Ennakkoehdot ja suoritusvaraus koheesioalalla: innovatiivisia mutta eivät vielä vaikuttavia välineitä

Tiivistelmä

Ennakkoehdot ja suoritusvaraus välineinä, joilla parannetaan koheesiovarojen käytön vaikuttavuutta

I

Tarkastuksessa käsitellään kahta erityistä välinettä, jotka otettiin käyttöön ohjelmakautta 2014–2020 varten ja joilla pyritään lisäämään koheesioalan varainkäytön tulossuuntautuneisuutta: ennakkoehtoja ja suoritusvarausta. Ennakkoehdoilla määritellään tiettyjä edellytyksiä, joiden on täytyttävä joko ennen kuin ohjelmien täytäntöönpano voidaan käynnistää tai viimeistään vuoden 2016 loppuun mennessä. Suoritusvarauksella puolestaan edellytetään, että useimmissa ERI-rahastojen ohjelmissa on pantava syrjään kuusi prosenttia kullekin jäsenvaltiolle osoitetuista varoista. Kyseiset varat kohdennetaan lopullisesti tai uudelleen vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun perusteella.

Tarkastuksen toteuttaminen

II

Tarkastuksessa pyrittiin määrittämään, käytettiinkö ennakkoehtoja sekä tuloskehystä ja suoritusvarausta vaikuttavasti kannustamaan jäsenvaltioita parantamaan koheesiovarojen käyttöä ohjelmakaudella 2014–2020. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus koski ajanjaksoa joulukuusta 2013 helmikuuhun 2017.

III

Tällä tarkastuksella täydennetään tilintarkastustuomioistuimen aiempaa erityiskertomusta nro 2/2017, jossa käsitellään kumppanuussopimuksia ja ohjelmia koskevia komission neuvotteluja.

Tarkastushavainnot

IV

Ennakkoehdot ovat koheesiopolitiikassa uutuus. Tilintarkastustuomioistuin totesi kaiken kaikkiaan, että ne loivat yhdenmukaisen kehyksen sen arviointiin, kuinka valmiita jäsenvaltiot olivat panemaan täytäntöön EU:n rahastoja ohjelmakauden 2014–2020 alussa. On kuitenkin epäselvää, missä määrin tämä on johtanut muutoksiin käytännön tasolla. Komissio ei ole käyttänyt ohjelman hyväksymisen yhteydessä mahdollisuutta keskeyttää maksut sillä perusteella, että ennakkoehdot eivät ole täyttyneet. Noin puolta niistä yli 700 toimintasuunnitelmasta, joiden kohdalla jäsenvaltiot olivat katsoneet kaikkien ennakkoehtojen täyttyvän, ei ollut ilmoitettu päätökseen saatetuiksi vuoden 2016 loppuun mennessä. Tällaiset toimintasuunnitelmat, joita ei ollut saatu päätökseen, koskevat lähes 27:ää prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n menoista. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa ei säädetä, että komissio voisi määrätä maksujen keskeytyksestä ohjelmien hyväksymisen jälkeen ennen kuin jäsenvaltiot raportoivat ennakkoehtojen täyttämistä koskevien toimien saamisesta päätökseen vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa (30. kesäkuuta 2017 mennessä) tai edistymistä koskevissa kertomuksissa (31. elokuuta 2017 mennessä).

V

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, etteivät tuloskehys ja suoritusvaraus todennäköisesti johda siihen, että koheesiovaroja kohdennettaisiin tuloksekkaammille ohjelmille merkittävästi uudelleen kaudella 2014–2020. Mahdolliset uudelleen kohdentamisetkin tapahtuvat jäsenvaltion ohjelmien sisällä ja/tai ohjelmien välillä. Vaikka suoritusvaraukseen on varattu kuusi prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n rahoituksesta, suoritusvarauksen toteutustapa ei juurikaan kannusta toimenpideohjelmien tulossuuntautuneisuuden parantamiseen, koska sen yhteydessä otetaan pääasiassa huomioon varojen käyttö ja tuotokset. Lisärahoitus myös kohdennetaan lopullisesti, vaikka välitavoitteita ei olisi saavutettu täysin vuoteen 2018 mennessä, ja voidaan kohdentaa uudelleen enintään jäsenvaltion sisällä. Hiljattain käyttöönotetut heikon tuloksellisuuden perusteella toteutettavat maksujen keskeyttäminen ja rahoitusoikaisut ovat askel oikeaan suuntaan, mutta niihin sovelletaan rajoituksia eikä niitä siksi todennäköisesti sovelleta käytännössä.

Suositukset

VI

Tilintarkastustuomioistuin ei katso, että kuluvalla kaudella 2014–2020 sääntelyyn tehdyt muutokset olisivat kustannustehokkaita kummankaan välineen osalta. Siitä huolimatta tilintarkastustuomioistuin kannustaa jäsenvaltioita viemään päätökseen ja komissiota arvioimaan sovitut toimintasuunnitelmat ja molempia tavoittelemaan kaikkien ennakkoehtojen täyttymistä. Suoritusvarausta koskevia nykyisiä säännöksiä olisi lisäksi käytettävä mahdollisuuksien mukaan siten, että voidaan välttää varojen tuhlaaminen.

VII

Tilintarkastustuomioistuimen suositukset koskevatkin vuoden 2020 jälkeistä kautta, jolloin molempia välineitä – jos ne säilytetään – olisi vahvistettava, jotta niiden avulla voitaisiin todennäköisemmin edistää koheesiovarojen käytön vaikuttavuutta. Komission olisi siksi vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevan lainsäädäntöehdotuksen laadinnan yhteydessä

• Suositus 1: kehitettävä edelleen ennakkoehtoja välineenä, jolla voidaan arvioida jäsenvaltioiden valmiutta panna täytäntöön EU:n rahastoja, ja erityisesti
  1. arvioitava uudelleen kunkin kautta 2014–2020 varten määritellyn ennakkoehdon relevanttiutta ja hyödyllisyyttä, poistettava päällekkäisyydet ja säilytettävä vain ne ennakkoehdot, joilla voidaan aidosti edistää toimintapoliittisten tavoitteiden vaikuttavaa saavuttamista
  2. varmistettava, että vuoden 2020 jälkeistä kautta varten määriteltävät ennakkoehdot ovat yhdenmukaisia EU-ohjausjakson kanssa
  3. määriteltävä selkeät arviointiperusteet ja, aina kun mahdollista, mitattavissa olevat tavoitteet, jotta voidaan varmistaa yhteinen näkemys siitä, mitä on saavutettava
  4. vaadittava, että ennakkoehdot täytetään ja että niitä sovelletaan koko ohjelmakauden ajan, sekä kohdennettava tähän seurantaa mahdollinen hallinnollinen taakka huomioon ottaen.
• Suositus 2: harkittava suoritusvarauksen muuttamista vuoden 2020 jälkeen nykyistä tulossuuntautuneemmaksi välineeksi, jolla kohdennetaan varoja niihin ohjelmiin, joissa on saavutettu hyviä tuloksia; sen olisi harkittava erityisesti, olisiko sen ehdotettava, että
  1. suoritusvarausta edelleen kehitetään saatujen kokemusten perusteella välineeksi, jolla edistetään ja palkitaan hyvää tuloksellisuutta aiempaa paremmin ja jonka yhteydessä toimenpideohjelmien osalta on osoitettava, mitä lisärahoituksen avulla aiotaan saavuttaa
  2. välittömiä tuloksia koskevia indikaattoreita hyödynnetään nykyistä enemmän ja että täytäntöönpanon avainkohdista tehdään välineitä, joilla voidaan tuloksellisuuden arviointien yhteydessä nykyistä paremmin tuoda esiin pitkän aikavälin infrastruktuuritoimien tosiasiallinen tuloksellisuus
  3. maksunkeskeytysten ja rahoitusoikaisujen edellytyksiä tarkistetaan niin, että heikkoon tuloksellisuuteen voidaan puuttua helpommin ja aikaisemmassa vaiheessa, jotta rahastojen asianmukaisen täytäntöönpanon kannustimia kyetään lisäämään.

Johdanto

Tulossuuntautuneisuus on yksi komission ensisijaisista tavoitteista kaudella 2014–2020

01

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) vastaavat alle 0,4:ää prosenttia Euroopan unionin bruttokansantuotteesta, mutta ne vaikuttavat merkittävästi monien jäsenvaltioiden talouteen. Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR), koheesiorahaston ja Euroopan sosiaalirahaston (ESR) varat ohjelmakaudella 2014–2020 ovat 349,4 miljardia euroa eli 75 prosenttia ERI-rahastojen varoista. Ohjelmakautta 2007–2013 koskevien komission tuoreiden tietojen mukaan EU:ssa on yhdeksän jäsenvaltiota, joissa EAKR:n ja koheesiorahaston menot vastaavat yli 30:tä prosenttia julkisista pääomamenoista. Neljässä jäsenvaltiossa (Unkari, Liettua, Slovakia ja Latvia) osuus on jopa yli puolet julkisten investointien kokonaismäärästä². Tämän vuoksi varojen mahdollisimman tehokas hyödyntäminen on niin tärkeää.

02

Kaudella 2014–2020 komissio voi käyttää kahta erityistä välinettä, joilla kannustetaan jäsenvaltioita parantamaan koheesiovarojen käyttöä ja asetetaan EU:n varojen vapauttamisen ehdoksi se, että jäsenvaltiot täyttävät tietyt vaatimukset ERI-rahastojen täytäntöönpanossa. Välineet ovat

• ennakkoehdot
• tuloskehys ja suoritusvaraus

03

Nämä kaksi erityistä välinettä ovat osa laajempaa toimenpidekokonaisuutta, jolla pyritään vahvistamaan varojen käytön tulossuuntautuneisuutta koheesioalalla. Ohjelmakautta 2014–2020 varten annetussa (kaikkien ERI-rahastojen) yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa³ edellytetään lisäksi seuraavaa:

• Rahoitus keskitetään Eurooppa 2020 -strategiaan pohjautuviin temaattisiin tavoitteisiin ja investointiprioriteetteihin.
• Toimintalogiikkaa sovelletaan ohjelmasuunnittelussa jäsennellymmin alkaen investointitarpeiden yksilöimisestä ja pitkällä aikavälillä odotettujen tulosten täsmentämisestä.
• Tuloksellisuusindikaattoreilla selvitetään tavoitteiden saavuttamista entistä johdonmukaisemmin ja kokonaisvaltaisemmin.

04

Näitä kolmea näkökohtaa käsitellään tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 2/2017 ”Koheesioalan kauden 2014–2020 kumppanuussopimuksia ja ohjelmia koskevat komission neuvottelut: varat kohdennetaan paremmin Eurooppa 2020 -strategian painopisteisiin, mutta tuloksellisuuden mittausjärjestelyt ovat entistä monimutkaisempia”.

Ennakkoehdot: vähimmäisvaatimusten asettaminen aloitettaessa ohjelmien täytäntöönpanoa

05

Ennakkoehdoissa edellytetään, että jäsenvaltio täyttää tietyt edellytykset ennen toimenpideohjelmien täytäntöönpanoa⁴. Liitteessä I on luettelo kaikista 36 ennakkoehdosta. Ennakkoehtoja on kahdenlaisia:

• seitsemän yleistä ennakkoehtoa. Niillä pyritään vahvistamaan EU:n lainsäädännön (esimerkiksi julkiset hankinnat, valtiontuet, syrjinnän torjunta) soveltamista ja täytäntöönpanoa. Niitä sovelletaan useisiin eri aloihin ja toimintapolitiikkoihin kaikissa EU:n jäsenvaltioissa.
• 29 temaattista ennakkoehtoa. Kaiken kaikkiaan näitä ennakkoehtoja oli sovellettava noin 2 700 kertaa EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n eri toimenpideohjelmissa, sillä ennakkoehdot liittyvät valittuihin, ERI-rahastoille kaudeksi 2014–2020 määriteltyjen yhdentoista temaattisen tavoitteen⁵ mukaisiin investointiprioriteetteihin.

06

Valmistellessaan ohjelmakauden 2014–2020 kumppanuussopimuksiaan ja toimenpideohjelmiaan jäsenvaltioiden oli arvioitava yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa säädettyjen yhteisten perusteiden⁶ perusteella, voidaanko ennakkoehtoja soveltaa niiden ohjelmien investointiprioriteettien mukaisesti tavoiteltaviin erityistavoitteisiin. Sen jälkeen jäsenvaltioiden oli määritettävä, täyttyvätkö sovellettavat ennakkoehdot. Tämä itsearviointi esitetään kumppanuussopimuksessa ja toimenpideohjelmissa, jotka toimitetaan komissiolle hyväksyttäväksi.

07

Komissio arvioi jäsenvaltion ennakkoehtojen sovellettavuudesta ja sovellettavien ennakkoehtojen täyttymisestä toimittamia tietoja yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa säädettyjen perusteiden⁷ perusteella kumppanuussopimuksista ja toimenpideohjelmista neuvoteltaessa. Lisäksi komissio antoi maaliskuussa 2013 ennakkoehtoja koskevat ohjeet⁸ henkilöstölleen, joka käy kumppanuussopimus- ja toimenpideohjelmaneuvotteluja kansallisten viranomaisten kanssa. Ohjeiden lopullinen versio oli saatavilla helmikuussa 2014.

08

Niiden ennakkoehtojen osalta, jotka eivät täyty kumppanuussopimuksen ja/tai toimenpideohjelmien toimittamispäivänä, jäsenvaltioiden on esitettävä yhteenveto toteutettavista toimenpiteistä, niistä vastaavat elimet ja niiden toteuttamisaikataulu (toimintasuunnitelma). Komissio voi toimenpideohjelmaa hyväksyessään keskeyttää ohjelman investointiprioriteettiin liittyvät välimaksut kokonaisuudessaan tai osittain, kunnes edellä mainitut toimenpiteet on saatettu päätökseen.

09

Nämä toimintasuunnitelmat piti saattaa päätökseen viimeistään 31. joulukuuta 2016⁹. Jäsenvaltioiden on raportoitava ennakkoehtojen täyttymisestä viimeistään vuotuisessa täytäntöönpanokertomuksessa, joka on toimitettava viimeistään 30. kesäkuuta 2017¹⁰, tai edistymistä koskevassa kertomuksessa, joka on toimitettava viimeistään 31. elokuuta 2017¹¹. Jos jäsenvaltio ei täytä ennakkoehtoa viimeistään 31. joulukuuta 2016, komissio voi keskeyttää kyseisen ohjelman prioriteetteihin liittyvät välimaksut¹².

10

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määriteltyjen ennakkoehtojen laajuudesta ja valikoimasta käytiin tiiviitä neuvotteluja komission, Euroopan parlamentin ja neuvoston välillä, kun ohjelmakautta 2014–2020 koskevasta lainsäädäntöpaketista neuvoteltiin. Neuvottelut alkoivat heinäkuussa 2012 (komission lokakuussa 2011 esittämästä lainsäädäntöehdotuksesta) ja saatettiin päätökseen joulukuussa 2013.

11

Neuvottelujen aikana sovittiin, että ennakkoehtojen olisi katettava vain pelkästään koheesiopolitiikan täytäntöönpanoon liittyviä asioita. Lisäksi päätettiin, että jäsenvaltioiden on arvioitava ennakkoehtojen sovellettavuutta vain, jos ne saavat osarahoitusta EU:lta¹³.

12

Kaaviossa 1 esitetään yleiskatsaus ennakkoehtojen täyttämisen aikataulusta.

Tuloskehys ja suoritusvaraus: osa EU:n varoista kohdennetaan vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun perusteella

13

Lisäksi jäsenvaltioiden on pantava syrjään osa niille kohdennetusta EU:n rahoituksesta ERI-rahastojen suoritusvaraukseen. Varaus voidaan kohdentaa lopullisesti – ja mahdollisesti kohdentaa uudelleen – tuloskehykseen sisältyvien indikaattoreiden avulla vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun perusteella.

14

Ohjelmakaudella 2014–2020 alueluokittain kohdennetun suoritusvarauksen kokonaismäärä on kuusi prosenttia EAKR:lle, ESR:lle ja koheesiorahastolle Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteen mukaisesti kohdennetuista varoista¹⁴ tietyt poikkeukset huomioon ottaen. Suoritusvaraus on 5–7 prosenttia toimenpideohjelman kullekin prioriteetille kohdennetuista varoista. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaan suoritusvarausta ei kuitenkaan sovelleta seuraaviin:

• ESR:n nuorisotyöllisyysaloite¹⁵
• tekninen apu
• pk-yrityksiä koskevaan EU:n aloitteeseen liittyvät ohjelmat¹⁶.

15

Suoritusvarausta ei sovelleta myöskään Euroopan alueellinen yhteistyö -tavoitteen ohjelmiin.

16

Ohjelmien täytäntöönpanon edistymistä seurataan kolmenlaisilla tuloksellisuusindikaattoreilla¹⁷:

• taloudelliset indikaattorit, joilla mitataan kullekin toimintalinjalle kohdennettujen varojen käyttöönottoa
• tuotosindikaattorit, joilla mitataan toimenpideohjelmien investointiprioriteettien yhteyteen suunniteltujen toimien täytäntöönpanoa
• tulosindikaattorit, joilla mitataan toimenpideohjelmien erityistavoitteiden saavuttamista.

17

Toimenpideohjelmissa on (teknistä apua ja pk-yrityksiä koskevaan EU:n aloitteeseen liittyviä ohjelmia lukuun ottamatta) määriteltävä kullekin toimintalinjalle tuloskehys, joka muodostuu toimenpideohjelmissa jo vahvistetuista indikaattoreista¹⁸ ja tarvittaessa myös täytäntöönpanon avainkohdista. Jäsenvaltioiden on vahvistettava kullekin tuloskehykseen sisältyvälle tuloksellisuusindikaattorille ja täytäntöönpanon avainkohdalle välitavoitteet (jotka on saavutettava viimeistään joulukuussa 2018) ja tavoitteet (jotka on saavutettava viimeistään joulukuussa 2023).

18

Toimenpideohjelmissa voidaan esittää täytäntöönpanon avainkohdat kullekin tuloskehykselle, jos vuoteen 2019 mennessä mitattavissa olevia tuotos- ja/tai tulosindikaattoreita ei voida määrittää¹⁹. Täytäntöönpanon avainkohtia ovat esimerkiksi valittujen tai hyväksyttyjen hankkeiden määrä, eli indikaattorit, jotka osoittavat, että ohjelman täytäntöönpano on alkanut tai on meneillään.

19

Suoritusvaraus kohdennetaan lopullisesti vuonna 2019 niiden toimenpideohjelmien ja prioriteettien osalta, joiden välitavoitteet on saavutettu tai täytäntöönpanon avainkohdat on toteutettu. Muussa tapauksessa suoritusvarauksen varat voidaan kohdentaa uudelleen saman toimenpideohjelman muille prioriteeteille tai muille toimenpideohjelmille, joiden välitavoitteet on saavutettu. Komissio voi myös keskeyttää tietyn prioriteetin välimaksut, jos sovittujen välitavoitteiden saavuttamisessa on vakavasti epäonnistuttu selkeästi yksilöidyn täytäntöönpanopuutteen vuoksi. Komissio voi samaan tapaan soveltaa rahoitusoikaisuja tiettyyn prioriteettiin, jos sovitut tavoitteet ovat merkittävässä määrin saavuttamatta vuoden 2023 lopussa²⁰. Tämä voidaan tehdä lopullisten täytäntöönpanokertomusten arvioinnin perusteella. EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n ohjelmia koskevat kertomukset on esitettävä vasta helmikuussa 2025.

Tarkastuksen sisältö ja tarkastustapa

20

Tarkastuksessa tutkittiin, käytettiinkö ennakkoehtoja, tuloskehystä ja suoritusvarausta vaikuttavasti kannustamaan jäsenvaltioita parantamaan koheesiovarojen käyttöä ohjelmakaudella 2014–2020.

21

Tilintarkastustuomioistuimen tätä kertomusta varten tekemä tarkastustyö koostui seuraavista osatekijöistä:

• perehtyminen ennakkoehtoihin, tuloskehykseen ja suoritusvaraukseen liittyviin säännöksiin
• tutkimus, jossa selvitettiin 31. joulukuuta 2016 vallinnut ennakkoehtojen täyttymisen ja niitä vastaavien toimintasuunnitelmien tilanne komission seurantatietojen ja jäsenvaltioiden asiakirjojen perusteella
• perusteellinen analyysi, joka tehtiin viidestä kumppanuussopimuksesta, neljästätoista EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmasta ja täydentävistä tiedoista siitä, miten jäsenvaltiot olivat tehneet ennakkoehtojen sovellettavuutta ja täyttymistä koskevan itsearvioinnin
• tuloskehyksen analyysi, joka käsitti myös edellä mainittujen toimenpideohjelmien tuotosindikaattoreiden välitavoitteiden ja tavoitteiden asettamisen, ja tuloskehyksen tulevan vaikutuksen suoritusvarauksen kohdentamisen edellytyksiin
• haastattelut, jotka tehtiin yli 50 henkilöstön jäsenen kanssa alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastossa sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastossa ja yli 40 toimihenkilön kanssa jäsenvaltioissa ja jäsenvaltioiden pysyvissä edustustoissa Brysselissä
• asiantuntijoiden kuulemiset Euroopan unionin alue-, rakenne- ja koheesiopolitiikkojen ja tulosbudjetoinnin aloilla sekä kansallisten asiantuntijoiden ja jäsenvaltioiden pysyvien EU-edustustojen edustajien kuulemiset.

22

Tarkastetut neljätoista EAKR:n ja ESR:n toimenpideohjelmaa koskevat viittä jäsenvaltiota (Espanja, Irlanti, Kroatia, Puola ja Romania). Tarkastajat tekivät lisäksi Tanskaan opintokäynnin, joka koski kahta toimenpideohjelmaa. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi analyysissaan temaattisiin tavoitteisiin 1 ”Tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja innovoinnin vahvistaminen” ja 8 ”Kestävien ja laadukkaiden työpaikkojen edistäminen ja työvoiman liikkuvuuden tukeminen”. Nämä kaksi temaattista tavoitetta valittiin ensisijaisesti siksi, että niihin oli kohdistettu eniten rahoitusta EAKR:sta (temaattinen tavoite 1) ja ESR:sta (temaattinen tavoite 8), ja siksi, että ne koskivat kaikkia jäsenvaltioita.

23

Lisäksi otettiin huomioon komission asiakirja, jossa käsitellään Euroopan rakenne- ja investointirahastojen ennakkoehdoista saatavaa lisäarvoa²¹.

24

Tarkastus kattoi ajanjakson joulukuusta 2013 helmikuuhun 2017, jolloin tilintarkastustuomioistuin sai komissiolta tiedot ennakkoehtojen täyttymisestä. Jäsenvaltiot raportoivat täyttymisen tilanteesta helmikuussa. Lisäksi tarkastuksessa otettiin huomioon komission tiedot ennakkoehtojen täyttymisestä syyskuuhun 2017 mennessä. Jäsenvaltiot raportoivat siitä vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissaan viimeistään 30. kesäkuuta ja edistymistä koskevissa kertomuksissa 31. elokuuta.

Huomautukset

Ennakkoehdot loivat yhdenmukaisen kehyksen sen arviointiin, kuinka valmiita jäsenvaltiot olivat panemaan täytäntöön koheesiopolitiikkaa, mutta on epäselvää, missä määrin tämä on johtanut muutoksiin käytännön tasolla

25

Ennakkoehtojen tarkoituksena on auttaa varmistamaan, että jäsenvaltio pystyy panemaan ERI-rahastoja vaikuttavasti täytäntöön. Ennakkoehdoilla määritellään joukko ehtoja, jotka oli täytettävä vuoden 2016 loppuun mennessä. Lisäksi välineellä kytketään koheesiopolitiikka tiiviimmin Euroopan unionin talouden ohjaukseen.

26

Tilintarkastustuomioistuin tutki,

• katsoivatko jäsenvaltiot, että ennakkoehdot täyttyivät toimenpideohjelmien hyväksymisajankohtana ja/tai viimeistään 31. joulukuuta 2016, ja miten jäsenvaltiot olivat edistyneet vastaavien toimintasuunnitelmien toteutuksessa
• olivatko jäsenvaltioiden itsearvioinnit ennakkoehdoista perusteltuja, ja oliko ennakkoehtojen noudattamatta jättämistä koskeva komission lähestymistapa asianmukainen
• sovitettiinko komission suorittama ennakkoehtojen arviointi tehokkaasti yhteen EU-ohjausjakson ja muiden tietolähteiden kanssa
• tarjoavatko säännökset, jotka koskevat ennakkoehtojen seurantaa tai arviointia vuoden 2016 jälkeen, mahdollisuuden hyödyntää ennakkoehtoja tarkoituksenmukaisesti vuodesta 2016 eteenpäin.

Jäsenvaltiot katsovat, että lähes kaksi kolmannesta temaattisista ennakkoehdoista täyttyi vuoden 2016 loppuun mennessä

27

Kaiken kaikkiaan komission seurantatiedot osoittavat, että jäsenvaltiot katsoivat, että noin 65 prosenttia temaattisista ennakkoehdoista täyttyi toimenpideohjelmien hyväksymisajankohtana tai viimeistään 31. joulukuuta 2016.

28

Tilanne vaihtelee kuitenkin merkittävästi ennakkoehdoittain. Kaaviosta 2 käy ilmi, että hyväksymisajankohtana kaikkiaan 29 temaattisesta ennakkoehdosta kahdeksan täyttyi alle puolessa tapauksista ja neljä alle neljänneksessä tapauksista. Kyseiset neljä ennakkoehtoa olivat 6.1. ”Vesiala: Käytössä on […] veden hinnoittelupolitiikka”, 6.2. ”Jäteala: Edistetään taloudellisesti ja ympäristön kannalta kestäviä investointeja jätealaan”, 8.4. ”Aktiivisena ja terveenä ikääntyminen” ja 7.1. ”Liikenne: On laadittu […] yksi tai useampi liikenneinvestointien kokonaissuunnitelma tai -kehys”.

Täyttymättömiä ennakkoehtoja koskevien toimintasuunnitelmien toteutuksessa vain vähän edistystä vuoden 2016 loppuun mennessä, mutta edistyminen kiihtyi raportoinnin määräajan lähestyessä

29

Helmikuussa 2017 komission seurantatiedoista ilmeni, että jäsenvaltiot eivät olleet raportoineet päätökseen saatetuksi lähes puolta täyttymättömiä ennakkoehtoja koskevista yli 700 toimintasuunnitelmasta vuoden 2016 lopussa. Jäsenvaltioiden toimitettua vuotuiset täytäntöönpanokertomukset ja edistymistä koskevat kertomukset, komissio katsoi syyskuun 2017 puolivälissä, että täyttämättömiä ennakkoehtoja koskevia toimintasuunnitelmia oli jäljellä 58.

30

Ennakkoehtojen täyttäminen on osoittautunut vaativaksi tehtäväksi. Jäsenvaltiot hyväksyivät kolmentyyppisiä toimintasuunnitelmia: koko maata koskevia toimintasuunnitelmia (eli yksi horisontaalinen toimintasuunnitelma ennakkoehtoa kohden kaikkia toimenpideohjelmia varten), ohjelmakohtaisia toimintasuunnitelmia (eli toimintasuunnitelmia jokaista toimenpideohjelmaa kohden) ja nämä kaksi lähestymistapaa yhdistäviä yhdistelmätoimintasuunnitelmia. Kaikkien EU:n jäsenvaltioiden toimintasuunnitelmien yhteismäärä koheesiopolitiikan alalla oli 761.

31

Eniten oli yleiseen ennakkoehtoon 7 ”Tilastojärjestelmät ja tulosindikaattorit” (110 kpl) ja temaattiseen ennakkoehtoon 1.1 ”On laadittu […] älykkääseen erikoistumiseen tähtäävä kansallinen tai alueellinen strategia” (93 kpl) liittyviä toimintasuunnitelmia. Esimerkiksi ennakkoehto 1.1 arvioitiin täyttymättömäksi 20 jäsenvaltiossa ja ennakkoehto 7 yhteensä 19 jäsenvaltiossa.

32

Komission seurantatietoja koskeva tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että helmikuussa 2017 näistä 761 toimintasuunnitelmasta 380 suunnitelman (50 prosenttia) ei ollut ilmoitettu olevan päätökseen saatettu vuoden 2016 loppuun mennessä. Tarkasteltaessa toimintasuunnitelmien päätökseen saattamista 31. joulukuuta 2016 mennessä havaittiin, että 703 toimintasuunnitelmaa oli saatettu päätökseen, joten osuus kasvoi 50 prosentista 92 prosenttiin. Luku perustuu jäsenvaltioiden vuotuisissa täytäntöönpanokertomuksissa 30. kesäkuuta ja edistymistä koskevissa kertomuksissa 31. elokuuta 2017 mennessä ilmoittamiin määriin.

Edistyminen hitainta julkisia hankintoja ja valtiontukia koskevien yleisten ennakkoehtojen osalta

33

Komission seurantatiedot helmikuulta 2017 osoittavat, että komissio arvioi ainoastaan viiden temaattisen ennakkoehdon kaikki toimintasuunnitelmat päätökseen saatetuiksi. Yhdenkään yleisen ennakkoehdon kaikkia toimintasuunnitelmia ei arvioitu päätökseen saatetuiksi. Näihin ennakkoehtoihin liittyy kaikkiaan 761 toimintasuunnitelmasta 17 suunnitelmaa (alle 3 prosenttia). Ne koskevat seuraavia ennakkoehtoja: 4.2. ”On toteutettu toimenpiteitä sähkön ja lämmön tehokkaan yhteistuotannon edistämiseksi” (yksi suunnitelma), 4.3. ”On toteutettu toimia uusiutuvien energialähteiden tuotannon ja jakelun edistämiseksi (kaksi suunnitelmaa), 7.4. ”Älykkäiden energian jakelu-, varastointi- ja siirtojärjestelmien kehittäminen” (kolme suunnitelmaa), 8.2. ”Itsenäinen ammatinharjoittaminen, yrittäjyys ja yritysten perustaminen” (yksi suunnitelma) ja 9.1. ”On laadittu ja pantu täytäntöön köyhyyden vähentämiseen tähtäävä kansallinen strateginen toimintapoliittinen kehys” (kymmenen suunnitelmaa). Komission mukaan 16 temaattisen ja viiden yleisen ennakkoehdon kaikki toimintasuunnitelmat oli saatettu päätökseen syyskuun 2017 puoliväliin mennessä. Nämä ennakkoehdot kattavat 222 toimintasuunnitelmaa eli noin 30 prosenttia kaikista toimintasuunnitelmista.

34

Hitaimmin toimintasuunnitelmien toteuttaminen edistyi kaikkien yleisiin ennakkoehtoihin 4 ”Julkiset hankinnat” (kaksi suunnitelmaa 57 suunnitelmasta) ja 5 ”Valtiontuet” (yksi suunnitelma 50 suunnitelmasta) liittyvien toimintasuunnitelmien osalta. Tilintarkastustuomioistuin muistuttaa, että julkisia hankintoja ja valtiontukia koskevien EU:n ja kansallisten sääntöjen noudattamatta jättäminen ovat koheesiopolitiikan alalla kaksi sääntöjenvastaisuuksien keskeistä syytä²². Myös seuraavien temaattisten ennakkoehtojen osalta päätökseen saattamisen aste oli vähäinen: 6.1. ”Vesiala: Käytössä on […] veden hinnoittelupolitiikka”, 6.2. ”Jäteala: Edistetään taloudellisesti ja ympäristön kannalta kestäviä investointeja jätealaan”, 8.1. ”Suunnitellaan ja toteutetaan aktiivista työmarkkinapolitiikkaa työllisyyden suuntaviivojen mukaisesti” ja 8.3. ”Työmarkkinalaitoksia nykyaikaistetaan ja vahvistetaan”. Komission seurantatietoja koskeva tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti kuitenkin, että päätökseen saaduiksi raportoitujen toimintasuunnitelmien osuus lisääntyi merkittävästi vuonna 2017 helmikuusta syyskuun puoliväliin. Niiden osuus kasvoi 381 toimintasuunnitelmasta 703 toimintasuunnitelmaan, joita oli kaikkiaan 761 (92 prosenttia) (ks. kaavio 3).

Vain kolme jäsenvaltiota oli raportoinut helmikuuhun 2017 mennessä, että kaikki niiden toimintasuunnitelmat oli saatettu päätökseen, mutta määrä kasvoi 11 jäsenvaltioon syyskuun 2017 puoliväliin mennessä

35

Helmikuussa 2017 komissio arvioi jäsenvaltioilta saamiensa tietojen pohjalta, että vain kolme jäsenvaltiota oli saattanut päätökseen kaikki toimintasuunnitelmansa vuoden 2016 loppuun mennessä (Latvia, Liettua ja Suomi). Samaan aikaan kymmenen jäsenvaltiota (Bulgaria, Irlanti, Kreikka, Espanja, Kroatia, Italia, Luxemburg, Unkari, Slovakia ja Ruotsi) oli raportoinut saattaneensa päätökseen alle puolet toimintasuunnitelmistaan. Komissio katsoi kuitenkin, että 11 jäsenvaltiota (Alankomaat, Belgia, Latvia, Liettua, Portugali, Ruotsi, Slovenia, Slovakia, Suomi, Tšekin tasavalta ja Viro) oli saattanut päätökseen kaikki toimintasuunnitelmansa syyskuun 2017 puoliväliin mennessä (ks. kaavio 4).

36

Toimintasuunnitelman toteuttamiseen kului jäsenvaltioilta ja arvioinnin tekemiseen komissiolta keskimäärin noin 20 kuukautta (syyskuun 2017 puoliväliin mennessä päätökseen saatettuja 703 toimintasuunnitelmaa koskevien komission seurantatietojen perusteella). Toteutuksen kesto vaihteli huomattavasti eri temaattisten ennakkoehtojen kesken sekä temaattisten ja yleisten ennakkoehtojen kesken (ks. kaavio 5).

Noin 27 prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n kokonaisrahoituksesta koskee temaattisia tavoitteista, joihin liittyvien ennakkoehtojen raportoitiin olevan täyttämättä helmikuussa 2017

37

Komissio ei pystynyt toimittamaan tietoja siitä rahoituksen määrästä, johon toimintasuunnitelmat vaikuttavat. Siksi tilintarkastustuomioistuin arvioi temaattisin tavoitteittain käytettävissä olevien taloudellisten tietojen perusteella niihin investointiprioriteetteihin kohdennettujen EU:n varojen määrän, joihin liittyviä ennakkoehtoja ei ollut täytetty. Tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan enintään 199,8 miljardiin euroon (57 %) 349,4 miljardin euron kokonaismäärärahoista, jotka osoitettiin EU:n talousarvioista EAKR:ään, koheesiorahastoon ja ESR:ään (mukaan lukien nuorisotyöllisyysaloite) ohjelmakautta 2014–2020 varten, liittyi toimintasuunnitelma toimenpideohjelmien hyväksymisajankohtana. Osuus oli pienentynyt enintään 27 prosenttiin helmikuuhun 2017 mennessä.

Tarkastuksen kohteena olleiden jäsenvaltioiden itsearvioinnit ennakkoehtojen täyttymisestä liian myönteisiä ja epäjohdonmukaisia

Jäsenvaltiot pitivät ennakkoehtoja hyödyllisenä itsearvioinnin välineenä, mutta vaikutus koheesiovarojen käytön vaikuttavuuteen on epävarmaa

38

Tarkastuksen kohteena olleet jäsenvaltiot pitivät yleensä ennakkoehtoja hyödyllisenä itsearvioinnin välineenä, joka auttoi toteamaan puutteita. Joissakin tapauksissa ennakkoehtojen katsottiin myös antaneen jäsenvaltiossa sysäyksen strategisen suunnittelun kapasiteetin kehittämiseen. Ennakkoehdot lisäsivät tietoisuutta jäsenvaltioiden vahvuuksista ja heikkouksista, mutta ehtojen vaikutus EU:n tuen käytön vaikuttavuuteen riippuu hyvin paljon jäsenvaltioiden sitoutumisesta ja omavastuullisuudesta.

39

Ennakkoehtojen mahdollisia vaikutuksia koskevat odotukset olivat kuitenkin erilaisia. Useimmissa tapauksissa jäsenvaltioiden edustajat eivät katsoneet, että ennakkoehtojen täyttäminen johtaisi automaattisesti koheesiopolitiikan vaikuttavampaan täytäntöönpanoon ja parempiin tuloksiin.

Ennakkoehtojen arviointiperusteet ovat usein luonteeltaan yleisiä ja jättävät jäsenvaltioille huomattavasti tulkinnanvaraa

40

Tilintarkastustuomioistuimen selvitys, joka koski yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määriteltyjä ennakkoehtojen täyttymisen arviointiin käytettäviä perusteita, osoittaa, että ne ovat hyvin usein luonteeltaan yleisiä ja jättävät siten huomattavasti tulkinnanvaraa. Erityisesti on todettava, että ne eivät viittaa tiettyihin määrällisesti ilmaistavissa oleviin tavoitteisiin silloinkaan, kun sellaiset tavoitteet olisi voitu asettaa EU:n nykyisen poliittisen toimintakehyksen perusteella.

41

Komissio julkaisi yksityiskohtaisia ohjeita, joissa esitetään lisäksi sen odotuksia kuvaavia alaperusteita kullekin yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritellylle perusteelle²³. Näiden ohjeiden käyttö oli kuitenkin jäsenvaltioille vapaaehtoista, koska yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa todetaan, että arviointiin voidaan käyttää vain asetuksessa määriteltyjä perusteita. Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaan komission oli lisäksi otettava huomioon kansallinen ja alueellinen toimivalta arvioidessaan toimenpiteiden riittävyyttä²⁴.

42

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa esimerkiksi temaattisille ennakkoehdoille 3.1, joka koskee yrittäjyyden edistämistä, ja 8.2. ”Itsenäinen ammatinharjoittaminen, yrittäjyys ja yritysten perustaminen” määritellyissä perusteissa viitataan toimenpiteisiin, joilla pyritään lyhentämään uusien yritysten perustamisaikaa sekä tarvittavien lisenssien ja lupien saamiseen kuluvaa aikaa ja alentamaan perustamiskustannuksia. Asetuksessa ei kuitenkaan edellytetä, että jäsenvaltioiden olisi saavutettava vastaavat eurooppalaisia pk-yrityksiä tukevassa aloitteessa (Small Business Act, SBA)²⁵ asetetut tavoitteet, joita kilpailukykyneuvosto suositteli toukokuussa 2011: yritysten perustamiseen tarvittava aika kolme työpäivää, yrityksen perustamiskustannukset enintään 100 euroa sekä tarvittavien lisenssien ja lupien saamiseen tarvittava aika enintään kolme kuukautta. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa todetaan sen sijaan, että nämä tavoitteet otetaan huomioon, mikä ei välttämättä tarkoita niiden toteutumista. Tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoittaa, että erityistavoitteiden puuttuessa jäsenvaltiot käyttivät yleensä omaa harkintaa arvioidessaan, täyttyvätkö ennakkoehdot.

43

Komission mukaan yksityisen osakeyhtiön perustamiseen kului vuonna 2016 EU:n 28 jäsenvaltiossa keskimäärin 3,3 päivää ja uuden yrityksen rekisteröintikustannukset olivat 320 euroa. Yrityksen perustamiskustannuksia koskevaa tavoitetta (alle 100 euroa) ei saavuteta 16 jäsenvaltiossa 28 jäsenvaltiosta ja yritysten perustamisaikaa koskevaa tavoitetta ei saavuteta seitsemässä jäsenvaltiossa²⁶.

44

Yhdeksän niistä kaikkiaan 24 jäsenvaltiosta, joihin ennakkoehtoa 3.1 sovellettiin, hyväksyi yhteensä 13 sitä koskevaa toimintasuunnitelmaa. Kyseisistä jäsenvaltioista seitsemän toimintasuunnitelmat arvioitiin edellä esitetystä huolimatta päätökseen saatetuiksi helmikuuhun 2017 mennessä (ks. kaavio 3). Lisäksi jäsenvaltiot katsoivat, että ennakkoehto täyttyi yli 70 prosentissa tapauksista toimenpideohjelman hyväksymisajankohtana (ks. kaavio 2).

45

Tilintarkastustuomioistuin huomauttaa myös, että komissio oli alun perin ehdottanut, että yrittäjyyden edistämistä koskevan ennakkoehdon 3.1. ja itsenäistä ammatinharjoittamista koskevan ennakkoehdon 8.2 osalta olisi täytettävä edellä esitetyt erityistavoitteet²⁷. Lainsäädäntökokonaisuudesta toimielinten käymien kolmikantaneuvottelujen aikana nämä tavoitteet kuitenkin poistettiin yhteisiä säännöksiä koskevasta asetuksesta. Tämä johti tilanteeseen, jossa arvio siitä, täyttyykö asianomainen ennakkoehto vai ei, tuli periaatteessa harkinnanvaraiseksi ja komissiolla oli käytettävissään vain suppeat mahdollisuudet asettaa jäsenvaltioiden itsearvioinnit kyseenalaisiksi.

Ennakkoehtojen täyttymistä koskevat jäsenvaltioiden arvioinnit epäjohdonmukaisia

46

Oli myös tapauksia, joissa jäsenvaltiot olivat tulkinneet yhteisiä säännöksiä koskevaa asetusta väärin, ja tapauksia, joissa ne olivat arvioineet ennakkoehtojen täyttymistä epäjohdonmukaisesti. Komissio ei näissä tapauksissa vaatinut arvioinnin korjaamista.

47

Näin oli esimerkiksi ennakkoehtojen 8.1 ja 8.3 seuraavien täyttymiskriteerien osalta: 8.1. jäsenvaltioiden ”valmiudet järjestää yksilöllisiä työvoimapalveluita sekä aktiivisia ja ennalta ehkäiseviä työmarkkinatoimenpiteitä” ja ennakkoehdon 8.3 täyttymiskriteeri, joka koskee kyseisten palvelujen järjestämiseen tarvittavien valmiuksien luomiseksi toteutettuja toimenpiteitä. Näiden kahden ennakkoehdon perustana olevat arviointikriteerit itse asiassa sulkevat pois toisensa, koska ennakkoehto 8.3 vastaa täyttymätöntä ennakkoehtoa 8.1 (ks. kaavio 6).

48

Jäsenvaltiot eivät voi sen vuoksi arvioida, että ennakkoehdon 8.1 ”jäsenvaltioiden valmiudet järjestää yksilöllisiä työvoimapalveluita sekä aktiivisia ja ennalta ehkäiseviä työmarkkinatoimenpiteitä” täyttymiskriteeri toteutuu, ja samaan aikaan kehittää valmiuksia ennakkoehdossa 8.3 edellytettyjen palvelujen tarjoamiseksi. Tilintarkastustuomioistuimen analyysista, joka käsitti 14 toimenpideohjelmaa, kävi kuitenkin ilmi, että tarkastuksen kohteena olleista viidestä jäsenvaltiosta kahden jäsenvaltion (Puola ja Kroatia²⁸) toimenpideohjelmissa arvioitiin, että ennakkoehdon 8.1 peruste täyttyi, ja silti EU:n varoja kohdennettiin työvoimapalvelujen nykyaikaistamiseen. Puolan toimenpideohjelman osalta tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että kansalliset viranomaiset olivat arvioineet nämä kaksi ennakkoehtoa yhdessä ja todenneet, että molemmat täyttyivät.

49

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi hyvän käytännön, jossa komissio tuki ennakoivasti jäsenvaltioita ennakkoehdon täyttymisen edellyttämien strategioiden laadinnassa. Laatikossa 1 esitetään tästä esimerkki.

Ennakkoehtoja ei ole sovitettu riittävän hyvin yhteen EU-ohjausjakson eikä komission muilta yksiköiltä saatavissa olevien tietojen kanssa

50

Vastuupääosaston olisi ennakkoehtoja arvioidessaan otettava huomioon myös muissa yhteyksissä, kuten EU-ohjausjakson yhteydessä, tuotetut tiedot taikka muiden pääosastojen keräämät tai omalla seurantatoiminnallaan keräämänsä tiedot.

Ennakkoehtoja koskevat komission arvioinnit ristiriidassa EU-ohjausjakson maaraporttien kanssa

51

Komissio laatii EU-ohjausjakson yhteydessä maaraportteja ja esittää maakohtaisia suosituksia jäsenvaltioittain. Maaraporteissa esitetään vuotuinen analyysi kaikkien jäsenvaltioiden taloudellisista ja sosiaalisista haasteista.

52

Komissio ei kuitenkaan aina ottanut huomioon EU-ohjausjakson yhteydessä kerättyjä jäsenvaltioiden rakenteellisia ongelmia koskevia tietojaan arvioidessaan jäsenvaltion ennakkoehtojen sovellettavuudesta ja sovellettavien ennakkoehtojen täyttymisestä toimittamien tietojen johdonmukaisuutta ja riittävyyttä. Komissio hyväksyi ERI-rahastojen ennakkoehtoja koskevat sisäiset ohjeet²⁹ elokuussa 2014. Ohjeissa ei kuitenkaan käsitelty sitä, miten varmistetaan johdonmukaisuus ennakkoehtojen ja EU-ohjausjakson arviointien välillä.

53

Tilintarkastustuomioistuimen tekemässä analyysissa havaittiin esimerkiksi, että viidestä tarkastuksen kohteena olleesta jäsenvaltiosta kolme (Puola, Kroatia ja Espanja) katsoi, että ennakkoehdon 8.1 ”valmiudet järjestää yksilöllisiä työvoimapalveluita sekä aktiivisia ja ennalta ehkäiseviä työmarkkinatoimenpiteit䔳⁰ täyttymiskriteeri toteutui. Komissio hyväksyi tämän arvion, vaikka komission myöhemmissä maaraporteissa viitattiin näihin kriteereihin liittyviin merkittäviin heikkouksiin (ks. laatikko 2).

54

Lisäksi komissio totesi antamassaan tiedonannossa ”Vuotuinen kasvuselvitys 2017” seuraavaa: ”Rakenteelliset uudistukset ovat jääneet monissa jäsenvaltioissa puutteellisiksi, ja maakohtaisten suositusten toteuttaminen on liian usein hajanaista. Tuote-, palvelu- ja työmarkkinoiden modernisointi on monissa jäsenvaltioissa edelleen keskeinen tavoite”³⁴.

Valtiontukisääntöjen noudattamista koskevat jäsenvaltioiden itsearvioinnit eivät olleet yhdenmukaisia kilpailun pääosaston säännöllisen seurannan tietojen kanssa

55

Tilintarkastustuomioistuin on tuonut esiin eräässä toisessa erityiskertomuksessaan³⁵, että joissakin jäsenvaltioissa, jotka täyttivät yleisen ennakkoehdon 5 ”Valtiontuet”, valtiontukisääntöjä noudatettiin heikommin kuin niissä jäsenvaltioissa, jotka eivät täyttäneet sitä. Komissio ei kuitenkaan kiistänyt jäsenvaltioiden itsearviointeja.

Komissio ei asettanut seurantajärjestelmien tilaa koskevia jäsenvaltioiden itsearviointeja kyseenalaiseksi, vaikka se oli tietoinen merkittävistä viiveistä

56

Toimenpideohjelmien edistymisen seurantaan tarvittavaa tulosindikaattorijärjestelmää, joka sisältää tietojenkeruujärjestelyt, koskevat vaatimukset asetetaan yleisessä ennakkoehdossa 7 ”Tilastojärjestelmät ja tulosindikaattorit” (ks. liite I). Myös yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa edellytetään, että hallintoviranomaiset ottavat käyttöön järjestelmän, jolla tallennetaan ja säilytetään seurantaa, arviointia, varainhoitoa, varmennuksia ja tarkastuksia varten tarvittavat tiedot kustakin toimesta, mukaan lukien tiedot indikaattoreista ja välitavoitteista³⁶. Komissio katsoo tämän vaatimuksen tarkoittavan, että käytössä on tietokonepohjainen järjestelmä³⁷. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot eivät ole laatineet arviotaan yleisestä ennakkoehdosta 7 yhdenmukaisesti kaikissa toimenpideohjelmissa. Tämä koskee etenkin tarvetta ottaa käyttöön tietokoneistettu järjestelmä, jolla tallennetaan ja säilytetään tietoja kyseisen ennakkoehdon täyttämiseksi (ks. Laatikko 3).

57

Tätä yleistä ennakkoehtoa sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioihin ja kaikkiin toimenpideohjelmiin. Noin kolmannes toimenpideohjelmista (126 ohjelmaa 387 ohjelmasta) 19 jäsenvaltiossa kaikkiaan 28 jäsenvaltiosta ei hyväksymisajankohtanaan täyttänyt tätä ennakkoehtoa. Komission seurantatiedoista ilmeni, että noin 20 prosenttia kaikista toimenpideohjelmista ei vielä täyttänyt tätä vaatimusta helmikuussa 2017. Tämä ennakkoehto oli syyskuun 2017 puolivälissä toteutumatta enää 13 toimenpideohjelmassa.

58

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkituista 14 toimenpideohjelmasta kymmenessä katsottiin, että tämä ennakkoehto täyttyi, ja muissa neljässä katsottiin, että se täyttyi osittain. Näistä 14 toimenpideohjelmasta 12 ohjelmassa ei kuitenkaan ollut käytössä täysin toimintakykyistä indikaattoreihin ja välitavoitteisiin liittyvää tietojärjestelmää vuoden 2016 loppuun mennessä. Ilman tällaista yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen 125 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaista tietojärjestelmää on kuitenkin mahdotonta seurata toimenpideohjelman täytäntöönpanoa kustannustehokkaasti.

59

Nämä esimerkit osoittavat myös, ettei ennakkoehdon täyttyminen välttämättä tarkoita parempaa tuloksellisuutta käytännön tasolla, ja herättävät epäilyksiä siitä, voidaanko nykyisellä ennakkoehtojen käyttöä koskevalla lähestymistavalla parantaa vaikuttavasti koheesiovarojen käyttöä.

Komissio ei keskeyttänyt maksuja päätökseen saattamattomien toimintasuunnitelmien perusteella

60

Yhteisiä säännöksiä koskevan asetuksen mukaan komissio voi keskeyttää välimaksut kokonaisuudessaan tai osittain, jos jäsenvaltiot eivät saata sovellettavien ennakkoehtojen täyttämiseen tarkoitettuja toimenpiteitä hyväksyttävällä tavalla päätökseen.

61

Komissio on päättänyt olla määräämättä toimenpideohjelmille maksettavien maksujen keskeytyksiä, vaikka suuri määrä toimintasuunnitelmia oli saattamatta päätökseen ja monia ennakkoehtoja oli täyttämättä. Samaan aikaan 13 jäsenvaltiota (Espanja, Italia, Kreikka, Kroatia, Kypros, Latvia, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Slovenia ja Tšekki) oli määrännyt itse keskeytyksiä, jotka liittyivät 78 toimenpideohjelman valittuihin investointiprioriteetteihin.

62

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että nämä itse määrätyt keskeytykset koskivat määrärahoja, joiden osuus on noin 2,3 miljardia euroa ESR:n rahoituksesta ja noin 4,7 miljardia euroa EAKR:n ja koheesiorahaston rahoituksesta. Tämä on noin 2 prosenttia EAKR:lle, koheesiorahastolle ja ESR:lle ohjelmakaudeksi 2014–2020 osoitetusta EU:n kokonaisrahoituksesta eli 3,5 prosenttia toimintasuunnitelmien alun perin kattamasta EU:n kokonaisrahoituksesta.

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa ei ole säännöstä, joka koskisi vuoden 2016 jälkeistä toimintasuunnitelmien täytäntöönpanoa taikka ennakkoehtojen seurantaa tai arviointia

63

Niiden toimenpideohjelmien osalta, joissa ennakkoehdot eivät vielä täyttyneet vuoden 2016 loppuun mennessä, jäsenvaltioiden on toteutettava lisätoimia toimintasuunnitelmien toteuttamiseksi ja komission on ohjattava ja seurattava ennakkoehtojen täyttymistä ja vahvistettava se.

64

Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa ei kuitenkaan ole säännöksiä, jotka velvoittaisivat jäsenvaltiot seuraamaan ennakkoehtojen täytäntöönpanoa ja raportoimaan siitä vuoden 2016 jälkeen. Myöskään komissiolle ei anneta tätä koskevia tehtäviä. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että komissio ei voi tehdä rahoitusoikaisuja, vaikka ennakkoehdot jäisivät täyttämättä. Ennakkoehtojen vaikutus riippuu siksi pitkälti jäsenvaltioiden sitoutumisesta ennakkoehtojen säilyttämiseen ja niiden täyttämiseen tähtäävien toimien jatkamiseen vuoden 2016 jälkeen sekä jäsenvaltioiden niitä koskevasta omavastuullisuudesta.

65

Tilintarkastustuomioistuin pani myös merkille, ettei yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa vaadita, että ennakkoehtojen vaikutuksia koheesiovarojen täytäntöönpanon vaikuttavuuteen tai saavutettavien tulosten paranemiseen seurattaisiin tai arvioitaisiin.

Suoritusvaraus ei juurikaan kannusta toimenpideohjelmien tulossuuntautuneisuuden parantamiseen eikä todennäköisesti johda siihen, että koheesiovaroja kohdennettaisiin tuloksekkaammille ohjelmille merkittävästi uudelleen

66

Tuloskehyksen ja siihen liittyvän suoritusvarauksen olisi toimittava vaikuttavana kannustimena, jotta halutut tuotokset ja tulokset saavutettaisiin, ja tehtävä tarvittaessa mahdolliseksi EU:n varojen uudelleen kohdentaminen niin, että käytettävissä olevat koheesiovarat voidaan käyttää vaikuttavammin.

67

Tilintarkastustuomioistuin arvioi,

• täyttyikö säädetty vaatimus, jonka mukaan tietty osuus EU:n varoista on pantava syrjään suoritusvaraukseen, kokonaisuutena katsoen EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR osalta (kuusi prosenttia) sekä tarkastetuista 14 toimenpideohjelmasta kunkin toimenpideohjelman osalta (5–7 prosenttia toimintalinjasta riippuen)
• ovatko vuonna 2019 tapahtuvaa varauksen lopullista kohdentamista koskevat edellytykset riittävän vaativia, ja voidaanko maksujen keskeytyksiä ja rahoitusoikaisuja käyttää vaikuttavasti heikon tuloksellisuuden seuraamuksena
• ovatko suoritusvarauksen lopullisesta kohdentamisesta päättämistä varten käyttöön otetut tuloksellisuusindikaattorit luotettavia ja ovatko temaattisia tavoitteita 1 ja 8 koskeviin tuloskehyksiin sisältyvät indikaattoreiden välitavoitteet ja tavoitearvot toimivaltaisilta kansallisilta viranomaisilta pyydetyn ja saadun lisäevidenssin perusteella sääntelyvaatimusten mukaisia tarkastuksen kattamien 14 toimenpideohjelman yhteydessä

Säädetty EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n rahoitusta koskeva kuuden prosentin suoritusvaraustavoite saavutettiin

68

Suoritusvaraus tehtiin 299 toimenpideohjelmassa kaikkiaan 391 ohjelmasta (76 %). Tilintarkastustuomioistuimen tekemä analyysi vahvisti, että jäsenvaltiot kohdensivat toimenpideohjelmissaan noin 20 miljardia euroa EU:n myöntämästä 335 miljardin euron kokonaisrahoituksesta kauden 2014–2020 suoritusvarauksiin.

69

Tämä on kuusi prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteen mukaisesti kohdennetuista kokonaisvaroista yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa mainitut varat pois lukien³⁸.

Tuloskehys ja suoritusvaraus ovat pakollisia ja koskevat useimpia toimintalinjoja

70

Aiempiin ohjelmakausiin verrattaessa voidaan havaita, että pakollinen suoritusvaraus otettiin uudelleen käyttöön kaudella 2014–2020 ja että sitä on sovellettava useimpiin toimintalinjoihin (teknistä apua, nuorisotyöllisyysaloitetta ja pk-yrityksiä koskevan aloitteen mukaisia ohjelmia lukuun ottamatta). Lisäksi suoritusvarauksen kohdentamismekanismi on ollut selkeä alusta alkaen. Perusteet eli indikaattorit suoritusvarauksen kohdentamista varten on määritelty etukäteen, ja ne on johdettu ohjelmien toimintalogiikasta. Tämä on myönteinen muutos. Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin samaan aikaan merkille, että suoritusvarauksen lopulliseen kohdentamiseen sovellettavat indikaattorit ovat edelleen pitkälti panos- ja tuotossuuntautuneita. Tämä ei takaa parempia tuloksia.

Tuloskehyksessä keskitytään edelleen varojen käyttöön ja tuotoksiin

71

Jäsenvaltiot voivat osoittaa ohjelman täytäntöönpanon edistymisen kolmenlaisille indikaattoreille määriteltyjen välitavoitteiden ja tavoitearvojen avulla. Nämä indikaattoriryhmät ovat taloudelliset indikaattorit sekä tuotos- ja tulosindikaattorit. Indikaattoreita voidaan täydentää täytäntöönpanon avainkohdilla hankkeissa, jotka ovat käynnissä tai jotka on tarkoitus käynnistää, mutta joissa on todennäköistä, että tuotoksia ei saada joulukuuhun 2018 mennessä. Indikaattoreiden on edustettava toimintalinjan mukaisia toimia. Tämän on määritelty tarkoittavan, että indikaattoreiden on katettava vähintään puolet kyseisen toimintalinjan määrärahoista³⁹.

Tuloskehyksessä ei juuri lainkaan tulosindikaattoreita

72

Kauden 2014–2020 tuloskehys ei kaiken kaikkiaan kuitenkaan ole merkittävästi tulossuuntautuneempi kuin edellisen kauden vastaavat järjestelyt⁴⁰. Tilintarkastustuomioistuin totesi itse asiassa, että komissio jopa suositteli, ettei EAKR:n/koheesiorahaston osalta käytettäisi tulosindikaattoreita, koska tulokset on tarkoitus saavuttaa pitemmän ajan kuluessa ja ulkoiset tekijät voivat vaikuttaa niihin voimakkaasti⁴¹. Jäsenvaltiot eivät juurikaan käyttäneet tulosindikaattoreita myöskään ESR:n tuloskehyksessä, vaikka ESR:n tulosindikaattorit kuvaavat hankkeiden välittömiä seurauksia.

73

Toimenpideohjelmissa on oltava kullekin toimintalinjalle tuloskehys, joka on tarvittaessa jaoteltu alueluokkien mukaan⁴². Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin analysoi myös kutakin toimintalinjaa varten valittuja indikaattoreita koskevia raportointivaatimuksia tarvittaessa alueluokittain kaikkien ohjelmakaudelle 2014–2020 hyväksyttyjen EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmien osalta saadakseen yleiskuvan eri indikaattorityypeistä ja niihin liittyvistä raportointivaatimuksista⁴³. Myös tämän analyysin ulkopuolelle jätettiin tuloskehyksissä käytetyt indikaattorit, jotka eivät liity suoritusvaraukseen.

74

Kaaviosta 7 käy ilmi, että valtaosa tuloskehyksessä koheesiopolitiikan alalla käytettävistä indikaattoreista liittyy tuotoksiin (57,1 %) ja täytäntöönpanon avainkohtiin (9,2 %) tai on taloudellisia indikaattoreita (33,4 %). Ensiksi mainittujen kolmen indikaattorityypin osuus kaikista eri toimintalinjojen tuloskehyksissä käytettävistä raportoitavista indikaattoreista on yhteensä 99,7 prosenttia. Tulosindikaattoreita käytetään hyvin vähän (0,3 %).

Täytäntöönpanon avainkohdat, jotka mittaavat kykyä aloittaa ohjelman täytäntöönpano, ovat indikaattoreiden päätyyppi noin viidennekselle EU:n rahoituksesta

75

Täytäntöönpanon avainkohtia käytetään vain EAKR:n ja koheesiorahaston yhteydessä, koska toisin kuin ESR:n tapauksessa, tuotosindikaattorit mittaavat vain kokonaisuudessaan täytäntöön pantuja tukitoimia⁴⁴. Täytäntöönpanon avainkohtia määriteltiin 22 jäsenvaltion toimenpideohjelmissa ja noin viidennekselle kaikista toimintalinjoista, joilla on tuloskehys. Nämä täytäntöönpanon avainkohdat ovat yhdessä taloudellisten indikaattoreiden kanssa ainoat varojen lopullisen kohdentamisen perusteena käytettävät indikaattorit noin viidennekselle EU:n kokonaisrahoituksesta, johon sovelletaan suoritusvarausta. Suoritusvarauksessa olevien varojen lopullisella kohdentamisella palkitaan näissä tapauksissa perimmiltään kyvystä aloittaa ohjelman täytäntöönpano, ei niinkään itse tukitoimien tuloksellisuudesta.

76

Edellä esitetty osoittaa, että kauden 2014–2020 tuloskehykseen sisältyvissä indikaattoreissa painotetaan edelleen varojen käyttöä (taloudelliset indikaattorit) ja täytäntöönpanoa (tuotosindikaattorit). Suurelle osalle EU:n rahoitusta nekin mittaavat vain, onko ohjelman täytäntöönpano aloitettu, mutta eivät anna tietoja tuotoksista tai tuloksista (täytäntöönpanon avainkohdat). Tilintarkastustuomioistuin totesi kauden 2014–2020 maaseudun kehittämisen ohjelmatyötä käsittelevässä erityiskertomuksessaan, että myös maaseudun kehittämisen alalla suoritusvarauksessa keskitytään panoksiin⁴⁵.

Välitavoite- ja tavoitearvoja ei aina perustella

77

Tilintarkastustuomioistuin tutki myös tarkastettujen 14 toimenpideohjelman 35 toimintalinjan osalta tuloskehyksen rakennetta. Tarkastuksessa todettiin, että tuloksellisuusindikaattoreiden välitavoitteet ja tavoitteet olivat toimintalinjan erityistavoitteiden luonteen mukaisia ja valtaosassa tapauksista relevantteja ja mittasivat merkittävää osaa toimintalinjan mukaisista toimista (eli niiden osuus on yli puolet toimintalinjan määrärahoista).

78

Määriteltyjen tavoitearvojen osalta tilintarkastustuomioistuimen havainnot ovat vaihtelevampia. Yleensä hallintoviranomaiset perustelivat tavoitearvoja viittaamalla aiempiin tai nykyisiin tukitoimiin taikka arvioiden avulla, jos empiirisiä arvoja ei ollut käytettävissä.

79

Tarkastettujen toimenpideohjelmien tuloskehykseen sisältyvistä indikaattoreista noin neljännes (28 %) oli sellaisia, ettei tilintarkastustuomioistuin pystynyt tekemään johtopäätöksiä niiden arvon oikeellisuudesta joko siksi, ettei laskentamenetelmää voitu todentaa, tai koska yksikkökustannuksia tai tehtyjä oletuksia ei ollut selitetty yksityiskohtaisesti. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että muista välitavoitteista ja tavoitearvoista 18 prosenttia ei ole realistisia ja/tai saavutettavissa olevia, koska ne on laskettu virheellisesti tai niitä pidetään aliarvioituna (ks. liite III). Laatikossa 4 esitetään esimerkki perusteettomista oletuksista.

80

Edellä esitetty siis tarkoittaa, että suoritusvarauksen vapauttamista varten määriteltyjen välitavoitteiden ja/tai tavoitteiden realistisuus ja saavutettavuus ovat kyseenalaisia noin 46 prosentissa 128 tutkitusta tapauksesta (ks. liite III).

Suoritusvaraus voidaan kohdentaa lopullisesti, vaikka välitavoitearvoja ei saavutettaisi täysin vuoteen 2018 mennessä

81

Suoritusvaraus voidaan kohdentaa lopullisesti vain, jos toimenpideohjelmien tuloskehyksessä määritellyt välitavoitteet on saavutettu⁴⁷. Kullekin tarkastetuista 14 toimenpideohjelmasta oli määritelty vähintään kaksi välitavoitetta.

82

Tilintarkastustuomioistuin pani kuitenkin merkille, että suoritusvaraus voidaan kohdentaa lopullisesti, vaikka välitavoitearvoja ei saavutettaisi täysin joulukuuhun 2018 mennessä. Jos

• indikaattoreita on kaksi, välitavoitteiden katsotaan toteutuneen⁴⁸, jos molemmissa indikaattoreissa on saavutettu vähintään 85 prosenttia niiden välitavoitearvosta
• indikaattoreita on vähintään kolme, yhdessä indikaattorissa voidaan saavuttaa vain 75 prosenttia välitavoitearvosta, kun taas muissa indikaattoreissa on saavutettava vähintään 85 prosenttia välitavoitearvosta. Tilanne on tällainen 60 prosentissa niistä toimintalinjoista, joilla on tuloskehys.

Tulosten tarkastelu voi johtaa varojen uudelleen kohdentamiseen enintään jäsenvaltion sisällä

83

Jos indikaattoreissa ei saavuteta edellä mainittuja vähimmäisosuuksia välitavoitearvoista, tulosten tarkastelu johtaa siihen, että suoritusvaraus kohdennetaan uudelleen prioriteeteille, joiden välitavoitearvot on saavutettu, ja/tai mahdollisesti maksujen keskeytykseen, jos välitavoitearvojen saavuttamisessa on epäonnistuttu vakavasti.

84

Liitteessä IV esitetään yleiskatsaus välitavoitteiden ja tavoitteiden arviointiin sovellettavista yksityiskohtaisista säännöistä.

85

Suoritusvaraus kohdennetaan uudelleen kansallisella tasolla: varoja voidaan kohdentaa uudelleen toimintalinjoille toimenpideohjelman sisällä tai jäsenvaltion muiden toimenpideohjelmien toimintalinjoille. Siksi vaarana ei ole, että jäsenvaltiot menettäisivät EU:n rahoitusta. Aiemmissa kertomuksissaan tilintarkastustuomioistuin on jo todennut, että on haasteellista saada aikaan hyviä laadullisia tuloksia järjestelmällä, jossa varat jaetaan ennakkoon jäsenvaltioiden kesken⁴⁹.

86

Jäsenvaltioilla on komission hyväksynnästä riippuen myös mahdollisuus päättää, miten uudelleen kohdentaminen suoritetaan. Esimerkiksi Puola totesi kumppanuussopimuksessaan, että noin 5 miljardin euron suoritusvaraus kohdennetaan uudelleen toimenpideohjelmien välisen kansallisen kilpailun perusteella (ks. laatikko 5).

Heikon tuloksellisuuden perusteella toteutettaviin maksujen keskeytyksiin ja rahoitusoikaisuihin sovelletaan rajoituksia

Maksujen keskeyttäminen ohjelman täytäntöönpanon aikana

87

Maksut voidaan keskeyttää, jos tuloskehykseen sisältyvissä indikaattoreissa ei saavuteta vähintään 65:tä prosenttia niiden välitavoitearvosta. Heikon tuloksellisuuden on lisäksi johduttava selkeästi osoitetuista täytäntöönpanon heikkouksista. Keskeytys on lopetettava heti, kun jäsenvaltio on toteuttanut tarvittavat korjaavat toimenpiteet⁵¹.

88

Lisäksi jäsenvaltio voi tarkistaa välitavoitteelle asetettua arvoa jäsenvaltion tai alueen taloudellisen, ympäristö- tai työmarkkinatilanteen merkittävästi muuttuessa⁵². Tilintarkastustuomioistuin on jo aiemmassa erityiskertomuksessaan todennut, että jäsenvaltiot käyttivät tätä mahdollisuutta kaudella 2007–2013 alentaakseen tavoitearvoja todellisia tuloksia paremmin vastaaviksi juuri ennen ohjelmien sulkemista⁵³.

89

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että epäonnistuminen tulosindikaattoreiden välitavoitteiden saavuttamisessa ei voi johtaa maksujen keskeyttämiseen ohjelman täytäntöönpanon aikana⁵⁴.

Rahoitusoikaisut ohjelman sulkemisvaiheessa

90

Ohjelman sulkemisvaiheessa komissio voi myös tehdä nettomääräisiä rahoitusoikaisuja, jos tuloskehykseen sisältyvissä indikaattoreissa on saavutettu alle 65 prosenttia toimenpideohjelmissa vuodeksi 2023 asetetusta tavoitearvosta. Sulkemisvaiheessa ei voida tehdä rahoitusoikaisuja, jos indikaattoreissa on saavutettu yli 65 prosenttia tavoitearvosta.

91

Rahoitusoikaisuja ei voida soveltaa myöskään, jos heikko tuloksellisuus liittyy tuloksiin tai jos tavoitteiden saavuttamatta jääminen johtuu yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritellyistä ulkoisista tekijöistä, kuten sosioekonomisista tai ympäristötekijöistä, merkittävistä muutoksista jäsenvaltion talous- tai ympäristöolosuhteissa tai ylivoimaisista esteistä⁵⁵. Muita kuin lainsäädännössä mainittuja ulkoisia tekijöitä olisi tarkasteltava tapauskohtaisesti. Niiden perusteella rahoitusoikaisua voidaan alentaa enintään 50 prosenttia⁵⁶. Ulkoisten tekijöiden vaikutus on arvioitava.

92

Lisäksi rahoitusoikaisuja tehtäessä olisi otettava huomioon suhteellisuusperiaate ja toimenpideohjelman varojen käyttöaste. Suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi oikaisun tasoa voidaan alentaa ilman ennalta määriteltyä rajaa, jos rahoitusoikaisu katsotaan kohtuuttomaksi. Käyttöasteen osalta lainsäädännössä säädetään, että rahoitusoikaisuja sovelletaan vain prioriteetteihin, joiden tuotosten toteutusaste vastaa alle kahta kolmannesta tavoitearvosta. Rahoitusoikaisun määrä määritetään käyttäen toteutus-/käyttöastekerrointa (ks. liite IV).

Heikon tuloksellisuuden perusteella toteutettavien korjaavien toimenpiteiden soveltamiselle säädetyt edellytykset ovat liian rajoittavia

93

Kuten eräässä aiemmassa erityiskertomuksessa on jo todettu, kaudella 2014–2020 komissio voi ensimmäistä kertaa soveltaa maksujen keskeytyksiä ja rahoitusoikaisuja heikon tuloksellisuuden perusteella. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä on ensimmäinen askel oikeaan suuntaan⁵⁷. Näiden ennaltaehkäisevien ja korjaavien toimenpiteiden soveltamiselle säädetyt edellytykset ovat kuitenkin liian rajoittavia. Tämän vuoksi on hyvin epätodennäköistä, että komissio pystyisi koskaan keskeyttämään maksuja tai tekemään rahoitusoikaisuja heikon tuloksellisuuden perusteella ohjelmakaudella 2014–2020.

Johtopäätökset ja suositukset

Ennakkoehdot loivat yhdenmukaisen kehyksen sen arviointiin, kuinka valmiita jäsenvaltiot olivat panemaan täytäntöön koheesiopolitiikkaa, mutta on epäselvää, missä määrin tämä on johtanut muutoksiin käytännön tasolla

94

Ennakkoehdoissa edellytetään, että jäsenvaltio täyttää tietyt edellytykset ennen kuin ohjelmien toteutus aloitetaan tai viimeistään vuoden 2016 loppuun mennessä. Tämä on myönteinen uutuus koheesiopolitiikan alalla.

95

Jäsenvaltiot katsoivat toimenpideohjelmien hyväksymisajankohtana, että lähes kaksi kolmannesta (65 %) temaattisista ennakkoehdoista täyttyy. Eri jäsenvaltioiden ja eri ennakkoehtojen välillä oli kuitenkin huomattavia eroja. Esimerkiksi kaikkiaan 29 temaattisesta ennakkoehdosta kahdeksan täyttyi alle puolessa jäsenvaltioista ja neljä alle neljänneksessä jäsenvaltioista.

96

Myös jäsenvaltioiden hyväksymien täyttämättömiä ennakkoehtoja koskevien toimintasuunnitelmien toteutuksessa edistyttiin hitaasti: kaikkiaan 761 toimintasuunnitelmasta 380 suunnitelmaa (50 prosenttia) oli komission seurantatietojen mukaan päätökseen saattamatta vielä helmikuussa 2017. Kun vuotuiset täytäntöönpanokertomukset saatiin kesäkuussa ja edistymistä koskevat kertomukset elokuussa 2017, osuus oli komission seurantatietojen mukaan pienentynyt 8 prosenttiin. Helmikuussa 2017 vain kolme jäsenvaltioita oli saattanut päätökseen kaikki toimintasuunnitelmansa (Suomi, Latvia ja Liettua). Samaan aikaan oli kymmenen jäsenvaltiota (Bulgaria, Espanja, Kreikka, Kroatia, Unkari, Italia, Slovakia, Irlanti, Ruotsi ja Luxemburg), jotka olivat saattaneet päätökseen alle puolet toimintasuunnitelmistaan. Hitaimmin toimintasuunnitelmien toteuttaminen edistyi kaikkien niiden toimintasuunnitelmien osalta, jotka liittyvät julkisia hankintoja ja valtiontukia koskevien EU:n ja kansallisten sääntöjen noudattamatta jättämistä käsitteleviin ennakkoehtoihin. Julkisia hankintoja ja valtiontukia koskevien sääntöjen noudattamatta jättäminen ovat koheesiopolitiikan alalla kaksi sääntöjenvastaisuuksien keskeistä syytä. Myönteistä on se, että tilintarkastustuomioistuimen arvion mukaan se osuus koheesiovarojen käytöstä, johon täyttymättömät temaattiset ennakkoehdot vaikuttivat, oli laskenut enintään 57 prosentista enintään 27 prosenttiin. Komissio katsoi, että 11 jäsenvaltiota (Alankomaat, Belgia, Latvia, Liettua, Portugali, Ruotsi, Slovenia, Slovakia, Suomi, Tšekin tasavalta ja Viro) oli saattanut päätökseen kaikki toimintasuunnitelmansa syyskuun 2017 puoliväliin mennessä.

97

Komissio ei ennakkoehtoja arvioidessaan ottanut täysimääräisesti huomioon muissa yhteyksissä, kuten EU-ohjausjakson yhteydessä, tuotettuja tietoja eikä pääosastojensa keräämiä tai omalla seurantatoiminnallaan keräämiään tietoja. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi useita esimerkkejä epäjohdonmukaisista arvioinneista, jotka voivat olla myös osoitus siitä, ettei jäsenvaltioiden usein liian myönteisten ja epäjohdonmukaisten itsearviointien tarkistaminen ole riittävän kurinalaista. Ongelmana on osittain se, että yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa määritellyt ennakkoehtojen täyttymisen arviointiin käytettävät perusteet ovat hyvin usein luonteeltaan yleisiä ja jättävät siten huomattavasti tulkinnanvaraa. Erityisesti on todettava, että ne eivät viittaa tiettyihin määrällisesti ilmaistavissa oleviin tavoitteisiin silloinkaan, kun tällaiset tavoitteet olisi voitu asettaa EU:n nykyisen lainsäädännön perusteella.

98

Komissio ei keskeyttänyt välimaksuja kokonaisuudessaan eikä osittain, vaikka jotkin jäsenvaltiot eivät täyttäneet sovellettavia ennakkoehtoja. Jäsenvaltioista 13 määräsi itse keskeytyksiä, jotka liittyivät 78 toimenpideohjelman valittuihin investointiprioriteetteihin ja koskivat määrärahoja, joiden osuus on noin 2,3 miljardia euroa ESR:n rahoituksesta ja noin 4,7 miljardia euroa EAKR:n ja koheesiorahaston rahoituksesta Samaan aikaan suurta määrää toimintasuunnitelmia ei ollut arvioitu päätökseen saatetuiksi ja monia ennakkoehtoja oli täyttämättä helmikuussa 2017. Jäsenvaltioiden täytyi toimittaa edistymistä koskevat ja täytäntöönpanokertomuksensa ennakkoehtojen tilanteesta vuoden 2017 puoliväliin mennessä. Komissio voi näiden kertomusten perusteella määrätä maksut keskeytettäviksi, mitä se ei kuitenkaan ole toistaiseksi tehnyt.

99

Tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot pitivät yleensä ennakkoehtoja hyödyllisenä itsearvioinnin välineenä.

100

Ennakkoehtojen arviointi kattaa kuitenkin vain toimenpideohjelmien hyväksymisajankohtana vallinneen tilanteen, tai niiden ennakkoehtojen osalta, joiden ei katsota täyttyvän, viimeistään joulukuussa 2016 vallinneen tilanteen. Yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa ei vaadita, että ennakkoehtojen tilannetta seurataan vuoden 2016 jälkeen. Tämän vuoksi komission on vuoden 2020 jälkeistä ohjelmakautta koskevaa lainsäädäntöehdotusta valmistellessaan vaikea arvioida, ovatko ennakkoehdot todella vaikuttaneet käytännön tasolla. Komissio ei voi myöskään tehdä rahoitusoikaisuja, vaikka ennakkoehdot jäisivät täyttämättä. Ennakkoehtojen vaikuttavuus ja niiden vaikutus ERI-rahastojen varojen käytön vaikuttavuuteen ohjelmakaudella riippuvat jäsenvaltioiden sitoutumisesta ennakkoehtojen säilyttämiseen ja soveltamiseen sekä jäsenvaltioiden niitä koskevasta omavastuullisuudesta.

Suoritusvaraus ei juurikaan kannusta toimenpideohjelmien tulossuuntautuneisuuden parantamiseen eikä todennäköisesti johda siihen, että koheesiovaroja kohdennettaisiin tuloksekkaammille ohjelmille merkittävästi uudelleen

101

Suoritusvaraus tehtiin 299 toimenpideohjelmassa kaikkiaan 391 ohjelmasta (76 %). Tilintarkastustuomioistuimen tekemä analyysi vahvisti, että jäsenvaltiot kohdensivat toimenpideohjelmissaan noin 20 miljardia euroa EU:n myöntämästä 335 miljardin euron kokonaisrahoituksesta kauden 2014–2020 suoritusvarauksiin. Tämä on kuusi prosenttia EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteen mukaisesti kohdennetuista kokonaisvaroista yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa mainitut varat pois lukien.

102

Aiempiin ohjelmakausiin verrattaessa voidaan havaita, että tuloskehys ja suoritusvaraus ovat nyt pakollisia ja niitä on sovellettava useimpiin toimintalinjoihin. Lisäksi suoritusvarauksen kohdentamismekanismi on ollut selkeä alusta alkaen. Perusteet suoritusvarauksen kohdentamista varten on johdettu ohjelmien toimintalogiikasta, ja ne on määritelty etukäteen. Tämä on myönteinen muutos.

103

Suoritusvaraus voidaan kohdentaa lopullisesti vain, jos toimenpideohjelmien tuloskehyksessä määritellyt välitavoitteet on saavutettu. Kullekin välitavoitteelle määriteltyä arvoa ei tarvitse kuitenkaan saavuttaa täysin vuoteen 2018 mennessä.

104

Jos välitavoitteissa ei saavuteta säädettyjä vähimmäisosuuksia välitavoitearvoista, tulosten tarkastelu voi johtaa siihen, että suoritusvaraus kohdennetaan uudelleen toimintalinjoille, joiden tuotoksia, täytäntöönpanon avainkohtia tai taloudellisia indikaattoreita koskevat välitavoitearvot on saavutettu, ja/tai maksujen keskeytykseen, jos välitavoitearvojen saavuttamisessa on epäonnistuttu vakavasti. Tulosindikaattoreiden välitavoitteiden saavuttamisessa epäonnistuminen ei voi kuitenkaan johtaa maksujen keskeyttämiseen ohjelman täytäntöönpanon aikana. Edellä esitettyjen järjestelyjen vuoksi suoritusvaraus ei todennäköisesti johda siihen, että koheesiovaroja kohdennettaisiin tuloksekkaammille ohjelmille merkittävästi uudelleen.

105

Joka tapauksessa suoritusvaraus voidaan kohdentaa uudelleen vain kansallisella tasolla: varoja voidaan kohdentaa uudelleen prioriteeteille toimenpideohjelman sisällä tai jäsenvaltion muiden toimenpideohjelmien prioriteeteille. Vaarana ei siis ole, että jäsenvaltiot menettäisivät EU:n rahoitusta vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun lopputuloksen perusteella.

106

Valtaosa indikaattoreista, joiden perusteella suoritusvaraus kohdennetaan, liittyy tuotoksiin (57,1 %) ja täytäntöönpanon avainkohtiin (9,2 %) tai on taloudellisia indikaattoreita (33,4 %), kun taas tulosindikaattoreita käytetään vain hyvin vähän (0,3 %). Tämä osoittaa, että kauden 2014–2020 tuloskehyksessä keskitytään periaatteessa edelleen varojen käyttöön ja hankkeen tuotoksiin, mutta ei tulosten saavuttamiseen.

107

Kun tuloskehyksessä käytetään täytäntöönpanon avainkohtia, suoritusvarauksessa olevien varojen lopullisella kohdentamisella palkitaan perimmiltään kyvystä aloittaa täytäntöönpano, ei niinkään itse tukitoimien tuloksellisuudesta. Täytäntöönpanon avainkohtia käytettiin noin viidennekseen (22 %) EU:n rahoituksesta, johon sovelletaan suoritusvarausta.

108

Tarkastettujen toimenpideohjelmien tuloskehykseen sisältyvistä indikaattoreista noin neljännes (28 %) oli sellaisia, ettei tilintarkastustuomioistuin pystynyt tekemään johtopäätöksiä välitavoitearvon oikeellisuudesta joko siksi, ettei laskentamenetelmää voitu todentaa, tai koska yksikkökustannuksia tai tehtyjä oletuksia ei ollut selitetty yksityiskohtaisesti. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että muista välitavoitteista ja tavoitearvoista 18 prosenttia ei ole realistisia ja/tai saavutettavissa tai riittävän kunnianhimoisia. Edellä esitetty siis tarkoittaa, että suoritusvarauksen vapauttamista varten määritellyt välitavoitteet ja/tai tavoitteet ovat kyseenalaisia noin 46 prosentissa tapauksista.

109

Lopuksi todettakoon, että kaudella 2014–2020 komissio voi ensimmäistä kertaa soveltaa maksujen keskeytyksiä ja rahoitusoikaisuja heikon tuloksellisuuden perusteella. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että tämä on ensimmäinen askel oikeaan suuntaan. Näiden korjaavien toimenpiteiden soveltamiselle säädetyt edellytykset ovat kuitenkin liian rajoittavia. Tämän vuoksi on hyvin epätodennäköistä, että komissio pystyisi koskaan keskeyttämään maksuja tai tekemään rahoitusoikaisuja heikon tuloksellisuuden perusteella ohjelmakaudella 2014–2020.

Suositukset vuoden 2020 jälkeistä kautta varten

110

Tilintarkastustuomioistuin ei katso, että kuluvalla kaudella 2014–2020 sääntelyyn tehdyt muutokset olisivat kustannustehokkaita kummankaan välineen osalta. Siitä huolimatta tilintarkastustuomioistuin kannustaa jäsenvaltioita viemään päätökseen ja komissiota arvioimaan sovitut toimintasuunnitelmat ja molempia tavoittelemaan kaikkien ennakkoehtojen täyttymistä. Suoritusvarausta koskevia nykyisiä säännöksiä olisi lisäksi käytettävä mahdollisuuksien mukaan siten, että vältetään varojen tuhlaaminen.

111

Tilintarkastustuomioistuimen suositukset koskevatkin vuoden 2020 jälkeistä kautta, jolloin molempia välineitä – jos ne säilytetään – olisi vahvistettava, jotta niiden avulla voitaisiin todennäköisemmin edistää koheesiovarojen käytön vaikuttavuutta.

Suositus 1 – Ennakkoehtoja olisi kehitettävä edelleen vuoden 2020 jälkeistä kautta varten

Vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevaa lainsäädäntöehdotustaan varten komission olisi kehitettävä ennakkoehtoja edelleen välineenä, jolla voidaan arvioida jäsenvaltioiden valmiutta panna täytäntöön EU:n rahastoja, ja erityisesti

1. arvioitava uudelleen kunkin kautta 2014–2020 varten määritellyn ennakkoehdon relevanttiutta ja hyödyllisyyttä, poistettava päällekkäisyydet ja säilytettävä vain ne ennakkoehdot, joilla voidaan aidosti edistää toimintapoliittisten tavoitteiden vaikuttavaa saavuttamista
2. varmistettava, että vuoden 2020 jälkeistä kautta varten määriteltävät ennakkoehdot ovat yhdenmukaisia EU-ohjausjakson kanssa
3. määriteltävä selkeät arviointiperusteet ja, aina kun mahdollista, mitattavissa olevat tavoitteet, jotta voidaan varmistaa yhteinen näkemys siitä, mitä on saavutettava
4. vaadittava, että ennakkoehdot täytetään ja että niitä sovelletaan koko ohjelmakauden ajan, sekä kohdennettava tähän seurantaa mahdollinen hallinnollinen taakka huomioon ottaen.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

Suositus 2 – Olisi harkittava vuoden 2020 jälkeisen kauden suoritusvarauksen muuttamista nykyistä tulossuuntautuneemmaksi välineeksi

Vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevaa lainsäädäntöehdotustaan varten komission olisi kehitettävä suoritusvarausta nykyistä tulossuuntautuneemmaksi välineeksi, jolla kohdennetaan varoja ohjelmiin, joissa on saavutettu hyviä tuloksia, ja harkittava erityisesti, olisiko sen ehdotettava, että

1. suoritusvarausta edelleen kehitetään saatujen kokemusten perusteella välineeksi, jolla edistetään ja palkitaan hyvää tuloksellisuutta aiempaa paremmin ja jonka yhteydessä toimenpideohjelmien osalta on osoitettava, mitä lisärahoituksen avulla aiotaan saavuttaa
2. välittömiä tuloksia koskevia indikaattoreita hyödynnetään nykyistä enemmän ja että täytäntöönpanon avainkohdista tehdään välineitä, joilla voidaan arviointien yhteydessä nykyistä paremmin tuoda esiin pitkän aikavälin infrastruktuuritoimien tosiasiallinen tuloksellisuus
3. maksunkeskeytysten ja rahoitusoikaisujen edellytykset tarkistetaan niin, että heikkoon tuloksellisuuteen voidaan puuttua helpommin ja aikaisemmassa vaiheessa ja rahastojen asianmukaisen täytäntöönpanon kannustimia vielä lisätään.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuoden 2020 jälkeistä kautta koskevien lainsäädäntöehdotusten laadinnan yhteydessä.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Iliana Ivanovan johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 4. lokakuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

Ennakkoehdot ovat ennalta määriteltyihin kriteereihin perustuvia, yhteisiä säännöksiä koskevassa asetuksessa vahvistettuja ehtoja, joita pidetään välttämättöminä ennakkoedellytyksinä EU:lta saatavan rahoituksen vaikuttavalle ja tehokkaalle käytölle kaikkien ERI-rahastojen osalta. Laatiessaan EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n toimenpideohjelmia ohjelmakaudelle 2014–2020 jäsenvaltioiden on arvioitava, täyttyivätkö nämä ehdot. Jos ennakkoehdot eivät täyttyneet, jäsenvaltioiden oli laadittava toimintasuunnitelmat, joiden avulla varmistettiin, että ehdot täyttyivät viimeistään 31. joulukuuta 2016.

EU-ohjausjakso on jäsenvaltioiden välillä politiikan koordinointiin sovellettava sykli, jonka avulla pyritään yhdensuuntaistamaan kansalliset talousarvio-, vero- ja talouspolitiikat EU:n tavoitteiden ja painopisteiden kanssa. EU-ohjausjakson yhteydessä neuvosto antaa jäsenvaltioille suosituksia siitä, mitä rakenteellisia uudistuksia olisi toteutettava ja miten liiallinen makrotalouden epätasapaino voidaan estää.

Euroopan rakenne- ja investointirahastot (ERI-rahastot) koostuvat viidestä erillisestä rahastosta, joista tuetaan EU:n älykkään, kestävän ja osallistavan kasvun strategian täytäntöönpanoa kaikkialla unionissa sekä rahastokohtaisten tehtävien toteuttamista. Tätä varten vahvistetaan toimintapoliittiset kehykset seitsemän vuotta voimassa olevan monivuotisen rahoituskehyksen budjettikaudeksi. ERI-rahastot ovat Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), Euroopan sosiaalirahasto (ESR), koheesiorahasto, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Investointiprioriteetti on Euroopan unionin rahoituksen painopistealue. Se määritetään unionin tasolla ja liittyy EAKR:n, koheesiorahaston ja ESR:n tiettyyn temaattiseen tavoitteeseen.

Kumppanuussopimuksia on tehty Euroopan komission ja kunkin jäsenvaltion välillä ohjelmakaudeksi 2014–2020. Niissä vahvistetaan ERI-rahastojen varojen käyttöä koskevat kansallisten viranomaisten suunnitelmat ja määritellään kunkin maan strategiset päämäärät ja investointiprioriteetit kytkemällä ne älykästä, kestävää ja osallistavaa kasvua koskevan Eurooppa 2020 -strategian yleistavoitteisiin. Kumppanuussopimukset sisältävät myös muun muassa yhteenvedon sovellettavien ennakkoehtojen täyttymistä koskevasta arviosta ja, jos ne eivät täyty, toteutettavista toimenpiteistä, niistä vastaavista elimistä ja niiden toteuttamisaikataulusta, sekä kuvauksen menetelmistä ja mekanismeista, joilla varmistetaan tuloskehyksen toiminnan johdonmukaisuus. Jäsenvaltio laatii kumppanuussopimukset käyden vuoropuhelua komission kanssa. Kumppanuussopimuksille on saatava komission hyväksyntä.

Maakohtaiset suositukset ovat neuvoston suosituksia jäsenvaltioille. Suositukset liittyvät rakenteellisiin haasteisiin, joihin on tarkoituksenmukaista puuttua monivuotisilla investoinneilla. Nämä investoinnit kuuluvat suoraan rahastokohtaisten asetusten mukaisiin Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastojen) soveltamisaloihin. Suositukset perustuvat komission analyysiin EU:n jäsenvaltioiden suunnitelmista, jotka koskevat talousarvioon liittyviä, makrotaloudellisia ja rakenteellisia uudistuksia seuraavien 12–18 kuukauden aikana. Neuvosto hyväksyy maakohtaiset suositukset Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 121 artiklan 2 kohdan ja 148 artiklan 4 kohdan mukaisesti.

Panokset ovat taloudellisia, inhimillisiä, aineellisia, organisatorisia tai sääntelyyn liittyviä resursseja, joita tarvitaan toimintalinjan, ohjelman tai hankkeen täytäntöönpanoon.

Suoritusvaraus on kuusi prosenttia EAKR:lle, ESR:lle ja koheesiorahastolle Investoinnit kasvuun ja työpaikkoihin -tavoitteen mukaisesti kohdennetuista sekä maaseuturahastolle ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastosta annetun asetuksen mukaisen yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin piirissä rahoitetuille toimenpiteille kohdennetuista varoista. Nämä varat sisältyvät ohjelmiin, mutta ne kohdennetaan lopullisesti tai uudelleen vuonna 2019 tehtävän tulosten tarkastelun perusteella.

Tavoitteilla ilmaistaan tuotosten, saavutettavien tulosten ja komissiolle 31. joulukuuta 2023 mennessä todennettujen menojen arvo. Sitä, onko nämä tavoitteet saavutettu ja kuinka hyvin ne on saavutettu, arvioidaan ohjelmakauden sulkemisvaiheessa vuonna 2025.

Temaattinen tavoite on kumppanuussopimuksia jäsentävä tekijä. Se määritellään ennalta lainsäädännössä ja kuvastaa tavoitteita, joita Euroopan rakenne- ja investointirahastoista olisi tuettava. Temaattisilla tavoitteilla luodaan yhteys EU:n tason strategisiin tavoitteisiin.

Toimenpideohjelmassa määritellään jäsenvaltion tai alueen prioriteetit ja erityistavoitteet sekä määritetään, miten ERI-rahastoista saatavilla varoilla (EU:n sekä kansallinen julkinen ja yksityinen osarahoitus) rahoitetaan hankkeita tiettynä ajanjaksona (nykyisin seitsemän vuoden aikana). Hankkeilla on edistettävä tiettyjen tavoitteiden saavuttamista. Tavoitteet määritellään toimenpideohjelman toimintalinjan tasolla. Jäsenvaltio laatii toimenpideohjelman, jolle on saatava komission hyväksyntä ennen kuin EU:n talousarviosta voidaan suorittaa maksuja. Toimenpideohjelmia voidaan muuttaa niiden kattaman ajanjakson aikana ainoastaan molempien osapuolten suostumuksella.

Tulos on mitattavissa oleva syy-seuraus-suhteen välitön tai välillinen seuraus. Julkisen politiikan tulosperusteinen lähestymistapa pohjautuu periaatteeseen, jonka mukaan julkisten toimenpiteiden olisi keskityttävä tulosten saavuttamiseen eikä toiminnan tai prosessin hallinnointiin. Koheesiopolitiikassa termillä tarkoitetaan tavallisesti seurauksia ja vaikutuksia.

Tuloskehys muodostuu joukolle indikaattoreita määritellyistä välitavoitteista ja tavoitteista. Jäsenvaltiot valitsevat indikaattorit toimenpideohjelman kullekin toimintalinjalle, lukuun ottamatta teknisen avun toimintalinjoja ja ohjelmia, joita tuetaan pk-yrityksiä koskevasta aloitteesta.

Tulosten tarkastelussa arvioidaan ohjelmien välitavoitteiden saavuttamista toimintalinjoittain jäsenvaltioiden vuonna 2019 toimittamassa vuosittaisessa täytäntöönpanokertomuksessa esitettyjen tietojen ja arviointien perusteella.

Tuotoksilla tarkoitetaan sitä, mitä tukitoimeen suunnattujen resurssien avulla on tuotettu tai saavutettu (kuten työttömille nuorille järjestetty koulutus, jätevedenpuhdistamojen määrä ja rakennettujen teiden kilometrimäärä).

Täytäntöönpanon avainkohdat ovat toimien täytäntöönpanon tiettyjä välivaiheita, jotka on saavutettava investointiprioriteetille vuodeksi 2023 määriteltyjen tavoitteiden saavuttamiseksi. Täytäntöönpanon avainkohtia voidaan käyttää ainoastaan tuloskehystä varten, ja ne voivat liittyä eri täytäntöönpanovaiheisiin (esimerkiksi hankkeiden valintaan tai suurhankkeiden hyväksyntään), joita tuotosten aikaansaaminen edellyttää.

Vaikutuksella viitataan pitkäaikaisiin sosiaalis-taloudellisiin seurauksiin, jotka ovat havaittavissa tietyn ajan kuluttua tukitoimen päättymisestä. Ne voivat vaikuttaa tukitoimen välittömiin edunsaajiin tai muihin, välillisiin edunsaajiin (esimerkiksi työttömyysasteen aleneminen tai veden laadun paraneminen).

Välitavoitteet ovat tavoitteita, joilla mitataan suoraan investointiprioriteetin erityistavoitteiden toteutumista. Välitavoitteet on saavutettava 31. joulukuuta 2018 mennessä, ja niiden saavuttamista arvioidaan vuonna 2019.

Yhteisiä säännöksiä koskevalla asetuksella tarkoitetaan Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) N:o 1303/2013. Se annettiin 17 päivänä joulukuuta 2013 Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta¹.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän tuloksellisuuden tarkastuksen toimitti II tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Iliana Ivanova. Jaosto on erikoistunut yhteenkuuluvuutta, kasvua ja osallisuutta tukevien investointien menoaloihin. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Ladislav Balkon johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Branislav Urbanič, toimialapäällikkö Niels-Erik Brokopp, tehtävävastaava Bernard Witkos sekä tarkastajat Simon Dennett, Marija Grguric, Sara Pimentel, Ana Popescu ja Anne Poulsen.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8309-2	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/961945	QJ-AB-17-016-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-8262-0	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/300575	QJ-AB-17-016-FI-Q

© Euroopan unioni, 2017.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: http://europa.eu/contact

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://publications.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.