Ühtekuuluvusvaldkonnas kohaldatavad eeltingimused ja tulemusreserv: uuenduslikud, kuid veel mitte tulemuslikud vahendid

Kokkuvõte

Eeltingimustest ja tulemusreservist kui vahenditest, mis suurendavad ühtekuuluvuse valdkonna kulutuste tulemuslikkust

I

Auditis vaadeldakse programmitöö perioodil 2014–2020 kasutusele võetud kahte eri vahendit, mille eesmärk on muuta ühtekuuluvuse valdkonna kulutused rohkem tulemusele orienteerituks: eeltingimused ja tulemusreserv. Kui eeltingimustega määratakse kindlaks teatavad tingimused, mis tuleb täita enne programmi rakendamise käivitamist või hiljemalt 2016. aasta lõpuks, siis tulemusreservi puhul peab enamik Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide programmidest 6 % igale liikmesriigile antava kogurahastamise summast kõrvale panema, ning selle lõplik eraldamine või ümberpaigutamine toimub vastavalt 2019. aasta tulemuslikkuse analüüsi tulemustele.

Kuidas audit läbi viidi

II

Kontrollikoja eesmärk oli välja selgitada, kas eeltingimusi, tulemusraamistikku ja -reservi kasutati tulemuslikult, et pakkuda liikmesriikidele programmitöö perioodil 2014–2020 paremaid stiimuleid ühtekuuluvuse valdkonna kulutuste tegemiseks. Audit hõlmas ajavahemikku 2013. aasta detsembrist kuni 2017. aasta veebruarini.

III

See audit täiendab kontrollikoja eelmist eriaruannet nr 2/2017, mis käsitleb komisjoni läbirääkimisi partnerluslepingute ja programmide üle.

Kontrollikoja leiud

IV

Eeltingimused on ühtekuuluvuspoliitikasse sisse viidud uuendus. Üldiselt leidis kontrollikoda, et need tagasid ühtse raamistiku, mille abil saab hinnata liikmesriikide valmidust kasutada ELi rahastamisvahendeid programmitöö perioodi 2014–2020 alguses. Selgusetuks jäi siiski see, mil määral see on kannustanud kohapealseid muutusi. Komisjon ei ole kasutanud õigust peatada maksed juhul, kui eeltingimused on programmi vastuvõtmise ajal täitmata. 2016. aasta lõpuks oli ligikaudu pool enam kui 700-st liikmesriikide vastu võetud tegevuskavast kõikide eeltingimuste täitmiseks lõpule viimata. Kõnealused lõpuleviimata tegevuskavad hõlmavad ERFi, ÜFi ja ESFi kulutustest maksimaalselt 27 %. Ühissätete määruse kohaselt ei ole komisjonil mingit kohustust pärast programmi vastuvõtmist makseid peatada enne, kui liikmesriigid esitavad eeltingimuste täitmiseks võetud meetmete kohta aasta rakendusaruanded (30. juuniks 2017) või eduaruanded (31. augustiks 2017).

V

Kontrollikoda on ühtlasi seisukohal, et tulemusraamistik ja -reserv ei ajenda programmitöö perioodil 2014–2020 tõenäoliselt ühtekuuluvuse valdkonna rahastamisvahendite märkimisväärset ümberjaotamist tulemuslikumatele programmidele. Täpsemalt öeldes toimuvad kõik ümberjaotamised sama liikmesriigi programmide raames ja/või vahel. Kuigi tulemusreservi jaoks on pandud kõrvale 6 % ERFi, Ühtekuuluvusfondi ja ESFi vahenditest, ei motiveeri tulemusreserv praegusel kujul kuigivõrd rakenduskavade suuremat tulemustele orienteeritust, sest see põhineb peamiselt kulutustel ja väljunditel. Pealegi eraldatakse lisavahendid lõplikult ka juhul, kui vahe-eesmärke ei ole 2018. aastaks täielikult täidetud, ning lisavahendeid võib äärmisel juhul ümber jaotada ainult liikmesriigi siseselt. Ebapiisava tulemuslikkuse korral hiljuti kasutusele võetud maksete peatamine ja finantskorrektsioonid on samm õiges suunas, ent neile kehtivate piiravate tingimuste tõttu on nende tegelik rakendamine ebatõenäoline.

Kontrollikoja soovitused

VI

Kontrollikoda ei usu, et kummagi vahendiga seotud regulatiivsed muutused käesoleval programmitöö perioodil 2014–2020 kulutõhusad oleksid. Sellegipoolest julgustab kontrollikoda liikmesriike kokkulepitud tegevuskavasid lõpetama ja komisjoni neid hindama, ning jätkama kõikide eeltingimuste täitmist. Peale selle tuleks tulemusreserviga seotud olemasolevad eraldised maksimaalselt ära kasutada, et vältida raha raiskamist.

VII

Kontrollikoja soovitused kehtivad seetõttu 2020. aasta järgse perioodi kohta, mil tuleks mõlemat vahendit (kui need säilitatakse) tugevdada nii, et nende tõenäosus parandada ühtekuuluvusvaldkonna rahastamisvahendite tulemuslikumat kasutamist oleks suurem. Sellest tulenevalt peaks komisjon 2020. aasta järgseks perioodiks seadusandliku ettepaneku koostamisel arvesse võtma alljärgnevat.

• 1. soovitus: arendada edasi eeltingimusi kui vahendit, mis aitab hinnata liikmesriikide valmidust kasutada ELi rahastamisvahendeid, ning eeskätt
  1. hinnata uuesti kõikide perioodiks 2014–2020 kehtestatud eeltingimuste asjakohasust ja otstarbekust, kõrvaldada kattuvused ja jätta alles ainult sellised eeltingimused, mis mõjutavad selgelt poliitikaeesmärkide tulemuslikku saavutamist,
  2. tagada 2020. aasta järgse perioodi eeltingimuste ühtlustatus Euroopa poolaastaga,
  3. seada selged hindamiskriteeriumid koos mõõdetavate eesmärkidega (kui see on teostatav), et tagada ühine arusaam sellest, mida tuleb saavutada, ning
  4. nõuda eeltingimuste täitmist ja kohaldamist kogu programmitöö perioodi jooksul ning seda kontrollida, võttes arvesse potentsiaalset halduskoormust.
• 2. soovitus: kaaluda 2020. aasta järgse perioodi tulemusreservi muutmist rohkem tulemusele orienteeritud vahendiks, mis eraldab rahalised vahendid nendele programmidele, mis saavutasid häid tulemusi, ning kaaluda eeskätt ettepanekut
  1. täiustada tulemusreservi saadud kogemuste põhjal ja muuta see vahendiks, millega paremini edendada ja tunnustada häid tulemusi siis, kui rakenduskavade puhul on vaja näidata, mida täiendava rahastamise abil saavutada soovitakse,
  2. kasutada rohkem vahetuid tulemusnäitajaid, ning muuta peamised rakendamise etapid vahenditeks, mis näitaksid pikaajaliste taristumeetmete tulemuslikkuse hindamisel paremini tegelikku tulemuslikkust, ja
  3. muuta maksete peatamise ja finantskorrektsioonide tingimusi viisil, mis võimaldaks vähest tulemuslikkust varem hõlpsamini käsitleda, et suurendada veelgi motivatsiooni fonde nõuetekohaselt rakendada.

Sissejuhatus

Perioodil 2014–2020 on komisjoni prioriteet tulemuslikkusele orienteeritus

01

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid moodustavad vähem kui 0,4 % Euroopa Liidu SKPst, kuid neil on märkimisväärne mõju paljude liikmesriikide majandusele. Programmitöö perioodil 2014–2020 on Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF), Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) vahendid kokku 349,4 miljardit eurot, mis moodustab 75 % Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest. Vastavalt komisjoni hiljutistele andmetele programmitöö perioodi 2007–2013 kohta moodustavad ERFi ja Ühtekuuluvusfondi kulutused üheksas liikmesriigis üle 30 % kogu valitsussektori kapitalikulutustest. Neljas liikmesriigis (Ungari, Leedu, Slovakkia ja Läti) moodustavad need isegi üle poole kõikidest avaliku sektori investeeringutest². Sellepärast ongi nende fondide parimal viisil kasutamine nii oluline.

02

Perioodil 2014–2020 on komisjonil võimalik kasutada kahte erivahendit, et pakkuda liikmesriikidele paremaid stiimuleid ühtekuuluvuse valdkonna kulutuste tegemiseks ning seada ELi vahendite vabastamise eelduseks see, et liikmesriigid täidavad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamisel teatavaid nõudeid. Need kaks vahendit on:

• eeltingimused ja
• tulemusraamistik ja tulemusreserv.

03

Need kaks vahendit on osa paljudest meetmetest, mille eesmärk on suurendada ühtekuuluvuse valdkonna kulutuste suunatust tulemustele. Perioodi 2014–2020 ühissätete määruses (mis sisaldab kõikide Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kohta kehtivaid eeskirju) nõutakse muu hulgas järgmist³:

• vahendite keskendamine valdkondlikele eesmärkidele ja investeerimisprioriteetidele, mis tulenevad strateegiast „Euroopa 2020“;
• sekkumisloogika struktureeritum kasutamine programmitöö käigus, alustades investeerimisvajaduste kindlakstegemisest ja kavandatud pikaajaliste tulemuste täpsustamisest, ning
• tulemusnäitajate järjepidevam ja ulatuslikum kasutamine, et mõõta kõnealuste tulemuste saavutamiseks tehtud edusamme.

04

Neid kolme aspekti on käsitletud ka kontrollikoja eriaruandes nr 2/2017: „Komisjoni läbirääkimised perioodi 2014–2020 ühtekuuluvuspoliitika partnerluslepingute ja rakenduskavade üle: rahastamine on rohkem suunatud strateegia „Euroopa 2020“ prioriteetidele, kuid tulemuslikkuse mõõtmise kord muutub üha keerulisemaks”.

Eeltingimused: miinimumnõuete kehtestamine programmide rakendamise alguses

05

Eeltingimused nõuavad liikmesriikidelt teatavate tingimuste täitmist enne rakenduskavade elluviimist⁴. I lisas on esitatud loetelu kõigist 36 eeltingimusest. Eeltingimusi on kahte liiki:

• seitse üldist eeltingimust. Nende eesmärk on tugevdada ELi õigusaktide (nt riigihangete, riigiabi ja diskrimineerimise vastu võitlemise kohta) kohaldamist ja jõustamist. Neid eeltingimusi kohaldatakse kõikides liikmesriikides eri sektorite ja poliitikavaldkondade suhtes, ning
• 29 valdkonnapõhist eeltingimust. Neid kohaldati ERFi, Ühtekuuluvusfondi ja ESFi eri rakenduskavades kokku ligikaudu 2700 korral, kuna kõnealused eeltingimused on seotud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide 2014.–2020. aasta perioodi 11 valdkondliku eesmärgi piires valitud investeerimisprioriteetidega⁵.

06

Programmitöö perioodil 2014–2020 partnerluslepingute ja rakenduskavade ettevalmistamisel pidid liikmesriigid hindama, kas nende rakenduskavade investeerimisprioriteetidega seoses taotletavate konkreetsete eesmärkide suhtes olid kohaldatavad mis tahes eeltingimused, võttes aluseks ühissätete määruses sätestatud ühised kriteeriumid⁶. Seejärel pidid liikmesriigid kindlaks tegema, kas kõnealused eeltingimused olid täidetud. Enesehindamine fikseeritakse partnerluslepingus ja rakenduskavades, mis esitatakse komisjonile heakskiitmiseks.

07

Partnerluslepingute ja rakenduskavade läbirääkimisel hindab komisjon liikmesriikide esitatud teavet eeltingimuste kohaldatavuse ja täitmise kohta, tuginedes taas ühissätete määruses sätestatud kriteeriumidele⁷. Lisaks andis komisjon 2013. aasta märtsis välja eeltingimusi käsitlevad suunised, mis on mõeldud neile komisjoni töötajatele, kes peavad partnerluslepingute ja rakenduskavade üle läbirääkimisi riikide ametiasutustega⁸. Juhiste lõplik versioon tehti kättesaadavaks 2014. aasta veebruaris.

08

Nende eeltingimuste kohta, mis jäävad partnerluslepingu ja/või rakenduskavade komisjonile esitamise tähtajaks täitmata, peavad liikmesriigid esitama võetavate meetmete loetelu, nende meetmete elluviimise ajakava ning nimetama vastutavad asutused (tegevuskava). Rakenduskava vastuvõtmisel võib komisjon peatada rakenduskava asjaomaste investeerimisprioriteetide jaoks tehtavad vahemaksed kas täielikult või osaliselt, kuni meetmed on ellu viidud.

09

Kõnealuste tegevuskavade tähtaeg oli 31. detsember 2016⁹. Liikmesriigid peavad andma oma eeltingimuste täitmise olukorra kohta aru enda hiljemalt 30. juuniks 2017 esitatavas iga-aastases rakendusaruandes¹⁰ või 31. augustiks 2017 esitatavas eduaruandes¹¹. Kui liikmesriik ei täida eeltingimusi 31. detsembriks 2016, võib komisjon peatada asjaomase rakenduskava prioriteetidele tehtavad vahemaksed¹².

10

Ühissätete määruses määratletud eeltingimuste ulatuse ja kohaldamisala üle toimus aktiivne arutelu komisjoni, Euroopa Parlamendi ja nõukogu programmitöö perioodi 2014–2020 õigusaktide paketi läbirääkimistel. Läbirääkimised algasid 2012. aasta juulis (komisjoni 2011. aasta oktoobris esitatud seadusandliku ettepaneku järel) ning jõudsid lõpule 2013. aasta detsembris.

11

Läbirääkimistel lepiti kokku, et eeltingimused peaksid kehtima ainult rangelt ühtekuuluvuspoliitika rakendamisega seotud küsimustes. Lisaks otsustati, et liikmesriigid peavad hindama eeltingimuste kohaldamist ainult siis, kui nad saavad ELi rahastamist¹³.

12

Joonisel 1 on antud ülevaade eeltingimuste täitmise ajakavast.

Tulemusraamistik ja tulemusreserv: ELi fondidest teatud osa eraldamine vastavalt 2019. aasta tulemuslikkuse analüüsi tulemustele

13

Liikmesriigid peavad osa neile eraldatud ELi vahenditest kõrvale panema Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide tulemusreservi jaoks. Reservi võib lõplikult eraldada või ümber paigutada vastavalt 2019. aasta tulemuslikkuse analüüsile, mis tehakse tulemusraamistikus sisalduvate näitajate põhjal.

14

Perioodi 2014–2020 tulemusreserv moodustab 6 % vahenditest, mis on eraldatud ERFile, ESFile ja Ühtekuuluvusfondile majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgil ning mõningate eranditega piirkonnakategooriate kaupa¹⁴. Reservi suurus jääb vahemikku 5–7 % eraldisest iga rakenduskavas sisalduva prioriteetse suuna kohta. Ühissätete määruse kohaselt ei ole aga loodud tulemusreserve järgmistele prioriteetsetele suundadele:

• ESFi raames noorte tööhõive algatus¹⁵;
• tehniline abi ning
• VKEde algatuse raames rakendatavad programmid¹⁶.

15

Tulemusreservi ei kohaldata ka Euroopa territoriaalse koostöö programmide suhtes.

16

Programmi rakendamise edenemise jälgimiseks on kolme liiki tulemusnäitajaid¹⁷:

• finantsnäitajad, mis mõõdavad igale prioriteetsele suunale eraldatud vahendite kasutamise suutlikkust;
• väljundnäitajad, mis mõõdavad rakenduskavade investeerimisprioriteetite raames ettenähtud meetmete rakendamist, ja
• tulemusnäitajad, mis mõõdavad rakenduskavade konkreetsete eesmärkide saavutamist.

17

Rakenduskava iga prioriteetse valdkonna (v.a tehnilise abi valdkondade ja VKEde algatusega hõlmatud rakenduskavade) puhul tuleb määratleda tulemusraamistik, mis koosneb rakenduskavadega juba paika pandud näitajate alarühmast¹⁸ ja vajadusel ka rakendamise olulisimatest etappidest. Iga tulemusraamistikku kaasatud tulemusnäitaja ja rakendamise olulisima etapi kohta peavad liikmesriigid seadma vahe-eesmärgid (saavutamise tähtaeg: 2018. aasta detsember) ja eesmärgid (saavutamise tähtaeg: 2023. aasta detsember).

18

Rakenduskavades võidakse kehtestada ka iga tulemusraamistiku rakendamise olulisimad etapid, mille puhul ei ole võimalik 2019. aastaks mõõdetavaid väljundi- ja/või tulemusnäitajaid kindlaks määrata¹⁹. Rakendamise olulisimate etappide hulka võib kuuluda näiteks valitud või heakskiidetud projektide arv, st näitajad, mis annavad teavet selle kohta, kas programmi rakendamisega on alustatud või see kestab.

19

2019. aastal eraldatakse tulemusreserv lõplikult rakenduskavadele ja prioriteetidele, mis on täitnud oma vahe-eesmärgid või läbinud rakendamise olulisimad etapid. Kui seda ei tehta, võidakse reserv ümber paigutada sama või mõne muu rakenduskava, mis on oma vahe-eesmärgid saavutanud, teiste prioriteetide vahel. Komisjonil on samuti õigus peatada teatava prioriteedi vahemaksed juhul, kui tuvastatud rakendamisalaste puuduste tõttu on kokkulepitud vahe-eesmärgid täitmata. Samuti on komisjonil õigus kehtestada teatava prioriteedi suhtes finantskorrektsioonid juhul, kui 2023. aasta lõpuks on kokkulepitud eesmärgid saavutamata²⁰. Finantskorrektsioonide kehtestamiseks tuleb uurida lõplikke rakendusaruandeid, mis esitatakse ERFi, ÜFi ja ESFi programmide kohta alles 2025. aasta veebruaris.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

20

Auditi käigus uuris kontrollikoda, kas eeltingimusi, tulemusraamistikku ja -reservi kasutati tulemuslikult, et pakkuda liikmesriikidele programmitöö perioodil 2014–2020 paremaid stiimuleid ühtekuuluvusvaldkonna kulutuste tegemiseks.

21

Käesoleva aruande aluseks olnud audititöö hõlmas järgmist:

• eeltingimuste ja tulemusraamistiku, sealhulgas tulemusreserviga seotud reguleerivate sätete läbivaatamine;
• eeltingimuste täitmise ja vastavate tegevuskavade elluviimise kontrollimine seisuga 31. detsember 2016, võttes aluseks komisjoni seireandmed ja liikmesriikide esitatud tõendavad dokumendid;
• viie partnerluslepingu ning 14 ERFi ja ESFi rakenduskava põhjalik analüüs ning täiendava teabe analüüsimine selle kohta, kuidas liikmesriigid viisid läbi oma eeltingimuste kohaldatavuse ja täitmise enesehindamise;
• tulemusraamistiku analüüs, sh kõnealustele rakenduskavadele väljundnäitajatega seotud vahe-eesmärkide ja eesmärkide seadmine, ning kuidas see mõjutab tulemusreservi eraldamise tingimusi;
• vestlused üle 50 töötajaga regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadist ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadist ning üle 40 ametnikuga liikmesriikides ja nende alalistes esindustes Brüsselis ning
• ekspertidega konsulteerimine Euroopa Liidu regionaal-, struktuuri- ja ühtekuuluvuspoliitika ning tulemuspõhise eelarvestamise alal, samuti riiklike ekspertide ja esindajatega liikmesriikide alalistest esindustest Euroopa Liidu juures.

22

Kõnealused 14 ERFi ja ESFi rakenduskava, mida kontrolliti, on seotud viie liikmesriigiga (Hispaania, Iirimaa, Horvaatia, Poola ja Rumeenia). Kahe rakenduskavaga seoses tegi kontrollikoda ka uurimisvisiidi Taani. Kontrollikoja analüüs keskendus valdkondlikele eesmärkidele 1 „Teaduse, tehnoloogilise arendustegevuse ja innovatsiooni edendamine” ja 8 „Kestva ja kvaliteetse tööhõive edendamine ja tööjõu liikuvuse toetamine”. Need kaks valdkondlikku eesmärki valiti eelkõige sellepärast, et need moodustavad suurima osa kõigi liikmesriikide ühisest rahaeraldisest ERFi (valdkondlik eesmärk 1) ja ESFi (valdkondlik eesmärk 8) jaoks.

23

Kontrollikoda võttis arvesse ka komisjoni koostatud dokumenti Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde hõlmavate eeltingimuste lisaväärtuse kohta²¹.

24

Käesolev audit viidi läbi ajavahemikus detsembrist 2013 kuni veebruarini 2017, mil kontrollikoda sai komisjonilt liikmesriikide edastatud andmed eeltingimuste täitmise kohta veebruari seisuga. Lisaks võttis kontrollikoda arvesse komisjoni teavet eeltingimuste täitmise kohta, mille liikmesriigid olid 2017. aasta septembri keskpaiga seisuga esitanud oma aasta rakendusaruannetes (30. juuniks 2017) ja eduaruannetes (31. augustiks 2017).

Tähelepanekud

Eeltingimused tagasid ühtse raamistiku, mille abil saab hinnata liikmesriikide valmidust rakendada ühtekuuluvuspoliitikat, kuid jääb selgusetuks, mil määral see on kannustanud muutusi kohapeal

25

Eeltingimused peaksid aitama tagada, et liikmesriigid suudavad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde rakendada, nähes ette rea tingimusi, mis peavad olema täidetud hiljemalt 2016. aasta lõpuks. Samuti seob see instrument ühtekuuluvuspoliitika tihedamini Euroopa Liidu majanduse juhtimisega.

26

Kontrollikoda uuris järgmist:

• kas liikmesriikide arvates olid eeltingimused rakenduskava vastuvõtmise ajaks ja/või 31. detsembriks 2016 täidetud ning kuidas edenes liikmesriikide vastavate tegevuskavade elluviimine;
• kas liikmesriikide eeltingimuste enesehindamine vastas tegelikkusele ja kas komisjoni lähenemine eeltingimuste mittetäitmise korral oli asjakohane;
• kas komisjoni hinnang eeltingimuste kohta oli tulemuslikult koordineeritud Euroopa poolaasta ja teiste teabeallikatega ning
• kas reguleerivad sätted eeltingimuste järelevalve/hindamise kohta pärast 2016. aastat tagavad eeltingimuste tulemusliku kasutamise pärast 2016. aastat.

Liikmesriigid on seisukohal, et 2016. aasta lõpuks oli täidetud peaaegu kaks kolmandikku valdkonnapõhistest eeltingimustest

27

Komisjoni seireandmed näitavad üldiselt, et liikmesriikide arvates oli rakenduskavade vastuvõtmise ajaks või hiljemalt 31. detsembriks 2016 täidetud ligikaudu 65 % valdkonnapõhistest eeltingimustest.

28

Eri eeltingimusi vaadates on aga olukord väga erinev. Jooniselt 2 on näha, et vastuvõtmise ajal oli 29 valdkonnapõhisest eeltingimusest kaheksa täidetud vähem kui pooltel juhtudest ja neli vähem kui neljandikul juhtudest: valdkonnapõhine eeltingimus 6.1 „Veesektor: veehinnapoliitika olemasolu” ja 6.2 „Jäätmesektor: majanduslikult jätkusuutliku ja keskkonda säästva jäätmesektorisse investeerimise edendamine”, 8.4 „Täisväärtusliku eluperioodi pikendamine” ning 7.1 „Transport: transpordivaldkonna investeeringute kavade või raamistiku olemasolu”.

2016. aasta lõpuks täitmata eeltingimustega tegevuskavade lõpuleviimine edenes aeglaselt, kuid see hoogustus aruannete esitamise tähtaegade lähenedes

29

2017. aasta veebruari seisuga näitasid komisjoni järelevalveandmed, et enam kui 700st täitmata eeltingimustega tegevuskavast peaaegu poole puhul ei olnud liikmesriigid teada andnud, et need oleksid 2016. aasta lõpuks lõpule viidud. Pärast liikmesriikide esitatud aasta rakendusaruannete ja eduaruannete kättesaamist 2017. aasta septembri keskpaigas vähenes täitmata eeltingimustega tegevuskavade arv komisjoni sõnul 58-le.

30

Eeltingimuste täitmine osutus keeruliseks. Liikmesriigid võtsid vastu kolme liiki tegevuskavad: üleriigilised tegevuskavad (st kõikide rakenduskavade puhul üks horisontaalne tegevuskava eeltingimuse kohta), programmipõhised tegevuskavad (st rakenduskavapõhised tegevuskavad) ja neid kahte lähenemisviisi hõlmavad tegevuskavad. ELi liikmesriikidel oli ühtekuuluvuspoliitika raames kokku 761 tegevuskava.

31

Suurim arv tegevuskavu oli seotud üldise eeltingimusega 7 „Statistilised süsteemid ja tulemusnäitajad” (110 kava) ja valdkonnapõhise eeltingimusega 1.1 „Riikliku või regionaalse aruka spetsialiseerumise strateegia”. Näiteks eeltingimus 1.1 hinnati mittetäidetuks 20 liikmesriigis ja eeltingimus 7 19 liikmesriigis.

32

Komisjoni järelevalveandmete kontrollikojapoolne analüüs näitas, et 2017. aasta veebruari seisuga ei olnud neist 761 tegevuskavast 380 (50 %) 2016. aasta lõpuks lõpule viidud. Liikmesriikide aasta rakendusaruannetes ja eduaruannetes vastavalt 30. juuniks ja 31. augustiks 2017 teatatud tegevuskavade lõpuleviimise uurimine näitas, et 703 tegevuskava oli lõpule viidud (osakaal suurenes 50 protsendilt 92-le).

Kõige aeglasemalt on edenenud riigihangete ja riigiabiga seotud üldiste eeltingimuste täitmine

33

2017. aasta veebruari seisuga näitasid komisjoni järelevalveandmed, et komisjoni hinnangu kohaselt on kõik tegevuskavad lõpule viidud vaid viie valdkonnapõhise eeltingimuse puhul ning kõigi üldiste tingimuste puhul olid need lõpule viimata. Kõnealused eeltingimused on seotud 17 tegevuskavaga 761-st (vähem kui 3 %) ning need on eeltingimused 4.2 „Meetmed soojuse ja elektri suure tõhususega koostootmise edendamiseks” (1 tegevuskava), 4.3 „Meetmed taastuvatest energiaallikatest saadud energia tootmise ja jaotamise edendamiseks” (2 tegevuskava), 7.4 „Arukate energia jaotus-, salvestus- ning ülekandesüsteemide väljatöötamine” (3 tegevuskava), 8.2 „Füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemine, ettevõtlus ja ettevõtete asutamine” (1 tegevuskava) ning 9.1 „Vaesuse vähendamise riikliku strateegilise poliitikaraamistiku olemasolu ja rakendamine” (10 tegevuskava). Komisjoni andmetel olid 2017. aasta septembri keskpaigaks kõik tegevuskavad lõpule viidud 16 valdkonnapõhise ja 5 üldise eeltingimuse puhul. Valdkonnapõhised eeltingimused hõlmavad 222 tegevuskava ehk ligikaudu 30 % kõikidest tegevuskavadest.

34

Kõige aeglasemalt edenes seonduvate tegevuskavade täitmine üldiste eeltingimuste 4 „Riigihanked” (57 tegevuskavast 2) ja 5 „Riigiabi” puhul (50 tegevuskavast 1). Kontrollikoda tuletab meelde, et ühtekuuluvuspoliitikas on kaks kõige suuremat õigusnormide rikkumise põhjustajat olukorrad, kui riigihangete ja riigiabi andmise puhul ei järgita ELi ja riiklikke eeskirju²². Vähest edu oli märgata ka selliste valdkonnapõhiste eeltingimuste täitmisel nagu 6.1 „Veesektor: veehinnapoliitika olemasolu”, 6.2 „Jäätmesektor: majanduslikult jätkusuutliku ja keskkonda säästva jäätmesektorisse investeerimise edendamine”, 8.1 „Aktiivse tööturupoliitika arendamine ja teostamine tööhõivesuuniseid arvesse võttes” ning 8.3 „Tööturuasutuste ajakohastamine ja tugevdamine”. Komisjoni järelevalveandmete analüüs näitas aga, et 2017. aasta veebruarist septembri keskpaigani suurenes lõpuleviidud tegevuskavade arv märkimisväärselt: 381-lt 703-le (kokku oli 761 tegevuskava) ehk 92 % (vt joonis 3).

2017. aasta veebruariks olid ainult kolm liikmesriiki teatanud kõigi tegevuskavade lõpuleviimisest ning 2017. aasta septembri keskpaigaks olid seda teinud kokku 11 liikmesriiki

35

Liikmesriikide edastatud teabe põhjal olid 2017. aasta veebruari seisuga komisjoni hinnangul kõik tegevuskavad 2016. aasta lõpuks lõpule viinud ainult kolm liikmesriiki (Läti, Leedu ja Soome). Samal ajal olid kümme liikmesriiki (Bulgaaria, Iirimaa, Kreeka, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Luksemburg, Ungari, Slovakkia ja Rootsi) teatanud, et täitsid oma tegevuskavadest vähem kui poole. Komisjoni andmetel olid siiski 11 liikmesriiki (Belgia, Tšehhi Vabariik, Eesti, Soome, Läti, Leedu, Madalmaad, Portugal, Rootsi, Sloveenia ja Slovakkia) kõik oma tegevuskavad 2017. aasta septembri keskpaigaks lõpule viinud (vt joonis 4).

36

Keskmiselt kulus liikmesriikidel tegevuskavade rakendamiseks ja komisjonil hindamise lõpetamiseks ligikaudu 20 kuud (võttes aluseks komisjoni järelevalveandmete kohaselt 2017. aasta septembri keskpaiga seisuga lõpetatud 703 tegevuskava). Eri valdkonnapõhiste eeltingimuste piires ning valdkonnapõhiste ja üldiste eeltingimuste piires oli kulunud aeg väga erinev (vt joonis 5).

ERFi, ÜFi ja ESFi rahastamisest ligikaudu 27 % on seotud valdkondlike eesmärkidega, mille puhul ei olnud eeltingimusi veel 2017. aasta veebruari seisuga täidetud

37

Komisjonil ei olnud võimalik esitada andmeid tegevuskavadega seotud rahasummade kohta. Seetõttu arvutas kontrollikoda välja täitmata eeltingimustega investeerimisprioriteetidele eraldatud ELi rahastamisvahendite hinnangulise summa, võttes aluseks iga valdkondliku eesmärgi kohta olemasoleva finantsteabe. Kontrollikoja hinnangul oli rakenduskavade vastuvõtmise hetkel perioodil 2014–2020 ERFile, Ühtekuuluvusfondile ja ESFile (sh noorte tööhõive algatusele) ette nähtud 349,4 miljardi suurusest ELi eelarvest tegevuskavasid koostatud maksimaalselt 199,8 miljardi euro ulatuses. 2017. aasta veebruariks oli osakaal vähenenud maksimaalselt 27 protsendile.

Kontrollitud liikmesriikide eeltingimuste täitmist käsitlevad enesehindamised olid liiga positiivsed ja ebajärjekindlad

Liikmesriigid pidasid eeltingimusi kasulikuks enesehindamise vahendiks, kuid selle mõju ühtekuuluvuse valdkonna kulutustele ei ole kindel

38

Üldiselt pidasid kontrollitud liikmesriigid eeltingimusi kasulikuks enesehindamise vahendiks, mis aitas kindlaks teha mitmeid puudusi. Mõnel juhul peeti eeltingimusi ka riigi strateegilise planeerimise suutlikkust kannustavaks. Eeltingimused suurendasid teadlikkust liikmesriikide tugevustest ja nõrkustest, ent nende mõju ELi toetuse kasutamise tulemuslikkusele sõltub väga suurel määral liikmesriikide võetud kohustustest ja isevastutusest.

39

Ootused eeltingimuste võimaliku mõju suhtes olid siiski erinevad. Enamikul juhtudest ei arvanud liikmesriikide esindajad, et eeltingimuste täitmine toob automaatselt kaasa ühtekuuluvuspoliitika tulemuslikuma rakendamise ja paremad tulemused.

Eeltingimuste hindamiskriteeriumid on sageli üldist laadi ning jätavad liikmesriikidele palju tõlgendamisruumi

40

Ühissätete määruses nimetatud kriteeriumide, mille abil saab hinnata, kas eeltingimused on täidetud, läbivaatamise tulemusena selgus, et need on väga tihti üldist laadi ning jätavad seega suhteliselt palju tõlgendamisruumi. Nimelt ei ole need tihti seotud konkreetsete mõõdetavate eesmärkidega, isegi kui asjaomased eesmärgid oleksid kehtivast ELi poliitikaraamistikust tuletatavad.

41

Komisjon väljastas üksikasjalikud suunisdokumendid koos täiendavate alamkriteeriumidega, milles kirjeldati ühissätete määrusest²³ tulenevate kriteeriumidega seotud ootusi. Juhiste kasutamine oli liikmesriikidele aga vabatahtlik, kuna ühissätete määrus sätestas, et hindamisel saab kohaldada ainult määruses sisalduvaid kriteeriume. Ühissätete määruse kohaselt pidi komisjon poliitikameetmete hindamisel veel lisaks arvesse võtma riigi ja piirkondliku tasandi pädevusi²⁴.

42

Näiteks on ühissätete määruses valdkonnapõhistele eeltingimustele 3.1 „Ettevõtluse ergutamine” ja 8.2 „Füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemine, ettevõtlus ja ettevõtete asutamine” kehtestatud kriteeriumides osutatud meetmetele, mille eesmärk on vähendada ettevõtete käivitamise ning litsentside ja lubade saamise aega ja kulu. Ent see ei nõua liikmesriikidelt Euroopa väikeettevõtlusalgatuses „Small Business Act”²⁵ seatud asjaomaste eesmärkide täitmist, mida soovitas konkurentsivõime nõukogu 2011. aasta mais: ettevõtete käivitamine kolme tööpäeva jooksul, ettevõtte käivitamise kulu maksimaalselt 100 eurot ning litsentside ja lubade saamise tähtaeg mitte üle kolme kuu. Selle asemel öeldakse ühissätete määruses, et neid eesmärke võetakse arvesse, aga ei pruugita täita. Kontrollikoja analüüsist selgus, et kuna konkreetsed eesmärgid puudusid, kasutasid liikmesriigid eeltingimuste täitmise hindamisel oma kaalutlusõigust.

43

Komisjoni andmetel võttis osaühingu käivitamine ELi 28 liikmesriigis 2016. aastal keskmiselt aega 3,3 päeva ning loodava ettevõtte registreerimine maksis keskmiselt 320 eurot. 28 liikmesriigist 16 ei täitnud eesmärki, mis puudutas ettevõtte asutamisega seotud kulusid (alla 100 euro), ja 7 ei täitnud eesmärki, mis puudutas ettevõtte asutamiseks ette nähtud aega²⁶.

44

Kui 24 liikmesriigist üheksa liikmesriiki, kellele kehtis eeltingimus 3.1, võtsid kõnealuse eeltingimusega seoses vastu kokku 13 tegevuskava, siis 2017. aasta veebruariks olid oma tegevuskavad hinnangu kohaselt täitnud neist seitse liikmesriiki (vt joonis 3). Lisaks pidasid liikmesriigid eeltingimust täidetuks enam kui 70 % juhtudest (vt joonis 2).

45

Kontrollikoda märgib siinkohal ühtlasi, et komisjon tegi algselt ettepaneku kehtestada asjaomased konkreetsed eesmärgid eeltingimuse 3.1 „Ettevõtluse ergutamine” ja 8.2 „Füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemine” täitmiseks²⁷. Õigusaktide paketi kolmepoolsetel läbirääkimistel jäeti need eesmärgid ühissätete määrusest siiski välja. See tõi kaasa olukorra, kus eeltingimuste täitmise või mittetäitmise hindamine muutus peamiselt oma hinnangust lähtuvaks ning komisjonil olid liikmesriikide enesehindamiste vaidlustamiseks vaid piiratud vahendid.

Liikmesriikide hinnang eeltingimuste täitmise kohta on ebajärjekindel

46

Leiti ka juhtumeid, kus liikmesriigid olid ühissätete määrust valesti tõlgendanud, ja juhtumeid, kus eeltingimuste täitmist oli ebajärjepidevalt hinnatud. Neil juhtudel ei nõudnud komisjon korrektset hindamist.

47

Näiteks võib siinkohal tuua eeltingimused 8.1 „Liikmesriikide suutlikkus korraldada isiklikele vajadustele kohandatud tööhõiveteenuseid ning aktiivseid ja preventiivseid tööturupoliitika meetmeid” ning 8.3 asjaomaste teenuste loomiseks võetavate meetmete kohta. Nende kahe eeltingimuse aluseks olevad hindamiskriteeriumid on tegelikult vastastikku välistavad, sest eeltingimus 8.3 tähendab eeltingimuse 8.1 mittetäitmist (vt joonis 6).

48

Liikmesriigid ei saa seega hinnata eeltingimuse 8.1 „Liikmesriikide suutlikkus korraldada isiklikele vajadustele kohandatud tööhõiveteenuseid ning aktiivseid ja preventiivseid tööturupoliitika meetmeid” kriteeriume täidetuks ning võtta samal ajal meetmeid nimetatud teenuste edasi arendamiseks vastavalt eeltingimusele 8.3. Kontrollikoda analüüsis 14 rakenduskava ning leidis, et viiest uuritud liikmesriigist kahes (Poola ja Horvaatia²⁸) oli rakenduskavade puhul hinnatud eeltingimuse 8.1 kriteeriumid täidetuks ja ikkagi eraldatud ELi rahastamist tööhõiveteenuste kaasajastamiseks. Poola rakenduskava puhul leiti ka, et riigi ametiasutused olid hinnanud neid kahte eeltingimust koos ning jõudnud järeldusele, et mõlemad olid täidetud.

49

Kontrollikoda täheldas ka head tava, kus komisjon pakkus omaalgatuslikult liikmesriikidele tuge eeltingimuse täitmiseks nõutud strateegiate väljatöötamisel. 1. selgitus sisaldab näidet selle kohta.

Eeltingimused ei ole Euroopa poolaastaga ja teiste komisjoni talituste poolt kättesaadavaks tehtud teabega piisavalt kooskõlastatud

50

Eeltingimuste hindamisel peaks vastutav peadirektoraat arvesse võtma ka mõnes muus kontekstis (nagu Euroopa poolaasta) loodud teadmisi või teiste peadirektoraatide või nende enda järelevalvetegevuse kaudu kogutud teavet.

Komisjoni eeltingimuste hinnang ei ole kooskõlas Euroopa poolaasta riigiaruannete analüüsiga

51

Komisjon avaldab Euroopa poolaasta raames riigiaruandeid ja esitab liikmesriikide kohta riigipõhiseid soovitusi. Need riigiaruanded sisaldavad iga-aastast analüüsi kõikide ELi liikmesriikide majanduslike ja sotsiaalsete probleemide kohta.

52

Komisjon ei ole liikmesriikide poolt eeltingimuste täitmise kohta esitatud teabe järjepidevuse ja piisavuse hindamisel siiski alati arvesse võtnud oma teadmisi liikmesriikide struktuursete probleemide kohta, mille kohta on saadud teavet Euroopa poolaasta raames. 2014. aasta augustis võttis komisjon vastu asutusesisesed suunised Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidega seotud eeltingimuste kohta²⁹. Neis suunistes ei käsitletud aga seda, kuidas tagatakse eeltingimuste ja Euroopa poolaasta järjepidev hindamine.

53

Kontrollikoja analüüsist selgus näiteks, et kontrollitud viiest liikmesriigist kolm (Poola, Horvaatia ja Hispaania) arvasid, et neil on eeltingimus 8.1 „Liikmesriikide suutlikkus korraldada isiklikele vajadustele kohandatud tööhõiveteenuseid ning aktiivseid ja preventiivseid tööturupoliitika meetmeid”³⁰ täidetud. Komisjon kiitis selle hinnangu heaks, kuigi oma järgnevates riigiaruannetes osutas ta nende kriteeriumidega seotud märkimisväärsetele puudustele (vt 2. selgitus).

54

Peale selle märkis komisjon oma teatises 2017. aasta majanduskasvu analüüsi kohta, et „struktuurireformid on paljudes liikmesriikides pooleli ning riigipõhiste soovituste täitmine liiga sageli ebaühtlane. Paljudes liikmesriikides jääb prioriteetseks toodete, teenuste ja tööturu moderniseerimine”³⁴.

Liikmesriikide riigiabi eeskirjadele vastavust puudutavad enesehindamised ei ole konkurentsi peadirektoraadi regulaarse järelevalvega kooskõlas

55

Kontrollikoda märkis ühes teises eriaruandes³⁵, et osa liikmesriikidest, mis olid täitnud üldise eeltingimuse 5 „Riigiabi”, olid riigiabi eeskirju täitnud vähemal määral kui need, kes ei olnud seda üldist eeltingimust täitnud. Liikmesriikide enesehindamist ei olnud komisjon aga vaidlustanud.

Komisjon ei vaidlustanud liikmesriikide enesehindamist seiresüsteemide olukorra kohta, kuigi oli teadlik suurtest hilinemistest

56

Üldises eeltingimuses 7 „Statistilised süsteemid ja tulemusnäitajad” on kehtestatud nõuded tulemusnäitajate süsteemi kohta, millega jälgitakse rakenduskavade tulemuste saavutamise edenemist, sh andmete kogumise kord (vt I lisa). Ühissätete määruses nõutakse veel korraldusasutustelt süsteemi loomist selleks, et salvestada ja säilitada iga tegevuse jaoks andmeid, mida on vaja seireks, hindamiseks, finantsjuhtimiseks, kontrollimiseks ja auditeerimiseks, kaasa arvatud asjaomaste näitajate ja vahe-eesmärkidega seotud andmeid³⁶. Komisjon tõlgendab seda kui nõuet omada elektroonilist süsteemi³⁷. Kontrollikoda leidis, et liikmesriigid ei ole rakenduskavades üldist eeltingimust 7 hinnanud järjepidevalt eelkõige selles osas, mis puudutab kõnealuse üldise eeltingimuse täitmiseks vajaliku süsteemi olemasolu, et kirjendada ja salvestada andmed elektroonilisel kujul (vt 3. selgitus).

57

Seda üldist eeltingimust kohaldatakse kõikide liikmesriikide ja kõikide rakenduskavade suhtes. Rakenduskavade vastuvõtmise ajaks ei olnud 28 liikmesriigist 19 liikmesriigil umbes ühe kolmandiku puhul rakenduskavadest (387 rakenduskavast 126) see tingimus täidetud. Komisjoni järelevalveandmete kohaselt oli kõikidest rakenduskavadest endiselt ligikaudu 20 protsendil see nõue 2017. aasta veebruariks täitmata. 2017. aasta septembri keskpaigaks oli see üldine eeltingimus täitmata vaid 13 rakenduskava puhul.

58

Auditi käigus kontrollitud 14 rakenduskavast kümne puhul peeti eeltingimust täidetuks ning ülejäänud nelja puhul peeti seda osaliselt täidetuks. Sellele vaatamata ei olnud kõnealusest 14 rakenduskavast 12-l 2016. aasta lõpuks veel näitajate ja vahe-eesmärkidega seotud täielikult toimivat IT-süsteemi. Ilma sellise IT-süsteemita, mida nõutakse ühissätete määruse artikli 125 lõike 2 punktis d, ei ole siiski võimalik rakenduskavade elluviimist kulutõhusal viisil jälgida.

59

Need näited ilmestavad ka seda, et eeltingimuse täitmine ei tähenda ilmtingimata paremat kohapealset tulemuslikkust, ning tekib kahtlus, kas praegune eeltingimuste kasutamise käsitus on ikka mõjus viis tulemuslikumate ühtekuuluvuse kulutuste saavutamiseks.

Komisjon ei peatanud makseid tegevuskavade lõpetamata jätmise korral

60

Ühissätete määrus annab komisjonile õiguse peatada vahemaksed kas täielikult või osaliselt, kui liikmesriik ei ole võtnud meetmeid kohaldatavate eeltingimuste täitmiseks.

61

Komisjon on otsustanud rakenduskavadele tehtavaid makseid mitte peatada, kuigi suur osa tegevuskavadest ja paljud eeltingimused olid täitmata. Samal ajal peatasid 13 liikmesriiki (Horvaatia, Küpros, Tšehhi Vabariik, Prantsusmaa, Kreeka, Itaalia, Läti, Malta, Poola, Portugal, Rumeenia, Sloveenia ja Hispaania) iseseisvalt 78 rakenduskava valitud investeerimisprioriteetidega seotud maksed.

62

Kontrollikoja hinnangul puudutas kõnealune iseseisev maksete peatamine eelarvet silmas pidades umbes 2,3 miljardit eurot ESFi vahendeid ning umbes 4,7 miljardit eurot ERFi ja Ühtekuuluvusfondi vahendeid. See moodustab 2 % perioodil 2014–2020 ERFile, Ühtekuuluvusfondile ja ESFile ette nähtud ELi rahastamisvahenditest või 3,5 % ELi üldisest esialgsest tegevuskavade rahastusest.

Ühissätete määrus ei sisalda sätteid eeltingimuste jõustamise või seire/hindamise kohta pärast 2016. aastat

63

2016. aasta lõpuks täitmata eeltingimustega rakenduskavade osas peavad liikmesriigid tegema veel jõupingutusi tegevuskavade elluviimiseks ning komisjon peab eeltingimuste täitmist juhendama, jälgima ja kinnitama.

64

Ühissätete määrus ei sätesta aga, et liikmesriigid peaksid jälgima eeltingimuste täitmist ning esitama selle kohta aruandeid pärast 2016. aastat. Ka komisjonile ei ole pandud sellega seoses kohustusi. Kontrollikoda märgib ühtlasi, et komisjon ei saa rakendada eeltingimuste mittetäitmise korral finantskorrektsioone. Eeltingimuste mõju sõltub seetõttu suurel määral liikmesriikide isevastutusest ja pühendumusest neid rakendada ning jätkata tööd tingimuste täitmise suunas ka pärast 2016. aastat.

65

Samuti leidis kontrollikoda, et ühissätete määruses ei nõuta järelevalve ega hindamise tegemist selle üle, kuidas eeltingimused mõjutavad ühtekuuluvusvaldkonna kulutuste rakendamise tulemuslikkust ja paremate tulemuste saavutamist.

Tulemusreserv ei motiveeri kuigivõrd rakenduskavade suuremat tulemustele orienteeritust ega too tõenäoliselt kaasa ühtekuuluvuse valdkonna kulude märkimisväärset ümberjaotamist tulemuslikumatele programmidele

66

Tulemusraamistik ja sellega seotud tulemusreserv peaksid pakkuma tõhusa stiimuli kavandatud väljundite ja tulemuste saavutamiseks ning võimaldama vajadusel ELi rahaliste vahendite ümberpaigutamist viisil, mis aitaks olemasolevat ühtekuuluvusvaldkonna rahastamist tulemuslikumalt kasutada.

67

Kontrollikoda hindas, kas

• regulatiivne nõue eraldada teatav osa ELi rahalistest vahenditest tulemusreservi oli ERFi, ÜFi ja ESFi puhul tervikuna (6 %) ja 14 rakenduskava puhul eraldi (vahemikus 5–7 % prioriteetse suuna kohta) täidetud,
• 2019. aastal toimuva reservi lõpliku eraldamise tingimused on piisavalt ranged ja kas maksete peatamist ja finantskorrektsioone on võimalik mitterahuldavate tulemuste puhul tulemuslikult rakendada, ning
• tulemusreservi lõpliku eraldamise otsustamiseks kehtestatud tulemusnäitajad on usaldusväärsed ning kas pädevatelt riiklikelt ametiasutustelt nõutud ja saadud täiendava tõendusmaterjali alusel uuritud 14 rakenduskava valdkondlike eesmärkide 1 ja 8 tulemusraamistikes sisalduvate näitajate vahe-eesmärgid ja sihtväärtused vastavad regulatiivsetele nõuetele.

Õigusaktides sätestatud 6 % vahendite tulemusreservi jaoks kõrvalepanemise eesmärk oli ERFi, Ühtekuuluvusfondi ja ESFi puhul täidetud

68

Tulemusreserv oli loodud 391 rakenduskavast 299 puhul (76 %). Kontrollikoja analüüs kinnitas, et liikmesriigid eraldasid perioodil 2014–2020 tulemusreservidele oma rakenduskavades ligikaudu 20 miljardit eurot kokku 335 miljardist eurost ELi rahastamisvahenditest.

69

See moodustab 6 % vahenditest, mis on eraldatud ERFile, ESFile ja Ühtekuuluvusfondile majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgi alusel (v.a ühissätete määruses määratletud vahendid)³⁸.

Tulemusraamistik ja -reserv on kohustuslikud ja kehtivad enamikule prioriteetsetest suundadest

70

Erinevalt eelmistest programmitöö perioodidest on programmitöö perioodil 2014–2020 uuesti kasutusele võetud tulemusreserv kohustuslik ning seda tuleb kohaldada enamikule prioriteetsetest suundadest (välja arvatud tehnilise abiga seotud prioriteetsed suunad, noorte tööhõive algatus ja VKEde algatuse programmid). Tulemusreservi eraldamise mehhanismid on juba algusest peale selged. Eraldamise kriteeriumid, st näitajad on eelnevalt kindlaks määratud ja need tulenevad programmide sekkumisloogikast. See on positiivne muutus. Samas leidis kontrollikoda, et reservi lõpliku eraldamise aluseks olevad näitajad on endiselt enamjaolt sisendi- ja väljundipõhised. See ei taga paremaid tulemusi.

Tulemusraamistik keskendub jätkuvalt kulutustele ja väljunditele

71

Liikmesriigid saavad programmi rakendamise edukust tõendada kolme liiki näitajatega seotud vahe-eesmärkide ja eesmärkide sihtväärtuste abil: finants-, väljund- ja tulemusnäitajad. Neid võivad täiendada rakendamise olulisimad etapid, mis aitavad mõõta nende projektide edukust, mis kestavad või mis kavatsetakse käivitada, kuid mille puhul on mis tahes väljundite saavutamine 2018. aasta detsembriks ebatõenäoline. Üldiselt peavad neis näitajates kajastuma prioriteetse suuna meetmed. Määratluse kohaselt peaks see hõlmama vähemalt poolt asjaomase prioriteetse suuna rahalistest vahenditest³⁹.

Tulemusraamistikus tuleb tulemusnäitajaid ette äärmiselt harva

72

Üldiselt ei ole perioodi 2014–2020 tulemusraamistik siiski palju rohkem tulemustele orienteeritud kui eelneva perioodi sarnane süsteem⁴⁰. Kontrollikoda täheldas, et komisjon isegi soovitas ERFi/ÜFi puhul tulemusnäitajaid mitte kasutada, kuna need tuleb täita pikemas perspektiivis ja välistegurid võivad neid oluliselt mõjutada⁴¹. Ka ESFi puhul kasutasid liikmesriigid tulemusraamistikus tulemusnäitajaid harva, kuigi ESFi tulemusnäitajad kajastavad projektide vahetuid väljundeid.

73

Rakenduskavade puhul nõutakse iga prioriteetse suuna puhul piirkonnakategooria kaupa tulemusraamistikku (kui see on kohaldatav)⁴². Seepärast analüüsis kontrollikoda ka aruandlusnõudeid, mis kehtisid kõikide programmitöö perioodiks 2014–2020 vastu võetud ERFi, Ühtekuuluvusfondi ja ESFi rakenduskavade üksikute prioriteetsete suundade jaoks valitud näitajate kohta (vajaduse korral piirkonnakategooriate kaupa), et saada ülevaade näitajate liikidest ja seonduvatest aruandlusnõuetest⁴³. Nimetatud analüüs ei sisalda ka tulemusraamistikes kasutatavaid näitajaid, mis ei ole seotud tulemusreserviga.

74

Jooniselt 7 nähtub, et enamik ühtekuuluvuspoliitika raames tulemusraamistikus kasutatud näitajatest on seotud väljundiga (57,1 %), rakendamise olulisimate etappidega (9,2 %) ja finantsnäitajatega (33,4 %). Koos moodustavad need 99,7 % kõikidest prioriteetsete suundade tulemusraamistikes kasutatud näitajatest. Tulemusnäitajaid kasutatakse väga vähe (0,3 %).

Rakendamise olulisimad etapid, mis mõõdavad programmi käivitamise suutlikkust, on ELi vahenditest ligikaudu ühe viiendiku põhinäitaja

75

Rakendamise olulisimaid etappe kasutatakse ainult ERFi ja ÜFi puhul, kuna erinevalt ESFist mõõdetakse väljundnäitajatega täielikult rakendatud sekkumisi⁴⁴. Rakendamise olulisimad etapid olid määratletud 22 liikmesriigi programmides ja ligikaudu ühe viiendiku puhul kõikidest tulemusraamistikuga prioriteetsetest suundadest. Koos finantsnäitajatega on rakendamise olulisimad etapid ainsad näitajad, mille alusel eraldatakse ligikaudu viiendik tulemusreserviga hõlmatud ELi kogurahastamisest. Nimetatud juhtudel aitab tulemusreservi lõplik eraldamine kaasa programmi rakendamise käivitamisele, mitte aga sekkumiste tulemuslikkuse suurendamisele.

76

See näitab, et perioodi 2014–2020 tulemusraamistikus sisalduvad näitajad keskenduvad jätkuvalt kulutustele (finantsnäitajad) ja rakendamisele (väljundnäitajad). ELi rahastamisest enamiku puhul mõõdetakse nende abil ainult seda, kas programmi rakendamine on alanud, kuid ei anta teavet väljundite või tulemuste kohta (rakendamise olulisimad etapid). Kontrollikoja eriaruandes, milles käsitletakse maaelu arengu programmitööd perioodil 2014–2020, märgiti, et maaelu arengu valdkonna tulemusreserv on keskendatud ka sisenditele⁴⁵.

Vahe-eesmärkide ja eesmärkide sihtväärtused ei ole kõikidel juhtudel põhjendatud

77

Kontrollikoda kontrollis ka 14 käsitletud rakenduskava 35 prioriteetse suuna tulemusraamistiku ülesehitust. Ta tuvastas, et tulemusnäitajate vahe-eesmärgid ja eesmärgid olid kooskõlas prioriteetse suuna erieesmärkide laadi ja omadustega ning valdavalt asjakohased ja kajastasid märkimisväärset osa asjaomase prioriteetse suuna raames välja töötatud meetmetest (st moodustasid üle poole prioriteetse suuna rahaeraldistest).

78

Määratud sihtväärtuste osas on pilt aga kirjum. Üldjuhul osutasid korraldusasutused nende põhjendamiseks juba toimunud või käimasolevatele sekkumistele või tuginesid empiiriliste väärtuste puudumise korral hinnangutele.

79

Ligikaudu ühe neljandiku puhul auditi käigus kontrollitud tegevuskavade tulemusraamistiku näitajatest (28 %) ei suutnud kontrollikoda kindlaks teha väärtuse õigsust kas sellepärast, et ei olnud võimalik kontrollida arvutusmeetodit, või siis puudus üksikasjalik selgitus ühikukulude või oletatavate kulude kohta. Samuti leiab kontrollikoda, et 18 % ülejäänud vahe-eesmärkidest ja sihtväärtustest ei ole realistlikud ja/või saavutatavad, kuna need olid kas valesti arvutatud või alahinnatud (vt III lisa). Näide põhjendamata oletuste kohta on esitatud 4. selgituses.

80

Kokkuvõttes tähendab see seda, et 128 uuritud juhtumist umbes 46 % puhul jäävad tulemusreservi vabastamiseks määratletud vahe-eesmärkide ja/või eesmärkide teostatavus ja saavutamine kaheldavaks (vt III lisa).

Tulemusreservi on võimalik lõplikult eraldada ka juhul, kui vahe-eesmärke ei ole 2018. aastaks täielikult täidetud

81

Tulemusreservi saab lõplikult eraldada alles pärast rakenduskava tulemusraamistikus määratletud vahe-eesmärkide täitmist⁴⁷. Kõikides kontrollitud 14 rakenduskavas oli määratletud vähemalt kaks vahe-eesmärki.

82

Kontrollikoda täheldas, et tulemusreservi on võimalik lõplikult eraldada ka juhul, kui vahe-eesmärkide väärtused ei ole 2018. aasta detsembriks täielikult täidetud. Kui on kehtestatud

• kaks näitajat, loetakse vahe-eesmärgid täidetuks⁴⁸ juhul, kui mõlemad näitajad on saavutanud vähemalt 85 % oma vahe-eesmärgi väärtusest, ning
• enam kui kaks näitajat – üks näitajatest võib saavutada ainult 75 % oma vahe-eesmärgi väärtusest, ülejäänud näitajad peavad saavutama 85 %. See puudutab 60 % esmatähtsatest suundadest, mille suhtes on kehtestatud tulemusraamistik.

Tulemuslikkuse analüüs võib parimal juhul kaasa tuua ümberjaotamise liikmesriigi siseselt

83

Kui näitajad ei saavuta neid minimaalseid vahe-eesmärgi väärtusi, jaotatakse tulemuslikkuse kontrollimise tulemusel tulemusreserv ümber prioriteetidele, mis saavutasid oma vahe-eesmärkide väärtused, ja/või kui vahe-eesmärkide väärtuste täitmisel oli tõsiseid probleeme, võidakse maksed peatada.

84

IV lisa annab ülevaate vahe-eesmärkide ja eesmärkide hindamisel kohaldatavatest üksikasjalikest eeskirjadest.

85

Tulemusreserv jaotatakse ümber riiklikul tasandil: vahendid võib ümber jaotada rakenduskava piires teistele prioriteetsetele suundadele või siis liikmesriigi teiste rakenduskavade prioriteetsetele suundadele. Seega ei ole ohtu, et liikmesriik jääb ELi toetusest ilma. Kontrollikoda on varasemates aruannetes juba märkinud, et on keeruline saada häid kvalitatiivseid tulemusi rahastamiskavadega, mille puhul vahendid on liikmesriikide vahel eelnevalt ära jaotatud⁴⁹.

86

Komisjoni eelneval nõusolekul on liikmesriikidele tagatud paindlikkus otsustada selle üle, kuidas ümberjaotamine toimub – näiteks Poola märkis oma partnerluslepingus, et ligikaudu 5 miljardi euro suurune tulemusreserv jaotatakse rakenduskavade vahel ümber riigisisese konkurentsi alusel (vt 5. selgitus).

Ebapiisava tulemuslikkuse korral maksete peatamise ja finantskorrektsioonide suhtes kehtivad piiravad tingimused

Maksete peatamine programmi rakendamise ajal

87

Maksed võib peatada juhul, kui tulemusraamistikku kaasatud näitajate puhul ei ole saavutatud vähemalt 65 % nende vahe-eesmärkide väärtusest. Peale selle peavad ebapiisava tulemuslikkuse põhjuseks olema selgelt tuvastatud rakendamispuudused. Peatamine tuleks tühistada niipea, kui liikmesriik võtab vajalikud meetmed⁵¹.

88

Lisaks on liikmesriikidel võimalus vahe-eesmärkidele seatud väärtused üle vaadata juhul, kui liikmesriigi või piirkonna majandus-, keskkonna- ja tööturu tingimustes on toimunud olulised muutused⁵². Ühes oma eelnevatest eriaruannetest märkis kontrollikoda juba, et perioodil 2007–2013 kasutasid liikmesriigid vahetult enne lõppu seda võimalust oma sihtväärtuste alandamiseks vastavalt reaalsele tulemusele⁵³.

89

Kontrollikoda märgib veel, et kui tulemusnäitajate puhul vahe-eesmärke ei saavutata, ei käivita see maksete peatamist programmi rakendamise ajal⁵⁴.

Finantskorrektsioonid lõpetamisel

90

Lõpetamise ajal on komisjonil õigus kehtestada netofinantskorrektsioone ka juhul, kui tulemusraamistikus sisalduvad näitajad on saavutanud vähem kui 65 % 2023. aasta rakenduskavades seatud sihtväärtustest. Lõpetamisel ei saa finantskorrektsioone rakendada juhul, kui tulemuslikkus on ebapiisav, kuid ületab 65 %.

91

Finantskorrektsioonid võib kohaldamata jätta ka juhul, kui ebapiisavad tulemused või vajakajäämised eesmärkide saavutamisel tulenevad ühissätete määruses määratletud sotsiaal-majanduslike või keskkonnategurite mõjust, asjaomase liikmesriigi majandus- või keskkonnatingimuste olulistest muutustest või vääramatust jõust⁵⁵. Välistegureid, mida ei ole õigusaktides konkreetselt mainitud, tuleks analüüsida juhtumipõhiselt ning nende tulemusel võidakse finantskorrektsioone vähendada kuni 50 %⁵⁶. Kõnealuste väliste tegurite mõju taseme väljaselgitamiseks tuleb läbi viia hindamised.

92

Peale selle tuleks finantskorrektsioonide rakendamisel arvesse võtta proportsionaalsuse põhimõtet ja rakenduskava vahendite kasutussuutlikkust. Proportsionaalsuse põhimõttest lähtuvalt saab korrektsioonitaset alandada ilma eelnevalt kindlaksmääratud piiranguta, kui finantskorrektsiooni peetakse ebaproportsionaalseks. Rakenduskava vahendite kasutussuutlikkusega seoses näevad õigusaktid ette, et finantskorrektsioone kohaldatakse ainult nendele prioriteetidele, mille väljundite saavutusmäär jääb alla kahe kolmandiku sihtväärtustest. Finantskorrektsioonide suurus määratakse kindlaks täitmise/kasutusvõime koefitsiendi põhjal (vt IV lisa).

Ebapiisava tulemuslikkuse korral rakendatavate parandusmeetmetega seotud regulatiivsed tingimused on liiga piiravad

93

Nagu ühes kontrollikoja eelnevas eriaruandes märgitud, saab komisjon perioodil 2014–2020 esimest korda rakendada ebapiisava tulemuslikkuse tõttu maksete peatamist ja finantskorrektsioone. Kontrollikoja arvates on see esimene samm õiges suunas⁵⁷. Nende ennetus- ja parandusmeetmete kehtestamise regulatiivsed tingimused on siiski liiga piiravad. Seetõttu on väga ebatõenäoline, et komisjon saab perioodil 2014–2020 üldse kunagi võimaluse ebapiisava tulemuslikkuse korral maksed peatada või teha finantskorrektsioone.

Järeldused ja soovitused

Eeltingimused tagasid ühtse raamistiku, mille abil saab hinnata liikmesriikide valmidust rakendada ühtekuuluvuspoliitikat, kuid jääb selgusetuks, mil määral see on kannustanud muutusi kohapeal

94

Eeltingimuste kohaselt peavad liikmesriigid enne programmi rakendamise alustamist või hiljemalt 2016. aasta lõpuks täitma teatavad tingimused. See on positiivne uuendus ühtekuuluvuspoliitika valdkonnas.

95

Rakenduskavade vastuvõtmisel pidasid liikmesriigid peaaegu kahte kolmandikku (65 %) valdkonnapõhistest eeltingimustest täidetuks. Liikmesriike ja eeltingimusi üksikult vaadeldes ilmnes siiski märkimisväärseid erinevusi. Näiteks oli 29 valdkondlikust eeltingimusest kaheksa täidetud vähem kui pooltel liikmesriikidel ning neli vähem kui neljandikul liikmesriikidest.

96

Liikmesriikide poolt vastu võetud täitmata eeltingimustega tegevuskavade lõpetamine oli samuti aeglane. Komisjoni järelevalveandmete kohaselt oli 2017. aasta veebruariks 761 tegevuskavast 380 (50 %) veel lõpule viimata. Komisjoni järelevalveandmete kohaselt vähenes see pärast aasta rakendusaruannete ja eduaruannete kättesaamist vastavalt 2017. aasta juunis ja augustis 8 protsendile. 2017. aasta veebruari seisuga olid kõik oma tegevuskavad lõpule viinud ainult kolm liikmesriiki (Soome, Läti ja Leedu). Samal ajal olid kümme liikmesriiki (Bulgaaria, Hispaania, Kreeka, Horvaatia, Ungari, Itaalia, Slovakkia, Iirimaa, Rootsi ja Luksemburg) ellu viinud vähem kui pooled oma tegevuskavadest. Kõige vähem oli edu saatnud kõikide nende eeltingimustega seotud tegevuskavade täitmist, mille eesmärk oli tegeleda ELi ja riiklike eeskirjade mittetäitmise probleemiga riigihangete ja riigiabi valdkonnas, mis on kaks peamist õigusnormide rikkumiste põhjust ühtekuuluvuspoliitikas. Kontrollikoda peab positiivseks asjaolu, et see ühtekuuluvusvaldkonna kulutuste osakaal, mida mõjutavad täitmata valdkondlikud eeltingimused, on hinnanguliselt vähenenud maksimaalselt 57 protsendilt maksimaalselt 27 protsendile. 2017. aasta septembri keskpaigaks olid komisjoni andmetel 11 liikmesriiki (Belgia, Tšehhi Vabariik, Eesti, Soome, Läti, Leedu, Madalmaad, Portugal, Rootsi, Sloveenia ja Slovakkia) kõik oma tegevuskavad lõpule viinud.

97

Eeltingimuste hindamisel ei võtnud komisjon täiel määral arvesse ka mõnes muus kontekstis (nagu Euroopa poolaasta) loodud teadmisi ega oma peadirektoraatide või järelevalvetegevuse kaudu kogutud teavet. Kontrollikoda leidis mitu näidet ebajärjekindla hindamise kohta, mis võib osutada ka täpsuse puudumisele liikmesriikide enesehindamiste heakskiitmisel, mis olid sageli liiga positiivsed ja ebajärjekindlad. Osaliselt on probleem tingitud sellest, et ühissätete määruses nimetatud kriteeriumid, mille abil saab hinnata, kas eeltingimused on täidetud, on väga tihti üldist laadi ning jätavad seega suhteliselt palju tõlgendamisruumi. Need ei ole eelkõige seotud konkreetsete kvantifitseeritavate eesmärkidega isegi siis, kui nimetatud eesmärke oleks olnud võimalik olemasolevatest ELi õigusaktidest tuletada.

98

Komisjon ei peatanud kõiki vahemakseid või osa neist, kuigi teatud liikmesriigid ei suutnud kohaldatavaid eeltingimusi täita. 13 liikmesriigi poolt peatatud maksed hõlmasid 78 rakenduskava valitud investeerimisprioriteete, mis moodustas ESFi rahastamisest ligikaudu 2,3 miljardit eurot ning ERFi ja ÜFi rahastamisest ligikaudu 4,7 miljardit eurot. Samas ei olnud 2017. aasta veebruariks suurt osa tegevuskavadest lõpetatuks kuulutatud ja paljud eeltingimused olid täitmata. Liikmesriigid pidid edastama oma edu- ja rakendusaruanded eeltingimuste täitmise edenemise kohta 2017. aasta keskpaigaks. Nendele aruannetele tuginedes võib komisjon maksed peatada, kuid ei ole seda siiani teinud.

99

Üldiselt pidasid külastatud liikmesriigid eeltingimusi kasulikuks enesehindamise vahendiks.

100

Sellele vaatamata kajastavad eeltingimused vaid rakenduskavade vastuvõtmise ajal valitsevat olukorda, või juhul, kui eeltingimusi ei ole täidetuks loetud, olukorda hiljemalt 2016. aasta detsembris. Ühissätete määruses ei nõuta eeltingimuste täitmise järelkontrolli tegemist pärast aastat 2016. Seetõttu on komisjonil edaspidi keeruline hinnata, kas eeltingimustel oli reaalne kohapealne mõju seadusandliku ettepaneku ettevalmistamisele 2020. aasta järgseks programmitöö perioodiks. Komisjon ei saa eeltingimuste mittetäitmise eest kehtestada ka finantskorrektsioone. Eeltingimuste tulemuslikkus ning mõju Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide tõhusale kasutamisele kogu programmitöö perioodi vältel sõltub liikmesriikide isevastutusest ja pühendumusest eeltingimusi järgimisel ja rakendamisel.

Tulemusreserv ei motiveeri kuigivõrd rakenduskavade suuremat tulemustele orienteeritust ega too tõenäoliselt kaasa ühtekuuluvuse valdkonna kulude märkimisväärset ümberjaotamist tulemuslikumatele programmidele

101

Tulemusreserv oli loodud 391 rakenduskavast 299 puhul (76 %). Kontrollikoja analüüs kinnitas, et liikmesriigid eraldasid perioodil 2014–2020 tulemusreservidele oma rakenduskavades ligikaudu 20 miljardit eurot kokku 335 miljardist eurost ELi vahenditest. See moodustab 6 % vahenditest, mis on eraldatud ERFile, ESFile ja Ühtekuuluvusfondile majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgi alusel (v.a ühissätete määruses määratletud vahendid).

102

Erinevalt eelmistest programmitöö perioodidest on käesoleval perioodil tulemusraamistik ja -reserv kohustuslikud ja neid tuleb kohaldada enamikule prioriteetsetest suundadest. Lisaks on tulemusreservi eraldamise mehhanismid juba algusest peale selged ning selle eraldamise kriteeriumid tulenevad programmide sekkumisloogikast ja on eelnevalt kindlaks määratud. See on positiivne muutus.

103

Tulemusreservi saab lõplikult eraldada alles pärast rakenduskava tulemusraamistikus määratletud vahe-eesmärkide täitmist. Iga üksiku vahe-eesmärgi jaoks määratletud väärtused ei pea siiski olema 2018. aastaks täielikult saavutatud.

104

Kui vahe-eesmärgid ei saavuta konkreetseid miinimumväärtusi, siis võib tulemuslikkuse analüüs kaasa tuua tulemusreservi ümberjaotamise neile prioriteetsetele suundadele, mis saavutasid oma väljundite, rakendamise olulisimate etappide ja finantsnäitajatega seotud vahe-eesmärkide väärtused, ja/või juhul, kui vahe-eesmärkide väärtuste saavutamises on tõsiseid vajakajäämisi, maksete peatamise. Tulemusnäitajate vahe-eesmärkide mittesaavutamise korral ei saa makseid siiski peatada programmi rakendamise ajal. Kokkuvõttes ei kaasne nende tingimuste tõttu tulemusreserviga tõenäoliselt ühtekuuluvusele tehtavate kulutuste märkimisväärset ümberjaotamist tulemuslikumatele programmidele.

105

Tulemusreservi ümberjaotamine on igal juhul võimalik ainult riiklikul tasandil: vahendid võib ümber jaotada rakenduskava piires teistele prioriteetidele või siis sama liikmesriigi teiste rakenduskavade prioriteetidele. Seega ei ole ohtu, et liikmesriigid jäävad 2019. aastal tehtava tulemuslikkuse analüüsi tagajärjel ELi toetusest ilma.

106

Enamik tulemusreservi eraldamise aluseks olevatest näitajatest on seotud väljundiga (57,1 %), finantsnäitajatega (33,4 %) ja rakendamise olulisimate etappidega (9,2 %), ning tulemusnäitajaid kasutatakse väga vähe (0,3 %). See näitab, et perioodi 2014–2020 tulemusraamistik keskendub jätkuvalt peamiselt kulutustele ja projekti väljunditele, mitte tulemuste saavutamisele.

107

Kui tulemusraamistikus kasutatakse rakendamise olulisimaid etappe, tunnustatakse tulemusreservi lõpliku eraldamisega pigem rakendamise käivitamise võimet, mitte sekkumiste endi tulemuslikkust. Rakendamise olulisimaid etappe kasutati umbes ühe viiendiku (22 %) puhul tulemusreservi kohustusega ELi vahenditest.

108

Ligikaudu ühe neljandiku puhul kontrollitud tegevuskavade tulemusraamistike näitajatest (28 %) ei suutnud kontrollikoda kindlaks teha vahe-eesmärgi sihtväärtuse õigsust kas sellepärast, et ei olnud võimalik tuvastada arvutusmeetodit, või siis puudus üksikasjalik selgitus ühikukulude või oletatavate kulude kohta. Kontrollikoja arvates ei ole ligikaudu 18 % ülejäänud vahe-eesmärkidest ja sihtväärtustest realistlikud ja/või saavutatavad või piisavalt ambitsioonikad. Kokkuvõttes tähendab see seda, et umbes 46 protsendil juhtudest jääb tulemusreservi vabastamiseks määratletud vahe-eesmärkide ja/või eesmärkide saavutamine kaheldavaks.

109

Lõpetuseks lisab kontrollikoda, et komisjon saab perioodil 2014–2020 esimest korda rakendada ebapiisava tulemuslikkuse korral maksete peatamist ja finantskorrektsioone. Kontrollikoda peab seda esimeseks sammuks õiges suunas. Nende parandusmeetmete kehtestamise regulatiivsed tingimused on siiski liiga piiravad. Seetõttu on väga ebatõenäoline, et komisjon saab perioodil 2014–2020 üldse kunagi võimaluse ebapiisava tulemuslikkuse korral maksed peatada või teha finantskorrektsioone.

Kontrollikoja soovitused 2020. aasta järgseks perioodiks

110

Kontrollikoda ei usu, et kummagi vahendiga seotud regulatiivsed muutused käesoleval programmitöö perioodil 2014–2020 oleksid kulutõhusad. Sellegipoolest julgustab kontrollikoda liikmesriike kokkulepitud tegevuskavasid lõpule viima ja komisjoni neid hindama, ning jätkama kõikide eeltingimuste täitmist. Peale selle tuleks tulemusreserviga seotud olemasolevad eraldised maksimaalselt ära kasutada, et vältida selle raha raiskamist.

111

Kontrollikoja soovitused kehtivad seetõttu 2020. aasta järgse perioodi kohta, mil tuleks mõlemat vahendit (kui need säilitatakse) tugevdada nii, et nende tõenäosus parandada ühtekuuluvusvaldkonna rahastamisvahendite tulemuslikumat kasutamist oleks suurem.

1. soovitus: 2020. aasta järgse perioodi eeltingimusi tuleks edasi arendada

Komisjon peaks eeltingimusi oma 2020. aasta järgse perioodi seadusandliku ettepaneku jaoks edasi arendama kui vahendit, mis aitab hinnata liikmesriikide valmidust kasutada ELi vahendeid, ning eeskätt

1. hindama uuesti kõikide perioodiks 2014–2020 kehtestatud eeltingimuste asjakohasust ja otstarbekust, kõrvaldama kattuvused ja jätma alles ainult sellised eeltingimused, mis mõjutavad selgelt poliitikaeesmärkide tulemuslikku saavutamist,
2. tagama 2020. aasta järgse perioodi eeltingimuste ühtlustatus Euroopa poolaastaga,
3. seadma selged hindamiskriteeriumid koos mõõdetavate eesmärkidega (kui see on teostatav), et tagada ühine arusaam sellest, mida tuleb saavutada, ning
4. nõudma eeltingimuste täitmist ja kohaldamist kogu programmitöö perioodi jooksul ning seda kontrollima, võttes arvesse potentsiaalset halduskoormust.

Soovituse täitmise tähtaeg: seadusandlike ettepanekute ettevalmistamine 2020. aasta järgseks perioodiks.

2. soovitus: kaaluda 2020. aasta järgse perioodi tulemusreservi muutmist rohkem tulemustele orienteeritud vahendiks

Komisjon peaks oma 2020. aasta järgse perioodi seadusandliku ettepaneku jaoks muutma tulemusreservi rohkem tulemustele orienteeritud vahendiks, mis eraldab rahalised vahendid nendele programmidele, mis saavutasid häid tulemusi, ning kaaluma eeskätt ettepanekut

1. täiustada tulemusreservi saadud kogemuste põhjal ja muuta see vahendiks, millega paremini edendada ja tunnustada häid tulemusi siis, kui rakenduskavade puhul on vaja näidata, mida täiendava rahastamise abil saavutada soovitakse,
2. kasutada rohkem vahetuid tulemusnäitajaid, ning muuta peamised rakendamise etapid vahenditeks, mis näitaksid pikaajaliste taristumeetmete tulemuslikkuse hindamisel paremini tegelikku tulemuslikkust, ja
3. muuta maksete peatamise ja finantskorrektsioonide tingimusi viisil, mis võimaldaks vähest tulemuslikkust varem hõlpsamini käsitleda, et suurendada veelgi motivatsiooni vahendeid nõuetekohaselt rakendada.

Soovituse täitmise tähtaeg: seadusandlike ettepanekute ettevalmistamise 2020. aasta järgseks perioodiks.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 4. oktoobri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Mõisted ja lühendid

Eeltingimused – ühissätete määruses eelnevalt kindlaks määratud kriteeriumidel põhinevad tingimused, mida peetakse vajalikuks selleks, et tagada kõikide Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide jaoks eraldatud ELi rahastamisvahendite tulemuslik ja tõhus kasutamine. Programmitöö perioodi 2014–2020 Euroopa Regionaalarengu Fondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Sotsiaalfondi rakenduskavade ettevalmistamisel peavad liikmesriigid hindama nende tingimuste täitmist. Kui tingimused on täitmata, tuli koostada tegevuskavad, et tagada tingimuste täitmine 31. detsembriks 2016.

Eesmärgid – väljendavad väljundite, saavutamist vajavate tulemuste ja komisjonile 31. detsembriks 2023 tõendatud kulude väärtust. Kas ja millises ulatuses need eesmärgid on saavutatud, seda hinnatakse programmitöö perioodi lõpus 2025. aastal.

Euroopa poolaasta – tsükkel, mille jooksul toimub poliitika koordineerimine ELi liikmesriikide vahel, et viia riiklik eelarve-, fiskaal- ja majanduspoliitika kooskõlla ELi eesmärkide ja prioriteetidega. Nõukogu soovitab Euroopa poolaasta raames liikmesriikidele, milliseid struktuurireforme rakendada ja kuidas ennetada ülemäärast makromajanduslikku tasakaalustamatust.

Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid – viis eraldi fondi, mis toetavad mitmeaastase finantsraamistiku seitsmeaastaseks eelarveperioodiks kehtestatud poliitikaraamistike abil liidu aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia elluviimist kogu liidus ning konkreetsete fondide ülesandeid. Nende fondide hulka kuuluvad Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF), Euroopa Sotsiaalfond (ESF), Ühtekuuluvusfond, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfond (EMKF).

Investeerimisprioriteet – liidu tasandil kindlaks määratud Euroopa Liidu eelistatud rahastamisvaldkond, mis on seotud Euroopa Regionaalarengu Fondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Sotsiaalfondi spetsiifilise valdkondliku eesmärgiga.

Mõju – pikemaajalised sotsiaal-majanduslikud muutused, mis ilmnevad teatud aja jooksul pärast sekkumise toimumist ja võivad mõjutada kas otseselt sekkumisest kasu saavaid isikuid või muid kaudseid kasusaajaid (nt töötuse määra vähenemine, vee kvaliteedi paranemine jne).

Partnerluslepingud – Euroopa Komisjoni ja iga liikmesriigi vahel programmitöö perioodiks 2014–2020 sõlmitud lepingud. Nendes määratakse kindlaks, kuidas kavatsevad riikide ametiasutused kasutada Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendeid, ning esitatakse iga riigi strateegilised eesmärgid ja investeerimisprioriteedid, mis seotakse aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020“ üldiste eesmärkidega. Partnerluslepingud hõlmavad muu hulgas kokkuvõtlikku hinnangut kohaldatavate eeltingimuste täitmise kohta või juhul, kui kõnealused eeltingimused ei ole täidetud, siis võetavaid meetmeid, vastutavaid asutusi ja nende meetmete rakendamise ajakava, ning nende meetodite ja mehhanismide kirjeldust, mis aitavad tagada tulemusraamistike järjepideva toimimise. Lepingud valmistavad ette liikmesriigid dialoogis komisjoniga ja komisjon peab need heaks kiitma.

Rakendamise olulisimad etapid – 2023. aastaks kindlaksmääratud investeerimisprioriteediga seotud eesmärkide saavutamiseks vajalike tegevuste rakendamise kindlad vaheetapid. Neid etappe võib kasutada ainult tulemusraamistiku jaoks ja nendega tähistatakse rakendamise erinevaid osasid, mis on vajalikud väljundite saavutamiseks (nt projektide valik või suurprojektide heakskiitmine).

Rakenduskava – kava, milles määratakse kindlaks liikmesriigi või piirkonna prioriteedid ja konkreetsed eesmärgid ning Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendite (ELi ja riigi avaliku ja erasektori kaasrahastamise) kasutamine projektide rahastamiseks kindlal perioodil (praegu seitsme aasta jooksul). Need projektid peavad kaasa aitama teatud arvu eesmärkide saavutamisele, mis on kindlaks määratud rakenduskava prioriteetse suuna tasandil. Rakenduskava koostab liikmesriik ja komisjon peab selle heaks kiitma enne, kui ELi eelarvest saab makseid teha. Rakenduskavu saab nende kehtivusperioodil muuta üksnes mõlema poole nõusolekul.

Riigipõhised soovitused – nõukogu soovitused liikmesriikidele seoses struktuuriliste probleemidega, millega on asjakohane tegeleda mitmeaastaste investeeringute abil, mis kuuluvad otseselt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide kohaldamisalasse, nagu on sätestatud fondispetsiifilistes määrustes. Need põhinevad komisjoni analüüsil ELi liikmesriikide eelarve-, makromajandus- ja struktuurireformide kavade kohta ning kehtivad järgneva 12–18 kuu kohta. Nõukogu võtab riigipõhised soovitused vastu vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 121 lõikele 2 ja artikli 148 lõikele 4.

Sisendid – poliitika, programmi või projekti elluviimiseks vajalikud rahalised, personali-, materiaalsed, organisatsioonilised või regulatiivsed vahendid.

Tulemus – põhjuse ja tagajärje (kas otsese või kaudse) seose mõõdetav järelm. Avaliku poliitika tulemuspõhine käsitus lähtub põhimõttest, et avalik sekkumine peaks keskenduma tulemuste saavutamisele, mitte tegevusele või protsessi juhtimisele. Ühtekuuluvuspoliitikas on tulemuse mõiste tavaliselt seotud tagajärgede ja mõjuga.

Tulemuslikkuse analüüs – analüüs, mille käigus vaadatakse läbi programmide vahe-eesmärkide saavutamine prioriteetsete suundade tasandil liikmesriikide 2019. aastal esitatud rakendamise aastaaruandes sisalduva teabe ja hinnangute alusel.

Tulemusraamistik koosneb liikmesriikide poolt teatud rakenduskava iga prioriteetse suuna (v.a tehnilise abi prioriteetsed suunad ja VKEde algatusega toetatavad programmid) jaoks valitud näitajatele seatud vahe-eesmärkidest ja eesmärkidest.

Tulemusreservi moodustab 6 % vahenditest, mis on eraldatud ERFile, ESFile ja Ühtekuuluvusfondile majanduskasvu ja tööhõivesse investeerimise eesmärgi alusel, ja mis on eraldatud EAFRD-le ja meetmetele, mida vastavalt EMKF määrusele rahastatakse koostöös liikmesriikidega. Nimetatud fondid on küll programmidesse lisatud, kuid nende lõplik eraldamine või ümberpaigutamine toimub vastavalt 2019. aasta tulemuslikkuse analüüsi tulemustele.

Vahe-eesmärgid – investeerimisprioriteedi konkreetse eesmärgi saavutamisega otseselt seotud vahepealsed eesmärgid. Need tuleb täita 31. detsembriks 2018 ja neid hakatakse hindama aastal 2019.

Valdkondlik eesmärk – partnerluslepingute struktuurielement. See on õigusaktides eelnevalt kindlaks määratud ja kannab endas eesmärke, mida Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid peaksid toetama. Valdkondlikud eesmärgid on seotud ELi tasandi strateegiliste eesmärkidega.

Väljundid – sekkumiseks eraldatud ressurssidega toodetu või saavutatu (näiteks noortele töötutele korraldatud koolitused, reoveepuhastite arv, ehitatud teede pikkus kilomeetrites jms).

Ühissätete määrus on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrus (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006¹.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Ladislav Balko, keda toetasid kabinetiülem Branislav Urbanič, valdkonnajuht Niels-Erik Brokopp, auditijuht Bernard Witkos ning audiitorid Simon Dennett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu ja Anne Poulsen.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8273-6	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/166589	QJ-AB-17-016-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-8266-8	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/256622	QJ-AB-17-016-ET-Q

© Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://publications.europa.eu/eubookshop Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.