ABC-ul dreptului Uniunii Europene - Martie 2023

GLOSARUL ABREVIERILOR

ACP	Africa, Zona Caraibilor și Pacific
BCE	Banca Centrală Europeană
CE	Comunitatea Europeană
CECO	Comunitatea Europeană a Cărbunelui și Oțelului
CEDO	Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția europeană a drepturilor omului)
CEE	Comunitatea Economică Europeană
CESE	Comitetul Economic și Social European
EPPO	Parchetul European
Euratom	Comunitatea europeană a energiei atomice
MES	Mecanismul european de stabilitate
NATO	Organizația Tratatului Atlanticului de Nord
OCDE	Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică
OCEE	Organizația pentru Cooperare Economică Europeană
OSCE	Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa
PSA	proces de stabilizare și de asociere
TFUE	Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene
Tratatul CE	Tratatul de instituire a Comunității Europene
Tratatul UE (TUE)	Tratatul privind Uniunea Europeană
UE	Uniunea Europeană

CALENDAR

26 iunie 1945: Semnarea Cartei Organizației Națiunilor Unite la San Francisco

9 septembrie 1946: Discursul lui Winston Churchill la Zürich privind beneficiile Statelor Unite ale Europei

17 martie 1948: Semnarea Tratatului de instituire a Uniunii Europei Occidentale (UEO) la Bruxelles

4 aprilie 1949: Semnarea Tratatului Atlanticului de Nord de instituire a NATO la Washington

16 aprilie 1949: Înființarea Organizației pentru Cooperare Economică Europeană (OCEE) la Paris

5 mai 1949: Semnarea Tratatului de instituire a Consiliului Europei la Strasbourg

9 mai 1950: Declarația lui Robert Schuman privind crearea Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului ca primă etapă în crearea unei federații europene

4 noiembrie 1950: Semnarea Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale la Roma

18 aprilie 1951: Semnarea la Paris a Tratatului de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului (Tratatul CECO) de către Belgia, Germania de Vest, Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos – care va dura 50 de ani

23 iulie 1952: Intrarea în vigoare a Tratatului CECO

1 iunie 1955: Conferința miniștrilor afacerilor externe de la Messina pentru pregătirea Tratatului CEE

25 martie 1957: Semnarea la Roma a Tratatelor de instituire a Comunității Economice Europene (Tratatul CEE) și a Comunității Europene a Energiei Atomice (Tratatul CEEA/Tratatul Euratom) de către Belgia, Germania de Vest, Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos (Tratatele de la Roma)

1 ianuarie 1958: Intrarea în vigoare a Tratatelor de la Roma

4 ianuarie 1960: Înființarea Asociației Europene a Liberului Schimb la Stockholm de către Austria, Danemarca, Norvegia, Portugalia, Suedia, Elveția și Regatul Unit

14 decembrie 1960: Semnarea Convenției privind Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică la Paris

8 aprilie 1965: Semnarea Tratatului de instituire a unui Consiliu unic și a unei Comisii unice a Comunităților Europene (Tratatul de Fuziune)

1 iulie 1967: Intrarea în vigoare a Tratatului de Fuziune

1 ianuarie 1973: Danemarca, Irlanda și Regatul Unit aderă la Comunitățile Europene

1 august 1975: Semnarea Actului final al Conferinței pentru Securitate și Cooperare în Europa la Helsinki

18 decembrie 1978: Instituirea Sistemului Monetar European

7-10 iunie 1979: Primele alegeri directe pentru Parlamentul European

1 ianuarie 1981: Aderarea Greciei la Comunitățile Europene

1 ianuarie 1985: Retragerea Groenlandei din Comunitatea Economică Europeană

14 iunie 1985: Acordul Schengen dintre Belgia, Franța, Germania de Vest, Luxemburg și Țările de Jos privind eliminarea treptată a controalelor la frontierele comune

1 ianuarie 1986: Aderarea Portugaliei și a Spaniei la Comunitățile Europene

1 iulie 1987: Crearea Actului unic european

3 octombrie 1990: Aderarea Germaniei de Est la Republica Federală Germania și integrarea în Comunitățile Europene

7 februarie 1992: Semnarea Tratatului privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht) la Maastricht

2 mai 1992: Semnarea Acordului privind Spațiul Economic European (Acordul privind SEE) la Porto

1 ianuarie 1993: Înființarea pieței unice europene

1 noiembrie 1993: Intrarea în vigoare a Tratatului privind Uniunea Europeană (Tratatul de la Maastricht)

1 ianuarie 1994: Intrarea în vigoare a Acordului privind SEE

1 ianuarie 1995: Aderarea Austriei, a Finlandei și a Suediei la Uniunea Europeană

1 martie 1995: Intrarea în vigoare a Convenției Schengen (noi membri până în martie 2001: Danemarca, Grecia, Spania, Italia, Austria, Portugalia, Finlanda și Suedia)

16 iulie 1997: Publicarea programului „Agenda 2000” al Comisiei Europene, care vizează extinderea UE

2 octombrie 1997: Semnarea Tratatului de la Amsterdam

12 decembrie 1997: Începerea procesului de extindere a Uniunii Europene de către Consiliul European la Luxemburg

1 octombrie 1998: Intrarea în vigoare a Convenției Europol (cooperarea polițienească în UE)

1 ianuarie 1999: Introducerea monedei unice europene, „euro”

1 mai 1999: Intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam

24 martie 2000: Adoptarea Strategiei de la Lisabona pentru reînnoirea economică, socială și de mediu a UE

8 decembrie 2000: Proclamarea solemnă a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

26 februarie 2001: Semnarea Tratatului de la Nisa

1 ianuarie 2002: Introducerea bancnotelor și monedelor euro ca mijloc de plată

28 februarie 2002: Instituirea Eurojust (din 2019, Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Justiție Penală)

1 februarie 2003: Intrarea în vigoare a Tratatului de la Nisa

1 mai 2004: Aderarea Cehiei, a Estoniei, a Ciprului, a Letoniei, a Lituaniei, a Ungariei, a Maltei, a Poloniei, a Sloveniei și a Slovaciei la UE

29 octombrie 2004: Semnarea Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa

mai/iunie 2005: Respingerea Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa în cadrul referendumurilor din Franța (54,7 % votează împotrivă) și din Țările de Jos (61,7 % votează împotrivă)

1 ianuarie 2007: Aderarea Bulgariei și a României la UE

1 ianuarie 2007: Introducerea monedei euro în Slovenia

1 martie 2007: Înființarea Agenției pentru Drepturi Fundamentale a Uniunii Europene

12 decembrie 2007: Proclamarea solemnă la Strasbourg a Cartei drepturilor fundamentale de către Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană

13 decembrie 2007: Semnarea Tratatului de la Lisabona

21 decembrie 2007: Aderarea Cehiei, a Estoniei, a Letoniei, a Lituaniei, a Ungariei, a Maltei, a Poloniei, a Sloveniei și a Slovaciei la spațiul Schengen

1 ianuarie 2008: Introducerea monedei euro în Cipru și Malta

12 iunie 2008: Primul referendum organizat în Irlanda privind Tratatul de la Lisabona (53,4 % votează împotrivă)

12 decembrie 2008: Intrarea Elveției în spațiul Schengen

1 ianuarie 2009: Introducerea monedei euro în Slovacia

2 octombrie 2009: Al doilea referendum organizat în Irlanda privind Tratatul de la Lisabona (67,1 % votează pentru)

1 decembrie 2009: Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona

1 decembrie 2009: Primul președinte al Consiliului European (Herman Van Rompuy); primul Înalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate (baroneasa Catherine Ashton)

21 iunie 2010: Crearea Serviciului European de Acțiune Externă

1 ianuarie 2011: Introducerea monedei euro în Estonia

1 ianuarie 2011: Lansarea Autorității europene de supraveghere financiară

25 martie 2011: Adoptarea Pactului euro plus pentru coordonarea politicilor economice în cadrul uniunii economice și monetare

19 decembrie 2011: Intrarea Liechtensteinului în spațiul Schengen

30 ianuarie 2012: Încheierea de către 25 de state membre a Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare

2 februarie 2012: Semnarea Tratatului de instituire a Mecanismului european de stabilitate

1 iulie 2013: Aderarea Croației la UE

1 ianuarie 2014: Introducerea monedei euro în Letonia

18 septembrie 2014: Referendumul privind independența Scoției: 55,3 % votează împotrivă, 44,7 % votează pentru

1 ianuarie 2015: Introducerea monedei euro în Lituania

12 martie 2015: Retragerea oficială a cererii Islandei de aderare la UE

23 iunie 2016: Referendumul privind ieșirea Regatului Unit din UE (51,9 % votează pentru Brexit)

30 decembrie 2016: Intrarea în vigoare a Acordului de la Paris privind schimbările climatice după ratificarea de către statele membre ale UE

29 martie 2017: Notificarea oficială de către prim-ministrul Theresa May a intenției Regatului Unit de a ieși din UE

31 ianuarie 2020: Retragerea Regatului Unit din UE după 47 de ani de la aderare

9 mai 2020: Aniversarea a 70 de ani de la Declarația Schuman

1 ianuarie 2021: Regatul Unit se retrage din piața internă și din uniunea vamală a UE, precum și din toate politicile și acordurile comerciale ale UE după încheierea perioadei de tranziție. Acestea sunt înlocuite de Acordul comercial și de cooperare dintre UE și Regatul Unit

10 martie 2021: Semnarea declarației comune a PE, a Consiliului și a Comisiei referitoare la Conferința privind viitorul Europei

28 iunie 2021: UE adoptă prima Lege europeană a climei

1 ianuarie 2023: Introducerea monedei euro în Croația (al 20-lea membru al zonei euro)

1 ianuarie 2023: Intrarea Croației în spațiul Schengen

DE LA PARIS LA LISABONA, TRECÂND PRIN ROMA, MAASTRICHT, AMSTERDAM ȘI NISA

Până în perioada care a urmat imediat după sfârșitul celui de Al Doilea Război Mondial, conceptul pe care îl aveam despre stat, precum și viața noastră politică se dezvoltaseră aproape exclusiv pe constituțiile și legislațiile naționale. În țările noastre democratice, aceste constituții și legi stabileau regulile obligatorii atât pentru cetățeni și partide, cât și pentru stat și instituțiile acestuia. A fost necesară prăbușirea totală a Europei și declinul său politic și economic pentru a fi create condițiile necesare unui nou început și relansării ideii unei noi ordini europene.

În termeni generali, eforturile în direcția unificării Europei după cel de Al Doilea Război Mondial au dat naștere unui amestec deconcertant de organizații complexe, asupra cărora este dificil de avut o privire de ansamblu. De exemplu, Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO), Consiliul Europei și Uniunea Europeană coexistă fără nicio reală legătură între ele.

Această varietate de organizații capătă o structură logică doar din punctul de vedere al obiectivelor lor concrete. Astfel, se pot distinge trei mari grupuri:

Primul grup: organizațiile euroatlantice

Organizațiile euroatlantice au fost rezultatul alianței dintre Statele Unite și Europa după cel de Al Doilea Război Mondial. Deloc întâmplător, prima organizație europeană din perioada postbelică, Organizația pentru Cooperare Economică Europeană (OCEE), a fost creată în 1948 la inițiativa Statelor Unite. În 1947, secretarul de stat de atunci al Statelor Unite, George Marshall, a cerut țărilor europene să își reunească eforturile pentru a-și reconstrui economiile și a promis sprijinul țării sale. Acest sprijin s-a concretizat în Planul Marshall, care a creat bazele reconstrucției rapide a Europei Occidentale. Inițial, principalul obiectiv al OCEE a fost liberalizarea schimburilor comerciale între state. În 1960, atunci când Canada și Statele Unite s-au alăturat organizației, s-a adăugat un nou obiectiv – cel al promovării progresului economic în țările din lumea a treia, prin intermediul ajutoarelor pentru dezvoltare. OCEE a fost transformată apoi în OCDE, care numără în prezent 38 de membri.

În 1949, sub forma unei alianțe militare cu Canada și Statele Unite, a luat ființă Organizația Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Obiectivul NATO este reprezentat de asigurarea apărării colective, respectiv a asistenței colective. Aceasta a fost concepută sub formă de componentă a unei centuri globale de siguranță, pentru limitarea influenței sovietice și, după căderea „Cortinei de Fier” în anul 1989 și procesul ulterior de dezmembrare a Uniunii Sovietice, s-a transformat tot mai intens într-o organizație având ca scop soluționarea crizelor și promovarea stabilității. Din NATO fac parte 31 de state, printre care 22 de state membre ale UE (cu excepția Irlandei, a Ciprului, a Maltei, a Austriei și a Suediei), precum și Albania, Canada, Islanda, Muntenegru, Macedonia de Nord, Norvegia, Turcia, Regatul Unit și Statele Unite. Uniunea Europei Occidentale (UEO) a fost creată în 1954, în scopul consolidării cooperării țărilor europene în domeniul politicii de securitate. UEO a marcat debutul politicii de securitate și apărare în Europa. Totuși, dezvoltarea rolului UEO nu a continuat, iar cea mai mare parte a competențelor organizației a fost transferată altor instituții internaționale, în special NATO, Consiliului Europei și Uniunii Europene. Prin urmare, UEO a fost dizolvată la 30 iunie 2011.

Al doilea grup: Consiliul Europei și Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa

Organizațiile europene care formează cel de al doilea grup se caracterizează printr-o structură ce permite includerea unui număr cât mai mare de țări. În același timp, s-a acceptat în mod intenționat faptul că aceste organizații nu vor depăși sfera cooperării internaționale tradiționale.

Între aceste organizații se numără Consiliul Europei, înființat la 5 mai 1949, în calitate de organizație politică, dispunând în prezent de 46 de membri, incluzând toate statele membre actuale ale UE. Statutul Consiliului Europei nu face nicio referire la o eventuală transformare în federație sau uniune și nu prevede transferul sau exercitarea în comun a drepturilor de suveranitate națională. Deciziile cu privire la toate aspectele importante se iau conform principiului unanimității. Astfel, fiecare stat se poate opune adoptării deciziilor prin exercitarea unui drept de veto. Prin urmare, Consiliul Europei este conceput doar ca organism de cooperare internațională.

Consiliul Europei a încheiat numeroase convenții în domeniile economiei, culturii, politicii sociale și justiției. Cea mai importantă și cea mai cunoscută dintre acestea este Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO = Convenția europeană a drepturilor omului), din 4 noiembrie 1950, încheiată între timp de toți cei 46 de membri ai Consiliului Europei. Convenția nu a permis numai stabilirea unui nivel minim de protecție a drepturilor omului în țările membre, ci a creat, de asemenea, un sistem de protecție juridică prin care organismele înființate în temeiul Convenției de la Strasbourg (Comisia Europeană a Drepturilor Omului și Curtea Europeană a Drepturilor Omului) pot condamna încălcarea drepturilor omului în țările membre.

Din acest grup face parte și Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE), înființată în 1994 în urma Conferinței pentru securitate și cooperare în Europa. OSCE, din care fac parte în prezent 57 de state, are obligația de a respecta principiile și obiectivele stabilite prin Actul Final de la Helsinki din 1975 și prin Carta de la Paris din 1990. Pe lângă măsurile de promovare a încrederii între țările Europei, aceste obiective includ și crearea unei „rețele de securitate” care să permită soluționarea pe cale pașnică a conflictelor.

Al treilea grup: Uniunea Europeană

Cel de al treilea grup de organizații europene este reprezentat de Uniunea Europeană (UE). Spre deosebire de asociațiile internaționale tradiționale dintre state, noutatea esențială a UE rezidă în faptul că statele membre au renunțat la unele dintre drepturile lor de suveranitate în favoarea UE și i-au conferit acesteia prerogative pentru a acționa în mod independent. În exercitarea acestor prerogative, UE poate emite acte juridice europene având aceeași putere ca actele de suveranitate adoptate în statele membre.

Piatra de temelie a UE a constituit-o declarația de la 9 mai 1950 a lui Robert Schuman, ministrul de externe al Franței la acea vreme, în care acesta a prezentat planul pe care îl elaborase împreună cu Jean Monnet de unificare a industriei europene a cărbunelui și oțelului prin formarea unei Comunități Europene a Cărbunelui și Oțelului (CECO). Potrivit declarației, această unificare reprezintă o inițiativă istorică în favoarea unei „Europe organizate și pline de vitalitate”, care este „indispensabilă pentru civilizație” și fără de care „pacea în lume nu poate fi menținută”.

„Planul Schuman” a devenit în cele din urmă realitate odată cu încheierea Tratatului de instituire a CECO între cele șase țări fondatoare (Belgia, Germania, Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos), la 18 aprilie 1951 la Paris (Tratatul de la Paris), și cu intrarea în vigoare a acestuia la 23 iulie 1952. Această Comunitate a fost instituită pe o perioadă de 50 de ani și a fost „integrată” în Comunitatea Europeană atunci când tratatul său fondator a expirat (la 23 iulie 2002). În continuare, câțiva ani mai târziu, aceleași state au creat, prin tratatele de la Roma din 25 martie 1957, Comunitatea Economică Europeană (CEE) și Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), care și-au început activitatea odată cu intrarea în vigoare a acestor tratate, la 1 ianuarie 1958.

Crearea Uniunii Europene prin Tratatul de la Maastricht a marcat o nouă etapă a procesului de unificare politică a Europei. Acest tratat, semnat încă de la 7 februarie 1992 la Maastricht, dar care, din cauza unor obstacole întâmpinate în procesul de ratificare (aprobarea poporului danez a fost obținută doar după un al doilea referendum; în Germania a fost introdusă o acțiune juridică împotriva acordului parlamentar cu privire la tratat), a intrat în vigoare abia la 1 noiembrie 1993, se autodefinește ca „o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei”. Acesta conține instrumentul de instituire a Uniunii Europene, cu toate că procesul nu a fost finalizat. Uniunea Europeană nu a înlocuit în acest context Comunitățile Europene, ci a adus aceste elemente sub același acoperiș, alături de noile politici și forme de cooperare. Acest proces a condus în mod figurativ la trei piloni, pe care s-a sprijinit UE. Primul pilon a fost reprezentat de Comunitățile Europene: CEE (redenumită CE), CECO (până în 2002) și Euratom. Cel de al doilea pilon a fost reprezentat de cooperarea statelor membre în cadrul politicii externe și de securitate comune. Cel de al treilea pilon a vizat cooperarea statelor membre în domenii precum justiția și afacerile interne.

Uniunea Europeană a cunoscut o primă etapă de dezvoltare prin tratatele de la Amsterdam și de la Nisa care au intrat în vigoare la 1 mai 1999 și, res­pectiv, la 1 februarie 2003. Scopul acestor reforme privind tratatele a fost menținerea în beneficiul UE a capacității sale de acțiune și în cadrul unei Uniuni extinse cu numeroase state membre noi. Din acest motiv, cele două tratate au condus în primul rând la reforme instituționale, voința politică de aprofundare a integrării europene rămânând relativ scăzută în raport cu reformele din etapele anterioare.

Numeroasele critici care au urmat au dat naștere unei dezbateri cu privire la viitorul Uniunii Europene și la structura sa instituțională. Acestea au determinat adoptarea unei Declarații privind viitorul Uniunii Europene de către șefii de stat sau de guvern la 5 decembrie 2001 în localitatea Laeken din Belgia. Prin acest document, UE și-a asumat obligația de a deveni mai democratică, mai transparentă și mai eficientă și de a deschide calea către adoptarea unei constituții. Primul pas în atingerea acestui obiectiv l-a constituit instituirea unei convenții europene, sub președinția fostului președinte al Franței Valéry Giscard d’Estaing, a cărei misiune era redactarea unei constituții europene. Proiectul elaborat în cadrul acestei convenții având ca obiect „Tratatul de instituire a unei constituții pentru Europa” a fost înmânat oficial președintelui Consiliului European la 18 iulie 2003 și adoptat cu diferite modificări de către șefii de stat sau de guvern la 17 și 18 iulie 2004 la Bruxelles.

Constituția avea drept scop transformarea Uniunii Europene și a Comunității Europene existente într-o Uniune Europeană unică, care ar fi trebuit să funcționeze pe baza unui singur tratat constituțional. Doar Comunitatea Europeană a Energiei Atomice urma să funcționeze în continuare ca o comunitate independentă, deși strâns asociată Uniunii Europene, ca și până atunci. Acest proiect constituțional a eșuat însă în cursul procesului de ratificare a statelor membre. După primele voturi pentru în 13 dintre cele 25 de state membre de atunci, tratatul a fost respins în referendumurile din Franța (54,7 % împotrivă, la o participare de 69,34 %) și din Țările de Jos (61,7 % împotrivă, la o participare de 63 %).

După o perioadă de reflecție de aproape doi ani, în prima jumătate a anului 2007 s-a reușit lansarea unui nou pachet de reforme. Acest pachet de reforme se desparte formal de ideea unei constituții europene, prin care toate tratatele existente urmau a fi abrogate și înlocuite cu un singur document intitulat „Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa”. În schimb, a fost elaborat un tratat de reformă care, ca și tratatele anterioare de la Maastricht, Amsterdam și Nisa, a introdus modificări fundamentale ale tratatelor existente ale UE, vizând creșterea capacității de acțiune a UE în interiorul și în afara Uniunii, consolidarea legitimității democratice a UE și creșterea eficacității acțiunilor acesteia în ansamblu. Potrivit tradiției, acest tratat de reformă a fost numit după locul în care a fost semnat: Tratatul de la Lisabona. Tratatul a fost elaborat extrem de rapid, în special datorită faptului că, în concluziile la ședința Consiliului European din 21 și 22 iunie 2007 de la Bruxelles, șefii de stat sau de guvern au stabilit în amănunt prin ce modalitate și în ce măsură modificările negociate privind Tratatul de reformă urmau să fie încorporate în tratatele existente. Au procedat în această privință de o manieră complet atipică și nu s-au limitat la stabilirea unor direcții generale care ulterior să fie puse în practică prin dispozițiile unei conferințe interguvernamentale, ci au definit ei înșiși structura și conținutul modificărilor ce urmau să fie aplicate, formulând deseori textul exact al unei dispoziții.

Principalele puncte controversate au fost delimitarea competențelor între UE și statele membre, viitorul politicii externe și de securitate comune, noul rol al parlamentelor naționale în procesul de integrare, încorporarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene în dreptul Uniunii, precum și eventualele progrese în domeniul cooperării polițienești și judiciare în materie penală. Drept urmare, conferința interguvernamentală convocată în 2007 a avut o libertate de manevră redusă, având doar mandatul aplicării din punct de vedere tehnic a modificărilor impuse. Lucrările conferinței interguvernamentale au fost astfel finalizate încă de la 18/19 octombrie 2007; acestea au fost aprobate din punct de vedere politic cu ocazia reuniunii informale a Consiliului European care a avut loc în aceeași perioadă la Lisabona.

Tratatul a fost în cele din urmă semnat oficial la 13 decembrie 2007 la Lisabona de către șefii de stat sau de guvern ai celor 27 de state membre ale UE de atunci (Croația a devenit membră a UE de abia în 2013). Cu toate acestea, procesul de ratificare a acestui tratat s-a dovedit a fi extrem de dificil. Deși, spre deosebire de Tratatul de instituire a unei Constituții pentru Europa, Tratatul de la Lisabona a fost ratificat cu succes în Franța și în Țările de Jos, acesta a suferit un eșec la un prim referendum organizat în Irlanda la 12 iunie 2008 (53,4 % împotrivă, la o participare de 53,1 %). Doar după obținerea mai multor garanții juridice cu privire la sfera (limitată a) noului tratat, cetățenii irlandezi au fost chemați la vot la un al doilea referendum privind tratatul, în octombrie 2009. De data aceasta, tratatul a obținut o aprobare largă din partea populației irlandeze (de 67,1 % pentru, la o participare de 59 %). Succesul referendumului din Irlanda a deschis calea ratificării Tratatului de la Lisabona în Polonia și în Cehia. În Polonia, președintele Kaczyński condiționase semnarea instrumentului de ratificare de rezultatul favorabil al referendumului din Irlanda. De asemenea, președintele ceh, Václav Klaus, intenționase inițial să aștepte rezultatele referendumului irlandez, însă ulterior a condiționat semnarea instrumentului de ratificare de garanția că „decretele Beneš” din 1945, care exclud orice revendicare teritorială asupra unor foste teritorii germane din Cehia, nu vor fi afectate de Tratatul de la Lisabona și, în special, de Carta drepturilor fundamentale, integrată în Tratatul UE. După identificarea unei soluții la aceste cereri, Klaus a semnat instrumentul de ratificare la 3 noiembrie 2009. Astfel, procesul de ratificare a fost finalizat, iar Tratatul de la Lisabona a putut intra în vigoare la 1 decembrie 2009.

Prin Tratatul de la Lisabona, Uniunea Europeană și Comunitatea Europeană au fuzionat într-o Uniune Europeană unică. Termenul „comunitate” a fost înlocuit integral cu termenul „uniune”. Uniunea Europeană s-a substituit și a preluat succesiunea Comunității Europene. Cu toate acestea, dreptul Uniunii este în continuare definit de următoarele trei tratate:

Tratatele UE în vigoare

TUE și TFUE prezintă aceeași valoare juridică și nu se află într-un raport de supraordonare sau de subordonare. Această clarificare explicită de ordin juridic este necesară, întrucât nivelurile de reglementare din ambele tratate și noul titlu al fostului Tratat CE („Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene”) creează impresia că Tratatul UE este oarecum o constituție sau un tratat de bază, în timp ce TFUE este conceput ca un tratat de punere în aplicare. În plus, nici Tratatul UE și nici TFUE nu au caracter constituțional formal. Terminologia utilizată în ansamblul tratatelor reflectă această modificare de abordare față de proiectul precedent de constituție: nu se mai utilizează expresia „constituție”, „Ministrul Afacerilor Externe al UE” devine „Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate”, iar definițiile termenilor „lege” și „lege-cadru” au fost abandonate. De asemenea, tratatele modificate nu conțin niciun articol referitor la simbolurile UE, cum ar fi steagul sau imnul. Supremația dreptului Uniunii nu este stabilită prin intermediul unei norme exprese în cadrul unui tratat, ci rezultă, la fel ca înainte, dintr-o declarație care face trimitere la jurisprudența în materie a Curții de Justiție a Uniunii Europene.

De asemenea, Tratatul de la Lisabona renunță la cei „trei piloni” ai UE. Cu toate acestea, procedurile speciale privind politica externă și de securitate comună, inclusiv apărarea europeană, rămân în vigoare; declarațiile Conferinței interguvernamentale, anexate la tratat, subliniază caracterul special al acestui domeniu politic și responsabilitățile deosebite pe care le au, în acest sens, statele membre.

Statutul de membru al UE

În urma retragerii Regatului Unit, UE are în prezent 27 de state membre. Acestea sunt, în primul rând, cei șase membri fondatori ai CEE, și anume Belgia, Germania (inclusiv teritoriul fostei Germanii de Est, ca urmare a unificării celor două Germanii, la 3 octombrie 1990), Franța, Italia, Luxemburg și Țările de Jos. La 1 ianuarie 1973, au aderat la Comunitate Danemarca (în prezent cu excepția Groenlandei care, în februarie 1982, în urma unui referendum, s-a pronunțat cu o mică majoritate împotriva rămânerii în CE), Irlanda și Regatul Unit (care a ieșit din UE la 31 ianuarie 2020). Planificata aderare a Norvegiei a fost respinsă printr-un referendum organizat în octombrie 1972 (cu 53,5 % voturi împotrivă).

„Extinderea spre sud” a UE a început cu aderarea Greciei, la 1 ianuarie 1981, și s-a încheiat cu aderarea Spaniei și a Portugaliei, la 1 ianuarie 1986. Următoarea extindere a avut loc la 1 ianuarie 1995, când Austria, Finlanda și Suedia au aderat la UE. În Norvegia, un nou referendum a avut aceleași rezultate ca în urmă cu 22 de ani, cetățenii pronunțându-se, cu o mică majoritate (52,4 %), împotriva aderării țării lor la UE. La 1 mai 2004 au aderat la UE țările baltice Estonia, Letonia și Lituania, statele din Europa Centrală și de Est Cehia, Ungaria, Polonia, Slovenia și Slovacia, precum și cele două insule mediteraneene Cipru și Malta. După aproximativ doi ani, extinderea spre est a continuat cu aderarea Bulgariei și a României, la 1 ianuarie 2007.

Cel mai recent membru al UE a devenit Croația, la 1 iulie 2013. Populația Uniunii a crescut la 447 de milioane de locuitori în prezent. Această extindere istorică a UE constituie elementul central al unui lung proces care a permis reunificarea unei Europe ce fusese divizată timp de peste o jumătate de secol de Cortina de Fier și Războiul Rece. Extinderea reflectă dorința de a asigura pacea, stabilitatea și prosperitatea economică într-un continent european unit.

UE manifestă deschidere și pentru aderarea altor state, în măsura în care acestea îndeplinesc criteriile de aderare stipulate de Consiliul European în 1993 la Copenhaga:

• criteriile politice: stabilitatea instituțională, democrația, statul de drept, garantarea drepturilor omului, precum și respectarea și protecția minorităților;
• criteriile economice: existența unei economii de piață funcționale, care să facă față presiunii concurențiale și forțelor de piață la nivelul UE;
• criteriile juridice: capacitatea de asumare a obligațiilor asociate calității de membru al UE, inclusiv acceptarea obiectivelor uniunii politice, precum și ale uniunii economice și monetare.

Procedura de aderare prezintă trei etape, care trebuie aprobate de către toate statele membre ale UE de la momentul respectiv:

1. i se oferă unui stat perspectiva de a deveni membru;
2. o țară dobândește statutul oficial de stat candidat, imediat ce aceasta îndeplinește condițiile de aderare, ceea ce nu înseamnă însă că sunt inițiate negocieri oficiale;
3. sunt inițiate negocieri formale de aderare cu statul candidat, în cadrul cărora sunt convenite modalitățile și procedurile de adoptare a normelor în vigoare ale Uniunii Europene.

După finalizarea negocierilor și a reformelor însoțitoare cu satisfacerea cerințelor ambelor părți, rezultatele și condițiile pentru aderare sunt stipulate într-un tratat de aderare. Pentru început, acest tratat de aderare trebuie aprobat cu majoritate absolută de către membrii Parlamentului European. După aceasta, tratatul trebuie aprobat de către Consiliu, în unanimitate. Semnarea tratatului de aderare este efectuată ulterior de către șefii de stat sau de guvern din UE și din statul aderent. Tratatul de aderare trebuie ratificat ulterior de către statele membre ale UE și de către statul aderent în conformitate cu normele de drept constituțional în vigoare. Depunerea instrumentelor de ratificare marchează finalizarea procedurii de aderare și intrarea în vigoare a tratatului de aderare. Astfel, statul aderent devine stat membru.

În prezent sunt în desfășurare negocieri de aderare cu Turcia (din 2005), Muntenegru (din 2012), Serbia (din 2014) și Albania și Macedonia de Nord (din 2022).

Turcia a depus cererea de aderare la 14 aprilie 1987. Relațiile dintre UE și Turcia au însă un istoric mai îndelungat. Încă din 1963, Turcia și CEE au încheiat un acord de asociere în care se face referire la o eventuală aderare. În 1995 a fost creată o uniune vamală, iar în decembrie 1999, la Helsinki, Consiliul European a hotărât să îi acorde Turciei statutul oficial de țară candidată la aderare. Această decizie a constituit expresia convingerii că această țară îndeplinește condițiile principale ale unui sistem democratic, deși mai sunt încă necesare progrese importante în ceea ce privește respectarea drepturilor omului și protecția minorităților. În decembrie 2004, la recomandarea Comisiei, Consiliul European a dat, în sfârșit, undă verde deschiderii negocierilor de aderare cu Turcia. Acestea au început în octombrie 2005, dar continuă să reprezinte o provocare. Acest lucru se datorează, în parte, rezultatelor slabe ale țării în ceea ce privește drepturile omului, statul de drept, libertatea mass-mediei și lupta împotriva corupției. Faptul că opt capitole pot fi deschise pentru negocieri numai după ce Turcia a ratificat protocolul adițional privind Ciprul anexat la Acordul de la Ankara, iar închiderea provizorie a capitolelor deja tratate se bazează pe același eveniment, reprezintă un obstacol suplimentar. Obiectivul final al acestor negocieri este aderarea, dar nu există nicio garanție că acest obiectiv va fi atins.

Islanda și-a depus cererea de aderare la 17 iulie 2009. Negocierile de aderare au fost inițiate oficial în 2010; pentru început, acestea au avansat rapid, însă au intrat într-un impas în urma înlocuirii guvernului și au fost sistate în cele din urmă complet, după ce Islanda și-a retras cererea de aderare la 12 martie 2015.

În 2022, UE a acordat statutul de țară candidată Bosniei și Herțegovinei, Moldovei și Ucrainei.

De asemenea, perspectiva unei viitoare aderări la UE a fost deschisă pentru Kosovo (¹) și Georgia.

Au fost incluse și dispoziții privind retragerea din UE: așa-numita „clauză de retragere” (articolul 50) a fost introdusă în Tratatul UE, aceasta permițând unui stat membru să se retragă din Uniunea Europeană. Nu sunt impuse condiții pentru retragerea din UE; este suficientă încheierea unui acord între UE și statul membru în cauză, prin care se stabilește modalitatea de retragere a acestuia. În cazul în care nu se poate ajunge la un asemenea acord, retragerea devine efectivă la expirarea termenului de doi ani de la notificarea intenției de retragere. Pe de altă parte, nu este prevăzută o excludere a unui stat membru din UE contrar voinței exprimate de către acesta, nici chiar în cazul unor încălcări grave și permanente ale tratatelor.

Împotriva tuturor așteptărilor, posibilitatea retragerii a fost utilizată mai repede decât ar fi fost de imaginat. La 23 iunie 2016, în cadrul unui referendum privind apartenența Regatului Unit la UE, 51,9 % dintre britanici (în condițiile unei cote de participare de 72,2 %) s-au exprimat împotriva rămânerii Regatului Unit în Uniunea Europeană. Acest lucru a condus, la 29 martie 2017, la transmiterea oficială către Consiliul European a notificării Regatului Unit privind retragerea din UE și din Comunitatea Europeană a Energiei Atomice. La trei ani de la referendumul din Regatul Unit și în urma unor negocieri foarte dificile cu privire la acordul de retragere, la 31 ianuarie 2020 a fost pecetluită soarta privind retragerea Regatului Unit din UE, după 47 de ani de apartenență. După expirarea perioadei de tranziție la 31 decembrie 2020, Regatul Unit a părăsit complet UE la 1 ianuarie 2021 și, în special, s-a retras din piața internă a UE, din uniunea vamală, din politicile UE și din acordurile comerciale ale UE. Viitoarele relații dintre UE și Regatul Unit în calitate de țară terță sunt stabilite în Acordul comercial și de cooperare bilateral, care reprezintă elementul central al retragerii, împreună cu Acordul de retragere, care reglementează termenii procesului de ieșire, și cu Declarația politică, care stabilește cadrul pentru negocierile privind viitoarele relații dintre Regatul Unit și Uniunea Europeană.

Două aspecte ale Acordului de retragere merită o atenție deosebită:

• Problema frontierei irlandeze

Încercând să evite crearea unei frontiere strict controlate între Irlanda de Nord și Irlanda, UE a solicitat o propunere de „soluție de protecție” care, cu toate acestea, ar fi forțat practic întregul Regat Unit într-o uniune vamală cu UE. Această posibilitate amenința să facă imposibil orice acord însă, în ultimul moment, s-a ajuns la o înțelegere acceptabilă pentru ambele părți. Un protocol la Acordul de retragere prevede fără echivoc faptul că Irlanda de Nord face parte din teritoriul vamal al Regatului Unit. Acordurile comerciale pe care Regatul Unit le încheie după încheierea perioadei de tranziție și retragerea țării din uniunea vamală a UE se vor aplica, de asemenea, fără restricții în Irlanda de Nord. Prin urmare, Irlanda de Nord va avea o frontieră cu Irlanda și, prin urmare, cu piața internă și cu uniunea vamală a UE, ceea ce, teoretic, ar necesita controale ale mărfurilor la această frontieră. Totuși, acest lucru ar intra în conflict cu Acordul din Vinerea Mare (Acordul de la Belfast) din 1998, care a fost semnat după 30 de ani de violențe în Irlanda de Nord, cunoscute și sub denumirea de „The Troubles” (Conflictul nord-irlandez). Prin urmare, în Acordul de retragere s-a stabilit că frontiera vamală dintre Regatul Unit și UE va fi o frontieră maritimă între Regatul Unit și Irlanda de Nord. Astfel, Irlanda de Nord rămâne supusă tuturor reglementărilor relevante ale UE în domeniul vamal și al pieței, în special reglementările privind circulația mărfurilor, standardele de sănătate, standardele de producție, modalitățile de vânzare a produselor agricole, reglementările privind taxa pe valoarea adăugată și accizele, precum și normele privind controlul ajutoarelor de stat. Mărfurile fabricate în Irlanda de Nord pot fi introduse în Irlanda (și transportate de acolo în orice loc din UE) fără controale la frontieră. Toate celelalte mărfuri și produse importate în Irlanda de Nord vor fi controlate de autoritățile vamale din Regatul Unit în porturi sau aeroporturi. Obiectivul esențial este de a stabili dacă aceste bunuri și produse sunt destinate exclusiv uneia dintre piețele Regatului Unit sau dacă acestea prezintă „riscul” de a fi introduse prin Irlanda pe piața Uniunii. Un comitet mixt se angajează să stabilească limite cu privire la acest „risc” pe baza anumitor criterii (natura și valoarea produsului, utilizarea pentru consumul direct sau pentru prelucrare ulterioară, probabilitatea unui abuz etc.) și să prevadă derogări. Tratamentul vamal va fi apoi determinat prin alocarea la teritoriul vamal relevant: dacă mărfurile sunt destinate pieței din Irlanda de Nord, reglementările vamale din Regatul Unit se vor aplica integral; dacă, pe de altă parte, există un „risc” ca mărfurile în cauză să reapară pe piața internă a UE, se vor aplica reglementările vamale ale UE. După perioada de tranziție, Parlamentul Irlandei de Nord poate decide cu majoritate simplă, o dată la patru ani, dacă dorește să continue aplicarea normelor UE. În cazul unei decizii negative, reglementările UE vor înceta să mai fie valabile în Irlanda de Nord după încă doi ani. În acest caz, într-o perioadă de doi ani trebuie găsită o altă soluție pentru a evita o frontieră fizică între Irlanda de Nord și Irlanda.

• Drepturile reciproce ale cetățenilor

Având în vedere faptul că 3,2 milioane de cetățeni ai UE își au reședința în Regatul Unit și că 1,2 milioane de cetățeni britanici locuiesc în UE, chestiunea protecției reciproce a drepturilor cetățenilor rămâne o prioritate absolută. În conformitate cu Acordul de retragere, cetățenii UE și cetățenii Regatului Unit care și-au exercitat dreptul de ședere pe teritoriul respectiv înainte de încheierea perioadei de tranziție (31 decembrie 2020) și care continuă să locuiască acolo și după aceea vor beneficia pe viață de toate drepturile de care beneficiau înainte de Brexit. Aceste drepturi se extind, de asemenea, la membrii de familie ai acestor cetățeni. Chiar și după încheierea perioadei de tranziție, ei pot continua să locuiască, să lucreze sau să studieze acolo. Soțul/soția, copiii sau nepoții care locuiesc în altă țară se pot muta pe teritoriul respectivului membru de familie în orice moment. Beneficiarii păstrează, de asemenea, toate drepturile la asistență medicală și la alte prestații de securitate socială. Recunoașterea reciprocă a calificărilor profesionale este asigurată. Orice discriminare pe motiv de cetățenie sau de naționalitate va continua să fie interzisă, chiar și după perioada de tranziție. Cetățenii se bucură de egalitate deplină de tratament, în special în ceea ce privește egalitatea de drepturi și de șanse în ceea ce privește accesul la un loc de muncă și la educație. Totuși, aceste drepturi nu se vor mai aplica în mod automat. În schimb, cetățenii UE, de exemplu, trebuie să își fi dovedit statutul de rezidenți în Regatul Unit până în iunie 2021. În cazul în care termenul nu a fost respectat, acest statut poate fi obținut numai dacă există motive imperioase pentru depunerea tardivă a cererii.

Acordul comercial și de cooperare a fost semnat la 30 decembrie 2020. Acesta s-a aplicat cu titlu provizoriu de la 1 ianuarie 2021 și a intrat în vigoare la 1 mai 2021.

Printre altele, Acordul comercial și de cooperare instituie un parteneriat comercial cuprinzător. În esență, acest parteneriat se bazează pe un acord de liber schimb care nu prevede nici tarife, nici contingente și, prin urmare, elimină restricțiile comerciale semnificative. Cu toate acestea, un astfel de parteneriat necesită, de asemenea, condiții-cadru echitabile și, prin urmare, ambele părți au convenit asupra unor reglementări cuprinzătoare în vederea garantării unei concurențe loiale. Acest lucru se aplică ajutoarelor de stat, precum și standardelor din domeniul protecției consumatorilor, al protecției lucrătorilor, al mediului și al climei. Cu toate acestea, nu ar putea fi vorba despre un parteneriat economic veritabil dacă relațiile viitoare nu s-ar extinde dincolo de aspectele comerciale. Prin urmare, UE și Regatul Unit au convenit, de asemenea, asupra unui cadru pentru cooperarea lor viitoare în multe alte domenii: servicii, calificări profesionale, achiziții publice; aspecte legate de mediu și energie, transport de marfă aerian, maritim și feroviar, precum și dispoziții privind securitatea socială sau cercetarea și dezvoltarea. Acordul va servi, de asemenea, drept bază pentru participarea Regatului Unit la o serie de programe ale UE în viitor. Pentru a reflecta legăturile strânse dintre UE și Regatul Unit și proximitatea lor geografică, acordul stabilește, de asemenea, un parteneriat strâns în materie de securitate pentru a facilita cooperarea în domeniul justiției și afacerilor interne. Mai precis, aceasta înseamnă că ambele părți vor continua să coopereze îndeaproape în combaterea criminalității și să acționeze în mod concertat în combaterea spălării banilor, a criminalității transnaționale și a terorismului, de exemplu sub egida Europol (Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii). În plus, acordul reglementează schimburile reciproce de date, de exemplu datele din registrul cu numele pasagerilor sau cazierele judiciare. Contrar dorinței UE, acordul nu conține nicio dispoziție privind cooperarea în domeniul politicii externe și de securitate. UE și Regatul Unit vor rămâne parteneri-cheie în cadrul NATO, al OSCE și al Organizației Națiunilor Unite.

VALORILE FUNDAMENTALE ALE UNIUNII EUROPENE

La bazele Europei unite stau idei și valori fundamentale care sunt recunoscute și de către statele membre în articolul 2 din TUE și a căror transpunere în practică este încredințată instituțiilor executive ale UE. În cadrul acestor valori fundamentale sunt incluse: respectarea demnității umane, a egalității, libertății și solidarității. Obiectivele declarate ale UE sunt garantarea principiilor libertății, democrației și statului de drept, comune tuturor statelor membre, precum și protejarea drepturilor omului.

Aceste valori nu constituie numai o linie directoare pentru statele care intenționează să adere în viitor la UE; încălcările grave și permanente ale acestor valori și principii de către un stat membru pot fi de asemenea, în sensul articolului 7 din TUE, pasibile de sancțiune. În acest sens, este necesară mai întâi o constatare unanimă din partea șefilor de stat sau de guvern în cadrul Consiliului European din care să rezulte existența unei încălcări grave și de durată a valorilor și principiilor UE. Această constatare este făcută de către șefii de stat sau de guvern la propunerea unei treimi din statele membre sau a Comisiei Europene și în baza acordului Parlamentului European. În acest caz, Consiliul Uniunii Europene dispune, cu majoritate calificată, de posibilitatea de a suspenda anumite drepturi rezultate din TUE și din TFUE pentru statul membru în cauză, inclusiv drepturile de vot ale reprezentantului guvernului statului membru în cauză în Consiliu. Pe de altă parte, îndatoririle care îi revin statului membru în cauză în temeiul tratatelor rămân obligatorii. Se iau în considerare, în special, eventualele consecințe asupra drepturilor și obligațiilor persoanelor fizice și juridice.

Uniunea Europeană, garant al păcii

Motorul cel mai puternic al unificării Europei îl constituie dorința de pace (a se vedea articolul 3 din TUE). În secolul trecut, două războaie mondiale au izbucnit în Europa între țări care astăzi sunt state membre ale Uniunii Europene. De aceea, o politică pentru Europa înseamnă în același timp o politică pentru pace. Crearea UE a reprezentat elementul central pentru o ordine europeană de pace, care să facă imposibil un război între statele sale membre. Cei peste șaptezeci de ani de pace în Europa stau mărturie în acest sens. Această pace devine tot mai solidă pe măsură ce crește numărul statelor europene care aderă la UE. În acest sens, ultimele două extinderi ale UE au adus o contribuție importantă la consolidarea păcii în Europa. Eforturile UE pentru promovarea păcii, a reconcilierii, a democrației și a drepturilor omului în Europa au fost răsplătite în anul 2012 cu Premiul Nobel pentru Pace.

Însă pacea în Europa nu poate fi considerată de la sine înțeleasă, după cum o demonstrează agresiunea militară neprovocată și nejustificată a Rusiei împotriva Ucrainei. De aceea Uniunea trebuie să joace un rol de restabilire a păcii dincolo de zona de pace creată în cadrul UE. Cooperarea între statele membre în domeniul politicii externe și de securitate trebuie să ofere posibilități sporite în acest sens.

Unitatea și egalitatea ca teme recurente

Unitatea reprezintă o temă recurentă. Problemele esențiale ale prezentului pot fi depășite doar dacă țările europene se prezintă și acționează împreună, cu respectarea diversității acestora. Multă lume consideră că pacea (atât în Europa, cât și pe plan internațional), democrația și statul de drept, prosperitatea economică și bunăstarea socială nu pot fi asigurate și menținute în viitor fără integrare europeană. Schimbările climatice, șomajul, creșterea insuficientă, asigurarea alimentării cu energie și poluarea mediului au încetat de mult să fie doar probleme naționale, acestea nemaiputând fi soluționate la acest nivel. Doar în contextul Uniunii Europene poate fi instituită o ordine economică stabilă și doar prin eforturi europene conjugate poate fi asigurată o politică economică internațională care să îmbunătățească performanțele economiei europene, sprijinind în același timp realizarea obiectivelor climatice și contribuind la justiția socială. Fără coeziune internă, Europa nu își poate afirma independența politică și economică față de restul lumii, nu își poate recăpăta influența pe scena internațională și nu își poate recâștiga rolul în politica mondială.

Unitatea nu poate exista fără a fi asigurată egalitatea. Niciun cetățean al UE nu trebuie să fie dezavantajat sau discriminat pe criterii de naționalitate. Tratamentul discriminatoriu pe criterii de sex, rasă, origine etnică, religie sau convingeri, handicap, vârstă sau orientare sexuală trebuie combătut. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene nu se limitează doar la aceasta: este interzisă discriminarea de orice fel, bazată pe criterii precum culoarea, trăsăturile genetice, limba, opiniile politice sau de orice altă natură, apartenența la o minoritate națională, averea sau nașterea. În plus, toți cetățenii UE sunt egali în fața legii. În ceea ce privește statele membre, principiul egalității înseamnă că niciun stat nu are prioritate în fața altuia, iar diferențele naturale, precum suprafața, numărul de locuitori, cât și structurile diferite trebuie luate în considerare numai în cadrul principiului egalității.

Libertățile fundamentale

Libertatea este un corolar al păcii, unității și egalității. Crearea unei entități mai largi, prin unirea a 27 de state, permite totodată libera circulație dincolo de frontierele naționale. Aceasta înseamnă, în special, libera circulație a lucrătorilor, libertatea de stabilire și de prestare a serviciilor, libera circulație a mărfurilor și a capitalurilor. Aceste libertăți fundamentale garantează oamenilor de afaceri libertatea de luare a deciziilor, lucrătorilor libertatea de a-și alege locul de muncă, iar consumatorilor libertatea de a alege produse dintr-o varietate cât se poate de largă. Libera concurență permite operatorilor economici să își ofere bunurile și serviciile unui cerc incomparabil mai larg de potențiali consumatori. Lucrătorii își pot căuta un loc de muncă sau îl pot schimba în funcție de propriile dorințe și interese pe întregul teritoriu al UE. Consumatorii pot alege produsele cele mai ieftine și mai bune din gama mult mai diversificată care le este oferită ca o consecință a creșterii concurenței.

Cu toate acestea, în cazul unei aderări la UE sunt prevăzute frecvent prin tratatul de aderare norme tranzitorii în special pentru libera circulație a lucrătorilor, precum și pentru libertatea de a presta servicii și libertatea de stabilire. Aceste norme permit statelor membre ale UE de până la data respectivă să reglementeze beneficierea de aceste libertăți fundamentale pentru cetățenii statelor nou aderate pentru o perioadă de până la șapte ani în baza legislației naționale sau a acordurilor bilaterale existente.

Principiul solidarității

Solidaritatea constituie corectivul necesar al libertății, întrucât exercitarea abuzivă a unei libertăți este întotdeauna în detrimentul altora. Din acest motiv, pentru ca un cadru al UE să fie durabil, acesta trebuie să recunoască întotdeauna solidaritatea drept principiu fundamental și să repartizeze în mod egal și echitabil, între toți membrii săi, atât avantajele, cum ar fi prosperitatea, cât și dificultățile.

Respectarea identității naționale

Identitățile naționale ale statelor membre sunt respectate. Nu se urmărește o „dizolvare” a statelor membre în UE, ci mai degrabă punerea în comun a caracteristicilor naționale ale acestora. Autoritatea morală a Uniunii, care aduce beneficii tuturor statelor membre, constă tocmai în această varietate de caracteristici și identități naționale.

Nevoia de securitate

Toate aceste valori fundamentale depind, în ultimă instanță, de existența securității. În special după atentatul de la 11 septembrie 2001 din Statele Unite și după ce au avut loc mai multe atacuri teroriste cumplite în Europa, lupta împotriva terorismului și a crimei organizate a redevenit o preocupare principală a Europei. Consolidarea cooperării polițienești și judiciare continuă, iar protecția frontierelor externe ale UE s-a intensificat.

Pe de altă parte, securitatea în contextul european înseamnă și securitatea socială a tuturor cetățenilor care trăiesc în UE, securitatea locului de muncă, precum și condiții sigure de desfășurare a activităților economice în general. În acest sens, instituțiilor UE li se cere să ofere cetățenilor și întreprinderilor posibilitatea de a-și construi viitorul prin crearea condițiilor adecvate de care acestea depind.

Drepturile fundamentale

Valorile și conceptele fundamentale care stau la baza Uniunii includ și drepturile fundamentale ale cetățenilor individuali ai acesteia. De mai bine de 200 de ani, istoria Europei este marcată de eforturi continue de îmbunătățire a protecției drepturilor fundamentale. Începând cu declarațiile drepturilor omului și ale cetățeanului din secolul al XVIII-lea, drepturile fundamentale și libertățile civile sunt astăzi puternic ancorate în constituțiile majorității statelor civilizate, în special ale statelor membre ale UE. Sistemele juridice ale acestora au la bază statul de drept și respectul demnității, libertății și dreptului individului la dezvoltare personală. De asemenea, există numeroase convenții internaționale privind protecția drepturilor omului, între care CEDO are o semnificație deosebită pentru Europa.

Protecția drepturilor fundamentale printr-un cadru juridic al Uniunii a fost obținută abia în temeiul unei jurisprudențe constante a Curții de Justiție a Uniunii Europene, care a apărut însă relativ târziu, și anume în anul 1969. Anterior acestui moment, Curtea de Justiție a respins toate acțiunile legate de drepturile fundamentale, argumentând că nu ar intra în competența sa probleme care fac obiectul dreptului constituțional intern. Curtea de Justiție a fost nevoită să revină asupra acestei poziții, în special în baza unui principiu pe care chiar aceasta l-a instituit, și anume principiul supremației dreptului Uniunii asupra dreptului intern, această supremație putând fi reală doar dacă dreptul Uniunii este în măsură să garanteze o protecție a drepturilor fundamentale echivalentă celei garantate de constituțiile naționale.

Punctul de plecare în această jurisprudență îl constituie cauza Stauder, în care beneficiarul unei indemnizații acordate victimelor de război a considerat că cerința de a-și menționa numele în momentul înregistrării pentru cumpărarea de unt la preț redus în perioada Crăciunului reprezenta o încălcare a demnității sale și a principiului egalității. Deși inițial Curtea a apreciat că indicarea numelui nu este indispensabilă, având în vedere dispozițiile dreptului Uniunii, și că, prin urmare, este inutil să examineze modul în care a fost încălcat un drept fundamental, în cele din urmă Curtea a afirmat că respectarea drepturilor fundamentale reprezintă unul dintre principiile generale ale ordinii juridice a Uniunii, Curtea trebuind să asigure respectarea acestuia. Astfel, Curtea de Justiție a recunoscut pentru prima dată existența unui cadru al drepturilor fundamentale propriu Uniunii Europene.

Inițial, Curtea de Justiție a stabilit garantarea drepturilor fundamentale pe baza unui anumit număr de dispoziții ale tratatelor. Astfel, Curtea a stabilit numeroase interdicții privind discriminarea care, în anumite cazuri, se referă la aspecte specifice principiului general al egalității. Între acestea se numără interzicerea oricărei discriminări pe motiv de naționalitate (articolul 18 din TFUE), combaterea tratamentului diferențiat pe criterii de sex, rasă sau origine etnică, religie sau confesiune, handicap, vârstă sau orientare sexuală (articolul 10 din TFUE), egalitatea de tratament a bunurilor și persoanelor în ceea ce privește cele patru libertăți fundamentale – libera circulație a mărfurilor (articolul 34 din TFUE), libera circulație a persoanelor (articolul 45 din TFUE), dreptul de stabilire (articolul 49 din TFUE), libera prestare a serviciilor (articolul 57 din TFUE), concurența liberă (articolul 101 și următoarele din TFUE), precum și egalitatea de remunerare între femei și bărbați (articolul 157 din TFUE). De asemenea, sunt garantate în mod explicit libertatea de asociere (articolul 169 din TFUE), dreptul de a adresa petiții (articolul 24 din TFUE) și protecția secretelor comerciale și a secretului profesional (articolul 339 din TFUE).

Curtea de Justiție a dezvoltat și a completat în mod constant aceste tentative inițiale de protecție a drepturilor fundamentale prin dreptul Uniunii. În acest sens, Curtea a recunoscut principii juridice generale și le-a aplicat utilizând conceptele comune ale constituțiilor statelor membre, precum și convențiile internaționale privind protecția drepturilor omului, la care statele membre au aderat. Între aceste convenții, o importanță deosebită o are CEDO (Convenția europeană a drepturilor omului), care a contribuit la conturarea esenței drepturilor fundamentale ale UE și a mecanismelor de protejare a acestora. Astfel, Curtea de Justiție a recunoscut mai multe libertăți ca drepturi fundamentale garantate de dreptul Uniunii: dreptul de proprietate, libertatea de exercitare a unei activități profesionale, inviolabilitatea domiciliului, libertatea de opinie, drepturile generale ale personalității, protecția familiei (de exemplu, dreptul membrilor familiei de a însoți un lucrător migrant), libertatea economică și libertatea de religie sau de confesiune, precum și o serie de drepturi procedurale fundamentale, cum ar fi dreptul la proceduri juridice corecte, ca principiul confidențialității corespondenței dintre avocat și client (cunoscut sub numele de „privilegiu juridic profesional”) în țările cu sistem de drept tip „common law”, ca interzicerea dublei sancțiuni pentru același delict sau ca necesitatea justificării acțiunilor juridice ale Uniunii.

Un principiu de importanță majoră, invocat în mod frecvent în litigiile juridice, este principiul egalității de tratament. În termeni simpli, conform acestui principiu, situațiile similare nu pot fi tratate într-o manieră diferită, exceptând cazul în care diferențele sunt justificate în mod obiectiv. Prin jurisprudența Curții de Justiție, dreptul Uniunii dispune de un corp extins de principii ale statului de drept cvasiconstituționale. În acest context, principiul proporționalității are o importanță practică semnificativă. Acesta presupune necesitatea evaluării obiectivelor urmărite și a mijloacelor utilizate și efortul de a menține un echilibru al acestora, în vederea evitării legiferării excesive. Printre celelalte principii fundamentale care stau la baza dreptului Uniunii se numără principiile generale ale dreptului administrativ și conceptul de respectare a garanțiilor procedurale: principiul încrederii legitime, interzicerea dispozițiilor retroactive care impun obligații sau a retragerii avantajelor dobândite în mod legitim, precum și dreptul la respectarea garanțiilor procedurale, care trebuie să fie asigurat atât în procedurile administrative ale Comisiei Europene, cât și în acțiunile înaintea Curții de Justiție. O importanță deosebită este acordată cerinței privind mai buna transparență, ceea ce presupune că deciziile trebuie adoptate într-o manieră cât se poate de deschisă și cât mai apropiată de cetățeni. Un aspect semnificativ al acestei transparențe este faptul că orice cetățean al UE sau orice persoană juridică înregistrată într-un stat membru poate avea acces la documentele Consiliului sau ale Comisiei. În plus, este necesară comunicarea tuturor subvențiilor acordate din bugetul UE către persoane fizice sau juridice. În acest scop sunt create baze de date care pot fi accesate fără restricții de către orice cetățean al UE.

Deși realizările Curții de Justiție în definirea drepturilor fundamentale nescrise sunt recunoscute, nu se poate ignora însă faptul că această manieră de „instituire a drepturilor fundamentale europene” prezintă un grav inconvenient: Curtea de Justiție trebuie să se limiteze la cazuri în speță. În aceste condiții, Curtea nu poate institui, plecând de la principiile juridice generale, drepturi fundamentale pentru toate domeniile în care acest lucru este necesar sau oportun. De asemenea, Curtea nu poate stabili nici sfera de aplicare și nici limitele protecției drepturilor fundamentale procedând la generalizările și diferențierile necesare. În consecință, instituțiile UE nu pot evalua cu suficientă exactitate dacă sunt sau nu sunt în pericol să încalce un drept fundamental. În mod similar, un cetățean al UE nu poate aprecia cu exactitate, în toate cazurile, dacă i-a fost încălcat unul dintre drepturile sale fundamentale.

O perioadă lungă de timp, aderarea UE la Convenția europeană a drepturilor omului a fost considerată drept soluția ieșirii din această situație. Cu toate acestea, în avizul său 2/94, Curtea de Justiție a precizat că, la momentul respectiv, din punct de vedere legal, UE nu avea competența de a adera la această convenție. Curtea a afirmat că respectarea drepturilor omului este o condiție a legalității actelor UE. Aderarea la convenție ar atrage însă o modificare substanțială a sistemului actual al Uniunii de protecție a drepturilor omului, deoarece ar implica includerea UE într-un sistem instituțional internațional, precum și integrarea tuturor dispozițiilor convenției în ordinea juridică a Uniunii. În opinia Curții de Justiție, o astfel de modificare a sistemului de protecție a drepturilor omului în UE, având implicații instituționale în egală măsură fundamentale pentru însăși UE și pentru statele membre, ar avea o anvergură constituțională și ar depăși astfel, prin natura sa, limitele stabilite de articolul 352 din TFUE. Această deficiență a fost remediată prin intermediul Tratatului de la Lisabona. Aderarea UE la convenție este stipulată în prezent la articolul 6 alineatul (2) din TUE în mod expres. Negocierile de aderare au fost inițiate fără întârziere în anul 2010. În primăvara anului 2013, s-a ajuns la un acord cu privire la proiectul unui tratat de aderare. Comisia a transmis acest proiect Curții de Justiție și a solicitat o opinie de specialitate cu privire la compatibilitatea acestuia cu dreptul Uniunii. În avizul 2/13, Curtea de Justiție a Comunității Europene ajunge la concluzia că proiectul de acord cu privire la aderarea UE la CEDO în forma planificată nu este compatibil cu legislația UE întrucât implica riscul, în mai multe privințe, de a aduce atingere caracteristicilor speciale și autonomiei dreptului Uniunii.

Pentru prejudiciile suferite ca urmare a blocajului, firma de transport Schmid­berger a solicitat despăgubiri de la Republica Austria, ale cărei autorități nu interziseseră manifestația. Curtea de Justiție a constatat că neinterzicerea manifestației ar constitui o afectare a libertății de circulație a mărfurilor, acest demers fiind însă justificativ din punct de vedere obiectiv. Decizia a vizat respectarea drepturilor fundamentale ale manifestanților cu privire la exprimarea opiniilor și la libertatea de adunare, garantate prin constituția Austriei și prin Convenția europeană a drepturilor omului. Din acest motiv, nu poate fi reținută în sarcina autorităților din Austria o încălcare a prevederilor legale de natură să justifice angajarea răspunderii.

O critică importantă este reprezentată de faptul că, în cazul unei aderări la CEDO, Curtea de Justiție ar urma să se supună deciziilor adoptate de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, iar politica comună externă și de securitate a Uniunii ar fi supusă, de asemenea, supravegherii privind respectarea drepturilor omului exercitată de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului. În opinia judecătorilor, o asemenea situație ar contraveni principiilor fundamentale structurale ale UE. În urma acestei decizii, o aderare a Uniunii Europene la CEDO rămâne în continuare posibilă din punct de vedere teoretic, însă, în lipsa adoptării unor demersuri suplimentare, este exclusă din punct de vedere practic, deoarece s-ar impune modificarea prealabilă a unei serii de detalii tehnice în proiectul de aderare.

Independent de o aderare a UE la CEDO, Tratatul de la Lisabona a reprezentat o etapă suplimentară decisivă pentru crearea unui cadru juridic de bază pentru UE, prin poziționarea pe noi baze a protecției drepturilor fundamentale în UE. Prin intermediul unui nou articol privind drepturile fundamentale (articolul 6 din TUE), demersurile instituțiilor UE și ale statelor membre, în măsura în care acestea aplică și valorifică dreptul Uniunii, sunt subordonate Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care dobândește caracter juridic obligatoriu la nivelul UE prin intermediul unei referințe în articolul privind drepturile fundamentale. Această Cartă a drepturilor fundamentale are la bază un proiect elaborat în cadrul unei convenții la care au participat 16 reprezentanți ai șefilor de stat sau de guvern, precum și președintele Comisiei Europene, 16 membri ai Parlamentului European și 30 de parlamentari naționali (câte doi din fiecare dintre cele 15 state membre de la momentul respectiv), prezidată de către prof. dr. Roman Herzog. Acest proiect a fost proclamat solemn de către președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei Europene, în deschiderea Consiliului European de la Nisa din 7 decembrie 2000, cu titlul de „Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”. În decursul negocierilor privind constituția europeană, Carta drepturilor fundamentale a fost revizuită și a devenit parte integrantă a Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa, la 29 octombrie 2004. După eșecul acestui tratat, Carta drepturilor fundamentale a fost încă o dată proclamată solemn „Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene”, de data aceasta ca instrument separat, de către președinții Parlamentului European, Consiliului și Comisiei Europene, la 12 decembrie 2007, la Strasbourg. Aceasta este versiunea cartei la care Tratatul UE face referire de acum înainte ca fiind obligatorie. Astfel, Carta drepturilor fundamentale capătă valoare juridică și stabilește aplicabilitatea drepturilor fundamentale în dreptul Uniunii. Cu toate acestea, acest lucru nu se aplică în cazul Poloniei, întrucât acest stat membru nu a dorit să adopte sistemul drepturilor fundamentale din cartă, deoarece și-a exprimat îngrijorarea cu privire la faptul că ar fi obligat să renunțe sau cel puțin să modifice anumite poziții naționale privind, în special, aspecte legate de religie și credință. Prin urmare, pentru Polonia drepturile fundamentale nu decurg din cartă, ci, ca și până acum, din jurisprudența Curții de Justiție.

METODELE DE UNIFICARE A EUROPEI

Unificarea europeană este marcată de două concepte structural diferite privind cooperarea dintre statele europene. Acestea sunt definite prin termenii cooperare și integrare. În plus, s-a conturat o metodă suplimentară, reprezentată de cooperarea consolidată.

Cooperarea între statele membre

Esența cooperării este reprezentată de faptul că statele membre sunt dispuse să coopereze cu alte state dincolo de granițele lor naționale, însă numai cu menținerea principală a suveranității lor naționale. Astfel, eforturile de unificare având la bază cooperarea nu urmăresc crearea unui nou stat unitar, ci se limitează la asocierea statelor suverane pentru crearea unei uniuni statale în care se mențin structurile statelor naționale (confederație). Principiul cooperării este reflectat de modul de lucru al Consiliului Europei și al OCDE.

Conceptul integrării

Conceptul de integrare depășește limitele coabitării tradiționale a statelor naționale. Opinia tradițională privind intangibilitatea și indivizibilitatea suveranității statelor diferă de convingerea conform căreia ordinea imperfectă a conviețuirii dintre om și stat, deficiențele specifice ale sistemului național și numeroasele acțiuni de dominație prin forță întreprinse, de-a lungul istoriei europene, de un stat împotriva altora (așa-numita hegemonie) ar putea fi surmontate numai în situația în care structurile suverane naționale individuale ar fi reunite pentru a forma o structură suverană unică, cu fuzionarea acestora la un nivel superior, pentru a forma o comunitate supranațională (federație).

UE reprezintă o reflectare a acestui concept de integrare, fără ca demersurile respective să fi condus la o fuzionare a structurilor naționale suverane. Aceasta s-a întâmplat din cauza faptului că statele membre nu au fost dispuse să renunțe la structura redobândită și recent – ulterior celui de Al Doilea Război Mondial – consolidată a statului lor național pentru formarea unui stat european federal. Astfel, a fost necesară din nou identificarea unui compromis care – fără a necesita crearea unui stat european federal – să asigure mai mult decât o simplă cooperare între state. Soluția a fost reprezentată de eliminarea treptată a contradicției dintre cerința de respectare a independenței statelor naționale și statul federal european. Statelor membre nu li se solicită renunțarea deplină la suveranitatea lor, ci numai renunțarea la dogma indivizibilității acesteia. Astfel, pentru început s-a urmărit doar identificarea domeniilor materiale în care statele membre au fost dispuse să renunțe în mod voluntar la o parte a suveranității lor în beneficiul unei comunități supraordonate acestora. Rezultatul acestor eforturi este reflectat de cele trei tratate fondatoare ale CECO, C(E)E și Euratom.

Prin intermediul acestor documente, precum și prin tratatele actuale ale UE, sunt stipulate cu caracter individual acele domenii în care au fost transferate UE drepturile lor suverane. În acest context, nu este acordată UE și instituțiilor sale o competență generală de adoptare a măsurilor necesare pentru punerea în aplicare a obiectivelor prevăzute ale tratatelor, natura și volumul competențelor de acțiune rezultând din dispozițiile concrete ale tratatelor (principiul mandatării limitate). În acest mod, renunțarea la competențele proprii este clară și verificabilă pentru statele membre.

Cooperarea consolidată

Prin intermediul instrumentului cooperării consolidate, este creată baza pentru punerea în aplicare a ideii de integrare cu viteze diferite. Este oferită și unor grupuri mai restrânse de state membre posibilitatea de a avansa în procesul de integrare într-un anumit domeniu aflat în competența UE, fără a fi afectate în acest context de statele membre care manifestă o atitudine ezitantă sau de refuz.

După ce, inițial (Tratatul de la Amsterdam), condițiile și procedurile pentru utilizarea acestui instrument făceau obiectul unui regim extrem de strict, în contextul procesului de extindere a UE acestea au dobândit o structură ceva mai deschisă (Tratatul de la Nisa). Tratatul de la Lisabona grupează dispozițiile în vigoare cu privire la cooperarea consolidată în articolul 20 din TUE (condițiile-cadru) și în articolele 326-334 din TFUE (condiții suplimentare, aderare, proceduri, reguli de exprimare a voturilor).

Reglementările cu privire la o cooperare consolidată pot fi sintetizate după cum urmează:

• o astfel de cooperare poate fi valorificată numai în cadrul competențelor existente ale UE și trebuie să fie destinată atingerii obiectivelor UE și promovării procesului european de integrare (articolul 20 din TUE). Din acest motiv, nu oferă posibilitatea de eliminare a deficiențelor uniunii economice și monetare consacrate prin arhitectura tratatelor UE. Cooperarea consolidată nu poate afecta piața internă și coeziunea economică și socială a UE. În plus, nu trebuie să conducă la apariția de impedimente sau discriminări în raporturile comerciale dintre statele membre, nici la o denaturare a concurenței (articolul 326 din TFUE). Este necesară respectarea competențelor, drepturilor, obligațiilor și intereselor statelor membre care nu sunt implicate în procedura de cooperare (articolul 327 din TFUE);
• cooperarea consolidată trebuie să fie disponibilă tuturor statelor membre. În mod suplimentar, trebuie să fie permis statelor membre să adere în orice moment la raportul de cooperare, cu condiția ca statele membre în cauză să dea curs deciziilor adoptate în cadrul cooperării consolidate. Comisia și statele membre se asigură că un număr cât mai mare de state membre este implicat în cadrul cooperării consolidate (articolul 328 din TFUE);
• cooperarea consolidată poate fi pusă în aplicare numai în ultimă instanță, în cazul în care s-a stabilit în Consiliu că obiectivele acestei cooperări nu pot fi atinse, într-un termen rezonabil, prin aplicarea dispozițiilor relevante din tratate. Limita minimă pentru o cooperare consolidată este de nouă state membre [articolul 20 alineatul (2) din TUE];
• actele juridice adoptate în cadrul unei cooperări consolidate nu constituie o componentă a acquis-ului comunitar. Aceste acte juridice prezintă aplicabilitate directă numai în statele membre implicate în procedura de adoptare a hotărârilor [articolul 20 alineatul (4) din TUE]. Nu există însă impedimente cu privire la punerea în aplicare a acestor acte juridice pentru statele membre care nu sunt implicate în acest proces;
• cheltuielile care rezultă din aplicarea unei forme de cooperare consolidată, altele decât costurile administrative, sunt finanțate de statele membre participante, cu excepția cazului în care Consiliul, hotărând în unanimitate, după consultarea Parlamentului European, decide altfel (articolul 332 din TFUE);
• Consiliul și Comisia trebuie să se asigure că măsurile adoptate în cadrul unei cooperări consolidate sunt în acord cu celelalte demersuri politice ale UE (articolul 334 din TFUE).

În practică, acest instrument este utilizat din ce în ce mai frecvent. Pentru prima dată în istoria UE, statele membre au apelat la procedura cooperării consolidate pentru a adopta o reglementare care să le permită soților cu cetățenie diferită alegerea legislației aplicabile, în cazul unui divorț. În contextul în care o propunere corespunzătoare formulată de către Comisie în anul 2006 nu a obținut unanimitatea necesară în Consiliu, acesta a acordat prin decizia din 12 iulie 2010 autorizația de punere în aplicare a unei cooperări consolidate. În baza unei noi propuneri a Comisiei, 14 state membre (Belgia, Bulgaria, Germania, Spania, Franța, Italia, Letonia, Luxemburg, Ungaria, Malta, Austria, Portugalia, România și Slovenia) au ajuns inițial la un acord cu privire la normele aplicabile în cazul unui divorț sau al unei separări de corp a soților cu naționalitate diferită. Acestor țări li s-au alăturat ulterior Lituania (2014), Grecia (2015) și Estonia (2018). Rezultatul este prevăzut în Regulamentul (UE) nr. 1259/2010 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în domeniul legii aplicabile divorțului și separării de corp. Această cooperare consolidată a fost extinsă în 2016 prin adăugarea Regulamentului (UE) 2016/1103 de punere în aplicare a unei cooperări consolidate în domeniul competenței, al legii aplicabile și al recunoașterii și executării hotărârilor judecătorești în materia regimurilor matrimoniale.

O altă situație de aplicare a cooperării consolidate a vizat protecția prin brevetare în Europa. Fără Spania și Croația și cu participarea ulterioară a Italiei, un număr total de 25 de state membre ale UE au convenit o cooperare consolidată pentru asigurarea unei protecții unitare prin brevetare. Regulamentul (UE) nr. 1257/2012 de punere în aplicare a unei cooperări consolidate în domeniul creării unei protecții unitare prin brevet, precum și Regulamentul (UE) nr. 1260/2012 în ceea ce privește dispozițiile aplicabile în materie de traducere au intrat în vigoare la 20 ianuarie 2013. Regulamentele vor fi aplicabile însă numai prin intrarea în vigoare a Acordului privind Curtea unică în materie de brevete. În acest scop, este necesară ratificarea acordului de către cel puțin 13 state membre.

În cele din urmă, Parchetul European (EPPO) a fost instituit, de asemenea, ca urmare a cooperării consolidate. În temeiul Tratatului de la Lisabona, UE a fost abilitată să înființeze acest Parchet (articolul 86 din TFUE) prin intermediul unui regulament adoptat în unanimitate de Consiliu, după aprobarea Parlamentului European. Prin Regulamentul (UE) 2017/1939 de punere în aplicare a unei forme de cooperare consolidată în ceea ce privește instituirea Parchetului European (EPPO), Consiliul a utilizat în cele din urmă această competență în cadrul cooperării consolidate, deoarece unanimitatea necesară în cadrul Consiliului nu a putut fi atinsă. Până în prezent, 22 de state membre au participat la această cooperare consolidată.

„CONSTITUȚIA” UNIUNII EUROPENE

Orice organizare socială are o Constituție. Constituția este modalitatea prin care este definită structura unui sistem politic: ea specifică relația dintre diferitele componente ale sistemului și sistemul în ansamblu, definește obiectivele comune și stabilește regulile de adoptare a unor decizii cu caracter obligatoriu. Având în vedere că Uniunea Europeană este o asociație de state căreia i s-au atribuit o serie de sarcini și funcții specifice, constituția acesteia trebuie să fie în măsură să abordeze aceleași aspecte ca o constituție națională.

În statele membre, organismele politice sunt guvernate de două principii fundamentale: statul de drept și democrația. Pentru a respecta cerințele fundamentale ale dreptului și democrației, toate activitățile UE trebuie să fie legitime atât din punct de vedere juridic, cât și din punct de vedere democratic: elementele pe care se întemeiază, structura, competențele UE, modul în care funcționează, poziția statelor membre și a instituțiilor acestora și poziția cetățenilor.

În urma eșecului Tratatului de instituire a unei Constituții pentru Europa din 29 octombrie 2004, „constituția” UE nu a fost redactată, ca majoritatea constituțiilor statelor membre, sub forma unui document unitar cu rol de Constituție. Aceasta reiese din totalitatea normelor și valorilor fundamentale pe care autoritățile le percep ca având caracter obligatoriu. Aceste norme se regăsesc parțial în tratatele europene sau în instrumentele juridice puse în aplicare de instituțiile UE sau în jurisprudența Curții de Justiție, însă în parte se bazează și pe cutumă.

Natura juridică a Uniunii Europene

Orice analiză a naturii juridice a UE trebuie să pornească de la trăsăturile caracteristice ale acesteia. Deși natura juridică a UE a fost stabilită în două hotărâri cu valoare de precedent ale Curții de Justiție pronunțate în 1963 și în 1964 cu privire la Comunitatea Economică Europeană, aceste hotărâri sunt încă valabile pentru Uniunea Europeană în forma sa actuală.

Cauza van Gend & Loos

În acest litigiu, întreprinderea neerlandeză de transport van Gend & Loos a inițiat o acțiune juridică împotriva autorităților vamale din Țările de Jos pe motivul impunerii unei taxe de import pentru un produs chimic originar din Germania cu un cuantum mai mare decât taxele aplicate importurilor anterioare. Întreprinderea a considerat această acțiune o încălcare a articolului 12 din Tratatul de instituire a Comunității Economice Europene (Tratatul CEE), care interzice introducerea unor noi taxe de import sau orice majorare a taxelor vamale existente între statele membre. Instanța din Țările de Jos a suspendat procedurile și a înaintat cazul către Curtea de Justiție, solicitând clarificarea domeniului de aplicare și a implicațiilor juridice ale articolului invocat din Tratatul CEE.

Curtea de Justiție a utilizat acest caz pentru a prezenta o serie de observații fundamentale privind natura juridică a CEE. În hotărârea sa, Curtea a afirmat următoarele:

Obiectivul Tratatului CEE este crearea unei piețe comune, a cărei funcționare privește în mod direct pe membrii individuali ai Comunității; aceasta implică faptul că acest tratat este mai mult decât un acord care doar stabilește obligații mutuale între statele contractante. Această concepție este confirmată prin preambulul tratatului, care se adresează nu numai guvernelor, ci și popoarelor. Ea își găsește o confirmare și mai limpede în crearea de instituții dotate cu drepturi suverane, a căror exercitare afectează în egală măsură statele membre și pe cetățenii acestora. […] [Din toate acestea] se poate trage concluzia că prin Comunitate a fost creată o nouă ordine juridică a dreptului internațional, în beneficiul căreia statele membre și-au limitat drepturile de suveranitate, chiar dacă numai în domenii restrânse, și al cărei obiect îl constituie nu numai statele membre, ci și resortisanții acestora.”

Cauza Costa/ENEL

Doar după un an, cauza 6/64 Costa/ENEL a dat Curții de Justiție ocazia de a-și prezenta poziția într-un mod mai detaliat. Faptele în acest caz au fost următoarele: în 1962, Italia a naționalizat producția și distribuția de electricitate și a transferat patrimoniul întreprinderilor din sectorul energiei electrice companiei naționale de electricitate ENEL. În calitate de acționar al Edison Volta, una dintre întreprinderile naționalizate, domnul Costa a considerat că a fost privat de dividendele sale și, prin urmare, a refuzat să achite o factură la electricitate în valoare de 1 926 de lire italiene. În cadrul procedurilor în fața instanței de arbitraj din Milano, unul dintre motivele invocate de domnul Costa pentru a-și justifica atitudinea a fost acela că legea de naționalizare încălca o serie de dispoziții ale Tratatului CEE. Pentru a putea evalua motivele prezentate de domnul Costa în apărarea sa, instanța a solicitat Curții de Justiție să interpreteze mai multe aspecte ale Tratatului CEE. În hotărârea sa, Curtea de Justiție a făcut următoarele afirmații cu privire la natura juridică a CEE:

Spre deosebire de tratatele internaționale obișnuite, Tratatul CEE a instituit o ordine juridică proprie […], integrată în sistemul juridic al statelor membre și pe care instanțele acestora sunt obligate să o aplice.
Ca urmare a instituirii unei Comunități cu o durată nelimitată, dispunând de propriile instituții, propria personalitate, propria capacitate juridică și capacitatea de reprezentare pe plan internațional și, în special, cu puteri reale derivate din limitarea competenței sau din transferul atribuțiilor statelor către Comunitate, statele membre și-au limitat drepturile lor suverane și au creat astfel un corp de drept aplicabil resortisanților lor și lor însele.”

Pe baza observațiilor sale detaliate, Curtea a concluzionat că:

Reiese din ansamblul observațiilor de mai sus că, izvorând dintr-o sursă independentă, dreptului născut din tratat nu ar putea, dată fiind natura sa specifică originală, să i se opună din punct de vedere juridic un text intern, indiferent de natura acestuia, fără a-și pierde caracterul comunitar și fără a fi pus în discuție fundamentul juridic al Comunității înseși.
Astfel, transferarea de către state, din sistemul lor juridic intern către sistemul juridic comunitar a drepturilor și obligațiilor care decurg din tratat are drept consecință o limitare definitivă a drepturilor lor suverane asupra căreia nu ar putea să prevaleze un act unilateral ulterior, incompatibil cu conceptul de Comunitate.”

Din perspectiva acestor hotărâri, elementele care împreună reprezintă o caracteristică tipică a naturii juridice specifice UE sunt:

• structura instituțională, care garantează că acțiunile UE au la bază și interesul european general, adică se reflectă sau sunt influențate de interesul UE, astfel cum este stabilit în obiective;
• transferul de competențe către instituțiile UE, într-o măsură mai mare decât în cadrul altor organizații internaționale, și acoperirea unor domenii în care statele, în mod normal, își păstrează drepturile suverane;
• instituirea unei ordini juridice independente de ordinile juridice ale statelor membre;
• aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii, ceea ce garantează punerea în aplicare completă și uniformă a dispozițiilor UE în toate statele membre și stabilește drepturi și obligații valabile atât pentru statele membre, cât și pentru cetățenii acestora;
• supremația dreptului Uniunii, ceea ce exclude orice revocare sau modificare a acestuia în baza dreptului intern și, în caz de litigiu, îi garantează prevalența față de acesta din urmă.

UE este astfel o entitate autonomă cu propriile drepturi suverane și cu o ordine juridică independentă de cea a statelor membre, căreia i se supun atât statele membre, cât și resortisanții acestora, în domeniile de competență ale UE.

Prin natura sa, UE se caracterizează atât prin trăsături comune, cât și prin diferențe față de cel mai des întâlnite tipuri de organizații internaționale sau structuri de tip federal.

UE nu este încă un „produs finit”, ci se află într-un proces de evoluție, iar forma sa finală nu poate fi încă prevăzută.

Singura trăsătură pe care UE o are în comun cu organizațiile internaționale obișnuite este faptul că a luat naștere, de asemenea, în urma unor tratate internaționale. Cu toate acestea, UE s-a îndepărtat deja semnificativ de aceste rădăcini de drept internațional. Documentele de constituire a UE au condus în fapt la instituirea unei Uniuni independente, cu drepturi proprii de suveranitate și competențe individuale. Statele membre au renunțat la unele dintre propriile competențe suverane în favoarea acestei Uniuni și le-au încredințat UE în scopul exercitării comune.

Datorită acestor diferențe dintre UE și tipul tradițional de organizație internațională, Uniunea este în curs de dobândire a unui statut similar cu cel al unui stat individual. În special faptul că statele membre și-au cedat parțial drepturile suverane a reprezentat un semn că UE era deja structurată după modelul unui stat federal. Totuși, această perspectivă nu ia în considerare faptul că instituțiile UE au competențe doar în anumite domenii, în scopul îndeplinirii obiectivelor stabilite în tratate. Aceasta înseamnă că nu au libertatea de a-și alege obiectivele asemeni unui stat suveran și nici nu se află în poziția de a face față provocărilor pe care le înfruntă statele moderne în prezent. UE nu se bucură nici de jurisdicția cuprinzătoare a statelor suverane, nici de capacitatea de a stabili noi domenii de responsabilitate („principiul competenței de a se pronunța asupra propriei competențe”).

Din aceste motive, UE nu este nici o organizație internațională clasică, nici o asociație de state, ci mai degrabă o entitate autonomă situată la granița dintre cele două. În mediul juridic, se folosește în prezent termenul de „organizație supranațională”.

Sarcinile Uniunii Europene

Lista de sarcini încredințate UE se aseamănă puternic cu ordinea constituțională a unui stat. Acestea nu sunt sarcini de natură strict tehnică asumate în mod obișnuit de organizațiile internaționale, ci domenii de competență care, împreună, alcătuiesc atributele esențiale ale suveranității statale.

Lista de sarcini încredințate UE este foarte vastă, cuprinzând acțiuni economice, sociale și politice.

Sarcini economice

Sarcinile economice sunt centrate pe crearea unei piețe comune care să unească piețele naționale ale statelor membre și în cadrul căreia toate bunurile și serviciile să poată fi oferite și vândute în aceleași condiții pe care le presupune o piață internă și la care toți cetățenii UE să aibă acces egal și liber. Planul de a crea o piață comună s-a materializat, în esență, prin programul care viza finalizarea pieței interne până în 1992, lansat de președintele Comisiei de la momentul respectiv, Jacques Delors, și aprobat de șefii de stat sau de guvern, instituțiile UE reușind să stabilească un cadru juridic pentru o piață unică cu o funcționare corespunzătoare. Acest cadru a fost completat între timp în mare parte cu măsuri naționale de punere în aplicare, astfel încât piața internă s-a transformat deja în realitate. Această piață internă este vizibilă și în viața cotidiană, în special la deplasările pe teritoriul UE, care nu mai sunt supuse de multă vreme controalelor asupra persoanelor și mărfurilor la granițele naționale.

Piața internă este susținută de uniunea economică și monetară. Sarcina UE în ceea ce privește politica economică nu este de a stabili și gestiona o politică economică europeană, ci de a coordona politicile economice naționale, astfel încât deciziile unuia sau mai multor state membre să nu aibă efecte negative asupra funcționării pieței unice. În acest scop, a fost adoptat un Pact de stabilitate și de creștere pentru a pune la dispoziția statelor membre criteriile detaliate pe care trebuie să le aibă la bază deciziile lor de politică bugetară. Dacă acestea nu sunt respectate, Comisia Europeană poate emite avertismente și, în caz de deficit bugetar excesiv repetat, Consiliul poate impune sancțiuni.

Pe parcursul crizei financiare și economice, a fost intensificată în continuare cooperarea în cadrul politicii economice la nivelul UE în anii 2010-2012. Coordonarea politicii economice la nivelul UE a fost completată cu un mecanism permanent de gestionare a crizelor, care conține în special următoarele elemente: consolidarea rolului Comisiei, adoptarea de noi automatisme de corectare, ancorarea coordonării politicii economice la cel mai înalt nivel politic, o coordonare în Semestrul european cu intensificarea obligațiilor de raportare ale statelor membre, consolidarea rolului parlamentelor naționale și al Parlamentului European, precum și angajamente naționale care urmează a fi consacrate în legislația națională.

Lunile noiembrie și decembrie constituie faza pregătitoare, care implică analiza situației și monitorizarea în raport cu anul precedent. În această perioadă, Comisia Europeană efectuează o analiză a politicilor bugetare și structurale prin intermediul analizei anuale a creșterii (AAC), elaborează recomandări pentru zona euro și evaluează dezechilibrele macroeconomice în raportul privind mecanismul de alertă. Etapa 1, care cuprinde perioada ianuarie-martie, implică orientări politice la nivelul UE. Consiliul Uniunii Europene studiază AAC și adoptă concluzii, în timp ce Parlamentul European emite un aviz cu privire la orientările privind ocuparea forței de muncă. Ulterior, Consiliul European (șefii de stat sau de guvern) oferă orientări politice. În plus, raportul privind mecanismul de alertă identifică țările cu potențiale dezechilibre macroeconomice care necesită o analiză aprofundată. În etapa 2, din aprilie până în iunie, statele membre își prezintă obiectivele, prioritățile și planurile specifice, care servesc drept bază pentru elaborarea de către Comisia Europeană a recomandărilor specifice fiecărei țări. Consiliul Uniunii Europene convine asupra recomandărilor finale specifice fiecărei țări, care sunt apoi aprobate de Consiliul European și adoptate de Consiliul Uniunii Europene. Etapa 3 este cea în care are loc punerea în aplicare. Statele membre iau în considerare recomandările atunci când iau decizii bugetare naționale pentru anul următor. Un nou ciclu începe către finalul anului la prezentarea analizei anuale a creșterii pentru anul următor, prin care Comisia oferă o imagine de ansamblu cu privire la situația economică.

Un nou ciclu începe către finalul anului la prezentarea analizei anuale a creșterii pentru anul următor, prin care Comisia oferă o imagine de ansamblu cu privire la situația economică.

Sursa: https://www.consilium.europa.eu/ro/policies/european-semester/

În centrul acestui nou mecanism de gestionare a crizelor se află Semestrul european. Semestrul european reprezintă un ciclu pe parcursul căruia statele membre ale UE își corelează politica economică și fiscală. Acesta include în principal primele șase luni ale unui an – de unde rezultă denumirea „semestru”. Pe parcursul semestrului european, statele membre își adaptează politica bugetară și economică în funcție de obiectivele și regulile convenite la nivelul UE. Semestrul european trebuie să contribuie în acest mod la garantarea finanțelor publice solide, la susținerea creșterii economice și la prevenirea dezechilibrelor macroeconomice excesive la nivelul UE.

În ceea ce privește politica monetară, sarcina UE a fost și este de a introduce o monedă unică în UE și de a controla aspectele monetare la nivel central. În acest domeniu, s-a înregistrat deja un prim succes. La 1 ianuarie 1999, euro a fost introdus ca monedă unică europeană în statele membre care îndepliniseră deja criteriile de convergență stabilite în acest scop (rata inflației: 1,5 %, deficit bugetar = contractarea anuală de noi împrumuturi: 3 %, datorie publică: 60 %, rata dobânzilor pe termen lung: 2 %). Aceste state sunt Belgia, Germania, Spania, Franța, Irlanda, Italia, Luxemburg, Țările de Jos, Austria, Portugalia și Finlanda. La 1 ianuarie 2002, monedele naționale ale acestor state au fost înlocuite cu bancnote și monede euro. De atunci, toate plățile și tranzacțiile financiare s-au efectuat într-o singură monedă – euro. În perioada următoare, un număr tot mai mare de state membre a respectat criteriile pentru adoptarea monedei unice europene: Grecia (1 ianuarie 2001), Slovenia (1 ianuarie 2007), Cipru (1 ianua­rie 2008), Malta (1 ianuarie 2008), Slovacia (1 ianuarie 2009), Estonia (1 ianuarie 2011), Letonia (1 ianuarie 2014), Lituania (1 ianuarie 2015) și în cele din urmă Croația (1 ianuarie 2023). Așa-numita „zonă euro”, în care este utilizată moneda unică europeană, cuprinde astfel în prezent 20 de state membre.

În principiu, noile state membre care au aderat sunt, de asemenea, obligate să adopte euro ca monedă națională de îndată ce îndeplinesc criteriile de convergență. Singura excepție este pentru Danemarca, care și-a asigurat o clauză de neparticipare care îi permite să decidă dacă și în ce moment se va iniția procedura de verificare a îndeplinirii criteriilor de aderare la moneda unică. Un caz special este reprezentat de Suedia, care nu dispune de o clauză de neparticipare. În acest caz, adoptarea monedei unice europene depinde de recomandarea Comisiei și a Băncii Centrale Europene (BCE) transmisă Consiliului cu privire la participarea Suediei. Dacă se formulează o asemenea recomandare, iar Consiliul o aprobă, Suedia nu va putea refuza participarea.

În ciuda tuturor rezervelor, euro s-a transformat într-o monedă puternică și recunoscută la nivel internațional, care constituie concomitent un liant stabil între statele membre ale zonei euro. Nu au survenit modificări cu privire la acest aspect nici ca urmare a crizei datoriilor de stat apărute în anul 2010. Din contră, UE a reacționat la această criză prin adoptarea de mecanisme temporare de soluționare a crizelor, înlocuite în anul 2013 de Mecanismul european de stabilitate (MES) cu caracter permanent. MES, reprezentând un cadru durabil pentru soluționarea crizelor, pune la dispoziția statelor membre ale zonei euro mijloace externe de asistență financiară, pentru care este disponibilă o capacitate efectivă de creditare în valoare de 500 de miliarde EUR. Statele membre ale zonei euro pot beneficia de această asistență financiară numai în condiții stricte, care au ca scop o consolidare riguroasă a finanțelor publice și în care se exprimă prin intermediul unui program de ajustare economică negociat de către Comisie și de către Fondul Monetar Internațional, în strânsă cooperare cu BCE. Prin intermediul MES, UE are capacitatea de a interveni pentru a proteja moneda euro, chiar și în scenariile cele mai dure. Acestea sunt o reflectare clară a interesului comun și a solidarității din zona euro, precum și a responsabilității individua­le a fiecărui stat membru față de țările omoloage.

În plus față de domeniul politicii economice și monetare, UE are responsabilități în numeroase alte sectoare ale politicii economice. Acestea includ, în special, politica privind clima și energia, politica în domeniul agriculturii și pescuitului, politica în domeniul transporturilor, politica de protecție a consumatorilor, politica structurală și de coeziune, politica de cercetare și de dezvoltare, politica de mediu, politica în domeniul sănătății, politica comercială și politica energetică.

Sarcini sociale

Din punctul de vedere al politicii sociale, UE îi revine, de asemenea, sarcina de a conferi pieței interne o dimensiune socială și de a garanta în acest mod că beneficiile integrării economice nu revin exclusiv persoanelor active din punct de vedere economic. Unul dintre punctele de plecare în acest sens a fost introducerea unui sistem de securitate socială pentru lucrătorii migranți. În cadrul acestui sistem, lucrătorii care au desfășurat activități profesionale în mai multe state membre și care, în consecință, au făcut parte din diferite sisteme de asigurare socială nu vor fi dezavantajați în privința protecției lor sociale (pensie pentru limită de vârstă, pensie de invaliditate, asistență medicală, prestații familiale, ajutoare de șomaj). O altă sarcină prioritară, în contextul situației șomajului din UE, care a reprezentat o sursă de preocupare în ultimii ani, a fost nevoia elaborării unei strategii europene de ocupare a forței de muncă. Statele membre și UE sunt invitate să pună la punct o strategie de ocupare a forței de muncă și să promoveze, în special, mâna de lucru calificată, formată și capabilă să se adapteze; în plus, este necesară adaptarea piețelor muncii la cerințele procesului de transformare economică. Promovarea ocupării forței de muncă este considerată oportunitate de interes comun. Acest demers implică din partea statelor membre o coordonare a activității lor naționale în Consiliu. UE va contribui la atingerea unui nivel ridicat al ocupării forței de muncă prin încurajarea cooperării dintre statele membre și, dacă este necesar, prin sprijinirea inițiativelor acestora, respectându-le totodată competențele.

Sarcini politice

În ceea ce privește domeniul politic în sens strict, sarcinile UE vizează combaterea schimbărilor climatice, cetățenia UE, politica privind cooperarea judiciară în materie penală și politica externă și de securitate comună.

UE combate schimbările climatice prin politici interne ambițioase și printr-o cooperare strânsă cu partenerii internaționali. Acțiunile de combatere a schimbărilor climatice se află în centrul Pactului verde european – un pachet ambițios de măsuri cu o acoperire largă, de la reducerea semnificativă a emisiilor de gaze cu efect de seră și până la realizarea de investiții în cercetarea și inovarea de vârf, cu scopul de a proteja mediul natural al Europei. Primele inițiative ale acțiunilor de combatere a schimbărilor climatice prevăzute de Pactul verde includ:

• Legea europeană a climei, pentru a consacra în legislația UE obiectivul neutralității climatice până în 2050;
• Pactul climatic european, care vizează să implice cetățenii și întreaga societate în acțiunile de combatere a schimbărilor climatice;
• Planul privind obiectivele climatice pentru 2030 de a reduce și mai mult emisiile nete de gaze cu efect de seră cu cel puțin 55 % până în 2030;
• o nouă strategie a UE privind adaptarea la schimbările climatice pentru ca Europa să devină o societate rezilientă la schimbările climatice până în 2050, pe deplin adaptată la efectele inevitabile ale schimbărilor climatice.

Cetățenia UE a consolidat și mai mult drepturile și interesele resortisanților statelor membre în cadrul UE. Cetățenii se bucură de: dreptul de liberă circulație pe teritoriul UE (articolul 21 din TFUE), dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale (articolul 22 din TFUE), dreptul la protecție din partea autorităților diplomatice și consulare ale oricărui stat membru (articolul 23 din TFUE), dreptul de a adresa petiții Parlamentului European (articolul 24 din TFUE) și, în contextul interdicției generale a discriminării, dreptul de a fi tratat în orice stat membru în aceleași condiții ca resortisanții statului respectiv [articolul 20 alineatul (2) coroborat cu articolul 18 din TFUE].

În domeniul cooperării judiciare în materie penală, principalul rol al UE este de a îndeplini sarcini care vizează interesul Europei în ansamblu. Printre acestea se numără, în special, combaterea crimei organizate, prevenirea traficului de persoane și urmărirea penală a infracțiunilor. Deoarece crima organizată nu mai poate fi combătută cu eficacitate la nivel național, este necesar un răspuns comun la nivelul UE. S-au parcurs deja două etape pozitive odată cu directiva privind spălarea banilor și crearea unei autorități europene de poliție, Europol, care funcționează din 1998 (articolul 88 din TFUE). Europol este o agenție a UE din 2010, iar în prezent este cunoscută sub denumirea de Agenția Uniunii Europene pentru Cooperare în Materie de Aplicare a Legii. În plus, această cooperare vizează și facilitarea și accelerarea cooperării în materie procedurală și de aplicare a deciziilor, facilitarea extrădării între statele membre, instituirea unor norme minimale referitoare la elementele constitutive ale infracțiunilor și la sancțiunile aplicabile în domeniul crimei organizate, terorismului, traficului de persoane și exploatării sexuale a femeilor și copiilor, traficului ilicit de droguri, traficului ilicit de arme, spălării banilor și corupției (articolul 83 din TFUE).

Unul dintre principalele progrese ale cooperării judiciare în cadrul UE a fost crearea EPPO. Acesta a fost creat de Consiliu cu aprobarea Parlamentului European în temeiul Regulamentului (UE) 2017/1939, ca parte a unei forme de cooperare consolidată care implică 22 de state membre. În iunie 2021, la trei ani de la intrarea în vigoare a Regulamentului privind EPPO, EPPO și-a lansat activitatea în urma unei decizii a Comisiei, pe baza unei propuneri a procurorului-șef european. EPPO își are sediul la Luxemburg. EPPO va fi organizat la nivel central și la nivel descentralizat. Nivelul central va fi format din biroul central, alcătuit din colegiu, camerele permanente, procurorul-șef european, procurorii-șefi europeni adjuncți, procurorii europeni și directorul administrativ. Nivelul descentralizat va consta în procurori europeni delegați care se vor afla în statele membre. EPPO va fi responsabil cu investigarea, urmărirea penală și trimiterea în judecată a autorilor infracțiunilor care aduc atingere intereselor financiare ale UE și a complicilor acestora. În acest sens, EPPO desfășoară investigații, efectuează acte de urmărire penală și exercită acțiunea publică în cadrul instanțelor competente din statele membre, până la finalizarea cazului. EPPO se va asigura că activitățile sale respectă drepturile consacrate în Carta drepturilor fundamentale. EPPO va fi obligat să respecte principiile statului de drept și proporționalității în toate activitățile sale. EPPO își va desfășura investigațiile în mod imparțial și va căuta toate probele relevante, atât incriminatoare, cât și dezincriminatoare.

Un alt progres înregistrat este reprezentat de crearea mandatului european de arestare, care este valabil pe teritoriul UE din ianuarie 2004. Mandatul poate fi emis pentru orice persoană acuzată de o infracțiune pentru care pedeapsa minimă depășește un an de închisoare. Mandatul european de arestare a înlocuit procedurile anterioare de extrădare care implicau un consum ridicat de resurse de timp.

În cadrul politicii externe și de securitate comune, este urmărită în special păstrarea valorilor comune, a intereselor fundamentale și a independenței UE, consolidarea securității UE și a statelor membre ale acesteia, menținerea păcii internaționale și consolidarea securității internaționale, susținerea democrației, a statului de drept și a cooperării internaționale, protejarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și asigurarea structurii pentru o apărare comună.

Deoarece UE nu este un stat individual, aceste sarcini pot fi îndeplinite doar treptat. În mod tradițional, politica externă și, în special, cea de securitate sunt domenii în legătură cu care statele membre sunt deosebit de decise să își păstreze propria suveranitate. Interesele comune din acest domeniu sunt dificil de definit și din cauza faptului că Franța este singurul stat membru al UE care deține arme nucleare. Faptul că anumite state membre ale UE nu fac parte din NATO constituie o altă problemă. Din acest motiv, la ora actuală, majoritatea deciziilor din domeniul politicii externe și de securitate comune sunt luate pe baza cooperării între state. Între timp, au apărut mai multe instrumente autonome, care conturează un cadru juridic solid pentru cooperarea între state.

Având în vedere mediul de securitate în schimbare, Strategia globală pentru politica externă și de securitate a Uniunii a inițiat un proces de cooperare mai strânsă în materie de securitate și apărare. Statele membre au convenit să extindă activitatea UE în acest domeniu și au recunoscut că o coordonare mai strânsă, investiții mai mari în apărare și cooperare în dezvoltarea capacităților de apărare sunt esențiale pentru atingerea acestui obiectiv. Acesta este principalul obiectiv al cooperării structurate permanente (PESCO) în materie de securitate și apărare, astfel cum se prevede la articolul 42 alineatul (6) și la articolul 46 din TUE și în Protocolul nr. 10 la acesta. Prin intermediul PESCO, statele membre își sporesc eficiența în ceea ce privește abordarea provocărilor în materie de securitate și înregistrarea de progrese în direcția integrării și consolidării în continuare a cooperării în domeniul apărării în cadrul UE. La 11 decembrie 2017, Consiliul a adoptat decizia de instituire a PESCO și lista participanților la aceasta, făcând astfel un pas istoric. În total, 25 de state membre au optat să participe la PESCO: Belgia, Bulgaria, Cehia, Germania, Estonia, Irlanda, Grecia, Spania, Franța, Croația, Italia, Cipru, Letonia, Lituania, Luxemburg, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Polonia, Portugalia, România, Slovenia, Slovacia, Finlanda și Suedia.

Competențele Uniunii Europene

Tratatele fondatoare ale Uniunii Europene nu conferă instituțiilor UE nicio competență generală de a lua toate măsurile necesare atingerii obiectivelor tratatelor, însă stabilesc, în fiecare capitol, sfera competențelor de acțiune. Ca principiu de bază, UE și instituțiile sale nu pot decide asupra temeiului lor juridic și a competențelor lor. Principiul competenței partajate (articolul 2 din TFUE) se aplică în continuare. Statele membre au ales această metodă pentru a se asigura că transferul propriilor competențe poate fi monitorizat și controlat cu mai mare ușurință.

Gama de aspecte acoperite de principiul competențelor partajate variază în funcție de natura sarcinilor atribuite UE. Competențele care nu au fost transferate Uniunii intră exclusiv în domeniul de competență al statelor membre. Tratatul UE stipulează explicit că aspectele legate de siguranța națională sunt de competența exclusivă a statelor membre.

Această situație dă naștere unei întrebări legitime: care este granița dintre competențele UE și cele ale statelor membre? Granița este trasată pe baza a trei categorii de competențe:

• competența exclusivă a UE (articolul 3 din TFUE) în domenii în care se poate presupune că o măsură la nivelul UE va fi mai eficientă decât o măsură necoordonată, luată în oricare dintre statele membre. Domeniile sunt clar stabilite și includ uniunea vamală, stabilirea normelor privind concurența necesare funcționării pieței interne, politica monetară pentru statele membre a căror monedă este euro, politica comercială comună și anumite aspecte ale politicii comune în domeniul pescuitului. În aceste domenii ale politicii, doar Uniunea Europeană poate legifera și adopta acte cu forță juridică obligatorie. Statele membre pot face acest lucru numai în cazul în care sunt abilitate de UE sau pentru punerea în aplicare a actelor UE [articolul 2 alineatul (1) din TFUE];
• competența partajată între UE și statele membre (articolul 4 din TFUE) în domenii în care o acțiune la nivelul UE este mai eficientă decât una întreprinsă de un stat membru. Competența partajată vizează: normele privind piața internă, coeziunea economică, socială și teritorială, agricultura și pescuitul, mediul, transporturile, rețelele transeuropene, alimentarea cu energie și spațiul de libertate, securitate și justiție, precum și obiectivele comune de securitate în materie de sănătate publică, cercetare și dezvoltare tehnologică, spațiul, cooperarea pentru dezvoltare și ajutorul umanitar. În toate aceste domenii, UE își poate exercita cu prioritate competența, însă doar în ceea ce privește aspectele stabilite în instrumentul relevant al Uniunii Europene, nu în cazul întregului domeniu al politicii. Statele membre își exercită competența în măsura în care UE nu și-a exercitat competența sau a hotărât să înceteze să și-o mai exercite [articolul 2 alineatul (2) din TFUE]. Această situație apare atunci când instituțiile relevante ale UE decid să abroge un act legislativ, în special pentru a respecta principiul subsidiarității și al proporționalității. Consiliul poate, la inițiativa unuia sau a mai multor membri, să solicite Comisiei să prezinte propuneri de abrogare a unui act legislativ;
• competența de a desfășura acțiuni de sprijinire (articolul 6 din TFUE). Competența UE de a desfășura acțiuni de sprijinire se limitează la coordonarea sau completarea acțiunii statelor membre; UE nu poate armoniza actele cu putere de lege în domeniile vizate [articolul 2 alineatul (5) din TFUE]. Prin urmare, responsabilitatea de elaborare a legislației le revine în continuare statelor membre, care se bucură de o libertate de acțiune semnificativă. Domeniile cuprinse în această categorie de competență sunt protecția și îmbunătățirea sănătății umane, politica industrială, cultura, turismul, educația, tineretul, sportul, formarea profesională, protecția civilă și cooperarea administrativă. În domeniul ocupării forței de muncă și al politicii economice, statele membre recunosc în mod explicit nevoia unei coordonări în cadrul UE a măsurilor adoptate la nivel național.

În plus față de aceste competențe speciale, tratatele UE conferă instituțiilor competența de a acționa atunci când acest lucru este esențial pentru funcționarea pieței interne și pentru asigurarea unei concurențe nedenaturate (a se vedea articolul 352 din TFUE – competențe decizionale sau clauza de flexibilitate). Totuși, aceste articole nu conferă instituțiilor competențe generale care să le permită să își asume sarcini care depășesc obiectivele stabilite prin tratate. De asemenea, instituțiile UE nu își pot extinde competențele în detrimentul statelor membre. În practică, s-a făcut adesea uz de posibilitățile oferite de această competență deoarece, de-a lungul timpului, UE s-a confruntat în mod repetat cu noi sarcini care nu fuseseră prevăzute la momentul semnării tratatelor fondatoare și în legătură cu care nu fuseseră conferite competențe corespunzătoare în tratate. Exemplele includ protecția mediului și a consumatorilor sau instituirea Fondului European de Dezvoltare Regională ca mijloc de acoperire a discrepanțelor dintre regiunile dezvoltate și cele subdezvoltate din UE. Totuși, la ora actuală, s-au stabilit reglementări juridice specifice pentru domeniile menționate mai sus. Aceste dispoziții specifice au diminuat considerabil importanța clauzei privind competențele decizionale. Exercitarea acestor competențe necesită aprobarea Parlamentului European.

În sfârșit, există și alte competențe pentru adoptarea unor măsuri indispensabile pentru punerea în aplicare eficientă și semnificativă a competențelor deja conferite în mod expres (competențe implicite). Aceste competențe au dobândit o semnificație specială pentru gestionarea relațiilor externe. Ele permit Uniunii să își asume obligații față de țări terțe sau alte organizații internaționale în domenii incluse în lista de sarcini atribuite UE. Un exemplu ilustrativ în acest sens este cauza Kramer și alții, soluționată de Curtea de Justiție. Această speță viza capacitatea UE de a colabora cu organizații internaționale pentru a stabili cote de pescuit și, atunci când se consideră adecvat, pentru asumarea unor obligații în acest domeniu, în temeiul dreptului internațional. În lipsa unor prevederi specifice în tratat, Curtea a dedus competența externă necesară pe baza competențelor interne specifice politicii în domeniul pescuitului, în conformitate cu politica agricolă comună.

Totuși, în exercitarea acestor competențe, UE se supune principiului subsidiarității, preluat din doctrina socială romano-catolică, care a dobândit practic statut constituțional prin includerea în Tratatul UE [articolul 5 alineatul (3) din TUE]. Acest principiu are două fațete: fațeta pozitivă, adică cea de stimulare a competenței pentru UE, stipulează necesitatea intervenției în situația în care obiectivele urmărite pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii; fațeta negativă, adică cea de inhibare a competenței, înseamnă că UE nu ar trebui să se implice în măsura în care acțiunile statelor membre sunt suficiente pentru atingerea obiectivelor. Acest lucru se presupune în mod automat pentru domeniile care țin de competența exclusivă a UE și, prin urmare, orice verificare a subsidiarității poate fi eliminată în aceste domenii. Pentru toate celelalte domenii de competență, acest lucru înseamnă însă că toate instituțiile UE, dar mai ales Comisia, trebuie să demonstreze că există o nevoie reală de reglementări și acțiuni comune. Pentru a-l parafraza pe Montesquieu: atunci când nu este necesar ca UE să intervină, este necesar ca aceasta să nu intervină. Dacă nevoia unor reglementări la nivelul UE este demonstrată, următoarea întrebare care se conturează vizează intensitatea și natura acestora. În acest sens, răspunsul decurge din principiul proporționalității, reglementat în Tratatul UE coroborat cu reglementările aplicabile în materie de competență [articolul 5 alineatul (4) din TUE]. Aceasta înseamnă că necesitatea unui instrument juridic specific trebuie evaluată în detaliu pentru a vedea dacă există mijloace mai puțin constrângătoare pentru a obține același rezultat. În termeni generali, principala concluzie este că legislația-cadru, standardele minimale și recunoașterea reciprocă a standardelor existente în statele membre trebuie să aibă întâietate față de dispozițiile juridice excesiv de detaliate și armonizate, atunci când acest lucru este posibil.

Consiliul European este format din șefii de stat sau de guvern ai celor 27 de state membre ale UE, precum și din președintele Consiliului European și președintele Comisiei. Consiliul Uniunii Europene este format din 27 de miniștri, câte unul reprezentând fiecare stat membru. Parlamentul European este compus din 705 deputați în Parlamentul European. Comisia Europeană este formată din 27 de membri, fiind numit câte unul din fiecare stat membru. Comitetul Regiunilor are 329 de membri. Comitetul Economic și Social European are 326 de membri. Curtea de Justiție a Uniunii Europene cuprinde 27 de judecători în cadrul Curții de Justiție (câte unul din fiecare stat membru) și 54 de judecători în cadrul Tribunalului (doi judecători din fiecare stat membru). Curtea de Conturi Europeană are 27 de membri, câte un membru pentru fiecare stat membru. Banca Centrală Europeană este formată din 19 guvernatori reprezentând băncile centrale ale statelor membre din zona euro. Banca Europeană de Investiții are un Consiliu al guvernatorilor format din 27 de membri, câte un membru din fiecare stat membru.

Respectarea principiilor subsidiarității și proporționalității poate fi verificată și de către parlamentele naționale. În acest scop, s-a introdus un sistem de avertizare timpurie. Acesta le permite parlamentelor naționale să emită, în termen de opt săptămâni de la transmiterea unei propuneri legislative UE, un aviz motivat în care să justifice de ce consideră că propunerea res­pectivă nu respectă cerințele de subsidiaritate și proporționalitate. În cazul în care acest aviz motivat este susținut prin cel puțin o treime din voturile alocate parlamentelor naționale (fiecare parlament național dispune de două voturi sau, în cazul sistemelor bicamerale, de un vot pentru fiecare cameră), propunerea legislativă trebuie reexaminată de către instituția care a înaintat-o (de obicei, Comisia Europeană). În urma acestei reexaminări, propunerea poate fi reținută, modificată sau retrasă. În cazul în care Comisia Europeană decide să rețină proiectul, aceasta trebuie să emită un aviz motivat prin care să precizeze de ce consideră că proiectul respectă principiul subsidiarității. Acest aviz motivat, împreună cu avizele motivate ale parlamentelor naționale, se înaintează organului legislativ al UE pentru a fi luate în considerare în cadrul procesului de legiferare. În cazul în care, cu o majoritate de 55 % din membrii Consiliului sau cu o majoritate a voturilor exprimate în Parlamentul European, organul legislativ al UE consideră că propunerea legislativă nu respectă principiul subsidiarității, aceasta nu va mai fi examinată.

Instituțiile și organismele Uniunii Europene

O altă întrebare legată de „constituția” Uniunii Europene vizează organizarea acesteia. Care sunt instituțiile Uniunii? Având în vedere că UE exercită funcții care în mod normal sunt rezervate statelor, are aceasta un guvern, parlament, autorități administrative și instanțe similare celor care există în statele membre? În mod intenționat, îndeplinirea sarcinilor atribuite UE și gestionarea procesului de integrare nu au fost lăsate la latitudinea statelor membre sau a cooperării internaționale. UE dispune de un sistem instituțional care o plasează în poziția de a stabili noi stimuli și obiective pentru unificarea Europei și pentru adoptarea unui corpus de legi, în domeniile care sunt de competența sa, adaptat și cu caracter obligatoriu pentru toate statele membre.

Principalii actori ai sistemului instituțional sunt instituțiile UE, mai exact Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul Uniunii Europene, Comisia Europeană, Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Banca Centrală Europeană și Curtea de Conturi Europeană. Sistemul instituțional este completat de trei organisme auxiliare: Banca Europeană de Investiții, Comitetul Economic și Social European și Comitetul European al Regiunilor.

Instituții

Parlamentul European (articolul 14 din TUE)

Parlamentul European reprezintă cetățenii statelor membre ale UE. Acesta a luat naștere în urma fuziunii dintre adunarea comună a CECO, adunarea CEE și adunarea Euratom, care au format o „adunare”, în conformitate cu Convenția relativă la anumite instituții comune comunităților europene din 1957 („primul tratat de fuziune”). În mod oficial, nu s-a trecut la denumirea de „Parlament European” decât după intrarea în vigoare a Tratatului UE (Tratatul de la Maastricht), fapt ce nu a făcut decât să reflecte o realitate deja cunoscută încă din 1958, moment în care adunarea și-a modificat numele în „Parlamentul European”.

Componența și alegerea

Până în 1979, reprezentații în Parlamentul European erau selectați dintre membrii parlamentelor naționale și delegați de către acestea la Parlamentul European. Alegerea deputaților în Parlamentul European (deputați PE) prin sufragiu universal direct de către cetățenii statelor membre era prevăzută în tratate, însă nu a avut loc decât în iunie 1979, după o serie de inițiative eșuate. În prezent, alegerile au loc la intervale de câte cinci ani, care corespund duratei unei „perioade de legislatură”. După decenii de eforturi, a fost introdusă în cele din urmă o procedură electorală uniformă prin Actul privind alegerea reprezentanților în Parlamentul European prin sufragiu universal direct în anul 1976, fiind supus în anul 2002, prin așa-numitul „Act privind alegerile directe”, unei reforme fundamentale. În conformitate cu acest act, fiecare stat membru își stabilește propria procedură electorală, însă trebuie să aplice aceleași principii democratice fundamentale:

• sufragiu universal direct;
• reprezentare proporțională;
• sufragiu liber și secret;
• vârsta minimă (pentru dreptul de vot, 18 ani în toate statele membre, cu excepția Austriei și a Maltei, unde vârsta minimă de vot este de 16 ani, și a Greciei, unde vârsta minimă de vot a fost stabilită la 17 ani);
• mandat de cinci ani care poate fi reînnoit;
• incompatibilitate (deputații PE nu pot deține două funcții în același timp, de exemplu: funcțiile de judecător, procuror, ministru; aceștia se supun și legilor din țara de origine, ceea ce poate limita capacitatea de a deține mai mult de o funcție);
• data alegerilor;
• egalitatea între bărbați și femei.

În anumite state (Belgia, Grecia și Luxemburg), votul este obligatoriu.

În anul 2009 a intrat în vigoare în mod suplimentar un statut unitar al deputaților PE, care asigură un grad superior de transparență a condițiilor în care lucrează deputații și care conține reguli clare. De asemenea, introduce o remunerație uniformă pentru toți deputații PE, care este plătită din bugetul UE.

Deoarece la ora actuală este ales direct, Parlamentul se bucură de legitimitate democratică și poate susține că reprezintă cu adevărat toți cetățenii UE. Totuși, simpla existență a unui Parlament ales prin sufragiu direct nu poate răspunde cerinței fundamentale a unei constituții democratice, conform căreia întreaga autoritate publică emană de la popor. Aceasta nu înseamnă doar că procesul decizional trebuie să fie transparent și instituțiile decizionale reprezentative. Controlul parlamentar este necesar, iar Parlamentul trebuie să ofere legitimitate instituțiilor UE implicate în procesul decizional. Și în acest caz, în ultimii ani, în acest domeniu s-a înregistrat un progres semnificativ. Nu numai drepturile Parlamentului au fost continuu extinse, ci, prin Tratatul de la Lisabona, s-a stabilit în mod explicit că inițiativele UE trebuie să respecte principiul democrației reprezentative. Drept urmare, toți cetățenii Uniunii Europene sunt reprezentați direct în Parlament și au dreptul de a participa activ la viața democratică a UE. Obiectivul de bază este ca deciziile la nivelul UE să fie luate în mod cât mai deschis și cât mai aproape de cetățean. Partidele politice de la nivelul UE au responsabilitatea de a contribui la formarea unei identități europene și de a exprima voința cetățenilor UE. Dacă există un neajuns al actualului model democratic al UE, acesta este reprezentat de faptul că, spre deosebire de modelul democrațiilor parlamentare, Parlamentul European nu alege un guvern care să răspundă în fața lui.

Totuși, motivul acestui „neajuns” este că, pur și simplu, la nivelul UE nu există un guvern în adevăratul sens al cuvântului. În schimb, funcțiile echivalente cu cele ale unui guvern, prevăzute în tratatele UE, sunt exercitate de către Consiliu și Comisie în conformitate cu sistemul de distribuire a sarcinilor. Cu toate acestea, Tratatul de la Lisabona a conferit Parlamentului competențe extinse în ceea ce privește numirile în cadrul Comisiei, de la alegerea președintelui Comisiei la recomandarea Consiliului European până la votul de aprobare al Parlamentului acordat Colegiului comisarilor („dreptul de învestitură”). Parlamentul nu are însă o asemenea influență asupra componenței Consiliului, acesta din urmă fiind supus controlului parlamentar doar în măsura în care fiecare dintre membrii săi, în calitate de ministru național, răspunde în fața parlamentului național.

S-a consolidat considerabil rolul Parlamentului European în procesul legislativ al UE. Ridicarea procedurii codeciziei la rang de procedură legislativă ordinară a transformat Parlamentul într-un „colegislator”, alături de Consiliul UE. În cadrul procedurii legislative ordinare, Parlamentul poate nu doar să prezinte modificări ale legislației în cadrul unor diferite lecturi, ci și, în anumite limite, poate convinge Consiliul să le accepte. În lipsa unui acord între Parlament și Consiliu, niciun act legislativ al UE nu poate fi adoptat.

În mod tradițional, Parlamentul a jucat un rol important și în procedura bugetară. Tratatul de la Lisabona a extins și mai mult competențele bugetare ale Parlamentului, stabilind că acesta trebuie să aprobe planul financiar multianual și conferindu-i competențe de codecizie asupra tuturor cheltuielilor.

Parlamentul are dreptul de a aproba toate acordurile internaționale importante care vizează un domeniu supus codeciziei și tratatele de aderare încheiate cu noi state membre, prin care se stabilesc condițiile de aderare.

De asemenea, competențele de supraveghere ale Parlamentului European s-au extins considerabil de-a lungul timpului. Acestea sunt exercitate, în principal, prin obligația Comisiei de a răspunde în fața Parlamentului, de a-și susține propunerile și de a prezenta spre dezbatere un raport anual privind activitățile UE. Parlamentul poate adopta o moțiune de cenzură cu o majoritate de două treimi dintre membrii săi, obligând membrii Comisiei să demisioneze în bloc (articolul 234 din TFUE). Până în prezent, mai multe moțiuni au fost depuse la Parlament, însă niciuna nu a întrunit majoritatea necesară (²). Având în vedere că, în practică, și Consiliul răspunde întrebărilor parlamentare, Parlamentul are posibilitatea de a participa la dezbateri politice directe cu două instituții importante.

De-a lungul timpului, aceste competențe de supraveghere au sporit. În prezent, Parlamentul este împuternicit să instituie comisii de anchetă care să cerceteze presupuse cazuri de încălcare a dreptului Uniunii sau de administrare defectuoasă. O asemenea comisie a fost instituită de exemplu în iunie 2016 cu ocazia dezvăluirilor cu privire la firmele offshore și la proprietarii secreți ai acestora realizate prin așa-numitele „Panama Papers”. Sarcina este reprezentată de verificarea eventualelor încălcări ale dreptului Uniunii în asociere cu spălarea de bani, frauda fiscală și evaziunea fiscală. O altă comisie de anchetă, înființată tot în 2016, s-a ocupat de scandalul emisiilor vehiculelor. În cele din urmă, în iunie 2020, Parlamentul a înființat o comisie de anchetă privind transportul animalelor în UE pentru a investiga încălcările regulamentului UE privind transportul animalelor vii [Regulamentul (CE) nr. 1/2005]. În tratate apare și prevederea conform căreia orice persoană fizică sau juridică are dreptul de a adresa petiții Parlamentului European, care sunt ulterior soluționate de către o comisie permanentă pentru petiții. În sfârșit, Parlamentul a făcut, de asemenea, uz de competența de a numi un ombudsman european căruia îi pot fi trimise plângeri referitoare la cazuri de administrare defectuoasă în activitatea instituțiilor sau organelor UE, cu excepția Curții de Justiție. Ombudsmanul este autorizat să efectueze anchete și să verifice organul respectiv. Acesta prezintă Parlamentului un raport cu privire la activitățile sale.

Sediul

Sediul Parlamentului European se află la Strasbourg, unde se organizează cele 12 ședințe plenare lunare, inclusiv ședința bugetară. Au loc ședințe plenare suplimentare la Bruxelles, unde se întrunesc și comisiile. Pe de altă parte, sediul Secretariatului General al Parlamentului European se află în Luxemburg. Această decizie a Consiliului European din anul 1992 a fost confirmată prin Protocolul nr. 6 la Tratatul de la Lisabona. Rezultatul acestei decizii este faptul că deputații PE și o serie de funcționari și angajați ai Parlamentului trebuie să se deplaseze între Strasbourg, Bruxelles și Luxemburg – o „navetă” foarte costisitoare.

Consiliul European (articolul 15 din TUE)

În cadrul Consiliului European, șefii de stat sau de guvern și președintele Consiliului și al Comisiei se întrunesc cel puțin de două ori pe semestru la Bruxelles.

Componență și sarcini

Tratatul de la Lisabona a introdus funcția de președinte al Consiliului European. Președintele Consiliului European, spre deosebire de președinție, deține un mandat european, nu unul național, exersat la timp plin, cu o durată de doi ani și jumătate. Președintele trebuie să fie o personalitate eminentă și să fie ales prin votul favorabil al majorității calificate a membrilor Consiliului European, fiind posibilă o singură realegere. Printre sarcinile președintelui se numără pregătirea și urmărirea lucrărilor Consiliului European și reprezentarea UE în cadrul reuniunilor la nivel înalt în domeniul politicii externe și de securitate comune.

Consiliul European nu exercită atribuții legislative. Funcția sa este de a stabili liniile directoare generale ale politicii acțiunilor UE. Acest demers se realizează sub forma așa-numitelor „concluzii”, adoptate în consens și care includ decizii politice fundamentale sau formularea de instrucțiuni și orientări pentru Consiliu sau Comisie. Astfel, Consiliul European a condus activitățile legate de uniunea economică și monetară, Sistemul Monetar European, scrutinul direct pentru Parlament și o serie de aspecte privind aderarea.

Consiliul Uniunii Europene (articolul 16 din TUE)

Componența și președinția

Consiliul Uniunii Europene este format din reprezentanți ai guvernelor statelor membre. Toate cele 27 de state membre trimit câte un reprezentant; de regulă, deși nu în mod obligatoriu, este vorba despre miniștrii sau secretarii de stat responsabili cu aspectele de pe ordinea de zi. Este important ca acești reprezentanți să fie împuterniciți să ia decizii cu caracter obligatoriu pentru guvernele lor. Simplul fapt că guvernele pot fi reprezentate în mai multe moduri dovedește în mod evident că nu există membri permanenți ai Consiliului; acesta se reunește în 10 formațiuni diferite, în funcție de subiectele de pe ordinea de zi.

Consiliul Afaceri Externe gestionează inițiativele UE de peste hotare în conformitate cu orientările strategice ale Consiliului European și asigură consecvența și coerența acțiunilor UE. Consiliul Afaceri Generale coordonează activitățile Consiliului în diferitele sale formațiuni și, împreună cu președintele Consiliului European și cu Comisia Europeană, pregătește reu­niunile Consiliului European. Președinția Consiliului, cu excepția Consiliului Afaceri Externe, care este prezidat de Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, este deținută, pe rând, de fiecare stat membru, pe o perioadă de șase luni. Ordinea în care este deținută președinția este decisă în unanimitate de către Consiliu. Schimbarea președinției are loc la 1 ianuarie și 1 iulie în fiecare an (2020: Croația, Germania; 2021: Portugalia, Slovenia; 2022: Franța, Cehia; 2023: Suedia, Spania). Având în vedere această „rotație” rapidă, activitățile de președinție se desfășoară pe baza unui program de lucru stabilit de comun acord cu următoarele două președinții și, prin urmare, valabil pe o perioadă de 18 luni („echipa președinției”). Principala responsabilitate a președinției este aceea de a coordona activitățile Consiliului și ale comitetelor care îl sprijină. De asemenea, aceasta este importantă din punct de vedere politic, deoarece statul membru care deține președinția Consiliului se bucură de un rol major pe scena mondială. Astfel, statelor membre mici li se oferă ocazia de a fi pe picior de egalitate cu „marii actori” și de a-și lăsa amprenta asupra politicii europene.

Activitățile Consiliului sunt pregătite de către numeroase structuri cu atribuții de pregătire (comitete și grupe de lucru), alcătuite din reprezentanții statelor membre. Cea mai importantă dintre aceste structuri cu atribuții de pregătire este Comitetul Reprezentanților Permanenți (Coreper I și II), care se întrunește de regulă minimum o dată pe săptămână.

Consiliul este sprijinit de un Secretariat General, condus de un secretar general numit de către Consiliu.

Sediul Consiliului este la Bruxelles.

Sarcini

Consiliul are următoarele cinci sarcini centrale:

• Prioritatea absolută a Consiliului este elaborarea legislației, sarcină pe care o îndeplinește împreună cu Parlamentul în cadrul procedurii legislative ordinare.
• De asemenea, Consiliul este responsabil cu asigurarea coordonării politicilor economice ale statelor membre.
• Acesta elaborează politicile externe și de securitate comune ale UE pe baza orientărilor oferite de Consiliul European.
• Consiliul răspunde de încheierea acordurilor dintre UE și țările terțe sau organizațiile internaționale.
• În plus, acesta stabilește bugetul, pe baza unui proiect prezentat de către Comisie, fiind necesară aprobarea acestuia de către Parlament. De asemenea, acesta este structura care recomandă Parlamentului descărcarea de gestiune a Comisiei cu privire la execuția bugetară.

În plus, Consiliul numește membrii Curții de Conturi Europene, ai Comitetului Economic și Social European, precum și ai Comitetului European al Regiunilor.

Deliberări și adoptarea de decizii în Consiliu

În Consiliu se atinge un echilibru între interesele individuale ale statelor membre și interesul UE. Chiar dacă statele membre își susțin, în primul rând, propriile interese în cadrul Consiliului, membrii acestuia sunt totodată obligați să ia în considerare obiectivele și nevoile Uniunii Europene în ansamblu. Consiliul este o instituție a UE, nu o conferință interguvernamentală. Prin urmare, deliberările sale nu vizează cel mai mic numitor comun al statelor membre, ci echilibrul corect între interesele UE și cele ale statelor membre.

Consiliul discută și decide doar asupra documentelor și proiectelor disponibile în cele 24 de limbi oficiale (bulgară, croată, cehă, daneză, neerlandeză, engleză, estoniană, finlandeză, franceză, germană, greacă, maghiară, irlandeză, italiană, letonă, lituaniană, malteză, polonă, portugheză, română, slovacă, slovenă, spaniolă și suedeză). Dacă un anumit aspect este urgent, se poate renunța la această regulă prin acord unanim. Acest lucru este valabil și pentru propunerile de modificare prezentate și discutate în decursul unei ședințe.

Tratatele UE stipulează că se aplică regula majorității în voturile Consiliului – ca regulă de bază în acest sens, este suficientă majoritatea calificată [articolul 16 alineatul (3) din TUE]. Majoritatea simplă, în care fiecare membru al Consiliului are un vot (în cazul unui număr de 27 de state membre, majoritatea simplă se întrunește cu 14 voturi), este suficientă doar în anumite domenii (în special în cazul aspectelor procedurale).

Conform sistemului dublei majorități, este atinsă majoritatea calificată în situația în care minimum 55 % dintre membrii Consiliului, alcătuit din minimum 15 state membre, care reprezintă minimum 65 % din populația UE, susțin propunerea Comisiei [articolul 16 alineatul (4) din TUE] (³).

Pentru a evita ca statele membre care dispun de o populație mai redusă să dispună de posibilitatea de a nu permite adoptarea unei decizii, este prevăzută necesitatea existenței unei minorități de blocare alcătuită din cel puțin patru state membre, reprezentând minimum 35 % din populația UE. Sistemul este completat de un mecanism suplimentar: dacă nu se întrunește o minoritate de blocare, procesul decizional se poate întrerupe. În acest caz, Consiliul nu începe procedura de votare, ci continuă negocierile pe o perioadă de timp rezonabilă dacă acest lucru este solicitat de membri ai Consiliului reprezentând cel puțin 75 % din populație sau cel puțin 75 % din numărul statelor membre necesar pentru întrunirea unei minorități de blocare.

Pentru luarea unor decizii care vizează domenii deosebit de sensibile ale politicii, tratatele impun unanimitatea. Totuși, abținerile nu pot bloca adoptarea de decizii. Unanimitatea este aplicabilă în domenii precum fiscalitatea, reglementările cu privire la securitatea socială și protecția socială a lucrătorilor, constatarea încălcării valorilor fundamentale ale Uniunii de către un stat membru, precum și pentru deciziile cu privire la reglementarea principiilor și aplicarea politicii externe și a politicii de securitate comune sau anumite decizii în domeniul cooperării polițienești și al cooperării judiciare în materie penală.

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate (articolul 18 din TUE)

Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate nu a devenit ministrul de externe al UE, astfel cum se planificase în proiectul constituțional; totuși, poziția acestuia în cadrul ansamblului instituțional s-a consolidat și s-a extins în mod semnificativ. Acest aspect îi oferă Înaltului Reprezentant un rol atât în Consiliul UE, în cadrul căruia deține președinția Consiliului Afaceri Externe, cât și în Comisie, în cadrul căreia este vicepreședinte responsabil cu afacerile externe. Înaltul Reprezentant este numit de către Consiliul European, hotărând cu majoritate calificată, cu acordul președintelui Comisiei. Acesta este asistat de Serviciul European de Acțiune Externă, înființat în 2011, constituit prin fuzionarea birourilor consultative ale Consiliului și ale Comisiei pentru politica externă și cu implicarea diplomaților din cadrul serviciilor diplomatice naționale.

Comisia Europeană (articolul 17 din TUE)

Componența

Comisia Europeană este alcătuită din 27 de membri, câte unul pentru fiecare stat membru, ceea ce înseamnă că, în prezent, Comisia dispune de 27 de comisari (cu funcții diferite) [articolul 17 alineatul (4) din TUE]. Ca urmare a unei decizii a Consiliului European, reducerea numărului de membri ai Comisiei, prevăzută la articolul 17 alineatul (5) din TUE, la două treimi din numărul statelor membre începând cu 1 noiembrie 2014 nu a fost activată.

Comisia este condusă de un președinte, care deține o poziție puternică în cadrul Comisiei. Acesta nu deține numai poziția de primus inter pares, poziția sa fiind atât de importantă încât adoptă directivele în temeiul cărora Comisia își exercită atribuțiile și care adoptă deciziile referitoare la organizarea internă a Comisiei [articolul 17 alineatul (6) literele (a) și (b) din TUE]. Astfel, președintele are competența de a defini orientări și putere organizațională. Având la dispoziție aceste competențe, este de responsabilitatea președintelui să se asigure că demersurile Comisiei sunt coerente și eficiente și că respectă principiul colegialității, reflectat în special prin adoptarea hotărârilor sub forma unui colectiv [articolul 250 alineatul (1) din TFUE]. Președintele structurează și repartizează domeniile de competență ale Comisiei între membrii acesteia, cu posibilitatea de modificare a competențelor atribuite și pe perioada de valabilitate a mandatului (articolul 248 din TFUE). Președintele îl numește pe prim-vicepreședinte și pe ceilalți vicepreședinți, cu excepția Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate care, pe baza acestui mandat, deține și calitatea de vicepreședinte al Comisiei. În plus, este stipulat în mod expres că un membru al Comisiei trebuie să renunțe la funcția ocupată în cazul în care președintele îi solicită acest lucru [articolul 17 alineatul (6) paragraful al doilea din TUE]. În cele din urmă, statutul special care îi revine președintelui este evidențiat prin dreptul său de audiere la alegerea celorlalți membri ai Comisiei și prin apartenența sa la Consiliul European. Din decembrie 2019, Comisia Europeană este condusă pentru prima dată de o președintă, Ursula von der Leyen.

Sub conducerea unui vicepreședinte, există șase echipe de comisari a căror sarcină, indiferent de principiul colegialității, este de a monitoriza și promova activitatea privind principalele priorități politice:

• Pactul verde european, sub responsabilitatea vicepreședintelui executiv Frans Timmermans;
• o Europă pregătită pentru era digitală, sub responsabilitatea vicepreședintei executive Margrethe Vestager;
• o economie în serviciul cetățenilor, sub responsabilitatea vicepreședintelui executiv Valdis Dombrovskis;
• o Europă mai puternică pe plan mondial, sub responsabilitatea Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate Josep Borrell Fontelles;
• promovarea modului de viață european, sub responsabilitatea vicepreședintelui Margaritis Schinas;
• un nou impuls pentru democrația europeană, sub responsabilitatea vicepreședintei Věra Jourová.

Președintele și membrii Comisiei sunt numiți pentru un mandat de cinci ani prin intermediul procedurii de investitură. Această procedură a făcut obiectul unei noi reglementări introduse în articolul 17 alineatul (7) din TUE prin Tratatul de la Lisabona. Procedura de selecție a propunerilor constă în mai multe etape. Mai întâi are loc numirea președintelui; apoi sunt alese personalitățile care urmează a fi numite în calitate de membri ai Comisiei; în cea de a treia etapă sunt numiți oficial președintele Comisiei, Înaltul Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, precum și ceilalți membri ai Comisiei.

Președintele Comisiei este propus de către Consiliul European cu majoritatea calificată a Parlamentului European, în urma consultărilor corespunzătoare. La selectarea candidatului pentru funcția de președinte, se va ține cont de rezultatul alegerilor pentru Parlamentul European. În contextul acestei noi condiții, este prevăzută o politizare mai intensă a Comisiei. În ultimă instanță, această împrejurare înseamnă că grupurilor politice din Parlament care constituie majoritatea le revine o importanță deosebită la nominalizarea președintelui.

După alegerea președintelui, Consiliul European aprobă lista celorlalte personalități, întocmită de către statele membre individuale „în consens” [articolul 15 alineatul (4) din TUE], pe care intenționează să le numească în calitate de membri ai Comisiei. În acest sens, urmează a fi alese, în temeiul capacităților generale și a angajamentului la nivel european, personalități care oferă în mod suplimentar garanția deplină pentru independența lor. Pentru numirea Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, este suficientă majoritatea calificată în Consiliu [articolul 18 alineatul (1) din TUE]. Este necesar să se ajungă la un consens cu privire la candidați între Consiliu și președintele ales al Comisiei. Pentru numirea Înaltului Reprezentant, este necesar chiar acordul explicit al președintelui desemnat al Comisiei. În condițiile exprimării unui drept de veto al președintelui ales al Comisiei, nu este permisă numirea celorlalți membri ai Comisiei.

Ulterior alegerii președintelui și numirii Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate și a celorlalți membri ai Comisiei, colegiul este supus votului de confirmare al Parlamentului. Cu toate acestea, membrii desemnați ai Comisiei trebuie să se prezinte mai întâi în fața deputaților PE, în cadrul unei proceduri de formulare a întrebărilor („Hearing”), având ca obiect în mod curent teme de specialitate cu privire la domeniul de competență atribuit, precum și abordările personale de bază cu privire la aspectele vizând viitorul UE. Ulterior exprimării acordului de către Parlament, pentru care este suficientă o majoritate simplă, președintele și ceilalți membri ai Comisiei sunt numiți cu majoritate calificată de către Consiliul European. Comisia își începe activitatea odată cu numirea membrilor săi.

Sediul Comisiei Europene este la Bruxelles.

Sarcini

Comisia este, în primul rând, „forța motrice” a politicii UE. Ea se află la originea oricărei acțiuni a Uniunii Europene, deoarece Comisiei îi revine obligația de a prezenta Consiliului propuneri și proiecte de acte legislative ale UE (acesta este așa-numitul drept de inițiativă al Comisiei). Comisia nu are dreptul de a-și stabili propriile activități, ci este obligată să acționeze atunci când interesul UE o impune. Parlamentul (articolul 225 din TFUE), Consiliul (articolul 241 din TFUE) sau un grup de cetățeni ai UE care acționează în numele unei iniția­tive cetățenești [articolul 11 alineatul (4) din TUE] pot, de asemenea, solicita Comisiei să elaboreze o propunere. În anumite domenii (de exemplu, bugetul UE, fondurile structurale, măsurile de combatere a discriminării fiscale, acordarea de finanțare și clauzele de salvgardare), competențele de inițiativă legislativă primară îi sunt acordate Comisiei numai pe bază punctuală. Mult mai extinse sunt competențele de punere în aplicare a normelor UE, delegate Comisiei de către Parlament și Consiliu (articolul 290 din TFUE).

Comisia este totodată un gardian al tratatelor și, prin urmare, al dreptului Uniunii. Comisia monitorizează aplicarea și punerea în aplicare de către statele membre a legislației primare și secundare a UE, inițiază proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cazul oricărei încălcări a dreptului Uniunii (articolul 258 din TFUE) și, dacă este necesar, sesizează Curtea de Justiție. Comisia intervine, de asemenea, în cazul încălcării dreptului Uniunii, în special a dreptului concurenței, de către orice persoană fizică sau juridică, și impune sancțiuni drastice. De-a lungul ultimilor ani, eforturile pentru prevenirea încălcării normelor UE constituie o componentă importantă a activităților Comisiei.

În strânsă legătură cu rolul de gardian al dreptului UE este sarcina de a reprezenta interesele UE. În principiu, Comisia nu are dreptul de a servi alte interese în afara celor ale UE. Aceasta trebuie să depună toate eforturile necesare, de multe ori prin negocieri dificile în cadrul Consiliului, pentru a pune pe primul plan interesul UE și a ajunge la soluții de compromis în baza acestui interes. Astfel, Comisia joacă și rolul de mediator între statele membre, rol care, în virtutea neutralității sale, este deosebit de adecvat și adaptat situației.

În sfârșit, Comisia este – deși cu anumite limite – un organism executiv. Această competență este vizibilă în special în domeniul dreptului concurenței, unde Comisia acționează asemeni unei autorități administrative obișnuite: verifică faptele, emite aprobări sau interdicții și, dacă este necesar, impune sancțiuni. Competențele Comisiei în ceea ce privește fondurile structurale și bugetul UE sunt, de asemenea, cuprinzătoare. Cu toate acestea, statele membre sunt cele care, în general, trebuie să se asigure că normele UE sunt aplicate în cazuri particulare. Această soluție pentru care se optează în tratatele UE are avantajul de a apropia cetățenii de sistemul UE, care încă le este „străin”, prin activități și într-o formă asemănătoare celei a sistemelor naționale.

(https://ec.europa.eu/info/departments_en)

Curtea de Justiție a Uniunii Europene (articolul 19 din TUE)

Orice sistem va subzista doar dacă regulile sale sunt supravegheate de către o autoritate independentă. Mai mult, într-o uniune de state, normele comune riscă – în cazul în care sunt supuse controlului instanțelor naționale – să fie interpretate și aplicate diferit de la un stat la altul. Prin urmare, aplicarea uniformă a dreptului Uniunii în toate statele membre ar fi astfel compromisă. Acesta este motivul care a dus la înființarea unei Curți de Justiție a Comunității Europene, în 1952, imediat după crearea primei comunități (CECO). În 1957, aceasta a devenit organism judiciar și pentru celelalte două comunități [CE(E) și Euratom]. Curtea de Justiție a Uniunii Europene are sediul la Luxemburg.

În prezent este organismul judiciar al UE. Activitatea judiciară este îndeplinită la două niveluri de către:

• Curtea de Justiție, în calitate de instanță supremă în ordinea juridică a UE (articolul 253 din TFUE); și
• Tribunal (articolul 254 din TFUE).

În 2004, pentru a degreva Curtea de Justiție și a îmbunătăți protecția juridică în UE, Consiliul a atașat Tribunalului un tribunal specializat în materie de cauze care vizează funcții publice (a se vedea articolul 257 din TFUE). În 2015, legiuitorul UE a decis însă suplimentarea treptată a numărului de judecători din cadrul Tribunalului (la 54 în 2020) și transferarea către acesta a competențelor Tribunalului Funcției Publice. Prin urmare, Tribunalul Funcției Publice a fost dizolvat începând cu data de 1 septembrie 2016.

Curtea de Justiție este cea mai înaltă autoritate judiciară în chestiuni care țin de dreptul Uniunii. În termeni generali, sarcina sa este aceea de a „asigura respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor”.

Descrierea generală a responsabilităților acoperă trei domenii principale:

• monitorizarea aplicării dreptului Uniunii, atât cu privire la conduita instituțiilor UE în momentul punerii în aplicare a tratatului, cât și cu privire la respectarea obligațiilor în conformitate cu dreptul Uniunii de către statele membre și de către resortisanții acestora;
• interpretarea dreptului Uniunii; și
• elaborarea ulterioară a dreptului Uniunii.

Îndeplinirea acestor sarcini de către Curte implică atât activități de consultanță juridică, cât și activități de jurisprudență. Consultanța juridică este oferită sub forma unor avize cu caracter obligatoriu privind acordurile pe care UE intenționează să le încheie cu țări terțe sau cu organizații internaționale. Totuși, rolul său de organ de administrare a justiției este mult mai important. În acest context, Curtea îndeplinește funcții care în statele membre ar fi atribuite diferitelor tipuri de instanțe, în funcție de sistemele naționale ale acestora. Curtea se pronunță în calitate de curte constituțională în cazul unor litigii între instituțiile UE sau atunci când se solicită examinarea legalității unor instrumente legislative; în calitate de curte administrativă atunci când verifică acte administrative ale Comisiei sau ale autorităților naționale de aplicare a legislației UE; în calitate de tribunal al muncii sau tribunal social în cauze care vizează libera circulație, securitatea socială și egalitatea de șanse; în calitate de curte fiscală în cauze care vizează valabilitatea și interpretarea dispozițiilor directivelor referitoare la legislația privind impozitarea și taxele vamale, precum și în calitate de instanță civilă atunci când judecă cereri în despăgubire sau interpretează dispoziții privind recunoașterea și executarea hotărârilor judecătorești în materie civilă și comercială.

Tribunalul

Numărul de cauze aduse în fața Curții de Justiție crește constant și va continua să crească, având în vedere potențialul de litigii creat de numărul mare de directive adoptate în contextul pieței unice și transpuse în dreptul intern de către statele membre. S-a dovedit deja că Tratatul UE a ridicat probleme care trebuie soluționate în cele din urmă de către Curte. Din acest motiv, în 1988, s-a înființat un Tribunal cu scopul de a ușura sarcina Curții de Justiție.

Tribunalul nu este o instituție nouă a UE, ci mai degrabă o componentă a Curții de Justiție a UE. Totuși, acesta este un organism autonom, separat de Curtea de Justiție în ceea ce privește organizarea. Tribunalul are propria grefă și propriul regulament de procedură. Cauzele soluționate de către Tribunal sunt identificate prin litera „T” (Tribunal) (de exemplu, T-1/20), iar cele înaintate Curții de Justiție prin litera „C” (Curte) (de exemplu, C-1/20).

Deși inițial competențele sale erau restrânse la un număr limitat de cauze, la ora actuală acesta îndeplinește următoarele sarcini:

• în primă instanță, respectiv sub controlul juridic al Curții de Justiție, Tribunalul are competența de a se pronunța cu privire la acțiuni în anulare și acțiuni în constatarea omisiunii de a acționa înaintate de orice persoană fizică sau juridică împotriva unei instituții a UE, la acțiuni ale statelor membre împotriva Comisiei și/sau Consiliului în domenii precum acordarea de finanțare, practicile antidumping și competențele de executare, la o clauză de arbitraj inclusă într-un contract încheiat de către UE sau în numele acesteia și cu privire la acțiuni în repararea prejudiciului îndreptate împotriva UE;
• se preconizează ca Tribunalului să îi fie conferite competențe pentru proceduri preliminare în anumite domenii. Totuși, nu s-a apelat încă la această opțiune.

Banca Centrală Europeană (articolele 129 și 130 din TFUE)

Banca Centrală Europeană, cu sediul la Frankfurt pe Main, este centrul uniunii economice și monetare. Sarcina acestei instituții este de a menține stabilitatea monedei europene, euro, și de a controla fluxul de monedă în circulație (articolul 128 din TFUE).

Pentru a îndeplini această sarcină, independența BCE este garantată prin numeroase dispoziții legale. În exercitarea competențelor și în îndeplinirea misiunilor și îndatoririlor, nici BCE și nicio bancă centrală națională nu pot accepta instrucțiuni din partea instituțiilor UE, a guvernelor statelor membre sau a oricărui alt organism. Instituțiile UE, precum și guvernele statelor membre se angajează să nu încerce să influențeze BCE (articolul 130 din TFUE).

Sistemul European al Băncilor Centrale (SEBC) este format din BCE și băncile centrale din statele membre (articolul 129 din TFUE). SEBC are misiunea de a defini și pune în aplicare politica monetară a UE și deține competența de a autoriza emiterea de bancnote și monede în cadrul UE. De asemenea, acesta administrează rezervele valutare oficiale ale statelor membre și asigură buna funcționare a sistemelor de plăți [articolul 127 alineatul (2) din TFUE].

Curtea de Conturi Europeană (articolele 285 și 286 din TFUE)

Curtea de Conturi Europeană a fost înființată la 22 iulie 1975 și și-a început activitatea la Luxemburg, în octombrie 1977. De atunci, a fost ridicată la rangul de instituție a UE (articolul 13 din TUE). Este formată din 27 de membri, număr egal cu cel al statelor membre din prezent. Aceștia sunt numiți pentru o perioadă de șase ani de către Consiliu, care aprobă, cu majoritate calificată și după consultarea Parlamentului, lista membrilor stabilită în conformitate cu propunerile făcute de fiecare stat membru [articolul 286 alineatul (2) din TFUE]. Membrii îl desemnează din rândul lor pe președintele Curții de Conturi, pentru o perioadă de trei ani. Mandatul acestuia poate fi reînnoit.

Sarcina Curții de Conturi este aceea de a stabili dacă toate veniturile au fost încasate, dacă toate cheltuielile au fost efectuate în mod legal și cu respectarea procedurilor în vigoare și dacă gestiunea financiară a fost corespunzătoare. Cel mai important instrument al Curții de Conturi este faptul că are dreptul să își facă publice constatările. Rezultatele anchetelor sale sunt rezumate într-un raport anual, la încheierea fiecărui exercițiu financiar, care este publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene și adus astfel în atenția publicului. Curtea de Conturi poate întocmi rapoarte speciale în orice moment cu privire la anumite domenii ale gestiunii financiare, acestea fiind, de asemenea, publicate în Jurnalul Oficial.

Organisme consultative

Comitetul Economic și Social European (articolul 301 din TFUE)

Obiectivul Comitetului Economic și Social European (CESE) este acela de a reprezenta diferite grupuri economice și categorii sociale (în special angajatori și angajați, fermieri, transportatori, oameni de afaceri, meșteșugari, specialiști și directori de întreprinderi mici și mijlocii) în cadrul unei instituții a UE. De asemenea, consumatorii și grupurile și asociațiile pentru protecția mediului beneficiază de reprezentare în cadrul Comitetului.

CESE este alcătuit din maximum 350 de membri (în prezent 326), proveniți din cadrul celor mai reprezentative organizații din statele membre. Membrii CESE sunt numiți pentru un mandat de cinci ani de către Consiliu, care adoptă în unanimitate lista membrilor stabilită potrivit propunerilor fiecărui stat membru.

Repartizarea între țări prezintă următoarea structură:
Germania, Franța, Italia	24
Spania, Polonia	21
România	15
Belgia, Bulgaria, Cehia, Grecia, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Portugalia, Suedia	12
Danemarca, Irlanda, Croația, Lituania, Slovacia, Finlanda	9
Letonia, Slovenia	7
Estonia	6
Cipru, Luxemburg, Malta	5

Membrii sunt organizați în trei grupuri (angajatori; salariați; și activități diverse, reprezentative pentru societatea civilă). Avizele care urmează să fie adoptate în sesiunile plenare sunt redactate de către „grupuri de studiu”. De asemenea, CESE se află în strânsă colaborare cu comisiile Parlamentului European.

Comitetul trebuie audiat, în anumite circumstanțe, în procedura legislativă. Totodată, Comitetul poate emite avize din proprie inițiativă. Aceste avize reprezintă o sinteză a unor puncte de vedere uneori foarte divergente și sunt extrem de utile pentru Consiliu și Comisie, deoarece ilustrează modificările dorite de către grupurile direct vizate de o anumită propunere.

CESE își are sediul la Bruxelles.

Comitetul European al Regiunilor (articolul 305 din TFUE)

Prin Tratatul UE (Tratatul de la Maastricht) a fost instituit un alt organism consultativ pe lângă CESE: Comitetul European al Regiunilor (CoR). Asemeni CESE, acest comitet nu este o instituție a UE în sens strict, deoarece funcția sa este pur consultativă. Acesta nu deține competența de a emite decizii obligatorii din punct de vedere juridic, spre deosebire de instituțiile cu puteri depline (Parlamentul, Consiliul European, Consiliul, Comisia, Curtea de Justiție, BCE, Curtea de Conturi).

La fel ca CESE, CoR este format din maximum 350 de membri (în prezent 329). Membrii sunt reprezentanți ai autorităților regionale și locale din statele membre care trebuie să dețină un mandat acordat de către autoritățile pe care le reprezintă în urma unor alegeri sau trebuie să răspundă din punct de vedere politic în fața acestora.

Repartizarea între țări prezintă următoarea structură:
Germania, Franța, Italia	24
Polonia, Spania	21
România	15
Belgia, Bulgaria, Cehia, Grecia, Ungaria, Țările de Jos, Austria, Portugalia, Suedia	12
Danemarca, Irlanda, Croația, Lituania, Slovacia, Finlanda	9
Estonia, Letonia, Slovenia	7
Cipru, Luxemburg	6
Malta	5

Există o serie de domenii în care este necesară consultarea de către Consiliu sau de către Comisie (consultare obligatorie): educație; cultură; sănătate publică; rețele transeuropene, infrastructură de transport, telecomunicații și energie; coeziunea economică și socială; politica de ocupare a forței de muncă și legislația socială. De asemenea, Consiliul consultă Comitetul European al Regiunilor în mod regulat, fără nicio obligație legală, în ceea ce privește o gamă largă de proiecte legislative (consultare neobligatorie).

Comitetul European al Regiunilor își are sediul tot la Bruxelles.

Banca Europeană de Investiții (articolul 308 din TFUE)

UE dispune de o agenție de finanțare pentru „dezvoltarea echilibrată și neîntreruptă” a UE: Banca Europeană de Investiții, cu sediul la Luxemburg. Banca acordă împrumuturi și garanții pentru toate sectoarele economiei, în special pentru promovarea dezvoltării regiunilor mai puțin dezvoltate, modernizarea sau conversia întreprinderilor sau crearea de noi locuri de muncă și pentru sprijinirea proiectelor de interes comun pentru mai multe state membre.

ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII EUROPENE

„Constituția” UE descrisă anterior și, în special, valorile fundamentale ale acesteia, rămân pentru început extrem de abstracte și necesită o concretizare suplimentară prin dreptul Uniunii. Astfel, UE devine o realitate juridică, din două puncte de vedere: este o creație a dreptului și este o uniune bazată pe drept.

Uniunea Europeană în calitate de creație a dreptului și de uniune bazată pe drept

Caracteristica pe deplin nouă a UE, în comparație cu tentativele anterioare de unificare a Europei este reprezentată de faptul că nu se apelează la forță sau la subjugare ca instrument, ci la forța dreptului. Doar o unitate bazată pe decizii libere are, într-adevăr, șanse să dureze – unitatea fondată pe valori fundamentale precum libertatea și egalitatea, și protejată și transpusă în realitate prin lege. Aceste principii stau la baza tratatelor care au creat Uniunea Europeană.

Totuși, UE nu este o simplă creație a dreptului, ci își urmărește obiectivele exclusiv prin intermediul dreptului. Este o uniune bazată pe drept. Viața economică și socială a populațiilor statelor membre nu este guvernată de forță, ci de dreptul Uniunii. Aceasta este baza sistemului instituțional. Dreptul Uniunii stipulează procedurile decizionale ale instituțiilor UE și reglementează raporturile dintre acestea. De asemenea, oferă instituțiilor puterea de a adopta instrumente juridice sub formă de regulamente, directive și decizii, obligatorii pentru statele membre și cetățenii lor. Astfel, cetățenii devin o preocupare principală a UE. Din ce în ce mai mult, ordinea juridică a acesteia le afectează direct viața de zi cu zi. Aceasta le acordă drepturi și le impune obligații, astfel încât cetățenii atât ai statelor membre, cât și ai UE sunt guvernați de o ierarhie de ordini juridice – un fenomen familiar într-un regim federal constituțional. Asemenea oricărei ordini juridice, ordinea juridică a UE reprezintă un sistem coerent de protecție juridică, în scopul recurgerii la dreptul UE sau punerii în aplicare a acestuia. Dreptul Uniunii determină și raporturile dintre UE și statele membre. Statele membre trebuie să ia toate măsurile adecvate pentru a satisface obligațiile care decurg din tratate sau din măsurile adoptate de instituțiile UE. Acestea trebuie să ajute Uniunea să își îndeplinească sarcinile și să nu ia nicio măsură care ar putea pune în pericol realizarea obiectivelor tratatelor. Statele membre răspund în fața cetățenilor UE pentru orice prejudicii cauzate prin încălcarea dreptului Uniunii.

Izvoarele dreptului Uniunii Europene

Noțiunea de „izvor de drept” are două sensuri: sensul original al termenului se referă la motivul apariției unei dispoziții juridice, și anume motivarea care stă la baza creării unui model juridic. Conform acestei definiții, „izvorul de drept” al dreptului Uniunii este voința de a menține pacea și de a crea o Europă mai bună prin relații economice mai strânse, două pietre unghiulare cărora UE le datorează existența. În termeni juridici, pe de altă parte, „izvorul de drept” se referă la originea și la implementarea dreptului.

Tratatele fondatoare ale Uniunii Europene, izvorul primar al dreptului Uniunii

În acest sens, primul izvor al dreptului Uniunii este reprezentat de tratatele fondatoare ale UE, inclusiv anexele, apendicele și protocoalele asociate, precum și completările și modificările ulterioare. Aceste tratate fondatoare, precum și instrumentele de modificare și de completare a acestora (în principal tratatele de la Maastricht, Amsterdam, Nisa și Lisabona) și diferitele tratate de aderare cuprind atât dispozițiile de bază privind obiectivele, organizarea și funcționarea UE, cât și anumite elemente de drept economic. Această prevedere este valabilă și în cazul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene care, de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, prezintă același rang juridic cu tratatele [articolul 6 alineatul (1) din TUE]. Acestea formează, astfel, cadrul constituțional al UE, care este apoi conturat, în interesul Uniunii, prin măsurile legislative și administrative ale instituțiilor UE. În calitate de instrumente juridice create direct de statele membre, tratatele sunt recunoscute, în mediul juridic, ca drept primar al Uniunii.

Sursele juridice ale dreptului Uniunii sunt următoarele: 1. Legislația primară, cum ar fi tratatele UE, Carta drepturilor fundamentale și principiile generale de drept (constituțional). 2. Acordurile internaționale ale UE. 3. Legislația secundară, cum ar fi actele legislative (regulamente, directive, decizii), actele juridice fără caracter legislativ (acte simple, acte delegate, acte de punere în aplicare), acte fără caracter obligatoriu (recomandări și avize), precum și alte demersuri, care nu constituie acte juridice (de exemplu acorduri interinstituționale, rezoluții, comunicări, programe de acțiune). 4. Principii generale de drept. 5. Convențiile dintre statele membre, cum ar fi acordurile internaționale și deciziile reprezentanților guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului.

Instrumentele juridice ale Uniunii Europene, izvorul secundar al dreptului Uniunii

Legile adoptate de instituțiile UE prin exercitarea competențelor care le sunt conferite alcătuiesc legislația secundară, cel de al doilea izvor de drept al UE, ca importanță.

Aceasta cuprinde actele juridice cu caracter legislativ („acte legislative”), actele juridice fără caracter legislativ (acte simple, acte delegate, acte de punere în aplicare), acte fără caracter obligatoriu (avize, recomandări), precum și alte demersuri, care nu constituie acte juridice (de exemplu, acorduri interinstituționale, rezoluții, comunicări, programe de acțiune). „Actele legislative” (articolul 289 din TFUE) sunt acte juridice adoptate printr-o procedură legislativă ordinară sau specială. „Actele delegate” (articolul 290 din TFUE) sunt acte fără caracter legislativ cu aplicare generală și obligatorie, prin care se pot completa sau modifica anumite dispoziții neesențiale ale unui act legislativ. Acestea sunt adoptate de Comisie, care trebuie să fie delegată în mod explicit în acest sens printr-un act legislativ. În cazul în care sunt necesare condiții uniforme de punere în aplicare a actelor UE obligatorii din punct de vedere juridic, aceasta se realizează prin acte de punere în aplicare corespunzătoare, adoptate în general de Comisie și, în anumite cazuri excepționale, de Consiliu (articolul 291 din TFUE). Instituțiile UE pot formula recomandări și avize sub formă de acte juridice fără caracter obligatoriu. În sfârșit, există o întreagă serie de „măsuri care nu sunt sub forma actelor juridice” pe care instituțiile UE le pot utiliza pentru a emite măsuri și declarații fără caracter obligatoriu sau care reglementează funcționarea internă a UE sau a instituțiilor sale, precum acorduri și convenții între instituții sau regulamente interne de procedură.

Actele juridice cu și fără caracter legislativ pot prezenta diferite forme. Cele mai importante sunt enumerate și definite în cadrul unei liste (articolul 288 din TFUE). Ca dispoziții juridice obligatorii, această listă conține regulamente, directive și decizii. Ca dispoziții juridice fără caracter obligatoriu, această listă conține recomandări și avize. Lista acestor acte nu este însă exhaustivă. Numeroase alte acte juridice nu se încadrează în categorii specifice. Acestea includ rezoluțiile, declarațiile, programele de acțiune sau cărțile albe și cărțile verzi. Sunt semnificative diferențele între diferitele forme de acțiune cu privire la procedura adoptării acestora, la efectele juridice și la categoria destinatarilor; din acest motiv, aceste diferențe sunt abordate ulterior, în cadrul unui capitol prevăzut distinct, având ca obiect „mijloacele de acțiune ale Uniunii Europene”.

Crearea legislației secundare a UE este un proces progresiv. Aceasta conferă vitalitate legislației primare care derivă din tratatele UE și, progresiv, construiește și completează ordinea juridică europeană.

Acordurile internaționale ale Uniunii Europene

Un al treilea izvor al dreptului Uniunii este legat de rolul UE la nivel internațional. Fiind unul dintre punctele focale ale lumii, Europa nu se poate limita la gestionarea propriilor afaceri interne. Aceasta trebuie, de asemenea, să depună eforturi pentru a dezvolta relațiile sale economice, sociale și politice cu alte țări din exterior. În acest scop, UE încheie cu țările din afara UE („țări terțe”) și cu alte organizații internaționale acorduri de drept internațional, categoria din care următoarele acorduri necesită o menționare distinctă:

Acorduri de asociere

Asocierea depășește cu mult simpla reglementare a politicii comerciale și implică o cooperare economică strânsă și o asistență financiară importantă din partea UE în favoarea țării în cauză (articolul 217 din TFUE). Există trei tipuri de acorduri de asociere:

Acordurile care mențin legături speciale între anumite state membre ale UE și țări terțe

Acordul de asociere a fost creat, în special, pentru țările și teritoriile din afara Europei care, datorită statutului de colonii din trecut, întrețineau relații economice strânse cu Danemarca, Franța, Țările de Jos și Regatul Unit. Întrucât introducerea unui tarif vamal extern comun în UE ar fi perturbat considerabil schimburile comerciale cu aceste țări și teritorii, au fost, prin urmare, necesare acorduri speciale. Obiectivele asocierii constau, așadar, în promovarea dezvoltării economice și sociale a acestor țări și teritorii și în stabilirea de relații economice strânse între acestea și UE în ansamblu (articolul 198 din TFUE). Drept rezultat, există numeroase acorduri preferențiale care autorizează importurile de bunuri din aceste țări și teritorii la un tarif vamal redus sau fără astfel de tarife. Ajutorul financiar și tehnic al UE este acordat prin Fondul european de dezvoltare. De departe cel mai important acord în practică este Acordul de parteneriat UE-ACP, încheiat între UE și 70 de state din Africa, Zona Caraibilor și Pacific. Acest acord s-a transformat recent într-o serie de acorduri de parteneriat economic care au oferit, progresiv, statelor ACP acces liber la piața internă europeană.

Acordurile care vizează pregătirea unei posibile aderări la Uniunea Europeană și instituirea unei uniuni vamale

Acordurile de asociere au drept obiect și pregătirea unei eventuale aderări a unei țări la UE. Acordul servește drept etapă preliminară a aderării, în timpul căreia țara solicitantă poate depune eforturi pentru apropierea condițiilor sale economice de cele ale UE. Această strategie este pusă în prezent în practică pentru statele din Balcanii de Vest (Bosnia și Herțegovina, Kosovo, Muntenegru, Serbia). În acestea, procesul de aderare trebuie să fie pregătit prin intermediul procesului de stabilizare și de asociere (PSA), care trebuie să asigure, așadar, cadrul global al înaintării țărilor din Balcanii de Vest pe drumul lor spre aderare. PSA urmărește trei obiective: 1. stabilizarea și trecerea rapidă la o economie de piață funcțională; 2. promovarea cooperării regionale; și 3. perspectiva aderării la UE. PSA are la bază un parteneriat avansat în cadrul căruia UE oferă concesii comerciale, asistență economică și financiară, precum și un acord contractual sub formă de acorduri de stabilizare și asociere. Fiecare stat trebuie să înregistreze progrese concrete în cadrul PSA pentru a respecta cerințele unei eventuale calități de membru. În cadrul rapoartelor anuale este evaluat progresul statelor din Balcanii de Vest în sensul unei potențiale dobândiri a calității de membru al UE.

Acordul privind Spațiul Economic European (SEE)

Acordul privind SEE alătură pieței interne celelalte țări din Asociația Europeană a Liberului Schimb – Islanda, Liechtenstein și Norvegia – și, deoarece le solicită acestora să transpună aproape două treimi din legislația UE, stabilește baze solide pentru o viitoare aderare. Obiectivul constă în libera circulație a mărfurilor, persoanelor, serviciilor și capitalurilor în cadrul SEE, pe baza acquis-ului comunitar (legislația primară și secundară a UE), crearea unui regim uniform de concurență și subvenții și consolidarea cooperării în cadrul politicilor orizontale și complementare (mediu, cercetare și dezvoltare, educație).

Acorduri de cooperare

Acordurile de cooperare nu au o anvergură la fel de mare ca acordurile de asociere, în măsura în care vizează exclusiv cooperarea economică intensivă. De exemplu, UE a încheiat astfel de acorduri cu țările din Maghreb (Algeria, Maroc și Tunisia), țările din Mashrek (Egipt, Iordania, Liban și Siria) și Israel.

Acordurile comerciale

UE a încheiat, de asemenea, un număr considerabil de acorduri comerciale cu țări terțe individuale, cu grupuri de astfel de țări sau în cadrul organizațiilor comerciale internaționale în materie de politică vamală și comercială. Cele mai importante acorduri comerciale internaționale sunt Acordul de instituire a Organizației Mondiale a Comerțului și acordurile comerciale multilaterale care decurg din acesta, inclusiv, în special, Acordul General pentru Tarife și Comerț din 1994, Acordul privind măsurile antidumping și antisubvenții, Acordul general privind comerțul cu servicii, acordul privind aspectele legate de comerț ale drepturilor de proprietate intelectuală și Înțelegerea privind normele și procedurile pentru soluționarea litigiilor. În mod suplimentar, în toate situațiile se constată că acordurile bilaterale de liber schimb au dobândit o importanță mai ridicată în comparație cu acordurile multilaterale. Ca urmare a dificultăților enorme, de exemplu în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului, de încheiere a acordurilor multilaterale de liberalizare, toate marile puteri comerciale, între care și UE, au optat pentru încheierea acordurilor bilaterale de liber schimb. Cele mai recente exemple sunt încheierea cu succes a negocierilor comerciale cu Canada, Chile, Japonia, Mexic, Singapore, Coreea de Sud, Vietnam, țările Mercosur (Argentina, Brazilia, Paraguay și Uruguay) și Noua Zeelandă și încheierea unui acord de parteneriat între UE și Organizația statelor din Africa, Zona Caraibilor și Pacific (OACPS, anterior statele ACP). Se află în desfășurare și alte negocieri comerciale, în special cu Australia, India și Indonezia.

Izvoare de drept nescris

Izvoarele de drept al Uniunii descrise mai sus au în comun faptul că toate produc drept scris. Totuși, asemenea tuturor sistemelor juridice, ordinea juridică a UE nu se poate limita la norme scrise, deoarece vor exista întotdeauna lacune care trebuie să fie depășite prin dreptul nescris.

Principii generale de drept

Izvoarele nescrise ale dreptului Uniunii sunt, în primul rând, principiile generale de drept. Acestea sunt reguli care reflectă conceptele fundamentale de drept și de justiție, care trebuie să fie respectate de orice sistem juridic. Dreptul scris al Uniunii vizează, în cea mai mare parte, doar chestiuni economice și sociale, și poate stipula doar în mică măsură reguli de acest gen, astfel încât principiile generale de drept reprezintă una dintre principalele surse ale dreptului Uniunii. Acestea permit remedierea lacunelor și soluționarea chestiunilor de interpretare a legilor existente în cel mai corect mod posibil.

Aceste principii produc efecte prin intermediul jurisprudenței Curții de Justiție care, în cadrul sarcinilor care îi sunt încredințate, „asigură respectarea legii în interpretarea și aplicarea tratatului”. Principalele puncte de referință pentru stabilirea principiilor generale de drept sunt principiile comune ale ordinilor juridice ale statelor membre. Acestea reprezintă contextul în care pot fi elaborate normele UE necesare pentru soluționarea problemelor.

Pe lângă principiul autonomiei, aplicabilității directe și supremației dreptului Uniunii, alte principii juridice includ garantarea drepturilor fundamentale (cel puțin pentru Polonia care, ca urmare a unui „opting out”, nu este supusă Cartei drepturilor fundamentale), principiul proporționalității [care a beneficiat între timp însă de o reglementare juridică pozitivă în articolul 5 alineatul (4) din TUE], protecția așteptărilor legitime, dreptul la o audiere adecvată și principiul răspunderii statelor membre în cazul încălcării dreptului Uniunii.

Dreptul cutumiar

Dreptul nescris al Uniunii cuprinde și dreptul cutumiar. Prin drept cutumiar se înțelege o practică urmată și acceptată care devine, astfel, stabilită din punct de vedere juridic și care completează sau modifică legislația primară sau secundară. Posibilitatea stabilirii dreptului cutumiar în dreptul Uniunii este recunoscută în principiu. Totuși, în contextul dreptului Uniunii, există obstacole considerabile în acest sens. Un prim obstacol îl reprezintă existența unei proceduri speciale pentru revizuirea tratatelor (articolul 48 din TUE). Această dispoziție nu exclude eventuala apariție a unui drept cutumiar, însă sporește dificultatea îndeplinirii criteriilor conform cărora o practică este considerată urmată și acceptată în urma unei perioade considerabile de timp. Un alt obstacol al stabilirii dreptului cutumiar de către instituțiile UE constă în faptul că valabilitatea oricărei acțiuni a unei instituții derivă exclusiv din tratate și nu din comportamentul real sau din intenția instituției de a crea relații juridice. În consecință, dreptul cutumiar nu poate fi consacrat în niciun caz la nivelul tratatelor de către instituțiile UE, ci, eventual, de către statele membre și doar sub rezerva condițiilor riguroase menționate mai sus. Procedurile și practicile urmate și acceptate ca elemente de drept de către instituțiile UE pot fi totuși invocate în cursul interpretării normelor juridice stipulate de acestea, ceea ce ar putea modifica implicațiile juridice și sfera de aplicare a actului juridic în cauză. Totuși, trebuie avute în vedere în acest caz și condițiile și limitările care reies din dreptul primar al Uniunii.

Acordurile încheiate între statele membre

Ultimul izvor de drept al Uniunii este reprezentat de acordurile între statele membre. Aceste acorduri pot fi încheiate în vederea soluționării unor probleme care sunt strâns legate de activitățile UE, însă nu au fost transferate competențe instituțiilor UE (de exemplu, Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare din 2012, cunoscut și sub denumirea de „Pactul fiscal”, încheiat fără Cehia). De asemenea, există acorduri internaționale ample (tratate și convenții) încheiate între statele membre, care vizează, în special, depășirea inconvenientelor reprezentate de acordurile limitate din punct de vedere teritorial și care creează un drept aplicabil uniform pe întregul teritoriu al UE. Acestea sunt importante în primul rând în domeniul dreptului internațional privat [exemplu: Convenția privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale (1980)].

Mijloacele de acțiune ale Uniunii Europene

Realizarea obiectivelor urmărite de UE presupune ca organismele sale să întreprindă acțiuni care să permită Uniunii Europene să alinieze condițiile economice, sociale și, nu în ultimul rând, de mediu diferite din diferitele state membre. Prin urmare, dreptul Uniunii trebuie să prevadă un set de instrumente juridice, cum ar fi, de asemenea, cele solicitate și aflate la dispoziția organismelor din statele membre pentru îndeplinirea sarcinilor lor naționale.

Cu toate acestea, opțiunea evidentă de a aplica gama de instrumente adoptate de statele membre nu a fost considerată fezabilă, deoarece statele utilizează forme de acțiune la nivel național care diferă de la o țară la alta, iar adoptarea modelului unui stat membru individual ar fi puțin probabil să răspundă nevoilor și intereselor UE în ansamblu. La momentul înființării CEE, legiuitorii s-au confruntat prin urmare cu sarcina dificilă de a „dezvolta” o serie de instrumente care erau aliniate la structurile și responsabilitățile Comunității. Prima prioritate a fost de a decide ce forme ar trebui să ia aceste instrumente juridice și ce efecte ar trebui să aibă acestea. Era necesar ca instituțiile să poată alinia în mod eficient diferitele condiții economice, sociale și, nu în ultimul rând, cele legate de protecția mediului din statele membre, și să facă acest lucru în mod eficace, fără a depinde de bunăvoința statelor membre, astfel încât să poată fi create cele mai bune condiții de trai pentru toți cetățenii UE. Pe de altă parte, acestea nu puteau interveni în sistemele juridice naționale mai mult decât era necesar. Întregul sistem legislativ al UE este bazat, așadar, pe principiul că atunci când aceeași măsură, chiar și în chestiuni de detaliu, trebuie să se aplice în toate statele membre, măsurile naționale trebuie să fie înlocuite de un act legislativ al UE, însă atunci când acest lucru nu este necesar, trebuie să se ia în considerare în mod corespunzător ordinea juridică națională existentă.

În acest context, au fost instituite o serie de instrumente care au permis instituțiilor UE să influențeze, la diferite niveluri, sistemele juridice naționale. Acțiunea cea mai drastică este înlocuirea normelor naționale prin norme ale UE. Există, de asemenea, norme ale UE care permit instituțiilor UE să acționeze doar indirect asupra ordinilor juridice ale statelor membre. Pot fi luate și măsuri care afectează exclusiv un destinatar definit sau identificabil, în vederea soluționării unui caz individual. În ultimul rând, există, de asemenea, acte legislative care nu au nicio forță obligatorie asupra statelor membre sau asupra cetățenilor UE.

Din punctul de vedere al destinatarilor și al efectelor pe care le produc în statele membre, instrumentele juridice ale UE prezentate în articolul 288 din TFUE pot fi împărțite după cum urmează:

Sistemul de instrumente juridice al UE poate fi defalcat după cum urmează, în temeiul articolului 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Regulamente: se aplică în toate statele membre și tuturor persoanelor fizice și juridice. Sunt direct aplicabile și au caracter obligatoriu cu privire la toate elementele. Directive: se aplică tuturor statelor membre sau anumitor state membre. Sunt obligatorii în ceea ce privește rezultatul preconizat și se aplică direct numai în circumstanțe speciale. Decizii (de tip 1): se adresează tuturor sau anumitor state membre și anumitor persoane fizice sau juridice. Sunt direct aplicabile și au caracter obligatoriu cu privire la toate elementele. Decizii (de tip 2): nu vizează în mod specific anumiți destinatari și sunt obligatorii în toate elementele lor. Recomandări: se adresează tuturor sau anumitor state membre, altor organe ale UE și persoanelor individuale. Nu sunt obligatorii. Avize: se adresează tuturor sau anumitor state membre, altor organe ale UE și unor grupuri nespecificate de destinatari. Nu sunt obligatorii.

Regulamentele ca „legi” ale Uniunii Europene

Actele juridice prin care instituțiile UE intervin cel mai profund în sistemele juridice naționale sunt regulamentele. Acestea se disting prin două caracteristici cu totul neobișnuite în dreptul internațional:

• prima caracteristică este caracterul unitar, ceea ce înseamnă că acestea stabilesc aceeași lege pe întregul teritoriu al UE, indiferent de granițe, și se aplică în toate elementele lor în toate statele membre. Un stat membru nu are competența de a aplica un regulament în mod incomplet sau de a selecta doar acele dispoziții pe care le aprobă, ca modalitate de a asigura neaplicarea unui instrument cu privire la care statul respectiv s-a opus în momentul adoptării sau care este contrar interesului național perceput. De asemenea, statul membru nu poate invoca dispoziții sau practici ale dreptului național care să împiedice aplicarea obligatorie a unui regulament;
• cea de a doua caracteristică este aplicabilitatea directă, ceea ce înseamnă că actele juridice nu trebuie să fie transpuse în dreptul intern, ci conferă drepturi sau impun obligații cetățenilor UE în același fel ca dreptul intern. Dreptul Uniunii are forță juridică obligatorie pentru statele membre, instituțiile și instanțele lor judecătorești, acestea fiind obligate să îl respecte la fel cum respectă dreptul intern.

Asemănările dintre aceste acte juridice și legile naționale adoptate în statele membre individuale sunt evidente. În cazul în care sunt adoptate împreună de către Parlament și Consiliu (în cadrul „procedurii legislative ordinare” – a se vedea secțiunea „Procesul legislativ în Uniunea Europeană”), acestea sunt calificate drept „acte legislative”. Parlamentul European nu are nicio responsabilitate în ceea ce privește regulamentele care sunt adoptate doar de Consiliu sau de Comisia Europeană și, astfel, acestora le lipsesc, cel puțin din punct de vedere procedural, caracteristicile esențiale ale legislației de acest tip.

Directive

Alături de regulament, directiva este cel mai important instrument legislativ. Obiectivul directivei este reconcilierea celor două obiective de asigurare a uniformității necesare a dreptului Uniunii și de respectare a diversității tradițiilor și structurilor naționale. Prin urmare, directiva nu are ca scop principal unificarea legilor – acesta fiind scopul regulamentelor – ci armonizarea acestora. Se urmărește eliminarea contradicțiilor și conflictelor între legislațiile naționale și regulamente sau nivelarea progresivă a inconsecvențelor astfel încât, în măsura posibilului, în toate statele membre să existe condiții de fond similare. Directiva este unul dintre mijloacele principale utilizate pentru construcția pieței interne.

O directivă este obligatorie pentru statele membre în ceea ce privește obiectivul care trebuie atins, însă lasă la latitudinea autorităților naționale decizia cu privire la modul în care obiectivul UE convenit urmează să fie încorporat în sistemul juridic intern. Motivul care stă la baza acestei forme de legislație este acela că permite atenuarea intervenției Uniunii în structurile economice și juridice naționale. În special, statele membre pot lua în considerare circumstanțele interne specifice în momentul punerii în aplicare a normelor UE. Consecința este aceea că directivele nu înlocuiesc legile statelor membre, ci le impun acestora obligația de a adapta dreptul lor intern la dispozițiile UE. În general, rezultatul este o procedură legislativă în două etape:

În prima etapă, directiva stabilește obiectivul care trebuie îndeplinit la nivelul UE de către oricare sau toate statele membre cărora le este adresată, într-un interval de timp specificat. Instituțiile UE pot defini obiectivul atât de precis încât să nu lase statelor membre nicio marjă de manevră, iar această posibilitate a fost utilizată în directivele privind standardele tehnice și protecția mediului.

În cea de a doua etapă, la nivel național, obiectivul stabilit la nivelul UE este transpus efectiv în acte cu putere de lege sau acte administrative în statele membre. Chiar dacă statele membre sunt, în principiu, libere să stabilească forma și metodele utilizate pentru a transpune obligația lor la nivel UE în dreptul național, sunt aplicate criterii ale UE pentru a se evalua dacă acestea au procedat astfel în conformitate cu dreptul Uniunii. Principiul general este că trebuie să se creeze o situație juridică în care drepturile și obligațiile care derivă din directivă să poată fi recunoscute cu suficientă claritate și certitudine pentru ca cetățeanul UE să le poată invoca sau, dacă este cazul, să le conteste în fața instanțelor naționale. Aceasta implică, în general, adoptarea de acte juridice naționale obligatorii sau abrogarea sau modificarea normelor existente. Practica administrativă în sine nu este suficientă, întrucât, prin natura sa, aceasta poate fi modificată oricând de autoritățile în cauză; de asemenea, aceasta nu este suficient recunoscută.

Directivele nu creează, de regulă, drepturi și obligații directe pentru cetățenii UE. Acestea se adresează în mod expres doar statelor membre. Drepturile și obligațiile pentru cetățeni decurg doar din măsurile adoptate de autoritățile statelor membre pentru punerea în aplicare a directivei. Acest aspect nu are nicio importanță pentru cetățeni, în măsura în care statele membre satisfac obligațiile care le revin în temeiul actelor juridice ale UE. Aceștia ar putea însă să fie dezavantajați în cazul în care un stat membru nu adoptă măsurile necesare de punere în aplicare pentru atingerea unui obiectiv stabilit într-o directivă care ar putea fi în avantajul lor sau atunci când măsurile adoptate nu sunt adecvate. Curtea de Justiție a refuzat să tolereze astfel de dezavantaje și, într-o serie lungă de cazuri, a stabilit că, în astfel de circumstanțe, cetățenii UE pot susține că directiva sau recomandarea are efect direct în acțiunile înaintate în instanțele naționale pentru asigurarea drepturilor conferite de aceasta. Curtea de Justiție a definit efectul direct după cum urmează:

• dispozițiile directivei trebuie să stabilească drepturile întreprinderilor/cetățenilor UE cu suficientă claritate și exactitate;
• exercitarea drepturilor nu poate fi condiționată sau legată de îndeplinirea unor sarcini;
• autoritățile legislative naționale nu trebuie să dispună de nicio marjă de apreciere în ceea ce privește fondul normelor care trebuie adoptate;
• termenul de punere în aplicare a directivei trebuie să fi expirat.

Hotărârile Curții de Justiție privind efectul direct se bazează pe opinia generală potrivit căreia statul membru acționează în mod contradictoriu și ilegal dacă aplică vechea sa legislație fără a o adapta la indicațiile directivei. Acesta este un abuz la adresa drepturilor comis de către statul membru, iar recunoașterea efectului direct al directivei reprezintă o încercare de a combate acest abuz prin asigurarea faptului că statul membru nu obține niciun beneficiu din încălcarea dreptului Uniunii. Astfel, efectul direct are caracterul unei sancțiuni pentru statul membru care a încălcat dreptul Uniunii. În acest context, este important faptul că principiul a fost aplicat de către Curtea de Justiție doar în cauzele care au opus cetățeni și state membre și doar în situații în care efectul direct al directivei era în favoarea cetățeanului, nu în detrimentul acestuia – cu alte cuvinte, atunci când poziția cetățeanului în conformitate cu legislația modificată în temeiul directivei era mai favorabilă decât cea în conformitate cu legislația anterioară (acest efect este numit „efect direct vertical”).

Efectul direct al directivelor asupra relațiilor dintre cetățeni („efectul direct orizontal”) nu a fost acceptat de Curtea de Justiție. Caracterul punitiv al principiului a determinat Curtea de Justiție să concluzioneze că acesta nu este aplicabil relațiilor dintre persoanele private, întrucât acestea nu pot fi răspunzătoare pentru lipsa de acțiune a statului membru. Cetățeanul trebuie să se bazeze pe certitudinea juridică și pe protecția așteptărilor legitime. Cetățeanul trebuie să se bazeze pe faptul că efectul unei directive va fi atins prin măsuri naționale de punere în aplicare. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a formulat un principiu de drept primar conform căruia conținutul unei directive, în măsura în care constituie o concretizare a interdicției generale de discriminare, este aplicabil și cu privire la rapoartele de drept privat. Construcția Curții de Justiție depășește în acest context limitele interdicției de discriminare care, prin concretizarea sa prin intermediul directivei în cauză, impune structurilor de stat și, în acest context, în special instanțelor statale, în cadrul competențelor care le revin, să asigure protecția juridică rezultată pentru individ în temeiul dreptului Uniunii și să garanteze aplicabilitatea fără rezerve a dreptului Uniunii, prin inaplicabilitatea normelor legislației naționale care, eventual, contravin acestei interdicții. Ca urmare a supremației dreptului Uniunii, interdicția de discriminare, prin structura acesteia exprimată în sensul directivei în cauză, se impune în raport cu normele contrare ale dreptului intern. În acest mod, Curtea de Justiție nu pune sub semnul întrebării jurisprudența sa cu privire la lipsa efectului orizontal al directivei, însă ajunge de facto la același rezultat în asociere cu interdicția de discriminare în toate situațiile în care o directivă concretizează interdicția de discriminare. O asemenea concretizare a fost recunoscută până în prezent de către Curtea de Justiție pentru directivele care au avut ca obiect discriminările clasice pe criterii de cetățenie, sex sau vârstă. Același regim ar trebui să fie aplicabil însă pentru toate directivele adoptate pentru combaterea motivelor de discriminare din articolul 19 din TFUE.

Efectul direct al unei directive nu presupune în mod necesar că o dispoziție a directivei conferă drepturi cetățeanului. În realitate, dispozițiile unei directive au un efect direct în măsura în care au un efect de drept obiectiv. Aceleași condiții se aplică recunoașterii acestui efect ca în cazul recunoașterii unui efect direct, singura excepție fiind că, în locul stabilirii unui drept clar și precis pentru cetățenii sau întreprinderile UE, este stabilită o obligație clară și precisă pentru statele membre. În acest caz, pentru toate instituțiile – și anume legislatorul, administrația și tribunalele statelor membre – directiva este obligatorie, acestea fiind nevoite să o respecte și să o aplice automat ca drept al Uniunii cu prioritate. În practică, acestea trebuie să respecte, prin urmare, și obligația de a interpreta dreptul intern în conformitate cu directivele sau să dea dispoziției directivei în cauză prioritate de aplicare asupra dreptului intern contrar. De asemenea, directivele au anumite efecte de limitare asupra statelor membre – chiar înainte de expirarea termenului de transpunere. În ceea ce privește caracterul obligatoriu al directivelor și obligația ca acestea să faciliteze realizarea sarcinilor UE (articolul 4 din TUE), statele membre trebuie să nu ia, înainte de expirarea termenului de transpunere, nicio măsură care ar putea pune în pericol îndeplinirea obiectivului directivei.

În hotărârea sa din cauzele conexate C-6/90 și C-9/90 Francovich și Bonifaci din 1991, Curtea de Justiție a susținut că statele membre sunt răspunzătoare să plătească despăgubiri atunci când prejudiciul este cauzat de netranspunerea parțială sau totală a unei directive. Ambele căi de atac au fost introduse împotriva Italiei pentru transpunerea tardivă a Directivei 80/987/CEE a Consiliului din 20 octombrie 1980 privind protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvabilității angajatorului. Această directivă garantează dreptul lucrătorilor la remunerare în perioada care precedă insolvabilitatea și concedierea pe motivul insolvabilității. În acest scop, urmau să fie create fonduri de garantare cu protecție din partea creditorilor, finanțate de angajatori și/sau de autoritățile publice. Problema cu care se confrunta Curtea era că, deși obiectivul directivei era de a conferi lucrătorilor angajați un drept personal la plata continuă a remunerației din fondurile de garantare, instanțele naționale nu au putut conferi acestui drept o aplicare directă, în sensul că acestea nu au putut obliga autoritățile naționale să îl aplice, întrucât, în absența măsurilor de transpunere a directivei, nu fusese creat fondul de garantare și nu se putea stabili debitorul în legătură cu insolvabilitatea. Curtea a hotărât că, prin netranspunerea directivei, statul italian a privat lucrătorii angajați în cauză de drepturile lor și, prin urmare, era răspunzător pentru prejudicii. Chiar dacă obligația de despăgubire nu este prevăzută în dreptul Uniunii, Curtea de Justiție consideră că aceasta este parte integrantă a ordinii juridice a UE, întrucât efectul deplin al acesteia nu ar fi asigurat, iar protecția drepturilor conferite ar fi redusă dacă cetățenii UE nu ar avea posibilitatea să obțină despăgubiri pentru încălcarea drepturilor lor de către statele membre atunci când acestea acționează în contravenția dreptului Uniunii (⁴).

Decizii

Prin intermediul „deciziilor”, Tratatul de la Lisabona a introdus o nouă formă de acțiune juridică în lista actelor legislative. Este necesară diferențierea între două categorii de decizii: decizii prevăzute pentru anumiți destinatari și decizii generale care nu vizează anumiți destinatari articolul 288 alineatul (4) din TFUE]. În timp ce deciziile prevăzute pentru anumiți destinatari înlocuiesc „hotărârile” anterioare pentru reglementarea cazurilor individuale, deciziile generale, care nu dispun de un anumit destinatar, includ numeroase tipuri de reglementare care au ca element comun faptul că nu urmăresc adoptarea unei reglementări pentru cazuri individuale. Este regretabilă această denumire unitară utilizată pentru două forme complet diferite de acțiuni juridice deoarece, datorită problemelor inevitabile de definire, apare o mare incertitudine juridică. Ar fi fost preferabilă utilizarea unui termen pentru măsuri destinate reglementării situațiilor individuale cu efect față de terți și introducerea unui termen suplimentar pentru alte acte legislative cu efect obligatoriu.

Deciziile adresate unor anumiți destinatari constituie actul juridic specific prin care organele UE (în special Consiliul și Comisia) își exercită funcția executivă. Prin intermediul unei decizii, o întreprindere sau cetățenii UE pot solicita unui stat membru să acționeze sau să nu acționeze, îi pot conferi drepturi sau impune obligații. În sistemele proprii ale statelor membre, situația este mai mult sau mai puțin identică. Într-un caz individual, legislația va fi aplicată de autorități prin intermediul unei decizii administrative.

Principalele caracteristici ale unei decizii de acest fel pot fi rezumate după cum urmează:

• decizia se distinge de regulament prin aplicabilitatea individuală. Destinatarii unei decizii trebuie să fie nominalizați individual în textul acesteia și sunt singurii obligați să o respecte. Această condiție este îndeplinită dacă, în momentul adoptării deciziei, categoria de destinatari poate fi identificată și nu mai poate fi extinsă ulterior. Se face referire la conținutul efectiv al deciziei, care trebuie să aibă un impact direct, individual asupra situației cetățeanului. În definiție pot fi incluși și terți, dacă, din motive legate de calitățile personale sau a circumstanțelor care îi disting de alte persoane, aceștia sunt afectați individual și pot fi identificați în același mod ca destinatarii;
• decizia se diferențiază de directivă prin faptul că este obligatorie în toate elementele sale (în timp ce directiva stabilește doar obiectivul care trebuie îndeplinit);
• decizia are forță obligatorie directă pentru destinatari. O decizie adresată unui stat membru poate să aibă, în fapt, același efect direct în legătură cu cetățeanul ca o directivă.

Deciziile de ordin general, care nu au destinatari concreți, sunt obligatorii cu privire la toate componentele acestora, însă nu este clar pentru cine survine obligația. În cele din urmă, acest aspect poate fi determinat prin intermediul conținutului deciziei respective. Printre deciziile de ordin general se pot distinge următoarele tipuri de instrumente:

• decizii de modificare a dispozițiilor tratatului: aceste decizii sunt aplicabile cu caracter abstract-general, ceea ce înseamnă că generează obligații pentru toate organele UE, structurile și alte entități, precum și pentru statele membre. Se menționează în acest context, de exemplu, decizii cu privire la simplificarea procedurii de adoptare [articolul 81 alineatul (3) și articolul 192 alineatul (2) litera (c) din TFUE] sau pentru simplificarea cerințelor referitoare la majoritate [articolul 312 alineatul (2) și articolul 333 alineatul (1) din TFUE];
• decizii pentru concretizarea dreptului tratatelor: aceste decizii prezintă efect juridic obligatoriu pentru ansamblul UE sau pentru instituțiile, entitățile și alte structuri ale UE vizate în cazul unei decizii cu privire la componența acestora; acestea nu prezintă un efect extern asupra persoanelor individuale;
• decizii cu privire la normele interne ale instituțiilor sau la normele interinstituționale: aceste decizii generează obligații în sarcina instituțiilor UE, entităților și altor structuri vizate și implicate. Exemplele sunt reprezentate de regulamentele de organizare și funcționare ale instituțiilor UE (dreptul intrainstituțional) și de acordurile interinstituționale, adoptate între instituțiile UE (dreptul interinstituțional);
• decizii în cadrul competențelor organizaționale: aceste decizii (de exemplu numiri, remunerație) generează obligații în sarcina titularilor de posturi sau a membrilor instituțiilor;
• decizii de guvernanță: aceste decizii intră în concurență cu regulamentele și directivele, însă nu au ca scop asigurarea unui efect juridic obligatoriu extern în raport cu persoanele individuale. În principiu, efectul obligatoriu se limitează la instituțiile implicate în adoptare, în special în situația în care este vorba despre orientări sau linii directoare privind politica viitoare. Doar cu caracter excepțional prezintă efecte juridice generale și abstracte sau efecte financiare;
• decizii în cadrul politicii externe și de securitate comună: aceste decizii prezintă un efect juridic obligatoriu pentru UE. În raport cu statele membre, efectul obligatoriu este limitat prin norme speciale [de exemplu, articolul 28 alineatele (2) și (5) și articolul 31 alineatul (1) din TUE]. Acestea nu sunt supuse jurisdicției Curții de Justiție.

Recomandări și avize

O ultimă categorie de măsuri juridice prevăzută explicit în tratate este reprezentată de recomandări și de avize. Acestea permit instituțiilor UE să formuleze o opinie adresată statelor membre și, în anumite cazuri, cetățenilor, care nu este obligatorie din niciun punct de vedere, inclusiv juridic, pentru destinatar.

În recomandări, părții căreia acestea îi sunt adresate i se solicită, fără ca aceasta să aibă o obligație în acest sens, să aibă un anumit comportament. De exemplu, în cazurile în care adoptarea sau modificarea unei dispoziții juridice sau administrative într-un stat membru cauzează o denaturare a concurenței în cadrul pieței interne, Comisia poate recomanda statului în cauză măsuri corespunzătoare pentru evitarea denaturării articolul 117 alineatul (1) a doua teză din TFUE].

Avizele, pe de altă parte, sunt emise de instituțiile UE în momentul evaluării unei anumite situații sau a anumitor evoluții în UE sau în statele membre. În anumite cazuri, acestea deschid drumul către acte ulterioare cu forță juridică obligatorie sau constituie o condiție prealabilă pentru instituție în cazul unei proceduri în fața Curții de Justiție (a se vedea articolele 258 și 259 din TFUE).

Importanța reală a recomandărilor și a avizelor este politică și morală. Atunci când au inclus dispoziții privind actele juridice de acest tip, autorii tratatelor au anticipat că, dată fiind autoritatea instituțiilor UE și faptul că dispun de o imagine de ansamblu și de informații care depășesc cadrul național, persoanele interesate vor respecta în mod voluntar recomandările care le sunt destinate și vor reacționa în mod adecvat aprecierii de către instituțiile UE a unei anumite situații. Totuși, recomandările și avizele pot avea efect juridic indirect atunci când reprezintă condiții preliminare pentru acte juridice obligatorii ulterioare sau dacă instituția emitentă și-a luat un angajament, generând astfel așteptări legitime care trebuie îndeplinite.

Rezoluții, declarații și programe de acțiune

Pe lângă actele juridice prevăzute în tratate, instituțiile UE dispun și de alte mijloace de acțiune pentru modelarea ordinii juridice a UE. În practica Uniunii, cele mai importante dintre acestea sunt rezoluțiile, declarațiile și programele de acțiune.

Rezoluții. Rezoluțiile pot fi emise de Parlament, Consiliul European și Consiliu. Rezoluțiile prezintă puncte de vedere și intenții comune privind procesul general de integrare și sarcinile specifice în interiorul și exteriorul UE. Rezoluțiile cu privire la activitățile interne ale UE privesc, de exemplu, aspecte referitoare la uniunea politică, politica regională, politica energetică și uniunea economică și monetară (în special, sistemul monetar european). Importanța fundamentală a acestor rezoluții este dată în special de orientarea politică pe care o dau activității viitoare a Consiliului. În calitate de manifestări ale unei voințe politice comune, rezoluțiile contribuie considerabil la stabilirea unui consens în cadrul Consiliului. În plus, aceste rezoluții garantează un minimum de coordonare între sistemele decizionale ale statelor membre și cele ale UE. Orice evaluare a importanței juridice a acestora trebuie să țină seama și de aceste funcții, ceea ce înseamnă că rezoluțiile trebuie să rămână un instrument flexibil și să nu fie grevate de prea multe exigențe și obligații juridice.

Declarații. Există două tipuri de declarații. Dacă o declarație privește viitoarea dezvoltare a UE, precum declarația privind UE, declarația privind democrația și declarația privind drepturile și libertățile fundamentale, aceasta este mai mult sau mai puțin echivalentă cu o rezoluție. Declarațiile de acest tip sunt utilizate în principal pentru a se adresa unui public larg sau unui grup specific de destinatari. Celălalt tip de declarație este emis în contextul procesului decizional al Consiliului și prezintă punctele de vedere comune sau individuale ale membrilor Consiliului în legătură cu interpretarea deciziilor Consiliului. Declarațiile interpretative de acest tip reprezintă o practică standard în cadrul Consiliului și reprezintă un mijloc esențial pentru ajungerea la un compromis. Importanța lor juridică trebuie să fie evaluată în conformitate cu principiile fundamentale de interpretare, conform cărora factorul-cheie în interpretarea semnificației unei dispoziții juridice ar trebui să fie, în orice situație, intenția autorului acesteia. Totuși, acest principiu este valabil doar dacă declarația beneficiază de atenția publică necesară, întrucât, de exemplu, legislația secundară a UE, care acordă drepturi directe cetățenilor, nu poate fi restricționată de acorduri secundare care nu au fost făcute publice.

Programe de acțiune. Aceste programe sunt elaborate de Consiliu și de Comisie din proprie inițiativă sau la solicitarea Consiliului European și servesc la punerea în practică a programelor legislative și a obiectivelor generale prevăzute în tratate. În cazul în care un program este prevăzut în mod specific în tratate, instituțiile UE sunt obligate să aplice dispozițiile respective în termenele planificate. În schimb, alte programe sunt considerate, în practică, drept simple orientări generale fără caracter obligatoriu. Totuși, acestea indică acțiunile preconizate ale instituțiilor UE.

În mod suplimentar, în practica Uniunii, prezintă o semnificație deosebită Cărțile albe și Cărțile verzi. Cărțile albe publicate de către Comisie conțin propuneri concrete de măsuri ale UE într-un anumit domeniu politic. În situația în care o Carte albă este primită în mod favorabil de către Consiliu, aceasta poate constitui baza pentru un program de acțiune al UE. Printre acestea se numără Cartea albă privind viitorul Europei (2017) și Cartea albă privind inteligența artificială (2020). Cărțile verzi au ca scop oferirea la nivelul UE a pistelor de reflecție necesare cu privire la teme specifice și constituie baza pentru o consultare publică și pentru dezbaterea complexului tematic abordat în Cartea verde. În anumite situații, oferă imboldul pentru elaborarea prevederilor legale explicate ulterior în Cărțile albe.

Publicare și comunicare

Actele legislative și actele cu forță juridică obligatorie ale UE sunt publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L (L = legislație). Acestea intră în vigoare la data stabilită prin aceste regulamente, sau, în lipsa acesteia, în cea de a douăzecea zi de la publicarea lor.

Actele juridice fără caracter obligatoriu nu sunt supuse unei obligații de publicare și comunicare, însă acestea sunt publicate de obicei în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C [„Comunicări și informări” (C = comunicare)]. Toate documentele oficiale ale instituțiilor, organismelor și agențiilor UE sunt, de asemenea, publicate în seria C.

Actele legislative care specifică destinatarii sunt notificate celor cărora le sunt adresate și intră în vigoare la momentul notificării.

Procesul legislativ în Uniunea Europeană

În timp ce, într-un stat, voința cetățenilor este exprimată de regulă în parlament, o vreme îndelungată, rolul decisiv în exprimarea voinței UE l-au deținut reprezentanții guvernelor statelor membre, reuniți în cadrul Consiliului. Motivul a fost efectiv acela că UE nu constă într-o „națiune europeană”, ci își datorează existența și forma contribuției combinate a statelor membre. Acestea nu au transferat pur și simplu UE o parte din competențele lor suverane, ci le-au pus în comun, înțelegând să își păstreze capacitatea comună de a le exercita. Totuși, întrucât procesul integrării UE s-a dezvoltat și s-a consolidat, această diviziune a competențelor în procesul decizional, inițial axată pe interesele naționale ale statelor membre, a evoluat într-un sistem decizional mult mai echilibrat, odată cu consolidarea constantă a statutului Parlamentului European. Procedura inițială, prin care Parlamentul era doar consultat, a fost în primul rând extinsă pentru a include cooperarea cu Consiliul, iar în cele din urmă Parlamentului i-au fost acordate puteri de codecizie în procesul legislativ al UE.

Procedura de adoptare a actelor legislative se desfășoară în etapele următoare. Comisia Europeană prezintă propuneri Parlamentului European (prima lectură) pentru poziția sa, precum și Comitetului Economic și Social European și Comitetului European al Regiunilor în vederea obținerii unui aviz. Propunerile sunt apoi transmise Consiliului pentru o primă lectură. În cazul în care Parlamentul nu propune amendamente sau în cazul în care Consiliul aprobă toate amendamentele și după negocierile din cadrul trilogului la care participă Parlamentul, Consiliul și Comisia, instrumentul legislativ poate fi adoptat. În caz contrar, Consiliul își prezintă poziția Parlamentului, iar propunerea este trimisă înapoi Parlamentului pentru o a doua lectură. În cazul în care poziția Consiliului este aprobată, instrumentul este adoptat cu formularea care corespunde poziției Consiliului. În cazul în care poziția Consiliului este respinsă de majoritatea deputaților în Parlamentul European, procesul legislativ se încheie, iar instrumentul nu este adoptat. În cazul în care majoritatea deputaților în Parlamentul European propun amendamente, Comisia aprobă sau respinge amendamentele Parlamentului. Propunerea este apoi transmisă Consiliului pentru o a doua lectură. În cazul în care Consiliul aprobă amendamentele cu majoritate calificată sau în unanimitate, actul este adoptat. În cazul în care Consiliul respinge amendamentele, propunerea este înaintată comitetului de conciliere (alcătuit din reprezentanți ai Parlamentului și ai Consiliului). În cazul în care se ajunge la un acord, rezultatul este confirmat în a treia lectură atât de Parlament, cât și de Consiliu. În cazul în care comitetul de conciliere nu ajunge la un acord, instrumentul este considerat respins, încheind astfel procesul legislativ.

Procedurile de legiferare la nivelul UE au fost restructurate și regândite prin Tratatul de la Lisabona. Trebuie să se facă o distincție între următoarele proceduri:

1. procedura legislativă ordinară pentru adoptarea actelor legislative [articolul 289 alineatul (1) din TFUE], care corespunde în principal fostei proceduri de codecizie și care este considerată situația obișnuită pentru legiferare la nivelul UE, precum și procedura legislativă specială [articolul 289 alineatul (2) din TFUE], în cadrul căreia adoptarea de acte legislative de către Parlament este efectuată cu participarea Consiliului sau de către Consiliu cu participarea Parlamentului;
2. înainte de a produce efecte, anumite acte juridice trebuie să parcurgă o procedură de aprobare la nivelul Parlamentului;
3. actele juridice fără caracter legislativ sunt adoptate printr-o procedură simplificată;
4. pentru adoptarea actelor delegate și a actelor de punere în aplicare, sunt disponibile proceduri speciale.

Desfășurarea procedurii

Etapa de elaborare a unei propuneri

Sistemul este pus în mișcare, în principiu, de Comisie, care elaborează o propunere de adoptare a unei măsuri a UE (aspect cunoscut ca „drept de iniția­tivă”). Propunerea este întocmită de serviciul Comisiei responsabil pentru respectivul domeniu; departamentul în cauză consultă frecvent și experți naționali în cursul acestei etape. Coordonarea cu experții naționali se realizează în acest sens în parte în cadrul comitetelor constituite special în acest scop sau sub forma unei consultări a experților efectuate ad-hoc de către departamentele Comisiei, însă Comisia nu are obligația de a ține cont de concluziile consultărilor experților naționali la formularea propunerilor sale. Proiectul elaborat de Comisie, care prezintă în cel mai mare detaliu conținutul și forma măsurii, este dezbătut de membrii Comisiei, putând fi adoptat cu o majoritate simplă. După această adoptare, proiectul devine „propunere a Comisiei” și se transmite concomitent Parlamentului și Consiliului, precum și, în cazul în care este necesară consultarea, Comitetului Economic și Social European și Comitetului European al Regiunilor, împreună cu note explicative detaliate.

Prima lectură în cadrul Parlamentului și al Consiliului

Președintele Parlamentului European transmite propunerea unei comisii parlamentare de coordonare pentru o analiză aprofundată. Rezultatul deliberărilor comisiei este discutat în cadrul unei sesiuni plenare a Parlamentului și este prezentat într-un aviz de acceptare, respingere sau modificare a propunerii. Parlamentul trimite apoi poziția sa Consiliului.

Consiliul poate proceda în prezent, în cadrul primei lecturi, după cum urmează.

• În cazul în care Consiliul aprobă poziția Parlamentului, actul în cauză este adoptat în forma care corespunde poziției Parlamentului și aceasta marchează încheierea procesului legislativ. În practică a devenit între timp o regulă faptul că procedura legislativă este în realitate finalizată deja la prima lectură. În acest scop, se recurge la „trilogul informal”, în cadrul căruia reprezentanții Parlamentului, ai Consiliului și ai Comisiei stau împreună la o masă și depun eforturi pentru a ajunge de comun acord la un compromis încă din această fază incipientă a procedurii legislative. Trilogurile sunt, de regulă, încununate de succes, ceea ce înseamnă că numai proiectele legislative foarte controversate trec prin întreaga procedură legislativă ordinară.
• În cazul în care poziția Parlamentului European nu este aprobată de Consiliu, acesta adoptă poziția sa în primă lectură și o transmite Parlamentului.

Consiliul informează Parlamentul cu privire la toate motivele care au condus la adoptarea poziției respective. Comisia informează în amănunt Parlamentul cu privire la poziția sa.

A doua lectură în cadrul Parlamentului și al Consiliului

Parlamentul are la dispoziție o perioadă de trei luni de la comunicarea poziției Consiliului, pentru a acționa în unul dintre următoarele moduri:

1. aprobă poziția Consiliului sau nu se pronunță – actul în cauză este atunci considerat ca fiind adoptat în formularea care corespunde poziției Consiliului;
2. respinge, cu votul majorității membrilor care îl compun, poziția Consiliului – actul propus este atunci considerat ca nefiind adoptat, iar procesul legislativ se încheie;
3. propune, cu votul majorității membrilor săi, modificări ale poziției Consiliului – textul este astfel modificat și transmis apoi Consiliului și Comisiei, care emite un aviz privind aceste modificări.

Consiliul deliberează cu privire la poziția modificată și, în termen de trei luni de la primirea modificărilor Parlamentului, are două posibilități:

1. aprobă toate modificările Parlamentului – actul în cauză este atunci considerat adoptat. O majoritate calificată este suficientă în cazul în care Comisia este, de asemenea, de acord cu modificările Parlamentului; în caz contrar, Consiliul poate aproba modificările Parlamentului doar în unanimitate;
2. alege să nu aprobe toate modificările Parlamentului sau nu se întrunește majoritatea necesară – în acest caz intervine procedura de conciliere.

Procedura de conciliere

Procedura de conciliere este inițiată de președintele Consiliului, în acord cu președintele Parlamentului European. În centrul procedurii de conciliere se află un comitet de conciliere, care este în prezent format din câte 27 de reprezentanți ai Parlamentului și ai Consiliului. Comitetul de conciliere are sarcina de a ajunge la un acord al majorității calificate cu privire la un text comun, în termen de șase săptămâni de la convocare, pe baza poziției Parlamentului și a Consiliului la a doua lectură. În acest context, este vizată o soluție de compromis, care urmează a fi identificată ca urmare a unei „verificări a tuturor aspectelor aferente dezacordului”. În acest sens, se urmărește în toate situațiile numai găsirea unui compromis între cele două poziții divergente ale Parlamentului și ale Consiliului. Astfel, pot fi valorificate și elemente noi, care facilitează ajungerea la un compromis, în măsura în care pot fi integrate în rezultatul de ansamblu al celei de a doua lecturi. Pe de altă parte, nu este posibilă revenirea la modificări care nu au obținut majoritățile necesare în cea de a doua lectură.

Comisia participă la procedurile Comitetului de conciliere și ia orice inițiativă necesară concilierii poziției Parlamentului cu cea a Consiliului.

Dacă, în termen de șase săptămâni de la convocare, Comitetul de conciliere nu aprobă textul comun, actul propus este considerat ca nefiind adoptat.

A treia lectură în cadrul Parlamentului și al Consiliului

În cazul în care, în termenul de șase săptămâni, Comitetul de conciliere aprobă un proiect comun, Parlamentul și Consiliul dispun fiecare de un termen de șase săptămâni de la această aprobare pentru a adopta actul respectiv în conformitate cu acest proiect, Parlamentul hotărând cu majoritatea voturilor exprimate iar Consiliul cu majoritate calificată. În caz contrar, actul propus este considerat ca nefiind adoptat, iar procesul legislativ se încheie.

Publicare

Textul final (în cele 24 de limbi oficiale actuale ale UE: bulgară, cehă, croată, daneză, engleză, estonă, finlandeză, franceză, germană, greacă, irlandeză, italiană, letonă, lituaniană, maghiară, malteză, neerlandeză, polonă, portugheză, română, slovacă, slovenă, spaniolă și suedeză) este semnat de președintele Parlamentului și de președintele Consiliului și este apoi publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.

Procedura de codecizie reprezintă atât o provocare, cât și o oportunitate pentru Parlament. Pentru ca procedura de codecizie să funcționeze cu succes, trebuie să se ajungă la un acord în cadrul Comitetului de conciliere. Totuși, procedura modifică în mod fundamental raporturile dintre Parlament și Consiliu. Cele două instituții se află în prezent pe picior de egalitate în procesul legislativ, Parlamentul și Consiliul trebuind să își demonstreze capacitatea de a ajunge la un compromis și de a-și direcționa eforturile în cadrul Comitetului de conciliere pentru obținerea unui acord.

Procedura legislativă specială

De regulă, procedura legislativă specială este caracterizată prin faptul că, la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului, Consiliul adoptă decizii prin acord unanim (exemplu: articolul 308 din TFUE: Statutul Băncii Europene de Investiții) sau prin faptul că Parlamentul adoptă în baza acordului Consiliului un act juridic [exemple: articolul 226 al treilea paragraf din TFUE: exercitarea dreptului de anchetă de către comisia parlamentară de anchetă; articolul 228 alineatul (4) din TFUE: condițiile de exercitare a funcțiilor Ombudsmanului].

Sunt disponibile și alte forme, care nu corespund acestor situații curente, dar care pot fi încadrate în categoria de procedură legislativă specială.

• Adoptarea hotărârilor cu privire la proiectul de buget (articolul 314 din TFUE): procedura este reglementată detaliat și corespunde în mare parte procedurii legislative ordinare.
• Consiliul decide, la propunerea Comisiei și după consultarea Parlamentului (sau a altor instituții ale UE și a organismelor cu rol consultativ) cu majoritate. Aceasta este procedura inițială de consultare, care a constituit inițial procedura curentă de legiferare la nivelul UE, fiind aplicabilă însă în prezent doar punctual, ca procedură legislativă specială [exemple: articolul 140 alineatul (2) din TFUE: derogări în contextul uniunii economice și monetare; articolul 128 alineatul (2) din TFUE: emiterea de monede metalice).
• Consiliul decide fără participarea Parlamentului. Această situație reprezintă însă o excepție izolată și este întâlnită foarte rar, cu excepția sectorului afacerilor externe comune și a politicii de securitate, când Parlamentul este informat cu privire la deciziile Consiliului (articolul 36 din TUE) [exemple: articolul 31 din TFUE: stabilirea unui tarif vamal comun; articolul 301 alineatul (2) din TFUE: componența Comitetului Economic și Social European).

Domeniile politice pentru care este prevăzută o procedură legislativă specială pot fi implementate prin intermediul așa-numitelor „clauze pasarelă” în procedura legislativă curentă sau unanimitatea în consiliu poate fi înlocuită cu o majoritate calificată. Este necesară diferențierea între două tipuri de clauze pasarelă: 1. clauza pasarelă generală, aplicabilă pentru toate domeniile politice; aplicarea acestei clauze trebuie efectuată în baza unei hotărâri unanime a Consiliului European, precum și 2. clauzele pasarelă speciale, aplicabile pentru anumite domenii politice (de exemplu, cadrul financiar multianual: articolul 312 din TFUE; cooperarea judiciară în materie de dreptul familiei: articolul 81 alineatul (3) din TFUE; cooperarea consolidată: articolul 333 din TFUE; domeniul social: articolul 153 din TFUE și mediul: articolul 192 din TFUE). Aceste clauze diferă de clauzele pasarelă generale prin faptul că parlamentele naționale nu dispun de regulă de un drept de veto, iar hotărârea poate fi adoptată și de către Consiliu, nu în mod obligatoriu de către Consiliul European.

Procedura de aprobare

O altă formă principală de implicare parlamentară în procesul legislativ al UE este procedura de aprobare, prin care un instrument juridic poate fi adoptat numai cu aprobarea prealabilă a Parlamentului. Totuși, această procedură nu permite Parlamentului să influențeze în mod direct natura dispozițiilor juridice. De exemplu, acesta nu poate propune sau impune nicio modificare în cadrul procedurii de aprobare, rolul său constând doar în aprobarea sau respingerea instrumentului juridic propus. De exemplu, această procedură este prevăzută pentru încheierea de acorduri internaționale [articolul 218 alineatul (6) litera (a) din TFUE], cooperarea consolidată [articolul 329 alineatul (1) din TFUE] sau pentru exercitarea competențelor decizionale [articolul 352 alineatul (1) din TFUE]. Procedura de aprobare poate constitui atât parte integrantă a unei proceduri legislative speciale pentru adoptarea actelor legislative, cât și o componentă a procedurii simplificate de legiferare destinată adoptării actelor legislative cu efect obligatoriu, fără caracter legislativ.

Procedura de adoptare a actelor fără caracter legislativ

Actele fără caracter legislativ sunt adoptate în cadrul unei proceduri sim­plificate, în care o instituție a UE sau o altă entitate adoptă un act juridic în temeiul competenței proprii. Dreptul necesar în acest sens rezultă în sensul temeiului respectiv de competență din tratatele UE.

Această procedură se aplică inițial actelor legislative (simple) obligatorii care sunt adoptate de o instituție a UE în cadrul competențelor sale [de exemplu, Comisia în ceea ce privește ajutoarele de stat, articolul 108 alineatul (2) din TFUE].

Procedura simplificată este utilizată și pentru adoptarea instrumentelor fără caracter obligatoriu, în special a recomandărilor și avizelor emise de instituțiile UE și organismele consultative.

Procedura de adoptare a actelor delegate și a actelor de punere în aplicare

De mulți ani, pentru Parlament și Consiliu, transferul de competențe de legiferare și de executare către Comisie constituie o practică obișnuită. Exercitarea competențelor încredințate s-a efectuat până în prezent prin înființarea comitetelor de comitologie, în cadrul cărora influența Parlamentului, a Consiliului, a Comisiei și a statelor membre a fost structurată în mod diferit. Cu toate acestea, a lipsit până în prezent o distincție clară între delegarea competențelor de legiferare (puterea legislativă) și atribuirea competențelor de executare (puterea executivă). Prin Tratatul de la Lisabona a fost adoptată această mult așteptată distincție cu privire la exercitarea atribuțiilor legislative și executive în dreptul primar (articolele 290 și 291 din TFUE).

Adoptarea actelor delegate se realizează de către Comisie ca urmare a unei mandatări speciale în temeiul unui act legislativ adoptat de către Parlament și de către Consiliu (articolul 290 din TFUE). Obiectul transferului de competențe poate consta numai în modificarea anumitor prevederi fără caracter esențial ale unui act legislativ; aspectele esențiale ale unui document nu pot face obiectul unui transfer de competențe. În acest sens, este exprimată cerința ca reglementările fundamentale să fie adoptate direct de către puterea legislativă, nefiind delegate către cea executivă. Principiile democrației și cele corespunzătoare separării puterilor în stat țin cont de această cerință. Parlamentul și Consiliul trebuie să își exercite în mod direct responsabilitatea primară de legiferare în toate situațiile în care este vorba despre decizii semnificative din punct de vedere politic, cu implicații considerabile. Această prevedere se aplică în special pentru obiectivele politice ale demersurilor legislative, pentru selectarea instrumentelor destinate atingerii obiectivelor, precum și pentru limitele posibile ale reglementărilor pentru persoanele fizice și juridice. În mod suplimentar, actele delegate pot doar modifica sau completa un act legislativ, fără a exista astfel posibilitatea de a afecta obiectivul acestuia. În plus, este necesară definirea clară în actul legislativ a prevederilor pentru care este posibilă modificarea sau completarea. Din acest motiv, pentru actele delegate sunt avute în vedere ajustările legislative în funcție de dezvoltările viitoare, precum evoluțiile stadiului tehnologiei, adaptările la modificările previzibile ale altor prevederi legale sau garantarea aplicării prevederilor actului legislativ și la apariția de împrejurări speciale sau a unor informații de dată mai recentă. Transferul de competențe poate fi efectuat pe perioadă determinată sau, în măsura în care se realizează pe termen nelimitat, cu posibilitatea de revocare. Pe lângă posibilitatea de revocare a transferului de competențe, Parlamentul și Consiliul pot reglementa și o posibilitate de formulare a unei căi de atac împotriva intrării în vigoare a actelor delegate ale Comisiei. În situația în care Parlamentul și Consiliul au delegat Comisiei competența de executare, aceasta poate adopta actele de punere în aplicare corespunzătoare. Nu este prevăzută o implicare a altor instituții prin normele de drept primar. Cu toate acestea, Comisia este autorizată să consulte mai ales experți naționali, ceea ce constituie în practică o regulă.

Adoptarea actelor de punere în aplicare de către Comisie (articolul 291 din TFUE) este concepută ca excepție de la principiul competenței statelor membre pentru efectuarea măsurilor de aplicare administrativă asociate dreptului Uniunii (articolul 197 din TFUE) și, din acest motiv, se află sub controlul statelor membre. Această situație constituie o derogare semnificativă de la situația juridică de până în acest moment, în temeiul căreia Parlamentul și Consiliul au dispus în procedura comitetului de drepturi de participare la adoptarea de măsuri de punere în aplicare. Această modificare se explică prin împrejurarea conform căreia, prin separarea clară între actele delegate și actele de punere în aplicare, s-a impus și o nouă repartizare corespunzătoare a drepturilor de control și de participare: În timp ce Parlamentul și Consiliul, în calitate de legiuitori ai UE, dispun de acces la actele delegate, în ceea ce privește actele de punere în aplicare, statele membre sunt cele care, conform competenței lor originare, sunt responsabile pentru punerea în aplicare administrativă a dreptului Uniunii. Legiuitorii UE (și anume Parlamentul și Consiliul) au adoptat, conform mandatului lor de legiferare, norme și principii generale privind mecanismele de control al exercitării competențelor de executare în Regulamentul (UE) nr. 182/2011 (Regulamentul privind procedura comitetului). Regulamentul menționat reduce numărul procedurilor comitetului la două: procedura de consultare și procedura de examinare, fiind formulate cerințe concrete pentru selectarea procedurilor.

În procedura de consultare, o comisie cu rol consultativ adoptă, cu majoritate simplă, avize întocmite sub formă de proces-verbal. În funcție de posibilități, Comisia poate ține cont de acestea, fără a avea însă o obligație în acest sens.

În procedura de examinare, în comitetul de comitologie alcătuit din reprezentanții statelor membre se votează cu majoritate calificată la proiectul Comisiei privind măsurile de punere în aplicare. În cazul unui acord, Comisia trebuie să adopte măsurile în forma prezentată. În măsura în care nu este adoptată nicio hotărâre ca urmare a faptului că nu este atins cvorumul, Comisia poate adopta proiectul în principiu. În cazul unui aviz de respingere din partea comitetului sau în lipsa acordului, Comisia poate prezenta un nou proiect în cadrul comitetului de examinare sau se poate ocupa de proiectul inițial în cadrul unui comitet de apel.

Acest comitet de apel reprezintă cea de a doua instanță în procedura de examinare. Implicarea comitetului de apel este destinată identificării unui compromis între Comisie și reprezentanții statelor membre, în cazul în care nu se poate ajunge la un rezultat în comitetul de examinare. În cazul în care comitetul de apel emite un aviz favorabil, Comisia adoptă actul de punere în aplicare. Aceasta poate proceda în acest mod și în cazul în care comitetul de apel nu emite un aviz.

Sistemul de protecție juridică al Uniunii Europene

O Uniune care aspiră la statutul de comunitate de drept trebuie să pună la dispoziția cetățenilor săi un sistem complet și eficient de protecție juridică. Sistemul de protecție juridică al Uniunii Europene îndeplinește această cerință. Acesta recunoaște dreptul persoanei la protecție judiciară eficace a drepturilor conferite de dreptul Uniunii. Această protecție reglementată prin articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale reprezintă unul dintre principiile fundamentale de drept care rezultă din tradițiile constituționale comune ale statelor membre și din Convenția europeană a drepturilor omului (articolele 6 și 13). Aceasta este garantată de sistemul juridic al UE (prin intermediul Curții de Justiție și al Tribunalului) [articolul 19 alineatul (1) din TUE]. Diferitele proceduri disponibile în acest scop sunt prezentate succint în cele ce urmează.

Proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (articolul 258 din TFUE)

Prin această procedură se stabilește dacă un stat membru nu a îndeplinit o obligație care îi revine în temeiul dreptului Uniunii. Procedura este condusă exclusiv de Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Având în vedere gravitatea acuzației, sesizarea Curții de Justiție trebuie să fie precedată de o procedură preliminară în cadrul căreia statul membru are posibilitatea să își prezinte poziția în raport cu acuzațiile. Dacă litigiul nu este soluționat în această etapă, Comisia (articolul 258 din TFUE) sau un alt stat membru (articolul 259 din TFUE) poate iniția o acțiune în fața Curții. În practică, inițiativa aparține, în general, Comisiei. Curtea de Justiție investighează plângerea și hotărăște dacă a fost sau nu încălcat un tratat. În caz afirmativ, statului membru în cauză i se solicită să ia măsurile necesare în vederea eliminării neîntârzia­te a încălcării constatate. În cazul în care un stat membru nu respectă o hotărâre pronunțată împotriva sa, Comisia are posibilitatea de a obține o a doua hotărâre a Curții care să oblige statul respectiv la plata unei amenzi forfetare sau a unei penalități (articolul 260 din TFUE). Prin urmare, există implicații financiare severe pentru un stat membru care continuă să nu ia în considerare o hotărâre pronunțată de Curte împotriva sa din motive de încălcare a tratatelor.

Acțiune în anulare (articolul 263 din TFUE)

Acțiunile în anulare permit un control judiciar obiectiv al acțiunilor instituțiilor și organismelor UE (control judiciar abstract) și oferă cetățeanului accesul la justiția UE, deși cu anumite restricții (garantarea protecției juridice individuale).

Aceste acțiuni în anulare pot fi înaintate împotriva tuturor măsurilor instituțiilor și organismelor UE care produc efecte juridice obligatorii care ar putea limita interesele solicitantului afectându-i grav situația juridică. Pe lângă statele membre, pot înainta acțiuni în anulare și Parlamentul, Consiliul, Comisia, Curtea de Conturi, BCE și Comitetul European al Regiunilor, în măsura în care invocă încălcarea drepturilor care le sunt conferite.

În schimb, cetățenii și întreprinderile pot introduce acțiuni în anulare doar împotriva deciziilor care îi vizează personal sau care, deși au și alți destinatari, au un efect individual direct asupra lor. Curtea de Justiție consideră că acest criteriu este îndeplinit, dacă o persoană este afectată într-un asemenea mod încât există o distincție între aceasta și alte persoane fizice sau întreprinderi. Acest criteriu al „caracterului imediat” urmărește să asigure că sunt înaintate Curții de Justiție sau Tribunalului doar cazurile în care efectele negative asupra situației juridice a reclamantului, precum și natura acestor efecte, sunt clar stabilite. Criteriul „interesului individual” vizează prevenirea acțiunilor în numele altor persoane.

Prin Tratatul de la Lisabona a fost adoptată și o categorie suplimentară de acțiuni, împotriva cărora poate fi formulată o acțiune în anulare în mod direct și de către persoane fizice și juridice. În acest sens, există o calitate procesuală activă pentru persoanele fizice și juridice și cu privire la „actele juridice cu caracter normativ”, în măsura în care aceste acte juridice „îl vizează în mod direct pe reclamant și nu conduc la măsuri de punere în aplicare”. Prin intermediul acestei noi categorii, este eliminată o „lacună de protecție juridică” evidențiată deja de către Curte în cauza Jégo-Quéré, deoarece, până în acest moment, nu se acorda protecție juridică în cazurile în care un operator economic era vizat în mod direct de o acțiune în sensul dreptului Uniunii Europene a cărei legalitate nu putea fi însă verificată prin intermediul căii de atac puse la dispoziție în acest scop: contestarea în cadrul acțiunii în anulare (articolul 263 din TFUE) a eșuat până în acest moment ca urmare a lipsei interesului individual; nu a fost posibilă aplicarea procedurii preliminare (articolul 267 din TFUE) ca urmare a lipsei unei măsuri naționale de punere în aplicare (exceptând cazul unei eventuale proceduri de sancționare ca urmare a nerespectării de către operatorul economic a obligațiilor stipulate prin dreptul Uniunii, situație care nu trebuie luată în considerare, deoarece nu se poate cere operatorului economic inițierea verificării legalității printr-o conduită ilegală); acțiunea pentru despăgubiri nu putea conduce în cele din urmă și la o soluție de natură să satisfacă interesele cetățeanului UE, deoarece, printr-un astfel de demers, nu este posibilă eliminarea unui act juridic ilegal din ordinea juridică a UE.

Având în vedere că prin articolul 263 alineatul (4) din TFUE se renunță, pentru posibilitatea de contestare a actelor juridice cu caracter normativ, la „interesul individual” și se solicită în acest scop doar existența unui interes direct și lipsa măsurilor naționale de punere în aplicare, a fost eliminată o parte din această lacună.

Este problematic însă ceea ce s-ar putea înțelege prin „acte juridice cu caracter normativ”. Pe de-o parte sunt avute în vedere, în cadrul interpretării restrictive, numai acele acte juridice cu aplicabilitate generală care nu reprezintă acte legislative, iar pe de altă parte sunt vizate, în contextul unei interpretări extensive, toate actele juridice cu aplicabilitate generală, printre care și actele legislative. În hotărârea sa din cauza Inuit Tapiriit Kanatami, Tribunalul a tratat în detaliu aceste două abordări și, ca urmare a unei interpretări gramaticale, istorice și teleologice, a ajuns la concluzia că pot fi recunoscute ca „acte juridice cu caracter normativ” numai acele acte juridice cu aplicabilitate generală care nu constituie acte legislative. Din această categorie fac parte, pe lângă actele delegate (a se vedea articolul 290 din TFUE) și actele de punere în aplicare (a se vedea articolul 291 din TFUE) și directivele, în măsura în care sunt aplicabile în mod direct în sensul jurisprudenței, precum și deciziile abstracte-generale, în măsura în care nu au fost adoptate în procedura legislativă. Astfel, Tribunalul pornește în mod evident de la o interpretare restrictivă a conceptului „normativ”. Prin intermediul hotărârii sale pronunțate în recurs în anul 2013, Curtea de Justiție a confirmat această concluzie. Cu raportare la cerința de garantare a protecției juridice eficiente, acest aspect este regretabil, deoarece lacuna de protecție juridică identificată poate fi eliminată numai parțial prin intermediul abordării restrictive.

Demersurile instituțiilor și ale altor structuri ale UE, în special ale agențiilor implicate în număr mare, pot fi, de asemenea, examinate în prezent în raport cu legalitatea acestora (articolul 263 al cincilea paragraf din TFUE). Astfel, este eliminată prin jurisprudență lacuna de protecție juridică remediată anterior doar printr-un expedient și se ține cont și în dreptul primar de împrejurarea că aceste instituții dispun în parte de competențe care le permit să întreprindă demersuri care generează efecte juridice în raport cu terții, astfel încât trebuie să existe posibilitatea de a formula căi de atac și împotriva acestor acțiuni, în interesul unui sistem fără lacune în domeniul protecției juridice.

Dacă acțiunea este justificată, Curtea de Justiție sau Tribunalul poate anula instrumentul în cauză cu efect retroactiv. În anumite cazuri, Curtea de Justiție sau Tribunalul poate limita efectul nulității la perioada ulterioară pronunțării hotărârii. Totuși, pentru a garanta drepturile și interesele reclamanților, declarația de nulitate poate fi scutită de orice astfel de restricție.

Plângeri împotriva omisiunii de a acționa (articolul 265 din TFUE)

Această formă de acțiune completează protecția juridică disponibilă împotriva Parlamentului, a Consiliului European, a Consiliului, a Comisiei și a Băncii Centrale Europene. Există o procedură preliminară, în cadrul căreia reclamantul trebuie să sesizeze instituția pentru ca aceasta să își îndeplinească sarcinile. Obiectul unei acțiuni introduse de instituții este obținerea unei declarații potrivit căreia organismul în cauză a încălcat tratatul prin omisiunea de a adopta o decizie care îi era solicitată. În cazul cetățenilor și al întreprinderilor UE, obiectul acțiunii este obținerea unei declarații potrivit căreia instituția UE a încălcat tratatul prin faptul că a omis să adreseze o decizie individuală reclamanților. Hotărârea se limitează la constatarea ilegalității omisiunii. Curtea de Justiție/Tribunalul nu este competent(ă) să impună adoptarea unei decizii: partea împotriva căreia este pronunțată o hotărâre trebuie doar să adopte măsuri pentru a respecta hotărârea (articolul 266 din TFUE).

Acțiune în despăgubiri (articolul 268 și articolul 340 al doilea paragraf din TFUE)

Cetățenii și întreprinderile – precum și statele membre – care suferă prejudicii din cauza unei erori comise de funcționarii UE au posibilitatea să înainteze acțiuni în despăgubire la Curtea de Justiție. Temeiul răspunderii UE nu este stabilit integral în tratate și este reglementat, în rest, de principiile generale comune legislațiilor statelor membre. Aceste principii au fost detaliate de Curtea de Justiție, care a susținut că obligația de despăgubire intervine în următoarele condiții:

1. trebuie să existe o acțiune ilegală a unei instituții a UE sau a unui membru al personalului acesteia, în exercitarea funcțiilor sale. O acțiune ilegală apare în cazul încălcării grave a unui act juridic al UE care conferă drepturi unui cetățean, unei întreprinderi sau unui stat membru sau care a fost promulgat pentru protecția acestora. Legile recunoscute ca având caracter protector privesc, în special, drepturile fundamentale și libertățile pieței interne sau principiul fundamental al proporționalității și al așteptărilor legitime, însă și orice altă normă juridică aplicabilă în mod direct, care conferă drepturi subiective cetățeanului UE. Încălcarea este suficient de gravă dacă instituția în cauză și-a depășit în mod considerabil puterea discreționară. Curtea de Justiție tinde să își orienteze constatările în funcție de cât de limitată este categoria persoanelor afectate și de dimensiunea prejudiciului suferit, care trebuie să depășească riscul comercial preconizat în mod rezonabil în sectorul economic în cauză;
2. trebuie să existe un prejudiciu efectiv;
3. trebuie să existe o legătură de cauzalitate între acțiunea instituției UE și prejudiciul suferit;
4. nu este necesară demonstrarea intenției sau a neglijenței.

Acțiuni introduse de către funcționarii Uniunii Europene (articolul 270 din TFUE)

Litigiile care apar între UE și funcționarii săi sau membrii supraviețuitori ai familiei acestora care decurg din relațiile de muncă pot fi, de asemenea, înaintate Curții de Justiție. Competența cu privire la aceste acțiuni aparține Tribunalului.

Procedura de recurs (articolul 256 din TFUE)

Relațiile dintre Curtea de Justiție și Tribunal sunt concepute în așa fel încât hotărârile Tribunalului fac obiectul unui drept de recurs în fața Curții de Justiție, limitat la aspectele de drept. Recursul se poate întemeia pe motive privind lipsa de competență a Tribunalului, nereguli de procedură care aduc atingere intereselor reclamantului, precum și încălcarea dreptului Uniunii de către Tribunal. În cazul în care recursul este justificat și admisibil din punct de vedere procedural, hotărârea Tribunalului este revocată de Curtea de Justiție. În cazul în care cauza poate fi judecată pe fond de către Curtea de Justiție, aceasta poate pronunța propria sa hotărâre. În caz contrar, aceasta trebuie să trimită cauza înapoi la Tribunal, care trebuie să respecte evaluarea juridică a Curții de Justiție.

Măsuri provizorii (articolele 278 și 279 din TFUE)

Acțiunile intentate Curții de Justiție sau Tribunalului sau apelurile introduse împotriva hotărârilor acestora nu au efect suspensiv. Totuși, este posibil să se solicite Curții de Justiție sau Tribunalului un ordin de suspendare a executării instrumentului în cauză (articolul 278 din TFUE) sau emiterea unei hotărâri judecătorești provizorii (articolul 279 din TFUE).

Temeinicia motivelor oricărei cereri privind măsuri intermediare este evalua­tă de instanțe pe baza următoarelor trei criterii:

1. perspectiva reușitei cu privire la aspectul de fond (fumus boni iuris). Instanța evaluează aceste șanse în cadrul unei analize prealabile sumare a argumentelor reclamantului;
2. urgența ordinului. Aceasta depinde de necesitatea ordinului solicitat de reclamant pentru a evita un prejudiciu grav și ireparabil. Criteriile aplicate sunt natura și gravitatea încălcării, precum și prejudiciul concret și definitiv asupra proprietății reclamantului sau a altor bunuri care beneficiază de protecție juridică. Pentru ca o pierdere financiară să fie considerată gravă și ireparabilă, aceasta trebuie în mod obligatoriu să nu poată fi recuperată, chiar dacă reclamantul obține câștig de cauză în acțiunea principală;
3. echilibrarea intereselor. Efectele adverse pe care le poate suferi reclamantul în cazul în care îi este refuzată cererea privind un ordin provizoriu sunt comparate cu interesul UE în punerea în aplicare imediată a ordinului și cu efectele negative asupra părților terțe în cazul emiterii ordinului intermediar.

Hotărârile preliminare (articolul 267 din TFUE)

Aceasta este procedura prin care instanțele naționale pot solicita Curții de Justiție orientări cu privire la dreptul Uniunii. În cazul în care o instanță națională trebuie să aplice dispoziții ale dreptului Uniunii într-o cauză adusă înaintea sa, aceasta poate suspenda procedura și solicita Curții de Justiție clarificări cu privire la validitatea instrumentului UE și/sau interpretarea instrumentelor și a tratatelor. Curtea de Justiție răspunde printr-o hotărâre și nu, de exemplu, printr-un aviz consultativ; aceasta subliniază caracterul obligatoriu al hotărârii sale. Procedura hotărârii preliminare, spre deosebire de alte proceduri prezentate, nu este o procedură contencioasă, ci reprezintă doar o etapă dintr-o procedură inițiată și încheiată în fața unei instanțe naționale.

Obiectivul acestei proceduri este, în primul rând, garantarea interpretării uniforme a dreptului Uniunii și, prin urmare, a unității ordinii juridice a UE. Pe lângă această ultimă funcție, procedura este importantă și în ceea ce privește protecția drepturilor individuale. Pentru ca instanțele naționale să poată asigura compatibilitatea dreptului intern cu dreptul Uniunii și, în cazul unei incompatibilități, să poată aplica dreptul Uniunii – care primează și este direct aplicabil – conținutul și sfera de aplicare a dispozițiilor UE sunt clar definite. În general, doar o hotărâre preliminară a Curții de Justiție poate garanta această claritate, ceea ce înseamnă că procedura pentru o asemenea hotărâre oferă cetățenilor UE posibilitatea de a contesta acțiu­nile propriului stat membru atunci când acestea sunt contrare dreptului Uniunii și de a obține aplicarea dreptului Uniunii în fața instanțelor naționale. Această dublă funcție a procedurii preliminare compensează, într-o anumită măsură, posibilitățile restrânse pe care le are o persoană în sensul inițierii unei acțiuni în fața Curții de Justiție și este, astfel, vitală pentru protecția juridică a persoanelor. Totuși, succesul acestei proceduri depinde în cele din urmă de cât de „dispuși” sunt judecătorii și instanțele naționale să înainteze cauza unei autorități superioare.

Obiect. Curtea de Justiție se pronunță cu privire la interpretarea instrumentelor de drept ale Uniunii și examinează validitatea acțiunilor cu implicații juridice ale instituțiilor UE. Dispozițiile de drept intern nu fac obiectul unei hotărâri preliminare. În cadrul acestei proceduri, Curtea de Justiție nu are competența de a interpreta dreptul intern, nici de a se pronunța cu privire la compatibilitatea acestuia cu dreptul Uniunii. Acest aspect este adeseori neglijat în solicitările adresate Curții de Justiție, la care se face deseori apel pentru a se pronunța asupra compatibilității dintre dispozițiile naționale și dreptul Uniunii sau asupra aplicabilității unei dispoziții specifice a dreptului Uniunii în cadrul unei proceduri înaintea unei instanțe naționale. Deși aceste solicitări sunt inadmisibile din punct de vedere procedural, Curtea de Justiție nu le retrimite pur și simplu instanței naționale, ci reinterpretează chestiunea care îi este înaintată ca cerere formulată de instanța națională privind criteriile fundamentale sau esențiale pentru interpretarea dispozițiilor juridice în cauză ale Uniunii, permițând astfel instanței naționale să efectueze o evaluare proprie a compatibilității dreptului intern cu dreptul Uniunii. Procedura adoptată de Curtea de Justiție constă în extragerea din documentația furnizată – în special din motivarea înaintării către Curtea de Justiție – a acelor elemente de drept al Uniunii care trebuie să fie interpretate în cadrul litigiului subiacent.

Capacitatea de desfășurare a procedurii. Procedura este disponibilă tuturor „instanțelor din statele membre”. Această expresie trebuie înțeleasă în sensul dreptului Uniunii, iar accentul nu cade pe denumire, ci pe funcția și poziția ocupată de un organ judiciar în cadrul sistemelor de protecție juridică din statele membre. Pe această bază, prin „instanțe” trebuie să se înțeleagă toate instituțiile independente (respectiv, care nu sunt subordonate) având competențe de soluționare a litigiilor într-un stat constituțional, cu toate garanțiile prevăzute de lege. Conform acestei definiții, curțile constituționale din statele membre, precum și autoritățile de soluționare a litigiilor care nu țin de sistemul judiciar de stat – cu excepția instanțelor de arbitraj private – sunt, de asemenea, autorizate să înainteze cauze. Decizia instanței naționale de deferire a unei cauze va depinde de relevanța aspectului de drept al Uniunii pentru soluționarea litigiului, relevanță pe care o evaluează instanța națională. Părțile pot doar solicita, nu pot impune deferirea unei cauze. Curtea de Justiție examinează relevanța aspectului în cauză pentru decizia finală doar pentru a se asigura de admisibilitatea acestuia (și anume dacă privește interpretarea tratatelor UE sau validitatea juridică a unei acțiuni a instituției UE) sau de existența unui veritabil litigiu juridic (și anume dacă punctele asupra cărora trebuie să se pronunțe Curtea de Justiție într-o procedură preliminară sunt doar ipotetice sau țin de un aspect de drept care a fost deja stabilit). Curtea de Justiție refuză doar în mod excepțional să examineze o cerere din aceste motive, întrucât, dată fiind importanța deosebită a cooperării dintre autoritățile judiciare, Curtea de Justiție dă dovadă de moderație în aplicarea acestor criterii. Totuși, jurisprudența recentă a Curții arată că aceasta a devenit mai strictă cu privire la eligibilitatea acestui tip de cerere, aplicând extrem de fidel cerința deja menționată, conform căreia cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie să conțină o explicație suficient de clară și detaliată a situației de fapt și a cadrului juridic al procedurii inițiale. Dacă aceste informații lipsesc, Curtea se declară incapabilă de a da o interpretare adecvată dreptului Uniunii și respinge cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare, declarând-o inadmisibilă.

Obligația de a solicita pronunțarea unei hotărâri preliminare. O instanță națională sau un tribunal național a cărei/cărui hotărâre nu poate fi contestată în dreptul intern este obligat(ă) să solicite pronunțarea unei hotărâri preliminare. Conceptul de drept la o cale de atac cuprinde toate formele de reparație juridică prin care hotărârea unei instanțe poate fi examinată în fapt și în drept (contestare) sau doar în drept (recurs cu privire la motivele de drept). Totuși, conceptul nu include căile de atac ordinare, care au efecte limitate și specifice (de exemplu, proceduri noi, plângeri constituționale). O instanță căreia i se solicită să introducă o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare nu se poate sustrage acestei obligații decât dacă cererea nu este importantă pentru soluționarea litigiului sau dacă a făcut deja obiectul unei hotărâri a Curții de Justiție sau dacă nu poate exista nicio îndoială justificată cu privire la interpretarea unei dispoziții a dreptului Uniunii. În schimb, atunci când validitatea unui instrument al UE este pusă la îndoială, obligația este necondiționată. Curtea de Justiție a stabilit în mod clar că este singura competentă să respingă dispozițiile ilegale ale dreptului Uniunii. În consecință, instanțele naționale trebuie să aplice și să respecte dreptul Uniunii până în momentul în care Curtea de Justiție declară invaliditatea acestora. Există o prevedere specială, care se aplică instanțelor în cadrul procedurilor de acordare a protecției juridice provizorii. Conform jurisprudenței recente a Curții de Justiție, aceste instanțe pot, în anumite condiții, suspenda punerea în aplicare a unui act administrativ național care decurge dintr-un regulament al Uniunii, sau pot emite hotărâri provizorii cu privire la raporturile juridice, fără a ține seama de o dispoziție existentă de drept al Uniunii.

Orice încălcare a obligației de a introduce o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare constituie o încălcare a tratatelor UE, care poate atrage inițierea unei acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Consecințele unei asemenea acțiuni rămân totuși extrem de limitate în practică, întrucât guvernul statului membru în cauză nu poate aplica un eventual ordin al Curții de Justiție, deoarece independența justiției și principiul separării puterilor înseamnă că instanțele naționale nu i se subordonează. În prezent, odată cu recunoașterea principiului răspunderii statelor membre în temeiul dreptului Uniunii în cazul încălcării acestuia (a se vedea secțiu­nea „Răspunderea statelor membre în urma încălcării dreptului Uniunii”), posibilitatea ca persoanele să introducă o acțiune în despăgubire pentru prejudiciile pe care le-ar fi suportat în urma nerespectării de către statul membru a obligației acestuia de a introduce o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare oferă șanse mai mari de reușită.

Efectul hotărârii preliminare. Hotărârea preliminară, care ia forma unei hotărâri a instanței, este direct obligatorie pentru instanța care înaintează cererea și pentru celelalte instanțe înaintea cărora este adus litigiul. În plus, în practică, aceasta are valoare de precedent pentru proceduri similare.

Răspunderea statelor membre în urma încălcării dreptului Uniunii

Răspunderea unui stat membru pentru prejudiciile suferite de persoane ca urmare a încălcării dreptului Uniunii care poate fi atribuită statului respectiv a fost recunoscută de Curtea de Justiție în hotărârea acesteia din 5 martie 1996 în cauzele conexate C-46/93, Brasserie du pêcheur, și C-48/93, Factortame. Această hotărâre a creat un precedent în egală măsură cu hotărârile anterioare ale Curții de Justiție privind supremația dreptului Uniunii, aplicabilitatea directă a dispozițiilor dreptului Uniunii și recunoașterea drepturilor fundamentale proprii ale Uniunii. Chiar Curtea de Justiție face referire la această hotărâre ca fiind „corolarul necesar al efectului direct al dispozițiilor Uniunii, a căror încălcare este la originea prejudiciului cauzat” și sporește considerabil posibilitatea unei persoane de a obliga autoritățile naționale (legislative, executive și judiciare) să respecte și să pună în aplicare dreptul Uniunii. Curtea de Justiție a dezvoltat astfel hotărârile deja pronunțate în cauzele conexate C-6/90 și C-9/90 Francovich și Bonifaci. În timp ce hotărârile anterioare limitau răspunderea statelor membre la cazurile în care persoanele sufereau prejudicii din cauza transpunerii tardive a unei directive care le conferea drepturi personale, însă care nu îi viza în mod direct, hotărârea cea mai recentă a stabilit principiul răspunderii generale, care include toate încălcările dreptului Uniunii imputabile statului membru.

Răspunderea statelor membre pentru încălcările dreptului Uniunii este definită prin trei criterii care sunt, în mare măsură, similare celor care se aplică UE într-o situație similară.

1. Obiectivul dispoziției UE care a fost încălcată trebuie să fie de a acorda drepturi persoanelor.
2. Încălcarea trebuie să fie suficient de gravă, adică un stat membru trebuie să fi depășit în mod considerabil limitele competențelor sale discreționare. Asupra acestui aspect trebuie să decidă instanțele naționale, singurele care au responsabilitatea de a stabili faptele și de a evalua gravitatea cazurilor de încălcare a dreptului Uniunii. Hotărârea Curții de Justiție în cauza Brasserie du pêcheur oferă, totuși, instanțelor naționale, o serie de orientări fundamentale, după cum urmează:
   

   Factorii pe care instanța competentă îi poate lua în considerare includ claritatea și exactitatea normei încălcate, marja de apreciere de care autoritățile naționale sau autoritățile [Uniunii] dispun în temeiul normei încălcate, caracterul intenționat sau involuntar al încălcării și al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, posibilitatea ca poziția adoptată de către o instituție [a Uniunii] să fi contribuit la omisiune, adoptarea sau menținerea unor măsuri sau practici naționale contrare dreptului [Uniunii]. În orice caz, o încălcare a dreptului [Uniunii] este în mod clar suficient de gravă dacă a continuat în pofida pronunțării unei hotărâri prin care se constată că încălcarea respectivă a fost comisă sau a unei hotărâri preliminare sau a jurisprudenței consacrate a Curții în materia respectivă din care reiese că acțiunea în cauză constituie o încălcare.”

3. Trebuie să existe o legătură directă de cauzalitate între încălcarea obligației statului membru și prejudiciul suferit de partea vătămată. Nu este necesar să se demonstreze o eroare (intenție sau neglijență), pe lângă stabilirea existenței unei încălcări suficient de grave a dreptului Uniunii.

Curtea de Justiție precizează clar că principiile de stabilire a răspunderii se aplică și ultimei dintre cele trei puteri centrale, puterea judiciară. În prezent, hotărârile acesteia nu fac obiectul reexaminării exclusiv în etapele succesive ale recursului; dacă au fost pronunțate fără a se ține seama de dreptul Uniunii sau în încălcarea acestuia, hotărârile pot face obiectul unei acțiuni în despăgubire introduse în fața instanțelor competente ale statelor membre. În cursul stabilirii faptelor în cazul în care o hotărâre încalcă dreptul Uniunii, trebuie să se reexamineze și aspectele de fond legate de dreptul Uniunii, fără ca instanța competentă să poată invoca efectele obligatorii ale hotărârii pronunțate de instanța specializată căreia îi este deferită cauza. Încă o dată, instanța la care instanțele naționale competente trebuie să recurgă pentru orice aspecte de interpretare și/sau de validitate a dispozițiilor dreptului Uniunii sau de compatibilitate între reglementările naționale în materie de răspundere și dreptul Uniunii este Curtea de Justiție, care poate fi sesizată în cadrul unei proceduri preliminare (articolul 267 din TFUE). Cu toate acestea, răspunderea pentru încălcarea dreptului Uniunii printr-o hotărâre va rămâne o excepție. Având în vedere condițiile stricte, răspunderea poate fi avută în vedere doar dacă o instanță încalcă în mod deliberat dreptul Uniunii în vigoare sau, precum în cauza C-224/01 Köbler, o curte care judecă în ultimă instanță conferă, în încălcarea dreptului Uniunii, forță juridică unei hotărâri defavorabile unei persoane fără a fi solicitat în prealabil Curții de Justiție să clarifice situația cu privire la dreptul Uniunii în mod relevant pentru hotărâre. În acest ultim caz, este esențial pentru protecția drepturilor cetățenilor UE care invocă dreptul Uniunii ca prejudiciul cauzat acestora printr-o hotărâre pronunțată de o curte în ultimă instanță să fie reparat.

DREPTUL UNIUNII EUROPENE RAPORTAT LA ANSAMBLUL ORDINII JURIDICE

Având în vedere cele prezentate anterior cu privire la structura UE și la ordinea juridică a acesteia, locul pe care îl ocupă dreptul Uniunii în ansamblul ordinii juridice nu este ușor de stabilit, iar frontierele dintre acesta și alte sisteme juridice sunt greu de delimitat. Două posibile abordări în ceea ce privește clasificarea trebuie respinse încă de la început: dreptul Uniunii nu trebuie conceput doar ca o simplă colecție de acorduri internaționale și nu trebuie privit ca o parte a sistemelor juridice naționale sau ca o anexă la acestea.

Autonomia ordinii juridice a Uniunii Europene

Prin instituirea UE, statele membre și-au limitat puterile lor legislative suverane și au creat un corp autonom de legi, care trebuie respectat atât de statele membre, cât și de cetățeni și instanțele judecătorești.

Una dintre cauzele cele mai cunoscute soluționate de Curtea de Justiție este cauza 6/64 Costa/ENEL, din 1964, în care domnul Costa a introdus o acțiune împotriva naționalizării producției și distribuției de energie electrică din Italia și a transferului ulterior al activității fostelor întreprinderi de electricitate către ENEL, noua companie publică.

Autonomia ordinii juridice a UE are o semnificație fundamentală pentru natura UE, deoarece aceasta constituie singura garanție că forța dreptului Uniunii nu va fi diminuată prin interacțiunea cu dreptul intern și că acesta va fi aplicat în mod uniform pe întreg teritoriul Uniunii. Din acest motiv, conceptele dreptului Uniunii sunt interpretate din perspectiva obiectivelor ordinii juridice a UE și ale Uniunii în general. Această interpretare specifică Uniunii este indispensabilă, întrucât anumite drepturi specifice sunt garantate de dreptul Uniunii și, în absența acestuia, ar fi puse în pericol, deoarece fiecare stat membru, interpretând în mod diferit dispozițiile, ar putea decide în mod individual asupra substanței libertăților pe care dreptul Uniunii ar trebui să le garanteze. Un exemplu ar putea fi conceptul de „lucrător”, pe care se bazează dreptul la libera circulație. Conceptul de „lucrător” specific UE poate fi diferit de cel cunoscut și aplicat în ordinile juridice ale statelor membre. În plus, instrumentele juridice ale UE sunt evaluate exclusiv în raport cu dreptul Uniunii și nu cu legislația națională sau cu dreptul constituțional.

În contextul acestui concept de autonomie a ordinii juridice a UE, care este relația dintre dreptul Uniunii și dreptul intern?

Cu toate că dreptul Uniunii constituie o ordine juridică autonomă față de sistemele juridice ale statelor membre, nu trebuie să se considere că ordinea juridică a UE și sistemele juridice ale statelor membre se suprapun, precum straturile distincte ale formațiunilor geologice. Faptul că aceste sisteme se aplică acelorași persoane, care astfel devin, în același timp, cetățeni ai unui stat național și cetățeni ai UE, contrazice o astfel de delimitare rigidă. În al doilea rând, o asemenea abordare nu ia în considerare faptul că dreptul Uniunii nu poate fi operațional decât dacă este încorporat în sistemele juridice ale statelor membre. În realitate, ordinea juridică a UE și sistemele juridice naționale se împletesc și sunt interdependente.

Interacțiunea dintre dreptul Uniunii Europene și dreptul intern

Acest aspect al relației dintre dreptul Uniunii și dreptul intern vizează domeniile în care cele două sisteme se completează reciproc. Articolul 4 alineatul (3) din TUE stabilește în mod clar această relație:

Acest principiu general al cooperării loiale a fost consacrat ca rezultat al conștientizării faptului că ordinea juridică a UE nu este în mod individual în măsură să realizeze obiectivele urmărite prin instituirea UE. Spre deosebire de o ordine juridică națională, ordinea juridică a UE nu este un sistem independent, ci se bazează pe sprijinul sistemelor naționale pentru a putea fi aplicat. Prin urmare, toate puterile unui stat – legislativă, executivă (inclusiv administrativă) și judiciară – trebuie să recunoască faptul că ordinea juridică a UE nu este un sistem „străin” și că statele membre și instituțiile UE au stabilit legături indisolubile între ele, în scopul realizării obiectivelor comune. Uniunea Europeană nu este exclusiv o comunitate de interese; este o comunitate bazată pe solidaritate. În consecință, autoritățile naționale nu trebuie doar să respecte tratatele UE și legislația secundară, ci trebuie să le pună în aplicare și să le ducă la îndeplinire. Interacțiunea dintre cele două sisteme este atât de complexă, încât sunt necesare câteva exemple.

Prima ilustrare a modului în care ordinea juridică a UE și sistemele juridice ale statelor membre se întrepătrund și se completează reciproc este directiva, prezentată deja în capitolul privind legislația. Tot ceea ce directiva în sine stabilește în termeni obligatorii este rezultatul care trebuie obținut de statele membre; responsabilitatea deciziei privind modalitatea și mijloacele prin care rezultatul este efectiv atins aparține autorităților naționale, prin dreptul național. În domeniul judiciar, cele două sisteme sunt interconectate prin procedura hotărârii preliminare, prevăzută la articolul 267 din TFUE. Conform acestei proceduri, instanțele naționale pot sau uneori trebuie să adreseze Curții de Justiție întrebări preliminare cu privire la interpretarea sau valabilitatea dreptului Uniunii, hotărârile acesteia putând fi esențiale pentru soluționarea litigiului în care instanțele respective sunt sesizate. Două lucruri sunt clare: în primul rând, instanțele din statele membre sunt obligate să respecte și să aplice dreptul Uniunii; în al doilea rând, interpretarea dreptului Uniunii și declarațiile cu privire la valabilitatea acestuia rămân în competența exclusivă a Curții de Justiție. Interdependența dintre ordinea juridică a Uniunii și sistemele juridice naționale este ilustrată, de asemenea, atunci când este necesară completarea unor lacune ale ordinii juridice a UE. Astfel, dreptul Uniunii poate, de exemplu, să apeleze la dispozițiile existente în legislațiile statelor membre pentru completarea propriilor norme. Astfel, destinul unei anumite reglementări a dreptului Uniunii este determinat de la un anumit punct de prevederile legale naționale. Această concluzie se aplică tuturor obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii, în măsura în care dreptul Uniunii nu conține reguli proprii cu privire la executarea dreptului Uniunii. În toate aceste cazuri, autoritățile naționale aplică dreptul Uniunii potrivit dispozițiilor dreptului național. Cu toate acestea, principiul face obiectul unei dispoziții: aplicarea uniformă a dreptului Uniunii trebuie menținută, deoarece trebuie să se evite orice situație în care cetățenii și operatorii economici sunt tratați după criterii diferite și, prin urmare, într-o manieră inechitabilă.

Conflictul dintre dreptul Uniunii Europene și dreptul intern

Relația dintre dreptul Uniunii și dreptul intern se caracterizează însă și prin „incompatibilități” sau conflicte ocazionale între ordinea juridică a UE și sistemele juridice ale statelor membre. O asemenea situație apare întotdeauna atunci când o dispoziție a dreptului Uniunii conferă drepturi și impune obligații în mod direct cetățenilor UE, iar conținutul acesteia contrazice o normă de drept intern. Această problemă aparent simplă ridică două întrebări fundamentale privind organizarea UE, ale căror răspunsuri urmau să devină testul esențial pentru existența ordinii juridice a UE: aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii și supremația dreptului Uniunii în raport cu normele contrare de drept intern.

Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii Europene în dreptul intern

În primul rând, principiul aplicabilității directe înseamnă pur și simplu că dreptul Uniunii conferă drepturi și impune obligații în mod direct nu numai instituțiilor UE și statelor membre, ci și cetățenilor UE.

Una dintre realizările importante ale Curții de Justiție este faptul că a impus aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii, în pofida rezistenței inițiale a anumitor state membre, garantând astfel existența ordinii juridice a UE. Jurisprudența Curții cu privire la acest aspect a început cu o cauză deja menționată, respectiv cea a întreprinderii olandeze de transport van Gend & Loos. Întreprinderea a introdus o acțiune înaintea unei instanțe olandeze împotriva autorităților vamale din Țările de Jos, care percepuseră taxe vamale majorate pentru un produs chimic importat din Germania de Vest. La analiza finală, soluția litigiului o constituia răspunsul la întrebarea dacă o persoană fizică poate invoca articolul 12 din Tratatul CEE, care a interzis în mod expres introducerea de noi taxe vamale de către statele membre și majorarea celor existente în cadrul pieței comune. În pofida recomandărilor primite din partea unui număr mare de guverne și din partea avocatului său general, Curtea de Justiție a hotărât că, având în vedere natura și obiectivul Uniunii, dispozițiile dreptului Uniunii sunt în toate cazurile direct aplicabile. În motivarea acestei hotărâri, Curtea a declarat:

[…] Comunitatea constituie o nouă ordine juridică […], căreia i se supun nu doar statele membre, ci și resortisanții acestora. Independent de legislația statelor membre, dreptul comunitar nu impune doar obligații persoanelor, ci le conferă și drepturi. […] Aceste drepturi nu sunt doar cele garantate în mod expres de tratat, ci decurg și din obligațiile pe care tratatul le impune în mod clar atât cetățenilor, cât și statelor membre și instituțiilor Comunității.”

Această declarație în sine nu clarifică însă lucrurile în totalitate, deoarece persistă întrebarea cu privire la care dispoziții ale dreptului Uniunii sunt direct aplicabile. În primul rând, Curtea a analizat această întrebare în raport cu legislația primară a UE și a declarat că persoanele pot face în mod direct obiectul tuturor dispozițiilor tratatelor UE care, în primul rând, sunt formulate fără rezerve, în al doilea rând, sunt complete în sine și independente din punct de vedere juridic și, prin urmare, în al treilea rând, nu necesită alte măsuri din partea statelor membre sau instituțiilor UE pentru a fi aplicate și a-și produce efectele.

Curtea de Justiție a hotărât că fostul articol 12 din Tratatul CEE îndeplinește aceste criterii și că întreprinderea van Gend & Loos își poate întemeia drepturile pe acest articol, drepturi pe care instanța olandeză era obligată să le garanteze. În consecință, instanța olandeză a declarat ilegale taxele vamale percepute în încălcarea tratatului. Ulterior, Curtea de Justiție a continuat aplicarea acestei argumentații în cazul altor dispoziții ale Tratatului CEE, care pentru cetățenii UE sunt mult mai importante decât articolul 12. În acest sens, trebuie subliniată importanța hotărârilor având ca obiect aplicabilitatea directă a dispozițiilor privind libera circulație (articolul 45 din TFUE), libertatea de stabilire (articolul 49 din TFUE) și libera prestare a serviciilor (articolul 56 din TFUE).

În ceea ce privește dispozițiile care garantează libera circulație, Curtea de Justiție s-a pronunțat în cauza 41/74 van Duyn în favoarea aplicabilității lor directe. Faptele în acest caz au fost următoarele: în luna mai 1973, doamnei van Duyn, resortisantă neerlandeză, i-a fost refuzată autorizația de intrare în Regatul Unit, care era la acel moment un stat membru al UE, pentru a se angaja ca secretară la Biserica Scientologică, o organizație pe care Ministerul de Interne al Regatului Unit o considera „pericol social”. Invocând normele UE privind libera circulație a lucrătorilor, doamna van Duyn a introdus o acțiune la Înalta Curte, pentru a obține o hotărâre care să îi recunoască dreptul de ședere în Regatul Unit în scopul desfășurării unei activități salariate și care să îi permită intrarea în această țară. La cererea adresată de Înalta Curte, de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Curtea de Justiție a răspuns că articolul 48 din Tratatul CEE (în prezent articolul 45 din TFUE) este aplicabil direct și deci conferă cetățenilor drepturi pe care instanțele statelor membre sunt obligate să le apere.

Curtea de Justiție a fost sesizată de către Consiliul de Stat al Belgiei (Conseil d’État), în vederea pronunțării unei hotărâri privind aplicabilitatea directă a dispozițiilor care garantează libertatea de stabilire. Consiliul de Stat trebuia să decidă în privința unei acțiuni introduse de un avocat olandez, J. Reyners, care solicita executarea drepturilor sale care îi reveneau în temeiul articolului 52 din Tratatul CEE (articolul 49 din TFUE). Domnul Reyners s-a văzut nevoit să inițieze acțiunea după ce i-a fost refuzată exercitarea profesiei de avocat în Belgia pe motiv de naționalitate, în pofida faptului că susținuse cu succes examenele necesare din Belgia. În hotărârea din 21 iunie 1974, Curtea de Justiție a declarat că tratamentul inegal între resortisanții naționali și străini în ceea ce privește libertatea de stabilire nu poate fi acceptat, dat fiind faptul că articolul 52 din Tratatul CEE este direct aplicabil încă de la încheierea perioadei de tranziție și conferă cetățenilor UE dreptul de acces la activități independente și de exercitare a acestora într-un alt stat membru, având aceleași drepturi ca resortisanții statului respectiv. În urma acestei hotărâri, domnul Reyners a fost admis în baroul avocaților din Belgia.

Curtea de Justiție a avut ocazia, în cauza 33/74 van Binsbergen, de a stabili în mod specific aplicabilitatea directă a dispozițiilor privind libera prestare a serviciilor. Această procedură a implicat, între altele, problema compatibilității cu normele UE privind libera prestare a serviciilor a unei prevederi din legislația neerlandeză, conform căreia numai persoanele domiciliate în Țările de Jos puteau acționa ca reprezentanți în fața unei instanțe. Curtea a stabilit că dispoziția respectivă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii, deoarece orice restricție la care sunt supuși cetățenii UE pe motiv de naționalitate sau loc de reședință încalcă prevederile articolului 59 din Tratatul CEE (articolul 56 din TFUE), devenind astfel nulă și neavenită.

De asemenea, deosebit de importantă din punct de vedere practic este recunoașterea aplicabilității directe a dispozițiilor privind libera circulație a mărfurilor (articolul 26 din TFUE), principiul remunerării egale a femeilor și bărbaților (articolul 157 din TFUE), interzicerea generală a oricărei discriminări (articolul 45 din TFUE) și libera concurență (articolul 101 din TFUE).

În ceea ce privește legislația secundară, aplicabilitatea directă este pusă în discuție doar pentru directivele și deciziile adresate statelor membre, dat fiind faptul că regulamentele și deciziile care privesc persoanele fizice au aplicabilitate directă în virtutea tratatelor UE (articolul 288 al doilea și al patrulea paragraf din TFUE). Începând cu anul 1970, Curtea de Justiție și-a extins principiile privind aplicabilitatea directă la dispozițiile directivelor și deciziile adresate statelor membre.

Importanța practică a aplicabilității directe a dreptului Uniunii, astfel cum a fost recunoscută și dezvoltată de Curtea de Justiție, nu poate fi subliniată îndeajuns. Aceasta îmbunătățește poziția cetățeanului, transformând libertățile pieței interne în drepturi care pot fi invocate înaintea unei instanțe naționale de către cetățean. Aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii constituie, așadar, unul dintre pilonii care stau la baza ordinii juridice a UE.

Supremația dreptului Uniunii Europene în raport cu dreptul intern

Aplicabilitatea directă a unei dispoziții a dreptului Uniunii conduce la o a doua întrebare, la fel de importantă: ce se întâmplă atunci când o dispoziție a dreptului Uniunii instituie drepturi și obligații ale cetățenilor UE, intrând în contradicție cu o normă de drept intern?

O astfel de contradicție între dreptul Uniunii și dreptul intern poate fi soluționată numai dacă se renunță la unele prevederi împotriva celorlalte. Legislația UE nu conține nicio dispoziție explicită cu privire la acest aspect. Niciunul dintre tratatele UE nu conține o prevedere prin care se stabilește, de exemplu, că dreptul Uniunii prevalează asupra dreptului intern sau se subordonează acestuia. Totuși, contradicțiile dintre dreptul Uniunii și dreptul intern nu pot fi soluționate decât prin recunoașterea supremației primului în raport cu cel de al doilea, dreptul Uniunii substituindu-se, așadar, tuturor dispozițiilor de drept intern care deviază de la normele UE. În definitiv, dacă dreptul Uniunii ar fi subordonat dreptului intern, ordinea juridică a UE și-ar pierde sensul. Normele UE ar putea fi anulate de orice dispoziție din dreptul intern. Ar fi exclusă aplicarea uniformă și egală a dreptului Uniunii în toate statele membre, iar UE nu și-ar mai putea îndeplini misiunile încredințate de către acestea. Funcționarea UE ar fi compromisă, iar construirea unei comunități de drept europene, în care s-au pus atâtea speranțe, nu s-ar mai putea realiza.

În relația dintre dreptul internațional și dreptul intern, această problemă nu există. Datorită faptului că dreptul internațional trebuie să fie integrat sau transpus în legislația internă a unei țări pentru a deveni parte integrantă a ordinii juridice a acesteia, problema supremației se soluționează exclusiv pe baza dreptului intern. În funcție de ordinea precedenței, atribuită de un sistem juridic național dreptului internațional, acesta din urmă poate prevala asupra dreptului constituțional, poate fi situat între dreptul constituțional și dreptul comun sau la același nivel cu dreptul comun. Relația dintre dreptul internațio­nal integrat sau transpus și dreptul intern este stabilită prin aplicarea regulii conform căreia dispozițiile legale cele mai recente prevalează asupra dispozițiilor anterioare (lex posterior derogat legi priori). Aceste norme naționale privind conflictul dintre legi nu sunt însă aplicabile în relația dintre dreptul Uniunii și dreptul intern, deoarece dreptul Uniunii nu face parte integrantă din nicio legislație națională. Orice contradicție între dreptul Uniunii și dreptul intern poate fi soluționată exclusiv pe baza ordinii juridice a UE.

Încă o dată, Curtea de Justiție a fost cea care, ținând seama de aceste implicații, a recunoscut, în pofida opoziției mai multor state membre, principiul supremației dreptului Uniunii, care este esențial pentru existența ordinii juridice a UE. Astfel, după aplicabilitatea directă, Curtea de Justiție a ridicat al doilea pilon al ordinii juridice a UE, care asigură acesteia o soliditate definitivă.

În cauza Costa/ENEL, Curtea a formulat două observații importante cu privire la relația dintre dreptul Uniunii și dreptul intern.

În primul rând, statele membre au transferat definitiv drepturi suverane către o Comunitate creată de acestea, iar măsurile ulterioare unilaterale ar fi incompatibile cu conceptul de drept al Uniunii.

În al doilea rând, unul dintre principiile tratatului este acela că niciun stat membru nu poate aduce atingere caracterului specific dreptului Uniunii de sistem uniform și general aplicabil pe întreg teritoriul UE.

Din aceste considerații rezultă că dreptul Uniunii, creat în virtutea competențelor obținute în temeiul tratatelor, are prioritate înaintea oricărei dispoziții contrare din legislația statelor membre. Dreptul Uniunii nu doar prevalează asupra legislației naționale anterioare, dar are și un efect restrictiv asupra legilor adoptate ulterior.

În fond, în hotărârea sa privind cauza Costa/ENEL, Curtea nu a pus în discuție naționalizarea industriei energetice din Italia, ci a stabilit în mod direct supremația dreptului Uniunii asupra dreptului intern.

Consecința juridică a acestei reguli privind prioritatea este că, în cazul unei contradicții între legi, dreptul intern care încalcă dreptul Uniunii încetează să mai fie aplicabil și nicio dispoziție legislativă națională nu poate fi introdusă dacă nu este compatibilă cu dreptul Uniunii.

Începând cu această hotărâre, Curtea a susținut constant această constatare, pe care a și dezvoltat-o într-un anumit sens. În timp ce hotărârea Costa viza doar chestiunea supremației dreptului Uniunii față de dreptul național comun, Curtea de Justiție a confirmat principiul supremației și în relația dintre dreptul Uniunii și dreptul constituțional intern. După o inițială ezitare, instanțele naționale au acceptat, în principiu, interpretarea Curții de Justiție. În Țările de Jos, unde Constituția recunoaște supremația dreptului Uniunii asupra dreptului intern (articolele 65-67), nu mai pot apărea dificultăți în ceea ce privește acceptarea acestui principiu. În celelalte state membre, principiul supremației dreptului Uniunii asupra dreptului intern a fost, de asemenea, recunoscut de instanțele naționale. În schimb, curțile constituționale din Germania și Italia au refuzat inițial să accepte supremația dreptului Uniunii asupra dreptului constituțional intern, în special în ceea ce privește garantarea drepturilor fundamentale. Aceste state și-au retras obiecțiile abia după ce ordinea juridică a UE privind protecția drepturilor fundamentale a atins un nivel care corespunde, în esență, celui din constituțiile lor naționale. Cu toate acestea, Curtea Constituțională Federală a Germaniei a continuat să își mențină rezerve cu privire la integrarea suplimentară, astfel cum a subliniat foarte clar în hotărârile sale privind Tratatul de la Maastricht și, mai recent, Tratatul de la Lisabona, argumentând în sensul unui „control ultra vires” prin care Curtea Constituțională Federală își exprimă intenția de a examina dacă instrumentele juridice ale instituțiilor și organismelor, inclusiv hotărârile Curții de Justiție, rămân în limitele competențelor suverane care le sunt conferite sau dacă, de fapt, instanțele UE interpretează tratatele în sens mai larg, ceea ce ar echivala cu o modificare autonomă și inadmisibilă a tratatelor. Curtea Constituțională Federală a încadrat ulterior acest control ultra vires la necesitatea „diligenței necesare”, cu condiția ca acest control să poată fi efectuat numai de Curtea Constituțională Federală (și nu, de exemplu, de alte instanțe naționale) și numai cu reținere și într-un mod deschis dreptului Uniunii. În special:

1. Curtea Constituțională Federală trebuie, în principiu, să ia în considerare hotărârile Curții de Justiție ca interpretare obligatorie a dreptului Uniunii;
2. înainte de adoptarea unui act ultra vires, Curtea de Justiție trebuie să aibă posibilitatea, în cadrul unei proceduri de pronunțare a unei hotărâri preliminare (articolul 267 din TFUE), de a interpreta acordul și de a decide cu privire la validitatea și interpretarea actului juridic în cauză;
3. se va aplica un control numai în cazul în care se constată că acțiunile întreprinse de organismele UE au depășit competențele conferite acestor organisme.

Având în vedere aceste condiții numeroase și complexe, există toate motivele pentru a concluziona că orice act juridic ultra vires nu ar rămâne altceva decât o noțiune teoretică. Cu toate acestea, realitatea ne-a învățat altfel. În hotărârea sa din 5 mai 2020 privind programul de achiziționare în regim de urgență al BCE, Curtea Constituțională Federală a criticat achiziționarea de obligațiuni guvernamentale de către BCE ca fiind o încălcare a competențelor și o încălcare a Legii fundamentale a Germaniei. O hotărâre privind legalitatea la nivelul UE a programului de achiziționare de obligațiuni solicitat anterior de Curtea Constituțională Federală din partea Curții de Justiție printr-o hotărâre preliminară a fost calificată de Curtea Constituțională Federală ca fiind „absolut incomprehensibilă” în ceea ce privește verificarea proporționalității actelor juridice adoptate pentru punerea în aplicare a programului de achiziționare și, prin urmare, a fost respinsă. Atunci când a pronunțat această hotărâre, Curtea Constituțională Federală s-a angajat pe o cale clară de coliziune cu Curtea de Justiție, precizând în același timp că dorește să își revizuiască, de la caz la caz, supremația aplicării dreptului UE asupra dreptului intern, pe care a considerat-o ea însăși, într-o decizie anterioară, esențială pentru funcționarea UE. În plus, este evident că nu ezită să nu ia în considerare o hotărâre a Curții de Justiție în acest caz. Se speră că cele două instanțe vor fi în curând în măsură să rezolve conflictul declanșat de hotărârea Curții Constituționale Federale și să își găsească drumul înapoi pentru a lucra în condiții de cooperare fermă și respect reciproc, în special pentru că Curtea Constituțională Federală nu pune sub semnul întrebării în mod serios supremația dreptului Uniunii, inclusiv în ceea ce privește dreptul constituțional intern, ci își rezervă dreptul de control final în anumite cazuri foarte rare. Situația este diferită în ceea ce privește o hotărâre pronunțată de Curtea Constituțională a Poloniei la 7 octombrie 2021, care a declarat secțiuni ale dreptului Uniunii incompatibile cu Constituția Poloniei. În opinia Curții Constituționale a Poloniei, încercarea Curții de Justiție de a interveni în sistemul judiciar polonez încalcă principiul supremației constituționale și suveranitatea Poloniei. În martie 2021, Curtea de Justiție a constatat că UE are dreptul de a obliga statele membre să nu țină seama de dispozițiile individuale de drept intern, inclusiv de drept constituțional. În termeni concreți, judecătorii UE și-au exprimat îngrijorarea cu privire la faptul că procedura de numire la Curtea Supremă a Poloniei ar putea încălca dreptul Uniunii. Acest lucru ar fi însemnat că Curtea de Justiție ar putea obliga Polonia să abroge anumite părți ale reformei controversate. Ca urmare a acestei hotărâri, Comisia Europeană a precizat imediat că principiile fundamentale ale ordinii juridice a UE nu trebuiau să fie ignorate de instanțele naționale, inclusiv de curțile constituționale, și că dreptul Uniunii prevalează asupra dreptului intern, inclusiv asupra dreptului constituțional intern. Comisia și-a păstrat toate opțiunile deschise pentru a face uz de competențele sale în temeiul tratatelor și pentru a garanta aplicarea uniformă și integritatea dreptului Uniunii.

Interpretarea dreptului intern în conformitate cu dreptul Uniunii Europene

Pentru a evita conflictele dintre dreptul Uniunii și dreptul intern, care trebuie soluționate prin aplicarea principiului supremației, toate instituțiile de stat care pun în aplicare și care elaborează norme juridice trebuie să apeleze la o interpretare a dreptului intern în conformitate cu dreptul Uniunii.

Abia după o perioadă de timp considerabilă, conceptul interpretării în conformitate cu dreptul Uniunii a fost recunoscut de Curtea de Justiție și introdus în ordinea juridică a UE. Inițial, Curtea de Justiție considera necesar să asigure compatibilitatea legilor naționale cu o directivă doar la cererea instanțelor naționale și doar în 1984 a stabilit obligația interpretării dreptului intern în conformitate cu directivele, în cauza 14/83 von Colson și Kamann. În această cauză, Curtea s-a pronunțat asupra cuantumului unei compensații pentru discriminarea femeilor în privința accesului la un loc de muncă. În timp ce dispozițiile legislative germane relevante prevedeau acordarea de compensații numai pentru Vertrauensschaden (prejudiciu de încredere, în cazul unei așteptări legitime), Directiva 76/207/CEE stabilește că dreptul intern trebuie să prevadă sancțiuni efective pentru a garanta șanse egale în ceea ce privește accesul la un loc de muncă. Totuși, întrucât sancțiunile relevante nu au fost stabilite în mai mare detaliu, directiva nu putea fi considerată direct aplicabilă cu privire la acest aspect, existând riscul pronunțării de către Curtea de Justiție a unei hotărâri potrivit căreia, deși dreptul intern nu respectă dreptul Uniunii, instanțele nu dispun de niciun temei pentru a nu lua în considerare dreptul intern. Prin urmare, Curtea de Justiție a decis că instanțele naționale sunt obligate să interpreteze și să aplice legislația națională în materie civilă în așa fel încât discriminarea pe criterii de sex să fie sancționată efectiv. O compensație pur simbolică nu ar îndeplini cerința aplicării eficiente a directivei.

Temeiul juridic al interpretării dreptului intern în conformitate cu dreptul Uniunii este pentru Curtea de Justiție principiul general al cooperării loiale [articolul 4 alineatul (3) din TUE]. Potrivit acestui articol, statele membre trebuie să adopte măsurile adecvate, generale sau speciale, pentru a asigura îndeplinirea obligațiilor care decurg din Tratatul UE sau care rezultă din actele juridice adoptate de instituțiile UE. Prin urmare, autoritățile naționale sunt, de asemenea, obligate să asigure orientarea aplicării și interpretării dreptului intern, căruia i se suprapun dispozițiile dreptului Uniunii, în conformitate cu textul și finalitatea dreptului Uniunii (obligația de cooperare loială – cauzele conexate C-397/01-C-403/01 Pfeiffer și alții). Pentru instanțele naționale, acest lucru reflectă rolul lor de instanțe europene, în sensul de garant al aplicării corecte și respectării dreptului Uniunii.

O formă specifică de interpretare a dreptului intern în conformitate cu dreptul Uniunii este aceea a interpretării în conformitate cu directivele, conform căreia statele membre sunt obligate să pună în aplicare directivele. Practicienii din domeniul dreptului și instanțele trebuie să contribuie la respectarea pe deplin a acestei obligații de către statele lor membre, aplicând principiul interpretării conforme cu directivele. Interpretarea dreptului intern în conformitate cu directivele asigură respectarea directivelor la nivelul la care este aplicată legea, precum și uniformitatea interpretării și aplicării legislației naționale de transpunere în toate statele membre. Astfel, poate fi evitată diferențierea la nivel național a aspectelor care au fost armonizate la nivelul UE prin intermediul directivei.

Limitele interpretării dreptului intern în conformitate cu dreptul Uniunii se regăsesc în textul explicit al dreptului intern care nu lasă loc de interpretări; cu toate că dreptul Uniunii prevede obligația de interpretare a dreptului intern conform dreptului Uniunii, dreptul intern nu poate fi interpretat contra legem. Același lucru este valabil și în cazul în care legislatorul național refuză în mod explicit transpunerea unei directive în dreptul intern. Conflictul rezultat astfel între dreptul Uniunii și dreptul intern nu poate fi soluționat decât prin inițierea procedurilor juridice împotriva statului membru în cauză, pentru neîndeplinirea obligațiilor care îi revin în temeiul tratatului (articolele 258 și 259 din TFUE).

CONCLUZII

Care este imaginea de ansamblu pe care o oferă ordinea juridică a UE?

Ordinea juridică a UE constituie fundamentul veritabil al Uniunii și îi conferă caracterul de comunitate de drept, în baza căreia funcționează. Doar prin crearea unui sistem juridic nou și prin protecția acestuia pot fi realizate obiectivele principale ale UE. Ordinea juridică a UE a înregistrat deja succese importante în acest sens. Nu în ultimul rând, datorită acestei ordini juridice, piața internă europeană a devenit realitatea de zi cu zi a unui număr de 447 de milioane de cetățeni, ca rezultat al unui număr mare de progrese, cum ar fi deschiderea largă a frontierelor, dezvoltarea considerabilă a schimburilor comerciale de bunuri și servicii, libera circulație a lucrătorilor și stabilirea unui număr important de legături transnaționale între întreprinderi. O altă caracteristică de importanță istorică a ordinii juridice a UE constă în rolul acesteia de instituire a păcii. Având ca obiectiv menținerea păcii și libertății, Uniunea înlocuiește forța, ca modalitate de soluționare a conflictelor, cu normele de drept care unesc atât cetățenii, cât și statele membre într-o comunitate solidară. În consecință, ordinea juridică a UE constituie un important instrument de instaurare și de menținere a păcii.

Comunitatea de drept a Uniunii Europene și ordinea juridică pe care se întemeiază pot supraviețui atât timp cât cei doi piloni pe care se sprijină, și anume aplicabilitatea directă a dreptului Uniunii și supremația dreptului Uniunii asupra dreptului intern. Aceste două principii, a căror existență și menținere este susținută permanent de Curtea de Justiție, asigură aplicarea uniformă și cu prioritate a dreptului Uniunii în toate statele membre.

În pofida imperfecțiunilor sale, ordinea juridică a UE are o contribuție inestimabilă la soluționarea problemelor politice, economice și sociale ale statelor membre ale Uniunii Europene.

JURISPRUDENȚĂ CITATĂ

Toate deciziile Curții de Justiție a Uniunii Europene pot fi accesate online (www.eur-lex.europa.eu). În mod suplimentar, prin EUR-Lex puteți accesa în mod gratuit în cele 24 de limbi oficiale ale UE:

• legislația UE (tratatele, regulamentele, directivele, deciziile, actele legislative consolidate ale UE etc.);
• operațiunile preliminare (propuneri legislative, rapoarte, Cărțile verzi și albe etc.);
• convențiile internaționale;
• sinteze ale normelor dreptului Uniunii, prin care actele juridice sunt raportate la contextul lor politic.

Natura și supremația dreptului Uniunii

Competențele UE

Efectele actelor juridice

Drepturi fundamentale

Protecție juridică

NOTE

⁽¹⁾ Această denumire nu aduce atingere pozițiilor privind statutul și este conformă cu RCSONU 1244/1999, precum și cu Avizul CIJ privind Declarația de independență a Kosovo.

⁽²⁾ Demisia „Comisiei Santer” din 1999 a fost provocată de refuzul Parlamentului de a acorda descărcarea de gestiune financiară; moțiunea de cenzură care, de asemenea, fusese inițiată atunci a fost respinsă, chiar dacă la limită.

⁽³⁾ Cifrele privind populația și calculul pot fi accesate prin intermediul următorului hyperlink: https://www.consilium.europa.eu/ro/council-eu/voting-system/voting-calculator

⁽⁴⁾ Pentru detalii, a se vedea secțiunea „Răspunderea statelor membre pentru încălcările dreptului Uniunii”.

DESPRE EDIȚIE

Publicația ABC-ul dreptului Uniunii Europene poate fi accesată online la adresa https://op.europa.eu/ro/publications

Comisia Europeană
Direcția Generală Comunicare
Redactare și comunicare țintită
1049 Bruxelles
BELGIA

Manuscris finalizat în martie 2023.

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2023

Informațiile și punctele de vedere exprimate în prezenta publicație aparțin autorilor și nu reflectă neapărat opinia oficială a Uniunii Europene.

Print	ISBN 978-92-76-10137-6	doi:10.2775/1828	NA-03-19-655-RO-C
PDF	ISBN 978-92-76-10140-6	doi:10.2775/61826	NA-03-19-655-RO-N
HTML	ISBN 978-92-76-11138-2	doi:10.2775/99570	NA-03-19-655-RO-Q

© Uniunea Europeană, 2023

Politica de reutilizare a documentelor Comisiei Europene este pusă în aplicare în temeiul Deciziei 2011/833/UE a Comisiei din 12 decembrie 2011 privind reutilizarea documentelor Comisiei (JO L 330, 14.12.2011, p. 39). Cu excepția cazului în care se prevede altfel, reutilizarea prezentului document este autorizată în temeiul unei licențe Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0). Aceasta înseamnă că reutilizarea este autorizată, cu condiția ca sursa documentului să fie recunoscută și să fie indicate orice modificări.

Pentru orice utilizare sau reproducere a unor elemente care nu sunt deținute de Uniunea Europeană, este necesară solicitarea permisiunii direct de la titularii drepturilor respective.

 

ABC-ul dreptului Uniunii Europene

Ordinea juridică susținută de către Uniunea Europeană marchează realitatea noastră politică și socială. Oamenii nu sunt numai cetățenii propriilor țări, ai propriului oraș sau district; ei sunt, de asemenea, cetățeni ai UE.

Prin ABC-ul dreptului Uniunii Europene, prof. dr. Klaus-Dieter Borchardt elaborează o lucrare standard, care abordează și originile integrării europene și evoluția acesteia ca ordine juridică.

Lucrarea se adresează tuturor cititorilor interesați care doresc să obțină o imagine de ansamblu incipientă asupra structurii Uniunii Europene, precum și a pilonilor de susținere a ordinii juridice europene.