiocategorie, voor alle in de programmeringsperiode 2014-2020 vastgestelde EFRO-, CF- en ESF-OP’s, om een overzicht te krijgen van de soorten indicatoren en de bijbehorende rapportagevereisten⁴³. De in de prestatiekaders gebruikte indicatoren die niet zijn gekoppeld aan de prestatiereserve worden ook buiten deze analyse gehouden.

74

Uit figuur 7 blijkt dat de overgrote meerderheid van de indicatoren die in het prestatiekader voor het cohesiebeleid worden gebruikt, outputindicatoren (57,1 %), belangrijke uitvoeringsfasen (9,2 %) en financiële indicatoren (33,4 %) betreft. Samen vormen ze 99,7 % van alle gerapporteerde indicatoren die in de prestatiekaders van de verschillende prioritaire assen worden gebruikt. Het gebruik van de resultaatindicatoren is marginaal (0,3 %).

KIS die het vermogen meten om met de uitvoering van het programma te starten, zijn de belangrijkste indicator voor ongeveer een vijfde van de EU-fondsen

75

KIS worden alleen voor het EFRO en CF gebruikt omdat, anders dan bij het ESF, outputindicatoren volledig uitgevoerde maatregelen meten⁴⁴. KIS werden vastgesteld in de programma’s van 22 lidstaten en voor ongeveer een vijfde van alle prioritaire assen met een prestatiekader. Deze KIS zijn samen met de financiële indicatoren de enige indicatoren die leiden tot de definitieve toewijzing van ongeveer een vijfde van de totale EU-financiering waarop de prestatiereserve van toepassing is. In die gevallen vormt de definitieve toewijzing van de prestatiereserve in feite de beloning voor het vermogen om te kunnen beginnen met de uitvoering van het programma, en niet zozeer voor de prestaties van de maatregelen zelf.

76

Hieruit blijkt dat de indicatoren in het prestatiekader voor de periode 2014-2020 gericht blijven op uitgaven (financiële indicator) en uitvoering (outputindicatoren). Voor een groot deel van de EU-financiering meten ze zelfs alleen of de uitvoering van het programma is begonnen, maar verschaffen ze geen informatie over output of resultaten (KIS). In ons speciaal verslag waarin de programmering voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014-2020 werd onderzocht, stelden we vast dat de prestatiereserve op het gebied van plattelandsontwikkeling eveneens op input gericht is⁴⁵.

Mijlpaal- en streefwaarden worden niet in alle gevallen onderbouwd

77

Ook onderzochten we de opzet van het prestatiekader voor 35 prioritaire assen van de 14 bestreken OP’s. Wij constateerden dat de mijlpalen en streefdoelen voor de prestatie-indicatoren aansloten op de aard en het karakter van de specifieke doelstellingen van de prioritaire as en, in verreweg de meeste gevallen, relevant waren en dat ze een aanzienlijk deel van de maatregelen maten die waren ontwikkeld in het kader van een bepaalde prioritaire as (d.w.z. die meer dan de helft van de financiële toewijzing van de prioritaire as betroffen).

78

Onze bevindingen waren minder eenduidig wat betreft de vastgestelde streefwaarden. In het algemeen rechtvaardigden de beheersautoriteiten deze door te verwijzen naar eerdere of bestaande maatregelen of, wanneer de empirische waarden niet beschikbaar waren, op basis van schattingen.

79

Voor ongeveer een vierde van de indicatoren in het prestatiekader van de gecontroleerde OP’s (28 %) konden we geen conclusies trekken over de juistheid van de waarde, doordat de berekeningsmethode niet kon worden geverifieerd of doordat de eenheidskosten of de gehanteerde aannames niet in detail werden toegelicht. We zijn ook van oordeel dat 18 % van de resterende mijlpalen en streefwaarden niet realistisch en/of haalbaar is omdat ze ofwel incorrect zijn berekend, ofwel worden beschouwd als een onderschatting (zie bijlage III). Een voorbeeld van ongegronde aannames is opgenomen in tekstvak 4.

80

Al met al betekent dit dat er in ongeveer 46 % van de 128 onderzochte gevallen twijfel blijft bestaan over de vraag of de mijlpalen en/of streefdoelen die zijn gespecificeerd voor vrijmaking van de prestatiereserve, realistisch en haalbaar zijn (zie bijlage III).

De prestatiereserve kan zelfs definitief worden toegewezen als de mijlpaalwaarden in 2018 niet volledig zijn bereikt

81

De prestatiereserve kan alleen definitief worden toegewezen na het bereiken van de mijlpalen die in het prestatiekader van de OP’s zijn gespecificeerd⁴⁷. Voor alle 14 onderzochte OP’s waren minstens twee mijlpalen gespecificeerd.

82

We merkten echter op dat de prestatiereserve ook definitief kan worden toegewezen indien de mijlpaalwaarden in december 2018 niet volledig zijn bereikt. Ingeval er

• twee indicatoren zijn, worden de mijlpalen geacht te zijn bereikt⁴⁸ indien beide indicatoren minstens 85 % van hun mijlpaalwaarde hebben bereikt, en
• meer dan twee indicatoren zijn, volstaat het als een van de indicatoren slechts 75 % van de mijlpaalwaarde bereikt, terwijl de overige 85 % moeten bereiken. Dit is het geval voor 60 % van de prioritaire assen met prestatiekaders.

De evaluatie van prestaties kan hoogstens leiden tot een herschikking binnen de lidstaat

83

Indien indicatoren deze minimale mijlpaalwaarden niet halen, zal de evaluatie van de prestaties resulteren in een herschikking van de prestatiereserve naar prioriteiten waarvan de mijlpaalwaarden zijn bereikt en/of, ingeval de mijlpaalwaarden bij lange na niet zijn bereikt, kan deze leiden tot een schorsing van betalingen.

84

Bijlage IV biedt een overzicht van de gedetailleerde regels die van toepassing zijn op de beoordeling van mijlpalen en streefdoelen.

85

De herschikking van de prestatiereserve vindt plaats op nationaal niveau: middelen kunnen worden herschikt naar prioritaire assen binnen een OP of naar prioritaire assen van andere OP’s van de lidstaat. De lidstaat loopt dus niet het risico om EU-financiering te verliezen. In eerdere verslagen hebben wij al aangegeven dat het een uitdaging is om hoogwaardige resultaten te behalen met regelingen waarin middelen vooraf worden toegewezen aan lidstaten⁴⁹.

86

Afhankelijk van de goedkeuring van de Commissie hebben de lidstaten ook de flexibiliteit om te besluiten hoe een herschikking zal plaatsvinden; zo verklaarde Polen in zijn PO dat de prestatiereserve van ongeveer 5 miljard euro zal worden herschikt op basis van nationale concurrentie tussen OP’s (zie tekstvak 5).

Beperkende voorwaarden van toepassing op schorsingen en financiële correcties voor ondermaatse prestaties

Schorsingen van betalingen tijdens de uitvoering van programma’s

87

Schorsingen kunnen worden opgelegd in gevallen waarin de indicatoren in het prestatiekader niet minstens 65 % van de mijlpaalwaarden bereiken. Bovendien moeten de ondermaatse prestaties het gevolg zijn van duidelijk vastgestelde tekortkomingen in de uitvoering. De schorsing moet worden opgeheven als de lidstaat de nodige maatregelen heeft genomen⁵¹.

88

Daarnaast heeft de lidstaat de mogelijkheid om de waarde die is vastgelegd voor de mijlpaal te herzien indien er sprake is van een significante verandering in de economische, ecologische en arbeidsmarktomstandigheden in een lidstaat of regio⁵². In een eerder speciaal verslag hebben we al geconstateerd dat lidstaten in de periode 2007-2013 van deze optie gebruikmaakten om hun streefwaarden te verlagen in de richting van de werkelijke uitkomst kort na de afsluiting⁵³.

89

We merken ook op dat het niet bereiken van mijlpalen voor resultaatindicatoren niet kan leiden tot een schorsing van betalingen tijdens de uitvoering van een programma⁵⁴.

Financiële correcties bij de afsluiting

90

Bij de afsluiting kan de Commissie ook financiële nettocorrecties opleggen ingeval de prestatie-indicatoren in het prestatiekader minder dan 65 % hebben bereikt van de streefwaarden die in de OP’s voor 2023 zijn vastgelegd. Er kunnen bij de afsluiting geen financiële correcties worden opgelegd indien het niveau van de ondermaatse prestaties boven de 65 % ligt.

91

Ook kan het zijn dat financiële correcties niet worden toegepast voor ondermaatse prestaties met betrekking tot de resultaten of indien de streefdoelen niet gehaald zijn als gevolg van een reeks externe factoren die in de GB-verordening worden genoemd, zoals sociaaleconomische of milieufactoren, ingrijpende veranderingen in de economische of milieuomstandigheden in de betrokken lidstaat of als gevolg van overmacht⁵⁵. De externe factoren die niet specifiek worden genoemd in de wetgeving moeten per geval worden geanalyseerd en kunnen leiden tot een vermindering oplopend tot wel 50 % van de hoogte van de financiële correcties⁵⁶. Om de omvang van de impact van de externe factoren in kwestie te beoordelen, zullen er evaluaties moeten worden verricht.

92

Verder moet bij de toepassing van financiële correcties rekening worden gehouden met het proportionaliteitsbeginsel en het absorptieniveau van het OP. Bij het eerstgenoemde kan het bedrag van de correctie worden verlaagd zonder een vooraf gedefinieerd maximum indien de financiële correctie als onevenredig wordt beschouwd. Bij het laatstgenoemde bepaalt de wetgeving dat financiële correcties alleen worden toegepast voor prioriteiten waarvan het percentage van de bereikte output overeenkomt met minder dan twee derde van de streefwaarden. Het niveau van de financiële correctie zal worden vastgesteld op basis van de resultaat/absorptiecoëfficiënt (zie bijlage IV).

De regelgevingsvoorwaarden voor corrigerende maatregelen tegen ondermaatse prestaties zijn te restrictief

93

Zoals reeds opgemerkt in een eerder speciaal verslag, kan de Commissie in de periode 2014-2020 voor het eerst schorsingen van betalingen en financiële correcties voor ondermaatse prestaties opleggen. We zien dit als een eerste stap in de goede richting⁵⁷. De regelgevingsvoorwaarden voor het toepassen van deze preventieve en corrigerende maatregelen zijn echter te restrictief. Hierdoor is het zeer onwaarschijnlijk dat de Commissie ooit in staat zal zijn om in de periode 2014-2020 een schorsing van een betaling of een financiële correctie op te leggen vanwege ondermaatse prestaties.

Conclusies en aanbevelingen

Ex-antevoorwaarden boden een consistent kader voor het beoordelen van de gereedheid van de lidstaten om het cohesiebeleid uit te voeren, maar het is niet duidelijk in welke mate dit daadwerkelijk heeft geleid tot veranderingen in de praktijk

94

Ex-antevoorwaarden vereisen dat een lidstaat, voordat de uitvoering van het programma in gang wordt gezet of anders uiterlijk eind 2016, aan bepaalde voorwaarden moet voldoen. Dit is een positieve innovatie in het cohesiebeleid.

95

De lidstaten waren bij de vaststelling van de OP’s van oordeel dat aan bijna twee derde (65 %) van de thematische ex-antevoorwaarden was voldaan. Er bestonden echter aanzienlijke verschillen tussen lidstaten en EAV’s. Zo was in minder dan de helft van de lidstaten aan 8 van de 29 thematische EAV’s voldaan en in minder dan een kwart ervan aan 4 EAV’s.

96

Ook werd er maar langzaam vooruitgang geboekt bij de voltooiing van de actieplannen die lidstaten hadden vastgesteld om te voldoen aan ex-antevoorwaarden: in februari 2017 waren volgens de monitoringgegevens van de Commissie 380 van de 761 actieplannen (50 %) nog niet voltooid. Dit percentage daalde volgens de monitoringgegevens van de Commissie naar 8 % na ontvangst van de jaarlijkse uitvoeringsverslagen en voortgangsverslagen in juni, respectievelijk augustus 2017. Slechts drie lidstaten hadden in februari 2017 al hun actieplannen voltooid (Finland, Letland en Litouwen). Tegelijkertijd waren er tien lidstaten (Bulgarije, Spanje, Griekenland, Kroatië, Hongarije, Italië, Slowakije, Ierland, Zweden en Luxemburg) die minder dan de helft van hun actieplannen hadden voltooid. De traagste vooruitgang in de richting van de voltooiing van alle gerelateerde actieplannen werd geboekt bij ex-antevoorwaarden die gericht waren op niet-naleving van EU- en nationale regels inzake overheidsopdrachten en staatssteun, twee van de belangrijkste bronnen van onregelmatigheden in het cohesiebeleid. Een positief aspect was echter dat het aandeel van de uitgaven voor cohesie waarop niet-nageleefde thematische ex-antevoorwaarden van invloed waren, eind 2016 was gedaald van 57 % tot maximaal 27 %. Volgens de Commissie hadden medio september 2017 elf lidstaten (België, Tsjechische Republiek, Estland, Finland, Letland, Litouwen, Nederland, Portugal, Zweden, Slovenië en Slowakije) al hun actieplannen voltooid.

97

De Commissie hield bij de beoordeling van de ex-antevoorwaarden niet volledig rekening met de kennis die in andere contexten was opgebouwd, zoals het Europees Semester en de informatie die door haar directoraten-generaal of via haar eigen monitoringactiviteiten was verzameld. We troffen verscheidene voorbeelden aan van inconsistente beoordelingen, die ook kunnen wijzen op een gebrek aan nauwkeurigheid bij het valideren van de zelfbeoordeling door de lidstaten, die vaak te positief en inconsistent was. Een deel van het probleem is dat de in de GB-verordening gespecificeerde criteria om na te gaan of er aan de ex-antevoorwaarden was voldaan heel vaak algemeen van aard zijn en dus aanzienlijke ruimte voor interpretatie laten. Met name worden er vaak geen specifieke kwantificeerbare streefdoelen genoemd, zelfs in gevallen waarin dergelijke streefdoelen aan de bestaande EU-wetgeving hadden kunnen worden ontleend.

98

De Commissie schortte tussentijdse betalingen niet geheel of gedeeltelijk op, hoewel sommige lidstaten niet voldeden aan de toepasselijke ex-antevoorwaarden. 13 lidstaten legden zichzelf schorsingen op met betrekking tot geselecteerde investeringsprioriteiten voor 78 OP’s, hetgeen overeenkwam met ongeveer 2,3 miljard euro aan ESF-financiering en ongeveer 4,7 miljard euro aan EFRO- en CF-financiering. Tegelijkertijd was een groot aantal actieplannen niet als voltooid beoordeeld en was in februari 2017 nog niet voldaan aan veel ex-antevoorwaarden. De lidstaten moesten hun voortgangs- en uitvoeringsverslagen over de stand van zaken met betrekking tot de ex-antevoorwaarden halverwege 2017 indienen. Op basis van deze verslagen kan de Commissie schorsingen van betalingen opleggen, maar dat heeft ze nog niet gedaan.

99

In het algemeen beschouwden de bezochte lidstaten de ex-antevoorwaarden als nuttig instrument voor zelfbeoordelingen.

100

Met de ex-antevoorwaarden wordt echter alleen de specifieke situatie weergegeven ten tijde van de vaststelling van de OP’s of, voor die welke als niet-nageleefd werden beschouwd, de situatie van uiterlijk december 2016. De GB-verordening schrijft geen follow-up van de stand van zaken met betrekking tot ex-antevoorwaarden na 2016 voor. Hierdoor zal het voor de Commissie moeilijk worden om bij de voorbereiding van het wetgevingsvoorstel voor de programmeringsperiode na 2020 te beoordelen of ze in de praktijk werkelijk een verschil hebben gemaakt. De Commissie kan evenmin financiële correcties opleggen voor niet-naleving van EAV’s. De doeltreffendheid van de ex-antevoorwaarden en de impact ervan op de doeltreffende gebruikmaking van ESI-fondsen gedurende de hele programmeringsperiode hangen af van de inzet en verantwoordelijkheid van de lidstaten ten aanzien van de handhaving en toepassing ervan.

De prestatiereserve biedt weinig stimulans om de resultaatgerichtheid van de OP’s te verbeteren en zal waarschijnlijk niet leiden tot een aanzienlijke herschikking van uitgaven voor cohesie naar beter presterende programma’s

101

Bij 299 van de 391 OP’s (76 %) werd een prestatiereserve ingesteld. Onze analyse bevestigde dat de lidstaten in hun OP’s ongeveer 20 miljard euro van in totaal 335 miljard euro aan EU-financiering toewezen aan deze prestatiereserves voor de periode 2014-2020. Dit komt overeen met 6 % van de totale toewijzing van het EFRO, het CF en het ESF in het kader van de doelstelling voor investeringen voor groei en werkgelegenheid, met uitzondering van de door de GB-verordening bepaalde middelen.

102

In tegenstelling tot de voorgaande programmeringsperioden zijn het prestatiekader en de prestatiereserve verplicht en moeten deze worden toegepast op de meeste prioritaire assen. Bovendien zijn de mechanismen voor de toewijzing ervan meteen vanaf het begin duidelijk, en worden de toewijzingscriteria afgeleid uit de interventielogica in de programma’s en zijn ze vooraf vastgesteld. Dit is een positieve verandering.

103

De prestatiereserve kan alleen definitief worden toegewezen na het bereiken van de mijlpalen die in het prestatiekader van de OP’s zijn gespecificeerd. De gespecificeerde waarden voor elk van deze mijlpalen hoefden echter niet volledig te zijn bereikt in 2018.

104

Indien mijlpalen deze minimumwaarden niet halen, kan de evaluatie van de prestaties resulteren in een herschikking van de prestatiereserve naar de prioritaire assen waarvan de mijlpaalwaarden voor output, belangrijke uitvoeringsfasen en financiële indicatoren zijn bereikt en/of, ingeval de mijlpaalwaarden bij lange na niet zijn bereikt, in een schorsing van betalingen. Een schorsing van een betaling tijdens de uitvoering van een programma kan echter niet het gevolg zijn van het feit dat mijlpalen voor resultaatindicatoren niet zijn bereikt. Al met al leiden deze regelingen ertoe dat de prestatiereserve waarschijnlijk niet zal resulteren in een aanzienlijke herschikking van uitgaven voor cohesie naar beter presterende programma’s.

105

In ieder geval is slechts op nationaal niveau een herschikking van de prestatiereserve mogelijk: middelen kunnen opnieuw worden toegewezen aan prioriteiten binnen een OP of aan prioriteiten van andere OP’s van dezelfde lidstaat. Lidstaten lopen dus niet het risico EU-financiering te verliezen als gevolg van de evaluatie van prestaties in 2019.

106

De overgrote meerderheid van de indicatoren die de grondslag vormen voor het toewijzen van de prestatiereserve heeft betrekking op output (57,1 %), financiële indicatoren (33,4 %) en de belangrijke uitvoeringsfasen (9,2 %), waarbij het gebruik van resultaatindicatoren marginaal is (0,3 %). Hieruit blijkt dat het prestatiekader 2014-2020 hoofdzakelijk gericht blijft op uitgaven en projectoutput, maar niet op het bereiken van resultaten.

107

Bovendien vormt de definitieve toewijzing van de prestatiereserve in gevallen waarin belangrijke uitvoeringsfasen (KIS) in het prestatiekader worden gebruikt, in wezen de beloning voor het vermogen om te kunnen beginnen met de uitvoering van het programma, en niet zozeer voor de uitvoering van de maatregelen zelf. Ze werden gebruikt bij ongeveer een vijfde deel (22 %) van de EU-financiering waarop een prestatiereserve van toepassing was.

108

Voor ongeveer een vierde van de indicatoren in het prestatiekader van de onderzochte OP’s (28 %) konden we geen conclusie trekken over de juistheid van de streefwaarde voor de mijlpaal, doordat de berekeningsmethode niet kon worden geverifieerd of doordat de eenheidskosten of de gehanteerde aannames niet in detail werden toegelicht. Ook zijn we van oordeel dat ongeveer 18 % van de resterende mijlpalen en streefwaarden niet realistisch en/of haalbaar, of onvoldoende ambitieus is. Al met al betekent dit dat er in ongeveer 46 % van de gevallen twijfel blijft bestaan over de mijlpalen en/of streefdoelen die zijn gespecificeerd voor vrijmaking van de prestatiereserve.

109

Ten slotte kan de Commissie in de periode 2014-2020 voor het eerst schorsingen van betalingen en financiële correcties voor ondermaatse prestaties opleggen. We zien dit als een eerste stap in de goede richting. De regelgevingsvoorwaarden voor het toepassen van deze corrigerende maatregelen zijn echter te restrictief. Hierdoor is het zeer onwaarschijnlijk dat de Commissie ooit in staat zal zijn om in de periode 2014-2020 een schorsing van een betaling of een financiële correctie op te leggen vanwege ondermaatse prestaties.

Onze aanbevelingen voor de periode na 2020

110

Wij zijn van oordeel dat veranderingen in de regelgeving tijdens de huidige periode 2014-2020 met betrekking tot een of beide instrumenten niet kosteneffectief zouden zijn. Toch moedigen we de lidstaten aan om de overeengekomen actieplannen te voltooien, en de Commissie om ze te beoordelen, en te streven naar de naleving van alle ex-antevoorwaarden. Bovendien zou er gebruik moeten worden gemaakt van de bestaande bepalingen inzake de prestatiereserve om zoveel mogelijk te voorkomen dat er geld wordt verspild.

111

Onze aanbevelingen betreffen dan ook de periode na 2020, waarin beide instrumenten, indien ze worden gehandhaafd, versterkt moeten worden zodat het waarschijnlijker is dat ze bijdragen tot een doeltreffender gebruik van uitgaven voor cohesie.

Aanbeveling 1 – Ontwikkel ex-antevoorwaarden verder voor de periode na 2020

Voor haar wetgevingsvoorstel voor de periode na 2020 moet de Commissie ex-antevoorwaarden verder ontwikkelen als instrument ter beoordeling van de gereedheid van de lidstaten om EU-middelen uit te voeren, en in het bijzonder:

1. de relevantie en het nut van elk van de ex-antevoorwaarden voor 2014-2020 opnieuw beoordelen, overlappingen wegnemen en alleen die voorwaarden handhaven die echt van invloed zijn op de doeltreffende verwezenlijking van beleidsdoelstellingen;
2. zorgen voor afstemming van de ex-antevoorwaarden voor de periode na 2020 op het Europees Semester;
3. voor zover haalbaar, duidelijke beoordelingscriteria met meetbare streefdoelen vaststellen om te zorgen voor een gemeenschappelijk begrip van wat er moet worden bereikt; en
4. naleving en toepassing van ex-antevoorwaarden gedurende de hele programmeringsperiode vereisen en er follow-up aan geven, waarbij zij rekening moet houden met de potentiële administratieve belasting.

Streefdatum voor de uitvoering: bij de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

Aanbeveling 2 – Overweeg om de prestatiereserve voor de periode na 2020 om te zetten in een meer resultaatgericht instrument

Voor haar wetgevingsvoorstel voor de periode na 2020 moet de Commissie de prestatiereserve ontwikkelen tot een meer resultaatgericht instrument dat middelen toewijst aan programma’s waarmee goede resultaten zijn geboekt, en in het bijzonder moet zij overwegen of zij moet voorstellen om:

1. op basis van getrokken lessen de prestatiereserve verder te ontwikkelen tot een instrument dat goede prestaties beter stimuleert en beloont, waarbij moet worden aangetoond wat de OP’s met de aanvullende financiering beogen te bereiken;
2. meer gebruik te maken van indicatoren voor onmiddellijke resultaten en de belangrijkste uitvoeringsfasen omzetten in instrumenten waarmee bij de beoordeling van prestaties de daadwerkelijke prestaties van langetermijnmaatregelen op het gebied van infrastructuur beter kunnen worden aangetoond; en
3. de voorwaarden voor schorsingen van betalingen en financiële correcties te herzien zodat ondermaatse prestaties gemakkelijker en in een vroeger stadium kunnen worden aangepakt teneinde de stimulansen om de middelen naar behoren in te zetten verder uit te breiden.

Streefdatum voor de uitvoering: bij de voorbereiding van de wetgevingsvoorstellen voor de periode na 2020.

Dit verslag werd door kamer II, onder leiding van mevrouw Iliana IVANOVA, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 4 oktober 2017.

Woordenlijst en afkortingen

Belangrijke uitvoeringsfasen (KIS, Key Implementation Steps) betreffen specifieke tussenfasen in de uitvoering van activiteiten die noodzakelijk zijn om de streefdoelen die voor een investeringsprioriteit voor 2023 zijn vastgesteld, te halen. Ze kunnen uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van het prestatiekader en kunnen verschillende fasen van de uitvoering betreffen die nodig zijn om output te kunnen leveren, bijvoorbeeld de selectie van projecten of de goedkeuring van grote projecten.

De Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) omvatten vijf afzonderlijke fondsen die de uitvoering van de strategie van de Unie voor slimme, duurzame en inclusieve groei alsmede fondsspecifieke taken ondersteunen en beschikken over beleidskaders die voor de zevenjarige begrotingsperiode van het MFK zijn vastgesteld. De fondsen omvatten: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds (CF), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV).

Bij de evaluatie van de prestaties wordt aan de hand van de informatie en de beoordelingen in het in 2019 door de lidstaten ingediende jaarverslag over de uitvoering nagegaan of de mijlpalen van de programma’s op het niveau van de prioriteiten zijn bereikt.

Ex-antevoorwaarden zijn voorwaarden die gebaseerd zijn op vooraf gedefinieerde, in de GB-verordening vastgelegde criteria die als noodzakelijk worden beschouwd voor de doeltreffende en doelmatige besteding van EU-middelen voor alle ESI-fondsen. Bij de opstelling van operationele programma’s voor het EFRO, CF en ESF voor de programmeringsperiode 2014-2020 moeten de lidstaten beoordelen of er aan deze voorwaarden werd voldaan. Als niet aan de voorwaarden was voldaan, moesten er actieplannen worden opgesteld om ervoor te zorgen dat er uiterlijk op 31 december 2016 aan was voldaan.

Impact betreft de sociaal-economische gevolgen op langere termijn die na verloop van tijd, na afronding van een maatregel, kunnen worden waargenomen en die van invloed zijn op de directe begunstigden van de actie of andere indirecte begunstigden (bijv. daling van het werkloosheidsniveau, verbetering van de waterkwaliteit, enz.).

Inputs zijn de financiële, personele, materiële, organisatorische en regulerende middelen die nodig zijn voor de uitvoering van beleid, een programma of een project.

Investeringsprioriteit is een gebied waaraan de Europese Unie prioritair bijdraagt, dat op het niveau van de Unie is vastgesteld en verband houdt met een specifieke thematische doelstelling voor het EFRO, CF en ESF.

Landspecifieke aanbevelingen (LSA’s) zijn aanbevelingen van de Raad aan de lidstaten in verband met structurele uitdagingen die moeten worden aangepakt door middel van meerjarige investeringen die rechtstreeks onder het toepassingsgebied van de ESI-fondsen vallen, zoals uiteengezet in de fondsspecifieke verordeningen. Ze zijn gebaseerd op de analyse door de Commissie van de plannen van de EU-lidstaten betreffende macro-economische, structurele en begrotingshervormingen en betreffen de periode van de volgende 12-18 maanden. Ze worden vastgesteld door de Raad overeenkomstig de artikelen 121, lid 2, en 148, lid 4, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Mijlpalen zijn tussentijdse streefdoelen die rechtstreeks verband houden met de verwezenlijking van de specifieke doelstelling voor een investeringsprioriteit. Ze dienen uiterlijk 31 december 2018 te zijn bereikt en zullen in 2019 worden beoordeeld.

In een operationeel programma (OP) worden de prioriteiten en specifieke doelstellingen van een regio uiteengezet en de wijze waarop de financiering (EU-cofinanciering en nationale overheids- en particuliere cofinanciering) uit de ESI-fondsen gedurende een bepaalde periode (momenteel zeven jaar) zal worden gebruikt om projecten te financieren. Deze projecten moeten bijdragen tot de verwezenlijking van een aantal doelstellingen op het niveau van de prioritaire assen van het OP. Een OP wordt opgesteld door de lidstaat en moet door de Commissie worden goedgekeurd voordat er betalingen uit de EU-begroting kunnen worden verricht. OP’s kunnen tijdens de looptijd enkel worden gewijzigd indien beide partijen daarmee instemmen.

Output wordt gerealiseerd of bereikt met de aan een maatregel toegewezen middelen (bijv. opleidingscursussen voor jonge werklozen, het aantal afvalwaterbehandelingsinstallaties of het aantal kilometers aangelegde weg).

Partnerschapsovereenkomsten (PO’s) zijn overeenkomsten voor de programmeringsperiode 2014-2020 die worden gesloten tussen de Europese Commissie en elke lidstaat. Hierin worden de plannen van de nationale autoriteiten beschreven voor het gebruik van middelen uit de Europese structuur- en investeringsfondsen en worden voor elk land de strategische doelen en prioriteiten voor investeringen omschreven, waarmee deze plannen aan de algemene doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei worden gekoppeld. Ze omvatten onder meer ook een samenvatting van de beoordeling van de naleving van toepasselijke ex-antevoorwaarden en, indien daaraan niet is voldaan, van de te nemen maatregelen, de verantwoordelijke organen en het tijdschema voor de uitvoering van die maatregelen, evenals een beschrijving van de methodologie en mechanismen om te zorgen voor consistentie in de werking van prestatiekaders. Zij worden opgesteld door de lidstaat in overleg met de Commissie en moeten door de Commissie worden goedgekeurd.

Een prestatiekader bestaat uit mijlpalen en streefdoelen die worden vastgesteld voor een reeks indicatoren die door de lidstaten voor elke prioritaire as binnen een operationeel programma worden gekozen, behalve voor de prioritaire assen voor technische bijstand en de programma’s die worden ondersteund in het kader van het mkb-initiatief.

De prestatiereserve omvat 6 % van de middelen die zijn toegewezen aan het EFRO, het ESF en het CF in het kader van de doelstelling “Investeren in groei en werkgelegenheid”, alsmede aan het Elfpo, en aan maatregelen die worden gefinancierd onder gedeeld beheer in overeenstemming met de EFMZV-verordening. Deze middelen zijn in de programma’s opgenomen, maar zullen definitief worden toegewezen of herschikt, afhankelijk van de uitkomst van de evaluatie van de prestaties in 2019.

Een resultaat is een meetbaar gevolg dat – direct of indirect – voortvloeit uit een oorzakelijk verband. Een resultaatgerichte aanpak van het overheidsbeleid berust op het beginsel dat overheidsoptreden gericht moet zijn op de verwezenlijking van resultaten in plaats van op het beheer van activiteiten of processen. Bij cohesiebeleid verwijst de term “resultaat” doorgaans naar uitkomsten en impact.

Streefdoelen drukken de waarde uit van output, van te behalen resultaten en van uitgaven die uiterlijk 31 december 2023 ten overstaan van de Commissie moeten zijn gecertificeerd. Bij de afsluiting van de programmeringsperiode in 2025 zal worden nagegaan of en in welke mate deze streefdoelen zijn gehaald.

Een thematische doelstelling is een structuurelement van de partnerschapsovereenkomsten. Deze wordt vooraf bepaald door wetgeving en omvat doelstellingen die dienen te worden ondersteund door de Europese structuur- en investeringsfondsen. Thematische doelstellingen leggen een verband met strategische doelstellingen op EU-niveau.

De verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (GB-verordening): Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad¹.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer II, die onder leiding staat van ERK-lid Iliana Ivanova en gespecialiseerd is in het uitgaventerrein investeringen ten behoeve van cohesie, groei en inclusie. De controle werd geleid door ERK-lid Ladislav Balko, ondersteund door kabinetschef Branislav Urbanič, hoofdmanager Niels-Erik Brokopp, taakleider Bernard Witkos, en controleurs Simon Denett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu en Anne Poulsen.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8265-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/847583	QJ-AB-17-016-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8260-6	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/34289	QJ-AB-17-016-NL-Q

© Europese Unie, 2017.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: http://europa.eu/contact

Bel of mail
te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen),

• by freephone: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certain operators may charge for these calls),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: http://europa.eu/contact

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://publications.europa.eu/eubookshop (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.