El ABC del Derecho de la Unión Europea - Marzo de 2023

GLOSARIO DE ABREVIATURAS

ACP	Estados de África, del Caribe y del Pacífico
BCE	Banco Central Europeo
CE	Comunidad Europea
CECA	Comunidad Europea del Carbón y del Acero
CEDH	Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio Europeo de Derechos Humanos)
CEE	Comunidad Económica Europea
CESE	Comité Económico y Social Europeo
EPPO	Fiscalía Europea
Euratom	Comunidad Europea de la Energía Atómica
MEDE	Mecanismo Europeo de Estabilidad
MEP	Diputado al Parlamento Europeo
OCDE	Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
OECE	Organización Europea de Cooperación Económica
OSCE	Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
OTAN	Organización del Tratado del Atlántico Norte
Rec.	Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
SAP	Proceso de Estabilización y Asociación
TFUE	Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Tratado CE	Tratado constitutivo de la Comunidad Europea
Tratado UE o TUE	Tratado de la Unión Europea
UE	Unión Europea

CRONOLOGÍA

26 de junio de 1945: Firma de la Carta de las Naciones Unidas en San Francisco

9 de septiembre de 1946: Discurso de Winston Churchill, en Zúrich, sobre las ventajas de los «Estados Unidos de Europa»

17 de marzo de 1948: Firma del Tratado constitutivo de la Unión Europea Occidental en Bruselas

4 de abril de 1949: Firma del Tratado del Atlántico Norte por el que se crea la OTAN en Washington

16 de abril de 1949: Creación de la Organización Europea de Cooperación Económica en París

5 de mayo de 1949: Firma del Tratado constitutivo del Consejo de Europa en Estrasburgo

9 de mayo de 1950: Declaración de Robert Schuman sobre la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero como primera etapa de la creación de una federación europea

4 de noviembre de 1950: Firma del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales en Roma

18 de abril de 1951: Firma del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (Tratado CECA), en París, por parte de Bélgica, Alemania Occidental, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos, con una duración de 50 años

23 de julio de 1952: Entrada en vigor del Tratado CECA

1 de junio de 1955: Conferencia de ministros de Asuntos Exteriores en Mesina para preparar el Tratado CEE

25 de marzo de 1957: Firma de los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (Tratado CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado CEEA/ Tratado Euratom), en Roma, por parte de Bélgica, Alemania Occidental, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos (Tratados de Roma)

1 de enero de 1958: Entrada en vigor del Tratado de Roma

4 de enero de 1960: Creación de la Asociación Europea de Libre Comercio en Estocolmo por parte de Austria, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suecia, Suiza y el Reino Unido

14 de diciembre de 1960: Firma del Convenio sobre la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos en París

8 de abril de 1965: Firma del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas (Tratado de fusión)

1 de julio de 1967: Entrada en vigor del Tratado de fusión

1 de enero de 1973: Adhesión de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido a las Comunidades Europeas

1 de agosto de 1975: Firma del Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa en Helsinki

18 de diciembre de 1978: Establecimiento del Sistema Monetario Europeo

7-10 de junio de 1979: Primeras elecciones directas al Parlamento Europeo

1 de enero de 1981: Adhesión de Grecia a las Comunidades Europeas

1 de enero de 1985: Retirada de Groenlandia de la Comunidad Económica Europea

14 de junio de 1985: Acuerdo de Schengen entre Bélgica, Francia, Alemania Occidental, Luxemburgo y los Países Bajos sobre la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes

1 de enero de 1986: Adhesión de Portugal y España a las Comunidades Europeas

1 de julio de 1987: Creación del Acta Única Europea

3 de octubre de 1990: Adhesión de Alemania Oriental a la República Federal de Alemania e integración en las Comunidades Europeas

7 de febrero de 1992: Firma del Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht) en Maastricht

2 de mayo de 1992: Firma del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Acuerdo EEE) en Oporto

1 de enero de 1993: Creación del mercado interior europeo

1 de noviembre de 1993: Entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht)

1 de enero de 1994: Entrada en vigor del Acuerdo EEE

1 de enero de 1995: Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia a la Unión Europea

1 de marzo de 1995: Entrada en vigor del Convenio de Schengen (miembros adicionales hasta marzo de 2001: Dinamarca, Grecia, España, Italia, Austria, Portugal, Finlandia y Suecia)

16 de julio de 1997: Publicación del Programa Agenda 2000 de la Comisión Europea destinado a ampliar la UE

2 de octubre de 1997: Firma del Tratado de Ámsterdam

12 de diciembre de 1997: Inicio del proceso de ampliación de la Unión Europea por parte del Consejo Europeo en Luxemburgo

1 de octubre de 1998: Entrada en vigor del Convenio Europol (cooperación policial en la UE)

1 de enero de 1999: Introducción de la moneda única europea, el «euro»

1 de mayo de 1999: Entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam

24 de marzo de 2000: Adopción de la estrategia de Lisboa para la renovación económica, social y medioambiental de la UE

8 de diciembre de 2000: Proclamación solemne de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

26 de febrero de 2001: Firma del Tratado de Niza

1 de enero de 2002: Introducción de billetes y monedas en euros como medio de pago

28 de febrero de 2002: Creación de Eurojust (desde 2019, Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Judicial Penal)

1 de febrero de 2003: Entrada en vigor del Tratado de Niza

1 de mayo de 2004: Adhesión de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia a la UE

29 de octubre de 2004: Firma del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

Mayo-junio de 2005: Rechazo del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa en referendos celebrados en Francia (un 54,7 % de votos en contra) y en los Países Bajos (un 61,7 % de votos en contra)

1 de enero de 2007: Adhesión de Bulgaria y Rumanía a la UE

1 de enero de 2007: Introducción del euro en Eslovenia

1 de marzo de 2007: Establecimiento de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea

12 de diciembre de 2007: Proclamación solemne de la Carta de los Derechos Fundamentales por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea en Estrasburgo

13 de diciembre de 2007: Firma del Tratado de Lisboa

21 de diciembre de 2007: Entrada de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia en el espacio Schengen

1 de enero de 2008: Introducción del euro en Chipre y Malta

12 de junio de 2008: Primer referéndum en Irlanda sobre el Tratado de Lisboa (un 53,4 % de votos en contra)

12 de diciembre de 2008: Entrada de Suiza en el espacio Schengen

1 de enero de 2009: Introducción del euro en Eslovaquia

2 de octubre de 2009: Segundo referéndum en Irlanda sobre el Tratado de Lisboa (un 67,1 % de votos a favor)

1 de diciembre de 2009: Entrada en vigor del Tratado de Lisboa

1 de diciembre de 2009: Primer presidente del Consejo Europeo (Herman Van Rompuy); primera Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (Baronesa Catherine Ashton)

21 de junio de 2010: Creación del Servicio Europeo de Acción Exterior

1 de enero de 2011: Introducción del euro en Estonia

1 de enero de 2011: Puesta en marcha de la autoridad europea de supervisión financiera

25 de marzo de 2011: Adopción del Pacto por el Euro Plus para la coordinación de las políticas económicas en la Unión Económica y Monetaria

19 de diciembre de 2011: Entrada de Liechtenstein en el espacio Schengen

30 de enero de 2012: Acuerdo de veinticinco Estados miembros sobre un Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria

2 de febrero de 2012: Firma del Tratado Constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad

1 de julio de 2013: Adhesión de Croacia a la UE

1 de enero de 2014: Introducción del euro en Letonia

18 de septiembre de 2014: Referéndum sobre la independencia escocesa (55,3 % de votos en contra, 44,7 % a favor)

1 de enero de 2015: Introducción del euro en Lituania

12 de marzo de 2015: Retirada formal de la solicitud de adhesión de Islandia a la UE

23 de junio de 2016: Referéndum de salida en el Reino Unido (51,9 % de votos a favor de la salida)

30 de diciembre de 2016: Entrada en vigor en la UE del Acuerdo de París sobre el cambio climático, tras su ratificación por los Estados miembros

29 de marzo de 2017: Notificación oficial, de la primera ministra Theresa May, de la intención del Reino Unido de abandonar la UE

31 de enero de 2020: Retirada del Reino Unido de la UE tras cuarenta y siete años de pertenencia

9 de mayo de 2020: 70.º aniversario de la Declaración de Schuman

1 de enero de 2021 : El Reino Unido se retira del mercado interior y de la unión aduanera de la UE y de todas las políticas y acuerdos comerciales de la UE una vez finalizado el período transitorio. Se sustituyen por el Acuerdo de Comercio y Cooperación entre la UE y el Reino Unido

10 de marzo de 2021: Firma de la Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión relativa a la Conferencia sobre el Futuro de Europa

28 de junio de 2021: La UE adopta su primera «Legislación europea sobre el clima»

1 de enero de 2023: Introducción del euro en Croacia (20.º miembro de la zona del euro)

1 de enero de 2023: Entrada de Croacia en el espacio Schengen

DE PARÍS A LISBOA PASANDO POR ROMA, MAASTRICHT, ÁMSTERDAM Y NIZA

Hasta poco después del final de la Segunda Guerra Mundial, nuestro concepto de Estado y el funcionamiento de nuestra vida política se basaban casi exclusivamente en las constituciones y las legislaciones nacionales, las cuales fijaban en nuestros Estados democráticos las normas de comportamiento que debían observar tanto los ciudadanos y los partidos políticos como el mismo Estado y sus instituciones. Fue principalmente el total desmoronamiento de Europa, unido a la decadencia económica y política del viejo continente, lo que creó las condiciones para un nuevo comienzo y dio un renovado impulso a la idea de un nuevo ordenamiento europeo.

En su conjunto, los esfuerzos de integración europeos de la posguerra componen un cuadro confuso, formado por organizaciones complicadas y escasamente transparentes. Así coexisten, carentes de vínculos reales entre sí, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), el Consejo de Europa y la Unión Europea.

Esta diversidad de organizaciones solamente adquiere forma si se tienen en cuenta los objetivos concretos subyacentes, que se clasifican en tres grandes grupos.

Primer grupo: las organizaciones euroatlánticas

Las organizaciones euroatlánticas surgieron de la alianza entre los Estados Unidos y Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Así, no es casualidad que la primera organización europea de la posguerra, la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), fundada en el año 1948, se remonte a una iniciativa de los Estados Unidos. Su ministro de Asuntos Exteriores de la época, George Marshall, llamó en 1947 a los Estados de Europa a unificar sus esfuerzos de reconstrucción económica. Para ello, prometió el apoyo de los Estados Unidos, que se concretó en el Plan Marshall y constituyó el fundamento de la rápida reconstrucción de Europa occidental. El principal objetivo de la OECE consistió primero en la liberalización del comercio interestatal. Como objetivo complementario, en 1960, año del ingreso de Canadá y los Estados Unidos, se estableció el fomento a la economía del Tercer Mundo a través de la ayuda al desarrollo. La OECE se convirtió en la OCDE, que actualmente cuenta con treinta y ocho miembros.

En 1949, se creó la OTAN, un pacto militar con Canadá y los Estados Unidos. La OTAN tiene como meta la defensa y el apoyo colectivos. Se diseñó como parte de un cinturón de seguridad global para mitigar la influencia soviética y, tras la caída del telón de acero en 1989 y de la subsiguiente desmembración de la Unión Soviética, se ha ido transformando cada vez más en una organización orientada a la gestión de crisis y el fomento de la estabilidad. La OTAN cuenta con treinta y un países miembros: veintidós Estados miembros de la UE (sin incluir Irlanda, Chipre, Malta, Austria y Suecia) y Albania, Canadá, Islandia, Montenegro, Macedonia del Norte, Noruega, Turquía, el Reino Unido y los Estados Unidos. Para reforzar la cooperación en materia de política de seguridad entre los Estados europeos, en 1954 se fundó la Unión Europea Occidental (UEO). La UEO marcó el comienzo del desarrollo en Europa de una política de seguridad y defensa. No obstante, no se amplió su papel y la mayor parte de sus competencias se encomendó a otras instituciones internacionales, especialmente la OTAN, el Consejo de Europa y la UE. En consecuencia, la UEO se disolvió el 30 de junio de 2011.

Segundo grupo: Consejo de Europa y Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

El segundo grupo de organizaciones europeas se caracteriza por el hecho de que su estructura permite la participación del mayor número posible de Estados. Para ello se aceptó de forma deliberada que estas organizaciones no fueran más allá de la tradicional cooperación interestatal.

A este grupo pertenece el Consejo de Europa, la organización política fundada el 5 de mayo de 1949, que hoy cuenta con cuarenta y seis Estados miembros, entre los que se incluyen todos los Estados miembros actuales de la UE. En el Estatuto del Consejo de Europa no se menciona la intención de formar una federación o unión, ni se prevé la transferencia o fusión de partes de la soberanía nacional. En todas las cuestiones fundamentales, el Consejo de Europa adopta sus decisiones con arreglo al principio de la unanimidad. Según dicho principio, cada Estado puede vetar la adopción de resoluciones. De esta forma, el Consejo de Europa es, por su propia estructura, un órgano de cooperación internacional.

En el marco del Consejo de Europa se han adoptado numerosos convenios en materia de economía, cultura, política social y Derecho. El más importante y también más conocido es el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio Europeo de Derechos Humanos o CEDH), de 4 de noviembre de 1950, al que se han adherido hasta la fecha los cuarenta y seis Estados miembros del Consejo de Europa. Con este Convenio no solo se estableció un criterio mínimo, de gran importancia práctica, para la protección de los derechos humanos en los Estados signatarios, sino también un sistema de tutela judicial a cuyo amparo se puedan condenar las violaciones de los derechos humanos cometidas en los Estados miembros a través de los órganos establecidos en Estrasburgo en virtud del Convenio: la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

A este grupo pertenece igualmente la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), fundada en 1994 y precedida de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa. La OSCE, actualmente integrada por cincuenta y siete Estados, persigue los principios y objetivos establecidos en el Acta Final de Helsinki de 1975 y en la Carta de París de 1990, que incluyen, aparte del fomento de medidas que generen confianza entre los Estados europeos, la creación de una «red de seguridad» que permita la resolución de conflictos por medios pacíficos.

Tercer grupo: Unión Europea

El tercer grupo de organizaciones europeas está formado por la Unión Europea (UE). La novedad de la UE respecto a las asociaciones de Estados tradicionales radica en que los Estados miembros renuncian a parte de su soberanía a favor de la UE, a la que han dotado de competencias propias, independientes de los Estados miembros. En el ejercicio de sus competencias, la UE está facultada para adoptar actos jurídicos que, por sus efectos, son equivalentes a los actos de soberanía de los Estados miembros.

La primera piedra para la creación de la UE la puso el ministro francés de Asuntos Exteriores Robert Schuman con ocasión de su declaración de 9 de mayo de 1950, en la que expuso el plan que había elaborado junto con Jean Monnet, destinado a la unificación de la industria europea del carbón y del acero para formar una Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Con ello se pretendía poner en marcha, en cierto modo, una iniciativa histórica en favor de una «Europa organizada y viva», «indispensable para la civilización» y sin la cual «no puede salvaguardarse la paz en el mundo».

El «Plan Schuman» se hizo realidad con la conclusión del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), el 18 de abril de 1951 (Tratado de París), y su entrada en vigor el 23 de julio de 1952, con seis Estados fundadores (Bélgica, República Federal de Alemania, Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos). Esta Comunidad se estableció por un período limitado de cincuenta años y se «integró» en la Comunidad Europea el 23 de julio de 2002 al expirar su Tratado constitutivo. Como complemento a este Tratado, unos años más tarde los mismos países creaban, mediante los Tratados de Roma, de 25 de marzo de 1957, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom), que iniciaron sus actividades con la entrada en vigor de los Tratados el 1 de enero de 1958.

La fundación de la Unión Europea por medio del Tratado de Maastricht inauguró una nueva etapa en el camino hacia la integración política de Europa. Aunque el Tratado se firmó en Maastricht el 7 de febrero de 1992, debido a una serie de obstáculos en el proceso de ratificación (la aprobación por el pueblo danés en un segundo referéndum y el recurso de inconstitucionalidad en Alemania por la ratificación parlamentaria del Tratado) no entró en vigor hasta el 1 de noviembre de 1993. El Tratado se autodefine como «una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa». Contiene el acto fundacional de la Unión Europea, aunque no llegó a su completo desarrollo. La Unión Europea no vino a sustituir las Comunidades Europeas, sino que las combinó con nuevas políticas y formas de cooperación bajo una rúbrica común. Metafóricamente hablando, aquello condujo al establecimiento de los tres pilares sobre los que se asentó la UE. El primer pilar lo constituían las Comunidades Europeas: CEE (que pasó a llamarse CE), CECA (hasta 2002) y Euratom. El segundo pilar consistía en la cooperación entre Estados miembros en el ámbito de la política exterior y de seguridad común. El tercer pilar se refería a la cooperación entre Estados miembros en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior.

La primera evolución de la UE se materializó con el Tratado de Ámsterdam y el Tratado de Niza, que entraron en vigor el 1 de mayo de 1999 y el 1 de febrero de 2003, respectivamente. El objetivo de estas reformas era conservar la capacidad de actuación de la UE con vistas a una ampliación que incorporaría a muchos nuevos Estados miembros. Por consiguiente, ambos Tratados implicaron, en primer lugar, reformas institucionales, si bien en comparación con reformas anteriores no destacó la voluntad política de profundización en la integración europea.

Las críticas que ello suscitó impulsaron un debate sobre el futuro de la UE y su configuración institucional, que desembocó en la Declaración sobre el futuro de la Unión Europea, aprobada por los jefes de Estado o de Gobierno el 5 de diciembre de 2001 en la ciudad belga de Laeken. En dicha Declaración, la UE se comprometió a ser más democrática, transparente y eficaz y a abrir el camino hacia una Constitución. Como primer paso para la puesta en práctica de estos objetivos, se encomendó a la llamada Convención sobre el futuro de Europa, presidida por el antiguo presidente francés Valéry Giscard d’Estaing, la elaboración de una Constitución Europea. El proyecto del «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa», elaborado por la Convención, se entregó oficialmente al presidente del Consejo Europeo el 18 de julio de 2003 y los jefes de Estado o de Gobierno lo adoptaron con algunas modificaciones los días 17 y 18 de julio de 2004 en Bruselas.

Esta Constitución tenía como objetivo aglutinar la Unión Europea y la Comunidad Europea en su forma anterior en una nueva y única Unión Europea que debía basarse en un tratado constitucional único. Solo la Comunidad Europea de la Energía Atómica mantendría su estatus de comunidad independiente sin dejar por ello de estar estrechamente engranada a la nueva Unión Europea. Sin embargo, el enfoque constitucional descrito fracasó en el proceso de ratificación por parte de los Estados miembros. Tras un comienzo positivo con la ratificación de trece de los aún veinticinco Estados miembros de aquel entonces, el Tratado Constitucional de la Unión Europea fue rechazado mediante sendos referendos en Francia (un 54,7 % de votos en contra con una participación del 69,34 %) y en los Países Bajos (un 61,7 % de votos en contra con una participación del 63 %).

Tras un período de reflexión de casi dos años, hubo que esperar hasta la primera mitad del año 2007 para lograr poner en marcha un nuevo paquete de reformas. Este paquete de reformas supone el abandono formal del enfoque de la Constitución Europea que preveía la derogación de todos los Tratados vigentes y su sustitución por un texto único denominado «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa». En su lugar, se elaboró un Tratado de Reforma, siguiendo fielmente la tradición de los Tratados de Maastricht, Ámsterdam y Niza, que introduce en los Tratados vigentes de la UE modificaciones básicas para potenciar la capacidad de actuación de la UE en el interior y en el exterior, reforzar la legitimación democrática y, en general, mejorar la eficacia de la actuación de la UE. Siguiendo la tradición, dicho Tratado de Reforma fue bautizado como Tratado de Lisboa en alusión al lugar donde se firmó. La elaboración del Tratado de Lisboa se llevó a cabo con suma rapidez. Este hecho se debe, en particular, a que en la reunión del Consejo Europeo, celebrada en Bruselas los días 21 y 22 de junio de 2007, los propios jefes de Estado o de Gobierno establecieron en detalle en las conclusiones del mismo en qué forma y en qué medida se debían incorporar a los Tratados vigentes las modificaciones acordadas para el Tratado de Reforma. En este caso, procedieron de forma totalmente atípica y no se limitaron, como solía ser habitual, a formular pautas generales que posteriormente debían ser puestas en práctica por una conferencia intergubernamental, sino que elaboraron ellos mismos la estructura y el contenido de los cambios previstos, especificando con frecuencia incluso la redacción precisa de una norma concreta.

Cabe citar, en particular, entre los puntos más conflictivos, la delimitación de las competencias de la UE y de los Estados miembros, el desarrollo de la política exterior y de seguridad común, el nuevo papel de los Parlamentos nacionales en el proceso de integración, y la incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea al Derecho de la UE, así como posibles avances en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal. Por consiguiente, la Conferencia Intergubernamental convocada en 2007 disponía de un margen de maniobra limitado y solo estaba facultada para poner en práctica los aspectos técnicos de las modificaciones deseadas. Los trabajos de la conferencia concluyeron los días 18 y 19 de octubre de 2007 y obtuvieron la aprobación política del Consejo Europeo en su reunión informal celebrada en Lisboa en esa misma fecha.

Finalmente, el Tratado fue firmado el 13 de diciembre de 2007 por los jefes de Estado o de Gobierno de los aún veintisiete Estados miembros de la UE (Croacia no ingresó en la UE hasta 2013) en Lisboa. No obstante, incluso en el caso de este Tratado, el procedimiento de ratificación resultó sumamente complicado. Si bien el Tratado de Lisboa, a diferencia del Tratado Constitucional de la Unión Europea, superó el reto de la ratificación en Francia y en los Países Bajos, al principio la ratificación fracasó en un primer referéndum celebrado en Irlanda el 12 de junio de 2008 (un 53,4 % de votos en contra con una participación del 53,1 %). Solo después de la provisión de varias garantías jurídicamente vinculantes sobre el alcance (limitado) del nuevo Tratado, en octubre de 2009 el Tratado de Lisboa se sometió a consulta popular en el marco de un segundo referéndum. En esta ocasión, el Tratado fue aprobado por una amplia mayoría del pueblo irlandés (un 67,1 % de votos a favor con una participación del 59 %). Además, el resultado positivo del referéndum en Irlanda allanó el camino hacia la ratificación del Tratado de Lisboa en Polonia y Chequia, dado que en Polonia el presidente Kaczyński había supeditado la firma del acta de ratificación a la aprobación del Tratado en el referéndum irlandés. También el presidente checo, Václav Klaus, manifestó su intención de esperar a conocer el resultado del referéndum irlandés y, finalmente, condicionó la firma del acta de ratificación, además, a la garantía de que el Tratado de Lisboa —en particular la incorporación de la Carta de los Derechos Fundamentales al Tratado de la Unión Europea— no afectara en absoluto a los denominados «decretos Beneš» del año 1945, que excluían las reivindicaciones territoriales sobre antiguos territorios alemanes en Chequia. Tras hallarse una solución incluso para esta exigencia, el presidente Václav Klaus firmó el acta de ratificación el 3 de noviembre de 2009. Así, se logró concluir con éxito el procedimiento de ratificación, de modo que el Tratado de Lisboa pudo entrar en vigor el 1 de diciembre de 2009.

Mediante el Tratado de Lisboa se fusionaron la Unión Europea y la Comunidad Europea para formar una única Unión Europea. El término «Comunidad» se sustituyó de forma universal por el concepto «Unión». La Unión Europea sustituyó y sucedió a la Comunidad Europea. Sin embargo, el Derecho de la UE continúa siendo determinado por los siguientes tres Tratados.

Tratados vigentes de la UE

El Tratado UE y el TFUE tienen el mismo valor jurídico, por lo que no existe relación de subordinación alguna de uno respecto del otro. Esta aclaración jurídica expresa es necesaria porque el grado de regulación en ambos Tratados y la nueva denominación del anterior Tratado CE (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) sugieren que el Tratado UE constituye algún tipo de ley constitucional o tratado básico, mientras que el TFUE parece ser concebido más bien como un tratado de ejecución. Asimismo, el Tratado UE y el TFUE no tienen carácter constitucional formal. La terminología utilizada en los Tratados refleja este cambio respecto al proyecto constitucional: ya no se utiliza la expresión «constitución»; el «ministro de Asuntos Exteriores de la UE» pasa a llamarse «alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad»; y se abandonan las definiciones de «ley» y «ley marco». Del mismo modo, no figura en los Tratados modificados ningún artículo que mencione los símbolos de la UE (bandera o himno). La primacía del Derecho de la UE no se recoge de forma expresa en una norma del Tratado, sino que se infiere, como venía siendo habitual, de una declaración relativa a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre esta cuestión.

Adhesión a la UE

Tras la retirada del Reino Unido, la Unión Europea está compuesta actualmente por veintisiete Estados miembros: en primer lugar, los seis Estados fundadores de la Comunidad Económica Europea, a saber, Bélgica, Alemania (ampliada al territorio de la antigua República Democrática Alemana a raíz de la reunificación de los dos Estados alemanes el 3 de octubre de 1990), Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos. El 1 de enero de 1973, se adhirieron a la Comunidad Dinamarca (actualmente, excluida Groenlandia, que en un referéndum celebrado en febrero de 1982 votó por una pequeña mayoría no permanecer en la CE), Irlanda y el Reino Unido (que abandonó la UE el 31 de enero de 2020); la adhesión prevista de Noruega fue rechazada en un referéndum en octubre de 1972 (con un 53,5 % de votos en contra de la adhesión a la CE).

La denominada «ampliación hacia el sur» de la UE se inició con la adhesión de Grecia el 1 de enero de 1981 y concluyó con el ingreso de España y Portugal el 1 de enero de 1986. Tras esta ampliación, el 1 de enero de 1995 se produjo la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia a la UE. El ingreso de Noruega fracasó —al igual que veintidós años antes— en el marco de un referéndum en el que los votantes volvieron a pronunciarse, con un escaso margen del 52,4 % de los votos, en contra de la pertenencia de Noruega a la UE. El 1 de mayo de 2004 ingresaron en la UE los países bálticos —Estonia, Letonia y Lituania—, los países de Europa Central y Oriental —Chequia, Hungría, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia—, así como las dos islas mediterráneas; Chipre y Malta. Apenas dos años después prosiguió la ampliación hacia el este con la adhesión de Bulgaria y Rumanía el 1 de enero de 2007.

Croacia ha sido el último Estado en adherirse a la UE, al formalizar su ingreso el 1 de julio de 2013. La población de la Unión creció hasta situarse en los 447 millones de personas actuales. Esta ampliación histórica de la UE constituye la piedra angular de un largo proceso que ha permitido la reunificación de unos pueblos europeos que habían estado separados durante más de medio siglo por el telón de acero y la guerra fría. En consecuencia, las ampliaciones de la UE representan, sobre todo, la voluntad de aportar paz, estabilidad y bienestar económico a un continente europeo unido.

La UE también está abierta a la adhesión de otros Estados, siempre que cumplan con los criterios de adhesión establecidos por el Consejo Europeo en 1993, en Copenhague:

• Criterios políticos: estabilidad institucional, democracia, Estado de Derecho, garantía de los derechos humanos, así como respeto y protección de las minorías.
• Criterios económicos: existencia de una economía de mercado en funcionamiento, capaz de hacer frente a la presión competitiva y las fuerzas del mercado dentro de la UE.
• Criterios jurídicos: la capacidad para asumir las obligaciones vinculadas a la adhesión a la UE, incluida la aceptación de los objetivos de la unión política, económica y monetaria.

El procedimiento de adhesión consta de tres fases que deben recibir la aprobación de todos los Estados miembros actuales de la UE:

1. se plantea a un país la perspectiva de la adhesión;
2. el país pasa a ser candidato oficial en cuanto cumple los requisitos de adhesión, lo cual sin embargo no significa que se inicien las negociaciones oficiales;
3. se entablan con el país candidato las negociaciones formales de adhesión, en las que se acuerdan las modalidades y procedimientos para la incorporación de la legislación vigente de la UE.

Una vez concluidas las negociaciones y las reformas correspondientes de manera satisfactoria para ambas partes, los resultados y las condiciones de la adhesión se recogen en un Tratado de Adhesión. Este Tratado, en primer lugar, debe ser aprobado por el Parlamento Europeo por mayoría absoluta de sus miembros. A continuación, el Consejo debe aprobar el Tratado por unanimidad. La firma del Tratado de Adhesión corresponde entonces a los jefes de Estado o de Gobierno de la UE y del país candidato. Posteriormente, todo Tratado de Adhesión debe ser «ratificado» por los Estados miembros de la UE y por el país candidato con arreglo a sus disposiciones constitucionales correspondientes. Con el depósito de los instrumentos de ratificación se completa el procedimiento de adhesión y entra en vigor el Tratado de Adhesión. En ese momento, el país candidato pasa a ser Estado miembro.

Actualmente se mantienen negociaciones de adhesión con Turquía (desde 2005), Montenegro (desde 2012), Serbia (desde 2014) y Albania y Macedonia del Norte (desde 2022).

Turquía presentó su solicitud de adhesión el 14 de abril de 1987. Sin embargo, la historia de las relaciones entre la UE y Turquía se remonta a mucho más atrás. Ya en 1963 se firmó un Acuerdo de Asociación entre la CEE y Turquía en el que se abría la perspectiva de una adhesión. En 1995 se instauró una unión aduanera y, en diciembre de 1999, el Consejo Europeo de Helsinki concedió el estatus oficial de país candidato a Turquía como muestra de la convicción de que el país posee los fundamentos de un sistema democrático, aun cuando quede mucho por hacer en lo que al respeto de los derechos humanos y la protección de las minorías se refiere. Con arreglo a una recomendación de la Comisión, el Consejo Europeo dio finalmente luz verde en diciembre de 2004 al inicio de las negociaciones de adhesión con Turquía, que comenzaron en octubre de 2005, pero aún siguen siendo complicadas. Esto se debe, en parte, al persistente mal historial del país en materia de derechos humanos, Estado de Derecho, libertad de los medios de comunicación y lucha contra la corrupción. El hecho de que ocho capítulos solo puedan abrirse a negociación una vez que Turquía haya ratificado el Protocolo adicional sobre Chipre anejo al Acuerdo de Ankara y de que el cierre provisional de los capítulos ya tratados dependa también de dicha ratificación, supone un obstáculo adicional. El objetivo final de estas negociaciones es la adhesión, pero no hay ninguna garantía de que se logre.

Islandia presentó su solicitud de adhesión el 17 de julio de 2009. Las negociaciones de adhesión se iniciaron de manera oficial en 2010 y también avanzaron a buen ritmo en un principio, pero, tras el cambio de gobierno, se estancaron antes de ser finalmente abandonadas por completo, tras lo cual Islandia retiró su solicitud de adhesión el 12 de marzo de 2015.

En 2022, La UE concedió el estatuto de país candidato a Bosnia y Herzegovina, Moldavia y Ucrania. Además, se ha abierto la perspectiva de una futura adhesión a la UE tanto a Kosovo (¹) y a Georgia.

Por otra parte, también se prevé la posibilidad de retirada de la UE: el Tratado de la Unión Europea introdujo una cláusula de retirada (artículo 50 del TUE) que permite a cualquier Estado miembro salir de la Unión. La retirada no queda supeditada a ninguna condición: solo se requiere un acuerdo entre la UE y el Estado miembro de que se trate sobre las modalidades de su retirada o, en su defecto, deberán transcurrir dos años a partir de la notificación de la intención correspondiente para que la retirada surta efecto, en el caso de que no se haya podido celebrar dicho acuerdo. En cambio, no se prevé la exclusión de un Estado miembro de la UE en contra de su voluntad declarada, ni siquiera en caso de incumplimiento grave y reiterado de los Tratados.

La opción de la retirada se puso en práctica antes de lo que habría cabido esperar. El 23 de junio de 2016, en un referéndum sobre la pertenencia del Reino Unido a la UE, el 51,9 % de los británicos (con una participación del 72,2 %) votó en contra de la permanencia en la Unión Europea. Esto dio lugar a que, el 29 de marzo de 2017, el Reino Unido presentara oficialmente al Consejo Europeo la notificación de retirada de la UE y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Tres años después del referéndum británico y tras un proceso de negociación relativo al Acuerdo de Retirada sumamente turbulento, el 31 de enero de 2020 se hizo efectiva con carácter definitivo la retirada del Reino Unido tras cuarenta y siete años de pertenencia a la UE. Una vez expirado el período transitorio el 31 de diciembre de 2020, el Reino Unido abandonó íntegramente la UE el 1 de enero de 2021, lo que supone sobre todo su retirada del mercado interior de la UE, de la unión aduanera, de las políticas de la UE y de los acuerdos comerciales de la UE. Las futuras relaciones de la UE con el Reino Unido como país no miembro de la UE se recogen en el Acuerdo bilateral de Comercio y Cooperación, que, junto con el Acuerdo de Retirada, en virtud del cual se estipularon los fundamentos de la retirada, y la Declaración Política, que estableció el marco de las negociaciones sobre las futuras relaciones entre el Reino Unido y la UE, constituyen los instrumentos clave de la retirada.

Del Acuerdo de Retirada cabe destacar sobre todo dos aspectos:

• El problema de la frontera irlandesa

Con el fin de evitar la creación de una frontera física entre Irlanda del Norte e Irlanda, la UE exigió una «solución de último recurso» que habría obligado a prácticamente todo el Reino Unido a una unión aduanera con la UE. Esta posibilidad amenazaba con hacer imposible cualquier acuerdo, pero en el último momento se encontró una solución aceptable para ambas partes. El protocolo del Acuerdo de Retirada establece inequívocamente que Irlanda del Norte forma parte del territorio aduanero del Reino Unido. Los acuerdos comerciales que el Reino Unido pueda celebrar tras el final del período transitorio y la salida del país de la unión aduanera de la UE también se aplicarán sin restricciones en Irlanda del Norte. Por ese motivo, Irlanda del Norte tendrá una frontera con Irlanda y, por ende, con el mercado interior y la unión aduanera de la UE, lo que, en teoría, exigiría también el control de mercancías en dicha frontera. Sin embargo, esto entraría en conflicto con el Acuerdo del Viernes Santo (de Belfast) de 1998, firmado tras treinta años de violencia en Irlanda del Norte, un período conocido como «the Troubles» o «el Conflicto». Por consiguiente, en el Acuerdo de Retirada se acordó fijar la frontera aduanera entre el Reino Unido y la UE en el mar situado entre el Reino Unido e Irlanda del Norte. En este contexto, en Irlanda del Norte continúan aplicándose todas las disposiciones aduaneras y de mercado de la UE, en especial las disposiciones sobre la circulación de mercancías, los requisitos sanitarios, las normas sobre producción, las condiciones de venta para productos agrícolas, el impuesto sobre el valor añadido y la normativa relativa a los impuestos especiales, así como las disposiciones sobre la supervisión en materia de ayudas estatales. De este modo, las mercancías producidas en Irlanda del Norte pueden circular por Irlanda (y desde allí introducirse en cualquier lugar de la UE) sin necesidad de pasar por ningún tipo de control fronterizo. Las demás mercancías y productos que se introduzcan en Irlanda del Norte son sometidas a control por parte de las autoridades aduaneras británicas en los puertos o aeropuertos. En dichos controles se debe determinar sobre todo si dichas mercancías y productos están destinados únicamente a uno de los mercados británicos o si existe el «riesgo» de que sean introducidos en el mercado de la UE a través de Irlanda. Un comité mixto, a partir de determinados criterios (naturaleza y valor del producto, uso para consumo directo o para transformación posterior, probabilidad de uso indebido, etc.), intentará delimitar el «riesgo» y prever excepciones. El tratamiento aduanero se determinará mediante la asignación al territorio aduanero pertinente: si las mercancías están destinadas al mercado de Irlanda del Norte, se aplicará íntegramente la normativa aduanera del Reino Unido; si, por el contrario, existe un «riesgo» de que las mercancías en cuestión vuelvan a aparecer en el mercado interior de la UE, se aplicará la normativa aduanera de la UE. Una vez transcurrido el período transitorio, la Asamblea de Irlanda del Norte podrá decidir cada cuatro años por mayoría simple si desea mantener la aplicación de las normas de la Unión. Si el resultado de la votación es negativo, al cabo de dos años las disposiciones europeas dejarán de ser aplicables también en Irlanda del Norte. En ese caso, en el período de dos años debería encontrarse otra solución para evitar una frontera física entre Irlanda del Norte e Irlanda.

• Derechos civiles recíprocos

Habida cuenta de que en el Reino Unido residen 3,2 millones de ciudadanos de la UE y que 1,2 millones de nacionales del Reino Unido viven en la UE, la cuestión de la protección recíproca de los derechos civiles constituye una prioridad absoluta. De conformidad con el Acuerdo de Retirada, los ciudadanos de la UE y los ciudadanos del Reino Unido que hayan ejercido su derecho a residir en el territorio correspondiente antes del final del período transitorio (31 de diciembre de 2020) y sigan viviendo allí después disfrutarán durante toda su vida de todos los derechos que les correspondían antes del Brexit. Estos derechos también se amplían a los miembros de la familia de dichos ciudadanos. Asimismo, transcurrido el período transitorio, podrán seguir manteniendo allí su centro de interés, trabajar o estudiar. Sus cónyuges, hijos o nietos residentes en otro Estado podrán trasladarse en todo momento al territorio del miembro familiar. Los beneficiarios conservarán también todos los derechos a prestaciones en materia de salud y otras prestaciones del sistema de seguridad social. Se garantizará el reconocimiento recíproco de las cualificaciones profesionales. Cualquier tipo de discriminación por razón de nacionalidad seguirá estando prohibido más allá del período transitorio. Gozarán de plena igualdad de trato, especialmente en lo que se refiere a la igualdad de derechos y oportunidades en el acceso al empleo y la educación. No obstante, estos derechos ya no se aplicarán automáticamente. Los ciudadanos de la UE deben haber solicitado su estatuto de residencia en el Reino Unido antes de junio de 2021. Si no se ha observado este plazo, debe justificarse debidamente el retraso en la solicitud para poder obtener el estatuto.

El Acuerdo de Comercio y Cooperación se firmó el 30 de diciembre de 2020. Se aplicó provisionalmente desde el 1 de enero de 2021 y entró definitivamente en vigor el 1 de mayo de 2021.

El Acuerdo de Comercio y Cooperación establece, entre otras cosas, una asociación económica integral. Esta se basa, en esencia, en un acuerdo de libre comercio con arreglo al cual no se prevén ni aranceles ni cuotas, evitando así importantes obstáculos al comercio. No obstante, una asociación de este tipo requiere también condiciones marco equitativas. Por ese motivo, ambas partes han acordado amplias disposiciones con vistas a garantizar una competencia justa en relación con las ayudas estatales, así como con las normas de protección de los consumidores, de protección de los trabajadores y respecto al ámbito de medio ambiente y cambio climático. Sin embargo, no podría hablarse de una verdadera asociación económica si las futuras relaciones quedaran circunscritas únicamente al ámbito de las cuestiones comerciales. Por ese motivo, la UE y el Reino Unido han acordado el marco de la futura cooperación, asimismo, en relación con un nutrido número de otros campos: servicios; cualificaciones profesionales; contratación pública; cuestiones medioambientales y energéticas; transporte de mercancías por vía aérea, marítima y ferroviaria; y disposiciones relativas a la seguridad social y a la investigación y el desarrollo. En el marco del acuerdo, el Reino Unido participará también en el futuro en una serie de programas de la UE. A fin de tener en cuenta los profundos vínculos y la proximidad geográfica de la UE y el Reino Unido, el acuerdo establece también una estrecha asociación en el ámbito de la seguridad, para facilitar la cooperación en materia de justicia y los asuntos de interior. En concreto esto significa que ambas partes seguirán colaborando estrechamente en la lucha contra la delincuencia, por ejemplo en el marco de Europol (la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial), y que se coordinarán en la lucha contra el blanqueo de capitales, la delincuencia transnacional y el terrorismo. Además, el acuerdo regula el intercambio recíproco de datos, por ejemplo, datos del registro de nombres de pasajeros o datos consignados en el registro de antecedentes penales. Contrariamente al deseo de la UE, el acuerdo no contempla ninguna disposición relativa a la colaboración en materia de política exterior y de seguridad. La UE y el Reino Unido continuarán siendo socios importantes en la OTAN, la OSCE o las Naciones Unidas.

VALORES FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

La construcción de una Europa unida se fundamenta en unos principios elementales profesados por los Estados miembros en el artículo 2 del TUE y cuya aplicación se confía a las instituciones de la UE. Entre estos valores se incluyen el respeto de la dignidad humana, la igualdad, la libertad y la solidaridad. La UE se compromete expresamente al mantenimiento de los principios comunes a todos los Estados miembros de democracia y Estado de Derecho, así como a la protección de los derechos humanos.

Dichos valores no solo sirven de pauta para los Estados que deseen adherirse a la UE en el futuro, sino que las violaciones graves y persistentes de estos valores y principios por parte de un Estado pueden ser sancionadas en virtud del artículo 7 del TUE. Para ello es necesario en primer lugar que los jefes de Estado o de Gobierno reunidos en el Consejo Europeo constaten de manera unánime la existencia de una violación grave y persistente de los valores y principios de la UE. Los jefes de Estado o de Gobierno constatarán tal circunstancia a propuesta de una tercera parte de los Estados miembros o de la Comisión, y previa aprobación del Parlamento Europeo. En tal caso, el Consejo de la Unión Europea puede suspender por mayoría cualificada determinados derechos —derivados del Tratado UE y del TFUE— de un Estado miembro, incluido el derecho de voto de su representante del Gobierno en el Consejo. En cambio, las obligaciones derivadas de los Tratados seguirán siendo vinculantes para el Estado miembro afectado. También se toman especialmente en consideración las repercusiones en los derechos y obligaciones de los ciudadanos y de las empresas.

La Unión Europea como garante de la paz

El motor más potente de la unificación europea ha sido el deseo de paz (artículo 3 del TUE). En el siglo pasado, dos guerras mundiales han enfrentado a Estados europeos que hoy día son miembros de la UE. Por esta razón, hablar de política europea implica hablar también de una política de pacificación. Con la creación de la UE se han sentado las bases de un orden europeo que impide toda guerra entre los Estados miembros. Más de setenta años de paz en Europa lo demuestran. Cuanto mayor sea el número de Estados europeos que se adhieran a la UE, tanto más potente será este orden. En este sentido, las últimas ampliaciones de la UE han supuesto una contribución importante para reforzar el orden de paz europeo. En 2012, la UE recibió el Premio Nobel de la Paz por su contribución al avance de la paz, la reconciliación, la democracia y los derechos humanos en Europa.

Sin embargo, la paz en Europa no puede darse por sentada, como demuestra la agresión militar no provocada e injustificada de Rusia contra Ucrania. Se trata más bien de actuar y lograr un efecto pacificador más allá de la zona de paz creada dentro de la UE. Se espera que la cooperación de los Estados miembros de la UE en materia de política exterior y de seguridad ofrezca mejores oportunidades en este sentido.

La unidad y la igualdad como principios rectores

La unidad es un principio rector de la UE. Solo en la medida en que los Estados europeos se presenten y actúen conjuntamente respetando su diversidad, podrán resolverse los principales problemas de la actualidad. Muchos opinan que sin la integración europea no podrán mantenerse ni asegurarse en el futuro la paz en Europa y en el mundo, la democracia y el Estado de Derecho, la prosperidad económica y la protección social. Hace tiempo que el cambio climático, el desempleo, el crecimiento insuficiente, la seguridad energética y la contaminación medioambiental han dejado de ser problemas que puedan resolverse exclusivamente a escala nacional. Solo en el marco de la UE puede establecerse un orden económico estable. Es necesario que los europeos se unan para llevar a cabo una política económica internacional que potencie la competitividad de su economía y, al mismo tiempo, promueva la consecución de los objetivos climáticos y consolide los fundamentos sociales del Estado de Derecho. Sin cohesión interna, Europa no será capaz ni de afirmar su independencia política y económica frente al resto del mundo, ni de recuperar su influencia en la escena internacional, ni de asegurar su intervención en la política mundial.

Solo puede existir unidad donde reine la igualdad. Ningún ciudadano de la UE debe recibir un trato menos favorable, o sea, ser «discriminado», a causa de su nacionalidad. Hay que luchar contra las diferencias de trato por motivos de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se conforma con esta enumeración. También prohíbe la discriminación por el color de la piel, las características genéticas, la lengua, las opiniones políticas o de cualquier otro tipo, la pertenencia a una minoría nacional, el patrimonio o el nacimiento. Además, todos los ciudadanos de la UE son iguales ante la ley. Para los Estados miembros, el principio de igualdad significa que ninguno de ellos tiene primacía sobre otro y que las diferencias de orden natural, como la extensión, el número de habitantes de un país o las diferentes estructuras, pueden tenerse en cuenta únicamente en el marco del principio de igualdad.

Las libertades fundamentales

La libertad es el corolario de la paz, la unidad y la igualdad. La creación de un gran espacio que reúne actualmente a veintisiete Estados garantiza al mismo tiempo la libertad de circulación a través de las fronteras nacionales, que se traduce concretamente en la libre circulación de los trabajadores, la libertad de establecimiento, la libertad de prestación de servicios, la libre circulación de mercancías y la libre circulación de capitales. Estas libertades fundamentales garantizan a las empresas la libertad de decisión, a los trabajadores la libre elección de su lugar de trabajo y a los consumidores la libertad de elegir dentro de un amplio abanico de productos. La libre competencia permite a las empresas ofrecer sus bienes y servicios a un grupo de consumidores incomparablemente mayor. El trabajador busca su puesto de trabajo y cambia de empleo de acuerdo con sus ideas e intereses en el conjunto de la UE. El consumidor puede elegir lo mejor y lo más barato dentro de una oferta que se ha ampliado notablemente gracias al refuerzo de la competencia.

En el Tratado de Adhesión a menudo se prevén disposiciones transitorias relativas sobre todo a las libertades de circulación de los trabajadores, de prestación de servicios y de establecimiento, que permiten a los «antiguos» Estados miembros restringir estas libertades fundamentales a los nacionales de los países recién incorporados a la UE durante un plazo máximo de siete años sobre la base del Derecho nacional o de los acuerdos bilaterales existentes.

El principio de solidaridad

La libertad exige como contrapartida la solidaridad: el uso desmedido de la libertad va siempre en detrimento de los demás. Por esta razón, un orden de la UE, para ser duradero, deberá siempre reconocer como principio fundamental la solidaridad entre sus miembros y repartir uniforme y equitativamente los beneficios —es decir, la prosperidad— y las cargas entre todos los miembros.

El respeto de la identidad nacional

La Unión respetará la identidad nacional de sus Estados miembros. Los Estados miembros no deben disolverse en la UE, sino integrarse en ella con sus particularidades nacionales. Precisamente de la variedad de las peculiaridades e identidades nacionales extrae la UE su fortaleza moral, que a su vez se utiliza en bien de toda la comunidad.

La exigencia de seguridad

Todos estos valores fundamentales dependen, en definitiva, de la seguridad. En particular, desde los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en los Estados Unidos y los actos terroristas que con mayor frecuencia y crueldad se vienen produciendo en el continente europeo, la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado han vuelto a pasar a un primer plano en Europa. La colaboración entre la policía y la justicia se intensifica continuamente y se ha reforzado la protección de las fronteras exteriores comunes de la UE.

No obstante, la seguridad en el contexto europeo se refiere también a la seguridad social de todos los ciudadanos que residen en la UE, así como a la seguridad del empleo y para las decisiones empresariales, que se adoptan confiando en la estabilidad del marco económico. La actuación de las instituciones de la UE debe proporcionar a los ciudadanos y a las empresas de la Unión la posibilidad de mirar con seguridad al futuro, y ha de conferir estabilidad a las circunstancias de su entorno.

Los derechos fundamentales

Entre los valores fundamentales e ideales subyacentes a la UE figuran asimismo los derechos fundamentales de sus ciudadanos. La historia de Europa se caracteriza desde hace más de dos siglos por constantes esfuerzos por reforzar la protección de los derechos fundamentales. Desde las declaraciones sobre derechos humanos y civiles del siglo XVIII, los derechos y libertades fundamentales son parte integrante de los sistemas constitucionales de la mayoría de los países civilizados, en particular de los Estados miembros de la UE, cuyos ordenamientos jurídicos se basan en la tutela del Derecho y el respeto de la dignidad, la libertad y las posibilidades de desarrollo del individuo. Además, existen numerosos acuerdos internacionales sobre la protección de los derechos humanos, entre los cuales destaca para Europa el CEDH.

En cualquier caso, el ordenamiento de la Unión en materia de derechos fundamentales no se formó sino sobre la base de una jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, iniciada sin embargo relativamente tarde, a saber, en el año 1969. Anteriormente, el Tribunal de Justicia había desestimado todas las demandas relativas a los derechos fundamentales señalando que no le correspondía ocuparse de problemas propios del Derecho constitucional nacional. El Tribunal de Justicia tuvo que revisar esta postura, entre otras cosas a la vista de la primacía, defendida por él mismo, del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional, ya que dicha primacía solo puede imponerse si el Derecho de la UE garantiza por sí mismo la protección de los derechos fundamentales en la misma medida en que lo hacen las constituciones nacionales.

El punto de partida de esta jurisprudencia fue la sentencia en el asunto Stauder, en el que el beneficiario de un subsidio a las víctimas de guerra consideraba que obligarle a indicar su nombre al registrarse para la compra de mantequilla a precio reducido en la época de Navidad suponía una violación de su dignidad personal y del principio de igualdad. Aunque el Tribunal de Justicia, en una interpretación de la disposición de la UE, ya había llegado a la conclusión de que no era necesario indicar el nombre y que, por tanto, en realidad resultaba superfluo examinar la existencia de una posible violación de los derechos fundamentales, dictaminó finalmente que el respeto de los derechos fundamentales forma parte de los principios generales del ordenamiento de la Unión, cuya tutela compete al Tribunal. De esta forma, el Tribunal de Justicia reconoció por vez primera la existencia de un régimen autónomo en materia de derechos fundamentales en la UE.

En un principio, el Tribunal de Justicia desarrolló las diversas garantías de los derechos fundamentales a partir de algunas disposiciones del Tratado: en especial, las numerosas prohibiciones de discriminación, que ponen de manifiesto aspectos particulares del principio general de igualdad. Cabe señalar, por ejemplo, la prohibición de cualquier discriminación por motivos de nacionalidad (artículo 18 del TFUE); la lucha contra las diferencias de trato por motivos de sexo, origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual (artículo 10 del TFUE); la igualdad de trato de mercancías o personas en relación con las cuatro libertades fundamentales: libre circulación de mercancías (artículo 34 del TFUE), libre circulación de personas (artículo 45 del TFUE), derecho de establecimiento (artículo 49 del TFUE) y libre prestación de servicios (artículo 57 del TFUE); la libre competencia (artículo 101 y siguientes del TFUE); y la igualdad de salarios entre hombres y mujeres (artículo 157 del TFUE). También se prevén garantías explícitas para el derecho de asociación (artículo 169 del TFUE), el derecho de petición (artículo 24 del TFUE) y la protección del secreto profesional y empresarial (artículo 339 del TFUE).

Estos elementos de la protección de los derechos fundamentales por parte de la UE han sido desarrollados continuamente por el Tribunal de Justicia y se han complementado con otros derechos fundamentales mediante el reconocimiento de principios jurídicos generales, para cuya concreción el Tribunal de Justicia se apoya por una parte en las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, y por otra en los tratados internacionales relativos a la protección de los derechos humanos de los que son signatarios los Estados miembros. Esto se refiere en particular al CEDH, que fija unas orientaciones esenciales para la determinación del contenido de los derechos fundamentales de la UE y sus mecanismos de protección. Sobre esta base, el Tribunal de Justicia ha reconocido una serie de libertades como derechos fundamentales garantizados por el Derecho de la UE: el derecho a la propiedad, la libertad profesional, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de opinión, el derecho general a la personalidad, la protección de la familia (por ejemplo, en el ámbito del derecho de reagrupamiento familiar de los trabajadores migrantes), la libertad económica, la libertad de religión y confesión, así como una serie de derechos fundamentales procesales, como el principio de audiencia judicial, el principio derivado del Derecho consuetudinario referente al mantenimiento de la confidencialidad de la correspondencia con el abogado (denominado «legal privilege»), el principio «non bis in idem» o la obligación de motivar los actos jurídicos de la UE.

Especial importancia reviste el principio de igualdad de trato que aparece una y otra vez en los litigios. En su definición más general, este precepto consiste en no tratar de forma diferente situaciones comparables, a menos que este trato esté objetivamente justificado. Gracias a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Derecho de la UE dispone asimismo de un vasto catálogo de principios de Estado de Derecho asimilables a los derechos fundamentales. Entre ellos, el principio de proporcionalidad reviste una enorme importancia práctica, pues encierra un mandato de ponderación de los bienes e intereses que a su vez comprende los aspectos de la idoneidad y la necesidad de las medidas, así como la prohibición de toda actuación desproporcionada. Entre los principios generales de Derecho asimilables a los derechos fundamentales se encuentran igualmente los principios generales del Derecho administrativo y del «due process» (garantías procesales): el principio de protección de la confianza legítima, la prohibición de la retroactividad de los actos jurídicos desfavorables o de la anulación o revocación de los actos jurídicos favorables, así como el principio de audiencia, que se aplica en los procedimientos administrativos ante la Comisión Europea, pero también en los procedimientos ante el Tribunal de Justicia. Una significación especial posee igualmente la exigencia de una mayor transparencia, según la cual las decisiones deben adoptarse con la máxima transparencia y la mayor proximidad posible al ciudadano. Un elemento esencial de esta transparencia consiste en que todos los ciudadanos de la Unión y las personas jurídicas establecidas en un Estado miembro tienen derecho a acceder a los documentos del Consejo y de la Comisión. Asimismo, deben revelarse todas las asignaciones con cargo al presupuesto de la UE a las personas físicas o jurídicas mediante bases de datos accesibles a todos los ciudadanos de la UE.

A pesar de reconocer la labor del Tribunal de Justicia en la definición de los derechos fundamentales no reconocidos por escrito, este método de establecimiento de los «derechos fundamentales europeos» planteaba un grave inconveniente: el Tribunal de Justicia debía limitarse al caso concreto, por lo que no estaba en condiciones de deducir derechos fundamentales a partir de principios generales de Derecho para todos los ámbitos en que se considerase necesario o deseable hacerlo. Tampoco podía determinar el contenido y los límites de la protección de los derechos fundamentales con la generalidad y grado de diferenciación necesarias. Debido a ello, las instituciones de la UE no podían apreciar con suficiente exactitud si corrían el riesgo de violar un derecho fundamental. Tampoco un ciudadano de la UE afectado podía evaluar sin más en cada caso si se había producido una violación de sus derechos fundamentales.

Durante mucho tiempo se consideró que la adhesión de la UE al CEDH podría ser una vía para salir de esta situación. Sin embargo, en su Dictamen 2/94, el Tribunal de Justicia había declarado a este respecto que, en el estado en que entonces se hallaba el Derecho de la UE, esta no disponía de las competencias necesarias para adherirse a este Convenio. El Tribunal de Justicia señaló que el respeto de los derechos humanos era un requisito para la legalidad de los actos de la UE. Sin embargo, la adhesión al Convenio habría entrañado un cambio sustancial del actual régimen de la Unión de protección de los derechos humanos, en la medida en que habría implicado la inserción de la UE en un sistema institucional internacional distinto y la integración de la totalidad de las disposiciones del Convenio en el ordenamiento jurídico de la UE. En opinión del Tribunal, dicho cambio del sistema de protección de los derechos humanos en la UE, que tendría efectos institucionales fundamentales tanto para la UE como para los Estados miembros, posee una dimensión constitucional y trasciende por su propia naturaleza la competencia subsidiaria contemplada en el artículo 352 del TFUE. Esta deficiencia se subsanó con el Tratado de Lisboa. Desde entonces, la adhesión de la Unión Europea al Convenio está contemplada expresamente en el artículo 6, apartado 2, del TUE. Inmediatamente, también en 2010, se iniciaron las negociaciones de adhesión. En la primavera de 2013 se llegó a un acuerdo sobre el proyecto de Tratado de Adhesión. La Comisión remitió dicho proyecto al Tribunal de Justicia de la UE y solicitó un dictamen sobre su compatibilidad con el Derecho de la Unión. En su Dictamen 2/13, el Tribunal concluyó que, en la forma prevista, el proyecto de acuerdo de adhesión de la UE al CEDH era incompatible con la legislación de la UE, ya que en varios puntos implicaba el riesgo de menoscabar las características especiales y la autonomía del Derecho de la Unión.

La empresa de transporte Schmidberger reclamó a la República de Austria, cuyas autoridades no habían prohibido la manifestación, una indemnización por los daños y perjuicios causados por el bloqueo. El Tribunal de Justicia determinó que la no prohibición de la manifestación comportó una merma de la libre circulación de mercancías, pero que estaba objetivamente jus­tificada. La decisión respaldó el respeto de los derechos fundamentales de los manifestantes a la libertad de expresión y la libertad de reunión, los cuales están garantizados por la Constitución austriaca y el Convenio Europeo de Derechos Humanos. Por tanto, a las autoridades austriacas no se les puede reprochar ninguna infracción generadora de responsabilidad.

Un problema importante en este contexto es que, en caso de adhesión al CEDH, el Tribunal de Justicia de la UE debería someterse a las decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y este último también pasaría a supervisar la política exterior y de seguridad común de la Unión desde su óptica de los derechos humanos. Esta circunstancia, en opinión de los jueces, contravendría los principios estructurales fundamentales de la UE. Conforme a ese dictamen, la adhesión de la Unión Europea al CEDH sigue siendo posible en teoría, pero en la práctica se excluye al menos por el momento tal posibilidad, ya que previamente habría que modificar una serie de detalles técnicos en el proyecto de adhesión.

Independientemente de la posible adhesión de la UE al CEDH, con el Tratado de Lisboa se ha dado otro paso decisivo en pos de la creación de un ordenamiento jurídico de los derechos fundamentales para la UE, en la medida en que se ha dotado a la protección de los derechos fundamentales en la UE de una nueva base. Un nuevo artículo sobre derechos fundamentales (artículo 6 del TUE) somete la actuación de las instituciones de la Unión y de los Estados miembros, en la medida en que aplican y ejecutan el Derecho de la Unión, a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que se convierte en jurídicamente vinculante a escala de la UE mediante una referencia en dicho artículo. Esta Carta se remonta a un proyecto elaborado por una Convención de dieciséis representantes de los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros y del presidente de la Comisión Europea, dieciséis diputados al Parlamento Europeo y treinta diputados nacionales (dos por cada uno de los quince Estados miembros de aquel momento), bajo la presidencia de Roman Herzog. Este proyecto fue proclamado «Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea» por los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión en el Consejo Europeo de Niza el 7 de diciembre de 2000. En el marco de las consultas sobre la Constitución Europea, la Carta de los Derechos Fundamentales fue revisada y declarada parte integrante del Tratado Constitucional del 29 de octubre de 2004. Tras el fracaso del Tratado Constitucional, los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión volvieron a proclamar solemnemente el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, en tanto que acto autónomo, este instrumento como «Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea». Actualmente, el Tratado UE hace referencia de forma explícita a esta versión de la Carta. De este modo, la Carta de los Derechos Fundamentales adquiere carácter vinculante y establece a su vez el ámbito de aplicación de los derechos fundamentales en el Derecho de la UE. Sin embargo, lo anterior no se aplicará a Polonia, ya que ese Estado miembro no estuvo dispuesto a someterse al régimen de los derechos fundamentales enunciados en la Carta, dado que temía verse obligado a abandonar o, al menos, a modificar determinadas posiciones nacionales, especialmente en materia de religión o confesión, debido a la aplicación de los derechos fundamentales garantizados en virtud de la Carta. Para Polonia, el carácter vinculante de los derechos fundamentales no se deriva por ese motivo de la Carta, sino —como sucedía anteriormente— de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia.

EL MÉTODO DE INTEGRACIÓN EUROPEA

La integración europea se caracteriza por dos concepciones distintas de la cooperación entre los Estados europeos, determinadas por las nociones de cooperación e integración. Junto a estas se ha planteado otro método conocido como la cooperación reforzada.

Cooperación entre los Estados miembros

La esencia de la cooperación estriba en la disposición de los Estados nacionales a colaborar con otros Estados más allá de sus fronteras nacionales, sin dejar de mantener su soberanía nacional como cuestión de principio. Por consiguiente, los esfuerzos de integración basados en la cooperación no están orientados a crear un nuevo Estado global, sino que se limitan a vincular Estados soberanos en una federación de Estados en la que se conservan las estructuras estatales nacionales (confederación). El principio de cooperación es el modus operandi del Consejo de Europa y de la OCDE.

El concepto de integración

El concepto de integración rompe con la coexistencia tradicional de Estados nacionales. La idea tradicional de la indivisibilidad e inviolabilidad de la soberanía de los Estados deja paso a la convicción de que el ordenamiento imperfecto de la convivencia humana y entre Estados, la propia insuficiencia del sistema nacional, y las numerosas injerencias de poder de un Estado en otro que han ocurrido en la historia europea (la denominada hegemonía) solo pueden superarse si las soberanías nacionales individuales se agrupan en una soberanía común y se fusionan a un nivel superior en una comunidad supranacional (federación).

La Unión Europea es una creación basada en este concepto de integración que, sin embargo, no ha desembocado en una fusión de la soberanía nacional porque los Estados miembros no estaban dispuestos a abandonar en favor de un Estado federal europeo la estructura de su Estado nacional, que no habían conseguido recuperar hasta después de la Segunda Guerra Mundial y que acababan de consolidar. Por tanto, hubo que alcanzar de nuevo un acuerdo que, sin obligar a construir un Estado federal europeo, garantizara que se iría más allá de una mera cooperación entre los Estados. La solución consistió en superar progresivamente la contraposición entre el mantenimiento de la autonomía estatal nacional y el Estado federal europeo. A los Estados miembros no se les exige que renuncien por completo a su soberanía, sino únicamente que abandonen el dogma de su indivisibilidad. Por tanto, en primer lugar solo se trataba de determinar en qué ámbitos estaban dispuestos los Estados miembros a renunciar de forma voluntaria a una parte de su soberanía en favor de una comunidad superior a todos ellos. El resultado de estos esfuerzos se refleja en los tres tratados constitutivos de la CECA, la C(E)E y la CEEA.

En estos últimos y en los tratados actuales de la UE se especifican aquellos ámbitos en los que se han transferido derechos soberanos a la UE. A la UE y a sus instituciones no se les otorga ninguna competencia general para adoptar las medidas necesarias para alcanzar los objetivos de los tratados, sino que la naturaleza y el alcance de las facultades de actuación se derivan de las disposiciones pertinentes de los tratados (principio de competencia de atribución). De este modo, la cesión de competencias propias sigue supeditada al control y la supervisión por parte de los Estados miembros.

Cooperaciones reforzadas

El instrumento de la cooperación reforzada proporciona la base para llevar a la práctica la idea de la integración a diferentes velocidades. También se debe ofrecer a grupos más reducidos de Estados miembros la posibilidad de avanzar en la integración en un determinado ámbito sobre el que la UE tenga competencia, sin que vean obstaculizado su avance por las dudas o negativas de otros Estados miembros.

Las condiciones y los procedimientos para la utilización de este instrumento, que inicialmente habían sido muy estrictas (Tratado de Ámsterdam), se flexibilizaron en cierta medida con miras a la ampliación de la UE (Tratado de Niza). El Tratado de Lisboa combina las disposiciones anteriores sobre cooperación reforzada en el artículo 20 del TUE (condiciones marco) y en los artículos 326 a 334 del TFUE (condiciones suplementarias, participación, procedimientos, normas de votación).

Las disposiciones para la cooperación reforzada pueden resumirse como sigue:

• Esta cooperación solo puede tener lugar en el marco de las competencias existentes de la UE y debe servir para alcanzar los objetivos de la Unión y reforzar el proceso de integración europea (artículo 20 del TUE). Por tanto, no es un instrumento adecuado para solventar las deficiencias de la Unión Económica y Monetaria que tienen su origen en el conjunto de tratados de la UE. La cooperación reforzada no debe perjudicar al mercado interior ni a la cohesión económica y social de la UE. Tampoco debe constituir un obstáculo ni una discriminación para los intercambios entre Estados miembros, ni provocar distorsiones de competencia (artículo 326 del TFUE). Deben respetarse las competencias, los derechos, las obligaciones y los intereses de los Estados miembros que no participen en la cooperación reforzada (artículo 327 del TFUE).
• La cooperación reforzada debe estar abierta a todos los Estados miembros. Además, debe permitirse a los Estados miembros adherirse a la cooperación reforzada en cualquier momento, siempre que los Estados miembros de que se trate cumplan las decisiones adoptadas en el marco de la cooperación reforzada. La Comisión y los Estados miembros procurarán fomentar la participación del mayor número posible de Estados miembros en la cooperación reforzada (artículo 328 del TFUE).
• Solo podrá iniciarse una cooperación reforzada como último recurso, cuando el Consejo haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable aplicando las disposiciones pertinentes de los Tratados. El umbral mínimo para instaurar una cooperación reforzada será nueve Estados miembros (artículo 20, apartado 2, del TUE).
• Los actos adoptados en el marco de una cooperación reforzada no forman parte del acervo de la UE. Estos actos solo son directamente aplicables en los Estados miembros que participan en el proceso de toma de decisiones (artículo 20, apartado 4, del TUE). No obstante, los Estados miembros que no participen en el proceso no obstaculizarán la ejecución de dichos actos.
• Los gastos resultantes de la aplicación de una cooperación reforzada que no sean los gastos administrativos serán sufragados por los Estados miembros participantes, a menos que el Consejo, por unanimidad de todos sus miembros y previa consulta al Parlamento Europeo, decida otra cosa (artículo 332 del TFUE).
• El Consejo y la Comisión velarán por la coherencia de las acciones emprendidas en el marco de una cooperación reforzada con otras políticas y actividades de la Unión. (artículo 334 del TFUE).

En la práctica se recurre a este instrumento cada vez con mayor frecuencia: por primera vez en la historia de la UE, los Estados miembros recurrieron al procedimiento de cooperación reforzada para establecer un régimen que permitiera a los matrimonios de distinta nacionalidad elegir la legislación aplicable en caso de divorcio. Después de que una propuesta formulada al respecto por la Comisión en 2006 no lograse la unanimidad necesaria en el Consejo, este último autorizó una cooperación reforzada por medio de su Decisión de 12 de julio de 2010. Sobre la base de una nueva propuesta de la Comisión, catorce Estados miembros (Bélgica, Bulgaria, Alemania, España, Francia, Italia, Letonia, Luxemburgo, Hungría, Malta, Austria, Portugal, Rumanía y Eslovenia) llegaron a un acuerdo sobre las normas que rigen el divorcio o separación de cónyuges de distinta nacionalidad. A ellos se unieron Lituania (2014), Grecia (2015) y Estonia (2018). El resultado queda recogido en el Reglamento (UE) n.º 1259/2010 por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la separación judicial. Esta cooperación reforzada se amplió en 2016 con el Reglamento (UE) 2016/1103 del Consejo por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia de regímenes económicos matrimoniales.

Otro caso en el que se aplicó la cooperación reforzada se refiere a la protección mediante patente en Europa. Sin Croacia ni España, y con la participación posterior de Italia, veinticinco Estados miembros de la UE en total acordaron una cooperación reforzada para la creación de protección mediante una patente unitaria. El Reglamento (UE) n.º 1257/2012 por el que se establece una cooperación reforzada en el ámbito de la creación de una protección unitaria mediante patente así como el Reglamento (UE) n.º 1260/2012 en lo que atañe a las disposiciones sobre traducción entraron en vigor el 20 de enero de 2013. Sin embargo, los Reglamentos no empiezan a aplicarse hasta la entrada en vigor del Acuerdo sobre un tribunal unificado de patentes. Para ello es necesaria la ratificación del Acuerdo por un mínimo de trece Estados miembros.

Por último, la cooperación reforzada también ha permitido la creación de la Fiscalía Europea. Con el Tratado de Lisboa se otorgó a la UE la facultad de crear una «Fiscalía Europea» mediante reglamento adoptado por el Consejo por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo (artículo 86 del TFUE). El Consejo ha hecho uso de esa facultad en última instancia por medio del Reglamento (UE) 2017/1939 por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, dado que no fue posible alcanzar la unanimidad necesaria en el Consejo. Hasta la fecha, veintidós Estados miembros se han sumado a la cooperación reforzada.

LA «CONSTITUCIÓN» DE LA UNIÓN EUROPEA

Toda sociedad tiene una Constitución que define la estructura de su sistema político. Mediante la Constitución se regulan las relaciones de los miembros de la sociedad entre sí y con la estructura central, se fijan los objetivos comunes y se establecen las reglas de juego mediante las cuales se adoptan las decisiones de obligado cumplimiento. La UE es una «federación» de Estados a la que han sido transferidas una serie de funciones y tareas; por ello, su Constitución debe ser capaz de responder a las mismas preguntas que la Constitución de un Estado.

Los Estados se rigen por dos principios de organización esenciales: el Derecho («rule of law») y la democracia. Todo lo que hace la UE, si quiere atenerse a estos principios, debe tener un fundamento jurídico y democrático: creación, estructura, competencias, funcionamiento, posición de los Estados miembros y sus órganos, posición del ciudadano.

Tras el fracaso del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, de 29 de octubre de 2004, la «Constitución» de la UE sigue sin encontrarse recogida en un documento constitucional completo, a diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los Estados miembros. Resulta de un conjunto de normas y valores fundamentales que los responsables estiman vinculantes y que, en parte, figuran en los Tratados europeos, en los actos jurídicos adoptados por las instituciones de la UE o en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia o que, en parte, derivan de la costumbre.

La naturaleza jurídica de la Unión Europea

Para determinar la naturaleza jurídica de una organización hace falta un estudio jurídico de la misma en función de sus propiedades características. Estas se desprenden ya de dos sentencias fundamentales del Tribunal de Justicia de la Comunidad Económica Europea de los años 1963 y 1964. Aunque las sentencias tienen por objeto la Comunidad Económica Europea de aquel momento, siguen siendo válidas para la Unión Europea en su forma actual.

El asunto Van Gend & Loos

En este litigio, la empresa de transportes Van Gend & Loos interpuso recurso ante un tribunal de los Países Bajos contra la administración de aduanas del país, que había cobrado un arancel superior que en otras ocasiones por la importación de un producto químico procedente de Alemania. Esta empresa consideraba que dicha práctica constituía una infracción del anterior artículo 12 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CEE), que prohibía a los Estados miembros la introducción de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado común. En los Países Bajos, el tribunal suspendió el procedimiento y remitió el asunto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que aclarara lo que respecta al ámbito de aplicación y a las implicaciones jurídicas de la disposición en cuestión del Tratado CEE.

El Tribunal de Justicia aprovechó este litigio para sentar algunas consideraciones fundamentales en cuanto a la naturaleza jurídica de la Comunidad Económica Europea. En su sentencia, el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:

[E]l objetivo del Tratado CEE, que es el de establecer un mercado común cuyo funcionamiento afecta directamente a los justiciables de la Comunidad, implica que dicho Tratado constituye algo más que un Acuerdo, que sólo crea obligaciones recíprocas entre los Estados contratantes; [...] esta concepción está confirmada por el Preámbulo del Tratado, que, además de a los Gobiernos, se refiere a los pueblos, y lo hace, de forma más concreta, mediante la creación de órganos en los que se institucionalizan poderes soberanos cuyo ejercicio afecta tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos. […] [P]or esas razones, ha de llegarse a la conclusión de que la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico de Derecho internacional, a favor del cual los Estados miembros han limitado su soberanía, si bien en un ámbito restringido, y cuyos sujetos son, no solo los Estados miembros, sino también sus nacionales».

El asunto Costa/ENEL

Un año más tarde, el asunto 6/64, Costa/ENEL, dio ocasión al Tribunal de Justicia para seguir profundizando en su análisis. Los hechos eran los siguientes: en 1962, Italia nacionalizó la producción y el suministro de electricidad, y transfirió las instalaciones de las compañías eléctricas a la empresa eléctrica ENEL. En su calidad de accionista de la sociedad anónima Edison Volta, afectada por la nacionalización, el señor Costa consideró que había sido privado de sus dividendos y se negó a pagar un recibo de luz por importe de 1 926 liras italianas. Ante el juez de paz de Milán, el señor Costa justificó su actitud, entre otras cosas, alegando que la Ley de nacionalización violaba una serie de disposiciones del Tratado CEE. Para enjuiciar las alegaciones del señor Costa, el juzgado de paz presentó ante el Tribunal de Justicia diversas cuestiones prejudiciales de interpretación del Tratado CEE. En su sentencia, el Tribunal de Justicia expone lo siguiente acerca del carácter jurídico de la CEE:

A diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la CEE creó un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros [...] y que vincula a sus órganos jurisdiccionales; [...] al instituir una Comunidad de duración indefinida, dotada de Instituciones propias, de personalidad, de capacidad jurídica, de capacidad de representación internacional y más en particular de poderes reales derivados de una limitación de competencia o de una transferencia de atribuciones de los Estados a la Comunidad, éstos han limitado su soberanía [...] y han creado así un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y a sí mismos».

El Tribunal resume así las conclusiones de estas prolijas explicaciones:

Considerando que del conjunto de elementos se desprende que al Derecho creado por el Tratado, nacido de una fuente autónoma, no se puede oponer, en razón de su específica naturaleza original una norma interna, cualquiera que sea esta, ante los órganos jurisdiccionales, sin que al mismo tiempo aquel pierda su carácter comunitario y se ponga en tela de juicio la base jurídica misma de la Comunidad; que la transferencia realizada por los Estados, de su ordenamiento jurídico interno en favor del comunitario, de los derechos y obligaciones correspondientes a las disposiciones del Tratado, entraña por tanto una limitación definitiva de su soberanía, contra la que no puede prevalecer un acto unilateral ulterior incompatible con el concepto de Comunidad».

En vista de estas dos sentencias fundamentales, cabe destacar los siguientes elementos que constituyen en conjunto los rasgos característicos de la naturaleza jurídica de la UE:

• la estructura institucional, que garantiza que la formación de la voluntad en la UE también lleve la impronta o reciba la influencia del interés general europeo, es decir, de los intereses de la Unión que se recogen en los objetivos europeos;
• la transferencia de competencias a las instituciones de la UE, que va más allá que en el caso de las demás organizaciones internacionales y se extiende a ámbitos normalmente reservados a los Estados;
• el establecimiento de un ordenamiento jurídico propio, independiente de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros;
• la aplicabilidad directa del Derecho de la UE, según la cual las disposiciones del Derecho de la Unión surten pleno efecto de modo uniforme en todos los Estados miembros y conceden derechos e imponen obligaciones tanto a los Estados miembros como a sus ciudadanos;
• la primacía del Derecho de la UE, mediante la cual se garantiza que el Derecho de la Unión no pueda ser ni derogado ni modificado por la legislación nacional y que, en caso de conflicto, el primero prevalezca sobre la segunda.

De esta forma, la UE resulta ser una entidad autónoma de poder con derechos de soberanía propios y un ordenamiento jurídico independiente de los Estados miembros, al que están sometidos tanto los Estados miembros como sus ciudadanos en los ámbitos de competencia transferidos a la UE.

Asimismo, las características de la UE ponen de manifiesto los puntos en común y las diferencias con otras organizaciones de Derecho internacional de tipo ordinario, por una parte, y con estructuras estatales de tipo federal, por otra.

La UE no es aún una estructura acabada, sino más bien un «sistema en gestación» cuya apariencia definitiva aún no puede preverse.

Con las organizaciones tradicionales de Derecho internacional, la UE únicamente tiene en común que también ella ha sido creada mediante tratados internacionales. Pero la UE ya se ha alejado mucho de estas raíces del Derecho internacional. Los actos fundacionales de la UE han conducido a la creación de una Unión independiente, provista de competencias y derechos de soberanía propios. Los Estados miembros han renunciado parcialmente a su soberanía en favor de dicha Unión, a la cual le han conferido tal soberanía para que vele por el interés común.

Estas diferencias entre la UE y las organizaciones internacionales convencionales la asemejan a una estructura estatal. En particular, la renuncia parcial a la soberanía de los Estados miembros a favor de la UE se ha considerado un indicio de que la UE ya presenta una estructura de tipo federal. Esta interpretación no tiene en cuenta, sin embargo, que las instituciones de la UE solo poseen las competencias establecidas para alcanzar los objetivos que se recogen en los Tratados de la Unión y tan solo en determinadas materias. Por ello, no pueden escoger sus objetivos libremente como los Estados y satisfacer todas las necesidades a las que debe hacer frente en la actualidad un Estado moderno. La UE carece tanto de la competencia universal que caracteriza a un Estado, como de la facultad para dotarse de nuevas competencias (la denominada «competencia de competencias»).

Por esa razón, la UE no es una organización internacional «clásica» ni tampoco una estructura estatal, sino una entidad de poder que hay que situar entre estos dos modelos tradicionales de organización estatal. En la jerga jurídica se ha acuñado el término de «organización supranacional» para describir esta posición particular.

Las funciones de la Unión Europea

El catálogo de funciones encomendadas a la UE se parece mucho al ordenamiento constitucional de un Estado. No se trata, como sucede normalmente en las organizaciones internacionales, de actividades técnicas delimitadas, sino de ámbitos de actuación que en su conjunto determinan la existencia de los Estados.

El catálogo de funciones encomendadas a la UE es de lo más variopinto: engloba atribuciones en los ámbitos económico, social y político.

Funciones económicas

El eje central de las funciones económicas está formado por la creación de un mercado común que unifique los mercados nacionales de los Estados miembros, en el que se puedan ofrecer y vender todas las mercancías y servicios en las mismas condiciones que en un mercado interior y al que todos los ciudadanos de la UE tengan libre acceso en igualdad de condiciones. La idea de la creación de un mercado común se puso en práctica, esencialmente, antes de finales de 1992 con el Programa dirigido a la consecución del mercado interior iniciado por el entonces presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, y aprobado por los jefes de Estado o de Gobierno, y en el que las instituciones de la UE establecieron el marco jurídico para un mercado único que funcione correctamente. Entre tanto, dicho marco ha sido completado en su mayor parte por las medidas nacionales de transposición, de forma que el mercado interior ya es una realidad. Este mercado se abre ante nosotros incluso en la vida cotidiana, en particular durante los viajes en la UE, que ya no se ven interrumpidos por los controles de personas y de mercancías en las fronteras nacionales.

El mercado interior se ve amparado por la Unión Económica y Monetaria. El cometido de la UE en la política económica no consiste en definir y desarrollar una política económica europea, sino en coordinar las políticas económicas nacionales de forma suficiente para que las decisiones en materia de política económica de uno o varios Estados miembros no tengan repercusiones negativas en el funcionamiento del mercado interior. A tal fin se acordó un Pacto de Estabilidad y Crecimiento que establece los distintos criterios que los Estados miembros deben respetar en el marco de sus decisiones en el ámbito de la política presupuestaria. Si no se cumplen los objetivos fijados en el pacto, la Comisión Europea está facultada para emitir advertencias y, en caso de déficit presupuestario excesivo persistente, el Consejo podrá incluso imponer sanciones.

A raíz de la crisis económica y financiera global, entre 2010 y 2012 se reforzó aún más la cooperación en materia de política económica a escala de la UE. La coordinación de la política económica a escala de la UE se complementó con un mecanismo permanente de resolución de crisis, que contiene principalmente los siguientes elementos: el refuerzo del papel de la Comisión, la introducción de nuevos automatismos correctivos, el afianzamiento de la coordinación de la política económica al más alto nivel político, una coordinación aprobada en el Semestre Europeo con obligaciones de notificación reforzadas para los Estados miembros, y el fortalecimiento del papel de los Parlamentos nacionales y del Parlamento Europeo, así como de los compromisos voluntarios establecidos en el Derecho nacional.htungen.

En noviembre y diciembre se desarrolla la fase preparatoria, en la que se analiza la situación y se realiza un seguimiento del año anterior. Durante ese período, la Comisión Europea lleva a cabo un análisis de las políticas presupuestarias y estructurales a través del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, elabora recomendaciones para la zona del euro y evalúa los desequilibrios macroeconómicos en el Informe sobre el Mecanismo de Alerta. La fase 1, que abarca de enero a marzo, incluye orientaciones estratégicas a nivel de la Unión. El Consejo de la Unión Europea estudia el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y adopta conclusiones, mientras que el Parlamento Europeo emite un dictamen sobre las orientaciones para el empleo. Posteriormente, el Consejo Europeo (jefes de Estado o de Gobierno) ofrece orientaciones políticas. Además, el Informe sobre el Mecanismo de Alerta identifica a aquellos países con posibles desequilibrios macroeconómicos que requieren un examen exhaustivo. En la fase 2, de abril a junio, los Estados miembros esbozan sus objetivos, prioridades y planes específicos, que sirven de base para que la Comisión Europea elabore recomendaciones específicas por país. El Consejo de la Unión Europea acuerda las recomendaciones específicas por país finales, que posteriormente son refrendadas por el Consejo Europeo y adoptadas por el Consejo de la Unión Europea. La ejecución ocurre en la fase 3. Los Estados miembros tienen en cuenta las recomendaciones a la hora de adoptar las decisiones presupuestarias nacionales para el año siguiente. A finales de año se inicia un nuevo ciclo con la presentación del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento para el año siguiente, en el que la Comisión ofrece una visión general de la situación económica.

A finales de año se inicia un nuevo ciclo con la presentación del Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento para el año siguiente, en el que la Comisión ofrece una visión general de la situación económica.

Fuente: https://www.consilium.europa.eu/es/policies/european-semester/

El centro de este nuevo mecanismo de resolución de crisis lo ocupa el «Semestre Europeo». El «Semestre Europeo» es un ciclo de coordinación de las políticas económicas y presupuestarias en el seno de la UE. Se centra en los primeros seis meses de cada año, de ahí que se denomine «Semestre». Durante el Semestre Europeo, los Estados miembros ajustan sus políticas presupuestarias y económicas a los objetivos y normas acordados a escala de la UE. Por consiguiente, el Semestre Europeo tiene por objeto contribuir a garantizar unas finanzas públicas saneadas, fomentar el crecimiento económico y prevenir desequilibrios macroeconómicos excesivos en la UE.

El cometido de la UE en el ámbito de la política monetaria fue la introducción de una moneda única en la UE y actualmente radica en dirigir los asuntos monetarios de forma centralizada. A este respecto, cabe citar un primer logro: el 1 de enero de 1999 se introdujo el euro como moneda única europea en los Estados miembros que ya habían cumplido los criterios de convergencia establecidos en la materia (tasa de inflación: 1,5 %; déficit público = nuevo endeudamiento anual: 3 %; deuda pública: 60 %; tipos de interés a largo plazo: 2 %). Se trataba de Bélgica, Alemania, Irlanda, España, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria, Portugal y Finlandia. El 1 de enero de 2002 se sustituyeron en estos países las monedas nacionales por los billetes y las monedas de euro. Desde entonces los pagos de la vida cotidiana y las operaciones monetarias se efectúan exclusivamente en una moneda, que es el euro. Posteriormente, cada vez más Estados miembros cumplieron los criterios para la introducción del euro: Grecia (1 de enero de 2001), Eslovenia (1 de enero de 2007), Chipre (1 de enero de 2008), Malta (1 de enero de 2008), Eslovaquia (1 de enero de 2009), Estonia (1 de enero de 2011), Letonia (1 de enero de 2014), Lituania (1 de enero de 2015) y, por último, Croacia (1 de enero de 2023). Así pues, la denominada «Zona Euro», en la que la moneda de curso legal es el euro, actualmente consta de veinte Estados miembros.

En principio, el resto de los Estados miembros también están obligados a adoptar el euro como moneda nacional tan pronto como cumplan los criterios de convergencia. Solo se establece una excepción para Dinamarca, que se ha reservado el derecho a hacer valer una cláusula de exclusión voluntaria, la cual le permite decidir por sí misma si se inicia el procedimiento de examen para participar en la moneda única y, en caso afirmativo, en qué momento se pone en marcha. Suecia representa un caso especial, al no disponer de una cláusula de exclusión voluntaria. La adopción del euro depende en mucha mayor medida de que la Comisión y el Banco Central Europeo (BCE) recomienden al Consejo la adhesión de Suecia a la zona del euro. Si se emite una recomendación de este tipo y el Consejo la adopta, en principio Suecia no tiene ninguna posibilidad de eludir la adhesión a la zona del euro.

A pesar de todas las dudas, el euro se ha desarrollado hasta convertirse en una moneda fuerte y reconocida internacionalmente que a la vez representa un estrecho vínculo entre los Estados miembros de la zona del euro. A este respecto, la crisis de la deuda soberana que comenzó en 2010 tampoco ha cambiado nada. Al contrario: la UE reaccionó a aquella crisis estableciendo mecanismos de apoyo financiero temporales que en 2013 se sustituyeron de modo permanente por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). El MEDE, como marco permanente de gestión de crisis, pone ayudas financieras externas a disposición de los Estados miembros de la zona del euro, y tiene una capacidad de préstamo efectiva de 500 000 millones de euros. Los Estados miembros de la zona del euro solo pueden recibir esta asistencia financiera en unas condiciones estrictas, orientadas a una consolidación fiscal rigurosa y plasmadas en un programa de ajuste económico negociado por la Comisión y el Fondo Monetario Internacional, en estrecha colaboración con el BCE. El MEDE proporciona a la UE la capacidad de actuación necesaria para poder defender el euro incluso en escenarios de tensión máxima. Este es un claro reflejo de la agrupación de intereses comunes y de la solidaridad dentro de la zona del euro, así como de la responsabilidad individual de cada Estado miembro para con los demás.

Además de en el campo de la política económica y monetaria, se han encomendado a la UE funciones en toda una serie de ámbitos políticos económicos. Cabe citar al respecto, en particular, las políticas de clima y energía, la política agrícola y la pesquera, la política de transportes, la política del consumidor, la política estructural y de cohesión, la política de investigación y desarrollo, la política del espacio, la política medioambiental, la política de salud, la política comercial o la política energética.

Funciones sociales

En el ámbito de la política social, la UE debe potenciar también la dimensión social del mercado interior y velar por que las ventajas de la integración económica no beneficien solamente a la población activa. Un primer punto de partida es, por ejemplo, la introducción de un sistema de seguridad social para los trabajadores migrantes. Este sistema garantiza que ningún trabajador que a lo largo de su vida laboral haya trabajado en más de un Estado miembro y, por tanto, haya contribuido a diversos sistemas de seguridad social, sufra a raíz de ello ningún tipo de perjuicio en relación con su protección social (pensión de vejez, pensión de invalidez, servicios sanitarios, prestaciones familiares, prestaciones para desempleados). Otro punto importante en el ámbito de las medidas prioritarias de política social es el desarrollo de una estrategia europea de empleo, a la vista del preocupante nivel de desempleo existente en la UE, que persiste desde hace ya varios años. Esto exige a los Estados miembros y a la UE que desarrollen una estrategia de empleo y, en particular, que promuevan la cualificación, la formación y la flexibilidad de los trabajadores; asimismo, los mercados de trabajo deben adaptarse a las exigencias de los cambios económicos. El fomento del empleo se entiende como asunto de interés común y exige que los Estados miembros coordinen sus medidas nacionales en el seno del Consejo. La UE debe favorecer un alto nivel de empleo fomentando la cooperación entre los Estados miembros y apoyando las medidas de estos, y en su caso complementándolas dentro del respeto de las competencias de los Estados miembros.

Funciones políticas

En el ámbito político propiamente dicho se han atribuido funciones a la UE en relación con la lucha contra el cambio climático, la ciudadanía de la UE, la política de cooperación judicial en materia penal y la política exterior y de seguridad común.

La UE lucha contra el cambio climático aplicando una política ambiciosa dentro de sus propias fronteras y manteniendo una estrecha cooperación con socios internacionales. La acción por el clima se encuentra en el centro del Pacto Verde Europeo, un ambicioso paquete de medidas que van desde una disminución drástica de las emisiones de gases de efecto invernadero, la investigación de vanguardia y la innovación, a la conservación del entorno natural europeo. Entre las primeras iniciativas de acción por el clima en el marco del Pacto Verde Europeo se cuentan:

• la Ley Europea del Clima, para consagrar el objetivo de neutralidad climática para 2050 en el Derecho de la Unión;
• el Pacto Europeo por el Clima para involucrar a los ciudadanos, así como a todos los ámbitos de la sociedad, en la acción por el clima;
• el Plan del Objetivo Climático para 2030 cuyo objetivo es reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % de aquí a 2030;
• la nueva estrategia de adaptación al cambio climático de la UE, con el objetivo de convertir Europa de aquí a 2050 en una sociedad resiliente frente al cambio climático y plenamente adaptada a los efectos inevitables del mismo.

Con la creación de la ciudadanía de la UE se han seguido consolidando los derechos e intereses de los nacionales de los Estados miembros dentro de la UE. Sus ciudadanos gozan de libertad de circulación dentro de ella (artículo 21 del TFUE), del derecho de voto activo y pasivo en las elecciones municipales (artículo 22 del TFUE), de la protección diplomática y consular en terceros países por parte de todos los Estados miembros (artículo 23 del TFUE), del derecho de petición al Parlamento Europeo (artículo 24 del TFUE) así como, en conjunción con la prohibición general de la discriminación, del derecho a ser tratado en cualquier Estado miembro como los nacionales de dicho Estado (artículo 20, apartado 2, leído en relación con el artículo 18 del TFUE).

En el ámbito de la cooperación judicial en materia penal la principal función de la UE es desempeñar tareas que sean de interés para Europa en su conjunto. Cabe citar al respecto, en particular, la lucha contra la delincuencia organizada y la trata de seres humanos, así como el ámbito de la actuación policial. Hoy en día ya no es posible combatir la delincuencia organizada únicamente desde la esfera nacional, sino que es imprescindible actuar conjuntamente a escala de la UE. Las primeras medidas, muy prometedoras, se adoptaron con la Directiva relativa a la lucha contra el blanqueo de dinero y la creación de la Oficina Europea de Policía «Europol» (artículo 88 del TFUE), que funciona desde 1998. Europol (actualmente Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial) ha sido una agencia de la UE desde 2010. En dicho ámbito se trata, además, de simplificar y agilizar la cooperación en los procedimientos judiciales y la ejecución de sentencias, de facilitar la extradición entre los Estados miembros, de establecer disposiciones mínimas sobre los elementos constitutivos de las infracciones penales y las penas en los terrenos de la delincuencia organizada, el terrorismo, la trata de seres humanos y la explotación sexual de mujeres y niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, el blanqueo de capitales y la corrupción (artículo 83 del TFUE).

La creación de la Fiscalía Europea constituye uno de los avances más significativos de la cooperación judicial en la UE. La Fiscalía Europea fue creada por el Consejo, previa aprobación del Parlamento Europeo, mediante el Reglamento (UE) 2017/1939, en el marco de una cooperación reforzada en la que participan veintidós Estados miembros. En junio de 2021, tres años después de la entrada en vigor del Reglamento sobre la Fiscalía Europea, esta inició sus operaciones a raíz de una decisión de la Comisión basada en una propuesta del fiscal general europeo. La sede de la Fiscalía Europea está en Luxemburgo. La Fiscalía Europea estará organizada en un nivel central y un nivel descentralizado. El nivel central consistirá en una oficina central, que estará integrada por el Colegio, las Salas Permanentes, el fiscal general europeo, los fiscales adjuntos al fiscal general europeo, los fiscales europeos y el director administrativo. El nivel descentralizado estará integrado por los fiscales europeos delegados, que estarán establecidos en los Estados miembros. La Fiscalía Europea será responsable de investigar los delitos que perjudiquen a los intereses financieros de la UE, así como de ejercer la acción penal y solicitar la apertura de juicio contra sus autores y los cómplices de estos. A tal fin, la Fiscalía Europea efectuará las investigaciones y practicará los actos propios del ejercicio de la acción penal y ejercerá las funciones de acusación ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros, hasta que concluya definitivamente el caso de que se trate. La Fiscalía Europea velará por que sus actividades respeten los derechos consagrados en la Carta de los Derechos Fundamentales. Respetará los principios de legalidad y proporcionalidad en todas sus actividades y llevará a cabo sus investigaciones de forma imparcial y buscará todas las pruebas pertinentes, tanto inculpatorias como exculpatorias.

En este terreno, otro logro es la orden de detención europea, que ha estado en vigor desde enero de 2004 y que puede dictarse cuando se trate de un delito penado con un año de prisión como mínimo. La orden de detención europea ha sustituido los lentos procedimientos de extradición anteriores.

En lo que respecta a la política exterior y de seguridad común, la UE debe, en particular, mantener los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia de la UE; reforzar la seguridad de la UE y de sus Estados miembros; preservar la paz mundial y potenciar la seguridad internacional; promover la democracia, el Estado de Derecho y la cooperación internacional; salvaguardar los derechos humanos y las libertades fundamentales; y desarrollar una defensa común.

Puesto que la UE no es una estructura estatal, estas funciones solo podrán llevarse a cabo de forma progresiva. Tradicionalmente, la política exterior y, sobre todo, la de seguridad, es uno de los ámbitos en el que los Estados miembros velan especialmente por conservar su soberanía. También resulta difícil definir intereses comunes en este terreno porque dentro de la UE únicamente Francia dispone de armas nucleares. Otro problema a este respecto es que no todos los Estados miembros de la UE son miembros de la OTAN. Por ello, las decisiones en materia de política exterior y de seguridad común siguen adoptándose mayoritariamente en el marco de la cooperación interestatal. No obstante, entretanto se ha ido desarrollando un instrumental de actuación independiente que ha dotado a la cooperación interestatal de un perfil jurídico concreto.

A la luz del cambiante entorno de seguridad, la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea inició un proceso de refuerzo de la cooperación en materia de seguridad y defensa. Los Estados miembros de la UE convinieron en ampliar la labor de la Unión en este ámbito y reconocieron que, para lograr este objetivo, es preciso reforzar la coordinación, así como incrementar la inversión en defensa y cooperación en cuanto al desarrollo de las capacidades de defensa. Este es el principal objetivo de la cooperación estructurada permanente (CEP) en materia de seguridad y defensa, tal como se prevé en los artículos 42, apartado 6, y 46 del TUE y en su Protocolo n.º 10. A través de la cooperación estructurada permanente, los Estados miembros pueden aumentar su eficacia a la hora de abordar los retos de seguridad y avanzar hacia una mayor integración y fortalecimiento de la cooperación en materia de defensa en el marco de la UE. El Consejo adoptó el 11 de diciembre de 2017 la decisión por la que se establece la cooperación estructurada permanente y se fija la lista de los Estados miembros participantes, dando así un paso histórico. Un total de veinticinco Estados miembros han decidido adherirse a la cooperación estructurada permanente: Bélgica, Bulgaria, Chequia, Alemania, Estonia, Irlanda, Grecia, España, Francia, Croacia, Italia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Hungría, los Países Bajos, Austria, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia, Finlandia y Suecia.

Las competencias de la Unión Europea

Los Tratados constitutivos de la Unión Europea no conceden a las instituciones de la Unión una competencia general para adoptar todas las medidas necesarias para la realización de los objetivos de los Tratados, sino que establecen en los diversos capítulos el alcance de las atribuciones para cada actuación. El principio subyacente es que la UE y sus instituciones no pueden decidir por sí mismas sobre sus bases jurídicas y competencias: por consiguiente, se sigue aplicando el principio de atribución específica de la competencia. (artículo 2 del TFUE). Los Estados miembros eligieron esta vía para facilitar el seguimiento y el control con respecto a la renuncia a sus propias competencias.

El alcance real de cada mandato varía según la naturaleza de los ámbitos de actuación transferidos a la UE. Toda competencia no atribuida a la UE corresponde exclusivamente al ámbito normativo de los Estados miembros. El Tratado de la Unión Europea establece expresamente que las cuestiones de «seguridad nacional» siguen siendo competencia de los Estados miembros.

En este contexto, obviamente surge la cuestión de cómo delimitar las atribuciones de la UE con respecto a las competencias de los Estados miembros. Esta delimitación se efectúa sobre la base de tres categorías de competencias:

• Competencias exclusivas de la UE (artículo 3 del TFUE) en los ámbitos en los que previsiblemente una medida adoptada a escala de la UE resulta más efectiva que una medida de un Estado miembro que no esté coordinada. Tales ámbitos están perfectamente delimitados y comprenden la unión aduanera, el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior, la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, la política comercial común y parte de la política pesquera común. En estos ámbitos de actuación, solo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes. Los Estados miembros únicamente podrán hacerlo si son facultados por la UE, o para aplicar actos jurídicos de la UE (artículo 2, apartado 1, del TFUE).
• Competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros (artículo 4 del TFUE) en los ámbitos en los que la actuación de la UE pueda aportar un valor añadido a la acción de los Estados miembros. Se ha previsto una competencia compartida en los ámbitos de mercado interior; cohesión económica, social y territorial; agricultura y pesca; medio ambiente; transporte; redes transeuropeas; suministro de energía; espacio de libertad, seguridad y justicia. La competencia compartida también abarca los problemas comunes de seguridad en materia de salud pública; investigación y desarrollo tecnológico; espacio; cooperación al desarrollo; y ayuda humanitaria de la Unión. En todos estos ámbitos la UE ostenta el derecho preferente de ejercer la competencia, la cual, no obstante, se extiende solamente a los elementos europeos regulados por el acto jurídico en cuestión y no al ámbito político en su conjunto. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la UE no haya ejercido la suya o en la medida en que la UE haya decidido dejar de ejercer la suya (artículo 2, apartado 2, del TFUE). Esta última situación se plantea cuando las instituciones competentes de la Unión deciden derogar un acto legislativo, en particular para garantizar mejor el respeto constante de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Asimismo, el Consejo, a iniciativa de uno o varios de sus miembros, podrá pedir a la Comisión que presente propuestas de derogación de un acto jurídico.
• Competencias de apoyo (artículo 6 del TFUE): en el ejercicio de las competencias de apoyo, la UE debe limitarse a coordinar o complementar la acción de los Estados miembros, la UE no puede armonizar la legislación nacional en los ámbitos en cuestión (artículo 2, apartado 5, del TFUE). Por consiguiente, los Estados miembros conservan la responsabilidad en la construcción jurídica y cuentan a este respecto con un margen considerable de libertad de acción. En esta categoría de competencias se encuentran la protección y mejora de la salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la educación, la juventud, el deporte, la formación profesional, la protección civil y la cooperación administrativa. En los campos de la política económica y de empleo, los Estados miembros reconocen expresamente que sus medidas nacionales deben ser coordinadas en el seno de la UE.

Aparte de estas competencias de intervención específicas, los Tratados de la UE también otorgan a las instituciones la capacidad de actuar si ello se considera indispensable para el funcionamiento del mercado interior o para garantizar que no se falsee el juego de la competencia (véase el artículo 352 del TFUE, «competencia subsidiaria o cláusula de flexibilidad»). Sin embargo, estos artículos no confieren a las instituciones ninguna competencia general que les permita llevar a cabo tareas ajenas a los objetivos establecidos en los Tratados, y las instituciones de la UE no pueden ampliar sus competencias en detrimento de las de los Estados miembros. En la práctica, las posibilidades que ofrece dicho principio se han invocado en el pasado con suma frecuencia, ya que con el paso del tiempo la UE ha debido hacer frente a nuevas funciones no previstas en el momento de la celebración de los Tratados constitutivos y para las cuales no existían facultades concretas en los mismos. Cabe destacar en particular los ámbitos de la protección del medio ambiente y de los consumidores o la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional, con el que se pretende contribuir a paliar las diferencias entre las regiones desarrolladas y menos desarrolladas de la UE. No obstante, se han ido estableciendo facultades específicas para dichos ámbitos. Con estas disposiciones explícitas ha disminuido considerablemente la importancia en la práctica del principio de competencia subsidiaria. El ejercicio de dicha competencia está supeditado a la aprobación del Parlamento Europeo.

Por último, existen otras competencias destinadas a que se adopten las medidas necesarias para la ejecución eficaz y coherente de atribuciones expresamente concedidas (competencias implícitas) y que han cobrado especial importancia para las relaciones exteriores. Con arreglo a dichas competencias, la UE puede contraer obligaciones respecto a terceros países u otras organizaciones internacionales en ámbitos incluidos entre las funciones que le han sido atribuidas. Un ejemplo ilustrativo lo constituye el asunto Kramer y otros, que se planteó ante el Tribunal de Justicia. Se trataba de la competencia de la UE para cooperar con organizaciones marítimas internacionales y, en su caso, para asumir las obligaciones correspondientes de Derecho internacional a fin de fijar las cuotas de capturas en la pesca marítima. Ante la ausencia de una disposición expresa en el Tratado, el Tribunal de Justicia interpretó que la competencia necesaria de la UE en materia de relaciones exteriores derivaba de sus atribuciones internas en política pesquera en el marco de la política agrícola común.

En todo caso, en el ejercicio de sus competencias la UE está sometida al principio de subsidiariedad, procedente de la doctrina social católica, que mediante su integración en el Tratado UE (artículo 5, apartado 3, del TUE) ha obtenido un rango constitucional. Este principio presenta dos vertientes, una positiva y una negativa: la positiva, es decir, la que promueve las competencias a favor de la UE, establece que la UE debe actuar cuando los fines perseguidos puedan alcanzarse mejor a escala de la Unión; y la negativa, es decir, la que restringe las competencias, significa que la UE debe abstenerse de intervenir si la actuación de los Estados miembros es suficiente para conseguir el objetivo. Esto se dará por supuesto automáticamente en los ámbitos de competencia exclusiva de la UE, de modo que se pueda prescindir de verificar la subsidiariedad en dichos ámbitos. Por el contrario, para todos los demás ámbitos de competencia, esto significa en la práctica que todas las instituciones de la UE, pero sobre todo la Comisión, siempre deben demostrar que existe una necesidad real para una normativa y una acción de la Unión. Parafraseando a Montesquieu: si no es necesario adoptar una normativa de la UE, es necesario abstenerse de adoptarla. Si se considera necesaria una reglamentación a escala de la UE, primero hay que plantearse la intensidad y la naturaleza de la medida de la Unión que debe adoptarse. La respuesta la ofrece el principio de proporcionalidad, establecido en el Tratado UE en relación con las disposiciones en materia de competencia (artículo 5, apartado 4, del TUE). Según dicho principio, es preciso estudiar detenidamente si resulta necesario un instrumento jurídico y si no bastaría otro medio de acción. Esto significa, ante todo, que debe darse preferencia a los reglamentos marco, las disposiciones mínimas y las normas de reconocimiento mutuo de disposiciones nacionales, por encima de las normas excesivamente detalladas y de las disposiciones armonizadoras, que deben evitarse en la medida de lo posible.

El Consejo Europeo está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los 27 Estados miembros de la Unión, junto con el presidente del Consejo Europeo y el presidente de la Comisión. El Consejo de la Unión Europea está compuesto por 27 ministros; cada uno representa a un Estado miembro. El Parlamento Europeo está compuesto por 705 diputados al Parlamento Europeo. La Comisión Europea está compuesta por 27 miembros; cada uno de ellos ha sido nombrado por un Estado miembro. El Comité de las Regiones está compuesto por 329 miembros. El Comité Económico y Social Europeo tiene 326 miembros. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea está compuesto por 27 jueces del Tribunal de Justicia (uno por Estado miembro) y 54 jueces del Tribunal General (dos por Estado miembro). El Tribunal de Cuentas Europeo tiene 27 miembros, uno por Estado miembro. El Banco Central Europeo está compuesto por 20 gobernadores que representan a los bancos centrales de los Estados miembros de la zona del euro. El Banco Europeo de Inversiones tiene un Consejo de Gobernadores compuesto por 27 miembros, uno por Estado miembro.

Actualmente, el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad también puede ser controlado por los Parlamentos nacionales. Para ello se ha implantado un mecanismo de alerta temprana, según el cual los Parlamentos nacionales podrán enviar en el plazo de ocho semanas tras la recepción de una propuesta legislativa de la UE un dictamen motivado en el que expongan las razones por las cuales la propuesta legislativa en cuestión no cumple los requisitos de subsidiariedad y proporcionalidad. Si este dictamen motivado se ve respaldado por al menos un tercio de los votos asignados a los Parlamentos nacionales (un voto por cámara parlamentaria en sistemas bicamerales y dos votos en sistemas unicamerales), la propuesta legislativa deberá volver a ser revisada por su autor (por regla general, la Comisión Europea). La propuesta podrá ser mantenida, modificada o retirada sobre la base de dicha revisión. Si la Comisión Europea decide mantener la propuesta, deberá justificar, en un dictamen motivado, por qué la propuesta cumple, en su opinión, el principio de subsidiariedad. Este dictamen motivado se enviará conjuntamente con los dictámenes motivados de los Parlamentos nacionales al legislador de la UE para que sea considerado en el proceso legislativo. Si el legislador de la UE considera, con una mayoría de un 55 % de los miembros del Consejo o una mayoría de los votos emitidos en el Parlamento Europeo, que la propuesta legislativa no cumple el principio de subsidiariedad, no la seguirá tramitando.

Las instituciones y órganos de la Unión Europea

Otra cuestión que se plantea en relación con la «Constitución» de la UE se refiere a su organización: ¿cuáles son las instituciones de la UE? Dado que la UE asume funciones reservadas normalmente a los Estados, hay que preguntarse si existe un Gobierno, un Parlamento, una Administración y unos órganos jurisdiccionales como los que conocemos en los Estados miembros. De forma intencionada, la realización de las tareas encomendadas a la UE y el control del proceso de integración no se dejaron únicamente a la iniciativa y competencia de los Estados miembros o a la cooperación internacional. Al contrario, la UE dispone de un sistema institucional que le permite dar un nuevo impulso a la integración europea y fijar nuevos objetivos, así como establecer un Derecho vinculante para todos los Estados miembros por igual en los ámbitos que son de su competencia.

Los principales actores en el sistema institucional de la UE son las instituciones de la UE, a saber, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas Europeo. El sistema institucional de la UE engloba asimismo otros órganos, como por ejemplo el Banco Europeo de Inversiones, así como el Comité Económico y Social Europeo y el Comité Europeo de las Regiones, siendo estos últimos órganos consultivos.

Instituciones

Parlamento Europeo (artículo 14 del TUE)

El Parlamento Europeo representa a los ciudadanos de la UE. Tiene su origen en la Asamblea Común de la CECA, la Asamblea de la CEE y la Asamblea de la CEEA, unificadas en virtud del Convenio sobre determinadas instituciones comunes a las Comunidades Europeas de 1957 (Primer Tratado de fusión) en una única «Asamblea». El cambio de nombre oficial, la denominación de «Parlamento Europeo», tuvo lugar con el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht). No obstante, con ello no se hizo más que sancionar la designación de uso común, que data del cambio de nombre decidido por la propia Asamblea en el año 1958.

Composición y elección

Hasta 1979, los representantes en el Parlamento Europeo eran miembros de los Parlamentos nacionales, en cuyo seno eran designados para acudir al Parlamento Europeo. La elección por sufragio universal directo de los diputados al Parlamento Europeo por los ciudadanos de los Estados miembros, ya prevista en los Tratados, no se hizo realidad hasta junio de 1979, después de numerosas iniciativas estériles. Conforme a la duración de una «legislatura», las elecciones directas se celebran desde entonces cada cinco años. No obstante, solo tras realizar numerosos esfuerzos a lo largo de varias décadas se introdujo un procedimiento electoral uniforme mediante el Acta relativa a la elección de los representantes en el Parlamento Europeo por sufragio universal directo, en el año 1976, y se reformó sustancialmente en 2002 mediante la denominada «acta electoral». Con arreglo a dicha Acta, los distintos Estados miembros determinarán su propio procedimiento electoral, si bien aplicarán las mismas reglas democráticas básicas:

• sufragio universal directo;
• representación proporcional;
• sufragio secreto y libre;
• edad mínima (de dieciocho años en todos los Estados miembros para poder votar, representando una excepción Austria y Malta, donde la edad mínima es de dieciséis años, y Grecia, donde se ha fijado la edad mínima en diecisiete años);
• mandato de cinco años renovable;
• incompatibilidades (los diputados al Parlamento Europeo no pueden ostentar simultáneamente otras funciones, por ejemplo el cargo de juez, fiscal o ministro; asimismo están sometidos a las leyes de su país, que pueden restringir aún más la acumulación de funciones);
• fecha de las elecciones;
• igualdad entre mujeres y hombres.

En algunos países el voto es obligatorio (Bélgica, Grecia y Luxemburgo).

Asimismo, en el año 2009 entró en vigor un Estatuto de los diputados único que refuerza la transparencia de las condiciones aplicables a su labor y contiene normas diáfanas al respecto. Además, introduce una asignación uniforme para todos los diputados que corre a cargo del presupuesto de la UE.

Con la elección directa, el Parlamento Europeo obtuvo una legitimación democrática y puede reclamar para sí la «representación de los ciudadanos de los Estados miembros de la UE». Por sí sola, la existencia de un Parlamento elegido directamente no satisface, sin embargo, la exigencia fundamental de una Constitución democrática, según la cual todo el poder del Estado emana del pueblo. Parte de esta exigencia se refleja, junto con la transparencia del proceso de toma de decisiones y la representatividad de los órganos de decisión, en el control parlamentario y en la legitimidad de las instituciones de la Unión que participan en el proceso decisorio a través del Parlamento. También en este sentido se han logrado en los últimos años avances muy considerables. No solo se han ido ampliando continuamente los derechos del Parlamento Europeo, sino que el Tratado de Lisboa ha instaurado la obligación expresa de basar todo el funcionamiento de la Unión Europea en el principio de la democracia representativa. Según este principio, todos los ciudadanos de la Unión Europea están directamente representados a través del Parlamento Europeo y tienen derecho a participar de forma activa en la vida democrática de la UE. De esta forma, se pretende garantizar que las decisiones en el ámbito de la UE se tomen de la forma más abierta y próxima posible a sus ciudadanos. Los partidos políticos a escala europea deberán contribuir a formar la conciencia europea y expresar la voluntad de los ciudadanos de la UE. Si con respecto al orden democrático actual de la UE se habla de un déficit, solo se puede referir al hecho de que el Parlamento Europeo, a diferencia de un parlamento tal y como se concibe en el modelo estatal de democracia parlamentaria, no elige un Gobierno que sea responsable ante el Parlamento.

No obstante, este «déficit» se explica sencillamente por la razón de que en la UE no existe un Gobierno en sentido tradicional. Las funciones previstas en los Tratados de la Unión que son asimilables a las gubernamentales corresponden al Consejo y a la Comisión en régimen de división del trabajo. Sin embargo, recientemente el Tratado de Lisboa ha concedido al Parlamento Europeo amplias facultades con respecto al nombramiento de la Comisión, que incluyen desde la elección del presidente de la Comisión Europea por el Parlamento Europeo a propuesta del Consejo Europeo hasta el voto de aprobación del Parlamento Europeo, al que se debe someter la Comisión de forma colegiada (el denominado derecho de investidura). No obstante, el Parlamento Europeo no tiene tal influencia sobre los miembros del Consejo, que solo está sometido al control parlamentario en la medida en que cada uno de sus miembros, en su calidad de ministro nacional, está sujeto al control del Parlamento de su país.

Por lo que se refiere al proceso legislativo de la UE, se ha reforzado considerablemente el papel del Parlamento Europeo. Gracias al establecimiento del procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo ordinario de la UE, el Parlamento Europeo se ha convertido conjuntamente con el Consejo, por así decirlo, en «colegislador». Mediante el procedimiento legislativo ordinario el Parlamento Europeo, en varias lecturas, puede formular enmiendas a los actos jurídicos y, dentro de ciertos límites, imponer su adopción frente al Consejo. La adopción de todo acto jurídico de la UE requiere el acuerdo previo entre el Parlamento Europeo y el Consejo.

Además, la posición del Parlamento Europeo en el procedimiento presupuestario es tradicionalmente muy fuerte. Con arreglo al Tratado de Lisboa, las competencias presupuestarias del Parlamento Europeo se han visto reforzadas mediante la introducción del derecho del Parlamento Europeo de aprobar el marco financiero plurianual y de codecidir sobre todas las partidas de gastos.

El Parlamento Europeo tiene un derecho de aprobación de todos los acuerdos internacionales importantes en ámbitos sujetos al procedimiento de codecisión, así como de los Tratados de Adhesión celebrados con los nuevos Estados miembros que determinan los requisitos para la adhesión.

Asimismo, a lo largo del tiempo las funciones de control del Parlamento Europeo se han visto ampliadas notablemente. Este control consiste sobre todo en que la Comisión debe responder a las preguntas del Parlamento Europeo, defender su posición en los debates públicos del Pleno y presentar al Parlamento Europeo cada año un «Informe General sobre la actividad de la Unión Europea» para ser debatido. El Parlamento Europeo puede someter a una moción de censura a la Comisión Europea que, si fuera aprobada por una mayoría de dos tercios, obligaría a la Comisión a dimitir (artículo 234 del TFUE). Hasta hoy se han presentado varias mociones de censura en el Parlamento Europeo, pero ninguna de ellas ha logrado la mayoría necesaria (²). Ya que en la práctica de la Unión también el Consejo debe responder a las preguntas del Parlamento Europeo, este tiene la posibilidad de deliberar a un nivel político directo con dos importantes instituciones constitucionales de la UE.

Entre tanto, estas facultades de control del Parlamento Europeo han sido ampliadas por nuevos mecanismos de control. El Parlamento Europeo puede investigar las infracciones o los casos de mala gestión en la UE mediante la creación de comisiones de investigación específicas. Una comisión de este tipo se creó, por ejemplo, en junio de 2016, con ocasión de las revelaciones sobre un entramado de compañías domiciliadas en jurisdicciones fiscalmente opacas y la identidad oculta de sus titulares mediante los denominados «papeles de Panamá». Su función consiste en investigar posibles infracciones de la legislación de la UE sobre blanqueo de capitales y evasión y elusión fiscales. En 2016 se creó asimismo otra comisión de investigación parlamentaria para estudiar el caso del escándalo de las emisiones de diésel. En junio de 2020 el Parlamento Europeo estableció una Comisión de Investigación sobre Protección de los Animales durante el Transporte en la UE para investigar las infracciones contra el Reglamento de la UE relativo a la protección de los animales durante el transporte [Reglamento (CE) n.º 1/2005]. Aparte de ello, en los Tratados se contempla el derecho de cualquier ciudadano o persona jurídica a presentar peticiones al Parlamento Europeo, que son tramitadas por una Comisión de Peticiones con carácter permanente. Por último, el Parlamento Europeo hizo uso de las posibilidades que se le conceden y nombró un Defensor del Pueblo, que recibe las reclamaciones sobre casos de mala administración en la acción de las instituciones u órganos de la UE, con excepción del Tribunal de Justicia. El Defensor del Pueblo está facultado para realizar investigaciones y dirigirse a la institución o al órgano afectado. Asimismo, presenta un informe sobre sus actividades al Parlamento Europeo.

Sede

El Parlamento Europeo tiene su sede en Estrasburgo, donde se celebran los doce períodos parciales de sesiones plenarias mensuales, incluida la sesión presupuestaria. Las sesiones plenarias adicionales se celebran en Bruselas, donde también se reúnen las comisiones. En cambio, la Secretaría General del Parlamento Europeo se encuentra en Luxemburgo. Esta fijación de las sedes convenida por el Consejo Europeo del año 1992 queda confirmada en el Protocolo n.º 6 del Tratado de Lisboa. El resultado de esta decisión es que los diputados al Parlamento Europeo y una parte de sus funcionarios y agentes deben desplazarse entre Estrasburgo, Bruselas y Luxemburgo, lo que redunda en una «situación» sumamente costosa.

Consejo Europeo (artículo 15 del TUE)

El Consejo Europeo está compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por los presidentes de la Comisión Europea y del Consejo Europeo, y se reúne al menos dos veces por semestre en Bruselas.

Composición y funciones

El Tratado de Lisboa creó la institución del presidente del Consejo Europeo. A diferencia de la Presidencia, el presidente del Consejo Europeo no ostenta un mandato nacional, sino un mandato europeo de dos años y medio que deberá ejercerse a tiempo completo. Se elegirá presidente a una personalidad destacada por mayoría cualificada de los miembros del Consejo Europeo y su mandato podrá renovarse una sola vez. Cabe citar entre sus funciones la preparación y el seguimiento de las reuniones del Consejo Europeo y la representación de la UE en las cumbres internacionales en lo relativo a los asuntos de política exterior y de seguridad común.

El Consejo Europeo no ejerce función legislativa alguna. Su función consiste en definir las orientaciones políticas generales para la actuación de la UE. Esto se traduce en las denominadas «conclusiones», que se adoptan por consenso y que incluyen decisiones políticas de principio o la formulación de directrices y mandatos para la labor del Consejo o de la Comisión. El Consejo Europeo ha dado estos impulsos, por ejemplo, para la Unión Económica y Monetaria, el sistema monetario europeo, la elección por sufragio directo del Parlamento Europeo, las actividades en materia de política social y en cuestiones relativas a la adhesión.

Consejo de la Unión Europea (artículo 16 del TUE)

Composición y Presidencia

En el Consejo de la Unión Europea están representados los Gobiernos de los Estados miembros. Los veintisiete Estados miembros envían un representante, que es por regla general (pero no necesariamente) el ministro o secretario de Estado responsable de los temas previstos. Lo importante es que la persona que representa a cada Gobierno debe estar facultada para actuar de forma vinculante en nombre del Gobierno de dicho Estado miembro. Las diversas posibilidades de representación de un Gobierno de un Estado miembro ponen de manifiesto que no existen miembros permanentes del Consejo; al contrario, el Consejo se reúne con diez composiciones diferentes en cuanto a las personas y a los temas.

El Consejo de «Asuntos Exteriores» conforma la acción exterior de la Unión atendiendo a las líneas estratégicas definidas por el Consejo Europeo y vela por la coherencia de la acción de la Unión. El Consejo de «Asuntos Generales» vela por la coherencia de los trabajos de las diferentes composiciones del Consejo y prepara las reuniones del Consejo Europeo, en contacto con el presidente del Consejo Europeo y la Comisión. La Presidencia del Consejo, con excepción del Consejo de «Asuntos Exteriores», presidido por el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, es desempeñada sucesivamente por los Estados miembros de modo semestral, y el orden lo decide el Consejo por unanimidad. El cambio de Presidencia tiene lugar el 1 de enero y el 1 de julio de cada año (2020: Croacia, Alemania; 2021: Portugal, Eslovenia; 2022: Francia, Chequia; 2023: Suecia, España). En vista del cambio relativamente frecuente en la presidencia, se opera sobre la base de un programa de trabajo que se coordina entre las tres presidencias consecutivas y, por ende, es válido durante un período de dieciocho meses (la denominada «team Presidency» o «Presidencia en equipo»). Incumbe a la presidencia del Consejo dirigir y organizar las labores en el Consejo y en las comisiones que trabajan para este. Además, la presidencia del Consejo reviste importancia política en la medida en que el Estado miembro que ejerce la presidencia del Consejo adquiere prestigio ante la opinión pública mundial, y sobre todo porque incluso los pequeños Estados miembros tienen la oportunidad de adquirir peso político en este papel frente a los «grandes» y de distinguirse en la política europea.

Toda una variedad de órganos preparatorios (comités y grupos de trabajo), compuestos por representantes de los Estados miembros, preparan las labores del Consejo. El más importante de estos órganos preparatorios es el Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros («Coreper I y II»), que por lo general se reúne al menos una vez a la semana.

El Consejo estará asistido por una Secretaría General, que estará bajo la responsabilidad de un secretario general nombrado por el Consejo.

El Consejo tiene su sede en Bruselas.

Funciones

El Consejo desempeña cinco funciones fundamentales.

• La principal misión del Consejo consiste en legislar, misión que desempeña en el marco del procedimiento legislativo ordinario, conjuntamente con el Parlamento Europeo.
• Asimismo, el Consejo se encarga de coordinar las políticas económicas de los Estados miembros.
• Impulsa la política exterior y de seguridad común de la UE basándose en las directrices fijadas por el Consejo Europeo.
• El Consejo es la institución responsable de la celebración de acuerdos entre la UE, por un lado, y países terceros y organizaciones internacionales, por el otro.
• Establece, sobre la base de una propuesta de la Comisión Europea, el proyecto de presupuesto, que debe ser aprobado por el Parlamento Europeo. Es también el Consejo quien recomienda al Parlamento Europeo la aprobación de la gestión de la Comisión con respecto a la ejecución del presupuesto.

Además, el Consejo nombra a los miembros del Tribunal de Cuentas Europeo, del Comité Económico y Social Europeo y del Comité Europeo de las Regiones.

Deliberaciones y adopción de decisiones en el Consejo

En las deliberaciones del Consejo se equilibran los diversos intereses de los Estados miembros con los de la UE. Aunque en el Consejo se exponen sobre todo los intereses de los Estados miembros, los miembros del Consejo están obligados a atender al mismo tiempo los objetivos y las necesidades de la Unión Europea en su conjunto. El Consejo es una institución de la UE, y no una conferencia intergubernamental. Por ello, en las deliberaciones del Consejo no debe buscarse el mínimo común denominador entre los Estados miembros, sino un equilibrio óptimo entre los intereses de la UE y los de los distintos Estados miembros.

El Consejo delibera y decide únicamente sobre la base de documentos y proyectos presentados en las veinticuatro lenguas oficiales (alemán, búlgaro, checo, croata, danés, eslovaco, esloveno, español, estonio, finés, francés, griego, húngaro, inglés, irlandés, italiano, letón, lituano, maltés, neerlandés, polaco, portugués, rumano y sueco). En los casos urgentes, puede decidir por unanimidad que prescinde de la aplicación del régimen lingüístico. Esto también es aplicable a las propuestas de modificación presentadas y debatidas durante la sesión del Consejo.

En virtud de los Tratados de la UE, la regla de la mayoría se aplica en las votaciones del Consejo: por regla general, es suficiente una mayoría cualificada (artículo 16, apartado 3, del TUE). Solo en algunos ámbitos (especialmente en cuestiones de procedimiento) basta una mayoría simple, con un voto por cada miembro del Consejo (la mayoría simple entre los veintisiete Estados miembros se sitúa actualmente en catorce votos).

Según el sistema de doble mayoría se alcanza la mayoría cualificada cuando al menos un 55 % de los miembros del Consejo formado por al menos quince Estados miembros que representen como mínimo al 65 % de la población total de la UE, voten a favor de la propuesta de la Comisión (artículo 16, apartado 4, del TUE) (³).

Para impedir que un grupo pequeño de países con un gran número de habitantes obstruya la adopción de decisiones, está previsto que una minoría de bloqueo debe estar formada, como mínimo, por cuatro Estados miembros que representen por lo menos el 35 % de la población de la UE. Este sistema se completa por un mecanismo complementario: en el caso de que no se cumplan los requisitos necesarios para alcanzar una minoría de bloqueo, se podrá suspender el proceso de decisión. El Consejo no procederá a la votación, sino que seguirá negociando durante un «período adecuado», si así lo solicita un número de miembros del Consejo que represente al menos el 75 % de la población o al menos el 75 % del número de Estados miembros necesario para constituir una minoría de bloqueo.

En cuanto a las decisiones en ámbitos políticos especialmente sensibles los Tratados prevén la unanimidad. Sin embargo, las abstenciones no evitan la adopción de una decisión. La unanimidad se sigue aplicando, por ejemplo, al ámbito fiscal, a las disposiciones relativas a la seguridad social y la protección social de los trabajadores, a la declaración de violación de los valores fundamentales de la Unión por parte de un Estado miembro, y a las decisiones relativas a la definición de los principios y la ejecución de la política exterior y de seguridad común, así como a determinadas decisiones en el ámbito de la cooperación policial y de la colaboración judicial en materia penal.

El alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (artículo 18 del TUE)

El alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad no se ha convertido, tal y como estaba previsto en el proyecto de Constitución, en el ministro de Asuntos Exteriores de la UE; no obstante, su posición dentro de la estructura institucional se ha visto reforzada y ampliada notablemente. El alto representante desempeña una función clave tanto en el Consejo, donde preside las reuniones del Consejo de Asuntos Exteriores, como en la Comisión, donde ostenta el cargo de vicepresidente responsable de los Asuntos Exteriores. El alto representante es nombrado por el Consejo Europeo por mayoría cualificada, y con la aprobación del presidente de la Comisión Europea. Se ve apoyado por un nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior, creado en 2011, que agrupa a los servicios de asuntos exteriores del Consejo y de la Comisión e incluye a representantes de los servicios diplomáticos nacionales.

Comisión Europea (artículo 17 del TUE)

Composición

La Comisión Europea está compuesta por veintisiete miembros, uno por cada Estado miembro, es decir, actualmente trabajan en ella veintisiete comisarios (que desempeñan diversas funciones) (artículo 17, apartado 4, del TUE). Por decisión del Consejo Europeo, no se hizo efectiva la reducción de la Comisión a dos tercios del número de Estados miembros a partir del 1 de noviembre de 2014, prevista en el artículo 17, apartado 5, del TUE.

La Comisión actúa bajo la dirección de un presidente, que ostenta una posición fuerte dentro del Colegio de Comisarios. El presidente ha dejado de ser únicamente primus inter pares. En efecto, ostenta una posición destacada en tanto que define las orientaciones con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones, así como también determina la organización interna de la Comisión [artículo 17, apartado 6, letras a) y b), del TUE]. De esta forma, el presidente tiene competencia directiva y poder organizativo. Dotado de estas competencias, el presidente tiene la responsabilidad de garantizar que la Comisión actúe de modo coherente, eficaz y acorde con el principio de responsabilidad colegial, el cual se hace especialmente patente en la adopción de decisiones como Colegio de Comisarios (artículo 250, párrafo primero, del TFUE). El presidente estructura y distribuye las carteras de la Comisión entre sus miembros, distribución que también puede cambiar a lo largo de su mandato (artículo 248 del TFUE). El presidente nombra a los vicepresidentes ejecutivos y los demás vicepresidentes, a excepción del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, cuyo cargo también incluye el de vicepresidente en la Comisión. Además, se prevé expresamente que un miembro de la Comisión presentará su dimisión si el presidente así lo solicita (artículo 17, apartado 6, párrafo segundo, del TUE). Finalmente, la posición destacada del presidente se refleja en su derecho a ser oído en la selección de los demás miembros de la Comisión y en su participación en el Consejo Europeo. Desde diciembre de 2019 dirige la Comisión Europea por primera vez una presidenta, Ursula von der Leyen.

Bajo la dirección de un vicepresidente se han formado seis equipos de comisarios o comisarias, que, no obstante lo estipulado por el principio de colegialidad, supervisarán el trabajo en las principales prioridades políticas e impulsarán su avance:

• el Pacto Verde Europeo, bajo la responsabilidad del vicepresidente ejecutivo Frans Timmermans;
• una Europa Adaptada a la Era Digital, bajo la responsabilidad de la vicepresidenta ejecutiva Margrethe Vestager;
• una Economía al Servicio de las Personas, bajo la responsabilidad del vicepresidente ejecutivo Valdis Dombrovskis;
• una Europa más Fuerte en el mundo, bajo la responsabilidad del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad Josep Borrell Fontelles;
• promoción de nuestro modo de vida europeo, bajo la dirección del vicepresidente Margaritis Schinas;
• un nuevo impulso para la democracia europea, bajo la dirección de la vicepresidenta Věra Jourová.

Se nombra al presidente y a los miembros de la Comisión por un mandato de cinco años mediante el procedimiento de investidura. Este procedimiento se reguló nuevamente en el artículo 17, apartado 7, del TUE con el Tratado de Lisboa. Se trata de un procedimiento por etapas. En primer lugar, se designa al presidente y, a continuación, se elige a los aspirantes a convertirse en miembros de la Comisión. En un tercer paso, se nombra oficialmente al presidente de la Comisión, al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y a los demás miembros de la Comisión.

El presidente de la Comisión es propuesto por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, al Parlamento Europeo tras mantener las consultas correspondientes. A la hora de seleccionar al candidato para el puesto de presidente, se ha de tener en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento Europeo. Este nuevo requisito implica una mayor politización de la Comisión. En definitiva, esto significa que los grupos políticos del Parlamento Europeo que conforman la mayoría correspondiente tienen un peso considerable en el nombramiento del presidente.

Después de la elección del presidente, el Consejo Europeo aprueba «por consenso» la lista de las demás personas que pretende nombrar como miembros de la Comisión (artículo 15, apartado 4, del TUE), para cuya elaboración se han tenido en cuenta las propuestas de cada uno de los Estados miembros. En ese sentido, se debe escoger a los candidatos en razón de su capacidad general y su compromiso europeo, y además debe tratarse de personas que ofrezcan garantías plenas de independencia. Para el nombramiento del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, basta la mayoría cualificada en el Consejo Europeo (artículo 18, apartado 1, del TUE). El Consejo Europeo y el presidente electo de la Comisión deben alcanzar un acuerdo con respecto a los candidatos. El nombramiento del alto representante exige incluso de manera explícita el consentimiento del presidente designado de la Comisión. Si el presidente electo de la Comisión impone su veto, no es posible el nombramiento de los demás miembros de la Comisión.

Tras la elección del presidente y el nombramiento del alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y de los demás miembros de la Comisión, el Colegio de Comisarios se somete al voto de aprobación del Parlamento Europeo. No obstante, los miembros designados de la Comisión deben en primer lugar responder en una audiencia a las preguntas de los parlamentarios, que suelen referirse a cuestiones relacionadas con el ámbito de responsabilidad previsto y con las actitudes personales respecto del futuro de la UE. Una vez obtenida la aprobación del Parlamento Europeo, para la que basta una mayoría simple, el presidente y los demás miembros de la Comisión son nombrados por el Consejo Europeo por mayoría cualificada. Con el nombramiento de sus miembros, la Comisión inicia su actividad.

La sede de la Comisión Europea está en Bruselas.

Funciones

En primer lugar, la Comisión es el motor de la política de la UE. En ella se originan todas las acciones de la UE, puesto que le corresponde presentar propuestas al Consejo para la legislación de la UE (el denominado «derecho de iniciativa» de la Comisión). La Comisión no es libre de elegir las iniciativas, sino que está obligada a actuar si así lo exigen los intereses de la UE. También el Parlamento Europeo (artículo 225 del TFUE), el Consejo (artículo 241 del TFUE) y un grupo de ciudadanos de la UE, en el marco de una iniciativa ciudadana (artículo 11, apartado 4, del TUE) pueden instar a la Comisión a que elabore una propuesta. La Comisión solo posee competencias legislativas en ámbitos muy concretos (por ejemplo, en lo relativo al presupuesto de la Unión Europea, los Fondos Estructurales, las medidas para eliminar discriminaciones fiscales, la asignación de financiación o las cláusulas de salvaguardia). Mucho más amplias son comparativamente las competencias delegadas por el Consejo y el Parlamento Europeo a la Comisión para la ejecución de las normas de la UE (artículo 290 del TFUE).

Además, la Comisión es la guardiana de los Tratados y, por tanto, del Derecho de la UE. Controla la aplicación y ejecución del Derecho primario y derivado de la UE por parte de los Estados miembros, incoa procedimientos de infracción en caso de violación del Derecho de la UE (artículo 258 del TFUE) y, en caso necesario, remite el asunto al Tribunal de Justicia. También actúa en caso de que personas físicas o jurídicas infrinjan el Derecho de la Unión, en particular la legislación sobre competencia, e impone en numerosos casos severas sanciones. En los últimos años, la lucha contra las infracciones de la legislación de la UE se ha convertido en un punto prioritario de las actividades de la Comisión.

El papel de representante de los intereses de la UE está estrechamente relacionado con su papel de garante del Derecho de la Unión. Por principio, la Comisión no puede representar intereses distintos de los de la UE. Siempre debe intentar, en lo que a menudo son negociaciones difíciles en el Consejo, hacer que prevalezcan los intereses de la UE y encontrar fórmulas de compromiso que los tengan en cuenta. Para ello también le corresponde el papel de mediadora entre los Estados miembros, para lo cual está especialmente capacitada en virtud de su neutralidad.

Por último, la Comisión también es un órgano ejecutivo, si bien con carácter limitado. Esto se refleja especialmente en el ámbito de la legislación sobre competencia, en el que la Comisión desempeña las actividades de una autoridad administrativa ordinaria. Comprueba los hechos, dicta autorizaciones o prohibiciones y, en su caso, adopta sanciones. En el ámbito de los Fondos Estructurales de la Unión y de la ejecución del presupuesto, las competencias administrativas de la Comisión tienen un alcance similar. Por regla general, son los Estados miembros los que, no obstante, deben velar por el cumplimiento concreto de las reglamentaciones de la UE. Esta solución, contemplada en los Tratados de la UE, ofrece la ventaja de acercar a los ciudadanos la realidad del ordenamiento de la UE, que les es aún «ajena», situándolos bajo la autoridad y en el marco del ordenamiento nacional, con el que están más familiarizados.

Tribunal de Justicia de la Unión Europea (artículo 19 del TUE)

Un ordenamiento solo puede perdurar si sus normas están sometidas a la vigilancia de una autoridad independiente. A ello hay que agregar que, en una Unión de Estados, si las normas comunes se someten al control de los tribunales nacionales se corre el riesgo de que se interpreten y apliquen de manera muy distinta según los países, lo que pondría en peligro la aplicación uniforme del Derecho de la UE en todos los Estados miembros. Fueron estas razones las que, ya en 1952 con la fundación de la primera Comunidad (la CECA), condujeron a la creación de un Tribunal de Justicia que en 1957 se convirtió también en órgano jurisdiccional de las otras dos Comunidades [la C(E)E y la CEEA]. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene su sede en Luxemburgo.

Actualmente es el órgano jurisdiccional de la UE. La labor judicial se lleva a cabo a dos niveles por:

• el Tribunal de Justicia, en calidad de tribunal superior de la jurisdicción de la UE (artículo 253 del TFUE); y
• el Tribunal General (artículo 254 del TFUE).

Para aliviar la carga de trabajo del Tribunal de Justicia y mejorar la tutela judicial en la UE, el Consejo había creado en 2004 un tribunal especializado agregado al Tribunal General: el Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (véase el artículo 257 del TFUE). En 2015, sin embargo, el legislador de la UE decidió incrementar gradualmente el número de jueces del Tribunal General (a cincuenta y cuatro jueces en 2020) y transferir a este las competencias del Tribunal de la Función Pública. Como contrapartida, el Tribunal de la Función Pública quedó disuelto el 1 de septiembre de 2016.

El Tribunal de Justicia ostenta el poder judicial supremo para la resolución de todas las cuestiones relativas al Derecho de la UE. Su misión general se describe así: el Tribunal de Justicia «garantizará el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados».

Esta descripción general de su misión comprende los siguientes ámbitos fundamentales:

• control de la aplicación del Derecho de la UE tanto en lo que respecta a la conducta de las instituciones de la UE al ejecutar las disposiciones de los Tratados como en lo que se refiere al cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la UE por parte de los Estados miembros y los particulares;
• interpretación del Derecho de la UE;
• desarrollo del Derecho de la UE.

El Tribunal de Justicia desempeña esta misión en el marco de una función tanto consultiva como jurisdiccional. Desempeña funciones consultivas al elaborar dictámenes vinculantes sobre los convenios que la UE desea celebrar con terceros países u organizaciones internacionales. Sin embargo, su función jurisdiccional tiene un peso muy superior. En el marco de dicha función, el Tribunal de Justicia lleva a cabo tareas que se reparten entre diversos ámbitos jurisdiccionales en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros: así, el Tribunal de Justicia, en calidad de tribunal constitucional, dirime los litigios entre las instituciones de la UE y controla la legalidad de la legislación de la UE; como tribunal administrativo, controla los actos administrativos adoptados por la Comisión Europea o, de forma indirecta, por las autoridades de los Estados miembros (sobre la base del Derecho de la UE); en calidad de tribunal de trabajo y de lo social, conoce de los asuntos que afectan a la libre circulación y a la seguridad social de los trabajadores, así como a la igualdad de trato entre hombres y mujeres en la vida laboral; como tribunal de hacienda, resuelve cuestiones relativas a la validez e interpretación de las disposiciones de las Directivas en materia fiscal y aduanera; como tribunal civil, se ocupa de los litigios relativos a las demandas de daños y perjuicios, de la interpretación de las disposiciones sobre el reconocimiento y la ejecución de las decisiones judiciales en materia civil y mercantil.

Tribunal General

El número de litigios en el Tribunal de Justicia ha aumentado continuamente con el tiempo, y seguirá incrementándose a juzgar por el potencial litigioso que encierran las numerosas directivas adoptadas para la realización del mercado interior y su transposición al Derecho nacional de los Estados miembros. En relación con el Tratado de la UE, es previsible ya desde el día de hoy que se planteen cuestiones dudosas que el Tribunal de Justicia deberá dilucidar en última instancia. Para reducir esta carga de trabajo, en 1988 se creó un nuevo tribunal.

El Tribunal General no es una nueva institución de la Unión Europea, sino que está integrado en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, es independiente del Tribunal de Justicia incluso desde el punto de vista organizativo. Cuenta con su propia Secretaría y con su propio Reglamento de procedimiento. A fin de diferenciarlos, los asuntos del Tribunal General van precedidos de una «T» de «tribunal» (por ejemplo, T-1/20), mientras que los asuntos del Tribunal de Justicia van precedidos de una «C» de «cour» (por ejemplo, C-1/20).

En su día, el Tribunal General solo era competente para resolver un tipo de recursos muy limitado, pero ahora posee las siguientes competencias:

• En primera instancia, es decir, bajo el control jurídico del Tribunal de Justicia, el Tribunal General es competente para conocer de los recursos de anulación y por omisión de personas físicas y jurídicas contra instituciones de la Unión, de los recursos de los Estados miembros contra la Comisión o el Consejo, o ambos, en los ámbitos de las ayudas, las medidas antidumping y las competencias de ejecución, y puede resolver en el caso de una cláusula compromisoria contenida en un contrato celebrado por la UE o por su cuenta, así como juzgar en recursos de indemnización por daños contra la UE.
• Además, está prevista la posibilidad de que le sea transferida la competencia de resolver cuestiones prejudiciales en materias específicas, pero de esta posibilidad no se ha hecho uso todavía.

Banco Central Europeo (artículos 129 y 130 del TFUE)

El Banco Central Europeo, con sede en Fráncfort del Meno, se encuentra en el núcleo de la Unión Económica y Monetaria. Es responsable de la estabilidad de la moneda europea, el euro, y controla la masa monetaria (artículo 128 del TFUE).

A fin de llevar a cabo esta misión, numerosas disposiciones garantizan la independencia del BCE. En el ejercicio de sus competencias, tareas y obligaciones, ni el BCE ni los bancos centrales de los Estados miembros pueden aceptar instrucciones de instituciones de la UE, de Gobiernos de los Estados miembros ni de otras instancias. Las instituciones de la UE y los Gobiernos de los Estados miembros han de abstenerse de todo intento de influir en sus decisiones (artículo 130 del TFUE).

El BCE y los bancos centrales de los Estados miembros operan bajo la estructura común del Sistema Europeo de Bancos Centrales (artículo 129 del TFUE). Su misión es definir y aplicar la política monetaria de la UE y tiene la facultad exclusiva de autorizar la emisión de billetes y monedas en la Unión. Asimismo, debe administrar las reservas monetarias oficiales de los Estados miembros y velar por el buen funcionamiento de los sistemas de pago de la Unión (artículo 127, apartado 2, del TFUE).

Tribunal de Cuentas Europeo (artículos 285 y 286 del TFUE)

El Tribunal de Cuentas Europeo fue creado el 22 de julio de 1975 y comenzó a funcionar en octubre de 1977 en Luxemburgo. Desde entonces, ha pasado a ser una institución de la UE (artículo 13 del TUE). Está compuesto por veintisiete miembros, en correspondencia con el número actual de Estados miembros. El Consejo nombra a los miembros por un período de seis años a partir de una lista, que debe adoptar por mayoría cualificada (previa consulta al Parlamento Europeo), establecida de conformidad con las propuestas presentadas por los Estados miembros (artículo 286, apartado 2, del TFUE). Los miembros del Tribunal de Cuentas eligen de entre ellos al presidente del Tribunal de Cuentas por un período de tres años; su mandato será renovable.

La misión del Tribunal de Cuentas es examinar la legalidad y regularidad de los ingresos y gastos y garantizar una buena gestión financiera. La auténtica arma del Tribunal de Cuentas es el efecto sobre la opinión pública. Al término de cada ejercicio, el Tribunal elabora un informe con los resultados de sus actividades de control, que se publica en el Diario Oficial de la Unión Europea, y al que, de esta forma, tiene acceso la opinión pública europea. Además, puede pronunciarse en cualquier momento, mediante informes especiales, sobre determinados asuntos, informes que igualmente se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Órganos consultivos

El Comité Económico y Social Europeo (artículo 301 del TFUE)

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) tiene como misión que los distintos sectores de la vida económica y social —en particular, los trabajadores y empresarios, agricultores, transportistas, comerciantes, artesanos, profesionales liberales y directivos de pequeñas y medianas empresas— estén representados institucionalmente en la UE. Igualmente, el Comité constituye un canal de expresión para los consumidores, defensores del medio ambiente y asociaciones ciudadanas.

El Comité se compone de un máximo de 350 miembros (actualmente son 326), que proceden de las organizaciones nacionales más representativas y son nombrados por un período de cinco años por el Consejo, que debe adoptar una lista establecida de conformidad con las propuestas presentadas por los Estados miembros.

La distribución entre países es la siguiente:
Alemania, Francia, Italia	24
España, Polonia	21
Rumanía	15
Bélgica, Bulgaria, Chequia, Grecia, Hungría, Países Bajos, Austria, Portugal y Suecia	12
Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda, Lituania	9
Eslovenia, Letonia	7
Estonia	6
Chipre, Luxemburgo y Malta	5

Los consejeros están divididos en tres grupos (empresarios, trabajadores y representantes de la sociedad civil). La elaboración de los dictámenes adoptados en el Pleno corresponde a los «grupos especializados». Además, el Comité colabora estrechamente con las comisiones parlamentarias del Parlamento Europeo.

El Comité debe ser consultado en determinados casos en el procedimiento legislativo. Asimismo emite dictámenes por propia iniciativa. Estos dictámenes del Comité representan una síntesis de opiniones, en ocasiones, muy divergentes y resultan de suma utilidad para el Consejo y la Comisión debido a que estos conocen así las modificaciones a que aspiran los grupos directamente afectados por una propuesta.

La sede del Comité está en Bruselas.

Comité Europeo de las Regiones (artículo 305 del TFUE)

El Tratado UE (Tratado de Maastricht) creó un nuevo órgano consultivo para actuar junto al CESE: el Comité Europeo de las Regiones. Al igual que el CESE, el Comité de las Regiones no es una institución propiamente dicha de la Unión Europea, ya que su función es meramente consultiva. No le corresponde desempeñar —como a las instituciones de la UE (Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, Tribunal de Justicia, BCE y Tribunal de Cuentas) — las tareas atribuidas a la Unión de forma jurídicamente vinculante.

El Comité de las Regiones se compone, al igual que el CESE, de un máximo de 350 miembros (actualmente son 329), representantes en este caso de los entes regionales y locales de los Estados miembros, que o bien sean titulares de un mandato electoral de un ente regional o local, o bien ostenten responsabilidad política ante una asamblea elegida.

La distribución entre países es la siguiente:
Alemania, Francia, Italia	24
Polonia, España	21
Rumanía	15
Bélgica, Bulgaria, Chequia, Grecia, Hungría, Países Bajos, Austria, Portugal y Suecia	12
Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda, Lituania	9
Estonia, Letonia, Eslovenia	7
Chipre, Luxemburgo	6
Malta	5

Hay una serie de ámbitos en los que se requiere la consulta del Consejo o de la Comisión (consulta obligatoria): educación; cultura; salud pública; redes transeuropeas; infraestructuras energéticas, de transporte y de telecomunicación; cohesión económica y social; política de empleo y legislación social. Asimismo, el Consejo consulta periódicamente al Comité Europeo de las Regiones, sin obligación jurídica de hacerlo, en relación con una amplia gama de proyectos de legislación («consulta facultativa»).

El Comité Europeo de las Regiones también tiene su sede en Bruselas.

Banco Europeo de Inversiones (artículo 308 del TFUE)

La Unión Europea dispone del Banco Europeo de Inversiones, con sede en Luxemburgo, como entidad financiera destinada al «desarrollo equilibrado y estable» de la UE. Debe conceder préstamos y garantías en todos los sectores económicos, en particular para el desarrollo de las regiones más atrasadas, la modernización o reconversión de empresas o la creación de nuevos empleos, así como para proyectos que sean del interés común de varios Estados miembros.

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA

La «Constitución» de la UE que acabamos de describir, y en particular sus valores fundamentales, siguen siendo por el momento muy abstractos y requieren una mayor concreción por parte del Derecho de la UE. Por esa razón, la UE es desde dos puntos de vista un fenómeno del Derecho: es una creación del Derecho y una Unión basada en el Derecho.

La Unión Europea como creación del Derecho y Unión de Derecho

La novedad decisiva que caracteriza a la UE respecto a los intentos anteriores de lograr la unidad de Europa es que los medios utilizados no son la violencia y la sumisión, sino la fuerza del Derecho, ya que solo una unidad que repose en una decisión libre tiene posibilidades de perdurar: una Unión que se base en los valores fundamentales, como la libertad y la igualdad, y que sea preservada y realizada a través del Derecho. Esta es la base subyacente a los Tratados constitutivos, en tanto como actos creadores de la Unión Europea.

Sin embargo, la UE no es tan solo una creación del Derecho, sino que también persigue sus objetivos utilizando exclusivamente el Derecho. Es una Unión basada en el Derecho. No es la fuerza del poder la que rige la convivencia económica y social de los pueblos de los Estados miembros, sino el Derecho de la Unión. El Derecho de la Unión es la base del sistema institucional. Establece los procedimientos para la adopción de decisiones de las instituciones de la UE y regula las relaciones entre ellas. Pone en sus manos una serie de instrumentos jurídicos en forma de reglamentos, directivas y decisiones que permiten adoptar actos jurídicos con efectos vinculantes para los Estados miembros y sus ciudadanos. De esta forma, también el individuo se convierte en soporte de la UE. El ordenamiento jurídico de esta influye en su vida cotidiana de forma cada vez más directa. Le concede derechos y le impone obligaciones, de forma que el individuo, ciudadano de su país y de la UE, está sometido a ordenamientos jurídicos de diferentes niveles, como los que observamos en las constituciones de los Estados federales. Al igual que cualquier ordenamiento jurídico, el de la UE dispone de un sistema completo de tutela jurídica para resolver los litigios en torno al Derecho de la Unión y para velar por su cumplimiento. El Derecho de la Unión determina igualmente la relación entre la UE y los Estados miembros; estos últimos deben adoptar todas las medidas apropiadas para cumplir las obligaciones derivadas de los Tratados o de los actos de las instituciones de la UE. Les corresponde ayudar a la Unión a llevar a la práctica su misión y abstenerse de todo lo que pueda poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados. Los Estados miembros son responsables, ante los ciudadanos de la Unión, de todos los perjuicios provocados por las infracciones del Derecho de la UE.

Las fuentes del Derecho de la Unión Europea

El término «fuente del Derecho» tiene un doble significado: en su acepción original describe el motivo del nacimiento del Derecho, es decir, las razones de su creación. En este sentido, la fuente del Derecho de la UE sería la voluntad de mantener la paz y crear una Europa mejor a través de la integración económica, motivos ambos a los que la UE debe su existencia. En cambio, en el vocabulario jurídico se entiende por «fuente del Derecho» el origen y fundamento del mismo.

Los Tratados constitutivos de la Unión Europea como fuente primaria del Derecho de la Unión

La primera fuente del Derecho de la UE que cabe señalar son los Tratados constitutivos de la UE, incluidos sus anexos, apéndices y protocolos, así como sus complementos y modificaciones posteriores. Los Tratados constitutivos, así como los complementos y modificaciones posteriores, sobre todo los Tratados de Maastricht, Ámsterdam, Niza y Lisboa, al igual que los distintos Tratados de adhesión, reflejan los principios jurídicos fundamentales relativos a los objetivos, la organización y el funcionamiento de la UE, así como parte de la legislación económica. Otro tanto cabe decir de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, la cual, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, tiene el mismo valor jurídico que los Tratados (artículo 6, apartado 1, del TUE). Estos establecen así el marco constitucional de la UE que deben llenar de contenido, en interés de la Unión, las instituciones de la UE dotadas de competencias legislativas y administrativas. Dado que se trata de un Derecho creado directamente por los Estados miembros, estos principios se denominan en el lenguaje jurídico Derecho primario de la UE.

Las fuentes jurídicas del Derecho de la Unión son las siguientes. 1) Derecho primario, como los Tratados de la Unión, la Carta de los Derechos Fundamentales y los principios generales del Derecho (constitucional). 2) Acuerdos de Derecho internacional de la Unión. 3) Derecho derivado, como los actos legislativos (reglamentos, directivas o decisiones), los actos no legislativos (actos simples, actos delegados o actos de ejecución), los instrumentos no vinculantes (recomendaciones y dictámenes) y los actos que no son actos jurídicos (acuerdos interinstitucionales, resoluciones, declaraciones y programas de acción). 4) Principios generales del Derecho. 5) Convenios entre los Estados miembros, como los acuerdos internacionales y las decisiones de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el Consejo.

Los instrumentos jurídicos de la Unión Europea como fuente secundaria del Derecho derivado de la UE

El Derecho creado por las instituciones de la UE en el ejercicio de las competencias atribuidas a estas se denomina Derecho derivado de la Unión, la segunda gran fuente del Derecho de la UE.

Está formado de actos de carácter legislativo («actos legislativos»), actos de carácter no legislativo (actos simples, actos delegados, actos de ejecución), actos no vinculantes (dictámenes, recomendaciones) y otras actuaciones que no constituyen actos jurídicos (tales como acuerdos interinstitucionales, resoluciones, comunicaciones, programas de acción). Los actos jurídicos que se adopten mediante el procedimiento legislativo ordinario o especial constituirán «actos legislativos» (artículo 289 del TFUE). Los «actos delegados» (artículo 290 del TFUE) constituyen actos no legislativos de alcance general y jurídicamente vinculantes por medio de los que se pueden completar o modificar determinados elementos no esenciales de un acto legislativo concreto. Son adoptados por la Comisión. La Comisión podrá adoptar dichos actos una vez facultada expresamente para tal fin en virtud de un acto legislativo. Cuando sea necesario establecer condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la UE, los correspondientes actos de ejecución serán adoptados por norma general por la Comisión o, con carácter excepcional, también por el Consejo (artículo 291 del TFUE). En forma de instrumentos no vinculantes, las instituciones de la UE pueden emitir recomendaciones y dictámenes. Finalmente existe toda una serie de «actuaciones que no constituyen actos jurídicos» que permiten a las instituciones de la UE adoptar declaraciones y comunicaciones no vinculantes, o que regulan el régimen interno de la Unión o de sus instituciones, como en el caso de las normas o convenios interinstitucionales adoptados de común acuerdo entre las instituciones o los reglamentos internos de estas últimas.

Los actos de carácter legislativo y no legislativo pueden adoptar formas muy diversas. Las principales formas de actuación se recogen y se definen en el artículo 288 del TFUE. Como actos jurídicos vinculantes incluye los reglamentos, las directivas y las decisiones. Como actos jurídicos no vinculantes recoge las recomendaciones y los dictámenes. No obstante, esta relación no es exhaustiva, pues existe toda una serie de formas de actuación que no pueden catalogarse en la misma. Entre ellas figuran, por ejemplo, resoluciones, declaraciones, programas de acción o Libros Blancos y Libros Verdes. Las diferencias entre las diversas formas de actuación respecto al procedimiento de su adopción, sus efectos jurídicos y los grupos a los que van dirigidas son considerables; por ello, abordaremos dichas diferencias más adelante en un capítulo separado, consagrado a los «instrumentos del Derecho de la Unión Europea».

La creación del Derecho derivado de la UE se lleva a cabo de forma paulatina y progresiva. Mediante su adopción se da vida al Derecho primario de la Unión, constituido por los Tratados de la UE, y se realiza y completa el ordenamiento jurídico europeo con el paso del tiempo.

Acuerdos internacionales de la Unión Europea

Esta tercera fuente del Derecho de la UE está vinculada al papel de la UE en el plano internacional. Como uno de los puntos focales del mundo, Europa no puede limitarse a gestionar sus propios asuntos internos; tiene que preocuparse por las relaciones económicas, sociales y políticas con el mundo exterior. A tal fin, la UE celebra acuerdos internacionales con los países no pertenecientes a la UE (denominados «terceros países») y otras organizaciones internacionales, entre los cuales merecen una mención especial los siguientes:

Acuerdos de asociación

La asociación trasciende en gran medida las cuestiones de política puramente comercial y tiende a una estrecha cooperación económica con un amplio apoyo financiero de la UE a la otra parte contratante (artículo 217 del TFUE). Existen tres modalidades de acuerdos de asociación:

Acuerdos para el mantenimiento de vínculos especiales de algunos Estados miembros con terceros países

La creación del instrumento de asociación tiene su origen en las estrechas relaciones económicas que algunos países y territorios no europeos mantenían con Dinamarca, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido, en virtud de los antiguos regímenes coloniales. Puesto que la introducción de un arancel exterior común en la UE habría alterado notablemente los intercambios comerciales con estos territorios, había que crear regímenes especiales. Por tanto, el fin de la asociación con estos países y territorios es la promoción de su desarrollo económico y social, así como el establecimiento de estrechas relaciones comerciales económicas entre estos y la UE en su conjunto (artículo 198 del TFUE). De este modo, se ha establecido toda una serie de disposiciones preferenciales aplicables a la introducción de mercancías procedentes de estos países y territorios con un arancel reducido o sin arancel alguno. La ayuda financiera y técnica de la UE se canaliza a través del Fondo Europeo de Desarrollo. El acuerdo de este tipo más importante, sin duda, en la práctica, es el Acuerdo de Asociación UE-ACP, que vincula a la Unión Europea con setenta Estados de África, el Caribe y el Pacífico (Estados ACP). Actualmente se están creando en el marco de este acuerdo una serie de acuerdos de asociación económica divididos por región que tienen por objeto ofrecer a los Estados ACP progresivamente un acceso libre al mercado interior de la Unión.

Acuerdos para la preparación de una posible adhesión y para la constitución de una unión aduanera

La asociación también sirve para preparar una posible adhesión de un país a la UE. Es, por así decirlo, una fase previa de la adhesión, en la que se intenta una aproximación de las condiciones económicas del país candidato a las de la Unión Europea. Esta estrategia se aplica en la actualidad a los países de los Balcanes Occidentales (Bosnia y Herzegovina, Kosovo, Montenegro y Serbia). En este caso, el proceso de adhesión viene acompañado del Proceso de Estabilización y Asociación (PEA) ampliado, que establece el marco general para la aproximación a la UE de los países de los Balcanes Occidentales e incluso para una futura adhesión. El PEA tiene tres objetivos: 1) estabilización y transición rápida a una economía de mercado en funcionamiento; 2) promoción de la cooperación regional; 3) perspectiva de adherirse a la UE. El PEA se basa en una asociación progresiva, en la que la UE ofrece concesiones comerciales, ayuda económica y financiera, y relaciones contractuales en forma de acuerdos de estabilización y asociación. Cada país debe realizar progresos concretos en el marco del PEA para cumplir los requisitos de una posible adhesión. Los progresos de los países de los Balcanes Occidentales hacia una posible adhesión a la UE se evalúan en informes anuales.

Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE)

El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) abre las puertas del mercado interior de la UE al resto de los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio (Islandia, Liechtenstein y Noruega) y, puesto que requiere que estos adopten casi dos tercios del Derecho de la Unión, representa un fundamento seguro para una posible adhesión posterior de estos países a la UE. Dentro del EEE, y sobre la base del conjunto del Derecho primario y el Derecho derivado de la UE (el «acervo de la Unión»), debe materializarse la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, de establecerse un régimen uniforme en materia de competencia y ayudas estatales, y debe intensificarse la cooperación en el ámbito de las políticas horizontales y complementarias (por ejemplo, protección del medio ambiente, investigación y desarrollo, y educación).

Acuerdos de cooperación

Los acuerdos de cooperación no van tan lejos como los de asociación, ya que tienen como único objetivo una intensa cooperación económica. Dichos acuerdos vinculan a la UE con los Estados del Magreb (Argelia, Marruecos y Túnez), con los Estados del Mashrek (Egipto, Jordania, Líbano y Siria) y con Israel, entre otros.

Acuerdos comerciales

La UE ha celebrado numerosos acuerdos comerciales con diversos terceros países, grupos de estos o en el marco de organizaciones comerciales internacionales en el sector aduanero y de política comercial. Los acuerdos comerciales internacionales más importantes son el Acuerdo por el que se crea la Organización Mundial del Comercio y los acuerdos comerciales multilaterales derivados del mismo, incluido, en particular, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994; los Acuerdos antidumping y sobre subvenciones; el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios; el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio; y el Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias. Además, los acuerdos bilaterales de libre comercio han ido ganando cada vez más terreno frente a los acuerdos multilaterales. Dadas las enormes dificultades, por ejemplo en el seno de la Organización Mundial del Comercio, para celebrar acuerdos multilaterales de liberalización, todas las grandes potencias comerciales, incluida la UE, se han decantado por formalizar acuerdos bilaterales de libre comercio. Entre los ejemplos más recientes, cabe mencionar la conclusión con éxito de las negociaciones comerciales con Canadá, Chile, Japón, México, Singapur, Corea del Sur, Vietnam, los países del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y Nueva Zelanda, así como la celebración de un acuerdo de asociación entre la UE y la Organización de los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (OEACP, antiguamente los Estados ACP). Actualmente se están llevando a cabo negociaciones comerciales sobre todo con Australia, la India e Indonesia.

Fuentes del Derecho no escritas

Las fuentes del Derecho de la UE mencionadas hasta ahora tienen la característica común de constituir el Derecho escrito de la Unión. Sin embargo, al igual que todos los sistemas jurídicos, el ordenamiento jurídico de la UE no puede consistir exclusivamente en normas escritas; siempre habrá lagunas que deberán colmarse mediante legislación no escrita.

Los principios generales del Derecho

Las fuentes no escritas del Derecho de la UE son, fundamentalmente, los principios generales del Derecho. Se trata de normas que expresan las concepciones elementales del Derecho y la justicia a las que obedece todo ordenamiento jurídico. El Derecho escrito de la UE, que esencialmente solo regula situaciones económicas y sociales, no puede cumplir más que parcialmente este cometido, por lo cual los principios generales del Derecho representan una de las fuentes más importantes del Derecho de la Unión. Con ellas se pueden colmar las lagunas existentes o desarrollar el Derecho vigente mediante su interpretación acorde con el principio de equidad.

Los principios generales del Derecho se materializan a través de la aplicación de las normas, en particular mediante la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en el marco de la misión que se le ha encomendado, consistente en garantizar «el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados». Los puntos de referencia para determinar los principios generales del Derecho son sobre todo los principios comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Estos proporcionan la base a partir de la cual se desarrollan las normas necesarias para resolver un problema a escala de la Unión.

Entre estos principios generales del Derecho se encuentran, aparte de los principios básicos de independencia, aplicabilidad directa y primacía del Derecho de la UE, la garantía de los derechos fundamentales (en todo caso para Polonia, que, en virtud de una cláusula de exclusión voluntaria, no está sujeta a la Carta de los Derechos Fundamentales), el principio de proporcionalidad (el cual, no obstante, ha encontrado entretanto su regulación jurídica positiva en el artículo 5, apartado 4, del TUE), el principio de protección de la confianza legítima, el principio de audiencia judicial o el principio de responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho de la UE.

El Derecho consuetudinario

El Derecho consuetudinario también forma parte del Derecho no escrito de la UE. Se trata del Derecho derivado de la práctica y de la convicción jurídica, que completa o modifica al Derecho primario o derivado. Por principio, su posible existencia está reconocida, pero su desarrollo efectivo choca en el plano de la legislación de la UE con límites estrictos. Un primer límite se deriva de la existencia de un procedimiento especial para modificar los Tratados (artículo 48 del TUE). Con esta disposición no se excluye del todo el desarrollo del Derecho consuetudinario, pero sí se fijan requisitos más estrictos que deben cumplirse cuando se trate de demostrar una práctica reiterada y la correspondiente convicción de actuar dentro de la legalidad. Otro límite al desarrollo del Derecho consuetudinario por parte de las instituciones de la UE se deriva del hecho de que toda acción de una institución debe estar exclusivamente basada en los Tratados de la Unión y no en el comportamiento efectivo de la institución y en la correspondiente voluntad de vinculación jurídica. Esto significa que, a nivel de los Tratados, las instituciones de la UE no pueden establecer en ningún caso el Derecho consuetudinario, a lo sumo, pueden hacerlo los Estados miembros, pero solo si se cumplen las estrictas condiciones antes mencionadas. Los procedimientos y las convicciones jurídicas de las instituciones de la UE pueden utilizarse, sin embargo, en el marco de la interpretación de los principios jurídicos creados por dichas instituciones, con lo cual se podría modificar el alcance jurídico y real del acto jurídico en cuestión. No obstante, para ello deben respetarse los requisitos y límites establecidos en el Derecho primario de la UE.

Los convenios y los acuerdos entre los Estados miembros de la Unión

La última fuente del Derecho de la UE la constituyen los convenios entre los Estados miembros. Este tipo de convenios y acuerdos pueden concluirse para regular cuestiones que están estrechamente relacionadas con las actividades de la UE, pero para las cuales no se ha dotado de competencia a las instituciones de la Unión (ejemplo: el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, el Pacto Presupuestario de 2012, celebrado sin Chequia). Por otra, existen auténticos convenios internacionales entre los Estados miembros con los cuales se pretende, en particular, superar la limitación territorial de las normativas nacionales y crear un Derecho uniforme a escala de la UE. Ello reviste especial importancia en el ámbito del Derecho internacional privado .

Los instrumentos del Derecho de la Unión Europea

La consecución de los objetivos que persigue la UE exige actuaciones por parte de sus instituciones que permitan conciliar las distintas y desiguales condiciones económicas, sociales e incluso medioambientales de los Estados miembros. Por este motivo, el Derecho de la UE debe facilitar instrumentos jurídicos tal como los requieren también las instituciones de los Estados miembros para cumplir con sus funciones nacionales y de los que ya disponen.

Sin embargo, el uso aparentemente obvio de los instrumentos tradicionales de los Estados miembros no se contempló porque los Estados miembros empleaban diferentes formas de actuación en el ámbito nacional, y adoptar el modelo de un único Estado miembro apenas podía satisfacer las necesidades e intereses de la UE. Por ello, ya en el momento de la fundación de la CEE hubo que enfrentarse a la difícil tarea de «desarrollar» instrumentos alineados con las estructuras y funciones de la comunidad. En su día se planteó, en particular, la cuestión de la naturaleza que debían tener estos actos jurídicos y sus efectos. Por una parte, había que considerar que las instituciones debían estar en condiciones de conciliar de forma eficaz, es decir, sin depender de la buena voluntad de los Estados miembros, las distintas y desiguales condiciones económicas, sociales e incluso medioambientales de los Estados miembros y, de esta forma, crear las mejores condiciones posibles para todos los ciudadanos de la UE. Por otra parte, no se debía interferir con los ordenamientos jurídicos nacionales más de lo necesario. Por ello, la totalidad del sistema normativo y de acción jurídica de la UE obedece al principio de que en aquellos casos en que es necesaria una normativa común, incluso detallada, para todos los Estados miembros, el acto de la Unión debe sustituir a la normativa nacional, pero que en aquellos casos en que no existe dicha necesidad, deben tenerse debidamente en cuenta los ordenamientos vigentes de los Estados miembros.

Sobre esta base se desarrollaron los instrumentos que permiten a las instituciones de la UE incidir en diversa medida en los ordenamientos jurídicos nacionales. La forma extrema es aquella en que la reglamentación nacional es sustituida por la normativa de la Unión. A continuación están las disposiciones de la UE con las que sus instituciones inciden tan solo indirectamente en los ordenamientos de los Estados miembros. Queda después la posibilidad de adoptar medidas dirigidas a un destinatario determinado o identificable para resolver un caso individual concreto. Por último, existen los actos jurídicos que no contienen ninguna disposición de obligado cumplimiento por parte de los Estados miembros o los ciudadanos de la UE.

Desde el punto de vista de sus destinatarios y de los efectos que produce en los Estados miembros, el sistema de actos jurídicos de la UE, sobre la base del artículo 288 del TFUE, puede presentarse del modo siguiente:

El sistema de instrumentos jurídicos de la Unión puede desglosarse del siguiente modo, sobre la base del artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Reglamentos: se aplican a todos los Estados miembros y a todas las personas físicas y jurídicas. Son directamente aplicables y obligatorios en todos sus elementos. Directivas: se aplican a todos los Estados miembros o a algunos de ellos. Son vinculantes en relación con la consecución de determinados objetivos y directamente aplicables únicamente en determinadas circunstancias. Decisiones (tipo 1): se dirigen a todos los Estados miembros o a algunos de ellos, y a determinadas personas físicas o jurídicas. Son directamente aplicables y obligatorias en todos sus elementos. Decisiones (tipo 2): no se dirigen específicamente a unos destinatarios concretos y son obligatorias en todos sus elementos. Recomendaciones: Se dirigen a todos los Estados miembros o a algunos de ellos, a otras instituciones u órganos de la Unión o a personas concretas. No son vinculantes. Dictámenes: se dirigen a todos los Estados miembros o a algunos de ellos, a otras instituciones u órganos de la Unión y a grupos de destinatarios indeterminados. No son vinculantes.

Los reglamentos como «leyes» de la Unión Europea

Los actos jurídicos que permiten a las instituciones de la UE una mayor intervención en los ordenamientos jurídicos nacionales son los reglamentos. Los definen dos propiedades muy poco comunes en el Derecho internacional:

• Su dimensión de la Unión, que consiste en la particularidad de imponer el mismo Derecho en toda la UE sin tener en cuenta las fronteras, y de ser válidos de manera uniforme e íntegra en todos los Estados miembros. Esto significa que los Estados no pueden, por ejemplo, aplicar las disposiciones de un reglamento de forma parcial, ni decidir cuáles aplican para, de esta forma, excluir las normas a las que un Estado miembro se ha opuesto en el procedimiento de decisión o que son contrarias a ciertos intereses nacionales. Los Estados miembros tampoco pueden sustraerse a la obligatoriedad de las disposiciones del reglamento amparándose en normas y usos del Derecho nacional.
• Su aplicabilidad directa, es decir, que los reglamentos establecen un Derecho idéntico sin necesidad de una normativa especial de aplicación de carácter nacional del Estado y confieren o imponen a los ciudadanos de la UE derechos y obligaciones igualmente directos. Los Estados miembros, sus instituciones, tribunales y autoridades, así como todas las personas incluidas en el ámbito personal de aplicación del reglamento, están directamente obligados por el Derecho de la UE y deben respetarlo como si se tratara del Derecho nacional.

Las similitudes entre estos actos jurídicos y las leyes nacionales saltan a la vista. En la medida en que se adopten en común por el Parlamento Europeo y el Consejo (según el procedimiento legislativo ordinario, véase la sección «El procedimiento legislativo de la Unión Europea»), se denominan «actos legislativos». Los reglamentos adoptados únicamente por el Consejo o la Comisión Europea carecen de este factor de corresponsabilidad parlamentaria, de modo que —al menos desde una óptica formal— no presentan todas las características de una ley.

Directivas

La directiva es, junto al reglamento, el instrumento legislativo más importante. Intenta combinar la necesaria unidad del Derecho de la UE con el mantenimiento de la variedad de las peculiaridades nacionales. Por lo tanto, el objetivo principal de la directiva no es —como en el caso del reglamento— la unificación del Derecho, sino a aproximación de las legislaciones. Con dicha aproximación se pretenden eliminar las contradicciones entre las disposiciones legislativas y administrativas de los Estados miembros o suprimir paso a paso las diferencias, con el fin de que en todos los Estados miembros se impongan en lo posible los mismos requisitos materiales. La directiva se revela así como uno de los instrumentos fundamentales en la consecución del mercado interior.

La directiva solo es obligatoria para los Estados miembros respecto del objetivo que propone, dejando a su elección la forma y los medios para alcanzar los objetivos establecidos en la UE en el marco del ordenamiento jurídico nacional. Esta integración de los Estados miembros refleja la intención de atenuar la necesidad de intervención en la estructura legal y administrativa nacional. Así, los Estados miembros pueden tener en cuenta las peculiaridades nacionales a la hora de realizar los objetivos del Derecho de la UE. Lo que sucede es que la directiva no sustituye a las legislaciones de los Estados miembros, sino que impone a los Estados miembros la obligación de adaptar su Derecho nacional a las disposiciones de la Unión. Esto requiere, por regla general, un procedimiento normativo dividido en dos fases:

En la primera fase se establece con carácter preceptivo a escala de la UE el objetivo propuesto por la directiva para sus respectivos destinatarios, es decir, varios o todos los Estados miembros, que debe materializarse dentro de un plazo concreto. Las instituciones de la Unión pueden predeterminar dicho objetivo a través de disposiciones detalladas, de forma que a los Estados miembros apenas les quede margen para configurar un contenido material propio. Esta posibilidad se utiliza sobre todo en el ámbito de las normas técnicas y de la protección del medio ambiente.

En la segunda fase, de carácter nacional, se procede a ejecutar el objetivo prescrito a escala de la UE dentro del Derecho de los Estados miembros. Aun cuando estos, por principio, tienen libertad para elegir la forma y los medios de transposición, se evaluará si las disposiciones correspondientes han sido incorporadas conforme al Derecho de la UE con arreglo a los criterios del propio ordenamiento de la Unión. El principio aplicado es que la transposición debe crear una situación jurídica que permita reconocer de forma suficientemente clara y precisa los derechos y obligaciones que emanan de las disposiciones de la directiva, y así los ciudadanos de la UE pueden hacerlos valer u oponerse a ellos ante los tribunales nacionales. Para ello es necesario, por norma general, que se adopten actos jurídicos obligatorios de ámbito nacional, o que se anulen o modifiquen disposiciones legales y administrativas vigentes. Un simple acto administrativo no es suficiente, ya que este, por su propia naturaleza, puede ser modificado a discreción de la Administración y recibir asimismo una publicidad insuficiente.

Por regla general, las directivas no confieren derechos ni obligaciones directos a los ciudadanos de la UE; se dirigen expresamente tan solo a los Estados miembros. En cambio, los ciudadanos de la Unión no adquieren derechos y obligaciones sino a través de los actos de ejecución de la directiva adoptados por las autoridades competentes de los Estados miembros, lo cual carece de importancia para ellos mientras los Estados miembros cumplan las obligaciones que les imponen los actos jurídicos de la UE. Sin embargo, los ciudadanos de la UE resultan perjudicados si un Estado miembro no introduce los actos nacionales de ejecución de las medidas para la realización de un objetivo favorable para ellos previsto en una directiva, o si la transposición no es adecuada. A fin de excluir en lo posible estos inconvenientes, el Tribunal de Justicia ha reiterado en su jurisprudencia que, en determinadas circunstancias, los ciudadanos de la UE pueden invocar las disposiciones de la directiva o la recomendación para reclamar los derechos previstos en dicho acto y, en su caso, acudir a los tribunales nacionales para asegurar su cumplimiento. Según el Tribunal de Justicia, las condiciones para que se produzca este efecto directo son:

• que las disposiciones de la directiva determinen los derechos de los ciudadanos de la Unión o de las empresas de forma suficientemente clara y precisa;
• que el ejercicio del derecho no esté vinculado a ninguna condición u obligación;
• que el legislador nacional no tenga ningún margen de apreciación a la hora de fijar el contenido del derecho;
• que haya expirado el plazo para la transposición de la directiva.

Esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el efecto directo de las directivas se basa sencillamente en la idea de que un Estado miembro actúa de forma contradictoria e ilegal si aplica su legislación sin adaptarla debidamente con arreglo a las disposiciones de la directiva. Este ejercicio abusivo del Derecho por parte de un Estado miembro se contrarresta con el reconocimiento del efecto directo de la disposición de una directiva en la medida que con ello se evita que dicho Estado miembro se beneficie de su incumplimiento del Derecho de la UE. En este sentido, el efecto directo de las directivas adquiere carácter sancionador. A la luz de esta clasificación resulta lógico que hasta ahora el Tribunal de Justicia solamente haya reconocido el efecto directo de las directivas en la relación del particular con el Estado miembro, y únicamente en la medida en que dicho efecto favorezca a los ciudadanos de la Unión y no vaya en detrimento de ellos, es decir, en los casos en que el Derecho de la Unión prevé una normativa más favorable para los ciudadanos de la Unión que el Derecho nacional no adaptado (el denominado «efecto directo vertical»).

En cambio, el Tribunal de Justicia ha rechazado el efecto directo de las directivas en la relación entre particulares (el denominado «efecto directo horizontal»). El carácter sancionador del efecto directo lleva al Tribunal de Justicia a establecer que dicho efecto no puede producirse entre los particulares, ya que a estos no se les puede responsabilizar de las omisiones de los Estados miembros. Los ciudadanos pueden confiar en los principios de la seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, ya que deben poder suponer que los efectos de una directiva solo se les pueden aplicar conforme a los actos de transposición nacionales. No obstante, el Tribunal de Justicia ha desarrollado un principio del Derecho primario según el cual el contenido de una directiva, en la medida en que suponga la concreción de la prohibición general de discriminación, también es aplicable a las cuestiones del Derecho privado. El planteamiento del Tribunal de Justicia va más allá de la prohibición de discriminación que, concretada en la directiva correspondiente, obliga a las autoridades públicas y especialmente en este caso a los tribunales estatales a brindar, en el marco de sus respectivas competencias, la protección jurídica emanada del Derecho de la UE para los particulares, así como a garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión absteniéndose de aplicar, si fuera necesario, toda disposición jurídica nacional contraria a dicha prohibición. En consecuencia, dada la primacía del Derecho de la UE, la prohibición de discriminación articulada por medio de la directiva correspondiente se impone frente a la legislación nacional contraria. Por tanto, si bien el Tribunal de Justicia no pone en cuestión su jurisprudencia sobre la carencia de efecto horizontal por parte de las directivas, llega de facto al mismo resultado con respecto a la prohibición de discriminación en todos los casos en que una directiva concreta tal prohibición. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia ha reconocido dicha concreción para las directivas referentes a las formas clásicas de discriminación por motivos de nacionalidad, sexo o edad. No obstante, ese mismo planteamiento debería valer para todas las directivas adoptadas con el fin de combatir los motivos de discriminación que se recogen en el artículo 19 del TFUE.

El efecto directo de una directiva no implica forzosamente que una disposición de la misma confiera derechos a los particulares, sino que las disposiciones de las directivas poseen un efecto directo en la medida en que tienen un efecto jurídico objetivo. Para el reconocimiento de este efecto se requieren las mismas condiciones que para el reconocimiento del efecto directo, con la única particularidad de que, en lugar de un derecho claro y perfectamente delimitado de los ciudadanos o empresas de la UE, se ha determinado una obligación perfectamente delimitada de los Estados miembros. Si es este el caso, todas las instituciones, es decir, el legislador, la Administración y los tribunales de los Estados miembros, están vinculadas a la directiva y deben, en el ejercicio de sus funciones, respetarla y aplicarla de oficio en calidad de Derecho prioritario de la UE. En concreto, de esto se deduce la obligación de interpretar el Derecho nacional de conformidad con las directivas («interpretación conforme con las directivas») o de conferir a la disposición de la directiva en cuestión prioridad de aplicación frente al Derecho nacional que se opone a la misma. Además, las directivas poseen, frente a los Estados miembros, cierto efecto de bloqueo incluso antes de que concluya su plazo de transposición. Con vistas a la obligación que impone una directiva de que se cumplan unos objetivos y en aplicación del principio básico de lealtad a la Unión (artículo 4 del TUE), los Estados miembros deben abstenerse, antes de la expiración del plazo de transposición, de todas las medidas que puedan perjudicar gravemente la consecución de tales objetivos.

Por último, el Tribunal de Justicia, en las sentencias en los asuntos acumulados C-6/90 y C-9/90, Francovich y Bonifaci, de 1991, reconoció la obligación de los Estados miembros de indemnizar los perjuicios causados por la falta de transposición o por una transposición incorrecta. En estos asuntos se trataba de la responsabilidad del Estado italiano por la transposición fuera de plazo de la Directiva 80/987/CEE del Consejo, de 20 de octubre de 1980, sobre la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario. Esta Directiva garantiza los derechos de los trabajadores al cobro de su salario durante un período anterior a la fecha en que se produce la insolvencia de la empresa o el despido por esta misma causa. A este fin debían constituirse fondos de garantía no disponibles para los demás acreedores de la empresa y cuyos recursos debían proceder de las empresas o de la Administración pública. En este caso, el Tribunal de Justicia se encontraba ante el problema de que, si bien dicha Directiva tenía por objeto conceder a los trabajadores un derecho subjetivo al cobro de su salario con cargo a este fondo de garantía, la aplicabilidad directa de dicho derecho, es decir, su reclamación ante los tribunales nacionales, no podía reivindicarse, ya que, al no haberse efectuado la transposición de esta Directiva, no se habían creado estos fondos de garantía y, por consiguiente no era posible determinar el deudor de las indemnizaciones devengadas a raíz de la quiebra. En su sentencia, el Tribunal de Justicia decidió que el Estado italiano era responsable de la indemnización de los daños y perjuicios causados a los trabajadores afectados al haber privado a estos del derecho que dicha Directiva les confería por no haber incorporado esta última. A pesar de no estar contemplada expresamente en el Derecho de la UE, la obligación de indemnización es, en opinión del Tribunal de Justicia, parte indisociable del ordenamiento jurídico de la UE, ya que su plena eficacia se vería afectada y quedaría mermada la protección de los derechos fundamentados en dicho ordenamiento si los ciudadanos de la Unión no tuviesen la posibilidad de obtener una indemnización en caso de que sus derechos se viesen conculcados por una actuación contraria al Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros (⁴).

Decisiones

Con las «decisiones», el Tratado de Lisboa estableció un nuevo acto jurídico que vino a sumarse al catálogo de los ya existentes. Cabe distinguir dos categorías de decisiones: por un lado, decisiones dirigidas a determinados destinatarios y, por otro, decisiones generales que carecen de destinatario concreto (artículo 288, párrafo cuarto, del TFUE). Mientras que las decisiones dirigidas a determinados destinatarios sustituyen las anteriores «decisiones» para regular casos concretos, las decisiones generales que carecen de destinatario específico abarcan una multitud de tipos de regulación que tienen una característica en común: no persiguen regular ningún caso concreto. Cabe lamentar el uso de esta denominación única para dos actos jurídicos totalmente diferentes, ya que los inevitables problemas de delimitación generan una gran inseguridad jurídica. Habría sido mejor mantener el término «decisión», que ya se utilizaba antes, para denotar las medidas orientadas a regular casos concretos que producen efectos en otros casos, e introducir otra denominación para los demás actos jurídicos vinculantes.

Las decisiones dirigidas a determinados destinatarios constituyen el acto jurídico típico mediante el cual las instituciones de la Unión (en particular el Consejo y la Comisión) ejercen su función ejecutiva. Una decisión de este tipo puede exigir a un Estado miembro, a una empresa o a un ciudadano de la UE que lleven a cabo una acción o que se abstengan de hacerlo, o puede conferirles derechos o imponerles obligaciones. Esto equivale exactamente a la situación prevista en los ordenamientos jurídicos nacionales, en los que las administraciones nacionales establecen de forma vinculante las consecuencias que se derivan en casos concretos para los ciudadanos de la aplicación, por ejemplo, de una ley, mediante la adopción de un acto administrativo.

Las características esenciales de este tipo de decisión pueden describirse de la siguiente forma:

• La decisión tiene validez individual, con lo que se distingue del reglamento. Los destinatarios de una decisión deben designarse individualmente y solo están obligados de forma particular. Para ello basta que el grupo de personas afectadas pueda determinarse en el momento en que se dicte la decisión, y no pueda ampliarse en el futuro. Lo que hay que tener en cuenta es, sobre todo, el contenido de la decisión, que debe permitir influir de forma individual y directa en la situación de los afectados. En este sentido, una decisión puede afectar igualmente a terceros siempre que lo sean por determinadas características personales o circunstancias especiales que los distingan del resto de las personas y, por consiguiente, puedan ser identificados de forma similar al propio destinatario.
• La decisión es vinculante en su totalidad, distinguiéndose así de las directivas, que únicamente son vinculantes en lo que se refiere al objetivo perseguido.
• La decisión obliga directamente a sus destinatarios. Una decisión dirigida a un Estado miembro puede, además, producir un efecto directo para los ciudadanos de la Unión en las mismas condiciones que una directiva.

Las decisiones generales que carecen de destinatario concreto son vinculantes en todos sus elementos, pero no queda claro a quiénes vinculan. Esto, en última instancia, solo se puede averiguar a partir del contenido de la decisión correspondiente. Entre las decisiones generales pueden distinguirse los siguientes tipos de regulación:

• Decisiones para modificar disposiciones de los Tratados. Estas decisiones tienen validez de manera abstracta y general, es decir, vinculan al conjunto de instituciones, órganos y organismos de la UE, así como a los Estados miembros. Cabe mencionar las decisiones para la simplificación de los procedimientos de aceptación [artículos 81, apartado 3, y 192, apartado 2, letra c), del TFUE] o para relajar las exigencias de mayorías (artículos 312, apartado 2, y 333, apartado 1, del TFUE).
• Decisiones para concretar el Derecho contractual. Estas decisiones producen efectos jurídicos vinculantes para el conjunto de la UE o las instituciones, órganos y organismos de la UE en el caso de una decisión relativa a su composición; sus efectos no son extensibles a particulares.
• Decisiones para adoptar Derecho intrainstitucional e interinstitucional. Estas decisiones vinculan al conjunto de instituciones, órganos y organismos de la UE afectados e implicados. Algunos ejemplos son los reglamentos internos de las instituciones de la UE (Derecho intrainstitucional) y los acuerdos interinstitucionales alcanzados entre las instituciones de la UE (Derecho interinstitucional).
• Decisiones en el marco de la facultad de organización interna. Estas decisiones (por ejemplo, nombramientos, remuneración) vinculan a los correspondientes funcionarios o miembros de instituciones.
• Decisiones para la elaboración de políticas. Dichas decisiones entran en competencia con los reglamentos y las directivas, pero no tienen por objeto producir efectos jurídicos vinculantes extensibles a particulares. El efecto vinculante se limita, en principio, a las instituciones implicadas en su adopción, especialmente cuando se trata de orientaciones o directrices referentes a políticas futuras. Solo en casos excepcionales tienen efectos jurídicos abstractos y generales o consecuencias financieras.
• Decisiones en el marco de la política exterior y de seguridad común. Tales decisiones surten efectos jurídicos vinculantes para la UE. En relación con los Estados miembros, el efecto vinculante se delimita mediante disposiciones específicas (por ejemplo, artículos 28, apartados 2 y 5, y 31, apartado 1, del TUE). No están sometidas a la jurisdicción del Tribunal de Justicia.

Recomendaciones y dictámenes

La última categoría de actos jurídicos previstos explícitamente en los Tratados de la Unión son las recomendaciones y los dictámenes. Ambos permiten a las instituciones de la UE expresarse de forma no vinculante ante los Estados miembros y, en algunos casos, también ante los ciudadanos de la Unión, sin imponer con ello obligaciones legales a sus destinatarios.

En las recomendaciones se sugiere a los destinatarios un comportamiento determinado, sin obligarlos jurídicamente a adoptarlo. Por ejemplo, en los casos en que la adopción o modificación de una disposición legal, reglamentaria o administrativa de un Estado miembro distorsiona las condiciones de competencia del mercado interior de la UE, la Comisión Europea puede recomendar al Estado miembro afectado las medidas adecuadas para evitar tal distorsión (artículo 117, apartado 1, segunda frase, del TFUE).

En cambio, las instituciones de la UE emiten dictámenes cuando se trata de evaluar una situación actual o determinados procesos en la Unión o los Estados miembros. En ocasiones, los dictámenes sirven asimismo para preparar actos jurídicos vinculantes posteriores o son requisito de un proceso ante el Tribunal de Justicia (artículos 258 y 259 del TFUE).

La importancia fundamental de las recomendaciones y los dictámenes reside sobre todo en el ámbito político y moral. Al prever estos actos jurídicos, los autores de los Tratados esperaban que los afectados siguieran voluntariamente el consejo recibido en virtud de la autoridad de las instituciones de la UE y su amplia visión y conocimiento supranacionales, o bien que sacaran las consecuencias necesarias de la evaluación de una determinada situación. No obstante, las recomendaciones y los dictámenes pueden adquirir indirectamente efectos jurídicos, cuando crean las condiciones para actos jurídicos vinculantes posteriores o si la propia institución de la Unión que las adopta asume algún compromiso, con lo cual se establece, en determinadas circunstancias, un elemento de confianza legítima.

Resoluciones, declaraciones y programas de acción

Aparte de los actos jurídicos contemplados en los Tratados, las instituciones de la UE cuentan con otras muchas formas de acción para dar cuerpo y contenido al ordenamiento jurídico de la Unión. En la práctica de la Unión revisten importancia en particular las resoluciones, las declaraciones y los programas de acción.

Resoluciones: las resoluciones pueden ser adoptadas por el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo. En ellas se expresan las opiniones e intenciones comunes relativas al desarrollo general de la integración, así como sobre misiones concretas dentro y fuera de la UE. Las resoluciones relativas al ámbito interno de la UE han tenido por objeto, por ejemplo, los principios de la unión política, la política regional, la política energética y la Unión Económica y Monetaria, en particular la creación del Sistema Monetario Europeo. Estas resoluciones revisten ante todo una importancia política como orientaciones para los futuros trabajos del Consejo. Como expresiones de la voluntad política común, facilitan de forma decisiva el consenso en el seno del Consejo. Asimismo garantizan un mínimo de concordancia entre las jerarquías de toma de decisiones en la UE y los Estados miembros. Toda función de su alcance jurídico debe tener en cuenta, asimismo, esa función, es decir, el instrumento de la resolución debe ser flexible y no estar demasiado cargado de instrucciones y ataduras jurídicas.

Declaraciones: en cuanto a las declaraciones, hay que distinguir entre dos modalidades: en la medida en que estén relacionadas con el desarrollo ulterior de la UE, como las declaraciones sobre la Unión, la democracia o los derechos fundamentales, su importancia equivale en lo esencial a la de las resoluciones. Se recurre a ellas en particular cuando se pretende llegar a un público amplio o a un grupo determinado de destinatarios. Asimismo se adoptan declaraciones en relación con la toma de decisiones del Consejo. En este caso se trata de declaraciones en las que los miembros del Consejo expresan conjunta o individualmente su opinión sobre la interpretación de las decisiones adoptadas por el Consejo. Estas declaraciones interpretativas son práctica común en el Consejo y representan un medio indispensable para llegar al consenso en el seno de este. Su importancia jurídica debe evaluarse con arreglo a los principios generales de interpretación. Según estos, la interpretación de una disposición viene determinada, entre otros factores, por la voluntad de su autor. Sin embargo, esta afirmación solo es válida en la medida en que las declaraciones interpretativas hayan sido objeto de la publicidad necesaria, ya que el Derecho derivado de la UE que confiere derechos directos a los individuos no puede ser limitado por pactos accesorios no publicados.

Programas de acción: estos programas son elaborados por el Consejo o la Comisión por propia iniciativa o a propuesta del Consejo Europeo y sirven para concretar los programas legislativos y objetivos generales contemplados en los Tratados. En la medida en que dichos programas estén previstos expresamente en los Tratados, su contenido es obligatorio para las instituciones de la UE. Por el contrario, otros programas se entienden en la práctica únicamente como orientaciones que carecen de efectos jurídicos vinculantes. No obstante, expresan la intención de las instituciones de la UE de actuar de acuerdo con su contenido.

En la práctica de la Unión, los «Libros Blancos» y los «Libros Verdes» también tienen una importancia notable. Los «Libros Blancos» publicados por la Comisión contienen propuestas concretas para que la UE adopte medidas en un ámbito político determinado. Si el Consejo acoge favorablemente un Libro Blanco, este puede constituir la base para un programa de acción de la UE. Algunos ejemplos en este sentido son los Libros Blancos sobre el futuro de Europa (2017) o sobre inteligencia artificial (2020). Los «Libros Verdes» deben invitar a la reflexión a escala de la UE sobre temas específicos y constituyen la base para una consulta y un debate públicos sobre la temática que abordan. En algunos casos, aportan el impulso necesario para el desarrollo de disposiciones que posteriormente se recogen en Libros Blancos.

Publicación y comunicación

Los actos legislativos de la UE y los actos jurídicamente vinculantes se publican en la serie L del Diario Oficial de la Unión Europea (L =legislación). Entran en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella, a los veinte días de su publicación.

No hay obligación de publicar y comunicar los instrumentos no vinculantes, pero normalmente se publican en la serie C del Diario Oficial de la Unión Europea [«información y comunicaciones» (C = comunicación)] En la serie C se publican, además, todos los documentos oficiales de las instituciones, órganos, organismos y agencias de la UE.

Los actos jurídicos que indiquen un destinatario se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto en virtud de dicha notificación.

El procedimiento legislativo de la Unión Europea

A diferencia de la formación de la voluntad política a escala nacional, que tiene lugar en el Parlamento, la formación de la voluntad política en la UE ha estado presidida durante mucho tiempo por los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo. Ello se debe simplemente a que la UE no emana de un «pueblo europeo», sino que debe su existencia y su forma a los Estados miembros. Estos no han cedido sin más una parte de su soberanía a la UE, sino que solo se atrevieron a dar este paso teniendo en cuenta su sólida posición dentro del procedimiento decisorio de la UE. Sin embargo, con el desarrollo y profundización del ordenamiento jurídico de la UE, este reparto de competencias dentro del proceso de toma de decisiones de la UE, que originalmente favorecía demasiado los intereses de los Estados miembros, ha dado lugar a un sistema más equilibrado a través del constante refuerzo de la posición del Parlamento Europeo. De esta forma, lo que al principio era una consulta al Parlamento Europeo se ha visto complementado primero por la cooperación entre Parlamento Europeo y Consejo, y después por la codecisión del Parlamento Europeo en el proceso normativo de la UE.

El procedimiento de adopción de actos legislativos incluye los siguientes pasos. La Comisión Europea presenta propuestas al Parlamento Europeo (primera lectura) para que este adopte una posición y al Comité Económico y Social Europeo y al Comité Europeo de las Regiones para que emitan su dictamen. A continuación, las propuestas se remiten al Consejo para una primera lectura. Si el Parlamento no propone enmiendas o si el Consejo aprueba todas las enmiendas, y tras las negociaciones tripartitas en las que participan el Parlamento, el Consejo y la Comisión, el instrumento legislativo puede ser adoptado. De lo contrario, el Consejo presenta su posición al Parlamento y la propuesta vuelve al Parlamento para una segunda lectura. Si se aprueba la posición del Consejo, el instrumento se adopta tal como está redactado con arreglo a la posición del Consejo. Si la mayoría de los diputados al Parlamento Europeo rechazan la posición del Consejo, el proceso legislativo finaliza sin que el instrumento se haya adoptado. Si la mayoría de los diputados al Parlamento Europeo propone enmiendas, la Comisión aprueba o rechaza las enmiendas del Parlamento. Las propuestas se remiten entonces al Consejo para una segunda lectura. Si el Consejo aprueba las enmiendas por mayoría cualificada o por unanimidad, el acto queda adoptado. Si el Consejo rechaza las enmiendas, la propuesta se remite al Comité de Conciliación (compuesto por representantes del Parlamento y del Consejo). Si se alcanza un acuerdo, tanto el Parlamento como el Consejo confirman el resultado en una tercera lectura. Si el Comité de Conciliación no llega a un acuerdo, el instrumento se considera rechazado, por lo que el proceso legislativo concluye.

Los procedimientos normativos en la UE se reestructuraron y reconfiguraron por medio del Tratado de Lisboa. Cabe distinguir los procedimientos que se exponen a continuación:

1. Para la adopción de actos legislativos, existen el procedimiento legislativo ordinario (artículo 289, apartado 1, del TFUE), que en esencia se corresponde con el anterior procedimiento de codecisión y representa el procedimiento normativo habitual a nivel de la UE, y el procedimiento legislativo especial (artículo 289, apartado 2, del TFUE), en el que la adopción de actos legislativos la realiza el Parlamento Europeo con la participación del Consejo, o bien el Consejo con la participación del Parlamento Europeo.
2. Determinados actos jurídicos, antes de su entrada en vigor, se someten a un procedimiento de aprobación en el Parlamento Europeo.
3. Los actos de carácter no legislativo se tramitan a través de un procedimiento simplificado.
4. Para la adopción de actos delegados y actos de ejecución existen procedimientos especiales.

Desarrollo del procedimiento

Fase de elaboración de la propuesta

Por principio, la Comisión inicia el procedimiento, elaborando una propuesta relativa a la medida de la UE que se desea adoptar (derecho de iniciativa). Dicha elaboración corre a cargo del servicio de la Comisión responsable del ámbito económico correspondiente, para lo cual este consulta en numerosas ocasiones a expertos nacionales. La coordinación con los expertos nacionales se lleva a cabo a veces en el marco de comités creados al efecto o bien en forma de una consulta concreta realizada por los servicios pertinentes de la Comisión. Sin embargo, la Comisión no está obligada a acatar los resultados de sus consultas con los expertos nacionales a la hora de elaborar sus propuestas. El proyecto preparado por la Comisión, que establece con todo detalle el contenido y la forma de las medidas que deben adoptarse, es debatido por los miembros de la misma y se adopta finalmente por mayoría simple. A continuación se presenta al mismo tiempo al Parlamento Europeo y al Consejo, así como, en su caso, a los Comités consultivos —el Comité Económico y Social Europeo y el Comité Europeo de las Regiones— en calidad de «propuesta de la Comisión», junto con una amplia exposición de motivos.

Primera lectura en el Parlamento Europeo y el Consejo

El presidente del Parlamento Europeo asigna la propuesta a una comisión del Parlamento competente para el fondo a fin de que sea tramitada. El resultado de las deliberaciones de esta comisión es debatido en el Pleno del Parlamento Europeo y se plasma en una opinión, que puede aprobar o rechazar la propuesta y contener diversas enmiendas. A continuación, el Parlamento Europeo transmite su posición al Consejo.

El Consejo, por su parte, podrá proceder en primera lectura del modo siguiente:

• Si el Consejo aprueba la posición del Parlamento Europeo, se adoptará el acto de que se trate en la formulación correspondiente a la posición del Parlamento Europeo, y el procedimiento legislativo finaliza. En la práctica, de hecho, se ha venido asentando la norma de concluir el procedimiento legislativo ya en la primera lectura. Para ello se ha hecho uso del «diálogo tripartito informal», en el que representantes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión se reúnen en torno a una mesa y, ya en esta fase temprana del procedimiento legislativo, se esfuerzan por alcanzar un acuerdo consensuado, lo cual se logra en la mayoría de los casos, de modo que solo se someten al procedimiento legislativo ordinario íntegro proyectos de legislación muy controvertidos.
• Si el Consejo no aprueba la posición del Parlamento Europeo, adoptará su posición en primera lectura y la transmitirá al Parlamento Europeo.

El Consejo informará cumplidamente al Parlamento Europeo de las razones que le hayan llevado a adoptar su posición en primera lectura. La Comisión informará cumplidamente de su posición al Parlamento Europeo.

Segunda lectura en el Parlamento Europeo y el Consejo

En un plazo de tres meses a partir de la transmisión de la posición del Consejo, el Parlamento Europeo tendrá en segunda lectura tres alternativas:

1. El Parlamento Europeo podrá aprobar la posición del Consejo o no tomar decisión alguna: en este supuesto, el acto de que se trate se considerará adoptado en la formulación correspondiente a la posición del Consejo.
2. El Parlamento Europeo rechaza, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo: en este supuesto, el acto propuesto se considerará no adoptado y el procedimiento legislativo finaliza.
3. El Parlamento Europeo aprueba, por mayoría de los miembros que lo componen, enmiendas a la posición del Consejo: en este supuesto, el texto así modificado se transmitirá al Consejo y a la Comisión, que dictaminará sobre dichas enmiendas.

El Consejo deliberará sobre las enmiendas del Parlamento Europeo y, en un plazo de tres meses a partir de la recepción de las mismas, tendrá las siguientes alternativas:

1. El Consejo aprueba todas las enmiendas del Parlamento Europeo: en este supuesto, el acto de que se trate se considerará adoptado. Para ello será suficiente la mayoría cualificada, siempre que la Comisión haya emitido un dictamen favorable sobre las enmiendas del Parlamento Europeo; de lo contrario, el Consejo podrá aprobar las enmiendas del Parlamento Europeo solo por unanimidad.
2. El Consejo no aprueba todas las enmiendas del Parlamento Europeo o no alcanza la mayoría necesaria para tal fin: en este supuesto se convocará el Comité de Conciliación.

Procedimiento de conciliación

El procedimiento de conciliación será iniciado por el presidente del Consejo, de acuerdo con el presidente del Parlamento Europeo. El Comité de Conciliación convocado está compuesto actualmente por veintisiete representantes del Consejo y veintisiete del Parlamento Europeo, que intervienen en régimen de igualdad. El Comité de Conciliación tendrá por misión alcanzar, en el plazo de seis semanas a partir de su convocatoria, un acuerdo por mayoría cualificada sobre un texto conjunto basado en las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo en segunda lectura. Se trata de encontrar una solución de compromiso basada en un «examen de todos los aspectos de disentimiento». No obstante, siempre se busca un acuerdo de compromiso entre sendas posiciones divergentes del Parlamento Europeo y del Consejo. Asimismo, se puede recurrir a nuevos elementos que faciliten el acuerdo, siempre y cuando se ajusten al resultado global de la segunda lectura. En cambio, no es posible recurrir a enmiendas que en la segunda lectura no consiguieron las mayorías necesarias.

La Comisión participará en los trabajos del Comité de Conciliación y tomará todas las iniciativas necesarias para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo.

Si en un plazo de seis semanas a partir de su convocatoria el Comité de Conciliación no aprueba un texto conjunto, el acto propuesto se considerará no adoptado.

Tercera lectura en el Parlamento Europeo y el Consejo

Si en el plazo de seis semanas el Comité de Conciliación aprueba un texto conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo dispondrán cada uno de seis semanas a partir de dicha aprobación para adoptar el acto de que se trate conforme a dicho texto, pronunciándose el Parlamento Europeo por mayoría de los votos emitidos y el Consejo por mayoría cualificada. En su defecto, el acto propuesto se considerará no adoptado, y el procedimiento legislativo habrá finalizado.

Publicación

El acto jurídico adoptado es traducido en su versión definitiva a las actualmente veinticuatro lenguas oficiales de la UE: alemán, búlgaro, checo, croata, danés, eslovaco, esloveno, español, estonio, finés, francés, griego, húngaro, inglés, irlandés, italiano, letón, lituano, maltés, neerlandés, polaco, portugués, rumano y sueco—, firmado por el presidente del Parlamento Europeo y del Consejo y, por último, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea.

El procedimiento de codecisión implica para el Parlamento Europeo tanto un desafío como una oportunidad. Si bien para que este procedimiento tenga éxito se requiere un acuerdo en el Comité de Conciliación, modifica profundamente las relaciones entre el Parlamento Europeo y el Consejo de tal forma que existe en el procedimiento legislativo un régimen de igualdad entre ambos órganos. Corresponde al Parlamento Europeo y al Consejo demostrar su capacidad para llegar a compromisos y ponerse de acuerdo en el Comité de Conciliación sobre un proyecto común.

El procedimiento legislativo especial

El procedimiento legislativo especial se caracteriza normalmente por el hecho de que el Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, decide por unanimidad (por ejemplo, artículo 308 del TFUE: Estatutos del Banco Europeo de Inversiones) o de que el Parlamento Europeo, previa aprobación del Consejo, adopta un acto jurídico (por ejemplo, artículo 226, párrafo tercero, del TFUE: ejercicio del derecho de investigación por parte de una comisión de investigación parlamentaria; artículo 228, apartado 4, del TFUE: condiciones de ejercicio de las funciones del Defensor del Pueblo).

También existen otras formas de actuación que no se corresponden con estos casos generales, pero que se pueden clasificar dentro del procedimiento legislativo especial:

• Adopción de decisiones sobre el presupuesto (artículo 314 del TFUE): el procedimiento se regula en detalle y se ajusta en líneas generales al procedimiento legislativo ordinario.
• El Consejo decide por mayoría a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo (y, en caso necesario, también a otros órganos consultivos e instituciones de la UE). Este es el procedimiento de consulta original que al principio constituía el procedimiento legislativo normal a escala de la UE, pero que ahora ya solo se aplica de forma puntual como procedimiento legislativo especial (por ejemplo, artículo 140, apartado 2, del TFUE: excepciones en el marco de la Unión Económica y Monetaria; artículo 128, apartado 2, del TFUE: emisiones de moneda metálica).
• El Consejo decide sin ninguna participación del Parlamento Europeo. Se trata, no obstante, de una excepción que se plantea en muy contadas ocasiones, salvo en el ámbito de la política exterior y de seguridad común, en el cual aun así se informa al Parlamento Europeo de las decisiones del Consejo (artículo 36 del TUE) (por ejemplo, artículo 31 del TFUE: fijación del arancel aduanero común; artículo 301, apartado 2, del TFUE: composición del Comité Económico y Social Europeo).

Los ámbitos políticos para los que hay previsto un procedimiento legislativo especial pueden encuadrarse en el procedimiento legislativo ordinario mediante las denominadas «cláusulas pasarela», o bien se puede sustituir la unanimidad en el Consejo por una mayoría cualificada. Cabe distinguir dos tipos de cláusulas pasarela: 1) las cláusulas pasarela generales, válidas para todos los ámbitos políticos, cuya aplicación requiere una decisión unánime del Consejo Europeo; y 2) las cláusulas pasarela especiales, válidas para determinados ámbitos políticos (por ejemplo, marco financiero plurianual: artículo 312 del TFUE; la cooperación judicial en el Derecho de familia: artículo 81, párrafo tercero, del TFUE: la cooperación reforzada: artículo 333 del TFUE; el ámbito social: artículo 153 del TFUE; el medio ambiente: artículo 192 del TFUE). Estas cláusulas difieren de las cláusulas pasarela generales en que los Parlamentos nacionales no suelen tener un derecho de veto y en que la decisión también puede ser adoptada por el Consejo y no necesariamente por el Consejo Europeo.

Procedimiento de aprobación

Otra forma igualmente intensa de participación del Parlamento Europeo en el procedimiento normativo dentro de la UE la representa el procedimiento de aprobación. Con arreglo a este, un acto jurídico solo puede adoptarse si ha recibido previamente la aprobación del Parlamento Europeo. Sin embargo, este procedimiento no ofrece al Parlamento Europeo un margen de acción directo en materia de contenido. Por ejemplo, el Parlamento Europeo no puede proponer enmiendas o imponer su parecer en el procedimiento de aprobación. Su función queda limitada a la aprobación o rechazo del acto jurídico presentado. Este procedimiento se prevé, por ejemplo, para la celebración de acuerdos internacionales [artículo 218, apartado 6, letra a), del TFUE], la cooperación reforzada (artículo 329, apartado 1, del TFUE) o el ejercicio de la competencia subsidiaria (artículo 352, apartado 1, del TFUE). El procedimiento de aprobación puede formar parte tanto de un procedimiento legislativo especial para la adopción de actos legislativos como del procedimiento legislativo simplificado para la adopción de actos jurídicos vinculantes de carácter no legislativo.

Procedimiento de adopción de actos no legislativos

Los actos no legislativos se adoptan en un procedimiento simplificado en el que una institución de la UE u otro órgano adopta un acto jurídico bajo su propia responsabilidad. La facultad para hacerlo se deriva del correspondiente conjunto de competencias previsto en los Tratados de la UE.

En primer lugar, este procedimiento se aplica a los actos jurídicos vinculantes (simples) que adopta una institución de la UE bajo su propia responsabilidad (por ejemplo, decisión de la Comisión en el ámbito de las ayudas públicas, artículo 108, apartado 2, del TFUE).

Mediante el procedimiento simplificado, se adoptan asimismo los actos jurídicos no vinculantes, es decir, las recomendaciones y los dictámenes de las instituciones de la UE y de los órganos consultivos.

Procedimiento de adopción de actos delegados y de ejecución

La delegación de poderes de regulación y de ejecución a la Comisión por parte del Parlamento Europeo y el Consejo es una práctica habitual desde hace muchos años. Hasta la fecha, el ejercicio de las competencias conferidas tenía lugar a través de los comités de comitología, en los que la influencia del Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros se organizaba de manera diferenciada. Sin embargo, hasta ahora se echaba en falta una separación clara entre la delegación de competencias legislativas (poder legislativo) y la delegación de competencias ejecutivas (poder ejecutivo). Con el Tratado de Lisboa se estableció esta distinción, necesaria desde hacía mucho tiempo, para el ejercicio de funciones legislativas y ejecutivas en el Derecho primario (artículos 290 y 291 del TFUE).

La Comisión se ocupa de la adopción de actos delegados en virtud de una autorización especial otorgada mediante un acto legislativo aprobado por el Consejo y el Parlamento Europeo (artículo 290 del TFUE). El objeto de la delegación solo puede ser la modificación de determinadas disposiciones no esenciales de un acto legislativo; los aspectos fundamentales de un ámbito dado quedan excluidos de cualquier delegación de competencias. Esto quiere decir que las normas fundamentales son competencia del propio poder legislativo y no se pueden delegar al poder ejecutivo. De esta forma se respeta el principio de democracia y de separación de poderes. El Parlamento Europeo y el Consejo han de desempeñar su responsabilidad primaria de legislar por sí mismos en todos aquellos casos en que se trate de decisiones de trascendencia política y de gran alcance. Esto es especialmente cierto en el caso de los objetivos políticos de la acción legislativa, la selección de instrumentos para alcanzar los objetivos, así como el posible alcance de las normas aplicables a las personas físicas y jurídicas. Además, los actos delegados pueden modificar o completar un acto legislativo, pero no mermar sus objetivos. Por último, las disposiciones cuya modificación o complementación se pretende posibilitar deben determinarse de manera inequívoca en el acto legislativo. Por tanto, en los actos delegados se contemplan por ejemplo adaptaciones jurídicas a futuros acontecimientos (tales como los cambios en el estado de la técnica), armonizaciones con modificaciones previsibles de otras disposiciones jurídicas, o la garantía de la aplicación de las disposiciones del acto legislativo aun cuando se produzcan circunstancias especiales o surjan nuevos conocimientos. La delegación de competencias puede concebirse para un plazo limitado o, de no ser así, puede ser revocable. Además de la posibilidad de revocar la delegación de competencias, el Parlamento Europeo y el Consejo también pueden prever la posibilidad de presentar un recurso contra la entrada en vigor de los actos delegados de la Comisión. Si el Parlamento Europeo y el Consejo han delegado la competencia de ejecución a la Comisión, esta podrá adoptar los actos jurídicos correspondientes. El Derecho primario no permite la participación de otras instituciones. No obstante, la Comisión está facultada en particular para consultar a expertos nacionales, lo cual es una práctica habitual.

La adopción de actos de ejecución por parte de la Comisión (artículo 291 del TFUE) se concibe como una excepción al principio de la responsabilidad de los Estados miembros en la ejecución administrativa del Derecho de la UE (artículo 197 del TFUE) y, por tanto, está sometida al control de los Estados miembros. Esta disposición diverge considerablemente de la situación jurídica conocida hasta la fecha, en la que el Parlamento Europeo y el Consejo, en el procedimiento de comité, tenían derecho a participar en la adopción de medidas de ejecución. Este cambio se explica por la circunstancia de que la separación clara de los actos delegados y los actos de ejecución debía implicar también una nueva configuración consecuente de los derechos de control y participación: mientras que el Parlamento Europeo y el Consejo, como legislador de la UE, conservan su influencia en los actos delegados, en el caso de los actos de ejecución corresponde a los Estados miembros la ejecución administrativa del Derecho de la UE de conformidad con su responsabilidad original. El legislador de la UE (es decir, el Parlamento Europeo y el Consejo) ha establecido, de conformidad con su misión legisladora, las normas y los principios generales para el control del ejercicio de las competencias de ejecución en el Reglamento (UE) n.º 182/2011 (el denominado «Reglamento de comitología»). El Reglamento de comitología reduce el número de procedimientos de comité a dos: el procedimiento consultivo y el procedimiento de examen, y establece disposiciones concretas para la selección de los procedimientos.

En el procedimiento consultivo, un comité consultivo aprueba por mayoría simple dictámenes que se hacen constar en acta. En la medida de lo posible, conviene que la Comisión tenga en cuenta dichos dictámenes, pero no está obligada a hacerlo.

En el procedimiento de examen, en el comité de comitología, integrado por representantes de los Estados miembros, se somete a votación la propuesta de medidas de ejecución formulada por la Comisión, para cuya aprobación se requiere la mayoría cualificada. En caso de aprobación, la Comisión debe adoptar las medidas tal como se han presentado. Si por falta de quórum no se adopta ninguna decisión, la Comisión podrá en principio aprobar su propuesta. Si el comité emite un dictamen negativo o si no se da la aprobación, la Comisión podrá presentar una nueva propuesta al comité de examen o remitir la propuesta original a un comité de apelación.

El comité de apelación es la segunda instancia en el procedimiento de examen. La remisión al comité de apelación debe servir para propiciar un acuerdo de compromiso entre la Comisión y los representantes de los Estados miembros cuando no se logra ningún resultado en el comité de examen. Si el comité de apelación emite un dictamen favorable, la Comisión aprobará el acto de ejecución. También puede hacerlo si el comité de apelación no emite ningún dictamen.

El sistema de tutela judicial de la Unión Europea

Una Unión que se considera una comunidad de Derecho debe ofrecer a sus ciudadanos un sistema completo y efectivo de tutela judicial, requisito que cumple el sistema de tutela judicial de la UE. Este reconoce el derecho de las personas a una tutela judicial efectiva de los derechos derivados del ordenamiento jurídico de la UE. Esta tutela judicial codificada en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea se encuentra entre los principios jurídicos fundamentales que se derivan de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros y del CEDH (artículos 6 y 13). La tutela está garantizada por el poder jurisdiccional de la UE (con el Tribunal de Justicia y el Tribunal General) (artículo 19, apartado 1, del TUE). A este efecto, se dispone de una serie de procedimientos que se describirán brevemente a continuación.

Procedimiento por incumplimiento de los Tratados (artículo 258 del TFUE)

Este procedimiento sirve para determinar si un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le impone el Derecho de la UE y se sigue exclusivamente ante el Tribunal de Justicia de la UE. En vista de la gravedad de esta acusación, antes del recurso ante el Tribunal de Justicia hay un procedimiento previo en el cual se brinda la oportunidad al Estado miembro afectado de presentar sus observaciones al respecto. Si dicho procedimiento no dilucida las cuestiones en litigio, la Comisión (artículo 258 del TFUE) o un Estado miembro (artículo 259 del TFUE) pueden presentar un recurso por incumplimiento del Tratado ante el Tribunal de Justicia. En la práctica, esta iniciativa corresponde generalmente a la Comisión. El Tribunal de Justicia examina el caso y determina si se han violado o no los Tratados. En caso de determinar una vulneración de los Tratados, el Estado miembro afectado está obligado a subsanar sin demora la deficiencia observada. Si el Estado miembro no cumple esta sentencia, la Comisión tiene la posibilidad de exigir, a través de una segunda sentencia, el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva, o ambas, al Estado miembro que haya infringido los Tratados y no haya cumplido una sentencia del Tribunal de Justicia (artículo 260 del TFUE). Por consiguiente, el incumplimiento continuado de una sentencia del Tribunal de Justicia relativa a la infracción de los Tratados tiene consecuencias financieras muy graves para el Estado miembro de que se trate.

Recurso de anulación (artículo 263 del TFUE)

El recurso de anulación permite un control judicial objetivo de las actuaciones de las instituciones de la UE (control normativo abstracto) y abre la posibilidad de acceso a toda persona física o jurídica, si bien con determinadas limitaciones, al orden jurisdiccional de la UE (garantía de una tutela judicial individual).

Puede interponerse contra cualquier medida de las instituciones de la UE que sea vinculante y que afecte a los intereses del demandante por influir en su posición jurídica. Los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, además del Tribunal de Cuentas, el BCE y el Comité Europeo de las Regiones, pueden interponer este tipo de recurso por la violación de los derechos que les han sido conferidos.

En cambio, los ciudadanos y las empresas de la Unión solo pueden presentar recurso de anulación contra decisiones adoptadas con relación a ellas mismas, o contra aquellas decisiones que, a pesar de ir destinadas a otras personas, les afectan de forma directa e individual. El requisito del efecto individual se considera cumplido, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si el acto distingue a una persona de tal manera que se destaca a esta respecto de los demás agentes económicos. Mediante este criterio de «inmediación» se pretende garantizar que solo se recurra al Tribunal de Justicia y al Tribunal General si el hecho de haberse limitado la posición jurídica del demandante y la naturaleza de dicha limitación ya han sido determinados con seguridad. El criterio de «individualidad» pretende, además, excluir la denominada «acusación popular».

Con el Tratado de Lisboa se introdujo además una nueva categoría de actuaciones contra las que también las personas físicas y jurídicas pueden presentar un recurso de anulación directamente. En virtud de esa novedad, las personas físicas y jurídicas están facultadas para interponer un recurso también contra «actos reglamentarios» en la medida en que estos les «afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución». Gracias a esta nueva categoría se subsana una «laguna de tutela jurídica» que ya evidenció el Tribunal de Primera Instancia en el asunto Jégo-Quéré, pues hasta el momento no se garantizaba una tutela judicial en aquellos casos en que un agente económico se veía directamente afectado por un acto jurídico de la UE cuya legalidad sin embargo no se podía examinar a través de las vías judiciales disponibles a tal efecto. Hasta entonces, la impugnación en el marco del recurso de anulación (artículo 263 del TFUE) fracasaba por falta de esa afectación individual; el procedimiento prejudicial (artículo 267 del TFUE) no se podía aplicar ante la ausencia de medidas de ejecución nacionales (salvo en un eventual proceso penal por incumplimiento de las obligaciones impuestas por el Derecho de la Unión por parte del agente económico en cuestión, lo cual se debe obviar, porque al agente económico no se le puede exigir que provoque el examen de legalidad mediante una conducta ilegal); por último, de todos modos, el recurso de indemnización por daños no podía propiciar una solución satisfactoria para los intereses del ciudadano de la UE titular de derechos, ya que tampoco permite eliminar un acto jurídico ilegal del ordenamiento de la UE.

Gracias a que el artículo 263, párrafo cuarto, del TFUE prescinde de la «afectación individual» como requisito para poder impugnar un acto reglamentario y en su lugar solo exige una afectación directa y la ausencia de medidas de ejecución nacionales, se ha podido solventar una parte de la laguna mencionada.

No obstante, resulta problemático determinar qué se ha de entender por «actos reglamentarios». Por una parte, de acuerdo con una interpretación restrictiva, se entiende que esa denominación alude a aquellos actos jurídicos de alcance general que no son actos legislativos; por otra parte, desde una interpretación más amplia, se engloban en ese término todos los actos jurídicos de alcance general, incluidos los actos legislativos. El Tribunal General, en su fallo sobre el asunto Inuit Tapiriit Kanatami, abordó en detalle estos dos enfoques y, basándose en una interpretación gramatical, histórica y teológica, llegó a la conclusión de que solo se pueden reconocer como «actos reglamentarios» aquellos actos jurídicos de alcance general que no son actos legislativos. A esta categoría, además de los actos delegados (artículo 290 del TFUE) y los actos de ejecución (artículo 291 del TFUE), también pertenecen las directivas, en la medida en que son directamente aplicables de conformidad con la jurisprudencia, así como las decisiones abstractas y generales, en la medida en que no se han adoptado por el procedimiento legislativo. Así pues, el Tribunal General se basa inequívocamente en una interpretación restrictiva del carácter reglamentario. En su sentencia sobre el recurso de casación del año 2013, el Tribunal de Justicia confirmó este resultado. Desde la perspectiva de garantizar una tutela judicial efectiva, cabe lamentar este hecho porque, con ese enfoque restrictivo, la laguna detectada en cuanto a la tutela judicial solo se puede subsanar de forma parcial.

De ahora en adelante, también se puede examinar la legalidad de las actuaciones de los órganos y organismos de la UE, en particular las de las numerosas agencias creadas (artículo 263, párrafo quinto, del TFUE). Así, se elimina una laguna de tutela judicial que hasta ahora solo se solventaba de modo provisional mediante la jurisprudencia y, además, se tiene en cuenta en el Derecho primario la circunstancia de que dichos organismos están parcialmente dotados de competencias que les permiten realizar actos que producen efectos jurídicos frente a terceros, de manera que se debe dejar abierta una vía judicial frente a tales actuaciones con el fin de tener un sistema de tutela judicial libre de lagunas.

Si el recurso está motivado, el Tribunal de Justicia o el Tribunal General declaran nulo el acto impugnado con efectos retroactivos. En casos justificados, el Tribunal de Justicia o el Tribunal General, respectivamente, pueden restringir la declaración de nulidad al período posterior a la sentencia. A fin de proteger los derechos e intereses de los demandantes, estos quedan excluidos de la limitación de los efectos de una sentencia de anulación.

Recurso por omisión (artículo 265 del TFUE)

Este recurso complementa la tutela judicial frente al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, a la Comisión y al BCE, ya que permite recurrir judicialmente contra la omisión ilegal de un acto jurídico de la Unión. Sin embargo, para presentar este recurso debe seguirse un procedimiento previo, en el cual el demandante insta a actuar a la institución de la Unión correspondiente. El objeto de un recurso promovido por las instituciones es la petición de que se determine que dicha institución se ha abstenido de adoptar un acto jurídico y que, por tanto, se ha vulnerado el Tratado. En el caso de los ciudadanos y las empresas de la UE, el objeto del recurso por omisión se limita asimismo a la petición de que se determine que una institución de la Unión no ha adoptado, en violación del Tratado, un acto jurídico destinado al demandante. Con la sentencia definitiva tan solo se determina la improcedencia de una determinada omisión. En cambio, el Tribunal de Justicia y el Tribunal General no están facultados para imponer en su sentencia una obligación de adoptar la medida requerida. La parte que pierda el proceso únicamente está obligada a adoptar las medidas que se desprenden de la sentencia del Tribunal de Justicia o del Tribunal General (artículo 266 del TFUE).

Recurso de indemnización por daños (artículos 268 y 340, párrafo segundo, del TFUE)

Este recurso brinda a los ciudadanos y a las empresas de la Unión, pero también a los Estados miembros que han sufrido un perjuicio a causa de un error cometido por los servicios de la UE, la posibilidad de exigir una indemnización ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Existe una laguna en la regulación de las condiciones de responsabilidad de la UE, que se determinan con arreglo a los principios generales comunes a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, los cuales, a su vez, han sido desarrollados por el Tribunal de Justicia. Con arreglo a la jurisprudencia de este último, la obligación de indemnización de la UE está sujeta a las siguientes condiciones:

1. Actuación contraria al Derecho de una institución de la UE o de un funcionario de la UE en el ejercicio de sus funciones. Ha habido una actuación indebida cuando se ha infringido gravemente una norma del Derecho de la UE que confiere derechos u ofrece tutela judicial a las personas físicas, jurídicas o a un Estado miembro. Especialmente los derechos y las libertades fundamentales del mercado interior, así como los principios de confianza legítima y de proporcionalidad, son normas de carácter protector, pero también lo es cualquier otra norma jurídica directamente aplicable que confiera derechos subjetivos al ciudadano de la UE. La actuación indebida reviste la gravedad suficiente cuando la institución de la Unión en cuestión ha sobrepasado de forma evidente y grave sus competencias. El Tribunal de Justicia toma en consideración, en particular, el número limitado de personas afectadas por la medida ilegítima y el alcance del daño sufrido, que debe superar los límites de los riesgos económicos normales del sector económico de que se trate.
2. Existencia de un daño.
3. Nexo causal entre el daño sufrido y la actuación de la UE.
4. No es necesario que la conducta de la institución de la Unión que haya actuado esté impregnada de culpabilidad.

Recurso de los funcionarios de la Unión Europea (artículo 270 del TFUE)

También los litigios surgidos en el marco de las relaciones de servicio entre la UE y sus funcionarios o los supervivientes de estos pueden ser llevados ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. La instancia competente para dirimir estas causas es el Tribunal General.

Recurso de casación (artículo 256 del TFUE)

La relación entre el Tribunal de Justicia, por una parte, y el Tribunal General, por otra, está regulada de tal forma que es posible presentar un recurso de casación limitado a las cuestiones de Derecho ante el Tribunal de Justicia contra todas las decisiones del Tribunal General. Este recurso puede basarse en la incompetencia del Tribunal General, en un vicio de procedimiento que haya perjudicado los intereses del demandante o en una violación del Derecho de la UE por parte del Tribunal General. Si el recurso es admisible y está justificado, el Tribunal de Justicia anula la decisión del Tribunal General. Si la causa está vista para sentencia, puede dirimir él mismo el litigio; de lo contrario, la remite de nuevo al Tribunal General para que este resuelva de nuevo conforme al criterio jurídico del Tribunal de Justicia.

Medidas provisionales (artículos 278 y 279 del TFUE)

Los recursos presentados ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal General, respectivamente, así como los recursos presentados ante el Tribunal de Justicia contra decisiones del Tribunal General, carecen de efecto suspensivo. No obstante, existe la posibilidad de solicitar ante estos tribunales la suspensión de la ejecución del acto impugnado (artículo 278 del TFUE) o la adopción de las medidas provisionales necesarias (artículo 279 del TFUE).

El fundamento de una solicitud de adopción de medidas provisionales se evalúa, en la práctica de la jurisprudencia, con arreglo a los siguientes tres criterios:

1. Posibilidades de éxito en la causa principal (fumus boni juris): las posibilidades de éxito se enjuician en el marco de un examen sumarial de los hechos alegados por el solicitante.
2. Urgencia de la orden: la urgencia se evalúa en función de si la orden solicitada es necesaria para evitar un daño grave e irreparable al solicitante. Para ello se utilizan como criterios de evaluación el tipo y la gravedad de la vulneración del Derecho, así como sus efectos perjudiciales concretos y definitivos sobre el patrimonio y los demás bienes jurídicamente protegidos del solicitante. Un perjuicio financiero solo se considera daño grave e irreparable si dicho daño no pudiese indemnizarse plenamente en caso de que el solicitante prosperase en la causa principal.
3. Ponderación de intereses: las posibles desventajas para el solicitante en caso de que se rechace la adopción de medidas provisionales se ponderan respecto del interés de la UE en que la medida se ejecute de inmediato y respecto de los inconvenientes que pudieran sufrir terceras personas en caso de que se adoptasen dichas medidas.

Procedimiento prejudicial (artículo 267 del TFUE)

Los órganos jurisdiccionales nacionales pueden dirigirse al Tribunal de Justicia a través de las cuestiones prejudiciales. Cuando un tribunal nacional tiene que aplicar disposiciones de Derecho de la UE en el marco de una causa de la que esté conociendo, dicho tribunal puede suspender este procedimiento y preguntar al Tribunal de Justicia si el acto jurídico adoptado por las instituciones de la Unión es válido o cómo deben interpretarse dicho acto jurídico y los Tratados de la Unión. Para ello, el magistrado nacional formula una cuestión de Derecho a la cual el Tribunal de Justicia responde en forma de sentencia y no de dictamen, con lo que ya se expresa externamente el carácter vinculante de su resolución. Sin embargo, las cuestiones prejudiciales no son de índole contenciosa como los demás procedimientos aquí descritos, que persiguen la resolución de un litigio, sino que representan únicamente una parte de la totalidad de un procedimiento que comienza y termina ante un tribunal nacional.

El objetivo de este procedimiento es, ante todo, garantizar una interpretación uniforme del Derecho de la Unión y, con ello, la unidad del ordenamiento jurídico de la UE. Aparte de esta función de preservación de la uniformidad jurídica dentro de la UE, este procedimiento también reviste importancia para la protección de los derechos individuales. El ejercicio de la posibilidad conferida a los tribunales nacionales de comprobar la compatibilidad entre Derecho nacional y Derecho de la UE y, en caso de incompatibilidad, de aplicar el Derecho de la UE prioritario y directamente aplicable, presupone que el contenido y el alcance de este último se hallan claramente definidos. Por regla general, dicha claridad solo puede establecerse mediante una cuestión prejudicial dirigida al Tribunal de Justicia, de forma que dichas cuestiones proporcionan al ciudadano de la UE la posibilidad de oponerse al acto contrario al Derecho de la UE de su propio Estado miembro y de asegurar el cumplimiento de este ante los tribunales nacionales. Debido a esta doble función, las cuestiones prejudiciales se asemejan hasta cierto punto a las limitadas posibilidades de recurso de los particulares ante el Tribunal de Justicia y revisten así suma importancia para la tutela judicial de estos últimos. El éxito de este procedimiento depende, en última instancia, de la «buena disposición» de los jueces y tribunales nacionales a presentarlas.

Objeto de las cuestiones prejudiciales: por una parte, el Tribunal de Justicia decide acerca de cuestiones relativas a la interpretación del Derecho de la UE y, por otra, ejerce un control de validez sobre los actos jurídicos de las instituciones de la UE. Las disposiciones de Derecho nacional no pueden ser objeto de una cuestión prejudicial. En el marco de este procedimiento, el Tribunal de Justicia no está facultado para interpretar el Derecho nacional ni evaluar su compatibilidad con el Derecho de la UE. A menudo este aspecto no se tiene en cuenta en las preguntas específicas sobre la compatibilidad de una disposición jurídica nacional con una disposición de Derecho de la UE, o bien se piden aclaraciones sobre la aplicabilidad de una disposición de la Unión determinada en un litigio que debe dirimir un órgano jurisdiccional nacional. El Tribunal de Justicia no desestima simplemente estas cuestiones planteadas, inadmisibles en sí mismas, sino que las reinterpreta en el sentido de que el tribunal nacional solicita criterios para la interpretación de la normativa de la Unión correspondiente a fin de evaluar la compatibilidad del Derecho nacional aplicable con el Derecho de la UE. Para ello, el Tribunal de Justicia procede de tal forma que, de entre todo el material presentado por el tribunal nacional, en particular de los motivos en que se fundamenta la cuestión prejudicial, destaca aquellos elementos del Derecho de la UE que requieren una interpretación con arreglo al objeto del litigio.

Legitimación para presentar cuestiones prejudiciales: tienen derecho a presentar cuestiones prejudiciales todos los «órganos jurisdiccionales de los Estados miembros». El término «órgano jurisdiccional» debe entenderse con arreglo al Derecho de la UE y no se refiere a la denominación, sino a la función y posición de una institución dentro del sistema de tutela judicial de los Estados miembros. De esta forma, son órganos jurisdiccionales todas las instituciones independientes, es decir, no sujetas a instrucciones, que deben adoptar resoluciones en un procedimiento regulado por el ordenamiento jurídico del Estado a fin de resolver litigios con autoridad de cosa juzgada. Por lo tanto, por principio están legitimados para presentar cuestiones prejudiciales también los tribunales constitucionales de los Estados miembros o las instancias destinadas a la resolución de litigios situadas fuera de la jurisdicción estatal, pero no los tribunales de arbitraje privados. El hecho de que un juez nacional haga uso de su derecho a plantear cuestiones prejudiciales con relación a un litigio sobre el que debe resolver depende de la pertinencia de las cuestiones relativas al Derecho de la UE. Las partes del litigio solo pueden formular propuestas. El Tribunal de Justicia comprueba la pertinencia únicamente para dilucidar si se trata de una cuestión prejudicial, es decir, si la pregunta formulada se refiere realmente a la interpretación de los Tratados de la UE o a la validez de la actuación de una institución de la UE, o bien si se trata de un auténtico litigio, es decir, si no se trata únicamente de una pregunta hipotética o artificial que lleve al Tribunal de Justicia a emitir un dictamen jurídico por vía del procedimiento prejudicial. El Tribunal de Justicia únicamente desestima cuestiones prejudiciales por estos motivos en casos excepcionales, ya que —en vista de la particular importancia de la cooperación judicial— siempre actúa con cierta cautela para examinar estos dos puntos de vista. Sin embargo, la jurisprudencia reciente muestra que el Tribunal de Justicia ha aumentado los requisitos de admisibilidad hasta el punto de que se toma muy en serio la exigencia ya planteada de una exposición suficientemente clara y detallada de los antecedentes de hecho y de Derecho del procedimiento inicial y, en caso de que falten dichos datos en la resolución de remisión, se declara incapaz de llevar a cabo una interpretación objetiva del Derecho de la UE y desestima por inadmisible la solicitud de cuestión prejudicial.

Obligación de presentar cuestiones prejudiciales: tiene obligación de presentar cuestiones prejudiciales cualquier órgano jurisdiccional cuya decisión no sea susceptible de ulterior recurso en el Derecho nacional. El término recurso comprende todos los remedios jurídicos que permiten que una decisión adoptada por un tribunal pueda ser revisada por una instancia judicial superior por motivos de hecho y de Derecho (por ejemplo, recurso de apelación) o tan solo de Derecho (por ejemplo, recurso de casación). No incluye, en cambio, los remedios jurídicos ordinarios con efectos limitados y específicos (por ejemplo, procedimientos de revisión o demandas de inconstitucionalidad). El órgano jurisdiccional obligado a presentar una cuestión prejudicial solo puede prescindir de dicha obligación si considera que la misma no va a influir en el resultado del litigio, que el Tribunal de Justicia ya la ha respondido o que no cabe duda razonable acerca de la interpretación de la disposición de Derecho de la UE. No obstante, la obligación de remisión será incondicional si un órgano jurisdiccional nacional parte del supuesto de ineficacia de un acto jurídico de la UE. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha establecido inequívocamente que es la única instancia facultada para determinar la ilegitimidad del Derecho de la UE. Por ello, los órganos jurisdiccionales nacionales deben aplicar y respetar el Derecho de la UE hasta que el Tribunal de Justicia establezca que este carece de validez en un ámbito determinado. Existe una particularidad para aquellos tribunales que actúan en el marco de un procedimiento para la concesión de medidas provisionales. Según la jurisprudencia más reciente del Tribunal de Justicia, dichos tribunales están facultados, siempre que cumplan determinadas condiciones, para suspender la ejecución de un acto administrativo nacional basado en un Reglamento de la Unión o para adoptar medidas provisionales encaminadas a constituir provisionalmente posiciones o relaciones jurídicas contenciosas sin tener en cuenta la existencia de una normativa de la UE.

La inobservancia de la obligación de presentar cuestiones prejudiciales constituye asimismo una violación de los Tratados de la UE que se atribuye al Estado miembro correspondiente y, por ende, puede sancionarse a través del procedimiento por incumplimiento del Tratado. Sin embargo, los efectos prácticos de tal infracción son sumamente limitados, ya que el Gobierno de dicho Estado miembro puede no cumplir una posible condena por parte del Tribunal de Justicia, al no estar facultado para impartir instrucciones al órgano jurisdiccional nacional en cuestión debido a la independencia de los tribunales y al principio de división de poderes. Desde el reconocimiento de la responsabilidad de los Estados miembros por las violaciones del Derecho de la Unión (a este respecto, véase el siguiente apartado) presenta mayores probabilidades de éxito la posibilidad de que un particular exija del Estado miembro correspondiente la indemnización de los daños sufridos por el incumplimiento de la obligación de presentar una cuestión prejudicial.

Efectos del procedimiento prejudicial: la decisión prejudicial, que adopta la forma de una sentencia, obliga al tribunal solicitante y a todos los demás órganos jurisdiccionales que se ocupan del litigio correspondiente. Además, en la práctica esta decisión tiene un gran valor como precedente en otros procedimientos similares.

La responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho de la UE

El principio de la responsabilidad de los Estados miembros con relación a los perjuicios sufridos por los particulares a causa de una violación del Derecho de la UE imputable al Estado fue establecido por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 5 de marzo de 1996 en los asuntos acumulados C-46/93, Brasserie du pêcheur, y C-48/93, Factortame. Se trata de una sentencia básica que por su importancia se sitúa en el mismo nivel que las sentencias anteriores del Tribunal de Justicia relativas a la primacía del Derecho de la UE, al efecto directo de las disposiciones del Derecho de la UE y al reconocimiento de los derechos fundamentales propios de la Unión. El propio Tribunal de Justicia la designa «el corolario necesario del efecto directo reconocido a las disposiciones del Derecho de la Unión cuya infracción ha dado lugar al daño causado» y refuerza considerablemente las posibilidades de los particulares de instar a los órganos estatales de los tres poderes (ejecutivo, legislativo, pero también el judicial) a cumplir y aplicar el Derecho de la UE. El Tribunal de Justicia amplía así su jurisprudencia introducida con la sentencia en el asunto conjunto C-6/90 y C-9/90, Francovich y Bonifaci. Mientras que entonces la responsabilidad de los Estados miembros se limitaba al caso en que los daños sufridos por una persona se debieran a la transposición fuera de plazo de una directiva que confiere derechos subjetivos a los particulares, pero que no tiene efectos directos, esta sentencia da lugar a un supuesto general de responsabilidad que comprende cualquier violación del Derecho de la UE imputable al Estado.

La responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho de la UE está sujeta a tres requisitos que, en lo esencial, coinciden con las condiciones de responsabilidad a las que está sometida la Unión en una situación análoga:

1. La norma jurídica de la UE infringida deberá tener por objeto conferir derechos a los particulares.
2. La violación deberá estar suficientemente cualificada, es decir, un Estado miembro deberá haber transgredido de forma grave y manifiesta los límites de sus poderes discrecionales. Esta valoración corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales, que son los únicos competentes para determinar los hechos y calificar la infracción correspondiente del Derecho de la UE. No obstante, el Tribunal de Justicia fija en su sentencia Brasserie du pêcheur algunas orientaciones básicas a los tribunales nacionales:
   

   [E]ntre los elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o [de la Unión], el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución [de la Unión] hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho [de la Unión]. En cualquier caso, una violación del Derecho [de la Unión] es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido».

3. Deberá existir un nexo causal directo entre el incumplimiento de la obligación del Estado miembro y los daños sufridos por las personas perjudicadas. No se exige una culpabilidad (intencionalidad o negligencia) superior a la violación suficientemente cualificada del Derecho de la UE.

El Tribunal de Justicia no deja duda alguna sobre el hecho de que los principios de responsabilidad así desarrollados también son aplicables al tercer poder, es decir, a los órganos jurisdiccionales. Las sentencias de estos ya no solo pueden revisarse en las diversas instancias, sino también —en la medida en que se hayan dictado incumpliendo o infringiendo las normas del Derecho de la UE— en el marco de un proceso por daños y perjuicios ante los tribunales competentes de los Estados miembros. En dicho procedimiento también deben comprobarse de nuevo, al verificarse si ha existido violación del Derecho de la UE, las cuestiones materiales que afectan al Derecho de la UE, sin que el tribunal competente pueda ampararse en posibles efectos vinculantes de la sentencia. La instancia a la que deben dirigirse los tribunales nacionales para resolver posibles problemas de interpretación o validez de las normas de Derecho de la UE en cuestión o la conformidad con el Derecho de la UE de las normativas nacionales en materia de responsabilidad sería una vez más el Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento prejudicial (artículo 267 del TFUE). No obstante, la responsabilidad por errores del poder judicial seguirá siendo una excepción. Dada la rigurosidad de los requisitos, solo puede exigirse responsabilidad de un tribunal cuando este ignora deliberadamente el Derecho de la UE vigente o, como en el asunto C-224/01, Köbler, un órgano jurisdiccional de última instancia, vulnerando el Derecho de la UE, sentencia en firme en una resolución contraria a un particular sin haber pedido previamente al Tribunal de Justicia que clarificase la situación respecto al Derecho de la UE aplicable a la resolución. En este último supuesto, la protección de los derechos del ciudadano de la UE que invoca las disposiciones del Derecho de la UE exige obligatoriamente que se indemnice el perjuicio ocasionado al ciudadano de la Unión por un órgano jurisdiccional de última instancia.

EL LUGAR DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL CONJUNTO DEL SISTEMA JURÍDICO

Teniendo en cuenta todo lo que se ha expuesto sobre la estructura de la Unión Europea y de su ordenamiento jurídico, no es fácil determinar el lugar que ocupa el Derecho de la UE dentro del conjunto del sistema jurídico y delimitar las fronteras que lo separan de otros ordenamientos jurídicos. Hay que excluir de entrada dos intentos de clasificación: del mismo modo que el Derecho de la UE no puede considerarse una simple recopilación de acuerdos entre Estados, tampoco se puede entender como parte o apéndice de los ordenamientos jurídicos nacionales.

La autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión Europea

Con la creación de la UE, los Estados miembros han limitado su soberanía legislativa y establecido un ordenamiento jurídico autónomo que es vinculante para sus ciudadanos y para ellos mismos, y que sus tribunales están obligados a aplicar.

Estas afirmaciones ya las formuló el Tribunal de Justicia en el famoso asunto 6/64, Costa/ENEL, de 1964, mencionado anteriormente, en el que el señor Costa impugnó la nacionalización de la producción y suministro de electricidad en Italia y la transferencia correspondiente de las instalaciones de las compañías eléctricas a la empresa ENEL.

La autonomía del ordenamiento jurídico de la Unión reviste una importancia fundamental para la existencia de la UE, ya que sin ella no se podría evitar que los derechos nacionales socavaran el Derecho de la Unión ni garantizar la validez uniforme del mismo en todos los Estados miembros. Gracias a la autonomía del ordenamiento jurídico de la UE, los conceptos del Derecho de la Unión se definen, por principio, en función de las necesidades de este y de los objetivos de la Unión. Esta definición conceptual específica de la Unión es indispensable, puesto que los derechos garantizados por el ordenamiento de la UE correrían peligro si cada Estado miembro pudiera determinar en última instancia el ámbito de aplicación de las libertades garantizadas por el Derecho de la UE a través de su propia definición del contenido de dichos conceptos. A título de ejemplo, podemos citar el concepto de «trabajador», que determina el alcance del derecho a la libre circulación. Por el contenido específico que le confiere la UE, el término «trabajador» puede desviarse perfectamente de los utilizados y conocidos en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. Asimismo, el Derecho de la UE es la única norma aplicable a los actos jurídicos de la UE, y no el Derecho constitucional o la legislación nacional ordinaria.

Ahora bien, en vista de esta autonomía del ordenamiento jurídico de la UE, ¿cómo puede describirse la relación entre el Derecho de la UE y el nacional?

Aun cuando el Derecho de la UE representa un ordenamiento jurídico autónomo con respecto a los ordenamientos de los Estados miembros, no debe pensarse que el ordenamiento jurídico de la UE y los ordenamientos de los Estados miembros se superponen como los estratos de la corteza terrestre. Dos argumentos desmienten una demarcación tan rígida de estos ordenamientos jurídicos: por una parte, el hecho de que afectan a las mismas personas, que se convierten así en ciudadanos del Estado y de la UE en una sola persona; por otra, dicho punto de vista no tendría en cuenta que el Derecho de la UE solo puede tener vida si se integra en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros. En realidad, el ordenamiento de la Unión y los ordenamientos nacionales se encuentran engranados entre sí y dependen uno del otro.

La interacción del Derecho de la Unión Europea y el Derecho nacional

Este aspecto de la relación entre el Derecho de la UE y el Derecho nacional comprende aquellos vínculos en los que ambos se complementan mutuamente. El artículo 4, apartado 3, del TUE describe de forma ilustrativa esta relación con las siguientes palabras:

Este principio general de cooperación leal se formuló a sabiendas de que el ordenamiento jurídico de la Unión por sí solo no está en condiciones de realizar los objetivos perseguidos con la creación de la UE. A diferencia de los ordenamientos nacionales, el ordenamiento jurídico de la UE no constituye un sistema cerrado, sino que requiere para su ejecución la infraestructura de los ordenamientos jurídicos nacionales. Por ello, todas las instituciones públicas —el poder legislativo, ejecutivo (incluida la Administración) y judicial— deben comprender que el ordenamiento jurídico de la UE no es algo «exterior» o «ajeno», sino que los Estados miembros y las instituciones de la UE constituyen un todo inseparable y solidario para la realización de los objetivos comunes. La Unión Europea no es solo una comunidad de intereses, sino sobre todo una comunidad solidaria. De ello se desprende que los Tratados de la UE y las disposiciones jurídicas adoptadas por las instituciones de la Unión para su ejecución no solo deben ser respetados por las autoridades de los Estados miembros, sino que estas también deben ejecutarlas y darles vida. Esta interacción entre el Derecho de la Unión y el Derecho nacional adopta tantas formas que aquí solo podremos ilustrarlas con unos cuantos ejemplos significativos.

El sistema de directivas que ya hemos abordado en el capítulo consagrado a los actos jurídicos es la expresión de la estrecha relación y de la complementariedad entre el ordenamiento jurídico de la UE y el nacional. Mientras que la propia directiva únicamente establece el objetivo perseguido de una forma vinculante para los Estados miembros, compete a las instancias nacionales, es decir, al Derecho nacional, decidir de qué forma y con qué medios debe realizarse dicho objetivo. En el ámbito jurisdiccional se establece una estrecha relación a través del procedimiento prejudicial contemplado en el artículo 267 del TFUE. En dicho procedimiento, los tribunales nacionales pueden (deben) plantear al Tribunal de Justicia cuestiones relativas a la interpretación y validez del Derecho de la Unión con carácter prejudicial, que pueden ser relevantes en los procesos que están tramitando. Las cuestiones prejudiciales ponen de manifiesto, por una parte, que también los tribunales de los Estados miembros deben respetar y aplicar el Derecho de la Unión y, por otra, que la interpretación y la evaluación de la validez de este forman parte de las competencias exclusivas del Tribunal de Justicia. La interdependencia entre el ordenamiento jurídico de la UE y los ordenamientos nacionales también se manifiesta, por último, cuando se trata de colmar las lagunas del ordenamiento jurídico de la UE. Esto se lleva a cabo, por ejemplo, cuando el Derecho de la UE remite a las disposiciones existentes en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros a fin de completar algunas normas. Así, el destino de una normativa de la UE viene determinado, a partir de cierto punto, por las disposiciones jurídicas nacionales en la materia. En general, esto se aplica a la totalidad de la ejecución del Derecho de la UE, en la medida en que este último no establece normas propias para su puesta en práctica. En todos estos casos, las autoridades nacionales proceden a la ejecución de las normativas de la UE con arreglo a las disposiciones del Derecho nacional. No obstante, este principio se aplica únicamente en la medida en que para ello no se cuestione la eficacia de la normativa de la Unión y se tengan en cuenta las necesidades de la aplicación uniforme del Derecho de la UE, ya que en todo caso debe evitarse que los agentes económicos sean tratados con arreglo a normas distintas y, por ende, de forma injusta.

El conflicto entre el Derecho de la Unión Europea y el Derecho nacional

Las relaciones entre Derecho de la Unión y Derecho nacional se caracterizan igualmente por el hecho de que el ordenamiento jurídico de la UE y los ordenamientos nacionales a veces se enfrentan. Se habla entonces de un conflicto entre uno y otros. Esta situación se produce siempre que una disposición de Derecho de la UE establece derechos y obligaciones directos para los ciudadanos de la UE y su contenido contradice una norma de Derecho nacional. Tras esta problemática en apariencia tan sencilla, se ocultan dos cuestiones fundamentales acerca de la estructura de la UE, cuya solución vendría a constituir la piedra de toque de la existencia del ordenamiento jurídico de la UE: la aplicabilidad directa del Derecho de la UE y la primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional que se opone a aquel primero.

La aplicabilidad directa del Derecho de la Unión Europea

La aplicabilidad directa del Derecho de la UE implica que este último confiere derechos e impone obligaciones directos, además de a las instituciones de la UE y a los Estados miembros, también a los ciudadanos de la Unión.

Uno de los grandes logros del Tribunal de Justicia es haber impuesto la aplicabilidad directa de las disposiciones del Derecho de la UE contra la resistencia inicial de algunos Estados miembros, garantizando así la existencia del ordenamiento jurídico de la UE. El punto de partida de su jurisprudencia fue el caso, ya descrito, de la empresa de transportes neerlandesa Van Gend & Loos, que se opuso ante un tribunal de los Países Bajos al aumento de los derechos de aduana por la importación de un producto químico procedente de la República Federal de Alemania. El resultado de este litigio dependía en última instancia de si los individuos podían invocar el antiguo artículo 12 del Tratado CEE, que prohibía expresamente a los Estados miembros la introducción de nuevos derechos de aduana y el aumento de los ya existentes en el mercado común, para impugnar un arancel contrario a los Tratados. El Tribunal de Justicia se pronunció, en contra del parecer de numerosos Gobiernos y su abogado general, a favor del principio de aplicabilidad directa de las disposiciones del Derecho de la UE, alegando la naturaleza y la finalidad de la misma. En su exposición de motivos, el Tribunal de Justicia señalaba:

[Q]ue la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico [...] cuyos sujetos son, no solo los Estados miembros, sino también sus nacionales; que, en consecuencia, el Derecho comunitario, autónomo respecto a la legislación de los Estados miembros, al igual que crea obligaciones a cargo de los particulares, está también destinado a generar derechos que se incorporan a su patrimonio jurídico; que esos derechos nacen, no sólo cuando el Tratado los atribuye de modo explícito, sino también en razón de obligaciones que el Tratado impone de manera perfectamente definida tanto a los particulares como a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias».

Ahora bien, con esta declaración no se ha avanzado mucho, ya que sigue sin dilucidarse qué disposiciones del Derecho de la UE son directamente aplicables. El Tribunal de Justicia abordó esta cuestión en relación con las disposiciones del Derecho primario de la UE y estableció que todas las normas de los Tratados de la UE pueden ser directamente aplicables a los individuos siempre que, en primer lugar, estén formuladas sin condiciones; en segundo lugar, sean completas en sí mismas y desde una óptica jurídica; y, en tercer lugar, no precisen para su cumplimiento o eficacia otros actos de los Estados miembros o de las instituciones de la Unión.

Esto es lo que preveía el artículo 12 del Tratado CEE, de forma que también la empresa Van Gend & Loos podía, a partir de esta disposición, hacer valer derechos que el tribunal de los Países Bajos debía garantizar, declarando en consecuencia contrarios al Tratado los derechos de aduana impuestos. A raíz de esta sentencia, el Tribunal de Justicia reconoció posteriormente la aplicabilidad directa de otras disposiciones del Tratado que revisten una importancia mucho mayor para los ciudadanos de la UE que la del artículo 12 del Tratado CEE. Cabe destacar las sentencias relativas a la aplicación directa de la libre circulación (artículo 45 del TFUE), de la libertad de establecimiento (artículo 49 del TFUE) y de la libre prestación de servicios (artículo 56 del TFUE).

El Tribunal de Justicia se pronunció a favor de la aplicabilidad directa de la libertad de circulación en el asunto 41/74, Van Duyn. Los hechos eran los siguientes: a la señora Van Duyn, ciudadana neerlandesa, se le había denegado en mayo de 1973 el permiso de entrada en el Reino Unido, por aquel entonces aún Estado miembro de la UE, porque pretendía trabajar como secretaria en la Iglesia de la Cienciología, institución que el Ministerio del Interior británico consideraba un «peligro social». Invocando las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la libre circulación de los trabajadores, la señora Van Duyn recurrió ante el Tribunal Superior de Justicia (High Court), solicitando que este determinara si tenía derecho a residir en el Reino Unido para ejercer una actividad por cuenta ajena y si tenía derecho a un permiso de entrada en el Reino Unido. A la cuestión prejudicial presentada por este tribunal, el Tribunal de Justicia respondió que el artículo 48 del Tratado CEE (artículo 45 del TFUE) era directamente aplicable y, en consecuencia, concedía un derecho a las personas que estas podían invocar ante los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro.

El Consejo de Estado belga hizo que el Tribunal de Justicia abordara la aplicabilidad directa de la libertad de establecimiento. El Consejo debía resolver el recurso interpuesto por el abogado neerlandés J. Reyners, en el que invocaba sus derechos derivados del artículo 52 del Tratado CEE (artículo 49 del TFUE). El señor Reyners se vio obligado a interponer dicho recurso después de que se le denegara —a pesar de haber superado con éxito los exámenes pertinentes en el país— la autorización para ejercer la abogacía en Bélgica debido a su condición de extranjero. En su sentencia de 21 de junio de 1974, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre este asunto, señalando que no se podía mantener una desigualdad de trato entre nacionales y extranjeros en materia de establecimiento, ya que el artículo 52 del Tratado CEE era directamente aplicable desde que expiró el período transitorio, con lo cual se concedía a los ciudadanos de la Unión el derecho a iniciar y ejercer una actividad profesional en otro Estado miembro en pie de igualdad con los nacionales de dicho Estado. En virtud de esta sentencia, el señor Reyners tuvo que ser aceptado en la abogacía belga.

En el asunto 33/74, Van Binsbergen, el Tribunal de Justicia tuvo ocasión de establecer expresamente la aplicabilidad directa de la libertad de prestación de servicios. En este procedimiento se trataba, entre otras cosas, de si una disposición de Derecho neerlandés, según la cual ante un tribunal de apelación solo podían actuar como representantes las personas residentes en los Países Bajos, era compatible con las disposiciones de la Unión relativas a la libertad de prestación de servicios. El Tribunal respondió negativamente, alegando que todas las limitaciones impuestas a los ciudadanos de la Unión por motivo de nacionalidad o lugar de residencia eran contrarias a lo dispuesto en el artículo 59 del Tratado CEE (artículo 56 del TFUE) y, por consiguiente, nulas.

Por último, el reconocimiento de la aplicabilidad directa de la libre circulación de mercancías (artículo 26 del TFUE), del principio de la igualdad de salarios entre hombres y mujeres (artículo 157 del TFUE), de la prohibición general de discriminación (artículo 45 del TFUE) y de la libertad de competencia (artículo 101 del TFUE) reviste una mayor importancia práctica.

En el ámbito del Derecho derivado, la cuestión de la aplicabilidad directa solo se plantea respecto de las directivas y las decisiones destinadas a los Estados miembros, ya que dicho efecto, por lo que se refiere a los reglamentos y las decisiones destinadas a particulares, ya se deriva directamente de los Tratados de la UE (artículo 288, párrafos segundo y cuarto, del TFUE). Desde 1970, el Tribunal de Justicia ha extendido la aplicabilidad directa del Derecho primario de la Unión a las directivas y las decisiones destinadas a los Estados miembros.

Nunca se destacará lo suficiente la importancia práctica del efecto directo del Derecho de la UE en la forma en que el Tribunal de Justicia lo ha consagrado y desarrollado: mejora la posición de las personas al convertir en derechos las libertades del mercado común, que los particulares pueden invocar ante los tribunales nacionales. De esta forma, la aplicabilidad directa del Derecho de la UE se convierte, por así decirlo, en uno de los pilares del ordenamiento jurídico de la UE.

La primacía del Derecho de la Unión Europea

La aplicabilidad directa de una disposición del Derecho de la UE plantea una segunda cuestión igualmente fundamental: ¿qué sucede si una disposición del Derecho de la UE establece derechos y obligaciones directos para los ciudadanos de la UE y su contenido está en contradicción con una norma de Derecho nacional?

Dicho conflicto entre Derecho de la UE y Derecho nacional solo puede resolverse si uno de los dos ordenamientos jurídicos cede a favor del otro. El Derecho escrito de la UE no contiene ninguna disposición expresa al respecto. En ninguno de los Tratados de la UE se establece, por ejemplo, que el Derecho de la UE prime sobre el Derecho nacional ni que esté supeditado a este último. No obstante, el conflicto entre Derecho de la UE y Derecho nacional solo puede resolverse en la medida en que se conceda una primacía al primero sobre el segundo, de forma que prive de eficacia a todas las disposiciones nacionales que difieran de una disposición de la UE y ocupe su lugar dentro de los ordenamientos jurídicos nacionales. Pues ¿qué quedaría del ordenamiento jurídico de la UE si se supeditara el Derecho de la Unión al nacional? La respuesta es la siguiente: muy poco. Las disposiciones de Derecho de la UE podrían ser abolidas por cualquier ley nacional. Y ya no podría hablarse de la validez uniforme e igual del Derecho de la UE en todos los Estados miembros. Asimismo, a la UE le resultaría imposible llevar a cabo las misiones que le han encomendado los Estados miembros. El funcionamiento de la UE quedaría en entredicho y se vendría abajo demolida la construcción de una comunidad de Derecho europea, erigida sobre la base de tantas esperanzas.

Este problema no existe en la relación entre Derecho internacional y Derecho nacional, puesto que el Derecho internacional solo forma parte de los ordenamientos jurídicos nacionales a través del acto de incorporación o transposición. La cuestión de la primacía se decide exclusivamente con arreglo a las normas del Derecho nacional. Según el rango que el Derecho nacional asigne al Derecho internacional dentro del ordenamiento jurídico de un Estado miembro, primará sobre el Derecho constitucional, se situará entre el Derecho constitucional y las leyes nacionales ordinarias o bien solo tendrá el rango de legislación nacional ordinaria. La relación entre el Derecho internacional incorporado o transpuesto de igual rango y el Derecho nacional se determina con arreglo a la norma según la cual el Derecho adoptado con posterioridad deroga el hasta entonces vigente (lex posterior derogat legi priori). Por el contrario, estas normas nacionales en materia de conflicto no son aplicables a la relación entre Derecho de la UE y Derecho nacional, ya que el primero no es parte integrante de los ordenamientos jurídicos nacionales. Por esta razón, un conflicto entre Derecho de la UE y Derecho nacional solo puede resolverse a partir del ordenamiento jurídico de la UE.

Una vez más fue el Tribunal de Justicia el que impuso, con la oposición de algunos Estados miembros, el inevitable principio de la primacía del Derecho de la UE a causa de sus consecuencias para la existencia del ordenamiento jurídico de la UE. De esta forma estableció, junto a la aplicabilidad directa, el segundo pilar del ordenamiento jurídico de la Unión, que finalmente convirtió dicho ordenamiento en un edificio sólido.

En el ya mencionado asunto Costa/ENEL, el Tribunal de Justicia realizó dos observaciones importantes para la relación entre Derecho de la UE y Derecho nacional:

En primer lugar, los Estados han transferido de forma definitiva derechos de soberanía a la Unión creada por ellos, y medidas posteriores y unilaterales serían incompatibles con el concepto del Derecho de la UE.

En segundo lugar, uno de los principios del Tratado es que ningún Estado miembro puede atentar contra la peculiaridad del Derecho de la UE consistente en tener validez uniforme e íntegra en todo el ámbito de la UE.

De ello se desprende lo siguiente: el Derecho de la UE, establecido con arreglo a las competencias de los Tratados, tiene primacía sobre el Derecho de los Estados miembros que se opone a aquel primero. No solo prima sobre el Derecho nacional anterior, sino que desarrolla un efecto de bloqueo también respecto al Derecho establecido posteriormente.

En definitiva, con su sentencia en el asunto Costa/ENEL, el Tribunal de Justicia no cuestionó la discutida nacionalización del sector eléctrico italiano, sino que estableció sin rodeos la primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho nacional.

En caso de conflicto, de esta norma de primacía se desprende la consecuencia jurídica de que el Derecho nacional que contradice al Derecho de la UE es inaplicable y que no pueden adoptarse nuevos actos legislativos nacionales si son incompatibles con normas de la UE.

El Tribunal de Justicia ha mantenido desde entonces este principio en su jurisprudencia, si bien lo ha desarrollado en un punto. Mientras que en la sentencia antes mencionada tan solo debía abordar la cuestión de la primacía del Derecho de la UE sobre las leyes nacionales, confirmó el principio de primacía igualmente para la relación entre Derecho de la UE y Derecho constitucional nacional. Tras algunos titubeos iniciales, los tribunales nacionales siguieron en principio la opinión del Tribunal de Justicia. En los Países Bajos no podían surgir dificultades, ya que en la Constitución Neerlandesa se establece expresamente la primacía del Derecho de la UE sobre la legislación nacional ordinaria (artículos 65 a 67). En los demás Estados miembros también se ha reconocido el principio de la primacía del Derecho de la UE sobre las leyes nacionales ordinarias. En cambio, la primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho constitucional nacional, y en particular sobre la garantía nacional de los derechos fundamentales, chocó con la resistencia de los tribunales constitucionales de Alemania e Italia. Dichas resistencias desaparecieron una vez que la protección de los derechos fundamentales alcanzó en el ordenamiento jurídico de la UE un rango equivalente en lo esencial al de las constituciones nacionales. No obstante, el Tribunal Constitucional de la República Federal de Alemania siguió manteniendo reservas sobre una integración progresiva, las cuales formuló de forma diáfana sobre todo en sus sentencias relativas al Tratado de Maastricht y, posteriormente, al Tratado de Lisboa en el sentido de un control ultra vires, según el cual, el Tribunal Constitucional de la República Federal de Alemania se reserva el derecho de comprobar si determinados actos jurídicos de las instituciones de la UE, entre los que se cuentan también las sentencias del Tribunal de Justicia, se enmarcan dentro de los límites de las competencias transferidas o si, por el contrario, se trata de una interpretación de los tratados que redunda en una ampliación de los mismos por parte de la jurisprudencia de la UE, lo cual equivale a una modificación autónoma de los tratados inadmisible. Posteriormente el Tribunal Constitucional de la República Federal de Alemania supeditó este control ultra vires al principio de la «consideración», que establece que este control puede ejercerlo única y exclusivamente el Tribunal Constitucional de la República Federal de Alemania (y no, por ejemplo, cualquier otro tribunal nacional) y solo de manera comedida y con talante europeísta. En particular:

1. en principio, el Tribunal Constitucional Federal debe tener en cuenta las resoluciones del Tribunal de Justicia como interpretación vinculante del Derecho de la Unión;
2. antes de adoptar un acto ultra vires, el Tribunal de Justicia debe tener la oportunidad, en el marco de un procedimiento prejudicial (artículo 267 del TFUE), de interpretar el acuerdo y de pronunciarse sobre la validez e interpretación del acto jurídico de que se trate;
3. solo se aplicará el control si resulta evidente que la actuación de los órganos de la UE se ha extralimitado en las competencias que tienen atribuidas.

Ante esta tupida red de condiciones, realmente cabría dar por supuesto que este tipo de actos jurídicos ultra vires solo podrían tener cabida en el plano teórico. Sin embargo, la realidad nos ha demostrado cuán equivocada era esta suposición. En su sentencia, de 5 de mayo de 2020, relativa al programa de compras de bonos públicos del BCE, el Tribunal Constitucional alemán objetó las compras de bonos soberanos del BCE, considerando que excedían las competencias y constituían una violación de lo estipulado en la Constitución alemana. En lo que respecta al control de proporcionalidad de los actos jurídicos adoptados con vistas a la ejecución del programa de compra de bonos, el Tribunal Constitucional alemán ha calificado de «completamente incomprensible» una sentencia relativa a la legalidad con arreglo al Derecho de la UE de dicho programa y, por tanto, la ha desestimado. Esta sentencia la había solicitado previamente, con carácter prejudicial, al Tribunal de Justicia. Con esta sentencia, el Tribunal Constitucional alemán entra en clara confrontación con el Tribunal de Justicia y, al mismo tiempo, pone de manifiesto que tiene la intención de examinar caso por caso la primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho nacional, la cual aún consideraba indispensable para el funcionamiento de la UE en una decisión previa, y que no tiene reparos en hacer caso omiso a una sentencia sobre el fondo del Tribunal de Justicia. Cabe esperar que ambos tribunales superen pronto la brecha abierta a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional alemán y recuperen pronto una cooperación leal y el respeto mutuo, toda vez que el Tribunal Constitucional alemán no cuestiona en general la primacía del Derecho de la UE sobre el Derecho constitucional nacional, sino que se reserva el derecho a ejercer el control último en determinados casos muy poco habituales. Bien distinto se presenta el panorama en Polonia, donde, en virtud de una sentencia del Tribunal Constitucional de Polonia dictada el 7 de octubre de 2021, se han declarado incompatibles con la Constitución polaca partes del Derecho de la UE. En opinión del Tribunal Constitucional de Polonia, la tentativa del Tribunal de Justicia de inmiscuirse en el sistema judicial polaco infringe las normas de la primacía de la Constitución y atenta contra la soberanía de Polonia. El Tribunal de Justicia sostuvo en marzo de 2021 que el Derecho de la UE puede obligar a los Estados miembros a no aplicar disposiciones individuales del Derecho nacional, incluso aun tratándose del Derecho constitucional. Concretamente, los jueces de la UE temían que el procedimiento para ocupar plazas de juez en el Tribunal Supremo en Polonia podría constituir una violación del Derecho de la UE. De confirmarse, el Tribunal de Justicia podría obligar a Polonia a derogar la controvertida reforma. Tras dicha sentencia, la Comisión Europea dejó inmediatamente claro que los principios básicos del ordenamiento jurídico europeo no están a libre disposición de los tribunales nacionales, ni siquiera de los tribunales constitucionales y que el Derecho de la UE prevalece sobre el Derecho nacional, incluso sobre el Derecho constitucional nacional. La Comisión ha mantenido abiertas todas sus opciones para hacer uso de sus competencias con arreglo a los tratados y garantizar una aplicación unitaria y la integridad del Derecho de la UE.

La interpretación del Derecho nacional conforme con el Derecho de la Unión Europea

Con objeto de evitar un conflicto normativo entre el Derecho de la UE y el Derecho nacional, todos los órganos estatales implicados en el proceso de la aplicación del Derecho o la jurisprudencia deben recurrir no obstante en primer lugar al principio de la interpretación del Derecho nacional conforme con el Derecho de la UE.

La figura de la interpretación conforme con el Derecho de la UE ha sido reconocida e introducida en el ordenamiento jurídico de la Unión relativamente tarde por el Tribunal de Justicia. Si bien en un principio el Tribunal de Justicia solo había considerado «razonable […] garantizar» la interpretación uniforme de la legislación nacional en el ámbito de aplicación de una directiva previa consulta de los órganos jurisdiccionales nacionales, en 1984 se estableció por primera vez, en el asunto 14/83, Von Colson y Kamann, la obligación de interpretar el Derecho nacional conforme con las directivas. Este asunto versaba sobre la fijación de la cuantía de la indemnización por discriminación de mujeres en el acceso al empleo. Mientras que la normativa alemana, en este caso, solo preveía la reparación del perjuicio a la confianza («Vertrauensschaden») —es decir, en este caso, los gastos ocasionados por la solicitud de empleo—, la Directiva 76/207/CEE establecía que el Derecho nacional impusiera sanciones eficaces encaminadas a velar por el cumplimiento del principio de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo y la ocupación. Sin embargo, dado que la sanción no se había concretado de forma suficientemente detallada, no era posible declarar la aplicabilidad directa de la Directiva en este punto, de modo que se corría el riesgo de que la sentencia constatase la incompatibilidad de la ley nacional con el Derecho de la UE, pero sin ofrecer al órgano jurisdiccional nacional ninguna base para obviar la norma nacional. De ahí que el Tribunal de Justicia resolviera que los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretar y aplicar las normas del Derecho civil nacional de forma que se garantice la sanción eficaz de toda discriminación por razón de sexo. Una indemnización meramente simbólica no satisface los requisitos de una transposición eficaz de la Directiva.

El Tribunal considera que la base jurídica de la interpretación conforme con el Derecho de la UE deriva del principio de cooperación leal (artículo 4, apartado 3, del TUE). Con arreglo a este, los Estados miembros deben adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Tratado UE o resultantes de los actos de las instituciones de la UE. Como parte de dicha obligación, asimismo, los tribunales nacionales deben adecuar la aplicación y la interpretación del Derecho nacional, que está subordinado a las normas de la UE, a la luz de la letra y de la finalidad del Derecho de la UE (obligación de cooperación leal con la Unión — asuntos acumulados C-397/01 a C-403/01, Pfeiffer y otros). En cuanto a los órganos jurisdiccionales nacionales, en este contexto se refleja su función de tribunales europeos en el sentido de que deben garantizar el cumplimiento y la aplicación correcta del Derecho de la UE.

La interpretación conforme con las directivas constituye una forma especial de la interpretación conforme con el Derecho de la UE, según la cual los Estados miembros están obligados a transponer las directivas. Los profesionales de la justicia y los tribunales deben contribuir, a través de la interpretación conforme con las directivas, a que cada Estado miembro cumpla plenamente esta obligación. La interpretación conforme con las directivas contribuye a establecer la conformidad con las directivas en el ámbito de la aplicación del Derecho y garantiza de esta forma la interpretación y aplicación uniformes de las normas de aplicación en todos los Estados miembros. No debe diferenciarse en el ámbito nacional lo que en el ámbito de la UE acaba de ser aproximado en virtud de una directiva.

La interpretación conforme con el Derecho de la UE se ve limitada por la letra unívoca de la norma nacional, que no deja margen para la interpretación; incluso teniendo en cuenta la obligación derivada del Derecho de la UE de interpretar el Derecho nacional conforme con el Derecho de la UE, el Derecho nacional no puede interpretarse contra legem. Esto también es aplicable en el caso de una negativa expresa del legislador nacional de transponer una directiva al Derecho nacional. Cualquier conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho nacional que surja a raíz de la situación descrita solo podrá resolverse a través del procedimiento por incumplimiento del Tratado (artículos 258 y 259 del TFUE).

CONCLUSIONES

¿Qué visión de conjunto se desprende del ordenamiento jurídico de la Unión Europea?

El ordenamiento jurídico de la Unión Europea es el auténtico fundamento de la Unión y confiere a esta su carácter de comunidad de Derecho. Solo a través de la creación de un nuevo Derecho y su salvaguardia pueden realizarse los objetivos perseguidos con la creación de la UE. El ordenamiento jurídico de la UE ya ha realizado grandes logros en este sentido. Gracias a este ordenamiento, el hecho de que existan fronteras abiertas, intensos intercambios de mercancías y servicios, migración de trabajadores y gran número de relaciones transfronterizas entre empresas ha tenido como consecuencia que el mercado interior europeo sea una realidad cotidiana para 447 millones de personas. Otra característica, hoy en día histórica, del ordenamiento jurídico de la UE es su poder pacificador. Basado en el objetivo de preservar la paz y la libertad, este ordenamiento sustituye a la violencia para resolver conflictos por las normas de Derecho, que unen tanto a los individuos como a los Estados miembros en una comunidad solidaria. El ordenamiento de la UE se ha convertido, de esta forma, en un importante instrumento de garantía y mantenimiento de la paz.

El ordenamiento jurídico de la UE y la comunidad de Derecho que se fundamenta en él solo pueden sobrevivir si se garantiza su respeto y su protección. Los garantes de ello son los dos pilares del ordenamiento jurídico de la Unión: la aplicabilidad directa y la primacía de este último sobre el Derecho nacional. Estos dos principios, cuya existencia y mantenimiento son defendidos decididamente por el Tribunal de Justicia, garantizan la validez uniforme y prioritaria del Derecho de la UE en todos los Estados miembros.

A pesar de todas las lagunas que también caracterizan al ordenamiento jurídico de la UE, la contribución de este a la solución de los problemas políticos, económicos y sociales de los Estados miembros, no deja de ser de un valor incalculable.

JURISPRUDENCIA CITADA

Todas las decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea están disponibles en línea (www.eur-lex.europa.eu). Además, EUR-Lex le ofrece acceso gratuito a la información siguiente en las veinticuatro lenguas oficiales de la UE:

• legislación de la UE (tratados, reglamentos, directivas, decisiones, legislación consolidada, etc.);
• textos preparatorios (propuestas legislativas, informes, Libros Verdes y Blancos, etc.);
• acuerdos internacionales;
• síntesis de la legislación de la UE, que sitúan los actos jurídicos en su contexto político.

Naturaleza jurídica y primacía del Derecho de la UE

Competencias de la UE

Efectos de las actuaciones jurídicas

Derechos fundamentales

Tutela judicial

NOTAS FINALES

⁽¹⁾ Esta denominación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y está en consonancia con la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la Opinión de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.

⁽²⁾ La dimisión de la Comisión Santer, en 1999, se produjo por la negativa del Parlamento Europeo a aprobar la gestión financiera. La moción de censura que también se había presentado no prosperó, aunque solo por un pequeño margen.

⁽³⁾ Las cifras de población y el cálculo pueden consultarse a través del siguiente enlace: https://www.consilium.europa.eu/es/council-eu/voting-system/voting-calculator/.

⁽⁴⁾ Para más detalles, véase la sección «Responsabilidad de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho de la UE».

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