Az Európai Unió jogi ábécéje - 2023. március

BETŰSZAVAK ÉS RÖVIDÍTÉSEK

AKCS	Afrika, a karibi térség és a Csendes-óceán térsége
EBESZ	Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet
EBHT	Európai Bírósági Határozatok Tára
EGK	Európai Gazdasági Közösség
EGSZB	Európai Gazdasági és Szociális Bizottság
EJEE	Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről (az emberi jogok európai egyezménye)
EK	Európai Közösség
EKB	Európai Központi Bank
EK-Szerződés	Az Európai Közösséget létrehozó szerződés
EPPO	Európai Ügyészség
ESM	Európai Stabilitási Mechanizmus
ESZAK	Európai Szén- és Acélközösség
EU	Európai Unió
EUMSZ	Az Európai Unió működéséről szóló szerződés
Euratom	Európai Atomenergia-közösség
EU-Szerződés/EUSZ	Az Európai Unióról szóló szerződés
MEP	európai parlamenti képviselő
NATO	Észak-atlanti Szerződés Szervezete
OECD	Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet
OEEC	Az Európai Gazdasági Együttműködés Szervezete
SAP	stabilizációs és társulási folyamat

IDŐRENDI ÁTTEKINTÉS

1945. június 26.: Az Egyesült Nemzetek Alapokmányának aláírása San Franciscóban

1946. szeptember 9.: Winston Churchill zürichi beszéde az Európai Egyesült Államok előnyeiről

1948. március 17.: A Nyugat-európai Uniót létrehozó szerződés aláírása Brüsszelben

1949. április 4.: A NATO létrehozásáról szóló Észak-atlanti Szerződés aláírása Washingtonban

1949. április 16.: Az Európai Gazdasági Együttműködési Szervezet létrehozása Párizsban

1949. május 5.: Az Európa Tanács létrehozásáról szóló szerződés aláírása Strasbourgban

1950. május 9.: Robert Schuman nyilatkozata az európai föderáció első lépésének tekinthető Európai Szén- és Acélközösség (Montánunió) létrehozásáról

1950. november 4.: Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény aláírása Rómában

1951. április 18.: Belgium, Nyugat-Németország, Franciaország, Olaszország, Luxemburg és Hollandia 50 évre aláírják az Európai Szén- és Acélközösséget létrehozó szerződést (ESZAK-Szerződés) Párizsban

1952. július 23.: Az ESZAK-Szerződés hatálybalépése

1955. június 1.: Külügyminiszteri konferencia Messinában az EGK-Szerződés előkészítése céljából

1957. március 25.: Belgium, Nyugat-Németország, Franciaország, Olaszország, Luxemburg és Hollandia aláírják az Európai Gazdasági Közösséget és az Európai Atom­energia-közösséget létrehozó szer­ződéseket (EGK-Szerződés, illetve Euratom-Szerződés) Rómában (Római Szerződések)

1958. január 1.: A Római Szerződések hatálybalépése

1960. január 4.: Ausztria, Dánia, Norvégia, Portugália, Svédország, Svájc és az Egyesült Királyság megalapítják az Európai Szabadkereskedelmi Társulást (EFTA) Stockholmban

1960. december 14.: A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet Konvenciójának aláírása Párizsban

1965. április 8.: Az Európai Közösségek Egységes Tanácsának és Egységes Bizottságának létrehozásáról szóló szerződés (egyesítési szerződés) aláírása

1967. július 1.: Az egyesítési szerződés hatálybalépése

1973. január 1.: Dánia, az Egyesült Királyság és Írország csatlakozik az Európai Közösségekhez

1975. augusztus 1.: Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet Záróokmányának aláírása Helsinkiben

1978. december 18.: Az Európai Monetáris Rendszer létrehozása

1979. június 7–10.: Az első közvetlen európai parlamenti választások

1981. január 1.: Görögország csatlakozik az Európai Közösségekhez

1985. január 1.: Grönland kilép az Európai Gazdasági Közösségből

1985. június 14.: Belgium, Francia­ország, Nyugat-Németország, Luxemburg és Hollandia megkötik a Schengeni Megállapodást a határellen­őrzések fokozatos megszüntetéséről

1986. január 1.: Portugália és Spanyolország csatlakozik az Európai Közösségekhez

1987. július 1.: Az Egységes Európai Okmány hatálybalépése

1990. október 3.: Az NDK egyesül a Németországi Szövetségi Köztársasággal, és ezzel betagozódik az Európai Közösségekbe

1992. február 7.: Az Európai Unióról szóló szerződés (EU-Szerződés) aláírása Maastrichtban

1992. május 2.: Az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodás (EGT-megállapodás) aláírása Portóban

1993. január 1.: Az EK belső piaca megkezdi működését

1993. november 1.: Az Európai Unióról szóló szerződés (Maastrichti Szerződés) hatálybalépése.

1994. január 1.: Az EGT-megállapodás hatálybalépése

1995. január 1.: Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozik az Európai Unióhoz

1995. március 1.: A Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezmény hatálybalépése (további tagok 2001 márciusáig: Dánia, Görögország, Spanyolország, Olaszország, Ausztria, Portugália, Finnország és Svédország)

1997. július 16.: Az Európai Bizottság „Agenda 2000” programja az EU bővítéséről

1997. október 2.: Az Amszterdami Szerződés aláírása

1997. december 12.: Az Európai Unió bővítési folyamatának elindítása az Európai Tanács luxembourgi ülésén

1998. október 1.: Az Europol-egyezmény (uniós rendőrségi együttműködés) hatálybalépése

1999. január 1.: Az egységes európai valuta, az „euró” bevezetése

1999. május 1.: Az Amszterdami Szerződés hatálybalépése

2000. március 24.: Az EU gazdasági, társadalmi és környezeti megújítására irányuló lisszaboni stratégia elfogadása

2000. december 8.: Az Európai Unió Alapjogi Chartájának ünnepélyes kihirdetése

2001. február 26.: A Nizzai Szerződés aláírása

2002. január 1.: Az euróbankjegyek és -érmék fizetőeszközként történő bevezetése

2002. február 28.: Az Eurojust létrehozása (a neve 2019 óta: az Európai Unió Igazságügyi Együttműködési Egysége)

2003. február 1.: A Nizzai Szerződés hatálybalépése

2004. május 1.: Csehország, Észt­ország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Lengyelország, Szlovénia és Szlovákia csatlakoznak az Európai Unióhoz

2004. október 29.: Az új európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés aláírása

2005. május/június: Az európai alkotmány létrehozásáról szóló szerződés elutasítása a Franciaországban és Hollandiában tartott népszavazásokon (54,7%, illetve 61,7% a nemmel szavazók aránya)

2007. január 1.: Bulgária és Románia csatlakozik az EU-hoz

2007. január 1.: Az euró bevezetése Szlovéniában

2007. március 1.: Az Európai Unió Alapjogi Ügynökségének létrehozása

2007. december 12.: Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság ünnepélyesen kihirdetik Strasbourgban az Európai Unió Alapjogi Chartáját

2007. december 13.: A Lisszaboni Szerződés aláírása

2007. december 21.: Csehország, Észtország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Lengyelország, Szlovénia és Szlovákia a schengeni térség tagjaivá válnak

2008. január 1.: Az euró bevezetése Cipruson és Máltán

2008. június 12.: Az első népszavazás Írországban a Lisszaboni Szerződésről (53,4% a nemmel szavazók aránya)

2008. december 12.: Svájc csatlakozik az EU schengeni térségéhez

2009. január 1.: Az euró bevezetése Szlovákiában

2009. október 2.: A második népszavazás Írországban a Lisszaboni Szerződésről (67,1 % az igennel szavazók aránya)

2009. december 1.: A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése

2009. december 1.: Herman van Rompuy lesz az Európai Tanács első elnöke; Catherine Ashton bárónő pedig az Európai Unió első külügyi és biztonságpolitikai főképviselője

2010. június 21.: Az Európai Külügyi Szolgálat létrehozása

2011. január 1.: Az euró bevezetése Észtországban

2011. január 1.: Az európai pénzügyi felügyeleti hatóság megalapítása

2011. március 25.: A gazdasági és monetáris unió gazdaságpolitikai koordinációjára irányuló Euró Plusz Paktum elfogadása

2011. december 19.: Liechten­stein csatlakozik az EU schengeni térségéhez

2012. január 30.: 25 tagállam megállapodik a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződésről

2012. február 2.: Az Európai Stabilitási Mechanizmus létrehozásáról szóló szerződés aláírása

2013. július 1.: Horvátország csatlakozik az EU-hoz

2014. január 1.: Az euró bevezetése Lettországban

2014. szeptember 18.: Népszavazás Skócia függetlenségéről: a nemmel szavazók aránya 55,3%, az igennel szavazóké 44,7%

2015. január 1.: Az euró bevezetése Litvániában

2015. március 12.: Izland hivatalosan visszavonja csatlakozási kérelmét

2016. június 23.: Népszavazást tartanak az Egyesült Királyságban a kilépésről (a szavazók 51,89%-a brexitet támogatja)

2016. december 30.: Az éghajlatváltozásról szóló Párizsi Megállapodás hatálybalépése az EU-ban a tagállamok általi ratifikálást követően

2017. március 29.: Theresa May brit miniszterelnök megküldi az Egyesült Királyság kilépési szándékáról szóló hivatalos értesítést

2020. január 31.: Az Egyesült Királyság 47 év tagság után kilép az EU-ból

2020. május 9.: A Schuman-nyilatkozat 70. évfordulója

2021. január 1. : Az Egyesült Királyság az átmeneti időszak lejárta után kilép az EU egységes piacából és vámuniójából, valamint valamennyi uniós szakpolitikából és kereskedelmi megállapodásból. Ezek helyébe az EU és az Egyesült Királyság közötti kereskedelmi és együttműködési megállapodás lép

2021. március 10.: Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság aláírja együttes nyilatkozatát az Európa jövőjéről szóló konferenciáról

2021. június 28.: Az EU elfogadja az első európai klímarendeletet

2023. január 1.: Az euró bevezetése Horvátországban (az euróövezet 20. tagja)

2023. január 1.: Horvátország csatlakozik az EU schengeni térségéhez

PÁRIZSTÓL LISSZABONIG, RÓMÁN, MAASTRICHTON, AMSZTERDAMON ÉS NIZZÁN ÁT

Az államról alkotott fogalmunk és politikai életünk egészen nem sokkal a második világháborút követő időkig szinte teljes mértékben a nemzeti alkotmányok és törvények alapján alakult. Demokratikus államainkban ezek határozták meg azokat a magatartási szabályokat, amelyek a polgárok, pártok, de még az állam és szervei számára is kötelező érvényűek voltak. Csak Európa teljes összeomlása, valamint a régi kontinens gazdasági és politikai hanyatlása teremtette meg az újrakezdés feltételeit, és adott új lendületet az új európai rend eszméjének.

A második világháború utáni időszakban az Európa egyesítésére irányuló törekvések összességükben bonyolult és csak nehezen átlátható szervezet zavaros képét mutatják. Így léteznek egymás mellett a Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD), az Észak-atlanti Szerződés Szervezete (NATO), az Európa Tanács és az Európai Unió, anélkül, hogy igazából kapcsolódnának egymáshoz.

Ezen európai formációk sokfélesége csak akkor rendeződik egységes szerkezetbe, ha belegondolunk abba, milyen konkrét célkitűzések bújnak meg e szervezetek mögött. A szervezetek három nagy csoportba sorolhatók.

Első csoport: euroatlanti szervezetek

Az euroatlanti szervezetek az Egyesült Államok és Európa második világháborút követő összetartozásának köszönhetően alakultak ki. Így nem véletlen, hogy a háború utáni időkben létrejött első európai szervezet, az 1948-ban alapított Európai Gazdasági Együttműködés Szervezete (OEEC) az Egyesült Államok kezdeményezésére vezethető vissza. Az USA akkori külügyminisztere, George Marshall 1947-ben felszólította Európa államait, hogy fogjanak össze a gazdasági újjáépítés érdekében. Ehhez felajánlotta az USA támogatását, amely a Marshall-tervben valósult meg, és megteremtette Nyugat-Európa gyors újjáépítésének alapjait. Az OEEC fő célja kezdetben az államok közötti kereskedelem liberalizálása volt. További célkitűzésként 1960-ban, amikor az USA és Kanada is csatlakozott, a harmadik világ országai számára fejlesztési segély formájában nyújtott gazdasági támogatást határozták meg. Az OEEC ekkor alakult át OECD-vé, és jelenleg 38 tagot számlál.

Ezt a Kanadával és az Egyesült Államokkal 1949-ben megkötött katonai egyezmény, a NATO követte. A NATO célja a kollektív védelem, illetve a kollektív segítségnyújtás. A szervezetet a szovjet befolyás visszaszorítására szolgáló globális biztonsági övezet részeként alakították ki. A „vasfüggöny” 1989-es lebontása és a Szovjetunió azt követő összeomlása után pedig egyre inkább egy válságkezelő és a stabilitást előmozdító szervezetté alakult át. A NATO-nak 31 ország a tagja, köztük 22 uniós tagállam (nem tagja Írország, Ciprus, Málta, Ausztria és Svédország), valamint Albánia, Kanada, Izland, Montenegró, Észak-Macedónia, Norvégia, Törökország, az Egyesült Királyság és az Egyesült Államok. Az európai államok közötti biztonságpolitikai együttműködés erősítése érdekében 1954-ben megalakult a Nyugat-európai Unió (NYEU). A NYEU megalakulása jelezte a biztonság- és védelempolitika fejlődésének kezdetét Európában. Szerepe azonban nem teljesedett ki, mivel hatásköreinek többségét más nemzetközi szervezetekre ruházták át, elsősorban a NATO-ra, az Európa Tanácsra és az EU-ra. Ebből adódóan a NYEU 2011. június 30-án megszűnt.

Második csoport: az Európa Tanács és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet

Az európai szervezetek második csoportját – szerkezetüket tekintve – olyan felépítés jellemzi, hogy lehetőleg sok állam működhessen közre munkájukban. Mindemellett tudomásul vették, hogy ezek a szervezetek nem lépik túl a hagyományos államközi együttműködés kereteit.

E szervezetek közé tartozik az 1949. május 5-én politikai szervezetként megalapított Európa Tanács, amelynek ma 46 tagja van, köztük az összes jelenlegi uniós tagállam. Az Európa Tanács alapszabályában sem szövetségre, sem unióra való törekvésre nem található utalás, és ez a szervezet a nemzeti szuverenitás egyes részeinek átruházását vagy összevonását sem irányozza elő. Az Európa Tanácsban a döntéseket minden jelentős kérdésben az egyhangúság elve alapján hozzák meg, ami azt jelenti, hogy minden állam vétójoggal bír. Így az Európa Tanács felépítését tekintve a nemzetközi együttműködés szerve marad.

Az Európa Tanács keretein belül számos egyezmény született a gazdaság, a kultúra, a szociálpolitika és a jog területén. A legjelentősebb és egyben legismertebb ilyen egyezmény az 1950. november 4-i Egyezmény az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről, amelyhez időközben az Európa Tanács mind a 46 tagja csatlakozott. Az egyezmény nem csupán minimális követelményeket határozott meg a tagállamok számára az emberi jogok megóvása érdekében, hanem egy olyan jogvédelmi rendszert is megalapozott, amely lehetővé teszi a Strasbourgban az egyezmény eredményeképpen létrehozott intézmények, az Európai Emberi Jogi Bizottság és az Európai Emberi Jogi Bíróság számára, hogy az egyezmény keretein belül a tagállamokban előforduló emberi jogi visszaéléseket elítélhessék.

Ehhez a csoporthoz tartozik továbbá az 1994-ben megalapított Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ), amely az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet utódjaként jött létre. A jelenleg 57 tagállamot számláló EBESZ elkötelezte magát az 1975. évi Helsinki Záró­okmányban és az 1990. évi Párizsi Chartában lefektetett alapelvek és célok mellett. Ezek közé tartozik az európai államok közötti bizalomépítő intézkedések támogatása mellett egy olyan biztonsági háló megteremtése is, amely a konfliktusok békés eszközökkel való elsimítását hivatott lehetővé tenni.

Harmadik csoport: Európai Unió

Az európai szervezetek harmadik csoportját az Európai Unió alkotja. Az EU újdonsága a szokványos nemzetközi államok közötti kapcsolatokhoz képest abban áll, hogy a tagállamok lemondtak szuverenitásuk egyes részeiről az EU javára, és az Uniót saját, a tagállamoktól független hatalmi jogkörökkel ruházták fel. Az EU ezen jogkörök gyakorlásával képes olyan európai jogi aktusokat kibocsátani, amelyek hatásukat tekintve megegyeznek az állami aktusokkal.

Az EU megteremtésének alapkövét a hajdani francia külügyminiszter, Robert Schuman fektette le 1950. május 9-i nyilatkozatával, amelyben bemutatta Jean Monnet-val abból a célból kidolgozott tervét, hogy az európai szén- és acélipart az Európai Szén- és Acélközösségben (ESZAK) egyesítsék. Ezt mintegy történelmi kezdeményezésnek is szánták egy „szervezett és élő Európa” megteremtése érdekében, mely „elengedhetetlen a civilizáció számára”, és amely nélkül „nem biztosítható a világbéke”.

A Schuman-terv végül azáltal valósult meg, hogy a hat alapító állam (Belgium, Német Szövetségi Köztársaság, Franciaország, Olaszország, Luxemburg és Hollandia) 1951. április 18-án Párizsban megkötötte az ESZAK alapító szerződését („Párizsi Szerződés”), és az 1952. július 23-án hatályba lépett. Az ESZAK 50 éves időtartamra jött létre, és amikor alapító szerződése 2002. július 23-án lejárt, „integrálódott” az Európai Közösségbe. Ugyanezen államok néhány évvel később, az 1957. március 25-i Római Szerződésekkel megalapították az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) és az Európai Atomenergia-közösséget (Euratom), amelyek a szerződések 1958. január 1-jei hatálybalépésével megkezdték tevékenységüket.

Az Európai Unió (EU) megalapítása a Maastrichti Szerződéssel újabb mérföldkő volt Európa politikai egyesülésének útján. Noha a szerződést már 1992. február 7-én Maastrichtban aláírták, a ratifikálási eljárás során felmerült néhány akadály miatt (a dán lakosság csak a második népszavazás során adta hozzájárulását; alkotmánybírósági per Németországban a szerződés parlamenti elfogadása ellen) csak 1993. november 1-jén léphetett hatályba. A szerződés önmagát új szakaszként határozza meg „az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában”. Már magában foglalja az Európai Unió alapítására szolgáló jogi eszközt, azonban ezt a folyamatot nem viszi véghez teljes mértékben. Az Európai Unió nem váltotta fel az Európai Közösségeket, hanem új politikákkal és együttműködési formákkal egy közös keretbe foglalta azokat. Képszerűen megfogalmazva így jött létre az a három pillér, amelyeken az EU nyugszik: Az első pillért az Európai Közösségek alkották: az EGK (amely később az EK – Európai Közösség – nevet kapta), az ESZAK (2002-ig) és az Euratom. A második pillért a tagállamok kül- és biztonságpolitikai együttműködése alkotta. A harmadik pillérbe a tagállamok bel- és igazságügyi együttműködése tartozott.

Az Európai Unió az 1999. május 1-jén, illetve 2003. február 1-jén hatályba lépett Amszterdami és Nizzai Szerződésekkel fejlődött tovább. E szerződéses reformok célja az volt, hogy a jóval több tagállamra bővült EU megtartsa cselekvőképességét. A két szerződés ezért elsősorban intézményi reformokat vezetett be. Mindeközben az európai integráció elmélyítésére irányuló politikai akarat a korábbi reformokkal összehasonlítva némileg háttérbe szorult.

Az erre irányuló számos kritika oda vezetett, hogy vita indult az EU jövőjéről és intézményi kialakításáról. Ennek eredményeképpen az állam- és kormányfők 2001. december 5-én a belgiumi Laekenben elfogadták az Európai Unió jövőjéről szóló nyilatkozatot. Ebben az EU elkötelezte magát az iránt, hogy demokratikusabbá, átláthatóbbá és hatékonyabbá váljon, és megnyissa az utat egy alkotmány létrehozása előtt. E célkitűzés megvalósításának első lépéseként az Európai Alkotmány kidolgozását egy Európa jövőjével foglalkozó konventre bízták, amelyben a korábbi francia államfő, Valéry Giscard d’Estaing elnökölt. 2003. július 18-án hivatalosan átadták az Európai Tanács elnökének a konvent által kidolgozott, „Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés” tervezetét, amelyet az állam- és kormányfők 2004. július 17–18-án Brüsszelben különböző módosításokkal elfogadtak.

Ezzel az alkotmánnyal az eddigi Európai Unióból és az eddigi Európai Közösségből egy új, egyetlen Európai Uniót kívántak létrehozni, amely egyetlen alkotmányszerződésen alapul. Emellett lényegében csak az Európai Atomenergia Közösség maradt volna meg önálló közösségként, amely azonban az Európai Unióval – mint eddig is – szorosan összefonódva működött volna. Az alkotmány létrehozására irányuló törekvés azonban a ratifikálási folyamat során meghiúsult. A szavazások kezdetben, az akkor még 25 tagállamból 13-ban kedvezően alakultak, ezután azonban az uniós alkotmányszerződésről tartott népszavazásokon Franciaországban (54,68% „nem” szavazat 69,34%-os részvétel mellett) és Hollandiában (61,7% „nem” szavazat 63%-os részvétel mellett) elutasító eredmény született.

Majd csaknem két évig tartó mérlegelési időszak elteltével csak 2007 első felében sikerült útjára indítani egy új reformcsomagot. A reformcsomag hivatalosan búcsút int az európai alkotmányos koncepciónak, amely minden fennálló szerződést hatályon kívül helyezett volna, azokat egy egységes, „Az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló szerződés” elnevezésű szöveggel helyettesítve. Ehelyett egy reformszerződést dolgoztak ki, amely a Maastrichti, Amszterdami és Nizzai Szerződések hagyományát követve alapvető változtatásokat hajt végre a meglévő EU-Szerződéseken az EU külső és belső cselekvőképességének növelése, a demokratikus legitimáció megerősítése, csakúgy mint az EU általános hatékonyságának javítása érdekében. Ugyancsak a hagyományok szerint ennek a reformszerződésnek a Lisszaboni Szerződés nevet adták. A Lisszaboni Szerződés kidolgozása rendkívül gyorsan haladt, különösen annak köszönhetően, hogy maguk az állam- és kormányfők az Európai Tanács 2007. június 21–22-i brüsszeli ülésén a következtetésekben részletesen meghatározták, hogy az alkotmányszerződéshez egyeztetett újításokat milyen módon és mértékben építsék be a meglévő szerződésekbe. Ennek során egészen szokatlanul jártak el, és a korábbi gyakorlattól eltérően nem kizárólag általános előírásokra szorítkoztak, melyeket a későbbiekben egy kormányközi konferencia valósítana meg, hanem saját maguk dolgozták ki az elvégzendő változtatások szerkezetét és tartalmát, miközben gyakran az előírások pontos szövegét is meghatározták.

A főbb vitás kérdések különösen a következők voltak: a hatáskörök elhatárolása az EU és a tagállamok között, a közös kül- és biztonságpolitika továbbfejlesztése, a nemzeti parlamentek új szerepe az integrációs folyamatban, az Európai Unió Alapjogi Chartájának beillesztése az uniós jogba, valamint a büntetőügyekben való rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén lehetséges előrelépés. A 2007-ben összehívott kormányközi konferencia ezért csak szűk mozgástérrel rendelkezett, és pusztán a kívánt változtatások technikai megvalósítására volt felhatalmazása. A kormányközi konferencia így már 2007. október 18–19-én be tudta fejezni munkáját, és azt az Európai Tanács Lisszabonban ugyanekkor megtartott informális találkozóján politikailag jóváhagyták.

A szerződést végül 2007. december 13-án írták alá ünnepélyes keretek között Lisszabonban az EU akkor még 27 tagállamának állam- és kormányfői (Horvátország csak 2013-ban csatlakozott az EU-hoz). Azonban e szerződés ratifikálási eljárása is igen nehézkesnek bizonyult. A Lisszaboni Szerződés az alkotmányszerződéssel ellentétben ugyan jól vette a ratifikálási folyamat akadályait Franciaországban és Hollandiában, azonban Írországban a 2008. június 12-i első népszavazáson kudarcot vallott (53,4% „nem” szavazat 53,1%-os részvétel mellett). Írország polgárait csak azután kérdezték meg a Lisszaboni Szerződésről egy második népszavazáson 2009 októberében, miután az új szerződés (korlátozott) hatályával kapcsolatban jogi garanciákat nyújtottak. Ez alkalommal a szerződés az ír lakosság széles körű támogatását elnyerte (67,1% „igen” szavazat 59%-os részvétel mellett). Az írországi népszavazás sikeres kimenetele szabaddá tette az utat a Lisszaboni Szerződés ratifikálásához Lengyelországban és Csehországban is. Lengyelországban Kaczyński államfő az ír népszavazás sikeres kimenetelétől tette függővé a ratifikációs okmány aláírását. A cseh államfő, Václav Klaus is meg akarta várni az ír referendum eredményét, és a ratifikációs okmány aláírását végül annak garantálásától is függővé tette, hogy az 1945-ös ún. Beneš-dekrétumokat, amelyek kizárják a csehországi egykori német területekre vonatkozó területi igényeket, a Lisszaboni Szerződés és különösen a vele együtt az Európai Unióról szóló szerződésbe (EUSZ) illesztett Alapjogi Charta semmilyen módon sem érinti. Miután erre a követelésre is találtak megoldást, Václav Klaus 2009. november 3-án aláírta a ratifikációs okmányt. Ezzel sikeresen lezárult a ratifikálási folyamat, és így a Lisszaboni Szerződés 2009. december 1-jén hatályba léphetett.

A Lisszaboni Szerződéssel az Európai Unió és az Európai Közösség egyetlen Európai Unióvá olvad össze. A „Közösség” kifejezést kivétel nélkül mindenhol az „Unió” kifejezés váltotta fel. Az Unió az Európai Közösség helyébe lépett, és annak utódjává vált. Az uniós jogot azonban továbbra is a következő három szerződés határozza meg:

A jelenleg hatályos uniós szerződések

Az EU-Szerződés és az EUMSZ jogi szempontból azonos szintű, és nem állnak egymással alá- vagy fölérendelt viszonyban. Ennek egyértelmű jogi tisztázása elengedhetetlenül szükséges, mivel a szabályozottság mértéke és a korábbi EK-Szerződés új címe (az Európai Unió működéséről szóló szerződés) azt a benyomást kelti, mintha az EUSZ egyfajta alaptörvény vagy alapszerződés lenne, míg az EUMSZ inkább végrehajtási szerződésnek tűnik. Az EU-Szerződés és az EUMSZ azonban formájukban sem alkotmányjellegűek. A szerződésekben használt terminológia tükrözi a korábbi alkotmánytervezettel szembeni változást: az „alkotmány” kifejezést nem használják, az „Unió külügyminisztere” kifejezést az „Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője” váltja fel, és a „törvény” és „kerettörvény” megnevezések használatát is mellőzik. A módosított szerződések cikkei nem említik az EU szimbólumait sem, mint például a zászlót vagy a himnuszt. Az uniós jog elsőbbségét nem állapítják meg külön szerződéses rendelkezésben, hanem az, mint eddig, egy nyilatkozatból adódik, amely az Európai Unió Bíróságának e kérdéskörrel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára hivatkozik.

A Lisszaboni Szerződés az EU „hárompilléres modelljének” is búcsút int. A közös kül- és biztonságpolitika területén azonban, beleértve az európai védelmet is, a speciális eljárások hatályban maradnak – a kormányközi konferencia szerződéshez csatolt nyilatkozatai hangsúlyozzák e politikai terület különleges jellegét és a tagállamok kiemelt felelősségét ezzel kapcsolatban.

Az EU tagjai

Az Egyesült Királyság kilépését követően az EU-nak jelenleg 27 tagállama van. Közéjük tartozik először is az EGK hat alapító állama, vagyis Belgium, Németország (a két német állam 1990. október 3-i újraegyesítése után a korábbi NDK területével kibővítve), Franciaország, Olaszország, Luxemburg és Hollandia. 1973. január 1-jén belépett a Közösségbe Dánia (leszámítva Grönlandot, amelynek lakossága az 1982 februárjában megtartott népszavazás során csekély többséggel úgy döntött, hogy a sziget nem marad az Európai Közösség tagja), Írország és az Egyesült Királyság (utóbbi 2020. január 31-ével kilépett az Európai Unióból); Norvégiában a szintén tervezett EK-csatlakozást az 1972. októberi népszavazáson elutasították (53,5% „nem” szavazat).

Az EU úgynevezett „déli bővítését” Görögország 1981. január 1-jei csatlakozása vezette be, végül pedig Spanyolország és Portugália 1986. január 1-jei csatlakozása zárta le. A következő bővítésre 1995. január 1-jén került sor, amikor Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozott az EU-hoz. Norvégiában a „nem” szavazatok csekély többségével – mint már 22 évvel azelőtt is – a lakosság meghiúsította a csatlakozást, mivel a referendum során 52,4%-uk újra Norvégia EU-tagsága ellen szavazott. 2004. május 1-jén csatlakoztak az EU-hoz a balti államok, Észtország, Lettország és Litvánia, valamint a kelet- és közép-európai államok közül Csehország, Magyarország, Lengyelország, Szlovénia és Szlovákia, továbbá a két földközi-tengeri sziget, Ciprus és Málta. A keleti bővítés már mintegy két évvel később, Bulgária és Románia 2007. január 1-jei csatlakozásával folytatódott.

Az EU legújabb tagja a 2013. július 1-jén csatlakozó Horvátország lett. Az Unió népessége mára 447 millió főre nőtt. Ez a történelmi jelentőségű EU-bővítés egy hosszú folyamat lényegét képezi, amely lehetővé tette a vasfüggöny és a hidegháború miatt több mint fél évszázada szétválasztott európai népek újraegyesítését. Az EU-bővítések hátterében következésképpen elsősorban az a szándék állt, hogy az egyesült európai kontinensen újra béke, stabilitás és gazdasági jólét uralkodjon.

Az EU-hoz további államok is csatlakozhatnak, amennyiben teljesítik az Európai Tanács által 1993-ban Koppenhágában meghatározott csatlakozási kritériumokat:

• politikai kritériumok: az intézmények, a demokrácia és a jogállamiság stabilitása, az emberi jogok érvényesülésének garantálása, valamint a kisebbségek tiszteletben tartása és védelme;
• gazdasági kritériumok: működő piacgazdaság, amely képes megbirkózni az Unión belüli versenykényszerrel és piaci erőkkel;
• jogi kritériumok: képesség a tagsággal járó kötelezettségek teljesítésére, beleértve a politikai, gazdasági és pénzügyi unió célkitűzéseivel való egyetértést is.

A csatlakozási eljárásnak három szakasza van, amelyeket az EU minden jelenlegi tagállamának jóvá kell hagynia.

1. Az ország előtt megnyitják az uniós tagság lehetőségét.
2. Az ország megkapja a hivatalos tagjelölt státuszt, amint teljesíti valamennyi csatlakozási feltételt, ez azonban még nem jelenti azt, hogy megkezdődnek a hivatalos tárgyalások.
3. A tagjelölt országgal megkezdődnek a hivatalos csatlakozási tárgyalások, amelyek során megállapodnak a mindenkor érvényes uniós jogszabályok átvételének módozatairól és eljárásairól.

Amennyiben a tárgyalások és az azt kísérő reformok mindkét fél megelégedésével zárultak, akkor az eredményeket és a csatlakozás feltételeit a csatlakozási szerződésben rögzítik. E csatlakozási szerződést először az Európai Parlamentnek kell képviselői abszolút többségével jóváhagynia. Ezt követően a Tanács egyhangú jóváhagyása szükséges. A csatlakozási szerződést végül az EU és a csatlakozó ország állam- és kormányfői írják alá. Ezt követően az EU tagállamainak és a csatlakozó országnak a saját alkotmányjogi rendelkezéseik szerint ratifikálniuk kell a csatlakozási szerződést. A ratifikálási okmányok letétbe helyezésével a csatlakozási eljárás lezárul, a csatlakozási szerződés pedig hatályba lép. A csatlakozó ország ezzel tagállammá válik.

Jelenleg Törökországgal (2005 óta), Montenegróval (2012 óta), Szerbiával (2014 óta), valamint Albániával és Észak-Macedóniával (2022 óta) folynak csatlakozási tárgyalások.

Törökország 1987. április 14-én nyújtotta be csatlakozási kérelmét. Az EU és Törökország közötti kapcsolatok azonban hosszabb múltra tekintenek vissza. Az EGK és Törökország már 1963-ban társulási megállapodást kötött, amelyben már akkor utaltak egy esetleges későbbi csatlakozásra. 1995-ben vámuniót alapítottak, és 1999 decemberében az Európai Tanács Helsinkiben hivatalos tagjelölti státuszt adott Törökországnak. Mindennek hátterében az a meggyőződés állt, hogy az országban megvannak a demokratikus rendszer alapjai, még akkor is, ha az emberi jogok tiszteletben tartása és a kisebbségek védelme terén még rendkívül sok a teendő. A Bizottság ajánlása alapján az Európai Tanács végül 2004 decemberében jóváhagyását adta a Törökországgal folytatandó csatlakozási tárgyalások megkezdéséhez. A tárgyalások ugyan 2005 októberében megkezdődtek, de nehezen haladnak előre. Ez egyrészt az emberi jogok tiszteletben tartása, a jogállamiság, a tömegtájékoztatás szabadsága és a korrupcióval szembeni küzdelem terén felmutatott, még mindig gyenge eredményeknek tulajdonítható; másrészt nyolc fejezetet csak akkor lehet megnyitni tárgyalásra, a már megtárgyalt fejezeteket pedig csak akkor lehet ideiglenesen lezárni, ha Törökország ratifikálta az ankarai társulási megállapodáshoz csatolt, Ciprusról szóló kiegészítő jegyzőkönyvet. A tárgyalások végső célja a csatlakozás. Nincs azonban semmilyen garancia arra, hogy ezt a célt sikerül is elérni.

Izland 2009. július 17-én nyújtotta be csatlakozási kérelmét. A csatlakozási tárgyalásokat hivatalosan 2010-ben kezdték meg. A tárgyalások először jól indultak, a kormányváltást követően azonban megakadtak, végül pedig teljesen felfüggesztették a folyamatot, miután Izland 2015. március 12-én visszavonta csatlakozási kérelmét.

2022-ben az EU tagjelölt ország státuszt adott Bosznia-Hercegovinának, Moldovának és Ukrajnának.

A jövőbeli uniós csatlakozást kilátásba helyezték még Koszovó¹ és Grúzia számára.

Az EU-ból való kilépés lehetősége is adott: Az EU-Szerződés (50. cikk) bevezeti a kilépési záradékot, amely lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy elhagyják az Európai Uniót. A kilépést semmilyen feltételhez nem kötik – ehhez lényegében elegendő az EU és az adott tagállam közötti, a kilépés feltételeire vonatkozó megállapodás, vagy amennyiben ez a megállapodás nem jön létre, úgy a kilépési szándék bejelentésétől számított két év eltelte elég ahhoz, hogy a kilépés megállapodás nélkül is hatályossá váljon. Ezzel szemben arról, hogy egy tagállamot kinyilvánított akarata ellenére kizárjanak az EU-ból, még a szerződések súlyos és tartós megsértése esetén sem rendelkeznek a Szerződések.

A kilépés lehetőségével gyorsabban éltek, mint amire számítani lehetett. 2016. június 23-án az Egyesült Királyság uniós tagságáról tartott népszavazáson a britek 51,9%-a (72,2%-os részvételi arány mellett) az Európai Unióban maradás ellen szavazott. Így az Egyesült Királyság 2017. március 29-én hivatalosan benyújtotta az Európai Tanácshoz az Európai Unióból és az Európai Atomenergia-közösségből való kilépéséről szóló nyilatkozatot. Három évvel az Egyesült Királyságban tartott népszavazást követően, a kilépési megállapodásról folytatott – meglehetősen viharos – tárgyalások után 2020. január 31-én véglegesítették az Egyesült Királyság EU-ból való kilépését, 47 év uniós tagság után. Az átmeneti időszak 2020. december 31-i lejártával az Egyesült Királyság 2021. január 1-jén teljesen kilépett az EU-ból, és ezáltal kivált az európai belső piacból, a vám­unióból, az uniós politikákból és az EU kereskedelmi megállapodásaiból. Az EU és az Egyesült Királyság mint nem uniós ország közötti jövőbeli kapcsolatokat a kétoldalú kereskedelmi és együttműködési megállapodás határozza meg, amely a kilépés alapjait lefektető kilépési megállapodással, valamint az Egyesült Királyság és az EU közötti jövőbeli kapcsolatokról szóló tárgyalások keretét megszabó politikai nyilatkozattal együtt a kilépés központi eleme.

A kilépési megállapodás két aspektusa külön figyelmet érdemel:

• Az ír határ problémája

Az EU által szorgalmazott „tartalékmegoldás” az Észak-Írország és Írország közötti érezhető határ létrejöttének elkerülése érdekében gyakorlatilag az egész Egyesült Királyságot vámunióba kényszerítette volna az EU-val. Fennállt a veszély, hogy lehetetlenné válik a megállapodás, de az utolsó pillanatban sikerült mindkét fél számára elfogadható megoldást találni. A kilépési megállapodáshoz csatolt jegyzőkönyv egyértelműen kimondja, hogy Észak-Írország az Egyesült Királyság vámterületének része. Azok a kereskedelmi megállapodások, amelyeket az Egyesült Királyság az átmeneti időszak lejárta és az uniós vámunióból való kilépése után köt meg, korlátozás nélkül alkalmazandók lesznek Észak-Írországban is. Észak-Írországot ezért határ fogja elválasztani Írországtól, és így az EU belső piacától és vámuniójától, ami elméletileg ezen a határon is áruellenőrzéseket tenne szükségessé. Ez azonban ellentétes lenne az 1998. évi nagypénteki (belfasti) megállapodással, amelyet az Észak-Írországban három évtizede elhúzódó erőszakos zavargások után írtak alá. Ezért a kilépési megállapodásban rögzítették, hogy az Egyesült Királyság és az EU közötti vámhatárt az Egyesült Királyság és Észak-Írország közötti tengerbe helyezik át. Észak-Írország tehát továbbra is az összes vonatkozó uniós vámügyi és piaci szabályozás hatálya alá tartozik, különös tekintettel az áruszállítási szabályokra, az egészségügyi előírásokra, a termelési szabványokra, a mezőgazdasági termékek értékesítésének szabályaira, a hozzáadottérték-adóval és a jövedéki adóval kapcsolatos rendelkezésekre, valamint az állami támogatások ellenőrzését érintő szabályozásokra. Az Észak-Írországban gyártott áruk így határforgalom-ellenőrzés nélkül szállíthatók be Írországba (és onnan az EU bármely pontjára). Az Észak-Írországba behozott minden egyéb árut és terméket az Egyesült Királyság vámhatóságai a kikötőkben vagy repülőtereken ellenőrzik. Ennek során mindenekelőtt azt kell megállapítani, hogy ezeket az árukat és termékeket kizárólag valamely brit piacra szánják-e, vagy fennáll-e az a „kockázat”, hogy azokat Írországon keresztül beviszik az uniós piac területére. Egy vegyes bizottság vállalja, hogy bizonyos kritériumok (a termék jellege és értéke, közvetlen fogyasztásra vagy további feldolgozásra való felhasználás, a visszaélés valószínűsége stb.) alapján igyekszik csökkenteni ezt a „kockázatot”, és kivételekről rendelkezik. A vámjogi kezelést ezután az adott vámterülethez való hozzárendelés alapján határozzák meg: amennyiben a terméket Észak-Írország piacára szánják, teljes mértékben az Egyesült Királyság vámszabályai alkalmazandók; ha viszont fennáll annak a „kockázata”, hogy ezek az áruk az EU belső piacára kerülnek, az uniós vámjogszabályokat kell alkalmazni. Az átmeneti időszakot követően az északír parlament négyévente egyszerű többséggel határozhat arról, hogy továbbra is alkalmazni kívánja-e az uniós szabályokat. Elutasító határozat esetén az uniós előírások további két év elteltével Észak-Írországban is hatályukat vesztik. Ebben az esetben a kétéves időszakra egy másik megoldást kellene találni az Észak-Írország és az Írország közötti fizikai határ elkerülése érdekében.

• A polgárok kölcsönös jogai

Tekintettel arra, hogy 3,2 millió uniós polgár él az Egyesült Királyságban, és 1,2 millió brit állampolgár lakik az EU-ban, a polgárok jogainak kölcsönös védelme kiemelt prioritás. A kilépési megállapodás értelmében azok az uniós polgárok és egyesült királyságbeli állampolgárok, akik már az átmeneti időszak vége (2020. december 31.) előtt gyakorolták tartózkodási jogukat az adott területen, és ezt követően továbbra is ott tartózkodnak, életük végéig élvezik mindazon jogokat, amelyek a kilépés előtt megillették őket; ebbe beletartoznak a családtagjaik is. Az átmeneti időszak lejárta után is élhetnek, dolgozhatnak vagy tanulhatnak ott. A valamely más országban élő házastársuk, gyermekeik vagy unokáik bármikor áttelepülhetnek a családtag lakóhelye szerinti ország területére. A kedvezményezettek az egészségügyi ellátásra és más társadalombiztosítási ellátásokra való jogosultságaikat is megtartják. A szakmai képesítések kölcsönös elismerése biztosított. Az állampolgárság alapján történő megkülönböztetés továbbra is tilos, az átmeneti időszak után is. A polgárok teljes mértékben egyenlő bánásmódban részesülnek, különös tekintettel a foglalkoztatáshoz és a képzéshez való hozzáférés terén biztosított egyenlő jogokra és esélyekre. Ezek a jogok azonban már nem érvényesülnek automatikusan. Az uniós polgároknak 2021 júniusáig igazolniuk kellett, hogy jogosultak az Egyesült Királyságban való tartózkodásra. A határidő elmulasztása esetén ezt a státuszt csak akkor lehetett megszerezni, ha a kérelem késedelmes benyújtását nyomós okok indokolták.

A kereskedelmi és együttműködési megállapodást 2020. december 30-án írták alá. A megállapodást 2021. január 1. óta ideiglenesen alkalmazták, majd 2021. május 1-jén véglegesen hatályba lépett.

A kereskedelmi és együttműködési megállapodás többek között átfogó gazdasági partnerséget hoz létre. Ez lényegében egy olyan szabadkereskedelmi megállapodáson alapul, amely nem ír elő vámokat vagy kvótákat, és így elhárítja a kereskedelem jelentős akadályait. Egy ilyen partnerséghez azonban méltányos keretfeltételekre van szükség. Ezért mindkét fél széles körű szabályokról állapodott meg a tisztességes verseny biztosítása érdekében. Ezek az állami támogatásokra, valamint a fogyasztóvédelemmel, a munkavállalók védelmével, a környezetvédelemmel és az éghajlattal kapcsolatos előírásokra vonatkoznak. Nem beszélhetnénk azonban valódi gazdasági partnerségről, ha a jövőbeli kapcsolatok nem mutatnának túl a kereskedelmi kérdéseken. Az EU és az Egyesült Királyság ezért számos más területen is megállapodott a jövőbeli együttműködés kereteiről: szolgáltatások, szakmai képesítések, közbeszerzés, környezetvédelmi és energetikai kérdések, légi, tengeri és vasúti árufuvarozás, a szociális biztonsággal, valamint a kutatással és fejlesztéssel kapcsolatos rendelkezések. A megállapodás értelmében az Egyesült Királyság továbbra is részt vesz egy sor uniós programban. Emellett az EU és az Egyesült Királyság szoros összefonódásának és földrajzi közelségének figyelembevétele érdekében a megállapodás szoros biztonsági partnerséget is létrehoz, amely lehetővé teszi a bel- és igazságügy területén történő együttműködést. Konkrétan ez azt jelenti, hogy mindkét fél továbbra is szorosan együtt fog működni a bűnözés elleni küzdelemben, és közösen koordinálni fogja a pénzmosás, a nemzetközi bűnözés és a terrorizmus elleni küzdelmet, például az Europolon (Bűnüldözési Együttműködés és Képzés Európai Ügynöksége) keresztül. A megállapodás a kölcsönös adatcserét is szabályozza, ideértve például az utasnyilvántartási adatállományban vagy a bűnügyi nyilvántartásokban szereplő adatok cseréjét. Az EU kívánságával ellentétben a megállapodás nem tartalmaz rendelkezéseket a kül- és biztonságpolitika területén folytatott együttműködésre vonatkozóan. Ugyanakkor az EU és az Egyesült Királyság továbbra is fontos partnerek a NATO, az EBESZ, illetve az ENSZ keretein belül.

AZ EURÓPAI UNIÓ ALAPÉRTÉKEI

Az egyesített Európa alapját olyan alapvető értékek alkotják, amelyek mellett a tagállamok az EUSZ 2. cikkében elkötelezték magukat, és amelyek megvalósítása az EU eljáró szerveinek feladata. Ezen alapértékek közé tartozik az emberi méltóság tiszteletben tartása, az egyenlőség, a szabadság és a szolidaritás. Az EU kifejezetten elkötelezi magát a demokrácia és a jogállamiság valamennyi tagállam által vallott elveinek tiszteletben tartása, valamint az alapvető jogok és az emberi jogok védelme mellett.

Ezek az értékek nemcsak azon államok számára mutatnak irányt, amelyek a jövőben kívánnak csatlakozni az EU-hoz, hanem ezen értékek és alapelvek valamely tagállam által történő súlyos és tartós megsértése az EUSZ 7. cikke szerint szankcionálható is. Ehhez először az Európai Tanács keretében ülésező állam- és kormányfőknek egyhangúan meg kell állapítaniuk, hogy az EU értékeinek és alapelveinek súlyos mértékű megsértése történt. Az állam- és kormányfők a tagállamok egyharmadának vagy a Bizottságnak a javaslatára, valamint az Európai Parlament hozzájárulása után fogadják el ezt a megállapítást. Ekkor az Európai Unió Tanácsa minősített többséggel úgy határozhat, hogy a kérdéses tagállamnak az EUSZ-ből és az EUMSZ-ből származó egyes jogait felfüggesztheti, beleértve a tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat is. Az érintett tagállam Szerződések szerinti kötelezettségei számára azonban kötelező érvényűek maradnak. Különösen figyelembe veszik azt is, hogy milyen hatást gyakorol ezen intézkedés a polgárokat és vállalkozásokat megillető jogokra és a rájuk vonatkozó kötelezettségekre.

Az Európai Unió mint a béke biztosítéka

Európa egyesítésének egyik indítéka sem olyan erős, mint a béke utáni vágy (vö. az EUSZ 3. cikke). Az utóbbi évszázadban két világháború is dúlt olyan európai országok között, amelyek jelenleg az EU tagállamai. Az európai politika ezért egyben békepolitika is. Az EU megalapításával az európai békerend magja is megteremtődött, amely kizárja a tagállamok között folytatott háborúk lehetőségét. Ezt bizonyítja, hogy Európában több mint hetven éve béke uralkodik. Minél több európai állam lép be az Unióba, annál stabilabb alapokon nyugszik a békés berendezkedés. Ennek értelmében az EU utóbbi bővítései nagymértékben hozzájárultak az európai békerend megerősítéséhez. 2012-ben az EU-t az európai békéért, megbékélésért, demokráciáért és emberi jogokért tett erőfeszítéseiért Nobel-békedíjjal tüntették ki.

Az európai békét azonban hiba lenne természetesnek tekinteni, amint azt Oroszország Ukrajnával szemben provokáció nélkül indított és indokolatlan katonai agressziója is mutatja. Az Uniónak sokkal inkább béketeremtő szerepet kell játszania az EU-n belül létrehozott békeövezeten túlmenően is. Erre az uniós tagállamok közötti kül- és biztonságpolitikai együttműködés keretében van leginkább lehetőség.

Egység és egyenlőség mint vezérelvek

Az egyik vezérelv az egység. Az európai államok csak akkor tudnak felülkerekedni a jelenkor fontos problémáin, ha sokszínűségük megőrzése mellett közösen lépnek fel és cselekednek. Sokak véleménye szerint a béke, mind Európában, mind az egész világon, csakúgy mint a demokrácia és a jogállamiság, valamint a gazdasági jólét és a szociális biztonság az európai integráció nélkül nem tartható fenn, és a jövőre nézve sem biztosítható. Az éghajlatváltozás, a munkanélküliség, a növekedés nem kielégítő mértéke, az energiaellátás biztonsága és a környezetszennyezés már régóta nem csupán nemzeti problémák, és nem is oldhatók meg tagállami szinten. Csak az EU keretein belül építhető fel egy stabil gazdasági rend, csak közös európai erőfeszítések útján lehet olyan nemzetközi gazdaságpolitikát kialakítani, amely javítja az európai gazdaság teljesítőképességét, és egyidejűleg támogatja az éghajlat-politikai célok elérését és a szociális jogállamiság megszilárdítását. Belső integritása nélkül Európa nem tudja politikai és gazdasági függetlenségét fenntartani a világ többi részével szemben, visszaszerezni befolyását a világban, valamint biztosítani a világpolitikában való részvételét.

Egység azonban csak ott lehet, ahol egyenlőség van. Egyetlen uniós polgárt sem érhet hátrányos megkülönböztetés, azaz diszkrimináció állampolgársága miatt. A nemen, faji, etnikai származáson, valláson vagy világnézeten, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés ellen küzdeni kell. Az Alapjogi Charta nem szorítkozik csupán e tulajdonságokra: a bőrszín, genetikai jellemző, nyelv, politikai vagy más nézet, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet vagy születés alapján történő bármilyen megkülönböztetés tilos. Ezenfelül minden uniós polgár egyenlő a törvény előtt. A tagállamok számára az egyenlőség elve azt jelenti, hogy egyikük sem részesül előnyben a másikkal szemben, és a természet adta különbségeket – mint az ország mérete, lakosainak száma, valamint az eltérő struktúrák – kizárólag az egyenlőség elvének keretein belül lehet figyelembe venni.

Alapvető szabadságok

A béke, az egység és az egyenlőség egyben szabadságot is jelent. A 27 állam összekapcsolódásával létrehozott nagyobb térség a mozgás szabadságát is biztosítja a nemzeti határokon átnyúlóan. Idetartozik mindenekelőtt a munkavállalók szabad mozgása, a letelepedés szabadsága, a szolgáltatásnyújtás szabadsága, az áruk szabad mozgása és a tőke szabad mozgása. Ezek az alapszabadságok biztosítják a vállalkozások számára, hogy szabadon dönthetnek, a munkavállalók számára, hogy szabadon választhatják meg, hogy melyik országban dolgozzanak, a fogyasztók számára pedig, hogy a termékek széles kínálata álljon rendelkezésükre. A szabad verseny lehetővé teszi a vállalkozások számára, hogy egy összehasonlíthatatlanul nagyobb ügyfélkörnek kínálják termékeiket és szolgáltatásaikat. A munkavállalók saját elképzeléseiknek és érdekeiknek megfelelően választhatják ki és változtathatják munkahelyüket, mégpedig az EU egész területén. A megnövekedett verseny következtében a fogyasztók jóval nagyobb árukínálatból választhatják ki a legolcsóbb és legjobb termékeket.

Egy ország uniós csatlakozásakor mindazonáltal gyakran írnak elő átmeneti szabályozásokat a csatlakozási szerződésben, különösen a munkavállalók szabad mozgása, valamint a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadsága tekintetében. Ezek az átmeneti szabályok lehetővé teszik az uniós tagállamok számára, hogy a csatlakozó országok állampolgárai esetében legfeljebb hét évig a nemzeti jog, illetve a már meglévő kétoldalú kapcsolatok alapján szabályozzák ezeket az alapvető szabadságokat.

A szolidaritás elve

A szabadság mellett szolidaritásra is szükség van, hiszen a szabadság korlátok nélküli élvezete mindig mások kárára történik. Ezért ahhoz, hogy az EU rendje tartósan fennmaradhasson, alapelvei közé fel kell vennie a tagjai közötti szolidaritást, és mind az előnyöket (azaz a jólétet), mind a terheket egyenlően és igazságosan kell tagjai között elosztania.

A nemzeti identitás tiszteletben tartása

A tagállamok nemzeti identitását tisztelet övezi. A cél nem az, hogy a tagállamok beolvadjanak az EU-ba, hanem hogy nemzeti sajátosságaikkal gazdagítsák az EU-t. Éppen a nemzeti jellegzetességek és identitások sokszínűségéből meríti az EU azt a szellemi-erkölcsi erőt, amelyet azután a közös egész érdekében felhasznál.

A biztonság iránti igény

Mindezen alapvető értékek végeredményben a biztonság függvényei. A terrorizmus és a szervezett bűnözés ellen folytatott harc, különösen a 2001. szeptember 11-én az Egyesült Államok ellen elkövetett terrorista merényletek, és az egyre gyakoribb és kegyetlenebb európai terrortámadások óta Európában is újra előtérbe került. A rendőrségi és igazságügyi együttműködés egyre szorosabbá válik, az EU közös külső határait pedig egyre jobban védik.

A biztonság európai kontextusban azonban a szociális biztonságot is jelenti az EU-ban élő polgárok számára, a munkahelyek biztonságát, valamint azoknak a vállalkozói döntéseknek a biztonságát, amelyeket a gazdasági keretfeltételek állandóságában bízva hoztak meg. Az uniós intézmények feladata, hogy kiszámíthatóvá tegyék a jövőt a polgárok és a vállalkozások számára, és hogy állandóvá tegyék azokat a körülményeket, amelyektől függenek.

Az alapvető jogok

Az EU alapját képező alapvető értékek és értékrendek közé tartoznak az egyes polgárok alapvető személyes jogai is. Európa történelmét az elmúlt több mint kétszáz évben az alapvető jogok védelmének megerősítésére vonatkozó folyamatos törekvés jellemzi. Az emberi és polgári jogokról szóló nyilatkozatok 18. századi kihirdetése óta az alapvető és szabadságjogok a legtöbb civilizált állam alkotmányos rendjének szilárd elemét alkotják. Különösen igaz ez az EU tagállamaira, amelyek jogrendje a jog tiszteletben tartásán, valamint az egyéni méltóság, szabadság és fejlődéshez való jog tiszteletén alapul. Ezen túlmenően az emberi jogok védelmére vonatkozóan számos nemzetközi egyezmény született, amelyek közül Európa számára kiemelkedő jelentőséggel bír az emberi jogok európai egyezménye.

Az alapvető jogok közösségi jogrendje az Európai Unió Bíróságának állandó ítélkezési gyakorlatából fejlődött ki, amely viszonylag későn, 1969-ben alakult ki. Korábban a Bíróság az alapvető jogokra vonatkozó összes beadványt azzal a megjegyzéssel utasította el, hogy nem feladata a nemzeti alkotmányjog körébe tartozó problémákkal foglalkozni. A Bíróság nem utolsósorban azért kényszerült álláspontja megváltoztatására, mert maga a Bíróság fogalmazta meg az uniós jog elsőbbségének igényét a nemzeti joggal szemben, márpedig ez az elsőbbség csak abban az esetben valósulhat meg, ha az uniós jog önmagában is képes biztosítani az alapvető jogok védelmét, mégpedig egyenértékűen a nemzeti alkotmányok által nyújtott védelemmel.

Az ítélkezési gyakorlat kiindulópontja a Stauder-ügyben hozott ítélet volt, amelyben egy háborús áldozatoknak járó támogatásban részesülő személy úgy tartotta, sérült az emberi méltósága és az egyenlőség elve azzal, hogy meg kellett adnia a nevét, amikor regisztrált a karácsonykor kedvezményes áron vajat igénylők jegyzékébe. Annak ellenére, hogy a Bíróság az uniós jog előírásainak értelmezése után arra az eredményre jutott, hogy a név megadása nem kötelező, és ezért nem szükséges vizsgálnia, hogy az alapvető jogok sérültek-e, végül mégis azt állapította meg, hogy az alapvető jogok figyelembevétele az uniós jogrend általános alapelvei közé tartozik, amelynek védelme a Bíróság feladata. Ezzel a Bíróság első ízben ismerte el az alapvető jogok uniós jogrendjének létezését.

Kezdetben az egyes alapvető jogok biztosítékait a Bíróság a Szerződések néhány rendelkezése alapján maga dolgozta ki. Ez különösen érvényes a hátrányos megkülönböztetés számos tilalmára, amelyek mindegyike más-más szempontból juttatja kifejezésre az egyenlőség általános elvét. Ilyen például az állampolgárság alapján történő mindenfajta diszkrimináció tilalma (EUMSZ 18. cikk), a nemi, faji, etnikai származás, vallás és hit, fogyatékosság, életkor vagy nemi hovatartozás alapján történő megkülönböztető bánásmód tilalma (EUMSZ 10. cikk), az árukkal és személyekkel szembeni azonos bánásmód előírása a négy alapvető szabadság vonatkozásában (az áruk szabad mozgása – EUMSZ 34. cikk; a munkavállalók szabad mozgása – EUMSZ 45. cikk; a letelepedés szabadsága – EUMSZ 49. cikk; a szolgáltatás szabadsága – EUMSZ 57. cikk), a verseny szabadsága (az EUMSZ 101. cikke és az azt követő cikkei), valamint az az elv, hogy a nők és a férfiak egyenlő díjazásban részesüljenek (EUMSZ 157. cikk). A Szerződések emellett kifejezetten szavatolják az egyesülés szabadságát (EUMSZ 169. cikk), a petíciós jogot (EUMSZ 24. cikk), valamint az üzleti és szakmai titok védelmét (EUMSZ 339. cikk).

Az alapvető jogok uniós jogi védelmének kiindulási pontjait az Európai Unió Bírósága folyamatosan továbbfejlesztette, és újabb alapvető jogokkal egészítette ki. Ez általános jogi alapelvek elfogadásával történik, amelyek konkretizálásakor a Bíróság egyrészt a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira, másrészt az emberi jogok védelméről szóló, a tagállamok részvételével megkötött nemzetközi szerződésekre támaszkodik. Az utóbbira kitűnő példa az emberi jogok európai egyezménye, amely fontos szerepet játszott az alapvető uniós jogok tartalmi kialakítása és az alapvető emberi jogok védelmi mechanizmusainak kidolgozása során. Mindezek alapján a Bíróság az olyan szabadságjogokat ismerte el az EU jogrendje által biztosított alapjogként, mint pl. a tulajdonhoz való jog, a foglalkozás megválasztásának szabadsága, az otthon sérthetetlenségének joga, a véleményalkotás szabadsága, az általános személyiségi jogok, a család védelme (pl. a családegyesítés joga migráns munkavállalók esetében), a gazdaság szabadsága, a vallás és a hit szabadsága, valamint számos, az eljárásjoghoz kapcsolódó alapvető jog, mint a meghallgatáshoz való jog alapelve, a „common law” (magánjog) területéről ismert, az ügyvéd és megbízója közötti kommunikáció bizalmasságának elve (ún. „ügyvédi titok”), a kétszeres büntetés tilalma vagy az uniós jogi aktusok indoklására vonatkozó kötelezettség.

Az egyik különösen fontos, a jogvitákban gyakran hivatkozott elv az egyenlő bánásmód elve. Általánosan fogalmazva ez az elv azt mondja ki, hogy a hasonló tényállásokat nem szabad különféleképpen kezelni, hacsak nincs a különbségtételnek valamiféle objektív alapja. A Bíróság ítélkezési gyakorlatának köszönhetően az uniós jog az alapvető jogokkal rokon jogállami elvek jelentős tárházával rendelkezik. Ezek közül kiemelkedő jelentőségű az arányosság elvének gyakorlati szerepe. Az elv tartalmazza az előnyök és az érdekek mérlegelésének kötelezettségét, amely magában foglalja az intézkedés megfelelőségének és szükségességének szempontjait, valamint az arányok túllépésének tilalmát. Az alapvető jogokkal rokon általános jogi elvnek számítanak továbbá a közigazgatási jog és a „jogszerű eljárás” általános alapelvei, mint pl. a bizalomvédelem elve, a visszamenőlegesen terheket kirovó vagy előnyöket visszavonó aktusok tilalma, valamint a meghallgatáshoz való jog elve, amely az Európai Bizottság közigazgatási eljárásaiban, de a Bíróság eljárásaiban is érvényesül. Kivételes fontossággal bír az átláthatóság javításának követelménye, amelyen az értendő, hogy a döntéseket a lehető legnyíltabban és lehetőleg polgárbarát módon kell meghozni. Az átláthatóság egyik fontos eleme, hogy minden uniós polgár és a tagállamokban bejegyzett minden jogi személy jogosult hozzáférni az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság dokumentumaihoz. Ezenkívül az uniós költségvetésből a természetes és jogi személyeknek nyújtott mindennemű támogatást nyilvánosságra kell hozni.

Noha a Bíróság sokat tett az íratlan alapvető jogok kialakítása érdekében, az „európai alapvető jogok” meghatározásához használt eljárásnak egy kiemelkedő hátránya volt: a Bíróság tevékenysége mindig az adott egyedi esetre korlátozódott. Ezért a Bíróság nem tudott az általános jogelvekből alapvető jogokat kialakítani minden olyan területen, amelyekre nézve ez szükségesnek és kívánatosnak tűnik. Ugyancsak nem volt képes az alapjogvédelem terjedelmét és korlátait kellő általánossággal és differenciáltsággal meghatározni. Ennek következtében az uniós intézmények nem tudták kellő pontossággal felmérni, hogy fennáll-e valamelyik alapvető jog megsértésének veszélye. Az érintett uniós polgárok sem tudták minden esetben minden további nélkül megítélni, hogy alapvető jogaik sérültek-e.

Hosszú ideig úgy tűnt, hogy ebből a helyzetből az jelentené a kiutat, ha az EU csatlakozna az emberi jogok európai egyezményéhez. A Bíróság azonban 2/94. sz. véleményében ezzel kapcsolatosan azt állapította meg, hogy az uniós jog akkori állása szerint az EU nem volt jogosult az egyezményhez való csatlakozásra. A Bíróság ebben az összefüggésben kifejtette, hogy az emberi jogok tiszteletben tartása ugyan előfeltétele az uniós intézkedések jogszerűségének, de az egyezményhez való csatlakozás jelentősen megváltoztatná a jelenlegi uniós rendszert, mivel a csatlakozással az EU egy nemzetközi jog szerinti, más jellegű intézményi rendszerhez kapcsolódna, és annak összes rendelkezését át kellene vennie az Unió jogrendjébe. A Bíróság álláspontja szerint az emberi jogok védelmét szolgáló uniós rendszer ilyen megváltoztatása, amely mélyreható intézményi változásokkal járna az EU és a tagállamok vonatkozásában is, alkotmányjogi jelentőségű lenne, és ezért túllépné az EUMSZ 352. cikke által biztosított, a Szerződések kiegészítésére vonatkozó hatáskör kereteit. Ezt a hiányosságot a Lisszaboni Szerződés szüntette meg. Az EUSZ 6. cikkének (2) bekezdése immár kifejezetten rendelkezik az EU-nak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozásáról. Ezt követően 2010-ben azonnal meg is kezdődtek az idevágó tárgyalások; 2013 tavaszán megegyezés született a csatlakozási szerződés tervezetéről. A Bizottság továbbította a tervezetet az Európai Unió Bíróságának, hogy kikérje a Bíróság véleményét a tervezet uniós joggal való összeegyeztethetőségéről. 2/13. sz. véleményében a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Uniónak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozásáról szóló megállapodástervezet a javasolt formában nem egyeztethető össze az uniós joggal, mivel több ponton azzal a kockázattal jár, hogy sérti az uniós jog sajátos jellemzőit és autonómiáját.

A Schmidberger szállítmányozó cég a blokád miatt keletkezett kárainak megtérítését követelte az Osztrák Köztársaságtól, mivel az osztrák hatóságok nem tiltották meg a rendezvényt az autópályán. A Bíróság megállapította, hogy a rendezvény megtiltásától való tartózkodás ugyan a szabad árumozgás akadályozásának tekintendő, de objektív módon igazolható. A döntés helyt adott a tüntetők szabad véleménynyilvánításhoz és gyülekezéshez való alapvető jogainak, amelyeket az osztrák alkotmány és az emberi jogok európai egyezménye is szavatol. Ebből következően az osztrák hatóságoknak nem róható fel, hogy felelősséget megalapozó jogsértést követtek volna el.

Ebben az összefüggésben fontos kritika, hogy amennyiben az EU csatlakozna az emberi jogok európai egyezményéhez, az Európai Unió Bíróságának alá kellene vetnie magát az Emberi Jogok Európai Bírósága határozatainak, és akkor az Unió közös kül- és biztonságpolitikája is az Emberi Jogok Európai Bíróságának emberi jogi felügyelete alá tartozna. Ez a bírák megítélése szerint ellentétes lenne az EU alapvető strukturális elveivel. E határozatot követően elméletileg ugyan továbbra is lehetséges, hogy az Európai Unió csatlakozzon az emberi jogok európai egyezményéhez, ez azonban egyelőre gyakorlatilag kizárt, hiszen előtte egy sor technikai részletet módosítani kell a csatlakozási tervezetben.

Az EU-nak az emberi jogok európai egyezményéhez való csatlakozásától függetlenül a Lisszaboni Szerződés egy további, igen jelentős lépést tett az EU alapvető jogrendjének kialakítása érdekében, és új alapokra helyezte az EU alapvető jogainak védelmét. Az alapvető jogokról szóló új cikk (EUSZ 6. cikk) egy hivatkozással uniós szinten kötelező érvényűnek nyilvánította az Európai Unió Alapjogi Chartáját az uniós intézmények és a tagállamok számára, amennyiben azok az uniós jogot alkalmazzák és hajtják végre. Ez az Alapjogi Charta arra a tervezetre nyúlik vissza, amelyet Roman Herzog elnöklete alatt egy 16 megbízott állam- és kormányfőből, az Európai Bizottság elnökéből, 16 európai parlamenti képviselőből és 30 nemzeti parlamenti képviselőből (két-két fő az akkori 15 tagállamból) álló konvent dolgozott ki. A tervezetet az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság elnökei az Európai Tanács 2000. december 7-i nizzai ülésének megnyitásaként ünnepélyesen „Az Európai Unió Alapjogi Chartájaként” hirdettek ki. Az európai alkotmányról folyó tanácskozások során ezt az Alapjogi Chartát dolgozták át, és az a 2004. október 29-i alkotmányszerződés szerves alkotóelemévé vált. Az alkotmányszerződés megvalósításának kudarca után az Alapjogi Chartát az Európai Parlament, a Tanács és az Európai Bizottság elnökei Strasbourgban 2007. december 12-én ünnepélyes keretek között önálló jogi aktusként, „Az Európai Unió Alapjogi Chartájaként” újfent kihirdették. A Charta e változatára utal most az EUSZ mint hiteles szövegre. Ezáltal az Alapjogi Charta jogilag kötelező érvényűvé vált, és ezzel együtt az alapvető jogok érvényességi területét is meghatározza az uniós jogon belül. Lengyelországra azonban nem vonatkozik, mivel ez a tagállam nem kívánta elfogadni a Chartában foglalt alapjogi rendszert, mert attól tartott, hogy a Chartában rögzített alapvető jogok érvényessége révén köteles lenne feladni, vagy legalábbis megváltoztatni bizonyos nemzeti álláspontokat, különösen vallási és hittel kapcsolatos kérdéseket illetően. Lengyelország számára ezért az alapvető jogok betartásának kötelezettsége nem az Alapjogi Chartából ered, hanem – mint eddig is – az Európai Unió Bíróságának alapvető jogokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatából.

AZ EURÓPAI EGYESÍTÉS MÓDSZERE

Az európai egyesítés folyamatát az európai államok közötti együttműködés két, egymástól eltérő irányultságú koncepciója határozza meg. Ezek az együttműködés és az integráció fogalmaival írhatók körül. Ezek mellett kialakult egy további módszer is, a megerősített együttműködés.

Az államok együttműködése

Az együttműködés lényege abban áll, hogy a nemzetállamok ugyan készen állnak arra, hogy a nemzeti határaikon átnyúlóan együttműködjenek más államokkal, ezt azonban úgy teszik, hogy elvben fenntartják nemzetállami szuverenitásukat. Az együttműködésen alapuló egyesítési törekvések ennek megfelelően nem egy új állam megteremtésére irányulnak, hanem csupán arra szorítkoznak, hogy a szuverén államokat egy államszövetséggé kapcsolják össze, amelyen belül megmaradnak a nemzetállami struktúrák (konföderáció). Az együttműködés elvének felel meg az Európa Tanács és az OECD működése.

Az integráció koncepciója

Az integráció koncepciója túllép a nemzetállamok hagyományos egymás mellett létezésén. Az államok szuverenitásának sérthetetlenségével és oszthatatlanságával kapcsolatos hagyományos felfogást az a meggyőződés váltja fel, hogy az emberi és állami együttélés tökéletlen rendje, a nemzeti rendszerek saját alkalmatlansága, valamint az államnak az európai történelemben oly gyakori, más államokkal szembeni hatalmi visszaélései (az ún. hegemónia) csak akkor haladhatók meg, ha az egyes nemzetállamokat egy közös szuverenitásban egyesítik, és magasabb szinten egy nemzetek feletti közösségbe olvasztják össze (föderáció).

Az EU ennek az integrációs koncepciónak a megvalósulása, a nemzetállamok szuverenitásának összeolvadása nélkül. A tagállamok ugyanis nem voltak hajlandók arra, hogy egy európai szövetségi állam javára feladják nemzetállamaiknak a második világháború után éppen visszaszerzett és megszilárdított struktúráját. Mindazonáltal egy olyan kompromisszumot kellett találni, amely – anélkül, hogy egy európai szövetségi államot kelljen létrehozni – többet nyújt az államok puszta együttműködésénél. A megoldás abban állt, hogy fokozatosan áthidalták a nemzetállami önállóság megőrzése és az európai szövetségi állam közötti ellentmondást. A tagállamoktól nem követelik meg a szuverenitásukról való teljes lemondást, csupán azt, hogy adják fel a szuverenitás oszthatatlanságának dogmáját. Eleinte tehát csupán meghatározták azokat a szakterületeket, ahol a tagállamok készek voltak a föléjük rendelt közösség javára önkéntesen lemondani szuverenitásuk egy részéről. E törekvések eredményeit tükrözi az ESZAK, az E(G)K és az Euratom három alapító szerződése.

Ezek és a jelenlegi uniós Szerződések egyenként felsorolják azokat a területeket, amelyeken a szuverén jogköröket az EU-ra ruházzák át. Ennek keretében az EU és szervei nem általános felhatalmazást kapnak a Szerződés céljainak megvalósításához szükséges intézkedések elfogadására, hanem a Szerződés megfelelő rendelkezései a tevékenységhez szükséges hatáskörök jellegét és mértékét határozzák meg (a korlátozott felhatalmazás elve). Így a saját hatáskörökről való lemondás áttekinthető és ellenőrizhető marad a tagállamok számára.

A megerősített együttműködés

A megerősített együttműködés eszköze megteremti az alapot a többsebességes integráció elképzelésének megvalósításához. A tagállamok kisebb csoportjai számára is lehetővé kell tenni, hogy az EU hatáskörébe tartozó területeken jobban elmélyítsék az integrációt, anélkül, hogy a vonakodó vagy elutasító álláspontot képviselő tagállamok akadályoznák őket ebben.

Eredetileg (az Amszterdami Szerződésben) még nagyon szigorúan körülhatárolták ezen eszköz alkalmazásának feltételeit és eljárásait, később azonban az EU bővítésére tekintettel (a Nizzai Szerződésben) valamivel nyitottabbá tették. A Lisszaboni Szerződés az EUSZ 20. cikkében (keretfeltételek) és az EUMSZ 326–334. cikkében (kiegészítő feltételek, csatlakozás, eljárási szabályok, a szavazásra vonatkozó szabályok) foglalja össze a megerősített együttműködésre vonatkozó eddigi szabályokat.

A megerősített együttműködésre vonatkozó szabályok a következőképpen foglalhatók össze:

• Ez a fajta együttműködés csak az EU meglévő hatáskörei keretében alkalmazható, hozzá kell járulnia az EU céljainak megvalósításához, és támogatnia kell az európai integrációs folyamatot (EUSZ 20. cikk). Ezért arra nem alkalmas, hogy felszámolja a gazdasági és monetáris uniónak az uniós Szerződések szerkezetében gyökerező hiányosságait. A megerősített együttműködés nem érintheti hátrányosan sem az uniós belső piacot, sem az EU gazdasági és társadalmi kohézióját. Nem vezethet továbbá megkülönböztetéshez, sem akadályhoz a tagállamok közötti kereskedelemben, és nem torzíthatja a tagállamok közötti versenyt (EUMSZ 326. cikk). A megerősített együttműködésnek tiszteletben kell tartania azoknak a tagállamoknak a hatásköreit, jogait és kötelezettségeit, amelyek az együttműködésben nem vesznek részt (EUMSZ 327. cikk).
• A megerősített együttműködésnek valamennyi tagállam előtt nyitva kell állnia. Emellett meg kell engedni a tagállamoknak, hogy bármikor részt vehessenek az együttműködésben, feltéve, hogy az érintett tagállamok megfelelnek a megerősített együttműködés keretében már elfogadott határozatoknak. A Bizottság és a tagállamok gondoskodnak annak előmozdításáról, hogy az együttműködésben a lehető legtöbb tagállam részt vegyen (EUMSZ 328. cikk).
• A megerősített együttműködés csak végső lehetőségként vehető igénybe, ha a Tanács megállapította, hogy az ilyen jellegű együttműködés célkitűzései a Szerződések irányadó rendelkezéseinek alkalmazása mellett észszerű határidőn belül nem érhetők el. A megerősített együttműködésben legalább kilenc tagállamnak kell részt vennie (EUSZ 20. cikk (2) bekezdés).
• A megerősített együttműködés keretében elfogadott jogi aktusok nem részei az uniós vívmányoknak. Ezek a jogi aktusok csak a döntéshozatalban részt vevő tagállamokban alkalmazandók közvetlenül (EUSZ 20. cikk (4) bekezdés). A folyamatban részt nem vevő tagállamok mindazonáltal nem akadályozhatják ezen jogi aktusok végrehajtását.
• A megerősített együttműködésből eredő, az igazgatási költségeken kívüli kiadások a részt vevő tagállamokat terhelik, kivéve, ha az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően a Tanács valamennyi tagja egyhangúlag másként határoz (EUMSZ 332. cikk).
• A Tanácsnak és a Bizottságnak biztosítania kell a megerősített együttműködés keretében kifejtett tevékenységek és az EU egyéb politikai fellépései közötti összhangot (EUMSZ 334. cikk).

A gyakorlatban ezt az eszközt egyre gyakrabban alkalmazzák. Első alkalommal az EU történetében egy olyan szabályozás megalkotása érdekében éltek a tagállamok a megerősített együttműködés lehetőségével, amely a különböző állampolgárságú házastársak számára a házasság felbontása esetén lehetővé tette az alkalmazandó jog megválasztását. Miután a Bizottság erre vonatkozó 2006. évi javaslata nem kapta meg a szükséges egyhangúságot a Tanácsban, a Tanács a 2010. július 12-i határozatával felhatalmazást adott a megerősített együttműködésre. A Bizottság új javaslata alapján 14 tagállam között (Belgium, Bulgária, Németország, Spanyolország, Franciaország, Olaszország, Lettország, Luxemburg, Magyarország, Málta, Ausztria, Portugália, Románia és Szlovénia) megegyezés született a különböző állampolgárságú házastársak házasságának felbontására és különválására alkalmazandó megfelelő szabályokról, ehhez később csatlakozott Litvánia (2014), Görögország (2015) és Észtország is (2018). Az eredményeket a házasság felbontására és a különválásra alkalmazandó jog területén létrehozandó megerősített együttműködés végrehajtásáról szóló 1259/2010/EU rendelet állapítja meg. Ezt a megerősített együttműködést 2016-ban kiterjesztették a házassági vagyonjogi rendszerekkel kapcsolatos ügyekben a joghatóság, az alkalmazandó jog, valamint a határozatok elismerése és végrehajtása területén létrehozandó megerősített együttműködés végrehajtásáról szóló (EU) 2016/1103 rendeletre.

Egy másik alkalommal az európai szabadalmi oltalom ügyében alkalmazták a megerősített együttműködést. Horvátország és Spanyolország nélkül, de Olaszország utólagos részvételével összesen 25 uniós tagállam állapodott meg abban, hogy az egységes szabadalmi oltalom megteremtése érdekében megerősített együttműködést folytatnak. Az egységes szabadalmi oltalom létrehozásának területén megvalósítandó megerősített együttműködés végrehajtásáról szóló 1257/2012/EU rendelet és az alkalmazandó fordítási szabályokról szóló 1260/2012/EU rendelet 2013. január 20-án lépett hatályba. A rendeletek azonban csak az egységes szabadalmi bíróság létrehozásáról szóló megállapodás hatálybalépését követően lesznek alkalmazandók. Ehhez legalább 13 tagállamnak ratifikálnia kell a megállapodást.

Végezetül a megerősített együttműködés eredményeként jött létre az Európai Ügyészség is. A Lisszaboni Szerződés értelmében az Unió felhatalmazást kapott arra, hogy az Európai Parlament egyetértését követően a Tanács által egyhangúlag elfogadott rendelettel létrehozzon egy ilyen ügyészséget (EUMSZ 86. cikk). Az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről szóló (EU) 2017/1939 rendelettel a Tanács végül a megerősített együttműködés keretében gyakorolta ezt a hatáskört, mivel a Tanácsban nem sikerült elérni a szükséges egyhangúságot. Eddig 22 tagállam csatlakozott ehhez a megerősített együttműködéshez.

AZ EURÓPAI UNIÓ „ALKOTMÁNYA”

Minden társadalmi szövetség rendelkezik alkotmánnyal. Az alkotmány a politikai rendszer struktúráját szabja meg, vagyis meghatározza a szövetség tagjainak helyzetét egymáshoz és az egészhez képest, közös célokat tűz ki, és meghatározza azon szabályokat, amelyek alapján a kötelező érvényű döntéseket hozzák. Mivel az EU államok olyan szövetsége, amelyet pontosan meghatározott feladatokkal és funkciókkal ruháztak fel, az EU „alkotmányának” szintén képesnek kell lennie ugyanazon kérdések megválaszolására, mint egy állam alkotmányának.

Az állami közügyeket két alapvető elv határozza meg: a jogállamiság („rule of law”) és a demokrácia. Ezért ahhoz, hogy az EU igazodjon a jog és a demokrácia alapvető követelményeihez, jogi és demokratikus legitimitással kell bírnia minden vívmányának: alapításának, felépítésének, hatásköreinek, működési módjainak, a tagállamok és intézményeik jogállásának, valamint a polgárok jogállásának.

Ellentétben a legtöbb uniós tagállam alkotmányával, az EU „alkotmánya” – az alkotmányszerződés 2004. október 29-i kudarcát követően – továbbra sincs összefüggő alkotmányos okiratba foglalva, hanem azon szabályok és alapvető értékek összessége, amelyeket a felelősséget viselők kötelezőnek tartanak magukra nézve. Ezek a normák részben az európai Szerződésekben, az uniós intézmények által létrehozott jogi aktusokban vagy az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlatában találhatók meg, részben pedig a hagyományokon alapulnak.

Az Európai Unió jogi jellege

Az EU jogi szempontból való meghatározásának a szervezet általános jogi leírásában kell állnia annak jellemző tulajdonságai alapján. E tulajdonságokat már az Európai Gazdasági Közösség Bíróságának két alapvető, 1963-ban és 1964-ben hozott ítéletéből kidolgozták az akkori Európai Gazdasági Közösségre vonatkozóan, azonban ezek az Európai Unióra is érvényesek annak mai formájában.

A Van Gend & Loos ügy

Ebben a jogvitában a holland Van Gend & Loos szállítmányozó cég perelte be a holland bíróság előtt a holland vámigazgatást, amely egy Németországból importált vegyi anyag behozatalakor a korábbiakhoz képest magasabb vámot szabott ki. A vállalkozás szerint ez a gyakorlat megsértette az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés (EGK-Szerződés) korábbi 12. cikkét, amely megtiltotta, hogy a tagállamok új vámokat vezessenek be, valamint hogy a közös piac már meglévő vámterheit növeljék. A holland bíróság erre felfüggesztette az eljárást, és azzal a kéréssel fordult a Bírósághoz, hogy tisztázza az EGK-Szerződés kérdéses előírásának tartalmi hatását és joghatását.

A Bíróság ezt a jogvitát használta fel arra, hogy néhány alapvető megállapítást tegyen az EGK jogi jellegére vonatkozóan. Ítéletében a Bíróság a következőket mondta ki:

Az EGK-Szerződés célja, hogy közös piacot hozzon létre, amelynek működése közvetlenül érinti a Közösség érdekelt feleit, ami azt jelenti, hogy ez a szerződés túlmutat egy olyan megállapodáson, amely csupán a szerződő államok között hoz létre kölcsönös kötelezettségeket. Ezt a koncepciót megerősíti egyrészt a Szerződés preambuluma, mely a kormányok mellett a népeket is említi, másrészt még egyértelműbben megerősíti az olyan szuverén jogokkal felruházott intézmények létrehozása, amelyek gyakorlása a tagállamokat, valamint azok állampolgárait egyaránt érinti.

[…]

Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy a Közösség a nemzetközi jog új jogrendjét képezi, melynek javára az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is.”

A Costa kontra ENEL ügy

Már egy évvel később, a 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügy kapcsán alkalma nyílt a Bíróságnak a fenti elemzés további elmélyítésére. Az ügy alapjául a következő tényállás szolgált: 1962-ben Olaszország államosította a villamosenergia-termelést és -ellátást, és a villamosenergia-társaságok vállalati eszközeit átruházta az ENEL Elektromos Művekre. Flaminio Costa, a szintén államosított Edison Volta Részvénytársaság részvényese úgy érezte, hogy ezzel megfosztották osztalékától, és ezért megtagadta egy 1926 olasz líra összegű villanyszámla kifizetését. A milánói békéltető bíró előtt Costa úr többek között azzal indokolta magatartását, hogy szerinte az államosítási törvény megsérti az EGK-Szerződés rendelkezéseinek egész sorát. A milánói békéltető bíróság annak érdekében, hogy Costa úr álláspontját megítélhesse, különböző kérdéseket intézett a Bírósághoz az EGK-Szerződés értelmezését illetően. Ítéletében a Bíróság az EGK-jog jellegével kapcsolatosan a következőket fejtette ki:

A hagyományos nemzetközi szerződésektől eltérően az EGK-Szerződés saját jogrendszert hozott létre, amely […] a tagállamok jogrendszerébe illeszkedik, és amely azok bíróságaira nézve kötelező. Saját intézményekkel és jogi személyiséggel bíró, jogképes, nemzetközi képviseleti joggal és különösen az államok hatáskörének korlátozásából vagy az államok által a Közösségre átruházott funkciókból eredő, tényleges hatalommal felruházott Közösség határozatlan időre történő létrehozásával ugyanis az államok, bár szűk területeken, de korlátozták szuverén jogaikat, és így a saját állampolgáraikra, illetve honosaikra és önmagukra alkalmazandó joganyagot hoztak létre.”

E részletes magyarázatból eredő következtetéseit a Bíróság az alábbiak szerint foglalja össze:

Mindezekből az következik, hogy a Szerződésből eredő és ezáltal önálló jogforrásból származó joggal szemben – annak eredeti, sajátos természetéből adódóan – bírói úton nem érvényesíthető semmiféle nemzeti szabály anélkül, hogy e jog el ne veszítené közösségi jellegét, és anélkül, hogy ez magának a Közösségnek a jogi alapjait meg ne kérdőjelezné.

Az tehát, hogy az államok a Szerződés rendelkezéseiben meghatározott jogaikat és kötelezettségeiket a nemzeti jogrendszerükről a közösségi jogrendszerre átruházták, szuverén jogaik végleges korlátozását eredményezi, amellyel szemben a Közösség fogalmával összeegyeztethetetlen utólagos, egyoldalú jogi aktusok nem élvezhetnek elsőbbséget.”

Az EU jellegének különlegességet és sajátosságot kölcsönző elemek a Bíróság e két elvi jelentőségű ítélete alapján a következők szerint határozhatók meg:

• az intézményi felépítés, amely biztosítja, hogy az EU-n belüli döntéshozatalt az európai közös érdek, azaz a célokban megállapított uniós érdekek is formálják és befolyásolják;
• a hatáskörök átruházása az uniós intézményekre, amely túllép a más nemzetközi szervezetek esetében szokásos mértéken, és széles körben kiterjed olyan területekre is, amelyeket az államok általában maguknak tartanak fenn;
• a saját jogrend kialakítása, amely független a tagállamok jogrendjeitől;
• az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága, miszerint az uniós jog rendelkezései egységesen, minden tagállamban kifejtik teljes hatásukat, és mind a tagállamoknak, mind azok polgárainak jogokat biztosítanak, és egyben kötelezettségeket is rónak rájuk;
• az uniós jog elsőbbsége, amely biztosítja, hogy az uniós jogot a nemzeti jog nem írhatja felül és nem módosíthatja, és ha a kettő ütközik, az uniós jog élvez előnyt a nemzeti joggal szemben.

Az EU tehát szuverén joggal és a tagállamoktól független jogrenddel rendelkező hatalom, amelynek a ráruházott feladatkörön belül mind a tagállamok, mind annak polgárai alárendeltjei.

Az EU jellemző tulajdonságai világosan megmutatják egyrészt a hagyományos nemzetközi jogi szervezetekkel, másrészt a szövetségi állam jellegű szerveződésekkel való hasonlóságokat és különbségeket is.

Az EU nem tekinthető kialakult képződménynek, hanem sokkal inkább egy alakulófélben lévő rendszerről van szó, melynek végső formája még nem látható előre.

Az EU hagyományos nemzetközi jogi szervezetekkel közös vonása csupán az, hogy az EU-t is nemzetközi jogi szerződések hívták életre. E nemzetközi jogi gyökerektől az EU azonban már jelentősen eltávolodott. Az EU alapító szerződései ugyanis egy önálló, saját jogkörökkel és kompetenciákkal rendelkező Unió kialakulásához vezettek. A tagállamok az Unió javára lemondtak szuverenitásuk egyes részeiről, és az EU-szintjén közösen gyakorolják azokat.

A hagyományos nemzetközi jogi szervezetekkel összehasonlítva az EU jellegében inkább egy állami szerveződés karakteréhez közelít. Az, hogy a tagállamok részlegesen lemondtak szuverenitásukról az EU javára, könnyen azt a képzetet keltheti, hogy az EU struktúrája szinte már a szövetségi államokéhoz hasonlít. Ez a felfogás azonban nem veszi figyelembe, hogy az uniós intézmények csak az uniós szerződésekben meghatározott célok eléréséhez szükséges és bizonyos témakörökön belül érvényes, egyedileg rögzített jogosultságokkal rendelkeznek. Céljaikat tehát, ellentétben az államokkal, nem választhatják meg szabadon, és nem képesek mindazon követelményeknek megfelelni, amelyeket ma egy modern államnak teljesítenie kell. Az EU nem rendelkezik továbbá sem az államra jellemző, mindenre kiterjedő illetékességgel, sem pedig azzal a jogosultsággal, hogy új hatásköröket alkosson (ún. kompetencia-kompetencia).

Ebben az értelemben az EU sem nem „klasszikus” nemzetközi szervezet, sem pedig államszövetség, hanem e hagyományos modellek közé besorolandó hatalmi szövetség. A jogi szaknyelvben ennek a különleges modellnek a körülírására a „nemzetek feletti (szupranacionális) szervezet” kifejezés honosodott meg.

Az Európai Unió feladatai

Ha sorra vesszük az EU-ra bízott feladatokat, láthatjuk, hogy erősen emlékeztetnek egy állami alkotmányos rend funkcióira. Nem a jellemzően nemzetközi szervezetekre bízott, pontosan körülhatárolt technikai feladatokat látja el, hanem olyan területeken tevékenykedik, amelyek összességükben az államok működésének alapját határozzák meg.

Az EU feladatköre rendkívül sokrétű: gazdasági, szociális és politikai feladatokat egyaránt magában foglal.

Gazdasági feladatok

A gazdasági feladatok középpontjában egy közös piac megteremtése áll, amely egyesíti a tagállamok nemzeti piacait, ahol minden áru és szolgáltatás a belső piacokéval megegyező feltételek mellett kínálható és értékesíthető, és amelyhez minden uniós polgár ugyanolyan szabad hozzáféréssel rendelkezik. A közös piac lényegében 1992-re valósult meg az Európai Bizottság akkori elnöke, Jacques Delors által kezdeményezett és az állam- és kormányfők által jóváhagyott, az egységes belső piac kialakítására irányuló terv alapján. Az uniós intézményeknek sikerült kidolgozniuk egy megfelelően működő belső piac jogi kereteit. Ezeket a kereteket időközben a nemzeti átültető intézkedések messzemenően megtöltötték tartalommal, és ezzel a belső piac kézzelfogható valósággá vált. A belső piac megléte a mindennapi életben is érezhető, különösen az EU területén belüli utazások során, hiszen már régóta megszűnt a személy- és áruellenőrzés a nemzeti határátkelőhelyeken.

A belső piacot a gazdasági és monetáris unió egészíti ki. Az EU gazdaságpolitikai feladata nem az, hogy európai gazdaságpolitikát határozzon meg és működtessen, hanem hogy a nemzeti gazdaságpolitikákat olyan szinten koordinálja, hogy egy vagy több tagállam gazdaságpolitikai döntései ne gyakoroljanak negatív hatást a belső piac működésére. Ennek érdekében született meg a Stabilitási és Növekedési Paktum, amely meghatározza az egyes tagállamok számára azon kritériumokat, amelyekhez költségvetés-politikai döntéseiket igazítaniuk kell. Amennyiben ez nem történik meg, az Európai Bizottság figyelmeztetéseket adhat ki, tartós, nagymértékű költségvetési hiány esetén pedig a Tanács szankciókat is kiszabhat.

A globális pénzügyi és gazdasági válság nyomán 2010 és 2012 között uniós szinten tovább erősítették a gazdaságpolitikai együttműködést. A gazdaságpolitika uniós szintű összehangolása egy állandó válságkezelési mechanizmussal egészült ki, amely elsősorban a következő elemekből áll: a Bizottság szerepének felértékelése, új automatikus korrekciós mechanizmusok bevezetése, a gazdaságpolitikai koordináció legmagasabb politikai szintre történő emelése, az európai szemeszter keretében egyeztetett koordináció a tagállamok szigorúbb jelentéstételi kötelezettségei mellett, a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament szerepének megerősítése, valamint az önkéntes kötelezettségvállalások, amelyeket a nemzeti jogban kell rögzíteni.

Az új válságkezelési mechanizmus középpontjában az európai szemeszter áll. Az európai szemeszter egy olyan ciklus, amelynek keretében az uniós tagállamok egyeztetik egymással gazdaság- és fiskális politikájukat. Lényegében egy év első hat hónapját öleli fel – innen jön a „szemeszter” elnevezés. Az európai szemeszter alatt a tagállamok az uniós szinten elfogadott célokhoz és szabályokhoz igazítják költségvetési és gazdaságpolitikájukat. Ezzel az európai szemeszter hozzájárul a rendezett államháztartás biztosításához, a gazdasági növekedés ösztönzéséhez és a túlzott makrogazdasági egyensúlyhiány megakadályozásához.

A november és a december az előkészítő szakasz, amelynek része egy helyzetelemzés és az előző évhez kapcsolódó utóintézkedések. Ebben az időszakban az Európai Bizottság az éves növekedési jelentés segítségével elemzést végez a költségvetési és strukturális politikákról, ajánlástervezeteket készít az euróövezetre vonatkozóan, valamint a riasztási mechanizmus keretében készült jelentésben értékeli a makrogazdasági egyensúlyhiányokat. A januártól márciusig tartó első szakasz uniós szintű szakpolitikai iránymutatásokból áll. Az Európai Unió Tanácsa megvizsgálja az éves növekedési jelentést, és következtetéseket fogad el, miközben az Európai Parlament véleményezi a foglalkoztatási iránymutatásokat. Ezt követően az Európai Tanács (melynek tagjai az állam-, illetve kormányfők) szakpolitikai iránymutatásokat ad ki. Ezenkívül a riasztási mechanizmus keretében készült jelentés megállapítja, melyek azok a potenciális makrogazdasági egyensúlyhiány által érintett országok, amelyek esetében részletes vizsgálat elvégzése szükséges. Az áprilistól júniusig tartó második szakaszban a tagállamok felvázolják konkrét céljaikat, prioritásaikat és terveiket, amelyek az Európai Bizottság országspecifikus ajánlástervezeteinek alapjául szolgálnak. Az Európai Unió Tanácsa megállapodik a végleges országspecifikus ajánlásokról, amelyeket ezután az Európai Tanács hagy jóvá és az Európai Unió Tanácsa fogad el. A harmadik szakaszban történik a végrehajtás. A tagállamok a következő évre szóló nemzeti költségvetésükre vonatkozó döntéseik meghozatalakor figyelembe veszik az ajánlásokat. Az év vége felé új ciklus kezdődik, amikor a Bizottság a következő évre vonatkozó éves növekedési jelentésében áttekinti a gazdasági helyzetet.

Az év vége felé új ciklus kezdődik, amikor a Bizottság a következő évre vonatkozó éves növekedési jelentésében áttekinti a gazdasági helyzetet.

Az ábra 24 nyelven elérhető a következő címen: https://www.consilium.europa.eu/hu/policies/european-semester/

Az EU monetáris politikája elsősorban az egységes valuta bevezetését és a valutával kapcsolatos ügyek központi irányítását célozza. Ezen a téren már megtették az első sikeres lépéseket. 1999. január 1-jén bevezették az eurót egységes európai valutaként azokban a tagállamokban, amelyek már teljesítették az e célból megállapított konvergenciakritériumokat (inflációs ráta: 1,5%, költségvetési hiány = éves eladósodás: 3%, államadósság: 60%, hosszú lejáratú kamatlábak: 2%). Ezek az országok Belgium, Németország, Spanyolország, Franciaország, Írország, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Ausztria, Portugália és Finnország voltak. 2002. január 1-jén ezekben az országokban a nemzeti valutát felváltották az euróbankjegyek és -érmék. Ettől az időponttól kezdve a napi tranzakciók és pénzügyi műveletek ugyanazon valutában történnek, ez pedig az euró. Az ezt követő időszakban egyre több tagállam teljesítette az euró bevezetésének kritériumait: Görögország (2001. január 1.), Szlovénia (2007. január 1.), Ciprus (2008. január 1.), Málta (2008. január 1.), Szlovákia (2009. január 1.), Észt­ország (2011. január 1.), Lettország (2014. január 1.), Litvánia (2015. január 1.) és legutóbb Horvátország (2023. január 1.). Jelenleg 20 tagállam tartozik az ún. euróövezethez, amelynek fizetőeszköze az euró.

A többi tagállam is köteles az eurót mint nemzeti valutát bevezetni, miután teljesítették a konvergenciakritériumokat. Kivétel ez alól Dánia, amely fenntartotta magának a kívülmaradás jogát, amely alapján maga dönthet arról, hogy megkezdődjön-e egyáltalán a közös valutában való részvétel feltételeinek vizsgálata, és ha igen, mikor. Különleges a helyzete Svédországnak, amely nem rendelkezik kívülmaradási záradékkal. Az euróövezethez való csatlakozása sokkal inkább attól függ, hogy a Bizottság és az Európai Központi Bank (EKB) ajánlja-e az Európai Unió Tanácsának Svédország részvételét. Amennyiben ilyen ajánlást tesz, és ezt a Tanács elfogadja, Svédországnak tulajdonképpen nem áll módjában a részvételt visszautasítani.

Minden kétely ellenére az euró egy erős és nemzetközileg elismert valutává fejlődött, amely egyben egy szilárd kapocs is az euróövezet tagállamai között. Ezen a 2010-ben kibontakozó államadósság-válság sem változtatott. Éppen ellenkezőleg: az EU határozott időre szóló pénzügyi védőhálók bevezetésével reagált erre a válságra, amelyeket 2013-ban tartósan az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) váltott fel. Az ESM állandó válságkezelési keretként külső pénzügyi támogatást tart fenn az euróövezet tagállamai számára, amelyhez 500 milliárd euró tényleges hitelezési kapacitást áll rendelkezésre. Az euróövezetet alkotó tagállamok csak szigorú feltételek mellett kaphatják meg ezt a pénzügyi segítségnyújtást, amelyek célja az államháztartás szigorú konszolidálása, és amelyek a Bizottság és a Nemzetközi Valutaalap által az Európai Központi Bankkal szoros együttműködésben letárgyalt gazdasági kiigazítási programban öltenek testet. Az ESM biztosítja az EU számára az ahhoz szükséges cselekvőképességet, hogy a legnagyobb stresszhelyzetekben is meg tudja védeni az eurót. Ezek az euró­övezeten belüli közös érdek és szolidaritás, valamint az egyes tagállamok többiekkel szembeni egyéni felelősségének egyértelmű vetületei.

A gazdaság és monetáris politika feladatain kívül az EU-ra még sok más gazdaságpolitikai területen hárulnak feladatok. Ezek közé tartozik mindenekelőtt az éghajlat- és energiapolitika, a mezőgazdasági és halászati politika, a közlekedéspolitika, a fogyasztóvédelmi politika, a strukturális és kohéziós politika, a kutatás- és fejlesztéspolitika, az űrpolitika, a környezetvédelmi politika, az egészségpolitika, a kereskedelempolitika és az energiapolitika.

Szociális feladatok

Szociálpolitikai szempontból az EU feladata arról gondoskodni, hogy a belső piacnak szociális dimenziója is legyen, és a gazdasági integráció előnyeit ne csak azok érezzék, akik a gazdaságban aktívan részt vesznek. Ennek egyik első kiindulópontja a migráns munkavállalók szociális biztonságára vonatkozó rendszer bevezetése. Ez a rendszer biztosítja, hogy azon munkavállalóknak, akik szakmai életük során több tagállamban végeztek munkát, és ennek következtében különböző társadalombiztosítási rendszerekhez tartoztak, ne származzon hátrányuk szociális biztosítottságukat illetően (öregségi nyugdíj, rokkantsági nyugdíj, egészségügyi ellátások, családi ellátások, munkanélküli ellátások). Egy másik sürgető szociálpolitikai feladat az EU-ban már évek óta aggodalomra okot adó munkanélküliség fényében az európai foglalkoztatási stratégia kidolgozása. A tagállamok és az EU közös feladata egy foglalkoztatási stratégia kidolgozása, és mindenekelőtt a munkavállalók képesítésének, képzésének és rugalmasságának elősegítése; emellett a munkaerőpiacokat is hozzá kell igazítani a gazdasági átalakulás követelményeihez. A foglalkoztatás támogatását az Unió közös érdekként tartja számon. Ehhez szükséges, hogy a tagállamok egyeztessék nemzeti intézkedéseiket az Európai Unió Tanácsában. Az EU úgy kíván hozzájárulni a magas szintű foglalkoztatás eléréséhez, hogy elősegíti a tagállamok közötti együttműködést, és támogatja intézkedéseiket, valamint szükség esetén – a tagállamok hatásköreinek figyelembevételével – kiegészíti azokat.

Politikai feladatok

A tulajdonképpeni politikai területeken az EU számára az éghajlatváltozás elleni küzdelem, az uniós polgárság, a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés, valamint a közös kül- és biztonságpolitika vonatkozásában adódnak feladatok.

Az éghajlatváltozás elleni küzdelem jegyében az EU ambiciózus szakpolitikát folytat az Unión belül, és szorosan együttműködik nemzetközi partnereivel. Az éghajlat-politika áll az európai zöld megállapodás elnevezésű ambiciózus intézkedéscsomag középpontjában, amely az üvegházhatásúgáz-kibocsátás jelentős csökkentésétől, az élvonalbeli kutatásba és innovációba való beruházástól az európai természeti környezet megóvásáig terjed. A zöld megállapodás első éghajlat-politikai kezdeményezései közé tartoznak a következők:

• az európai klímarendelet, amely beépíti az uniós jogba a 2050-re vonatkozó klímasemlegességi célkitűzést;
• az európai éghajlati paktum, amely bevonja az éghajlat-politikai fellépésekbe a polgárokat és a társadalom valamennyi rétegét;
• a 2030-ra vonatkozó éghajlat-politikai célterv, amely 55%-ra növeli a nettó üvegházhatásúgáz-kibocsátás csökkentésére vonatkozó, 2030-ig megvalósítandó célkitűzést;
• az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodásra vonatkozó új uniós stratégia, amelynek célja, hogy 2050-re az éghajlatváltozás hatásaival szemben reziliens és az éghajlatváltozás elkerülhetetlen következményeihez teljes mértékben alkalmazkodó társadalommá tegye Európát.

Az uniós polgárság intézménye tovább erősítette a tagállamok állampolgárainak EU-n belüli jogait és érdekeit. Az állampolgárok szabad lakóhelyválasztása biztosított az EU-n belül (EUMSZ 21. cikk), választójoggal rendelkeznek és választhatók a helyhatósági választásokon (EUMSZ 22. cikk), jogosultak bármely tagállam diplomáciai és konzuli védelmét igénybe venni harmadik országban (EUMSZ 23. cikk), jogukban áll petíciót benyújtani az Európai Parlamenthez (EUMSZ 24. cikk), valamint a diszkrimináció általános tilalma értelmében minden tagállamban jogosultak az adott tagállam állampolgáraival megegyező bánásmódra (EUMSZ 20. cikkének (2) bekezdése az EUMSZ 18. cikkével együtt).

A büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területén az EU szerepe elsősorban olyan feladatok ellátása, amelyek közös európai érdekeket szolgálnak. Ezek közül különösen fontos a szervezett bűnözés és az emberkereskedelem elleni küzdelem, valamint a bűnüldözés. Mivel a szervezett bűnözés elleni harcot már nem lehet nemzeti szinten hatékonyan folytatni, uniós szintű, közös lépésekre van szükség. Az első, sokat ígérő intézkedések közé tartozik a pénzmosás elleni irányelv elfogadása és az 1998 óta működő európai rendőrségi hivatal, az Europol megalapítása (EUMSZ 88. cikk). Az Europol 2010 óta uniós ügynökség, és jelenleg a Bűnüldözési Együttműködés Európai Uniós Ügynöksége néven ismert. Itt említendő továbbá a bírósági eljárásokban való együttműködés, valamint a döntések végrehajtásának megkönnyítése és gyorsítása, a tagállamok közötti kiadatás megkönnyítése, szabályozási minimumok megállapítása a bűncselekményi tényállásokra és a büntetési tételekre vonatkozóan a szervezett bűnözés, a terrorizmus, az emberkereskedelem, a nők és gyermekek szexuális kizsákmányolása, az illegális kábítószer- és fegyverkereskedelem, a pénzmosás és a korrupció területén (EUMSZ 83. cikk).

Az uniós igazságügyi együttműködés terén az egyik legjelentősebb előrelépés az Európai Ügyészség (EPPO) létrehozása volt. Az Európai Ügyészséget az Európai Parlament egyetértésével a Tanács hozta létre az (EU) 2017/1939 rendelettel, egy 22 tagállamot érintő megerősített együttműködés részeként. 2021 júniusában, 3 évvel az Európai Ügyészségről szóló rendelet hatálybalépését követően az Európai Ügyészség az európai főügyész javaslata alapján hozott bizottsági határozatot követően megkezdte működését. Az Európai Ügyészség székhelye Luxembourg. Szervezetileg egy központi és egy decentralizált szintből áll. A központi szintet a központi hivatal alkotja, amely az ügyészi kollégiumból, az állandó tanácsokból, az európai főügyészből, az európai főügyész helyetteseiből, az európai ügyészekből és az adminisztratív igazgatóból áll. A decentralizált szintet a tagállamokba delegált európai ügyészek alkotják. Az EPPO hatáskörrel rendelkezik az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények tetteseinek és részeseinek felkutatására, velük szemben a nyomozás lefolytatására és bíróság elé állításukra. Ebben a vonatkozásban nyomozásokat folytat és eljárási cselekményeket végez, valamint ellátja az ügyészi feladatokat a tagállamok illetékes bíróságain az egyes ügyek jogerős lezárásáig. Tevékenységei során biztosítja a Chartában rögzített jogok tiszteletben tartását. Mindeközben valamennyi intézkedése kapcsán kötelezi a jogállamiság és az arányosság elve. Pártatlanul jár el az általa folytatott nyomozások során, és minden releváns – akár terhelő, akár mentő – bizonyítékot felkutat.

További előrelépést jelent a 2004 januárja óta érvényben lévő európai elfogatóparancs intézménye. A korábbi, túlzottan időigényes kiadatási eljárásokat felváltó európai elfogatóparancs olyan bűncselekmények esetében adható ki, amelyekre minimális büntetési tételként több mint egy év börtönbüntetés szabható ki.

A közös kül- és biztonságpolitika elsősorban az EU közös értékeinek, alapvető érdekeinek és függetlenségének védelmével, az EU és tagállamai biztonságának megerősítésével, a világbéke megóvásával és a nemzetközi biztonság megerősítésével, a demokrácia, a jogállamiság és a nemzetközi együttműködés elősegítésével, az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelmével, valamint a közös védelem kiépítésével foglalkozik.

Mivel az EU nem önálló állam, ezért e feladatok csak lépésről lépésre valósíthatók meg. A külpolitika és mindenekelőtt a biztonságpolitika hagyományosan azon területek körébe tartozik, ahol a tagállamok különösen ügyelnek szuverenitásuk megőrzésére. Ezen a területen a közös érdekeket azért is nehéz meghatározni, mivel az EU-ban már csak Franciaország rendelkezik atomfegyverekkel. További problémát okoz, hogy nem minden uniós tagállam tagja a NATO védelmi szövetségének. A közös kül- és biztonságpolitikai döntéseket ezért jelenleg még túlnyomórészt államközi együttműködés keretein belül hozzák meg. Ezzel párhuzamosan azonban kialakult egy önálló intézkedési eszköztár is, amelynek eredményeképpen az államközi együttműködés szilárd jogi keretekre tett szert.

A változó biztonsági környezet fényében az EU kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiája szorosabb együttműködést indított el a biztonság és a védelem területén. Az uniós tagállamok megállapodtak abban, hogy kiterjesztik az Európai Unió munkáját ezen a területen, és felismerték, hogy ennek eléréséhez elengedhetetlen a szorosabb koordináció, a védelmi beruházások növelése és a védelmi képességek fejlesztésére irányuló együttműködés. Ez az EUSZ 42. cikkének (6) bekezdésében és 46. cikkében, valamint az ahhoz csatolt 10. jegyzőkönyvben előirányzott, biztonsági és védelmi ügyekben folytatott állandó strukturált együttműködés (PESCO) fő célkitűzése. A PESCO révén a tagállamok hatékonyabban tudják kezelni a biztonság területén felmerülő kihívásokat, és jobban elő tudják mozdítani a védelmi együttműködés további integrálását és megerősítését az uniós keretrendszeren belül. A Tanács 2017. december 11-én elfogadta a PESCO létrehozásáról és a részt vevő tagállamok jegyzékének meghatározásáról szóló határozatot, ami történelmi lépést jelentett. Összesen 25 tagállam döntött úgy, hogy részt vesz az állandó strukturált együttműködésben: Belgium, Bulgária, Csehország, Németország, Észtország, Írország, Görögország, Spanyolország, Franciaország, Horvátország, Olaszország, Ciprus, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Lengyelország, Portugália, Románia, Szlovénia, Szlovákia, Finnország és Svédország.

Az Európai Unió hatáskörei

Az EU alapító szerződései nem ruházzák fel az uniós intézményeket általános felhatalmazással a szerződéses célok eléréséhez szükséges intézkedések elrendelésére, hanem az adott fejezetekben külön-külön rögzítik a tevékenységhez szükséges hatásköröket. Alapelvként megfogalmazható, hogy az EU és intézményei nem dönthetnek önállóan jogalapjaikról és illetékességeikről, hiszen a hatáskör-átruházás elve (EUMSZ 2. cikk) továbbra is érvényes. A tagállamok azért választották ezt az utat, hogy a saját hatásköreikről való lemondás folyamata áttekinthetőbb és ellenőrizhetőbb legyen.

A hatáskör-átruházás terjedelme az EU-ra átruházott feladatkörök típusa szerint különböző mértékű. Az EU-ra át nem ruházott hatáskörök a tagállamok kizárólagos rendelkezési körében maradnak. Az EUSZ egyértelműen kimondja, hogy nemzetbiztonsági kérdésekben megmarad a tagállamok kizárólagos illetékessége.

Ez természetesen felveti azt a kérdést, hogy az EU hatáskörei hogyan határolódnak el a tagállamokétól. Az elhatárolás három hatásköri kategória alapján történik:

• Az EU kizárólagos hatáskörrel rendelkezik (EUMSZ 3. cikk) azokon a területeken, amelyek esetében vélelmezhető, hogy az uniós szinten meghozott intézkedés hatékonyabb lesz, mint valamely tagállam koordinálatlan intézkedése. Ezek pontosan körülhatárolt területek, és magukban foglalják a vámuniót, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítását, az euróövezetbe tartozó országok monetáris politikáját, a közös kereskedelempolitikát és a közös halászati politika egyes részeit. Ezeken a szakpolitikai területeken kizárólag az Európai Unió végezhet jogalkotási tevékenységet és fogadhat el kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok csak akkor léphetnek fel tevőlegesen, ha őket az Európai Unió erre felhatalmazza, vagy ha fellépésük célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása (EUMSZ 2. cikk (1) bekezdés).
• Megosztott hatáskör áll fenn az EU és a tagállamok között (EUMSZ 4. cikk) azokon a területeken, ahol az EU beavatkozása hozzáadott értéket képvisel a tagállami intézkedéshez képest. Ilyen megosztott hatáskör alkalmazandó a belső piac szabályozása, a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, a mezőgazdaság és halászat, a környezetvédelem, a közlekedés, a transzeurópai hálózatok, az energiaellátás, valamint a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség területén. Emellett a közös biztonsági ügyek, a közegészségügy, a kutatás és technológiafejlesztés, az űrkutatás, a fejlesztési együttműködés és a humanitárius segítségnyújtás területén is a megosztott hatáskört alkalmazzák. Mindezen területeken az EU elsőbbséggel rendelkezik a hatáskörök gyakorlásában, de nem a teljes politika tekintetében, hanem csak az idevágó uniós jogi aktus által szabályozott elemek vonatkozásában. A tagállamok e hatáskörüket csak annyiban és olyan mértékben gyakorolhatják, amennyiben az EU hatáskörét nem gyakorolta, vagy ha úgy határozott, hogy a továbbiakban lemond hatáskörének gyakorlásáról (EUMSZ 2. cikk (2) bekezdés). Az utóbbi eset akkor áll fenn, ha az illetékes uniós intézmények egy jogalkotási aktus visszavonásáról határoznak, különösen annak érdekében, hogy eleget tegyenek a szubszidiaritás és arányosság alapelveinek. Az Európai Unió Tanácsa – egy vagy több tagja kezdeményezésére – felszólíthatja a Bizottságot, hogy tegyen javaslatokat egy jogi aktus visszavonására.
• Támogató hatáskörök (EUMSZ 6. cikk): A támogató hatáskörök gyakorlásakor az EU kizárólag a tagállamok intézkedéseinek koordinálása és kiegészítése végett avatkozik be, az idetartozó területeken az EU semmi esetre sem harmonizálhatja a nemzeti jogszabályokat (EUMSZ 2. cikk (5) bekezdés). A jogi szabályozás kialakítása továbbra is a tagállamok felelőssége, amelyek e téren jelentős cselekvési szabadsággal rendelkeznek. E kategóriába tartozik az egészség védelme és javítása, az iparpolitika, a kultúra, a turizmus, az oktatás, az ifjúság, a sport és a szakképzés, a polgári védelem és az igazgatási együttműködés. A tagállamok a gazdaság és foglalkoztatáspolitika területén határozottan elismerik, hogy nemzeti intézkedéseiket az EU-n belül koordinálni kell.

Ezeken a speciális hatáskörökön túlmenően az uniós szerződések akkor is megadják a cselekvés lehetőségét az Unió szervei számára, ha az a belső piac megvalósításához és működéséhez, valamint a tisztességes verseny biztosításához elengedhetetlen (lásd EUMSZ 352. cikk – ún. szerződéskiegészítési hatáskör vagy rugalmassági klauzula). Ezzel azonban az uniós intézmények nem kapnak olyan általános érvényű felhatalmazást, amelynek birtokában a Szerződésekben meghatározott célokon kívüli feladatokat hajthatnának végre. Továbbá nem tehetik meg, hogy e felhatalmazásokra hivatkozva kiterjesszék saját hatásköreiket a tagállamok kárára. Korábban nagyon gyakran éltek e felhatalmazás lehetőségével, ahogyan az EU újabb és újabb feladatokkal szembesült, amelyeket az alapító szerződések megkötésekor még nem lehetett előre látni, és ezért hiányoztak a Szerződésekből az ezekhez szükséges egyedi felhatalmazások. Gondolunk itt elsősorban a környezet- és fogyasztóvédelemre, vagy az Európai Regionális Fejlesztési Alap létrehozására, melynek célja, hogy hozzájáruljon az EU fejlett és a gazdasági fejlődésben elmaradt területei közötti különbségek csökkentéséhez. Az említett területekre azonban időközben már speciális felhatalmazásokat hoztak létre. Ezekkel a nyomatékos szabályozásokkal a szerződéskiegészítési hatáskör gyakorlati jelentősége lényegesen csökkent. E hatáskör gyakorlásához az Európai Parlament hozzájárulása szükséges.

Végül léteznek olyan intézkedések meghozatalára szóló felhatalmazások is, amelyek a már egyértelműen kiosztott hatáskörök hatékony és megfelelő gyakorlásához szükségesek (tárgyi összefüggés szerinti hatáskörök). E hatáskörök különleges fontosságúak a külkapcsolatok gyakorlása tekintetében. Ennek alapján az EU kötelezettségeket vállalhat a ráruházott feladatokkal összefüggő területeken nem uniós országokkal szemben, vagy nemzetközi szervezetekkel szemben is. Szemléletes példa erre a Bíróság által tárgyalt Kramer és társai ügy. Az ügyben az Unió arra vonatkozó hatásköréről van szó, amelynek alapján az EU az uniós halászati kvóták megállapítása érdekében együttműködhet más nemzetközi szervezetekkel, és adott esetben nemzetközi jogi kötelezettségeket vállalhat. Kimondottan erre vonatkozó szerződéses szabályozás hiányában a Bíróság az EU közös agrárpolitikájában szereplő halászati politika már meglévő belső hatásköréből vezette le az ehhez szükséges külső kompetenciát.

Hatásköreinek gyakorlása során az EU a katolikus társadalmi tanításból származó szubszidiaritás elve szerint köteles eljárni, amely az Európai Unióról szóló szerződésben való rögzítése révén mintegy alkotmányos rangra emelkedett (EUSZ 5. cikk (3) bekezdés). Ennek az elvnek két oldala van: a pozitív, azaz a hatásköröket ösztönző oldal azt mondja ki, hogy az EU-nak cselekednie kell, ha az elérni kívánt célok uniós szinten könnyebben elérhetők; a negatív, azaz a hatásköröket korlátozó oldal pedig azt jelenti, hogy az EU nem avatkozhat be, ha a tagállamok cselekvése elegendő a cél megvalósításához. Mindezt az EU kizárólagos hatáskörébe tartozó területeken automatikusan vélelmezni kell, ezért ezeken a területeken nincs szükség a szubszidiaritás ellenőrzésére. Az összes többi hatásköri terület esetében azonban ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az összes uniós intézmény – különösen a Bizottság – köteles igazolni, hogy egyáltalán szükséges-e az uniós szabályozás és az uniós szinten való fellépés. Montesquieu után szabadon: ha nincs szükség uniós szabályozásra, úgy arra van szükség, hogy az EU ne hozzon szabályozást. Ha pedig az uniós szintű szabályozás szükségességére igen a válasz, akkor a következő kérdés az, hogy milyen legyen a meghozandó intézkedés intenzitása és fajtája. A választ erre az arányosság elve adja meg, amelyet a hatáskörökre vonatkozó rendelkezésekkel összefüggésben az EU-Szerződés (EUSZ 5. cikk (4) bekezdés) rögzít. Eszerint behatóan meg kell vizsgálni, hogy valóban szükség van-e jogi eszközre, illetve nem lennének-e más eszközök is elég hatékonyak. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy a nemzeti előírások kölcsönös elismerése érdekében hozott keretszabályokat, szabályozási minimumokat tartalmazó előírásokat előnyben kell részesíteni, és a túlzottan részletes jogszabályokat kerülni kell.

Az Európai Tanács a 27 tagállam állam- és kormányfőiből, valamint az Európai Tanács elnökéből és az Európai Bizottság elnökéből áll. Az Európai Unió Tanácsának 27, egy-egy tagállamot képviselő miniszter a tagja. Az Európai Parlament 705 európai parlamenti képviselőből áll. Az Európai Bizottságnak 27 tagja van, minden tagállamból egy-egy tag. A Régiók Bizottságának 329 tagja van. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 326 tagból áll. Az Európai Unió Bíróságán belül a Bíróságnak 27 bíró a tagja (minden tagállamból egy), a Törvényszéknek pedig 54 (minden tagállamból kettő). Az Európai Számvevőszéknek 27, tagállamonként egy-egy tagja van. Az Európai Központi Bank 19 kormányzóból áll, akik az eurózónában lévő tagállamok központi bankjait képviselik. Az Európai Beruházási Bank kormányzótanácsának 27 tagja van, minden tagállamból egy-egy tag.

A szubszidiaritás és arányosság alapelveinek betartását most már a nemzeti parlamentek is ellenőrizhetik. Erre vezettek be egy korai figyelmeztető rendszert, amelynek keretében a nemzeti parlamentek a jogalkotási javaslat megküldését követő nyolc héten belül indoklással ellátott véleményt terjeszthetnek elő, amelyben adott esetben kifejthetik, hogy a kérdéses jogalkotási javaslat miért nem áll összhangban a szubszidiaritás és az arányosság elvével. Amennyiben ezt az indoklással ellátott véleményt a nemzeti parlamenteknek járó szavazatok legalább egyharmada támogatja (a nemzeti parlamentek mindegyike két szavazattal rendelkezik, kétkamarás parlament esetén kamaránként egy szavazat jár), úgy a jogalkotási javaslatot a kezdeményezőnek (általában az Európai Bizottság) ismételten felül kell vizsgálnia. A javaslat a felülvizsgálat kimenetelétől függően fenntartható, módosítható vagy visszavonható. Amennyiben az Európai Bizottság a tervezet fenntartása mellett dönt, úgy indoklással ellátott véleményében ki kell fejtenie, miért van szerinte a tervezet összhangban a szubszidiaritás elvével. Az indoklással ellátott véleményt a nemzeti parlamentek megindokolt állásfoglalásával együtt megküldik az uniós jogalkotónak, hogy a jogalkotási eljárás során vegye figyelembe. Amennyiben az uniós jogalkotó a Tanács tagjainak 55%-os többségével vagy az Európai Parlamentben leadott szavazatok többségével azon a véleményen van, hogy a javaslat nem áll összhangban a szubszidiaritás elvével, úgy a jogalkotási javaslatot nem vizsgálják tovább.

Az Európai Unió intézményei és szervei

Az EU „alkotmányával” összefüggésben felmerül egy további kérdés az Európai Unió felépítését illetően: melyek az EU szervei? Mivel az EU egyébként államokat megillető funkciókat tölt be, felmerül a kérdés, hogy van-e az EU-nak kormánya, parlamentje, vannak-e közigazgatási hatóságai és bíróságai, ugyanúgy, mint az számunkra a tagállamok esetében ismeretes. Az EU-ra ruházott feladatok végrehajtását és az integrációs folyamat irányítását tudatosan nem bízták csak a tagállamok kezdeményezésére és hatáskörére vagy a nemzetközi együttműködésre. Az EU rendszere sokkal inkább intézményes jellegű, mely képessé teszi az EU-t arra, hogy új lendületet és célokat adjon az európai egyesítés folyamatának, valamint az illetékességi körébe tartozó területeken minden tagállam számára kötelező érvényű jogrendet teremtsen.

Az EU intézményrendszerének főszereplői az uniós intézmények, vagyis az Európai Parlament, az Európai Tanács, az Európai Unió Tanácsa, az Európai Bizottság, az Európai Unió Bírósága, az Európai Központi Bank, valamint az Európai Számvevőszék. Az EU intézményrendszerének kiegészítő szervei az Európai Beruházási Bank, valamint az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Európai Bizottsága.

Intézmények

Az Európai Parlament (EUSZ 14. cikk)

Az Európai Parlament az EU polgárait képviseli. A Parlament az ESZAK közgyűléséből, az EGK közgyűléséből és az Euratom közgyűléséből alakult ki, amelyeket az Európai Közösségek közös szervezeteiről szóló 1957-es megállapodás (az ún. első egyesítési szerződés) egyesített egyetlen „közgyűlésben”. Az „Európai Parlament” elnevezés csak akkor vált hivatalossá, amikor az Európai Unióról szóló szerződés (Maastrichti Szerződés) módosította az EK-Szerződést, bár ezzel egy már addig is általánosan használt elnevezést szentesített, amely egészen 1958-ig nyúlik vissza, amikor a közgyűlés a nevét „Európai Parlamentre” változtatta.

Összetétel és választás

1979-ig az Európai Parlament képviselőit a nemzeti parlamentek tagjai közül nevezték ki és delegálták az Európai Parlamentbe. Az Európai Parlament képviselőinek a tagállamok lakossága által történő általános és közvetlen megválasztását már a Szerződésekben is előirányozták, ám ezt számos sikertelen kezdeményezést követően csak 1979 júniusában sikerült megvalósítani. Azóta ezt a választást a „jogalkotási ciklus” időtartamának megfelelőn ötévente mindig megrendezik. Évtizedes erőfeszítés eredményeképpen végül 1976-ban az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmánnyal bevezettek egy egységes választási eljárást, amelyet 2002-ben az úgynevezett közvetlen választásról szóló okmánnyal alapvetően megreformáltak. Eszerint még mindig minden tagállam maga határozza meg saját választási eljárását, de ugyanazon alapvető demokratikus szabályokat kell követniük:

• általános és közvetlen választás;
• arányos képviselet;
• titkos és szabad választás;
• alsó korhatár (a választójog tekintetében minden tagállamban 18 év, kivéve Ausztriát és Máltát, ahol a választójog alsó korhatára 16 év, valamint Görögországot, ahol az alsó korhatárt 17 évben határozták meg);
• öt évre szóló, megújítható mandátum;
• összeférhetetlenség (az Európai Parlament képviselői nem tölthetnek be két hivatalt egyidejűleg, pl. bírói, ügyészi és miniszteri tisztséget; ezenkívül saját országuk törvényei is vonatkoznak rájuk, amelyek a mandátumok vagy hivatalok halmozását még szigorúbban korlátozhatják);
• a választás dátuma;
• a férfiak és nők azonos jogállása.

Egyes országokban a választás kötelező (Belgium, Görögország és Luxemburg).

Ezen túlmenően 2009-ben hatályba lépett az Európai Parlament képviselőire vonatkozó egységes szabályzat, amely átláthatóbbá teszi azokat a feltételeket, amelyek között a képviselők dolgoznak, és világos szabályokat határoz meg. Ezenkívül minden képviselőre érvényes, egységes illetményt vezet be, melyet az EU költségvetéséből fizetnek ki.

A közvetlen választásokkal az Európai Parlament demokratikus legitimációt kapott, és bizton állíthatja, hogy az EU polgárait képviseli. De egy közvetlenül megválasztott parlament puszta létezésének ténye önmagában még nem valósítja meg a demokratikus alkotmány alapkövetelményét, miszerint minden állami hatalom forrása a nép kell, hogy legyen. Ebbe a döntéshozatali folyamat átláthatósága és a döntéshozó szervek reprezentatív volta mellett a döntéshozatalban részt vevő uniós intézmények Parlament általi ellenőrzése és legitimációja is beletartozik. Ezen a területen is jelentős előrelépés történt az elmúlt években. Nem csupán az Európai Parlament jogkörei bővültek folyamatosan, hanem a Lisszaboni Szerződéssel az Európai Unió munkamódszerében összességében egyre inkább elkötelezte magát a képviseleti demokrácia elvének betartása mellett. Ennek eredményeképpen az Európai Unió valamennyi polgára közvetlenül képviselteti magát az Európai Parlamentben, és jogában áll aktívan részt venni az EU demokratikus életében. Ezzel azt kívánják biztosítani, hogy az uniós szintű döntéseket lehetőleg átláthatóan és polgárbarát módon hozzák meg. A politikai pártok feladata uniós szinten az európai identitás kialakulásának elősegítése, valamint az uniós polgárok akaratának kinyilvánítása. Ha az EU jelenlegi demokratikus rendjét szem előtt tartva mégis megemlíthetnénk egy hiányosságot, az annyi lenne, hogy az Európai Parlament a parlamentáris demokrácia állami modelljétől eltérően nem választ kormányt, amely felelősséggel tartozna a Parlamentnek.

Ez a „hiányosság” azzal az egyszerű körülménnyel magyarázható, hogy az EU-nak nincs hagyományos értelemben vett kormánya. Az uniós szerződésekben megfogalmazott kormányzati hatáskörbe tartozó funkciókat a Tanács és az Európai Bizottság látja el munkamegosztással. Mindazonáltal a Lisszaboni Szerződés jelentősen kibővítette az Európai Parlament hatáskörét az Európai Bizottságba történő kinevezések tekintetében: kezdve attól, hogy az Európai Bizottság elnökének kinevezése az Európai Tanács ajánlása alapján az Európai Parlament által történik, egészen odáig, hogy az Európai Bizottságot teljes összetételére vonatkozóan az Európai Parlament hagyja jóvá (ún. „beiktatási jog”). Ugyanakkor az Európai Parlamentnek nincs hasonló befolyása a Tanács összetételére. A Tanács csak annyiban áll parlamenti ellenőrzés alatt, amennyiben minden tagja nemzeti miniszterként alá van vetve hazai parlamentje ellenőrzésének.

Az Európai Parlament szerepe az EU jogalkotási folyamatában jelentősen megerősödött. Azzal, hogy az együttdöntési eljárást az EU rendes jogalkotási eljárásává tették, az Európai Parlament a Tanács mellett úgymond „társjogalkotóvá” vált. A rendes jogalkotási eljárás keretén belül az Európai Parlamentnek lehetősége nyílik arra, hogy több olvasatban módosításokat szövegezzen meg a jogalkotási aktusokon, és bizonyos határokon belül a Tanáccsal szemben is sikeresen érvényesítse akaratát. Uniós jogi aktus nem jöhet létre az Európai Parlament és a Tanács egyetértése nélkül.

Emellett hagyományosan nagyon erős az Európai Parlament pozíciója a költségvetési eljárásban. A Lisszaboni Szerződés azzal is bővítette az Európai Parlament költségvetési hatásköreit, hogy az Európai Parlamentnek jóvá kell hagynia a többéves pénzügyi tervet, és valamennyi kiadásról együtt dönt a Tanáccsal.

Az Európai Parlament egyetértési joggal rendelkezik minden, a rendes jogalkotási eljárás valamely területét érintő fontos nemzetközi megállapodás, valamint az új tagállamokkal megkötendő és a csatlakozás feltételeit rögzítő csatlakozási szerződések esetében is.

Időközben az Európai Parlament ellenőrzési funkcióinak köre is jelentősen bővült. Az ellenőrzés mindenekelőtt abban áll, hogy a Bizottság beszámolási kötelezettséggel tartozik az Európai Parlamentnek, meg kell védenie véleményét a nyilvános plenáris vitákban, és évente be kell nyújtania vitaanyagként az Európai Parlamentnek egy, az Európai Unió tevékenységeiről szóló általános jelentést. Az Európai Parlament kétharmados többséggel bizalmatlansági indítványt szavazhat meg, amellyel az Európai Bizottságot testületi lemondásra kényszerítheti (EUMSZ 234. cikk). Eddig többször is terjesztettek már bizalmatlansági indítványt az Európai Parlament elé, azonban a szükséges többséget egyik alkalommal sem érték el². Mivel az uniós gyakorlatban a Tanácsnak is válaszolnia kell az Európai Parlament kérdéseire, az Európai Parlamentnek az EU két fontos alkotmányos intézményével is lehetősége van közvetlen politikai párbeszédet folytatni.

Az Európai Parlament e politikai ellenőrzési lehetőségei mára további mechanizmusokkal egészültek ki. A Parlament külön erre kinevezett vizsgáló­bizottságok keretén belül járhat utána az EU-ban vélhetően elkövetett törvénysértéseknek és visszásságoknak. Ilyen vizsgálóbizottságot hoztak létre 2016 júniusában az úgynevezett panamai dokumentumok nyomán, amelyek offshore vállalatokat és azok titokban tartott vagyonát leplezték le. A vizsgálóbizottság feladata annak vizsgálata volt, hogy a pénzmosással, adókikerüléssel és adócsalással összefüggésben megsértették-e az uniós jogot. Egy másik, szintén 2016-ban létrehozott vizsgálóbizottság a gépjárművek kibocsátásával kapcsolatos botrány kérdésével foglalkozott. Végül 2020 júniusában az EP vizsgálóbizottságot hozott létre az EU-n belüli állatszállítással kapcsolatban, hogy kivizsgálja az élő állatok szállításáról szóló uniós rendelet (2005/1/EK rendelet) megsértésének eseteit. Ezenkívül minden polgárnak vagy jogi személynek a Szerződésekben biztosított joga, hogy petíciót nyújtson be az Európai Parlamenthez, amellyel egy állandó Petíciós Bizottság foglalkozik. Végezetül az Európai Parlament élt az adott lehetőséggel és kinevezett egy, az állampolgárok ügyeivel foglalkozó európai ombudsmant, aki – a Bíróság kivételével – az összes uniós szerv és intézmény tevékenységének visszásságaira vonatkozó panaszokat fogadja. Az európai ombudsman vizsgálatokat folytathat, és kérdőre vonhatja az adott intézményt. Tevékenységéről jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek.

Székhely

Az Európai Parlament székhelye Strasbourgban van, ahol a havonkénti plenáris üléseket (összesen 12) tartják, beleértve a költségvetési ülést is. További plenáris üléseket tartanak Brüsszelben, ahol a bizottságok is üléseznek. Az Európai Parlament Főtitkársága Luxembourgban működik. Mindezt az Európai Tanács 1992-ben határozta meg, majd a Lisszaboni Szerződéshez csatolt 6. jegyzőkönyv megerősítette. E döntés eredményeként az Európai Parlament képviselőinek, valamint egyes tisztviselőinek és alkalmazottainak ingázniuk kell Strasbourg, Brüsszel és Luxembourg között, ami igen költséges dolog.

Az Európai Tanács (EUSZ 15. cikk)

Az Európai Tanács a tagállamok állam- és kormányfői, valamint az Európai Tanács és az Európai Bizottság elnökeinek részvételével félévente legalább kétszer ülésezik Brüsszelben.

Összetétel és feladatok

A Lisszaboni Szerződéssel létrejött az Európai Tanács elnökének hivatala. Az Európai Tanács elnöke a soros elnökségektől eltérően nem nemzeti, hanem európai mandátummal rendelkezik, amely két és fél évre szóló, teljes munkaidőben végzendő megbízatás. Elnökké valamely kiemelkedő személyiséget kell kinevezni; ami az Európai Tanács tagjainak minősített többségi szavazatával történik, az újraválasztás egy alkalommal lehetséges. Az elnök feladatai közé tartozik az Európai Tanács üléseinek előkészítése és nyomon követése, valamint az EU képviselete a kül- és biztonságpolitika területén tartott nemzetközi csúcstalálkozókon.

Az Európai Tanács jogalkotási tevékenységet nem végez. Feladata az általános politikai irányvonalak meghatározása az EU tevékenységéhez. Ennek során az Európai Tanács konszenzussal úgynevezett „következtetéseket” fogad el, amelyek alapvető politikai döntéseket tartalmaznak, illetve irányelveket és megbízásokat fogalmaznak meg a Tanács és a Bizottság munkája számára. Ilyen módon mozdította elő az Európai Tanács például a gazdasági és monetáris uniót, az Európai Monetáris Rendszert, az Európai Parlament közvetlen megválasztását, továbbá a szociálpolitikai tevékenységeket és a csatlakozási ügyeket.

Az Európai Unió Tanácsa (EUSZ 16. cikk)

Összetétel és elnökség

Az Európai Unió Tanácsában a tagállamok kormányai képviseltetik magukat. Mind a 27 tagállam egy-egy képviselőt delegál, aki többnyire, de nem szükségszerűen, az adott téma illetékes szakminisztere, illetve államtitkára. Fontos, hogy az adott kormányt képviselő személy felhatalmazása alapján a megfelelő tagállam kormányának nevében kötelező érvénnyel járhasson el. Már abból is, hogy a tagállamok kormányai különböző módon képviseltethetik magukat, egyértelművé válik, hogy a Tanácsnak nincsenek állandó tagjai; ehelyett tíz különféle személyi és szakterületi összetételben ülésezik.

A „Külügyek Tanácsa” az Európai Tanács stratégiai iránymutatásainak megfelelően alakítja ki az EU külügyi tevékenységét, és gondoskodik az Unió tevékenységének koherenciájáról. Az „Általános Ügyek Tanácsa” gondoskodik a Tanács által különböző összetétellel végzett munkák koherenciájáról, és az Európai Tanács elnökével és a Bizottsággal karöltve előkészíti az Európai Tanács üléseit. A Tanácsban az elnökséget – a „Külügyek Tanácsa” kivételével, amelyet az EU külügyi és biztonságpolitikai főképviselője vezet – a tagállamok egymást váltva hat-hat hónapig látják el. A sorrendről a Tanács egyhangúan dönt. Az elnökséget minden év január 1-jén és július 1-jén váltják (2020: Horvátország, Németország; 2021: Portugália, Szlovénia; 2022: Franciaország, Csehország; 2023: Svédország, Spanyolország). Az elnöklés viszonylag gyakori váltása miatt a mindenkori elnökségek meghatározott munkaprogram alapján dolgoznak, amelyet a két következő elnökséggel egyeztetnek, és amely így 18 hónapon keresztül érvényes (ún. „csoportos elnökség”). Az elnökség feladata mindenekelőtt a Tanács és az őt segítő bizottságok munkájának irányítása. A Tanács elnöklésének annyiban politikai jelentősége is van, hogy a Tanács elnökségét adó tagállam a világ nyilvánossága előtt felértékelődik, és ezért elsősorban a kisebb tagállamok is lehetőséget kapnak arra, hogy e szerepkörben a „nagyok” mellett politikailag a figyelem középpontjába kerüljenek, és nevet szerezhessenek az európai politikában.

A Tanács munkáját számos előkészítő testület (bizottságok és munkacsoportok) támogatja, amelyek a tagállamok képviselőiből állnak. E testületek közül a legfontosabb az Állandó Képviselők Bizottsága (Coreper I. és II.), amely rendszerint hetente legalább egyszer ülésezik.

A Tanács munkáját az általa kinevezett főtitkár irányítása alatt álló Főtitkárság segíti.

A Tanács székhelye Brüsszelben van.

Feladatok

A Tanácsnak öt lényeges feladata van:

• A Tanács elsődleges feladata a jogalkotás, amit az Európai Parlamenttel a rendes jogalkotási eljárás keretein belül valósít meg.
• A Tanács feladata emellett a tagállamok gazdaságpolitikájának összehangolása.
• Az Európai Tanács által meghatározott irányvonalak mentén alakítja az EU közös kül- és biztonságpolitikáját.
• A Tanács a felhatalmazott szerv az egyrészt az EU, másrészt a nem uniós államok vagy nemzetközi szervezetek közötti megállapodások megkötésére.
• Az Európai Bizottság tervezete alapján összeállítja a költségvetést, amelyet viszont ezután az Európai Parlamentnek is jóvá kell hagynia. Szintén a Tanács terjeszti elő az Európai Parlament számára a Bizottságnak a költségvetés végrehajtására vonatkozó mentesítéséről szóló ajánlást.

A Tanács nevezi ki a Számvevőszék, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság, valamint a Régiók Európai Bizottságának tagjait.

Tanácskozások és döntéshozatal a Tanácsban

A Tanács ülésein a tagállamok egyéni érdekeit és az uniós érdekeket hozzák összhangba. Noha a Tanácsban mindenekelőtt a tagállamok érdekeit érvényesítik, a Tanács tagjai ugyanakkor kötelesek az Európai Unió egészének céljait és szükségleteit is szem előtt tartani. A Tanács uniós intézmény, és nem kormányközi konferencia. Éppen ezért a Tanács munkája során nem a tagállamok közötti legkisebb közös nevezőt keresi, hanem célja az uniós érdekek és a tagállamok érdekei közötti optimális egyensúly megtalálása.

A Tanács csak olyan dokumentumok és tervezetek alapján tanácskozik és dönt, amelyek mind a 24 hivatalos nyelven (angol, bolgár, cseh, dán, észt, finn, francia, görög, holland, horvát, ír, lengyel, lett, litván, magyar, máltai, német, olasz, portugál, román, spanyol, svéd, szlovák és szlovén) elérhetők. Sürgős esetben egyhangúlag el lehet térni e nyelvi szabályozás alkalmazásától. Ez azokra a módosítási javaslatokra is érvényes, amelyek még a Tanács ülése alatt kerülnek benyújtásra és megvitatásra.

Az uniós Szerződések a Tanács szavazásaira a többségi szabályt írják elő – alapvető szabályként a minősített többség elve érvényesül (EUSZ 16. cikk (3) bekezdés). Csak néhány területen (elsősorban eljárási kérdésekben) elegendő az egyszerű többség, amikor a Tanács minden tagja egy-egy szavazattal rendelkezik (az egyszerű többséghez 27 tagállam 14 szavazata szükséges).

A kettős többség rendszere értelmében a minősített többséghez a Tanács tagjai legalább 55%-ának – legalább 15 tag által leadott, egyben az Unió népességének legalább 65%-át kitevő tagállamokat képviselő – szavazata szükséges (EUSZ 16. cikk (4) bekezdés)³.

Annak érdekében, hogy néhány nagy lakosságú tagállam ne akadályozhassa meg egy döntés elfogadását, a blokkoló kisebbségnek legalább négy tagállamból kell állnia, amelyek együttesen az Unió népességének legalább 35%-át képviselik. A rendszert egy kiegészítő mechanizmus teszi teljessé: abban az esetben, ha a blokkoló kisebbség nem jönne létre, a döntéshozatali eljárás felfüggeszthető. A Tanács ebben az esetben nem tér át a szavazásra, hanem a tárgyalásokat „észszerű időn belül” folytatja, amennyiben a Tanácsnak a népesség vagy a tagállamok legalább 75%-át képviselő tagjai – ami szükséges a blokkoló kisebbség létrejöttéhez – erre igényt tartanak.

A különösen érzékeny politikai területeken meghozandó határozatok esetében a Szerződések egyhangúságot írnak elő. A tartózkodások azonban nem akadályozzák meg egy határozat létrejöttét. Egyhangúság érvényes az adózás, a munkavállalók szociális biztonságát és szociális védelmét érintő szabályozások, az Unió alapértékeinek egy tagállam által történő megsértésének megállapítása, valamint a közös kül- és biztonságpolitika elveinek meghatározására és végrehajtására vonatkozó határozatok, illetve a büntető­ügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés területén elfogadott bizonyos határozatok esetében.

Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője (az EUSZ 18. cikke)

Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, eltérően az alkotmány tervezetében leírtaktól, nem vált az EU külügyminiszterévé; az intézményes rendszerben betöltött szerepe mindamellett jelentősen megerősödött és kibővült. A főképviselő egyfelől a Tanácshoz kötődik, ahol a Külügyek Tanácsában elnököl, másrészt pedig a Bizottsághoz, ahol alelnökként a külügyekért felelős. A főképviselőt az Európai Tanács minősített többséggel, az Európai Bizottság elnökének hozzájárulásával nevezi ki. A főképviselő munkáját a 2011-ben létrehozott Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) támogatja, amely a Bizottság és a Tanács külpolitikáért felelős szolgálatainak összevonásával és a nemzeti diplomáciai szolgálatok diplomatáinak bevonásával alakult meg.

Az Európai Bizottság (EUSZ 17. cikk)

Összetétel

Az Európai Bizottságnak 27 tagja van, minden tagállamból egy-egy tag, tehát a Bizottságban jelenleg (különböző beosztásokban) 27 biztos tevékenykedik (EUSZ 17. cikk (4) bekezdés). Az EUSZ 17. cikkének (5) bekezdése 2014. november 1-jétől a Bizottság csökkentését írta elő, mégpedig a tagállamok számának kétharmadával megegyező számú tagra, ezt a rendelkezést azonban az Európai Tanács határozata alapján nem léptették életbe.

A Bizottságot az elnök vezeti, aki meghatározó pozícióval bír a testületen belül. Nem csupán „primus inter pares” (első az egyenlők között), hanem annyiban kiemelt helyzetben van, hogy ő az, aki meghatározza a Bizottság működésére vonatkozó iránymutatásokat, és dönt a Bizottság belső szervezetéről (EUSZ 17. cikk, (6) bekezdés, a) és b) pont). Az elnök ezáltal iránymutatási hatáskörrel rendelkezik, és ellenőrzést gyakorol a szervezet felett. Az ezekkel a hatáskörökkel felruházott elnök feladata biztosítani azt, hogy a Bizottság koherensen, hatékonyan és a kollegialitás elvével összhangban járjon el, ami elsősorban a testületi határozathozatalban fejeződik ki (EUMSZ 250. cikk (1) bekezdés). Az elnök dönt a Bizottságra háruló feladatok csoportosításáról és a Bizottság tagjai közötti elosztásáról, és a feladatok elosztását a Bizottság hivatali ideje alatt meg is változtathatja (EUMSZ 248. cikk). Az elnök nevezi ki az ügyvezető alelnököket és a többi alelnököt, kivéve az EU közös kül- és biztonságpolitikai főképviselőjét, aki hivatalból egyben a Bizottság alelnöke is. Ezen túlmenően a Szerződés kifejezetten előírja, hogy a Bizottság bármely tagjának be kell nyújtania lemondását, ha az elnök erre felszólítja (EUSZ 17. cikk, (6) bekezdés, második albekezdés). Végezetül pedig az elnök kiemelt szerepe abban is megnyilvánul, hogy a Bizottság többi tagjának kiválasztása során joga van a meghallgatáshoz, továbbá hogy az Európai Tanácsnak is tagja. 2019 decembere óta az Európai Bizottságot első alkalommal egy női elnök, Ursula von der Leyen vezeti.

Egy-egy alelnök vezetésével hat biztosi csoport működik, amelyek – függetlenül a kollegialitás elvétől – nyomon követik és előmozdítják a legfontosabb politikai prioritásokkal kapcsolatos munkát:

• európai zöld megállapodás, Frans Timmermans ügyvezető alelnök irányítása alatt;
• a digitális korra felkészült Európa, Margrethe Vestager ügyvezető alelnök irányítása alatt;
• emberközpontú gazdaság, Valdis Dombrovskis ügyvezető alelnök irányítása alatt;
• Európa globális szerepének erősítése, Josep Borell Fontelles külügyi főképviselő irányítása alatt;
• az európai életmód előmozdítása, Margarítisz Szhinász alelnök irányítása alatt;
• új lendület az európai demokrácia számára, Věra Jourová alelnök irányítása alatt.

Az elnököt és a Bizottság tagjait öt évre nevezik ki. Ehhez a beiktatási eljárást alkalmazzák. Ezt az eljárást a Lisszaboni Szerződés az EUSZ 17. cikkének (7) bekezdésében újraszabályozta. Egy többlépcsős eljárásról van szó. Először az elnököt nevezik ki, utána pedig azokat a személyeket választják ki, akiket a Bizottság tagjának kívánnak kinevezni. A harmadik lépésben hivatalosan kinevezik a Bizottság elnökét, az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjét, valamint a Bizottság többi tagját.

A megfelelő egyeztetéseket követően az Európai Tanács minősített többséggel javaslatot tesz az Európai Parlamentnek a Bizottság elnökének személyére. Az elnöki hivatal jelöltjeinek kiválasztásakor figyelembe kell venni az európai parlamenti választások eredményét. Ez az új feltétel a Bizottság nagyobb politikai súlyát hivatott szolgálni. Ez végső soron ugyanis azt jelenti, hogy az Európai Parlament többséget szerző képviselőcsoportjainak jelentős súlya lesz az elnök jelölésében.

Az elnök megválasztását követően az Európai Tanács „konszenzussal” (EUSZ 15. cikk (4) bekezdés) elfogadja azoknak a személyeknek az egyes tagállamok javaslatai szerint összeállított listáját, akiket a Bizottság tagjaivá szándékozik kinevezni. Ezeket a személyeket általános alkalmasságuk és Európával kapcsolatos szerepvállalásuk alapján kell kiválasztani, a jelölteknek pedig emellett garantálniuk kell függetlenségüket is. Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének kinevezéséhez elegendő a minősített többség is az Európai Tanácsban (EUSZ 18. cikk (1) bekezdés). Az Európai Tanácsnak és a Bizottság megválasztott elnökének egyetértésre kell jutnia a jelöltek személyéről. A főképviselő kinevezéséhez pedig még a Bizottság kinevezett elnökének kifejezett jóváhagyása is szükséges. A Bizottság megválasztott elnökének vétója esetén a Bizottság többi tagja nem nevezhető ki.

Az elnök megválasztását, valamint az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének és a Bizottság többi tagjának kinevezését követően az Európai Bizottságot mint testületet az Európai Parlament hagyja jóvá. A Bizottság kijelölt tagjainak azonban először is részt kell venniük a parlamenti képviselők előtt tartott meghallgatáson, ahol rendszerint az adott tárca illetékességébe tartozó szakmai témákról és a jelöltnek az Unió jövőjével kapcsolatos alapvető személyes viszonyulásáról tesznek fel kérdéseket. Az Európai Parlament jóváhagyását követően – amihez elegendő az egyszerű többség – az Európai Tanács minősített többséggel kinevezi a Bizottság elnökét és többi tagját. A Bizottság tagjainak kinevezését követően kezdi meg tevékenységét.

Az Európai Bizottság székhelye Brüsszel.

Feladatok

A Bizottság mindenekelőtt az EU politikájának „motorja”. Minden uniós tevékenység kiindulópontja, hiszen a Bizottság feladata a Tanács elé terjeszteni az uniós szabályozásra vonatkozó javaslatokat (ez a Bizottság ún. „kezdeményezési joga”). A Bizottság nem tetszése szerint végzi tevékenységét, hanem köteles cselekedni, ha az Unió érdekei ezt kívánják. A Parlamentnek (EUMSZ 225. cikk), a Tanácsnak (EUMSZ 241. cikk) és polgári kezdeményezés keretei között az uniós polgárok egy csoportjának (EUSZ 11. cikk (4) bekezdés) egyaránt megvan a lehetősége arra, hogy felszólítsa a Bizottságot egy-egy javaslat kidolgozására. A Bizottság saját jogalkotási hatáskört csak bizonyos szűken körülhatárolt területeken kapott (pl. EU-költségvetés, strukturális alapok, adózási diszkrimináció felszámolása, segélyek, védzáradékok). Ennél sokkal kiterjedtebb az átruházott jogalkotási hatáskörök területe, amelyekkel az Európai Parlament és a Tanács ruházza fel a Bizottságot az általuk meghozott intézkedések végrehajtására (lásd EUMSZ 290. cikk).

A Bizottság egyben a Szerződések, és így az uniós jog őre is. Ellenőrzi az elsődleges és másodlagos uniós jog tagállamok általi alkalmazását és végrehajtását. Az uniós jog megsértésével szemben a Bizottság a kötelezettségszegési eljárás (EUMSZ 258. cikk) keretében jár el, és szükség esetén az ügyet a Bíróság elé viszi. A természetes és jogi személyek uniós jogsértéseivel is a Bizottság foglalkozik, különösen a versenyjog területén, és nem utolsósorban komoly büntetéseket szab ki. Az uniós szabályokkal való visszaélés elleni harc az utóbbi években a Bizottság tevékenységének egyik legfontosabb elemévé vált.

A jogvédő szerephez szorosan kapcsolódik az a feladat, amikor a Bizottság az európai uniós érdekek képviselőjeként lép fel. A Bizottság alapvetően csak az Unió érdekeit képviselheti. Folyamatosan törekednie kell arra, hogy a Tanácsban folytatott, gyakran nehéz tárgyalások során az Európai Unió érdekeit érvényre juttassa, és olyan kompromisszumokat kössön, melyek ezen érdekeknek megfelelnek. Ezzel egyidejűleg a tagállamok között közvetítő szerepet tölt be, amely feladatra semlegességénél fogva kifejezetten hivatott és alkalmas.

Végezetül a Bizottság – még ha csak korlátozott mértékben is – végrehajtó szerv is. Ez mindenekelőtt a versenyjog területére érvényes, ahol a Bizottság egy teljesen szokványos közigazgatási hatóság tevékenységét látja el. Tényállásokat ellenőriz, engedélyez és tilt, és adott esetben szankciókról dönt. A Bizottság hatáskörei hasonlóan szerteágazók az uniós strukturális alapok és a költségvetési gazdálkodás területein. Rendszerint azonban a tagállamok maguk gondoskodnak az egyes uniós szabályozások végrehajtásáról. Az uniós Szerződések által választott megoldás előnye, hogy az európai uniós jogrend a polgárok számára még mindig „idegen” valóságát a mindenki számára ismert nemzeti rend tekintélye alapján és köntösébe bújtatva hozza közelebb az uniós polgárokhoz.

Az Európai Unió Bírósága (EUSZ 19. cikk)

Minden rend csak akkor tartható fenn, ha annak szabályait egy független hatalom felügyeli. Egy államok alkotta unió esetében még fennáll annak a veszélye is, hogy a közös szabályokat – amennyiben ellenőrzésüket a nemzeti bíróságokra bízták – államonként különféleképpen értelmezik és alkalmazzák. Az uniós jog minden tagállamban egységes alkalmazása így kérdésessé válna. Emiatt már 1952-ben, az első közösség (Európai Szén- és Acélközösség) megalapításakor felállítottak egy bíróságot, amely 1957-ben a másik két Közösség (E[G]K és Euratom) bírói testületévé vált, Az Európai Unió Bíróságának székhelye Luxembourg.

ma pedig az EU igazságszolgáltatási szerve. Az igazságszolgáltatási munka jelenleg két szinten folyik:

• a Bíróság mint az európai joghatóság legfelsőbb bírósága (EUMSZ 253. cikk), valamint
• a Törvényszék (EUMSZ 254. cikk).

A Bíróság tehermentesítése és az EU-n belüli jogvédelem javítása érdekében a Tanács a közszolgálati jogviták orvoslására 2004-ben különös hatáskörű törvényszéket rendelt a Törvényszék mellé (lásd EUMSZ 257. cikk). 2015-ben viszont az uniós jogalkotó úgy döntött, hogy a Törvényszék bíráinak számát fokozatosan (2020-ig 54-re) emeli, és a különös hatáskörű Közszolgálati Törvényszék hatásköreit a Törvényszékre ruházza. Ennek nyomán a különös hatáskörű Közszolgálati Törvényszéket 2016. szeptember 1-jével megszüntették.

A Bíróság a legmagasabb bírói hatalom az uniós joggal kapcsolatos minden kérdésben. Általános feladata úgy írható körül, hogy az a jog védelmének biztosításában áll a Szerződések értelmezése és alkalmazása során.

Ez az általános feladatleírás három alapvető területet foglal magában:

• az uniós jog alkalmazásának ellenőrzése mind az EU intézményeiben a Szerződések előírásainak végrehajtásakor, mind pedig a tagállamok és egyének uniós jogból fakadó kötelezettségeinek teljesítésével kapcsolatosan;
• az uniós jog értelmezése;
• az uniós jog továbbfejlesztése.

E feladatokat a Bíróság jogi tanácsadói, valamint ítélkező funkciójának keretei között egyaránt ellátja. Jogi tanácsadást a Bíróság a harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel megkötendő megállapodásokra vonatkozóan, kötelező érvényű vélemények formájában nyújt. Ítélkező szervként betöltött szerepe azonban sokkal nagyobb súllyal esik a latba. E funkciója keretein belül a Bíróság olyan feladatokat lát el, amelyeket a tagállamok jogrendjeiben különböző bírósági területek között osztottak fel: így a Bíróság alkotmánybíróságként dönt az uniós intézmények közötti vitákban és az uniós jogalkotás jogszerűségének kérdéseiben; közigazgatási bíróságként funkcionál az Európai Bizottság vagy közvetetten a tagállamok hatóságai által (az uniós jog alapján) meghozott közigazgatási intézkedések felülvizsgálatakor; munkaügyi és szociális bíróságként jár el a munka­vállalók szabad mozgását és szociális biztonságát, valamint a munka világában a férfiak és nők között alkalmazandó egyenlő bánásmódot illető kérdésekben; pénzügyi bíróságként is működik, amikor az adó vagy vámjogi irányelvek érvényességét ellenőrzi, és azok értelmezését végzi; valamint polgári bíróságként funkcionál kártérítési perek esetében, ha polgári és kereskedelmi ügyekben hozott bírósági határozatok elismerését és végrehajtását érintő rendelkezéseket értelmez.

Törvényszék

A Bíróság elé terjesztett ügyek száma az idők során folyamatosan nőtt – és tovább fog növekedni, tekintettel arra, hogy mennyi konfliktus merülhet fel az egységes piac megvalósítása érdekében elfogadott és a tagállamok nemzeti jogába átültetett nagyszámú irányelv nyomán. Az EU-Szerződéssel kapcsolatban már ma is körvonalazódnak további kérdések, amelyek megválaszolása szintén a Bíróságra vár. A Bíróság tehermentesítése érdekében ezért 1988-ban létrehozták a Törvényszéket.

A Törvényszék nem új uniós intézmény, hanem az Európai Unió Bíróságának részét képezi. Ugyanakkor a Törvényszék önálló testület, szervezetileg is elválik a Bíróságtól. Saját hivatallal és eljárási szabályzattal rendelkezik. A könnyebb megkülönböztethetőség érdekében a Törvényszék ügyeit „T” (mint Tribunal) betűvel (pl. T1/20.), a Bíróság ügyeit pedig „C” (mint Court) betűvel (pl. C1/20.) jelölik.

Az eredetileg csak a keresetek korlátozott körében illetékes Törvényszék hatásköre az alábbiakkal egészült ki:

• Az elsőfokú eljárásban, azaz a Bíróság jogi felügyelete alatt, a Törvényszék illetékes a természetes és jogi személyek valamely uniós intézmény ellen benyújtott, megsemmisítés vagy intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetében, tagállamok által a Bizottsággal és/vagy a Tanáccsal szemben az állami támogatások, dömpingellenes intézkedések és a végrehajtási hatáskörök tárgyában indított keresetekben, az olyan választott bírósági kikötéseken alapuló döntések esetében, amelyeket az EU által vagy nevében megkötött szerződések tartalmaznak, valamint az EU ellen előterjesztett kártérítési keresetekben.
• Emellett arról is van rendelkezés, hogy az előzetes döntéshozatali eljárások lefolytatásával kapcsolatos hatáskör bizonyos területeken átruházható a Törvényszékre; ezzel a lehetőséggel a gyakorlatban azonban még nem éltek.

Az Európai Központi Bank (EUMSZ 129. cikk és EUMSZ 130. cikk)

A Frankfurt am Main-i székhelyű Európai Központi Bank (EKB) alkotja a gazdasági és monetáris unió központját. Az EKB felel az európai uniós valuta, az euró stabilitásáért, és szabályozza a forgalomban lévő pénz mennyiségét (EUMSZ 128. cikk).

Ahhoz, hogy ezt a feladatát el tudja látni, az EKB függetlenségét számos rendelkezés biztosítja. Sem az EKB, sem a tagállamok központi bankjai nem fogadhatnak el utasításokat hatásköreik gyakorlása, feladataik és kötelezettségeik teljesítése során az uniós intézményektől, a tagállamok kormányaitól vagy egyéb szervektől. Az EU intézményeinek és a tagállamok kormányainak tartózkodniuk kell az EKB befolyásolásának mindennemű formájától (EUMSZ 130. cikk).

A Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) magában foglalja az EKB-t, valamint az összes uniós tagállam nemzeti központi bankját (EUMSZ 129. cikk). Feladata az EU monetáris politikájának meghatározása és végrehajtása, és kizárólagos joga a bankjegyek és érmék Európai Unión belüli kibocsátásának engedélyezése. A KBER feladata továbbá a tagállamok hivatalos devizatartalékainak kezelése és az Unión belüli fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása (EUMSZ 127. cikk (2) bekezdés).

A Számvevőszék (EUMSZ 285. cikk és EUMSZ 286. cikk)

A Számvevőszék 1975. július 22-én jött létre, és munkáját 1977 októberében Luxembourgban kezdte meg. Azóta uniós intézményi rangra emelkedett (EUSZ 13. cikk). A tagállamok jelenlegi számának megfelelően 27 tagja van. A Számvevőszék tagjait a Tanács nevezi ki hatéves időtartamra. A Tanács az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően minősített többséggel elfogadja a Számvevőszék tagjainak az egyes tagállamok javaslatai alapján összeállított listáját (EUMSZ 286. cikk (2) bekezdés). A Számvevőszék elnökét a tagok maguk közül választják meg hároméves időtartamra. Az elnök újraválasztható.

A Számvevőszék feladata az EU bevételei és kiadásai jogszerűségének és szabályszerűségének felülvizsgálata, ezenkívül az, hogy meggyőződjön a költségvetési gazdálkodás hatékonyságáról. A Számvevőszék tulajdonképpeni fegyvere a nyilvánosságra gyakorolt hatás. Ellenőrző tevékenységének eredményeit minden egyes költségvetési év végén éves jelentésben foglalja össze, amelyet az Európai Unió Hivatalos Lapja közzétesz az európai nyilvánosság számára. Ezenkívül különjelentések formájában bármikor állást foglalhat bizonyos témákban. Ezeket az állásfoglalásokat az Európai Unió Hivatalos Lapjában szintén közzéteszik.

Tanácsadó szervek

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EUMSZ 301. cikk)

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) gondoskodik arról, hogy a gazdasági és szociális élet különböző csoportjai, különösen a munkaadók és munkavállalók, mezőgazdasági termelők, közlekedési vállalkozók, kereskedők, kisiparosok, a szabadfoglalkozásúak és a kis- és középvállalkozások vezetői az EU-ban intézményes képviselettel rendelkezzenek. Az EGSZB a fogyasztók, környezetvédők és szövetségek érdekeit is érvényesíti.

Az EGSZB legfeljebb 350 (jelenleg 326) tagból áll, akiket a legreprezentatívabb tagállami szervezetek delegálnak. A tagokat öt évre nevezi ki a Tanács a tagállamok javaslatai alapján elkészített lista elfogadásával.

Az országok közötti megoszlás a következők szerint alakul:
Németország, Franciaország, Olaszország	24
Spanyolország, Lengyelország	21
Románia	15
Belgium, Bulgária, Csehország, Görögország, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Portugália, Svédország	12
Dánia, Írország, Horvátország, Litvánia, Szlovákia, Finnország	9
Lettország, Szlovénia	7
Észtország	6
Ciprus, Luxemburg, Málta	5

A tanácsadókat három csoportba sorolják (munkaadók, munkavállalók, a civil társadalom képviselői). A plenáris ülésen jóváhagyandó vélemények kidolgozása a tanácsadókból álló „szekciók” feladata. Ezenfelül az EGSZB szorosan együttműködik a parlamenti bizottságokkal és az Európai Parlament szekcióival.

Az EGSZB-t bizonyos esetekben a jogalkotási eljárás során is meghallgatják. Az EGSZB saját kezdeményezése alapján is ad ki véleményeket. Az EGSZB véleményei olykor egymástól nagyon eltérő kiinduló álláspontok szintézisét testesítik meg. A Tanács és a Bizottság számára ezek a vélemények azért rendkívül hasznosak, mert így információkhoz jutnak arról, hogy milyen kiigazításokat szeretnének az egyes jogalkotási javaslatok által közvetlenül érintett körök.

Az EGSZB székhelye Brüsszel.

A Régiók Európai Bizottsága (EUMSZ 305. cikk)

A már fennálló Európai Gazdasági és Szociális Bizottság mellett az EU-Szerződés (Maastrichti Szerződés) egy másik tanácsadó testületet is felállított, a Régiók Európai Bizottságát. Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz hasonlóan ez a bizottság sem hagyományos értelemben vett uniós intézmény, mivel csupán tanácsadói feladatokat lát el. Az EU egyéb intézményeitől (Parlament, Európai Tanács, Tanács, Bizottság, Bíróság, Európai Központi Bank, Számvevőszék) eltérően nem feladata, hogy jogilag kötelező erejű határozatokat hozzon.

A Régiók Európai Bizottsága – az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz hasonlóan – legfeljebb 350 (jelentleg 329) tagból áll. Tagjai a tagállamok regionális és helyi intézményeinek képviselői, akik területi testületük választások útján megszerzett mandátumával rendelkeznek, vagy politikai felelősséggel tartoznak egy választott testületnek.

Az országok közötti megoszlás a következők szerint alakul:
Németország, Franciaország, Olaszország	24
Lengyelország, Spanyolország	21
Románia	15
Belgium, Bulgária, Csehország, Görögország, Magyarország, Hollandia, Ausztria, Portugália, Svédország	12
Dánia, Írország, Horvátország, Litvánia, Szlovákia, Finnország	9
Észtország, Lettország, Szlovénia	7
Ciprus, Luxemburg	6
Málta	5

Számos olyan terület van, amelyen a Tanácsnak vagy a Bizottságnak ki kell kérnie a Régiók Európai Bizottságának véleményét (kötelező konzultáció): oktatás, kultúra, népegészségügy, transzeurópai hálózatok, közlekedési, távközlési és energetikai infrastruktúra, gazdasági és társadalmi kohézió, foglalkoztatáspolitika és szociális jogszabályok. Ezen túlmenően a Tanács rendszeresen, jogi kötelezettség nélkül is konzultál a Régiók Európai Bizottságával a legkülönfélébb jogiaktus-tervezetekkel kapcsolatban („fakultatív konzultáció”).

A Régiók Európai Bizottságának is Brüsszel a székhelye.

Az Európai Beruházási Bank (EUMSZ 308. cikk)

Az EU kiegyensúlyozott és zavartalan fejlődésének biztosítása érdekében finanszírozási intézményként a luxembourgi székhelyű Európai Beruházási Bank áll az Unió rendelkezésére. Kölcsönöket és garanciákat nyújt minden gazdasági ágazatban, különösen a gazdasági fejlődésben elmaradott területek fejlesztésére, vállalkozások modernizálására vagy átalakítására, új munkahelyek teremtésére, valamint olyan tervezett intézkedésekre, amelyek megvalósítása több tagállam közös érdeke.

AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDJE

Az EU fentiekben leírt „alkotmánya” és különösen annak alapvető értékei első megközelítésben túl absztraktak, ezért az uniós jognak tovább kell konkretizálnia azokat. Az EU éppen ezért két szempontból is sajátságos jogi jelenség: a jog teremtménye és a jog által létrehozott unió.

Az EU mint a jog teremtménye és a jog által létrehozott unió

Az Európa egyesítésére irányuló korábbi kísérletekhez képest az EU döntő újítása az, hogy az egyesítés nem az erőszak és elnyomás eszközeivel történik, hanem a jog erejénél fogva. Hiszen csak egy szabad döntésen alapuló egység maradhat fenn hosszú távon – egy olyan egység, amely a szabadság és egyenlőség alapvető értékein nyugszik, és amelyet a jog védelmez és vált valóra. Az Európai Uniót megteremtő alapító Szerződések ezen a felismerésen alapulnak.

Az EU azonban nem csak a jog teremtménye, de céljait is kizárólag a jog eszközeivel követi. Az EU a jog által létrehozott unió. Nem a hatalom ereje szabályozza a tagállamok népeinek gazdasági és szociális együttélését, hanem az Unió joga. Az uniós jog az intézményi rendszer alapja: rögzíti az uniós intézmények határozathozatali eljárásait, és szabályozza azok egymáshoz való viszonyát. A rendeletekben, irányelvekben és határozatokban cselekvési lehetőségeket bocsát az intézmények és szervek rendelkezésére, amelyek keretein belül azok a tagállamok és polgáraik számára kötelező érvényű jogi aktusokat hozhatnak. Ezáltal az egyén is uniós jogalkotás homlokterébe kerül. Az Unió jogrendje egyre nagyobb mértékben közvetlenül befolyásolja az egyén mindennapi életét. Jogokkal ruházza fel és kötelezettségeket ró ki az emberekre, akiket ennek következtében állampolgárként és uniós polgárként különböző szintű jogrendeknek rendel alá, ahogyan az az államszövetségi alkotmányokból ismert. Mint minden jogrend, az EU jogrendje is zárt jogvédelmi rendszert nyújt az uniós joggal kapcsolatos vitákhoz és az uniós jog érvényesítéséhez. Az EU és a tagállamok közötti viszonyt is az uniós jog határozza meg. A tagállamoknak minden megfelelő intézkedést meg kell hozniuk annak érdekében, hogy a Szerződésekből vagy az uniós intézmények tevékenységéből eredő kötelezettségeket teljesítsék. Feladatuk az EU működésének megkönnyítése és az, hogy semmi olyat ne tegyenek, ami veszélyeztethetné a szerződéses célok megvalósítását. A tagállamok felelnek az uniós polgárokkal szemben minden, az uniós jog megsértéséből eredő kárért.

Az európai uniós jog jogforrásai

A „jogforrás” fogalmának kettős jelentése van: a szó eredeti jelentése a jog keletkezésének okát írja körül, azaz a jog megteremtésére irányuló motivációt. Ebben az értelemben az uniós jog jogforrása a béke megőrzésére és – gazdasági összefonódások útján – egy jobb Európa megteremtésére irányuló akarat; mindkettő olyan indítóok, amelynek az EU létét köszönheti. A jogászi nyelvhasználat ezzel szemben a „jogforrás” fogalma alatt a jog eredetét és gyökereit érti.

Az Európai Unió alapító szerződései mint az uniós jog elsődleges forrásai

Elsődleges jogforrásként az EU alapító szerződései, az azokhoz csatolt függelékek, mellékletek és jegyzőkönyvek, valamint ezek későbbi kiegészítései és módosításai említhetők meg. Az alapító szerződések, valamint a létrejött kiegészítések és módosítások, mindenekelőtt a Maastrichti, Amszterdami, Nizzai és Lisszaboni Szerződések, valamint a különböző csatlakozási szerződések tartalmazzák a célkitűzésekre, az EU szervezetére és működésmódjára, valamint a gazdasági jog egyes részeire vonatkozó alapvető jogtételeket. Ez igaz az Európai Unió Alapjogi Chartájára is, amely a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések (EUSZ 6. cikk (1) bekezdés). Ezzel lefektetik az EU alkotmányjogi keretfeltételeit, amelyeket az ehhez saját jogalkotási és adminisztratív hatáskörökkel felruházott uniós intézmények töltenek ki az uniós érdekek figyelembevételével. Mint közvetlenül maguk a tagállamok által megteremtett jogot, e jogtételeket a jogászi nyelvhasználatban elsődleges uniós jognak nevezik.

Az uniós jog jogforrásai a következők: 1. elsődleges jog, mint például az Európai Unió Szerződései, az Alapjogi Charta és az általános (alkotmányos) jogelvek 2. az EU nemzetközi megállapodásai 3. másodlagos jog, mint például jogalkotási aktusok (rendeletek, irányelvek, határozatok), nem jogalkotási aktusok (egyszerű jogi eszközök, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, végrehajtási jogi aktusok), nem kötelező erejű eszközök (ajánlások és vélemények) és aktusok, amelyek nem minősülnek jogi aktusnak (intézményközi megállapodások, állásfoglalások, nyilatkozatok és cselekvési programok) 4. általános jogelvek 5. tagállamok közötti megállapodások, mint például nemzetközi megállapodások és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott határozatok

Az Európai Unió alapító szerződései mint másodlagos uniós jog

Az EU intézményeire átruházott hatáskörök gyakorlása által megteremtett jogot nevezik másodlagos uniós jognak, az EU második fontos jog forrásának.

Jogalkotási aktusokból, nem jogalkotási aktusokból (egyszerű jogi aktusok, felhatalmazáson alapuló jogi aktusok, végrehajtási jogi aktusok), nem kötelező erejű jogi eszközökből (vélemények, ajánlások), valamint egyéb olyan aktusokból tevődik össze, amelyek nem minősülnek jogi aktusnak (pl. intézményközi megállapodások, állásfoglalások, közlemények, cselekvési programok). „Jogalkotási aktusoknak” azon jogi aktusok minősülnek, amelyek a rendes vagy rendkívüli jogalkotási eljárás keretén belül jöttek létre (EUMSZ 289. cikk). A „felhatalmazáson alapuló jogi aktusok” (EUMSZ 290. cikk) nem jogalkotási aktusok, de általános és kötelező hatályúak, amelyekkel egy jogalkotási aktus bizonyos nem lényeges előírásai módosíthatók vagy kiegészíthetők. A Bizottság fogadja el őket, és egy jogalkotási aktus formájában kifejezetten fel kell hatalmazni erre. Abban az esetben, ha az EU kötelező érvényű jogi aktusainak végrehajtásához egységes feltételek meghatározása szükséges, ez megfelelő végrehajtási jogi aktusokkal történik, amelyeket általában a Bizottság, kivételes esetekben pedig a Tanács bocsát ki (EUMSZ 291. cikk). Nem kötelező erejű jogi eszközök formájában az uniós intézmények ajánlásokat és véleményeket adhatnak ki. Végezetül létezik egy egész sor „jogi aktusnak nem minősülő aktus”, amelyek lehetővé teszik az uniós intézmények számára kötelező erő nélküli ajánlások és vélemények elfogadását, illetve olyanokét, amelyek az EU és intézményei belső működését szabályozzák (kölcsönös megegyezésen alapuló szabályozások, intézményközi megállapodások vagy a szervek eljárási szabályzatai).

A jogalkotási és nem jogalkotási jogi aktusok a legkülönbözőbb formákat ölthetik. A legfontosabbakat egy külön jegyzék sorolja fel és definiálja (EUMSZ 288. cikk). Kötelező erejű jogi aktusokként a rendeleteket, irányelveket és határozatokat sorolja fel. A nem kötelező jogi aktusok pedig az ajánlások és a vélemények. Ez a felsorolás azonban közel sem teljes. Számos olyan cselekvési forma létezik még, amelyeket nem lehet kategóriákba sorolni. Ebbe a körbe tartoznak az állásfoglalások, nyilatkozatok, cselekvési programok vagy a fehér és zöld könyvek. Jelentős különbségek vannak a különböző jogi aktusok között az elfogadásukra irányuló eljárás, a joghatásuk és a címzettek köre tekintetében; ezekkel a különbségekkel ezért később az Európai Unió cselekvési eszköztárának szentelt külön fejezet foglalkozik majd.

A másodlagos uniós jog fokozatosan és folyamatosan jön létre. Megalkotása élettel tölti meg az európai uniós Szerződések képezte elsődleges uniós jogot, és az idő előrehaladtával megvalósítja és megerősíti az európai jogrendet.

Az Európai Unió nemzetközi megállapodásai

Az uniós jog e harmadik forrása az EU nemzetközi szerepével függ össze. Európa mint a világ egyik legvonzóbb helye, nem szorítkozhat csupán saját belső ügyeire, hanem mindenekelőtt gazdasági, szociális és politikai kapcsolatok kialakítására is törekednie kell a világ más országaival. E cél megvalósítása érdekében az EU a nem uniós tagállamokkal (ún. „harmadik országok”) és más nemzetközi szervezetekkel nemzetközi megállapodásokat köt, amelyek közül különösen a következő megállapodásokat érdemes megvizsgálni:

Társulási megállapodás

A társulás jóval túlmutat a kereskedelempolitikai kérdések puszta szabályozásán. Célja a szoros gazdasági együttműködés, amelynek során az EU a szerződő partnernek széles körű pénzügyi támogatást nyújt (EUMSZ 217. cikk). A társulási megállapodások három formáját kell megkülönböztetni:

A bizonyos uniós tagállamok és nem uniós országok közötti különleges kötelékek fenntartására irányuló megállapodások

A társulás mint eszköz létrejöttének indítékai elsősorban azok az Európán kívüli országok és területek voltak, amelyek Dániával, Franciaországgal, Hollandiával és az Egyesült Királysággal egykori gyarmataikként különösen szoros gazdasági kapcsolatokat ápoltak. Mivel a közös külső vám bevezetése az EU-ban jelentősen megnehezítette volna a kereskedelmi kapcsolatokat ezekkel a területekkel, különös szabályozások váltak szükségessé. Ezen országok és felségterületek társulásának célja az volt, hogy az EU elősegítse gazdasági és szociális fejlődésüket, és szoros gazdasági kapcsolatokat alakítson ki velük (EUMSZ 198. cikk). Ennek eredményeként kivételes kereskedelmi intézkedések egész sora született meg, amelyek lehetővé teszik az országokból és felségterületekről származó áruk csökkentett vámtétellel vagy vám nélkül történő behozatalát. Az EU pénzügyi és technikai segítségnyújtását az Európai Fejlesztési Alapon keresztül bonyolítják le. A gyakorlatban talán legfontosabb egyezmény az EU–AKCS partnerségi megállapodás, amelyet az EU 70 afrikai, karibi és csendes-óceáni állammal kötött meg. A megállapodás jelenleg regionális gazdasági partnerségi megállapodássá alakul át, amely az AKCS-államoknak lépésről lépésre szabad hozzáférést biztosít az európai belső piachoz.

Az esetleges uniós csatlakozást, illetve a vámunió létrehozását előkészítő megállapodások

A társulások arra is alkalmasak, hogy kereteiken belül elő lehessen készíteni egy-egy országot az esetleges uniós csatlakozásukra. A megállapodás egyben a csatlakozás előkészítő szakasza is, amelyben igyekeznek a tagjelölt ország gazdasági feltételeit az EU viszonyaihoz közelíteni. Az Unió jelenleg ezt a stratégiát követi a nyugat-balkáni országok (Bosznia-Hercegovina, Koszovó, Montenegró, Szerbia) esetében. Ennek keretében a csatlakozási folyamatot egy kibővített stabilizációs és társulási folyamat kíséri, amely átfogó keretet biztosít a nyugat-balkáni országok Unióhoz való felzárkózása számára, egészen a jövőbeli csatlakozásukig. A stabilizációs és társulási folyamat három célt tűzött ki: 1. stabilizáció és gyors átállás a működő piacgazdaságra; 2. a regionális együttműködés előmozdítása; valamint 3. az uniós tagság perspektívája. A stabilizációs és társulási folyamat egy olyan kibontakozó partnerségen alapul, amelynek keretében az EU kereskedelmi kedvezményeket, gazdasági és pénzügyi támogatást, valamint a stabilizációs és társulási megállapodások révén szerződéses kapcsolatokat biztosít. Minden országnak konkrét eredményeket kell elérnie a stabilizációs és társulási folyamat során ahhoz, hogy eleget tegyen az esetleges tagság követelményeinek. Az éves jelentésekben értékelik, hogy a nyugat-balkáni országok milyen előrelépéseket tettek a lehetséges uniós tagság irányába.

Az Európai Gazdasági Térségről (EGT) szóló megállapodás

Az EGT-megállapodás hozzáférhetővé teszi az EU belső piacát a megmaradt EFTA-államok (Izland, Liechtenstein, Norvégia) számára, és a megállapodás kötelezi ezeket az országokat az uniós jog majd kétharmadának átvételére, megteremtve ezzel az országok későbbi lehetséges uniós csatlakozásának szilárd alapjait. Az EGT-n belül az elsődleges és másodlagos uniós jog alapján („acquis communautaire”) meg kell valósulnia az áruk, személyek, szolgáltatások és a tőkeforgalom szabad áramlásának, egységes versenyszabályokat és támogatási rendszert kell alkalmazni, valamint el kell mélyíteni az együttműködést a horizontális és kísérő politikák területén (pl. környezetvédelem, kutatás és fejlesztés, oktatás).

Együttműködési megállapodások

Az együttműködési megállapodások kisebb területre terjednek ki, mint a társulási megállapodások, céljuk kizárólag az intenzív gazdasági együttműködés. Az EU ilyen jellegű megállapodásokat kötött többek között a Maghreb-országokkal (Algéria, Marokkó és Tunézia), a Mashreq-országokkal (Egyiptom, Jordánia, Libanon és Szíria), valamint Izraellel.

Kereskedelmi megállapodások

Végül számos kereskedelmi megállapodás létezik, amelyeket nem uniós országokkal, ilyenek csoportjával vagy nemzetközi kereskedelmi szervezetekkel vám és kereskedelempolitikai területen kötött meg az EU. A legfontosabb nemzetközi kereskedelmi megállapodások a „Kereskedelmi Világszervezetet létrehozó egyezmény” (World Trade Organisation – WTO) és az ennek keretén belül megkötött multilaterális kereskedelmi megállapodások, amelyek közül a legfontosabbak: az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (GATT 1994), a Dömpingellenes- és Támogatási Kódex, az általános egyezmény a szolgáltatások kereskedelméről (GATS), a szellemi tulajdonjogok kereskedelmi vonatkozásairól szóló megállapodás (TRIPS), valamint a vitarendezés szabályairól és eljárásairól szóló egyetértés. Emellett a többoldalú megállapodásokkal szemben egyre nagyobb teret nyertek a kétoldalú szabadkereskedelmi megállapodások. Mivel például a Kereskedelmi Világszervezet keretében óriási nehézségekkel jár a többoldalú liberalizációs megállapodások megkötése, minden nagy kereskedő ország – köztük az EU is – abba az irányba mozdult el, hogy kétoldalú szabadkereskedelmi megállapodásokat kössön. Közelmúltbeli példák erre a Kanadával, Chilével, Japánnal, Mexikóval, Szingapúrral, Dél-Koreával, Vietnammal, a Mercosur-országokkal (Argentína, Brazília, Paraguay és Uruguay) és Új-Zélanddal folytatott tárgyalások sikeres lezárása, valamint az EU és az Afrikai, Karibi és Csendes-óceáni Államok Szervezete (ún. AKCSÁSZ-országok, korábban AKCS-országok) közötti partnerségi megállapodás megkötése 2020 decemberében. További tárgyalások is folynak: elsősorban Ausztráliával, Indiával és Indonéziával.

Íratlan jogforrások

Az eddig felsorolt uniós jogforrásokban az a közös, hogy esetükben írott jogról beszélünk. Mint minden más jogrend, az EU jogrendje sem állhat kizárólag írásban rögzített normákból, mivel a jogrendnek vannak olyan joghézagjai, melyeket az íratlan jognak kell kitöltenie.

Általános jogelvek

Az uniós jog íratlan forrásai először is az általános jogelvek. Ezek olyan normák, amelyek a jog és igazságosság alapeszméit tükrözik, és amelyek mellett minden jogrend elkötelezi magát. Az írott uniós jog, amely lényegében csupán gazdasági és szociális tényállásokat szabályoz, csak részben képes eleget tenni ennek az elkötelezettségnek, ezért az általános jogelvek az EU legfontosabb jogforrásai közé tartoznak. Segítségükkel kitölthetők a joghézagok, illetve a fennálló jog az igazságosság elve alapján történő értelmezésen keresztül továbbfejleszthető.

E jogelvek a jogalkalmazás által jutnak érvényre, különösen a Bíróság ítélkezési gyakorlatán keresztül, tekintettel a Bíróság azon feladatára, hogy „biztosítja a jog tiszteletben tartását a Szerződések értelmezése és alkalmazása során”. Az általános jogelvek meghatározása leginkább a tagállamok jogrendjében található közös jogelvek alapján lehetséges. Ezek képezik azt a háttéranyagot, amelyből kiindulva egy probléma megoldásához uniós szinten kidolgozható a szükséges jogszabály.

Ezen általános jogelvek közé tartozik az uniós jog önállóságának, közvetlen alkalmazhatóságának és elsőbbségének alkotmányos alapelvei mellett az alapvető jogok biztosítása (legalábbis Lengyelország esetében, amely egy kívülmaradási záradék következtében nem tartozik az Alapjogi Charta hatálya alá), az arányosság elve (amely azonban időközben az EUSZ 5. cikkének (4) bekezdésében pozitív jogi szabályozás tárgyát képezi), a bizalomvédelem elve, a meghallgatáshoz való jog elve, illetve a tagállamok felelőssége az uniós jog megsértése esetén.

Szokásjog

Az íratlan uniós jog körébe tartozik a szokásjog is. A szokásjog alatt a gyakorlatból és a jogi meggyőződésből kialakult jogot értjük, amely az elsődleges vagy másodlagos jogot kiegészíti vagy módosítja. Az ilyen uniós szokásjog létezésének lehetőségét alapvetően elismerik. A szokásjog tényleges kialakulásának az uniós jog szintjén azonban jelentős korlátai vannak. Az első ilyen korlátot a Szerződések módosítására szolgáló speciális eljárás képezi (EUSZ 48. cikk). Ez nem zárja ki ugyan teljesen a szokásjog kialakulását, de kiélezi azokat a követelményeket, amelyek szerint a szokásjogot hosszú ideje követett gyakorlattal és megfelelő jogi meggyőződéssel kell alátámasztani. Az uniós intézmények esetében a szokásjog képződésének további korlátja abból a körülményből fakad, hogy azok intézkedéseinek érvényességét kizárólag az uniós Szerződések alapozzák meg, nem pedig az intézmények tényleges magatartása és a megfelelő jogkötöttség kialakítására irányuló szándéka. Ebből az következik, hogy a szokásjog a szerződéses jog szintjén semmilyen körülmények között sem indulhat ki az uniós szervektől, hanem legfeljebb a tagállamoktól, a fentiekben leírt szigorúbb feltételek betartása mellett. Az uniós szervek által követett gyakorlat és jogi meggyőződések ugyanakkor felhasználhatók az általuk megteremtett jogtételek értelmezése során, miáltal a szóban forgó jogi aktus jogi és tényleges hordereje megváltozhat. Az elsődleges uniós jog által megadott feltételeket és korlátokat azonban ennek során is figyelembe kell venni.

Egyezmények és megállapodások az EU tagállamai között

Az uniós jog utolsó forrásaként a tagállamok közötti egyezmények említendők meg. Ezekre egyrészt olyan kérdések szabályozásakor kerül sor, melyek ugyan szorosan összefüggenek az EU tevékenységével, de amelyek tekintetében nem ruháztak hatáskört az uniós intézményekre (pl. a költségvetési paktum néven is ismert, a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződés, amelyet Csehország nélkül kötöttek meg). Másrészt a tagállamok között nemzetközi megállapodások is léteznek, amelyek célja elsősorban a nemzeti szabályozások területi behatároltságának feloldása, valamint az egységes jog megvalósítása az Unió szintjén. Ennek különösen a nemzetközi magánjog területén van jelentősége (pl. a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló, 1980. évi egyezmény).

Az Európai Unió cselekvési eszköztára

Az Európai Unió által kitűzött célok eléréséhez olyan intézkedésekre van szükség az uniós intézmények részéről, amelyek lehetővé teszik a tagállamok eltérő és egyenlőtlen gazdasági, társadalmi és nem utolsósorban ökológiai feltételeinek kiegyensúlyozását. Az uniós jognak ezért jogi aktusokból álló eszköztárat kell biztosítania, mint ahogyan az az államok intézményei számára is szükséges és rendelkezésre áll a nemzeti feladatok ellátásához.

A tagállamok hagyományos cselekvési eszköztárának alapvetően kézenfekvő alkalmazása azonban már csak azért sem jött szóba, mert az államok nemzeti szinten különböző cselekvési formákat alkalmaznak, és az EU igényeinek és érdekeinek aligha felelhetett volna meg egyetlen tagállam modelljének átvétele. Ezért már az EGK létrehozásakor szembe kellett nézni azzal a nehéz feladattal, hogy ki kellett „fejleszteni” egy, a Közösség struktúráira és feladataira irányuló cselekvési eszköztárat. Ennek során mindenekelőtt az a kérdés merült fel, hogy milyen jellegűek és milyen hatásúak legyenek ezek a jogi aktusok. Egyrészt figyelembe kellett venni, hogy az uniós intézményeknek képesnek kell lenniük arra, hogy a tagállamok különböző és egyenlőtlen gazdasági, szociális és nem utolsósorban ökológiai feltételeit hatékonyan – azaz anélkül, hogy a tagállamok jó szándékára lennének utalva – ki tudják egyenlíteni annak érdekében, hogy az EU összes polgára számára a lehető legjobb életfeltételeket tudják megteremteni. Másrészről azonban az is fontos szempont, hogy a nemzeti jogrendekbe csak a szükséges mértékig avatkozzanak bele. Az EU teljes jogcselekvési és jogalkotási rendszerét ezért az az alapelv jellemzi, amely szerint ahol a tagállamok számára részleteiben is közös szabályozásra van szükség, a nemzeti szabályozásokat uniós jogi aktussal kell felváltani, ahol azonban nincs erre szükség, a tagállamok fennálló jogrendjét tiszteletben kell tartani.

Erre olyan cselekvési eszköztár épült fel, amely különböző mértékben teszi lehetővé az uniós intézmények számára, hogy a nemzeti jogrendekre befolyást gyakoroljanak. Ennek legerősebb formája, amikor a nemzeti szabályozásokat uniós jogszabályok váltják fel. Ezután következnek azok az uniós jogszabályok, amelyek segítségével az uniós intézmények közvetlenül gyakorolnak hatást a tagállamok jogrendjére. Fennáll továbbá az a lehetőség, hogy egy konkrét egyedi eset szabályozása érdekében egy nevén nevezett vagy azonosítható személlyel szemben hoznak intézkedést. Végezetül olyan jogi aktusokra is lehetőség van, amelyek a tagállamokra vagy az uniós polgárokra vonatkozóan nem tartalmaznak kötelező érvényű rendelkezéseket.

Ha a jogi eszközöket abból a szempontból szemléljük, hogy kire vonatkoznak, és milyen hatást fejtenek ki a tagállamokban, az EUMSZ 288. cikke alapján az alábbiak szerint mutatható be az uniós jogi eszközök rendszere:

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 288. cikke alapján az alábbiak szerint mutatható be az uniós jogi eszközök rendszere: Rendeletek: minden tagállamra, továbbá minden természetes és jogi személyre vonatkoznak. Közvetlenül alkalmazandók és teljes egészében kötelezők. Irányelvek: valamennyi tagállamra vagy bizonyos tagállamokra vonatkoznak. Az elérendő célokat illetően kötelezők, és csak bizonyos feltételek mellett alkalmazandók közvetlenül. Határozatok (1. típus): valamennyi tagállamnak vagy bizonyos tagállamoknak, valamint bizonyos természetes vagy jogi személyeknek szólnak. Közvetlenül alkalmazandók és teljes egészében kötelezők. Határozatok (2. típus): Nem meghatározott címzetteknek szólnak, és teljes egészében kötelezők. Ajánlások: valamennyi tagállamnak vagy bizonyos tagállamoknak, továbbá egyéb uniós szerveknek és magánszemélyeknek szólnak. Nem kötelezők. Vélemények: valamennyi tagállamnak vagy bizonyos tagállamoknak, továbbá egyéb uniós szerveknek és egy meg nem határozott címzetti körnek szólnak. Nem kötelezők.

A rendeletek mint európai uniós „törvények”

Az EU szervei a jogi aktusok fajtái közül a rendeletekkel tudnak a legnagyobb mértékben beavatkozni a nemzeti jogrendbe. A rendeleteket két, a nemzetközi jogban mindenképpen szokatlan tulajdonságuk jellemzi:

• uniós jellegük, amely azon sajátosságukat jelenti, hogy az államhatárokra való tekintet nélkül az egész Unióban azonos jog alkalmazását írják elő, és minden tagállamban egységesen és teljeskörűen alkalmazandók. Így a tagállam számára tilos egy rendelet előírásainak részleges alkalmazása vagy a rendelkezések közüli válogatás annak érdekében, hogy ily módon kiiktasson olyan szabályokat, amelyekkel a tagállam a jogszabály elfogadásának folyamata során már szembehelyezkedett, vagy amelyek bizonyos nemzeti érdekekkel ellentétben állnak. A tagállamoknak arra sincs lehetőségük, hogy a saját nemzeti joguk szabályaira és gyakorlatára hivatkozva vonják ki magukat a rendelet rendelkezéseinek kötelező érvénye alól;
• közvetlen alkalmazhatóságuk, ami annyit jelent, hogy a rendeletek külön állami alkalmazási utasítás nélkül is azonos jog alkalmazását írják elő, és az Európai Unió polgárainak alanyi jogokat biztosítanak, vagy rájuk kötelezettségeket rónak. A tagállamokat, beleértve intézményeiket, bíróságaikat és hatóságaikat, valamint minden személyt, akit a rendeletek egyéni alkalmazási területe érint, közvetlenül kötelezi az uniós jog, és azt ugyanúgy tiszteletben kell tartaniuk, mint a nemzeti jogot.

Az ezen jogi aktusok és a nemzeti jog törvényei közötti hasonlóság szembetűnő. Ezért amennyiben a rendeleteket az Európai Parlament és a Tanács közösen fogadja el (az úgynevezett rendes jogalkotási eljárás keretében – erről bővebben lásd a „Jogalkotási eljárás az EU-ban” című fejezetet), azokat „jogalkotási aktusoknak” nevezzük. A csak a Tanács vagy csak az Európai Bizottság által elfogadott rendeletekért a Parlament nem felel, így ezek a rendeletek – legalábbis formálisan nézve – nem viselik magukon egy törvény összes lényegi jellemzőjét.

Irányelvek

A rendelet mellett az irányelv a legfontosabb jogalkotási eszköz. Az irányelv kompromisszumot próbál teremteni az uniós jog egységességére való törekvés és a nemzeti sajátosságok sokszínűségének megőrzése között. Az irányelv elsődleges célja ezért – ellentétben a rendelettel – nem a jogegységesítés, hanem a jogközelítés (harmonizáció). A jogközelítés segítségével kívánják megszüntetni a nemzeti jog és a közigazgatási előírások közötti ellentmondásokat, illetve a különbözőségeket fokozatosan leépíteni, hogy a tagállamokban materiálisan lehetőleg azonos feltételek érvényesüljenek. A belső piac megvalósítása során az irányelv az egyik alapvető eszköz.

Az irányelv a tagállamok számára csak az elérendő célt tekintve kötelező erejű, átengedi nekik azonban annak megválasztását, hogy az Unió által meghatározott célokat az államon belüli jogrend keretén belül miként valósítják meg. A tagállamok effajta bevonása azt a szándékot tükrözi, hogy enyhébb legyen az állam belső jogi és igazgatási rendszerébe történő beavatkozás. Ezáltal a tagállamok az uniós jogban előírt célok megvalósítása során figyelembe vehetik a nemzeti sajátosságokat. Ez azt jelenti, hogy az irányelv rendelkezései nem lépnek automatikusan a tagállami jogszabályok helyébe; ehelyett a tagállamok kötelesek hozzáigazítani nemzeti jogszabályaikat az uniós rendelkezésekhez. A folyamat rendszerint kétlépcsős törvényalkotási eljárást feltételez:

Az első lépcsőben az irányelv által elérni kívánt eredményt az EU szintjén kötelezően rögzítik az irányelv mindenkori címzettjei, tehát több vagy minden tagállam számára, és ezt a tagállamoknak a kitűzött határidőn belül meg kell valósítaniuk. Az uniós intézmények az elérni kívánt eredményt részletekbe menően is meghatározhatják, hogy a tagállamoknak ne maradjon érdemi mozgásterük. Ezzel a lehetőséggel mindenekelőtt a műszaki szabványok területén, valamint a környezetvédelem terén élnek.

A második, nemzeti lépcsőben történik az uniós szinten előírt eredménynek a tagállamok jogában való tartalmi átültetése. Bár a tagállamok az átültetés módszerét és eszközeit minden esetben szabadon választhatják meg, uniós kritériumok alapján történik annak értékelése, hogy a mindenkori szabályozásokat az EU jogszabályainak megfelelő módon ültették-e át. Alapelv, hogy az átültetéssel olyan jogállapotot kell létrehozni, amely alapján az irányelv előírásaiból keletkező jogok és kötelezettségek kellő világossággal és határozottan felismerhetők, és így lehetőséget biztosítanak az uniós polgároknak a nemzeti bíróságok előtt a jogok és kötelezettségek érvényre juttatására vagy önmaguk azokkal szembeni megvédésére. Ehhez rendszerint kötelező érvényű nemzeti jogi aktusokat kell kibocsátani, vagy hatályos jogi és közigazgatási előírásokat kell megszüntetni vagy módosítani. Pusztán a közigazgatási gyakorlat megváltoztatása nem elegendő, mert azt a tagállami hatóságok természeténél fogva tetszés szerint módosíthatják, és az kellő nyilvánosságot sem élvez.

Az irányelv soha nem keletkeztet alanyi jogot és kötelezettséget közvetlenül az uniós polgárok számára vagy velük szemben; címzettjei kifejezetten csak a tagállamok. Az uniós polgárokat majd csak az irányelv végrehajtási jogi aktusai tehetik jogosultakká vagy kötelezettekké a tagállamok illetékes szervein keresztül. Mindaddig, amíg a tagállamok teljesítik az uniós jogi aktusokból származó kötelezettségeiket, az uniós polgárok számára ennek nincs jelentősége. Az Unió polgárait hátrányok érik azonban, ha az irányelvben előirányzott cél megvalósítása előnyt jelentene számukra, de a szükséges állami végrehajtási jogi aktusokat nem, vagy csak hiányosan bocsátották ki. Ahhoz, hogy az ilyen hátrányokat a legmesszebbmenőkig kiküszöböljék, az Európai Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatában úgy határozott, hogy az uniós polgárok meghatározott feltételekkel közvetlenül hivatkozhatnak az irányelv vagy az ajánlás rendelkezéseire, élhetnek az őket az irányelv alapján megillető jogokkal, és szükség esetén e jogaikat a nemzeti bíróságok előtt érvényesíthetik. A közvetlen hatály elvének feltételeit az Európai Unió Bírósága így határozza meg:

• az irányelv rendelkezéseinek az uniós polgárok/vállalkozások jogait világosan és pontosan kell meghatározniuk;
• a jogok nem köthetők feltételekhez;
• a nemzeti jogalkotó a jog tartalmi megfogalmazását illetően nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel;
• az irányelv átültetési határideje lejárt.

Az irányelvek közvetlen hatályára vonatkozó bírósági ítélkezési gyakorlat lényegében azon a megfontoláson alapul, hogy a tagállam ellentmondásosan és a joggal visszaélve cselekszik, ha saját jogát alkalmazza annak ellenére, hogy az irányelvi rendelkezések előírásai szerint saját jogát megfelelően harmonizálnia kellett volna. A tagállam által folytatott ilyen megengedhetetlen joggyakorlat ellen az irányelvi rendelkezés közvetlen hatályának elismerése olyan értelemben hat, hogy megakadályozza, hogy az érintett tagállam az uniós jog semmibevételével előnyre tehessen szert. Ilyen értelemben az irányelvek közvetlen hatályához szankcionáló jelleg is társul. Ebben az összefüggésben következetesnek tűnik, hogy az Európai Unió Bírósága az irányelvek közvetlen hatályát eddig csak az egyénnek a tagállamhoz való viszonyában ismerte el, és ezt is csak akkor, ha a közvetlen hatály az uniós polgár javára és nem hátrányára szolgál, tehát csak azokban az esetekben, amelyekben az uniós jog az uniós polgár számára kedvezőbb szabályozást biztosít, mint a nem harmonizált nemzeti jog (ún. „vertikális közvetlen hatály”).

Az irányelveknek az egyének egymás közötti viszonyában fennálló közvetlen hatályát (ún. „horizontális közvetlen hatály”) az Európai Unió Bírósága ezzel szemben elutasította. A közvetlen hatály szankciós jellege nyomán az Európai Unió Bírósága azt állapította meg, hogy ez a hatály egyének között nem érvényesülhet, mivel a magánszemélyek nem tehetők felelőssé a tagállam mulasztásaiért. Ők a jogbiztonság és a bizalomvédelem alapelveire támaszkodhatnak. A cél az, hogy az uniós polgárok bízhassanak abban, hogy az irányelvek hatásai a nemzeti átültetési intézkedések révén megvalósulnak. A Bíróság mindenesetre egy elsődleges jogi elvet alakított ki, amelynek értelmében az irányelv tartalma, amennyiben az a megkülönböztetés általános tilalmát konkretizálja, a magánjogi viszonyokra is alkalmazandó. A Bíróság megközelítése szerint a megkülönböztetés tilalma – az adott irányelv által konkretizált formában – arra kötelezi az állami szerveket és különösen a nemzeti bíróságokat, hogy saját illetékességi területükön biztosítsák az uniós jog alapján az egyéneket megillető jogvédelmet és az uniós jog teljes körű érvényességét, mégpedig azáltal, hogy szükség esetén nem engedi meg a nemzeti jog ezzel a tilalommal ellentétes bárminemű rendelkezésének alkalmazását. Következésképpen az uniós jog elsőbbsége alapján a megkülönböztetés tilalma – az adott irányelv által konkretizált formában – érvényesül a tilalommal ellentétes nemzeti joggal szemben. Így a Bíróság ugyan nem kérdőjelezi meg az irányelvek hiányzó horizontális hatályával kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát, a megkülönböztetés tilalmával összefüggésben viszont minden olyan esetben, amikor egy irányelv a megkülönböztetés tilalmát konkretizálja, de facto ugyanarra az eredményre jut. Ilyenfajta konkretizálást a Bíróság olyan irányelvek esetében ismert el, amelyek az állampolgárságon, a nemen vagy az életkoron alapuló megkülönböztetéssel foglalkoztak. Viszont alighanem ugyanez érvényes minden olyan irányelvre, amelyeket az EUMSZ 19. cikkében felsorolt megkülönböztetési formák elleni küzdelem jegyében fogadtak el.

Az irányelv közvetlen hatálya nem feltételezi szükségszerűen, hogy az irányelvi rendelkezés az egyéneknek jogokat biztosít. Az irányelv rendelkezései sokkal inkább annyiban fejtenek ki közvetlen hatást, amennyiben objektív jogi hatályúak. E hatály elismerésére ugyanazon alapfeltételek vonatkoznak, mint a közvetlen hatály elismerésére, egyetlen sajátossággal: hogy az uniós polgár/vállalkozás egyértelműen és pontosan körvonalazott joga helyett a tagállam egyértelműen és pontosan körülírt kötelezettségét határozza meg. Amennyiben ez áll fenn, akkor a tagállam minden szervét, tehát jogalkotóját, közigazgatását és bíróságait kötelezik az irányelvek, amelyeket hivatalból elsőbbséget élvező uniós jogként kell betartaniuk és alkalmazniuk. Konkrétan ebből következik az a kötelezettség is, hogy a nemzeti jogot az irányelvvel összhangban kell értelmezni („irányelvnek megfelelő értelmezés”), vagy a kérdéses irányelvi rendelkezésnek kell elsőbbséget biztosítani a vele ellentétes nemzeti joggal szemben. Ezenkívül az irányelvek a tagállamokkal szemben bizonyos mértékig korlátozó hatást fejtenek ki, már az átültetési határidő lejárta előtt is. Tekintettel az irányelv célhoz kötöttségére és az Unióval szembeni lojalitás elvének alkalmazására (EUSZ 4. cikk), a tagállamoknak már az átültetési határidő lejárta előtt is mellőzniük kell az olyan intézkedéseket, amelyek komolyan veszélyeztetnék az irányelvvel elérni kívánt célt.

Végezetül az Európai Unió Bírósága a C-6/90. és C-9/90. sz., Francovich és Bonifaci egyesített ügyek ítéleteiben 1991-ben elismerte a tagállamok kötelezettségét azon károk megtérítésére, amelyek az irányelvek hiányzó vagy nem szabályszerű átültetése miatt következnek be. Mindkét esetben az olasz állam felelősségének kérdéséről volt szó, amely azért merült fel, mert elmulasztották a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1980. október 20-i 80/987/EGK tanácsi irányelv határidőre történő átültetését. Az irányelv a munkavállalók azon fennálló követeléseinek szavatolására vonatkozik, amelyek a munkáltató fizetésképtelenségének bekövetkezte, illetve az ilyen okból történő felmondás előtti időszak díjazását érintik. Erre a célra olyan bérgarancia-alapokat kellett létrehozni, amelyhez a munkáltató más hitelezői nem férhetnek hozzá, és amelyek forrását a munkáltatóknak és/vagy az államnak kell biztosítania. A Bíróság itt azzal a problémával szembesült, hogy az irányelv célja szerint ugyan a munkavállalóknak alanyi jogot kívánt biztosítani a munkadíj további folyósítására a létrehozandó bérgarancia-alapok forrásaiból, ez a jog azonban a közvetlen alkalmazhatóság szempontjából, azaz a nemzeti bíróságok előtti érvényesíthetőségét tekintve meghiúsult, mivel az irányelv átültetésének elmaradása miatt nem hozták létre a bérgarancia-alapokat, és ezért nem lehetett megállapítani, hogy ki az adós a csőd miatt kieső pénzek kifizetésének tekintetében. Ebben az esetben a Bíróság ítéletében úgy határozott, hogy az olasz állam azáltal, hogy elmulasztotta az irányelvnek a saját jogrendjébe történő átültetését, megvonta a munkavállalóktól a részükre az Unió irányelvével biztosított jogot, ezért kártérítési kötelezettsége keletkezett az érintett munkavállalókkal szemben. A kártérítési kötelezettség, annak ellenére, hogy az uniós jog nem irányozza elő kifejezetten, az Európai Unió Bírósága szerint az EU jogrendjének elválaszthatatlan részét képezi, mert annak teljes hatályát befolyásolja, és az EU jogrendjére alapozott jogok védelme csökkenne, ha az uniós polgároknak nem volna lehetőségük kártérítést kapni abban az esetben, ha jogaikat a tagállamok uniós jogokat sértő magatartása csorbítja⁴.

Határozatok

A „határozatokkal” a Lisszaboni Szerződés újfajta jogi eszközt vett fel a jogi aktusok sorába. A határozatoknak két kategóriája van: a meghatározott címzetteknek szóló határozatok, valamint az általános határozatok, amelyeknek nincs meghatározott címzettje (vö. EUMSZ 288. cikk (4) bekezdés). Míg a meghatározott címzetteknek szóló határozatok az egyes eseteket szabályozó korábbi határozatokat váltják fel, addig az általános határozatok, amelyeknek nincs meghatározott címzettje, sokféle szabályozási típust ölelnek fel, amelyek közös jellemzője, hogy nem egyes esetek szabályozására irányulnak. E két teljesen eltérő jogi aktus egységes megnevezése igencsak sajnálatos, mivel az elkerülhetetlen elhatárolási problémák miatt jelentős jogbizonytalanság keletkezik. Jobb lett volna a külső joghatást kifejtő, egyes eseteket szabályozó intézkedésekre (németül „Entscheidung”), illetve a többi kötelező jogi aktusra (németül „Beschluss”) külön kifejezést használni.

A meghatározott címzetteknek szóló határozatok olyan jellegzetes jogi aktusok, amelyeken keresztül az uniós intézmények (különösen a Tanács és a Bizottság) végrehajtási funkcióikat gyakorolják. Az ilyen határozatok bármely tagállamtól vagy uniós polgártól megkövetelhetik meghatározott tevékenység elvégzését vagy mellőzését, jogokat biztosíthatnak részükre, vagy kötelezettségeket róhatnak rájuk. Ez pontosan megfelel a nemzeti jogrendekben fennálló helyzetnek, ahol a nemzeti közigazgatási szervek közigazgatási aktus kibocsátásával kötelező erővel határozzák meg az állampolgárok számára azon következményeket, amelyek valamely törvény konkrét esetben való alkalmazásából adódnak.

Az ilyen határozatok strukturális jellemzői:

• A határozat egyedi érvényű, és ez különbözteti meg a rendeletektől. Egy határozat címzettjeit egyénenként kell megnevezni, és a címzettek csak egyénileg kötelezhetők. Elegendő, ha az érintett személyek köre a határozat kibocsátásának időpontjában meghatározható, és a jövőben nem bővíthető tovább. Ennek során mindenekelőtt figyelemmel kell lenni a határozat tartalmára, amelynek alkalmasnak kell lennie arra, hogy egyéni és közvetlen módon befolyásolja a jog hatálya alá tartozók helyzetét. Ilyen értelemben harmadik személyeket is érinthet egyénileg valamely határozat, amennyiben a harmadik személyek meghatározott személyes tulajdonságaik vagy különös, más személyek csoportjától megkülönböztető körülmények miatt érintettek, ezért hasonló módon, mint maga a határozat címzettje, egyénileg is beazonosíthatók.
• A határozat teljes egészében kötelező, ez különbözteti meg az irányelvektől, amelyek csak az elérni kívánt cél szempontjából kötelező erejűek.
• A határozat közvetlenül kötelezi címzettjét. Egy meghatározott tagállamnak szóló határozat ezen túlmenően az irányelvekkel azonos feltételek mellett közvetlenül is kihathat az Unió polgáraira.

Az általános határozatok, amelyeknek nincs meghatározott címzettje, teljes egészükben kötelezőek, az azonban nem világos, hogy a kötelező erő kinek a tekintetében áll fenn. Ezt végső soron az adott határozat tartalma alapján lehet megállapítani. Az általános határozatok esetében a következő szabályozási típusok különböztethetők meg:

• A Szerződések rendelkezéseinek módosítására vonatkozó határozatok: Ezek a határozatok absztrakt-általános aktusok, azaz valamennyi uniós intézményre, szervre és egyéb hivatalra, valamint a tagállamokra is kötelezőek. Megemlítendők például az elfogadási eljárás egyszerűsítésére (EUMSZ 81. cikk (3) bekezdés, 192. cikk (2) bekezdés c) pont) vagy a többségi követelmény enyhítésére (EUMSZ 312. cikk (2) bekezdés, EUMSZ 333. cikk (1) bekezdés) vonatkozó határozatok.
• A Szerződésekben foglalt jog konkretizálására vonatkozó határozatok: Ezek a határozatok az Unió egészére, illetve az érintett uniós intézményekre, szervekre és egyéb hivatalokra kötelezőek, amennyiben a határozat azok összetételére vonatkozik; az egyénekre nincs külső joghatályuk.
• Az intézmények belső jogszabályait és az intézmények közötti jogszabályokat megállapító határozatok: Ezek a határozatok az érintett és részt vevő uniós intézményekre, szervekre és egyéb hivatalokra kötelezőek. Idetartoznak például az uniós intézmények eljárási szabályzatai (az intézmények belső jogszabályai), valamint az uniós intézmények között elfogadott intézményközi megállapodások (intézményközi jogszabályok).
• A szervezet feletti ellenőrzés keretében elfogadott határozatok: Ezek a határozatok (pl. kinevezések, juttatások) az adott tisztségviselőkre vagy az intézmény tagjaira nézve kötelezőek.
• Politikai határozatok: Ezek a határozatok a rendeletekkel és irányelvekkel egyenrangúak, nem céljuk azonban, hogy kötelező külső joghatást fejtsenek ki az egyénekre. A jogi kötőerő alapvetően a határozat elfogadásában részt vevő intézményekre korlátozódik, különösen ha a jövőbeli politikára vonatkozó iránymutatásokról van szó. Ezeknek a határozatoknak csak kivételes esetekben van absztrakt-általános joghatálya vagy pénzügyi hatása.
• A közös kül- és biztonságpolitika keretében elfogadott határozatok: Ezek a határozatok jogilag az EU-ra kötelezőek. A tagállamokkal szembeni jogi kötőerőt különleges előírások (pl. EUSZ 28. cikk (2) és (5) bekezdés; EUSZ 31. cikk (1) bekezdés) korlátozzák. Ezek a határozatok nem tartoznak a Bíróság ítélkezési gyakorlatának körébe.

Ajánlások és vélemények

A jogi aktusok utolsó kategóriája, amelyet a Szerződések kifejezetten előirányoznak, az ajánlások és vélemények csoportja. Az ajánlások és vélemények lehetővé teszik az Unió szervei számára, hogy a tagállamokkal, és néhány esetben az Unió polgáraival szemben is, nem kötelezően nyilvánuljanak meg, tehát anélkül, hogy ezzel a címzettre jogi kötelezettséget rónának.

Az ajánlások a címzett számára meghatározott magatartást javasolnak, anélkül azonban, hogy a címzettet jogilag köteleznék. Így például az Európai Bizottság azokban az esetekben, amelyekben a tagállam valamely jogi vagy igazgatási előírás kibocsátásával vagy módosításával torzítaná az európai belső piacon belüli versenyfeltételeket, az érintett államnak a versenytorzítás elkerülésére alkalmas intézkedéseket javasolhat (EUMSZ 117. cikk (1) bekezdés, második mondat).

Véleményeket a fentiekkel ellentétben az Unió szervei akkor adnak ki, ha az Unió vagy a tagállamok jelenlegi helyzetének vagy meghatározott folyamatainak értékeléséről van szó. Részben azonban a vélemények a későbbi, kötelező erejű jogi aktusok előkészítésére is szolgálnak, vagy egy Bíróság előtti per feltételét képezik (vö. EUMSZ 258. és 259. cikk).

Az ajánlások és a vélemények legjelentősebb hatása mindenekelőtt politikai és erkölcsi téren jelentkezik. A Szerződések kidolgozói e jogi aktusok felvételekor abból az elvárásból indultak ki, hogy az érintettek az uniós intézmények tekintélye és átfogó, a nemzeti viszonyokon túlmutató rálátása és szakmai ismerete alapján a nekik adott ajánlásokat önként követik, vagy az adott helyzet értékeléséből önként levonják a szükséges következtetéseket. Mindemellett az ajánlások és a vélemények közvetett jogi hatást fejthetnek ki azzal, hogy megteremtik egy későbbi, jogilag kötelező aktus előfeltételeit, vagy az érintett uniós szerv saját magát kötelezi, miáltal bizonyos körülmények között bizalmi tényállás jöhet létre.

Állásfoglalások, nyilatkozatok és cselekvési programok

A Szerződésekben felsorolt jogi aktusok mellett az uniós intézmények számára sokféle más cselekvési forma kínálkozik arra, hogy az EU jogrendjét formálják és alakítsák. Az uniós gyakorlatban mindenekelőtt az állásfoglalások, nyilatkozatok és cselekvési programok bírnak jelentőséggel.

Állásfoglalások: Állásfoglalásokat a Parlament, az Európai Tanács és a Tanács bocsáthat ki. Az állásfoglalásokban a közös felfogások és nézetek az integráció fejlődésének tekintetében, valamint az EU-n belüli és kívüli konkrét feladatokban nyilvánulnak meg. Az EU belső területét érintő állásfoglalások tárgyát a politikai unió olyan alapvető kérdései képezik, mint a regionális politika, az energiapolitika, valamint a gazdasági és monetáris unió, mindenekelőtt az Európai Monetáris Rendszer létrehozása. Az állásfoglalások elsősorban politikai jelentőségűek; irányt mutatnak az Európai Unió Tanácsának jövőbeli munkájához. Közös politikai szándéknyilatkozatként az állásfoglalások jelentősen megkönnyítik a konszenzus elérését a Tanácsban. Ezen túlmenően az állásfoglalásoknak köszönhetően létrejön legalább egy minimális egyezőség a közösségi és a tagállami döntési szintek között. Jogi értékelésük során tehát ezt a funkciójukat is figyelembe kell venni, vagyis az állásfoglalásnak mint eszköznek rugalmasnak kell maradnia, és nem terhelhetik meg túlzottan jogi előírások és kikötések.

Nyilatkozatok: A nyilatkozatok esetében két megjelenési formát különböztetünk meg. Amennyiben a nyilatkozatok az Unió további fejlődésére vonatkoznak, mint pl. az EU-ról szóló, a demokráciával vagy az alapjogokkal kapcsolatos nyilatkozatok, úgy jelentőségük lényegében az állásfoglalásokéval azonos. Ilyen jellegű nyilatkozatok kibocsátására leginkább akkor kerül sor, ha a széles nyilvánosságot vagy meghatározott címzetti kört kívánnak megszólítani. Emellett a határozathozatal összefüggésében az Európai Unió Tanácsa is tesz nyilatkozatokat. Itt olyan nyilatkozatokról van szó, amelyekben a Tanács tagjai közösen vagy egyoldalúan kinyilvánítják nézetüket a tanácsi határozatok értelmezéséről. Az ilyen jellegű értelmező nyilatkozatok a Tanács mindennapi gyakorlatához tartoznak, és a tanácsi kompromisszumok elérésének elengedhetetlen eszközei. A nyilatkozatok jogi jelentőségét az általános értelmezési alapelveknek megfelelően kell értékelni. Eszerint az egyes rendelkezések értelmezése szempontjából a szerző szándéka a meghatározó. Természetesen ez csak annyiban érvényes, amennyiben az értelmező nyilatkozatok megfelelő nyilvánosságot kapnak, mivel a másodlagos uniós jog, amely közvetlen jogokat biztosít az egyénnek, nem korlátozható olyan másodlagos megállapodások útján, amelyeket nyilvánosságra sem hoztak.

Cselekvési programok: A cselekvési programokat a Tanács és a Bizottság saját kezdeményezésére vagy az Európai Tanács ösztönzésére állítja össze, és azok a Szerződésekben megállapított jogalkotási programok és általános célkitűzések konkretizálását szolgálják. Amennyiben ezeket a programokat a Szerződések kifejezetten előirányozzák, az uniós intézmények kötelesek a tervezett tartalmat betartani. Más programokat ezzel szemben a gyakorlatban csupán általános iránymutatásnak tekintenek, amelyekhez nem társul jogilag kötelező hatály. Ezek is kifejezésre juttatják azonban az uniós intézmények szándékát.

Az uniós gyakorlatban kiemelt jelentősége van még az úgynevezett fehér könyveknek és zöld könyveknek. A Bizottság által közzétett fehér könyvek konkrét javaslatokat tartalmaznak az EU által egy meghatározott szakpolitikai területen meghozandó intézkedésekre. Ha a fehér könyv kedvező fogadtatásra talál a Tanácsban, akkor egy uniós cselekvési program alapját képezheti. Példaként említhető az Európa jövőjéről szóló fehér könyv (2017) vagy a mesterséges intelligenciáról szóló fehér könyv (2020). A zöld könyvek európai szintű gondolatébresztőként szolgálnak meghatározott témákban, és a zöld könyvben tárgyalt témakörről folyó nyilvános konzultáció és vita alapját képezik. Néhány esetben jogszabályok kidolgozását eredményezhetik, amelyeket a későbbiekben fehér könyvekben fejtenek ki.

Közzététel és értesítés

Az uniós jogszabályokat és kötelező erejű jogi aktusokat az Európai Unió Hivatalos Lapjának L sorozatában teszik közzé („Jogszabályok”, L = Législation). A jogi aktusok a bennük meghatározott időpontban, egyéb esetekben pedig a közzétételüket követő huszadik napon lépnek hatályba.

A nem kötelező erejű jogi eszközökre nem vonatkozik közzétételi vagy értesítési kötelezettség. Ezeket azonban rendszerint közzéteszik az Európai Unió Hivatalos Lapjának C sorozatában („Tájékoztatások és közlemények”, C = Communication). A C sorozatban teszik közzé továbbá az uniós intézmények, szervek és ügynökségek valamennyi hivatalos dokumentumát.

A meghatározott címzetteknek szóló jogi aktusokat azokkal közlik, akiknek szólnak, és a közléssel egyidejűleg lépnek hatályba.

Jogalkotási eljárás az Európai Unióban

Ellentétben a tagállamokkal, amelyekben a választók akarata a parlamentben jut kifejezésre, az EU-n belüli határozathozatalt hosszú időn át döntően a Tanácsban összeülő tagállami kormányképviselők gyakorolták. Ennek igen egyszerű a magyarázata: az EU nem egyetlen „európai népből” jött létre, hanem létét és kialakulását a tagállamoknak köszönheti. A tagállamok szuverenitásuk egyes részeiről bizonyos feltételekkel mondtak le az EU javára, és ezt a lépést kizárólag az EU döntéshozatali eljárásában elfoglalt erős pozíciójukra tekintettel merték megtenni. Az uniós jogrend fejlődésének és elmélyítésének során az EU döntéshozatali folyamatában eredetileg rendkívül egyoldalúan a tagállamok érdekeit szem előtt tartó hatáskörelosztást – az Európai Parlament pozíciója folyamatos erősítésének köszönhetően – egy kiegyensúlyozott döntéshozatali rendszer váltotta fel. Így a kezdetben előírt eljárást, amelynek során az Európai Parlamentet pusztán meghallgatták, először az Európai Parlamentnek a Tanáccsal való együttműködésére terjesztették ki, majd az Európai Parlamentnek az EU jogalkotási folyamatában elnyert együttdöntési jogkörével is kiegészítették.

A jogalkotási aktusok elfogadására irányuló eljárás a következő lépésekből áll: Az Európai Bizottság benyújtja a javaslatot az Európai Parlamentnek (első olvasat), hogy az fogalmazza meg álláspontját, valamint az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Európai Bizottságának, hogy azok véleményezzék. A javaslat ezután a Tanács elé kerül első olvasatra. Ha a Parlament nem tesz módosításokat, vagy ha a Tanács minden módosítást elfogad, a jogi aktust a Parlament, a Tanács és a Bizottság közötti háromoldalú tárgyalásokat követően el lehet fogadni. Egyéb esetben a Tanács ismerteti álláspontját a Parlamenttel, és a javaslat visszakerül a Parlament elé második olvasatra. Ha a Parlament jóváhagyja a Tanács álláspontját, a jogi aktust a Tanács álláspontjának megfelelő szövegezéssel fogadják el. Ha a Tanács álláspontját az európai parlamenti képviselők többsége elutasítja, a jogalkotási eljárás lezárul, és az aktust nem fogadják el. Ha az európai parlamenti képviselők többsége módosításokat javasol, a Bizottság jóváhagyja vagy elutasítja a Parlament által javasolt módosításokat. A javaslat ezután a Tanács elé kerül második olvasatra. Ha a Tanács minősített többséggel vagy egyhangúlag jóváhagyja a módosításokat, a jogi aktus elfogadásra kerül. Ha a Tanács elutasítja a módosításokat, a javaslat az egyeztetőbizottság elé kerül (amely a Parlament és a Tanács képviselőiből áll). Ha sikerül egyezséget elérni, a Parlament és a Tanács harmadik olvasatban megerősíti az eredményt. Ha az egyeztetőbizottság nem tud megegyezni, a jogi aktust nem fogadják el, és ezzel a jogalkotási eljárás lezárul.

A Lisszaboni Szerződés újraszervezte és átalakította az Unió jogalkotási eljárásait. Különbséget kell tenni:

1. egyrészt a rendes jogalkotási eljárás (EUMSZ 289. cikk (1) bekezdés), amely lényegében a korábbi együttdöntési eljárásnak felel meg, és a jogalkotás általános módjának tekintendő uniós szinten, másrészt a különleges jogalkotási eljárás (EUMSZ 289. cikk (2) bekezdés) között, amelyben a jogalkotási aktusokat az Európai Parlament fogadja el a Tanács részvételével, illetve a Tanács az Európai Parlament részvételével;
2. bizonyos jogi aktusok között, amelyek hatálybalépéséhez az Európai Parlamentben le kell folytatni az egyetértési eljárást;
3. a nem jogalkotási aktusok között, amelyeket egyszerű többséggel fogadnak el;
4. továbbá a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és a végrehajtási jogi aktusok között, amelyek elfogadása egy külön eljárás keretében történik.

Az eljárás folyamata

A javaslat keletkezésének szakasza

Az eljárást minden esetben a Bizottság indítja. Kidolgozza az érintett uniós intézkedésre vonatkozó javaslatot (ezt „kezdeményezési jog” néven is szokás említeni). Ez a Bizottságnak a szabályozásra kerülő területért felelős szolgálatában történik. A folyamatba gyakran nemzeti szakértőket is bevonnak tanácsadóként. A nemzeti szakértőkkel való egyeztetés részben az erre a célra létrehozott bizottságok keretén belül történik, vagy a Bizottság szolgálatai által ad hoc módon végzett szakértői konzultáció formájában. A Bizottságot javaslatai kidolgozásában azonban nem köti a nemzeti szakértőkkel folytatott tanácskozások eredménye. A Bizottság által kidolgozott tervezetet, amely tartalmilag és formailag a tervezett intézkedés minden részletét meghatározza, a bizottsági tagok megvitatják, végül pedig a tagok egyszerű szavazati többségével határoznak arról. Ezt „bizottsági javaslatként” részletes indoklással együtt egyidejűleg megküldik az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, valamint adott esetben a meghallgatásban részt vevő Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Európai Bizottságának.

Első olvasat az Európai Parlamentben és a Tanácsban

Az Európai Parlament elnöke a javaslatot átadja a Parlament illetékes bizottságának megfontolásra. Az idevágó konzultációk eredményét az Európai Parlament plenáris ülése megtárgyalja, és kiad egy véleményt, amely tartalmazhat hozzájárulást vagy elutasítást, valamint módosítási javaslatokat is. Ezt követően az Európai Parlament közli álláspontját a Tanáccsal.

A Tanács ekkor első olvasatban a következők szerint járhat el:

• Ha elfogadja az Európai Parlament álláspontját, akkor az érintett jogi aktus az Európai Parlament állásfoglalása szerinti szövegezésben jelenik meg, és ezzel lezárul a jogalkotási eljárás. A gyakorlatban az a szabály alakult ki, hogy a jogalkotási eljárást már az első olvasatban lezárják. Ezt szolgálja az „informális háromoldalú jogalkotási egyeztetés”, amelynek keretében az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság képviselői a jogalkotási eljárásnak már egy korai szakaszában találkoznak, és törekednek arra, hogy kölcsönös megegyezésen alapuló kompromisszumot érjenek el. A legtöbb esetben a háromoldalú egyeztetések sikerrel járnak, így csak a nagyon vitatott jogalkotási javaslatok mennek végig a teljes rendes jogalkotási eljáráson.
• Ha a Tanács nem ért egyet az Európai Parlament álláspontjával, a Tanács első olvasatban elfogadja saját álláspontját, és azt közli az Európai Parlamenttel.

A Tanács teljes részletességgel tájékoztatja a Parlamentet azon indokokról, amelyek alapján álláspontját kialakította. A Bizottság teljeskörűen tájékoztatja az Európai Parlamentet a saját álláspontjáról.

Második olvasat a Parlamentben és a Tanácsban

A Parlament a második olvasatban a Tanács álláspontjának megküldését követő három hónapon belül három lehetőség közül választhat:

1. Elfogadja a Tanács álláspontját, vagy nem nyilatkozik – ebben az esetben az érintett jogi aktus a Tanács álláspontjának szövegezésében kerül elfogadásra.
2. A tagok többségi szavazatával elutasítja a Tanács álláspontját – ebben az esetben a jogi aktus nem kerül elfogadásra, és lezárul a jogalkotási eljárás.
3. A tagok többségi szavazatával módosításokat hajt végre a Tanács álláspontját illetően – ebben az esetben a módosított szövegezést eljuttatják a Tanács és a Bizottság részére, majd a Bizottság véleményezi ezeket a módosításokat.

A Tanács a módosított álláspontot megtárgyalja, és az Európai Parlament által végzett módosítások beérkezését követő három hónapon belül két lehetőség közül választ:

1. Elfogadja a Parlament által javasolt összes módosítást – ebben az esetben elfogadják az érintett jogi aktust. Ehhez elegendő a minősített többség, ha a Bizottság egyetért az Európai Parlament módosításaival. Ellenkező esetben a Tanács az Európai Parlament módosításait csak egyhangú szavazással fogadhatja el.
2. Nem fogadja el az Európai Parlament által végzett összes módosítást, vagy hiányzik az elfogadáshoz szükséges többség – ilyenkor egyeztetési eljárást indítanak.

Egyeztetési eljárás

A Tanács elnöke az Európai Parlament elnökével egyetértésben indítja el az egyeztetési eljárást. Ebből a célból egyeztetőbizottságot állítanak fel, amely jelenleg az Európai Parlament és a Tanács 27-27 egyenjogú képviselőjéből áll. Az egyeztetőbizottság feladata, hogy az összehívását követő hat héten belül egyezséget érjen el a Parlament és a Tanács második olvasat alapján rögzített álláspontjait illetően. Ez az egyezség egy kompromisszumos megoldás, amelyet „minden vitás kérdést megvizsgálva” kell elfogadni. Mindazonáltal továbbra is az Európai Parlament és a Tanács két eltérő álláspontja közötti kompromisszum eléréséről van szó. Ennek során a kompromisszumot elősegítő új elemeket is figyelembe lehet venni, amennyiben azok illeszkednek a második olvasat eredményéhez. Nem lehet azonban bevonni azokat a módosításokat, amelyek a második olvasatban nem kapták meg a szükséges többséget.

A Bizottság részt vesz az egyeztetőbizottság munkájában, és minden tőle telhetőt megtesz annak érdekében, hogy közelítse a Parlament és a Tanács álláspontját.

Amennyiben az egyeztetőbizottság az összehívását követő hat héten belül nem tud közös tervezetben megállapodni, a javasolt jogi aktus nem kerül elfogadásra.

Harmadik olvasat a Parlamentben és a Tanácsban

Amennyiben az egyeztetőbizottság a felállítását követő hathetes határidőn belül jóváhagyja a közös tervezetet, a Parlamentnek és a Tanácsnak a megállapodástól kezdődően hat hét áll rendelkezésére ahhoz, hogy az érintett jogi aktust a tervezetnek megfelelően elfogadják, amihez azonban a Parlamentben szavazattöbbség, a Tanácsban pedig minősített többség szükséges. Ellenkező esetben a jogi aktus nem kerül elfogadásra, és lezárul a jogalkotási eljárás.

Közzététel

Az elfogadott jogi aktus végleges szövegét a jelenleg 24 hivatalos nyelven (angol, bolgár, cseh, dán, észt, finn, francia, görög, holland, horvát, ír, lengyel, lett, litván, magyar, máltai, német, olasz, portugál, román, spanyol, svéd, szlovák és szlovén) dolgozzák ki, a Parlament elnöke és a Tanács elnöke írja alá, végezetül pedig az Európai Unió Hivatalos Lapjában teszik közzé.

A rendes jogalkotási eljárás a Parlament számára egyszerre jelent kihívást és esélyt is. Ahhoz, hogy az eljárás sikeresen működjön, az egyeztető­bizottságban megegyezésre van szükség, az eljárás azonban gyökeresen megváltoztatja a Parlament és a Tanács közötti kapcsolatot is. A két intézménynek a jogalkotásban ma már egyenrangú szerep jut. A Parlamenten és a Tanácson múlik, hogy bizonyítsák politikai kompromisszumkészségüket, és az egyeztetőbizottságban lehetőleg megállapodjanak egy közös tervezetben.

A különleges jogalkotási eljárás

A különleges jogalkotási eljárást általában az jellemzi, hogy a Tanács a Bizottság javaslata alapján és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag határoz (pl. EUMSZ 308. cikk: az Európai Beruházási Bank alapokmánya) vagy pedig az Európai Parlament a Tanács egyetértését követően fogad el jogalkotási aktust (pl. EUMSZ 226. cikk harmadik bekezdés: a vizsgálati jog parlamenti vizsgálóbizottságon keresztül történő gyakorlása; EUMSZ 228. cikk (4) bekezdés: az ombudsman feladatainak ellátására vonatkozó feltételek).

Vannak más eljárási formák is, amelyek eltérnek ezektől az általános esetektől, azonban mégis különleges jogalkotási eljárásnak tekinthetők:

• Határozathozatal a költségvetésről (EUMSZ 314. cikk). Az EUMSZ részletesen szabályozza az eljárást, amely nagymértékben megegyezik a rendes jogalkotási eljárással.
• A Tanács a Bizottság javaslatára és a Parlamenttel (és adott esetben más uniós intézményekkel és tanácsadó szervekkel) folytatott konzultációt követően tagjainak többségével határoz. Eredetileg ez volt a konzultációs eljárás, amely kezdetben az uniós szintű jogalkotás szokásos eljárását képezte, mára viszont már csak alkalmanként használják a különleges jogalkotási eljárás keretében (pl. EUMSZ 140. cikk (2) bekezdés: eltérések a gazdasági és monetáris unió keretében; EUMSZ 128. cikk (2) bekezdés: éremkibocsátás).
• A Tanács a Parlament bevonása nélkül határoz. Ez az eljárás a nagyon ritka kivételek közé tartozik, és a közös kül- és biztonságpolitika területétől eltekintve, ahol viszont tájékoztatják az Európai Parlamentet a Tanács határozatairól (EUSZ 36. cikk), csak nagyon szórványosan fordul elő (pl. EUMSZ 31. cikk: a közös vámtarifa vámtételeinek megállapítása; EUMSZ 301. cikk (2) bekezdés: az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság összetétele).

Az úgynevezett „áthidaló záradékok” alkalmazásával a különleges jogalkotási eljárás alá tartozó szakpolitikai területeket át lehet emelni a rendes jogalkotási eljárásba, illetve a Tanácson belüli egyhangúság minősített többséggel váltható fel. Az áthidaló záradékoknak két fajtája különböztethető meg: 1. az egyik az általános áthidaló záradék, amely minden szakpolitikai területre érvényes, és egyhangú határozathozatalt követel meg az Európai Tanácsban, 2. a másik a különleges áthidaló záradék, amely bizonyos szakpolitikai területekre alkalmazandó (pl. többéves pénzügyi keret – EUMSZ 312. cikk; igazságügyi együttműködés a családjog területén – EUMSZ 81. cikk (3) bekezdés; megerősített együttműködés – EUMSZ 333. cikk; a szociális terület – EUMSZ 153. cikk és a környezetvédelem területe – EUMSZ 192. cikk). Ezek a záradékok abban különböznek az általános áthidaló záradéktól, hogy a nemzeti parlamentek rendszerint nem rendelkeznek vétójoggal, és határozatot a Tanács is elfogadhat, így nincs mindenképpen szükség az Európai Tanácsra.

Egyetértési eljárás

A Parlament európai uniós jogalkotásban történő részvételének egy másik alapvető formája az egyetértési eljárás. Eszerint egy jogi aktus csak abban az esetben jöhet létre, ha előzetesen megkapta az Európai Parlament jóváhagyását. Az eljárás azonban nem ad módot arra az Európai Parlamentnek, hogy közvetlenül részt vegyen a jogalkotás tartalmi részében; így nem javasolhat módosításokat, és nem fogadtathatja el javaslatait az egyetértési eljárás során. Szerepe arra korlátozódik, hogy a benyújtott jogi aktushoz hozzájáruljon, vagy elutasítsa azt. Ez az eljárás alkalmazandó a nemzetközi megállapodások megkötésekor (EUMSZ 218. cikk (6) bekezdés a) pont), a megerősített együttműködés esetében (EUMSZ 329. cikk (1) bekezdés) vagy a kiegészítő hatáskör gyakorlásakor (EUMSZ 352. cikk (1) bekezdés). Az egyetértési eljárás mind a jogalkotási aktusok elfogadására irányuló különleges jogalkotási eljárásnak, mind pedig a kötelező nem jogalkotási aktusok elfogadására irányuló egyszerű jogalkotási eljárásnak is részét képezheti.

A nem jogalkotási aktusok elfogadására irányuló eljárás

A nem jogalkotási aktusokat egyszerűsített eljárás keretében fogadják el, ahol egy uniós intézmény vagy egyéb szerv saját hatáskörében fogad el jogi aktusokat. Ezt a hatáskört az uniós Szerződésekben megállapított megfelelő jogalap alapozza meg.

Ezt az eljárást kell alkalmazni elsősorban az olyan (egyszerű) kötelező erejű jogi aktusokra, amelyeket egy uniós intézmény saját hatáskörében fogad el (pl. a Bizottság határozata az állami támogatásokra vonatkozó ügyekben – EUMSZ 108. cikk (2) bekezdés).

Egyszerűsített eljárásban fogadják el a nem kötelező erejű jogi eszközöket is, különösen az uniós intézmények és tanácsadó szervek ajánlásait és véleményeit.

A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási jogi aktusok elfogadására irányuló eljárás

Már évek óta bevett gyakorlat, hogy a Parlament és a Tanács jogalkotási és végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra. Az átruházott hatásköröket eddig a komitológiai bizottságok bevonásával gyakorolták, amelyekben a Parlament, a Tanács, a Bizottság és a tagállamok befolyását differenciált módon alakították ki. Mindazonáltal eddig nem határolták el egymástól egyértelműen a jogalkotási hatáskörök átruházását (jogalkotó hatáskör) és a végrehajtási hatáskörök átruházását (végrehajtó hatáskör). Végül a Lisszaboni Szerződés vezette be az elsődleges jogban ezt a régóta esedékes különbségtételt a jogalkotási és végrehajtási feladatok gyakorlása között (EUMSZ 290. cikk és EUMSZ 291. cikk).

A felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat a Bizottság, a Parlament és a Tanács jogalkotási aktusában megadott különleges felhatalmazás alapján fogadja el (EUMSZ 290. cikk). Csak a jogalkotási aktusok egyes nem alapvető rendelkezéseinek módosítására adható felhatalmazás; az adott terület alapvető szempontjai nem képezhetik hatáskör-átruházás tárgyát. Ebben az fejeződik ki, hogy az alapvető szabályozásokat a törvényhozó hatalom alkotja meg, és azok nem ruházhatók át a végrehajtó hatalomra. Ez figyelembe veszi a demokrácia és a hatalommegosztás elvét. Amikor politikailag jelentős, széles hatókörű döntésekről van szó, a Parlamentnek és a Tanácsnak közvetlenül saját magának kell ellátnia elsődleges jogalkotási feladatát. Idetartoznak különösen a jogalkotási tevékenység politikai célkitűzései, a célok elérésére szolgáló eszközök kiválasztása, valamint a szabályozás természetes és jogi személyeket érintő lehetséges hatóköre. Emellett a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok csak módosíthatják, illetve kiegészíthetik a jogalkotási aktust, annak célkitűzéseit tehát nem érinthetik. Végezetül pedig a jogalkotási aktusokban kifejezetten meg kell határozni azokat a rendelkezéseket, amelyek módosítására vagy kiegészítésére felhatalmazást adnak. Felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadnak el például akkor, amikor a jogot a jövőbeli fejleményekhez, mint például a technológiai változásokhoz igazítják, illetve összehangolják a jogszabályokat más jogszabályok előrelátható változásaival, vagy amikor különleges körülmények bekövetkeztekor vagy új ismeretek megszerzése esetén is biztosítják a jogalkotási aktus rendelkezéseinek alkalmazását. A felhatalmazás szólhat határozott időre, illetve ha határozatlan idejű, akkor visszavonható. A felhatalmazás visszavonása mellett a Parlament és a Tanács kifogást is emelhet a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktusának hatálybalépése ellen. Ha a Parlament és a Tanács jogalkotási hatáskörrel ruházta fel a Bizottságot, akkor az elfogadhatja a megfelelő végrehajtási jogi aktusokat. Más intézmények bevonásáról az elsődleges jog nem rendelkezik. A Bizottság viszont jogosult különösen arra, hogy nemzeti szakértőkkel konzultáljon, ami általános gyakorlattá is vált.

A végrehajtási jogi aktusok Bizottság általi elfogadása (EUMSZ 291. cikk) kivételt képez azon alapelv alól, hogy az uniós jog közigazgatási végrehajtása a tagállamok hatáskörébe tartozik (EUMSZ 197. cikk), és ezért a tagállamok ellenőrzése alatt áll. Ez jelentős eltérés az eddigi jogi helyzettől, amely szerint a Parlament és a Tanács a komitológiai eljárás keretében együttműködési joggal rendelkezett a végrehajtási intézkedések elfogadása során. Ezt a változtatást az magyarázza, hogy a felhatalmazáson alapuló jogi aktusok és végrehajtási jogi aktusok világos különválasztásával az ellenőrzési és együttműködési jogokat is újra meg kellett határozni. Amíg a Parlament és a Tanács uniós jogalkotóként beavatkozhat a felhatalmazáson alapuló jogi aktusokba, addig a végrehajtási jogi aktusok esetében erre a tagállamok jogosultak az uniós jog közigazgatási végrehajtására vonatkozó eredeti hatáskörüknek megfelelően. Az uniós jogalkotó (azaz a Tanács és az Európai Parlament) jogalkotási megbízásával összhangban a 182/2011/EU rendeletben („komitológiai rendelet”) meghatározta a végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó ellenőrzés általános szabályait és elveit. Ez a rendelet kettőre csökkentette a komitológiai eljárások számát: a tanácsadó-bizottsági eljárásra és a vizsgálóbizottsági eljárásra. Az eljárásokat konkrét előírások alapján kell megválasztani.

A tanácsadó-bizottsági eljárásban a tanácsadó bizottság egyszerű többséggel véleményeket fogad el, amelyeket jegyzőkönyvbe kell venni. A Bizottságnak ezeket lehetőség szerint figyelembe kell vennie, de erre nem köteles.

A vizsgálóbizottsági eljárás során az Európai Bizottság végrehajtási intézkedésekre vonatkozó tervezetéről a tagállamok képviselőiből álló komitológiai bizottságban minősített többséggel szavaznak. Jóváhagyás esetén az Európai Bizottságnak az előterjesztés szerinti formájában el kell fogadnia az intézkedést. Ha határozatképtelenség miatt nem hoznak határozatot, akkor az Európai Bizottság alapvetően elfogadhatja a tervezetét. A bizottság elutasító véleménye vagy a jóváhagyás meg nem adása esetén az Európai Bizottság új tervezetet terjeszthet a vizsgálóbizottság elé, illetve az eredeti tervezetet a fellebbviteli bizottság elé terjesztheti.

A fellebbviteli bizottság a vizsgálóbizottsági eljárás másodfokú fóruma. A fellebbviteli bizottság bevonása az Európai Bizottság és a tagállamok képviselői közötti kompromisszum megteremtését szolgálja, ha a vizsgáló­bizottságban nem érhető el eredmény. A fellebbviteli bizottság támogató véleménye esetén az Európai Bizottság elfogadja a végrehajtási jogi aktust. Ezt akkor is megteheti, ha a fellebbviteli bizottság nem nyilvánít véleményt.

Az Európai Unió jogvédelmi rendszere

Egy önmagát jogi közösségként definiáló uniónak teljes körű és hatékony jogvédelmi rendszert kell a jogalanyok rendelkezésére bocsátania. Az Európai Unió jogvédelmi rendszere megfelel ennek a követelménynek. Elismeri az egyén jogát az EU jogrendjéből levezetendő jogainak hatékony bírói védelmére. Ez az Alapjogi Charta 47. cikkében kodifikált védelem az általános jogi alapelvek közé tartozik, amelyek a tagállamok közös alkotmányozási hagyományaiból, valamint az emberi jogok európai egyezményéből (6. cikk és 13. cikk) következnek. A védelmet az EU joghatósága (az Európai Unió Bírósága és a Törvényszék) garantálja (EUSZ 19. cikk (1) bekezdés). Eljárások egész sora tartozik ide, amelyeket az alábbiakban röviden ismertetünk.

Kötelezettségszegési eljárások (EUMSZ 258. cikk)

Ez az eljárás annak megállapítására szolgál, hogy az adott tagállam megszegte-e az uniós jog alapján rárótt kötelezettségeket. Az eljárást kizárólag az Európai Unió Bírósága folytatja le. Tekintettel a vád súlyos jellegére, a Bíróság elé terjesztés előtt olyan eljárást kell lefolytatni, amely lehetőséget biztosít az érintett tagállamnak észrevételei megtételére. Ha az eljárás nem vezet a jogvita tisztázásához, akkor vagy a Bizottság (EUMSZ 258. cikk), vagy egy tagállam (EUMSZ 259. cikk) kötelezettségszegésre hivatkozva pert indíthat a Bíróságnál. A gyakorlatban többnyire a Bizottság kezdeményezi az eljárás megindítását. Az Európai Unió Bírósága megvizsgálja a jogvitát, és megállapítja, hogy fennáll-e jogsértés, vagy sem. Ha a jogsértés tényét állapítja meg, úgy kötelezi az érintett tagállamot a megállapított hiányosság haladéktalan megszüntetésére. Ha az érintett tagállam nem tesz eleget az ítéletben foglaltaknak, úgy a Bizottságnak lehetősége van arra, hogy a Bíróság ítéletét figyelmen kívül hagyó tagállammal szemben második ítéletben átalányösszeg és/vagy kényszerítő bírság kifizetését írja elő (EUMSZ 260. cikk). A jogsértés miatt hozott ítélet további figyelmen kívül hagyása ezután már mindenképpen jelentős pénzügyi következményekkel jár a kötelezettségszegő állam hátrányára.

Megsemmisítés iránti kereset (EUMSZ 263. cikk)

A megsemmisítés iránti kereset lehetőséget nyújt az uniós intézmények és szervek jogi aktusainak objektív, bírósági kontrolljára (absztrakt normakontroll), és lehetővé teszi az egyén számára, még ha bizonyos korlátozásokkal is, az EU joghatóságához való hozzáférést (egyéni jogvédelmi garancia).

A peresíthető jogi aktusok közé tartoznak az uniós intézmények mindazon intézkedései, amelyek kötelező joghatálya beavatkozik a panaszos jogállásába, és ezáltal érdekeit jelentősen csorbítja. Felperes lehet a tagállamokon kívül még a Parlament, a Tanács és a Bizottság, de a Számvevőszék, az Európai Központi Bank és a Régiók Európai Bizottsága is, amennyiben a részükre biztosított jogok megsértése miatt jogaik védelmére pert indítanak.

Ezzel szemben uniós polgárok és jogi személyek megsemmisítés iránti keresetet csak olyan határozatokkal szemben indíthatnak, amelyek személyük ellen irányulnak, illetve amelyek annak ellenére, hogy más személyek ellen irányulnak, őket is közvetlenül és személyesen érintik. A személyes érintettség feltétele a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint akkor áll fenn, ha valamely személyt olyan módon individualizálnak, ami őt más gazdasági szereplők köréből megkülönböztetve kiemeli. A „közvetlenség” kritériuma azt kívánja biztosítani, hogy csak akkor forduljanak a Bírósághoz, illetve a Törvényszékhez, ha a felperes jogállásának csorbítása és a jogsérelem megvalósulása egyaránt biztonsággal megállapítható. Az individualitás kritériuma pedig az úgynevezett „actio popularis” (népvád) lehetőségének kizárására szolgál.

A Lisszaboni Szerződés az aktusok egy újabb kategóriáját is bevezette, amellyel szemben közvetlenül természetes és magánszemélyek is indíthatnak megsemmisítés iránti keresetet. Ennek értelmében a természetes és jogi személyek keresetet indíthatnak a „rendeleti jellegű jogi aktusokkal” szemben, amennyiben ezek a jogi aktusok közvetlenül érintik a felperest, és nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket. Ez az új kategória egy olyan, már létező „jogvédelmi hézagot” szüntetett meg, amelyre a Bíróság a Jégo-Quéré-ügyben is rámutatott, mivel a bírói jogvédelem eddig nem volt biztosított azokban az esetekben, amikor egy gazdasági szereplőt ugyan közvetlenül érintett uniós jogi aktus, annak jogszerűségét azonban a rendelkezésre álló jogorvoslati eszközökkel nem lehetett felülvizsgálni. A megsemmisítés iránti kereset (EUMSZ 263. cikk) keretében a személyes érintettség hiánya miatt nem lehetett megtámadni az aktusokat; az előzetes döntéshozatali eljárást (EUMSZ 267. cikk) a nemzeti végrehajtási intézkedés hiánya miatt nem lehetett alkalmazni (kivéve az uniós jog szerinti kötelezettségeknek egy gazdasági szereplő általi be nem tartása miatt indított büntetőeljárást, amit azonban figyelmen kívül kell hagyni, mivel nem feltételezhető, hogy a gazdasági szereplőtől jogszerűtlen magatartással kezdeményezi egy aktus jogszerűségének felülvizsgálatát); végezetül pedig a kártérítési kereset sem vezet a jogkövető uniós polgárok érdeke szempontjából kielégítő eredményhez, mivel azzal még egy jogszerűtlen jogi aktus sem távolítható el az uniós jogrendből.

Azáltal, hogy az EUMSZ 263. cikkének (4) bekezdése egy rendeleti jellegű jogi aktus megtámadhatóságát nem köti „személyben való érintettséghez”, és ehelyett csak a közvetlen érintettséget és azt követeli meg, hogy a jogi aktus nem vonhat maga után végrehajtási intézkedéseket, e joghézag egy részét sikerült megszüntetni.

Problematikus azonban, hogy mi értendő „rendeleti jellegű jogi aktuson”. A szűk értelmezés szerint ezen olyan általános hatályú jogi aktusokat értenek, amelyek nem jogalkotási aktusok, ezzel szemben a tágabb értelmezés szerint idetartozik valamennyi általános érvényű jogi aktus, köztük a jogalkotási aktusok is. A Törvényszék az Inuit Tapiriit Kanatami ügyben hozott ítéletében részletesen foglalkozott mindkét megközelítéssel, és a nyelvtani, történelmi és teleologikus értelmezést követően arra a következtetésre jutott, hogy csak azok az általános hatályú jogi aktusok tekinthetők „rendeleti jellegű jogi aktusnak”, amelyek nem jogalkotási aktusok. A felhatalmazáson alapuló jogi aktusok (lásd EUMSZ 290. cikk) és a végrehajtási jogi aktusok (lásd EUMSZ 291. cikk) mellett ide sorolhatók még az irányelvek, amennyiben az ítélkezési gyakorlat értelmében közvetlenül alkalmazandók, valamint az absztrakt általános határozatok, viszont csak akkor, ha azokat nem jogalkotási eljárás keretében fogadták el. A Törvényszék tehát egyértelműen a rendeleti jelleg szűk értelmezéséből indul ki. A fellebbezésről 2013-ban hozott ítéletében a Bíróság megerősítette ezt az eredményt. A hatékony jogvédelem biztosítása szempontjából ez sajnálatos, mivel a szűk értelmezési megközelítés csak részben szünteti meg a jogvédelem szempontjából megállapított joghézagot.

Immár az EU szervei és egyéb hivatalai – különösen a nagy számban létrehozott ügynökségek – aktusainak jogszerűségét is felül lehet vizsgálni (EUMSZ 263. cikk ötödik bekezdés). Ezáltal sikerült megszüntetni az eddig csak az ítélkezési gyakorlat által ideiglenesen kezelt joghézagot, és így már az elsődleges jog is figyelembe veszi azt a körülményt, hogy ezek a szervek részben olyan hatáskörökkel lettek felruházva, amelyek alapján a harmadik felekkel szemben joghatást kifejtő aktusokat fogadhatnak el, úgy hogy a teljes körű jogvédelmi rendszer érdekében ezen aktusokkal szemben is lehetővé kell tenni a kereset benyújtását.

Ha a kereset megalapozott, akkor a Bíróság, illetve a Törvényszék a megtámadott, hatályos jogi aktust visszamenőleg is semmisnek nyilvánítja. Indokolt esetben a Bíróság, illetve a Törvényszék a semmisségi nyilatkozatot az ítélet kihirdetésének időpontjától kezdődő időszakra korlátozhatja. A felperesekre – jogaik és érdekeik védelmében – a semmisségi ítélet hatályának korlátozása természetesen nem vonatkozik.

Mulasztás megállapítása iránti kereset (EUMSZ 265. cikk)

Ez a kereset a Parlamenttel, az Európai Tanáccsal, a Tanáccsal, a Bizottsággal és az Európai Központi Bankkal szembeni jogvédelmet egészíti ki azáltal, hogy lehetőséget teremt arra, hogy valamely uniós jogi aktus elfogadásának jogellenes elmulasztása ellen bírósági úton lehessen eljárni. Mielőtt azonban benyújthatnák a keresetet, a pert megelőző eljárást kell lefolytatni, amelyben a felperesnek az érintett uniós szervet fel kell szólítania a jogi aktus elfogadására. Az intézmények által indított kereset tárgya az arra vonatkozó megállapítás kérelmezése, hogy az adott szerv megszegte-e a Szerződést azzal, hogy elmulasztotta a jogi aktus elfogadását. Uniós polgárok és vállalkozások esetében az intézményi mulasztás megállapítására irányuló keresetek annak kérelmére szorítkoznak, hogy a bíróság állapítsa meg, megszegte-e a Szerződést az uniós intézmény, amikor elmulasztotta a felperesre irányuló jogi aktus, tehát a felperesnek címzett határozat elfogadását. Az ítélet csak annyit állapít meg, hogy jogellenes volt-e a mulasztás. Ezzel szemben a Bíróságnak és a Törvényszéknek nincs joga ítéletében az alperest a szükséges intézkedés elfogadására kötelezni. A pervesztes félnek csupán a Bíróság, illetve a Törvényszék ítélete alapján szükséges intézkedéseket kell megtennie (EUMSZ 266. cikk).

Kártérítési kereset (EUMSZ 268. cikk, EUMSZ 340. cikk második bekezdés)

A kártérítési kereset az uniós polgárok és vállalkozások, valamint azon tagállamok számára, amelyeknek az EU valamely alkalmazottja által okozott hiba következtében káruk keletkezett, lehetőséget biztosít arra, hogy az Európai Unió Bíróságán a kár megtérítését követeljék. Az EU felelősségének feltételeit a Szerződések csak hiányosan szabályozzák; ezért azok egyebekben azokból az általános jogi alapelvekből vezethetők le, amelyek megvannak minden tagállam jogrendjében. A konkrét feltételeket a Bíróság dolgozta ki. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az EU kártérítési kötelezettsége a következő feltételek fennállása esetén állapítható meg:

1. Egy uniós intézmény vagy az EU valamely alkalmazottjának jogellenes magatartása feladatai teljesítése során. Jogellenes cselekvés akkor áll fenn, ha az egyénnek, vállalkozásnak vagy tagállamnak jogokat biztosító, illetve védelmükre kibocsátott uniós jogszabályt súlyosan megsértenek. Védelmi jellegűek mindenekelőtt az alapjogok és a belső piaccal kapcsolatos alapvető szabadságok, illetve a bizalomvédelem és az arányosság alapelvei, de minden más, közvetlenül alkalmazandó jogi norma is, amelyek alanyi jogokkal ruházzák fel az uniós polgárokat. A jogsértés akkor minősül súlyosnak, ha az eljáró uniós szerv nyilvánvalóan és jelentősen túllépte hatáskörét. A Bíróság mindenekelőtt azt tartja szem előtt, hogy a jogsértő intézkedés által érintett személyek száma korlátozott-e, és a felmerült kár mértéke meghaladja-e az adott gazdasági ágazatra jellemző gazdasági kockázatokat.
2. A kár fennállása.
3. Ok-okozati összefüggés a keletkezett kár és az uniós intézmény cselekvése között.
4. Az eljáró uniós intézmények vétkességének nem kell fennállnia.

Az Unió alkalmazottainak keresete (EUMSZ 270. cikk)

Az EU és alkalmazottai, illetve azok hátrahagyott családtagjai között a szolgálati jogviszony keretén belül fellépő jogvitákat is az Európai Unió Bírósága elé lehet vinni. Ezekben a keresetekben a Törvényszék illetékes.

Fellebbezési eljárás (EUMSZ 256. cikk)

A Bíróság és a Törvényszék viszonyát olyan módon szabályozták, hogy a Törvényszék valamennyi döntése ellen a jogi kérdésekre korlátozott fellebbezés nyújtható be a Bírósághoz. A fellebbezés a bírósági hatáskör hiányára, a fellebbező érdekeit csorbító eljárási hibára, valamint az uniós jognak a Törvényszék általi megsértésére támaszkodhat. Ha a fellebbezés alakilag megfelelő és megalapozott, a Bíróság hatályon kívül helyezi a Törvényszék döntését. Elbírálhatóság esetén a Bíróság a jogvitában önállóan hozhat döntést; ellenkező esetben az ügyet új ítélethozatalra visszautalja a Törvényszékhez, amelyet köt a Bíróság jogi véleménye.

Ideiglenes jogvédelem (EUMSZ 278. cikk és EUMSZ 279. cikk)

A Bírósághoz, illetve a Törvényszékhez benyújtott kereseteknek, valamint a Törvényszék döntései ellen a Bírósághoz benyújtott fellebbezéseknek nincs halasztó hatálya. Azonban arra lehetőség van, hogy a Bírósághoz, illetve a Törvényszékhez kérelmet nyújtsanak be a megtámadott intézkedés végrehajtásának felfüggesztésére (EUMSZ 278. cikk) vagy ideiglenes intézkedés elrendelésére (EUMSZ 279. cikk).

Az ideiglenes intézkedés iránti kérelem indokoltságát az ítélkezési gyakorlatban a következő három szempont szerint ítélik meg:

1. Eredményesség valószínűsége a főügyben („fumus boni juris”): az eredményesség kielégítő valószínűségét a kérelmező által előterjesztett körülmények előzetes összegző vizsgálata keretében értékelik.
2. Az elrendelés sürgőssége: a sürgősséget annak alapján ítélik meg, hogy a kívánt elrendelésre szükség van-e a kérelmező számára súlyos és helyrehozhatatlan károkozás megakadályozásához. Értékelési szempontok ennek során a jogsértés jellege és súlyossága, valamint a konkrét és végleges hátrányos hatás a kérelmező vagyonára és egyéb, jogilag védett javaira nézve. Anyagi kárt alapvetően csak akkor tekintenek súlyos és helyrehozhatatlan kárnak, ha a kérelmező pernyertessége esetén a kár a főeljárásban nem téríthető meg teljeskörűen.
3. Az érdekek mérlegelése: a kérelmezőt az ideiglenes intézkedés iránti kérelem elutasítása esetén fenyegető hátrányokat az EU-nak az intézkedés azonnali végrehajtásához fűződő érdekével, valamint azon hátrányokkal szemben kell mérlegelnie, amelyeket harmadik személyek az ideiglenes intézkedés meghozatala esetén szenvednek el.

Előzetes döntéshozatali eljárás (EUMSZ 267. cikk)

A nemzeti bíróságok az uniós joggal kapcsolatban az előzetes döntéshozatali eljárás útján kérhetnek iránymutatást az Európai Unió Bíróságától. Ha a nemzeti bíróságnak egy előtte folyamatban lévő jogvita keretein belül uniós jogi rendelkezéseket kell alkalmaznia, felfüggesztheti az eljárást, és a Bírósághoz fordulhat azzal a kérdéssel, hogy érvényben van-e az uniós szervek által kibocsátott jogi aktus, illetve hogyan kell értelmezni azt és az uniós Szerződéseket. Az Európai Unió Bírósága erre ítélet és nem vélemény formájában válaszol, ami egyúttal kifejezésre juttatja e bírói ítélet kötelező jellegét. Mindazonáltal az előzetes döntéshozatali eljárás nem jogvita eldöntésére irányuló jogi eljárás, hanem a nemzeti bíróság előtt kezdődő és ott is befejeződő eljárásnak csak egy lépését képezi.

Az eljárás célja elsősorban, hogy az uniós jog egységes értelmezését és ezzel az EU jogrendjének egységességét szavatolja. Az EU-n belüli jogegység megőrzésére irányuló funkcióján túl az eljárásnak az egyéni jogvédelem szempontjából is jelentősége van. A nemzeti bíróságok csak akkor képesek felmérni a nemzeti és az uniós jog összeegyeztethetőségét, és összeegyeztethetetlenség esetén csak akkor érvényesíthetik az elsőbbséget élvező és közvetlenül alkalmazandó uniós jogot, ha az uniós rendelkezések tartalma és hatálya egyértelműen meghatározott. A tisztánlátást rendszerint csak az Európai Unió Bíróságának előzetes döntése biztosíthatja. Az előzetes döntéshozatali eljárás lehetőséget biztosít az uniós polgár számára, hogy megvédje magát saját állama uniós joggal ellentétes intézkedéseivel szemben, és az uniós jogot a nemzeti bíróságok előtt érvényesíthesse. E kettős funkció alapján az előzetes döntéshozatali eljárás bizonyos mértékig kompenzálja az egyénnek az Európai Unió Bíróságán korlátozottan alkalmazható közvetlen keresetbenyújtási lehetőségét, és ezzel az egyén jogvédelme szempontjából központi jelentőségű. Az eljárás sikere végső soron azonban a nemzeti bírák és bíróságok „előterjesztési kedvétől” függ.

Az előzetes döntéshozatali kérelem tárgya: A Bíróság egyrészről döntést hoz az uniós jog értelmezésének kérdéseiben, másrészt érvényességi kontrollt gyakorol az uniós szervek jogi cselekvései felett. A nemzeti jog rendelkezései nem tehetők előzetes döntéshozatal tárgyává. Az Európai Unió Bírósága az előzetes döntéshozatali eljárás keretén belül nem jogosult arra, hogy értelmezze a nemzeti jogot, és megítélje a nemzeti jognak az Unió jogával való összeegyeztethetőségét. Ezt az Európai Unió Bíróságához előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekben gyakran figyelmen kívül hagyják. A Bírósághoz így gyakran olyan kérdések érkeznek, amelyek célirányosan valamely nemzeti jogi előírás és az uniós előírások összeegyeztethetőségét érintik, vagy arra irányulnak, hogy egy bizonyos uniós szabályozás alkalmazható-e a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő jogvitában. Noha ezek a kérések az eljárás szempontjából elfogadhatatlanok, az Európai Unió Bírósága nem utasítja őket vissza, hanem a vonatkozó uniós jog értelmezésének alapvető kritériumaira vonatkozó kérdésként értelmezi őket, hogy azután az előterjesztő bíróság saját maga ítélhesse meg a döntés tekintetében érintett nemzeti jognak az Unió jogával való összeegyeztethetőségét. Ennek során az Európai Unió Bírósága a nemzeti bíróság által előterjesztett teljes anyagból, különösen az előzetes döntés indokolásából az Unió jogának azon elemeit emeli ki, amelyek a jogvita tárgyának figyelembevételével értelmezést igényelnek.

Előterjesztési jogosultság: Előterjesztés benyújtására a tagállamok összes bírósága jogosult. A „bíróság” fogalmát itt az uniós jog alapján kell értelmezni, és az értelmezés nem az intézmény megnevezésére, hanem a tagállam jogvédelmi rendszerében elfoglalt szerepére és pozíciójára irányul. Ennek alapján bíróságnak tekintendő minden független, azaz nem utasítható intézmény, amely a jogállam által szabályozott eljárásban jogvitákat joghatályosan dönt el. Előterjesztési jogosultsága van ennek megfelelően alapvetően a tagállamok alkotmánybíróságainak is vagy az állami jogszolgáltatáson kívüli, jogvitákat eldöntő szerveknek, de a magán-választottbíróságoknak nem. Az, hogy egy nemzeti bíró él-e előterjesztési jogával, attól függ, hogy a meghozandó döntés szempontjából mennyire relevánsak az uniós jog kérdései az alapeljárás vonatkozásában, amiről a nemzeti bíró saját jogkörében dönt. A jogvitában részt vevő felek csak javaslatokat tehetnek. Az Európai Unió Bírósága az előterjesztett kérdés releváns voltát csak abban a tekintetben vizsgálja, hogy előterjesztésre alkalmas kérdésről van-e szó, tehát hogy a feltett kérdés ténylegesen az uniós Szerződések értelmezését vagy egy uniós intézmény jogi aktusának érvényét érinti; hogy valódi jogvitáról van-e szó, azaz nem csak hipotetikus vagy konstruált kérdést tettek-e fel, amely a Bíróságot előzetes döntés útján jogi szakvélemény nyújtására venné rá. Az előterjesztési kérdéseknek az Európai Unió Bírósága általi, ilyen okokból történő elutasítása ugyan kivételes eset, mivel a Bíróság a bírósági együttműködés különös jelentősége miatt e két szempont vizsgálata során bizonyos visszafogottságot tanúsít. Mindazonáltal a legújabb ítélkezési gyakorlat azt mutatja, hogy a Bíróság a beterjeszthetőség követelményeit annyiban szigorította, hogy az alapeljárás tényleges és jogi hátterének kellő és egyértelmű kifejtését – ami már korábban is követelmény volt – az előterjesztési határozatban nagyon pontosan megvizsgálja, és ilyen adatok hiánya esetén kinyilatkoztatja, hogy nem képes az uniós jog szakszerű értelmezésére, és az előzetes vizsgálati kérelmet mint elfogadhatatlant elutasítja.

Előterjesztési kötelezettség: Előterjesztésre köteles minden bíróság, amelynek döntése a nemzeti jogon belüli fellebbezéssel már nem támadható meg. A fellebbezés fogalma tartalmaz minden olyan jogorvoslati szolgáltatást, amelyekkel a bíróság által kibocsátott döntés fellebbviteli bírósági fokon tényleges és jogi tekintetben (pl. fellebbezés) vagy csak jogi tekintetben (pl. felülvizsgálat) felülvizsgálható. Ezzel szemben a rendelkezés nem érvényes a korlátozott vagy különleges hatályú, rendes jogorvoslatokra (pl. perújrafelvételi eljárás, alkotmányjogi panaszok). Az előterjesztésre kötelezett bíróság csak akkor tekinthet el az előterjesztéstől, ha az előterjesztendő kérdés a jogvita kimenetele szempontjából jelentéktelen, a Bíróság már hozott róla döntést, vagy ha az uniós jogi előírás értelmezéséhez nem fér kétség. Korlátlan előterjesztési kötelezettség áll fenn viszont akkor, ha a nemzeti bíróság valamely uniós jogi aktus érvénytelenségéből kíván kiindulni. A Bíróság félreérthetetlenül kimondta, hogy kizárólag őt illeti meg az uniós jog jogellenes rendelkezései elvetésének monopóliuma. A nemzeti bíróságok ezért az érvénytelenség Bíróság általi megállapításáig kötelesek az uniós jogot alkalmazni és tiszteletben tartani. Az ideiglenes jogvédelem nyújtásáról folytatott eljárás keretében ítélkező bíróságokra külön szabályok érvényesek. A Bíróság legutóbbi ítélkezési gyakorlata alapján ezek a bíróságok meghatározott feltételek mellett jogosultak arra, hogy felfüggesszék valamely uniós jogszabályon alapuló, nemzeti közigazgatási jogi aktus végrehajtásának hatályát, valamint arra, hogy vitatott jogállásokról vagy jogviszonyokról a fennálló uniós szabályozást figyelmen kívül hagyva ideiglenesen rendelkezzenek.

Az előterjesztési kötelezettség megszegése ugyanakkor az uniós Szerződések megszegését jelenti, és emiatt az adott tagállam kötelezettségszegési eljárás útján szankcionálható. Az ilyen eljárás gyakorlati hatása kétségkívül rendkívül korlátozott, mivel az érintett tagállam kormánya nem teljesítheti az Európai Unió Bírósága esetleges elmarasztaló ítéletét, mivel a bíróságok függetlenségének és a hatalommegosztás elvének értelmében a nemzeti bíróságok nem utasíthatók. Ígéretesnek tűnik a tagállamoknak az uniós jogok megsértése ügyében fennálló uniós jogi felelősségének elismerése óta az egyén azon lehetősége, hogy az érintett tagállamtól az előterjesztési kötelezettség megszegéséből keletkező károk megtérítését követelheti (lásd ezzel kapcsolatban „A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértéséért” című fejezetet).

Az előterjesztési döntés hatálya: Az ítélet formájában hozott előterjesztési döntés közvetlenül az előterjesztő bíróságra és minden más bíróságra nézve kötelező, amely az érintett jogvitával foglalkozik. Ezen túlmenően az előzetes döntéseknek a gyakorlatban jelentős prejudikáló hatásuk van az egyéb hasonló eljárások vonatkozásában is.

A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértéséért

A Bíróság a C46/93. sz. Brasserie du pêcheur és C48/93. sz. Factortame egyesített ügyekben 1996. március 5-én hozott ítéletében elvben megállapította, hogy a tagállamok felelősek az uniós jog megsértése következtében egyéneknek okozott károkért. Ez a felelősségre vonatkozó ítélet precedensteremtő ítélet volt, jelentőségét tekintve hasonló azokhoz a bírósági ítéletekhez, amelyek az uniós jog elsőbbségére, az uniós jog rendelkezéseinek közvetlen alkalmazhatóságára és az EU saját alapjogainak elismerésére vonatkoznak. A Bíróság maga is úgy jellemezte ezt az ítéletet, hogy az „szükségszerű következménye azon uniós rendelkezések közvetlen hatályának, amelyeknek megsértésével a kárt okozták”, és számottevően megnöveli az egyén lehetőségét arra vonatkozóan, hogy az megkövetelhesse mindhárom (a végrehajtói, törvényhozói, de ugyanúgy a bírói) hatalmat gyakorló állami szervtől az uniós jog betartását és végrehajtását. A Bíróság ezzel a C-6/90. és C-9/90. sz., Francovich és Bonifaci egyesített ügyekben hozott ítéletben már bevezetett joggyakorlatát fejlesztette tovább. Míg korábban a tagállamok felelőssége arra az esetre korlátozódott, amikor az egyén annak következtében szenvedett kárt, hogy egy egyéneket alanyi jogokkal felruházó, de közvetlen hatállyal nem rendelkező irányelv átültetése nem történt meg határidőre, ez az ítélet bevezette az általános felelősség szabályát, amely az uniós jog valamennyi, tagállamnak felróható megsértésére vonatkozik.

A tagállamoknak az uniós jogok megsértése ügyében fennálló felelősségét három olyan feltétel határozza meg, amelyek lényegében megfelelnek azoknak a felelősségi feltételeknek, amelyek hasonló helyzetben az Unióra vonatkoznak:

1. A megsértett uniós rendelkezésnek az a célja, hogy az egyént jogokkal ruházza fel.
2. A jogsértésnek elég súlyosnak kell lennie, azaz a tagállamnak nyilvánvalóan és jelentősen túl kell lépnie saját mérlegelési jogkörének határait. Erről a nemzeti bíróságok döntenek. Kizárólag ők illetékesek abban, hogy a tényállást megállapítsák, és felmérjék az uniós jog megsértésének súlyosságát. Mindazonáltal a Bíróság néhány alapvető iránymutatást ad a nemzeti bíróságoknak a Brasserie du pêcheur-ügyben hozott ítéletében.
   

   Azon szempontok között, melyeket a hatáskörrel rendelkező bíróság figyelembe vehet, meg kell említeni a megsértett szabály egyértelműségének és pontosságának fokát, a megsértett szabály által a nemzeti vagy hatóságok részére biztosított mérlegelési jogkör terjedelmét, a kötelezettségszegés vagy a károkozás szándékos vagy gondatlan jellegét, az esetleges jogi tévedés menthetőségét vagy ennek hiányát, valamint azt a körülményt, hogy egy intézmény magatartása hozzájárulhatott-e a mulasztáshoz vagy joggal ellentétes nemzeti intézkedések vagy gyakorlat fenntartásához vagy elfogadásához. Mindenesetre jog megsértése nyilvánvalóan súlyos, ha annak ellenére továbbra is fennáll, hogy a felrótt kötelezettségszegést megállapító ítéletet vagy előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapján ítéletet hoznak, illetve a tárgyban a Bíróság következetes ítélkezési gyakorlatából következik a kérdéses magatartás jogsértő jellege.”

3. Közvetlen ok-okozati összefüggésnek kell lennie a tagállamra ruházott kötelezettség megsértése és a károsult személyek által elszenvedett kár között. Az uniós jog súlyos megsértésén felüli vétkesség (szándékosság vagy gondatlanság) bizonyítása nem szükséges.

A Bíróság nem hagy kétséget afelől, hogy az általa kialakított felelősségi elvek a harmadik hatalmi ágra, azaz a bíróságokra is vonatkoznak. Ítéleteik immáron nem csupán az egymást követő fellebbezési szinteken képezhetik felülvizsgálat tárgyát, hanem – amennyiben azokat az uniós jog figyelmen kívül hagyásával vagy megsértésével hozták meg – a tagállamok illetékes bíróságán lefolytatandó kártérítési eljárás keretei között is vizsgálhatók. Az eljárásban, amelyben megállapítják, hogy a kérdéses ítélet megsértette az uniós jogot, ismételten felül kell vizsgálni a lényegi, az uniós jogot érintő kérdéseket; mindezt pedig anélkül, hogy az érintett bíróság az ügyben illetékes különös hatáskörű törvényszék ítéletének kötelező hatályára hivatkozhatna. Az illetékes szerv, amelyhez a nemzeti bíróságok értelmezési kérdésekkel és/vagy az uniós intézkedések érvényességére, illetve a nemzeti felelősségi szabályok uniós jognak való megfelelésére vonatkozó kérdésekkel fordulhatnak, szintén az Európai Unió Bírósága, amely az előzetes döntéshozatali eljárás (EUMSZ 267. cikk) keretein belül vonható be. Az igazságtalan bírói döntésért való felelősség azonban kivétel marad. Tekintettel a szigorú feltételekre, csak akkor vehető figyelembe a felelősség, ha a bíróság szándékosan eltekint az uniós jogtól, mint a C-224/01. sz. Köbler-ügyben, amikor is a végső fokon ítélkező bíróság az uniós jog megsértésével az uniós állampolgár számára hátrányos döntést anélkül emelt jogerőre, hogy előzetesen a döntés szempontjából fontos uniós jog által meghatározott jogi helyzet tisztázására kérte volna a Bíróságot. Ez utóbbi esetben az uniós jogra hivatkozó uniós állampolgárok jogainak védelme kikényszeríti, hogy megtérítsék a végső fokon ítélkező bíróság által nekik okozott károkat.

AZ EURÓPAI UNIÓS JOG BESOROLÁSA A JOGREND EGÉSZÉBE

Mindazok után, amit eddig az EU felépítéséről és jogrendjéről olvashattunk, nem tudjuk egyszerűn meghatározni az uniós jog helyét a jogrend egészében, és elhatárolni más jogrendektől. Két besorolási lehetőséget már az elején el kell vetni: az uniós jog éppúgy nem értelmezhető nemzetközi megállapodások puszta gyűjteményeként, mint ahogyan nem tekinthető a nemzeti jogi rendszerek részének vagy függelékének sem.

Az európai uniós jogrend autonómiája

Az Európai Unió megalapításakor a tagállamok korlátozták törvényhozói szuverenitásukat, és autonóm jogrendet hoztak létre, amely kötelező érvényű állampolgáraikra és saját magukra nézve, és alkalmazandó bíróságaik által.

A Bíróság ezeket a megállapításokat a híres 6/64. sz., Costa kontra ENEL ügy kapcsán tette 1964-ben. Ebben az ügyben Flaminio Costa keresetet nyújtott be az olasz elektromosáram-termelés és -elosztás államosítása ellen, valamint ahhoz kapcsolódóan az elektromos társaságok üzemeinek ENEL Elektromos Művek részére történő átadása ellen.

Az EU jogrendjének autonómiája az EU fennállásának szempontjából alapvető jelentőségű, mivel egyedül ez garantálja, hogy az uniós jogot ne gyengítse a nemzeti jog, és hogy az uniós jog egységes érvényesítése valamennyi tagállamban biztosítható legyen. Így az uniós jog fogalmai – az EU jogrendjének autonómiája alapján – alapvetően az uniós jog követelményeinek és az Unió célkitűzéseinek megfelelően kerülnek meghatározásra. A fogalmak ilyetén értelmezése elengedhetetlen, mivel az uniós jog által garantált jogok veszélyben lennének, ha az egyes tagállamok maguk dönthetnének a fogalmak tartalmának meghatározásáról, az uniós jog által garantált szabadságok alkalmazási területeiről. Példaként említhető a „munkavállaló” fogalma, amely meghatározza a személyek szabad mozgáshoz való jogának alkalmazási területét. A „munkavállaló” uniós fogalma meglehetősen eltérhet a tagállamok jogrendjében ismert és használt fogalmaktól. Ezenkívül az Unió jogi eszközeinek egyetlen mércéje maga az uniós jog, és nem a nemzeti törvényhozás vagy alkotmányos jog.

Hogyan jellemezhető akkor az uniós jog nemzeti joghoz való viszonya az önálló uniós jogrend fényében?

Noha az uniós jog a tagállamok jogrendjével szemben önálló jogrendet képez, téves az az elképzelés, hogy az EU jogrendje és a tagállamok jogrendszerei kőzetrétegekhez hasonlóan, egymásra épülnek. A jogrendek efféle merev elhatárolása ellen szól egyrészt az, hogy azok ugyanazokat az embereket érintik, akik egy személyben állampolgárok és uniós polgárok is. Másrészt egy ilyen megközelítés figyelmen kívül hagyná azt, hogy az uniós jog csak abban az esetben válik élővé, ha az a tagállami jogrendek részét képezi. Az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek valójában egymásba fonódnak, és kölcsönösen függnek egymástól.

Az európai uniós jog és a nemzeti jog kölcsönhatása

Az uniós jog nemzeti joghoz való viszonyának ezen aspektusa magában foglalja azokat a területeket, ahol az uniós jog és a nemzeti jog egymást kölcsönösen kiegészítik. Az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdése nagyon szemléletesen írja le ezt a kapcsolatot a következő szavakkal:

A lojális együttműködés elve abban a tudatban fogalmazódott meg, hogy az EU jogrendje önmagában nem alkalmas az EU megalapításával kitűzött célok elérésére. A nemzeti jogrendektől eltérően az EU jogrendje nem képez önmagában zárt rendszert, hanem működéséhez igénybe veszi a nemzeti jogrendek támogatását. Valamennyi hatalmi ágnak – a törvényhozásnak, végrehajtásnak (beleértve a közigazgatást) és bíráskodásnak – el kell tehát ismernie, hogy az EU jogrendje nem „kívülálló” vagy „idegen” rendszer, és hogy a tagállamok és az Unió intézményei oszthatatlan egészet alkotnak annak érdekében, hogy közös céljaikat megvalósítsák. Az EU ezáltal nem csupán érdekközösség, hanem mindenekelőtt szolidaritási közösség. Ebből adódik, hogy az uniós Szerződéseket és az azok végrehajtásához az uniós intézmények által elfogadott jogszabályokat a tagállamok hatóságainak nem csupán figyelembe kell venniük, hanem végre kell hajtaniuk és életre kell kelteniük. Az uniós jog és a nemzeti jog kölcsönhatása olyan sokoldalú, hogy muszáj példákkal szemléltetni.

Az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek közötti szoros kapcsolatot, az EU jogrendjének a nemzeti jogrenddel történő kiegészítését, és fordítva, a nemzeti jogrendek uniós jogrenddel történő kiegészítését elsősorban az irányelvek rendszere illusztrálja, amelyről a jogi aktusokról szóló fejezetben már volt szó. Míg maga az irányelv kötelező erővel csupán a tagállamok számára elérendő célt határozza meg, addig a nemzeti hatóságokra, azaz a nemzeti jogra hárul az, hogy milyen formában és milyen eszközökkel valósítják meg ezeket a célokat. Az igazságszolgáltatás területén a két rendszer az EUMSZ 267. cikke szerinti előzetes döntéshozatali eljárás által kerül szoros kapcsolatba. Ebben az eljárásban a nemzeti bíróságok az uniós jog értelmezésére és érvényességére vonatkozó kérdéseket tehetnek fel (illetve kötelesek feltenni) a Bíróságnak, melynek döntése meghatározó jelentőséggel bírhat a nemzeti bíróságokon zajló viták rendezésében. Két dolog egyértelmű: az előzetes döntéshozatali eljárás világossá teszi egyrészt, hogy a tagállami bíróságoknak figyelembe kell venniük és alkalmazniuk kell az uniós jogot, másrészt azt, hogy az uniós jog értelmezése és érvényességének megítélése kizárólag az Európai Unió Bíróságának hatáskörébe tartozik. Az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek egymástól való kölcsönös függése abban az esetben is megmutatkozik, amikor az EU jogrendjében meglevő hiányosságokat kell megszüntetni. Ilyenkor az uniós jog a saját jogszabályai kiegészítése céljából a tagállami jogrendben már létező mindenkori szabályozásra hivatkozik. Az uniós jogi szabályozás sorsát tehát egy ponton túl a mindenkori nemzeti jogszabályok határozzák meg. Általában ugyanez vonatkozik az uniós jog szerinti kötelezettségekre, amennyiben az uniós jog saját végrehajtási szabályt nem hoz. Ezekben az esetekben a nemzeti hatóságok az uniós jog végrehajtása során a nemzeti jogi rendelkezések szerint járnak el. Ez az elv természetesen csupán addig érvényes, amíg nem kérdőjeleződik meg az uniós jogszabály érvényessége, és számításba veszik az uniós jog egységes alkalmazásának követelményeit, mivel minden esetben elkerülendő, hogy a gazdasági szereplőket eltérő kritériumok alapján és ezáltal igazságtalanul kezeljék.

Ellentét az európai uniós jog és a nemzeti jog között

Az uniós jog és a nemzeti jog közötti viszonynak ugyanakkor az is a jellegzetessége, hogy az EU jogrendje és a nemzeti jogrendek alkalmanként egymásba ütköznek vagy konfliktusban állnak. Ilyen helyzet mindig akkor keletkezik, ha az uniós jogi rendelkezés közvetlenül biztosít jogokat az uniós állampolgárok számára, és közvetlenül ró rájuk kötelezettségeket, de tartalmilag ellentmondásban áll valamely nemzeti jogszabállyal. E mögött a látszólag egyszerű probléma mögött az EU felépítésére vonatkozó két elvi kérdés rejlik, melyek megválaszolásával tesztelhető az uniós jogrend létezése: nevezetesen az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága és elsőbbsége a vele szemben álló nemzeti joggal szemben.

Az európai uniós jog közvetlen alkalmazhatósága a nemzeti jogban

Az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága tulajdonképpen azt jelenti, hogy az uniós jog nemcsak az uniós intézményeknek és a tagállamoknak biztosít közvetlenül jogokat, hanem az unió polgárainak is, és nem csupán az uniós intézményekre és a tagállamokra ró közvetlenül kötelezettségeket, hanem az Unió polgáraira is.

A Bíróság egyik kiemelkedő eredménye az volt, hogy az egyes tagállamok kezdeti ellenállása ellenére érvényre juttatta az uniós jog közvetlen alkalmazhatóságát, és ezzel biztosította az EU jogrendjének létezését. Az ítélkezési gyakorlat kiindulópontja a már említett Van Gend & Loos holland szállítmányozási vállalat esete volt. A cég keresetet indított egy holland bíróság előtt a Nyugat-Németországból importált vegyipari termékekre kirótt holland vámok felemelése ellen. A jogvita kimenetele végül attól a kérdéstől függött, hogy az egyén is hivatkozhat-e a Szerződésnek ellentmondóan megemelt vám vonatkozásában az EGK-Szerződés 12. cikkére, amely kifejezetten megtiltja, hogy a tagállamok új vámokat vezessenek be, és a meglevő vámokat megemeljék a közös piacon. A Bíróság számos kormányzat és a főtanácsnok tanácsa ellenére úgy határozott, az Unió természetének és céljainak figyelembevételével, hogy az uniós jogi rendelkezések valamennyi esetben közvetlenül alkalmazandók. Az ítéletet a következőképpen magyarázta a Bíróság:

[…] a Közösség a nemzetközi jog új jogrendjét képezi, […] amelynek alanyai nemcsak a tagállamok, hanem azok állampolgárai is.

Ennélfogva a tagállamok jogszabályaitól független közösségi jog amellett, hogy a magánszemélyekre kötelezettségeket állapít meg, arra is szolgál, hogy számukra jogokat keletkeztessen, amelyek az őket megillető jogok összességének részévé válnak. E jogok nemcsak akkor keletkeznek, amikor a Szerződés ezeket kifejezetten előírja, hanem azokból a kötelezettségekből eredően is, amelyeket a Szerződés egyértelműen rögzít a magánszemélyek, a tagállamok és a közösségi intézmények számára.”

Ezzel a kijelentéssel természetesen nem nyertünk sokat, hiszen nyitott marad az a kérdés, hogy az uniós jog mely jogszabályai alkalmazandók közvetlenül. A Bíróság ezt a kérdést először az elsődleges uniós jogszabályokra figyelemmel vizsgálta, és megállapította, hogy az uniós Szerződések valamennyi olyan rendelkezése közvetlenül alkalmazható az egyénre, amely i. abszolút feltételeket határoz meg; ii. önmagában kerek egész és jogilag teljes; és iii. ezért nem igényel további cselekvést a tagállamok vagy az uniós intézmények részéről annak érdekében, hogy végrehajthassák vagy hatályba lépjen.

A Bíróság úgy határozott, hogy az EGK-Szerződés 12. cikke eleget tett ezeknek a feltételeknek, és hogy a Van Gend & Loos cégnek ebből adódóan jogai származtak, melyeket a holland bíróságnak tiszteletben kellett tartania, és ennek következtében a Szerződésnek ellentmondó vámot érvényteleníteni kellett. Ezt követően a Bíróság az EGK-Szerződés más, az uniós polgárok számára az EGK-Szerződés 12. cikkénél jóval nagyobb jelentőséggel bíró előírásai esetében is elismerte a közvetlen alkalmazhatóság elvét. Megemlítendők azok az ítéletek, amelyekben a munkavállalók szabad mozgásának közvetlen alkalmazhatóságáról (EUMSZ 45. cikk), a letelepedés szabadságának közvetlen alkalmazhatóságáról (EUMSZ 49. cikk) és a szolgáltatásnyújtás szabadságának közvetlen alkalmazhatóságáról (EUMSZ 56. cikk) van szó.

A munkavállalók szabad mozgásának garantálására a Bíróság a 41/74. sz. Van Duyn-ügyben döntött a közvetlen alkalmazandóságról. Az ügy alapjául a következő tényállás szolgált: A holland Yvonne Van Duynnak 1973 májusában nem engedélyezték, hogy beutazhasson az Egyesült Királyságba (amely akkor még tagállam volt), ahol titkárnőként kívánt dolgozni a Szcientológia Egyházban, egy olyan szervezetben, amelyet a brit belügyminisztérium „a társadalomra nézve veszélyesnek” tekintett. Yvonne Van Duyn keresetet nyújtott be az Egyesült Királyság felsőbíróságához a munkavállalók szabad mozgásáról szóló uniós jogszabályokra hivatkozva. A hölgy kérvényezte, hogy a felsőbíróság állapítsa meg, jogában áll munkavégzés céljából az Egyesült Királyságban tartózkodni, és jogosult a beutazási engedélyre. A felsőbíróság előterjesztésére a Bíróság azt a választ adta, hogy az EGK-Szerződés 48. cikke (ma: EUMSZ 45. cikk) közvetlenül alkalmazandó, és ezzel az egyes személyeket is jogokkal ruházta fel, amelyeket ők a tagállamok bíróságai előtt érvényre juttathatnak.

A letelepedés szabadságának közvetlen alkalmazhatóságára vonatkozó kérdéssel a Bíróság a belga Conseil d’État megkeresésére foglalkozott. Az utóbbinak a J. Reyners holland ügyvéd által benyújtott kereset kapcsán – amelyben az ügyvéd az EGK-Szerződés 52. cikkéből (EUMSZ 49. cikk) eredő jogaira hivatkozott – kellett döntést hoznia. Jean Reynerst az indította keresetének benyújtására, hogy bár letette a szükséges belga vizsgákat, külföldi állampolgársága miatt mégsem kapott engedélyt arra, hogy ügyvédként dolgozhasson Belgiumban. A Bíróság ebben az ügyben az 1974. június 21-én meghozott ítéletében úgy döntött, hogy a belföldieket és külföldieket a továbbiakban nem lehet egyenlőtlenül kezelni a letelepedési kérdés vonatkozásában, mivel az EGK-Szerződés 52. cikke az átmeneti idő letelte óta közvetlenül alkalmazandó, és elismeri az Unió állampolgárainak arra vonatkozó jogát, hogy más tagállamban is, a belföldiekhez hasonlóan, gazdasági jellegű tevékenységbe kezdjenek, illetve gazdasági jellegű tevékenységet folytassanak. Reyners úrnak ezen ítélet alapján lehetővé kellett tenni, hogy Belgiumban ügyvédként dolgozhasson.

A Bíróság számára a 33/74. sz. van Binsbergen-ügyben kínálkozott alkalom arra, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának közvetlen alkalmazhatóságát is egyértelműen megállapíthassa. Ebben az eljárásban többek között arról a kérdésről volt szó, hogy vajon egy holland jogszabály, mely szerint csak a Hollandiában rezidens személyek léphetnek fel meghatalmazottként a fellebbviteli bíróság előtt, összeegyeztethető-e a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó uniós jogszabályokkal. A Bíróság azzal az indoklással adott nemleges választ erre a kérdésre, hogy valamennyi korlátozás, amelynek alávetik az Unió polgárát annak állampolgársága vagy lakóhelye miatt, az EGK-Szerződés 59. cikkébe ütközik (EUMSZ 56. cikk), és így érvénytelen.

A gyakorlatban nagy jelentősége van annak, hogy a közvetlen alkalmazhatóság elvét elismerik az áruk szabad mozgása (EUMSZ 26. cikk), a férfiaknak és nőknek járó egyenlő bérek (EUMSZ 157. cikk), a diszkrimináció általános tilalma (EUMSZ 45. cikk) és a versenyszabadság (EUMSZ 101. cikk) vonatkozásában.

A másodlagos jogalkotás esetében a közvetlen alkalmazhatóság kérdése csak az irányelvek és a tagállamoknak szóló határozatok kapcsán merül fel, mivel az egyénekre vonatkozó rendeletek és határozatok közvetlen alkalmazhatósága az uniós Szerződésekből következik (EUMSZ 288. cikk második és negyedik bekezdés). A Bíróság 1970 óta kiterjesztette az elsődleges uniós jog közvetlen alkalmazhatóságának elvét az irányelvekre és a tagállamokra vonatkozó határozatokra is.

Az uniós jog közvetlen hatályának gyakorlati jelentősége – abban a formában, ahogy azt a Bíróság kifejlesztette és sikerre vitte – aligha becsülhető túl: azáltal, hogy a belső piac szabadságelveiből a nemzeti bíróságokkal szemben érvényesíthető jogokat kovácsol, javítja az egyén helyzetét. Az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága ezáltal mintegy az EU jogrendjének egyik pillérévé válik.

Az európai uniós jog elsőbbsége a nemzeti joggal szemben

Az uniós jog rendelkezéseinek közvetlen alkalmazhatósága elvezet a második, szintén alapvető kérdéshez. Mi történik, ha az uniós jogszabály az uniós polgároknak jogokat biztosít, valamint kötelezettségeket ró rájuk, de tartalmilag ellentmondásban áll valamely nemzeti jogszabállyal?

Az uniós jog és a nemzeti jog közötti ellentmondás csak úgy oldható fel, ha valamelyik jogrend visszalép. Az uniós jogban nincs erre vonatkozó egyértelmű szabályozás. Az uniós Szerződések egyike sem tartalmaz olyan előírást, amely szerint az uniós jog felülírná a nemzeti jogot, vagy annak alá lenne rendelve. Mindazonáltal az uniós jog és a nemzeti jog közötti ellenmondás csak úgy szüntethető meg, hogy az uniós jog elsőbbséget kap, és az uniós jogszabálytól eltérő minden nemzeti szabályt hatálytalanít, valamint betölti azok helyét a nemzeti jogrendben. Hiszen szinte semmi sem maradna az EU jogrendjéből, ha azt alárendelnék a nemzeti jognak. Az uniós jogszabályokat bármely nemzeti törvény érvényteleníthetné. Az uniós jog valamennyi tagállamra jellemző egységes és egyöntetű érvényességéről szó sem lehetne. Az EU nem lenne képes a tagállamok által ráruházott feladatok teljesítésére sem. Az EU működőképessége is megkérdőjeleződne, és az európai jogi közösség kiépítésével kapcsolatos nagy remények szertefoszlanának.

A nemzetközi jog és a nemzeti jog közötti kapcsolatban nem áll fenn ilyen probléma. Mivel a nemzetközi jog csak inkorporáció vagy transzpozíció révén válik a nemzeti jogrend részévé, az elsőbbség kérdése kizárólag a nemzeti jogszabályok alapján dől el. Attól függően, hogy a nemzeti jog hol jelöli ki a nemzetközi jog helyét a nemzeti jogrend hierarchiájában, az vagy elsőbbséget élvez az alkotmányjoghoz képest, vagy az alkotmányjog és az egyszerű törvényi rendelkezéseken alapuló jog közötti tartományban helyezkedik el, vagy az egyszerű törvényi rendelkezéseken alapuló jog szintjén van. Az egyenrangú inkorporált vagy transzponált nemzetközi jog és a nemzeti jog közötti kapcsolat aszerint a szabály szerint alakul, hogy az időben később kibocsátott törvény az addig fennálló törvényt kiszorítja („lex posterior derogat legi priori”). Ezek a nemzeti kollíziós szabályok azonban nem alkalmazhatók az uniós jog és a nemzeti jog közötti viszonyra, mivel az uniós jog nem része a nemzeti jogrendnek. Az uniós jog és a nemzeti jog közötti konfliktust így kizárólag az EU jogrendjéből kiindulva lehet feloldani.

Ismételten az Európai Unió Bírósága volt az a szerv, amely, figyelemmel a fentiekre, néhány tagállam ellenállása ellenére érvényesítette az uniós jog elsőbbségének elvét, amely nélkülözhetetlen az EU jogrend létezéséhez. A Bíróság ezzel a közvetlen alkalmazhatóság mellett létrehozta az EU jogrendjének második pillérét, amely végül teherbíró építménnyé tette ezt a jogrendet.

A Costa kontra ENEL ügyben a Bíróság az uniós jog és a nemzeti jog közötti viszonyra vonatkozóan két lényeges megállapítást tett:

Először is, a tagállamok végérvényesen átruházták szuverén jogköreiket az általuk teremtett Közösségre, és a továbbiakban hozott egyoldalú intézkedések összeegyeztethetetlenek lennének az uniós jog koncepciójával.

Másodszor pedig a Szerződés egyik alapelve, hogy egyetlen tagállam sem kérdőjelezheti meg az uniós jognak azt a sajátosságát, hogy az az Unió egész területén egységesen és egészében hatályos.

Ebből következik, hogy a Szerződésekben meghatározott hatásköröknek megfelelően kialakított uniós jog elsőbbséget élvez az összes olyan tagállami törvénnyel szemben, amely ellentmond az uniós jognak. Nem csupán erősebb, mint a korábbi nemzeti jog, hanem korlátozó hatást gyakorol a később hozott törvényekre is.

Végeredményben a Bíróság a Costa kontra ENEL ügyben meghozott ítéletével ugyan nem kérdőjelezte meg az olasz villamosenergia-ipar államosítását, de nagyon határozottan megállapította az uniós jog nemzeti joggal szemben fennálló elsőbbségét.

Az elsőbbségi szabályból eredően a kollízió jogi következménye az, hogy az uniós jognak ellentmondó nemzeti jogszabály nem alkalmazható, és mindaddig nem léphetnek hatályba új nemzeti jogszabályok, amíg azok az uniós joggal összeegyeztethetetlenek.

A Bíróság azóta állandó joggyakorlatában tartja magát ehhez az elvhez, és egy ponton még tovább is fejlesztette azt. Bár a Costa-ítéletben csak az uniós jog nemzeti törvényekkel szembeni elsőbbségének kérdésével kellett foglalkoznia, az elsőbbség elvét az uniós jog és a nemzeti alkotmányos jog közötti viszonyra vonatkozóan is megerősítette. Kezdeti hezitálás után a nemzeti bíróságok lényegében követték a Bíróság értelmezését. Hollandiában amúgy sem léphetett fel semmilyen nehézség, mivel a holland alkotmányban az uniós jog elsőbbsége a nemzeti törvényeken alapuló joggal szemben világosan kifejezésre került (65–67. cikk). A többi tagállamban az uniós jog nemzeti törvényekkel szembeni elsőbbségének elvét a nemzeti bíróságok szintén elismerték. Az uniós jog elsőbbsége a nemzeti alkotmányos joggal és mindenekelőtt a nemzeti alapjogok védelmének biztosításával szemben Németország és Olaszország alkotmánybíróságain kezdetben azonban ellenállásba ütközött. Ez csak akkor oldódott meg, miután az EU jogrendjében az alapjogok védelme olyan szintet ért el, amely lényegében megfelel a nemzeti alkotmányokban meglevő szintjének. Mindazonáltal a német Szövetségi Alkotmánybíróságnak továbbra is fenntartásai vannak a fokozatos integrációval szemben, amelyet a Szövetségi Alkotmánybíróság különösen a Maastrichti Szerződéssel és legutóbb a Lisszaboni Szerződéssel kapcsolatos ítéleteiben egyértelműen az „ultra vires” jegyében fogalmaz meg, amely szerint a Szövetségi Alkotmánybíróság fenntartja magának a jogot annak vizsgálatára, hogy az uniós intézmények és szervek által elfogadott jogi aktusok – ideértve a Bíróság ítéleteit is – a rájuk ruházott hatáskörökön belül vannak-e, vagy hogy fennáll-e a Szerződéseknek az uniós igazságszolgáltatás általi kiterjesztő értelmezése, amely jogellenes önálló szerződésmódosításnak minősül. Később a Szövetségi Alkotmánybíróság az ultra vires ellenőrzést az „előzékenység” elvének rendelte alá, amely szerint ezt a felülvizsgálatot csak a Szövetségi Alkotmánybíróság végezheti el (és nem más nemzeti bíróságok), és azt csak visszafogottan és az európai jog szellemében lehet gyakorolni. Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy

1. a Szövetségi Alkotmánybíróságnak a Bíróság határozatait az uniós jog kötelező erejű értelmezésének kell tekintenie;
2. az ultra vires aktus elfogadása előtt lehetőséget kell biztosítani a Bíróságnak arra, hogy előzetes döntéshozatali eljárás keretében (EUMSZ 267. cikk) értelmezze a Szerződést, és döntsön a szóban forgó jogi aktus érvényességéről és értelmezéséről;
3. és végül a kontroll csak akkor jöhet szóba, ha nyilvánvaló, hogy az uniós intézmények aktusait a hatáskör-átruházás keretein kívül fogadták el.

E szűkre szabott feltételek mellett tulajdonképpen azt lehetne feltételezni, hogy az ultra vires jogi aktusok előfordulása meglehetősen elméleti jellegű. A valóság azonban megmutatta, hogy ez nem egészen van így. A Szövetségi Alkotmánybíróság az Európai Központi Bank (EKB) kötvényvásárlási programjáról szóló, 2020. május 5-i ítéletében megállapította, hogy az EKB államkötvény-vásárlásai ellentétesek az EKB hatáskörével, és sértik a német alaptörvényt. A Szövetségi Alkotmánybíróság által a kötvényvásárlási program uniós jog szerinti jogszerűségére vonatkozóan az Európai Unió Bírósága elé terjesztett, előzetes döntéshozatal iránti kérelem nyomán született ítéletet a Szövetségi Alkotmánybíróság a vásárlási program végrehajtása érdekében elfogadott jogi aktus arányosságának vizsgálata tekintetében „teljességgel követhetetlennek” minősítette, és ezért elutasította. Ezzel az ítélettel a Szövetségi Alkotmánybíróság egyértelműen szembehelyezkedik az Európai Unió Bíróságával, és egyidejűleg egyértelművé teszi, hogy esetről esetre meg kívánja vizsgálni az uniós jog nemzeti joggal szembeni elsőbbségét – amelyet egy korábbi határozatában még maga is alapvető fontosságúnak tartott az EU működéséhez –, és attól sem retten vissza, hogy ennek során felülbírálja az Európai Unió Bíróságának érdemi ítéletét. Reméljük, hogy a két bíróság mihamarabb képes lesz áthidalni a Szövetségi Alkotmánybíróság ítélete nyomán tátongó szakadékot, és visszatérni a lojális együttműködéshez és a kölcsönös előzékenységhez, különösen azért, mert a Szövetségi Alkotmánybíróság alapvetően nem kérdőjelezi meg az uniós jognak a nemzeti alkotmányos joggal szembeni elsőbbségét, hanem csupán fenntartja magának a jogot, hogy bizonyos nagyon ritka esetekben végső kontrollt gyakoroljon. Más a helyzet a lengyel Alkotmánybíróság 2021. október 7-i ítélete nyomán, amely a lengyel alkotmánnyal összeegyeztethetetlennek ítélte az uniós jog egyes részeit. A lengyel Alkotmánybíróság megítélése szerint az Európai Unió Bíróságának a lengyel igazságszolgáltatásba való beavatkozásra irányuló kísérlete szembe megy az alkotmány elsődlegességének szabályával és Lengyelország szuverenitásával. Az Európai Unió Bírósága 2021 márciusában már megállapította, hogy az uniós jog kötelezheti a tagállamokat a nemzeti jog egyes rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyására, még akkor is, ha alkotmányjogról van szó. Az uniós bírák konkrétan attól tartottak, hogy a lengyel legfelsőbb bírósági tisztségek betöltésére irányuló eljárás az uniós jogba ütközhet. Ennek következtében az Európai Uniós Bíróság kényszeríthetné Lengyelországot a vitatott reform egyes részeinek hatályon kívül helyezésére. Az Európai Bizottság az ítéletet követően haladéktalanul világossá tette, hogy a nemzeti bíróságok, köztük az alkotmánybíróságok sem rendelkezhetnek az európai uniós jogrend alapelveiről: az uniós jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben, még a nemzeti alkotmányjoggal szemben is. A Bizottság minden lehetőséget nyitva hagyott annak érdekében, hogy hatásköreit a Szerződéseknek megfelelően gyakorolja, és biztosítsa az uniós jog egységes alkalmazását és sérthetetlenségét.

A nemzeti jog európai uniós joggal konform értelmezése

Az uniós jog és a nemzeti jog közötti jogszabályi ellentmondás megakadályozása céljából valamennyi állami szervnek, amely konkrétan alkalmazza a jogszabályokat, vagy joggyakorlatot folytat, hivatkoznia kell a nemzeti jog uniós joggal konform értelmezésére.

Az uniós joggal konform értelmezés koncepcióját csak viszonylag későn ismerte el a Bíróság, és az későn került bevezetésre az uniós jogrendbe. Miután a Bíróság először a nemzeti bíróságok kérésére tekintette célszerűnek, hogy az egyes irányelvek alkalmazására vonatkozó nemzeti jogszabályok egységes értelmezését biztosítsa, az irányelvekkel konform értelmezési kötelezettség először 1984-ben a 14/83. sz., Von Colson és Kamann ügyben került megfogalmazásra. Ebben az esetben a nők foglalkoztatás során bekövetkezett diszkriminációjáért járó kártérítés mértékének a megállapításáról volt szó. Míg a német szabályozás csak a „Vertrauensschaden” (a jogos elvárások védelmébe vetett hiábavaló bizalom okozta kár) megtérítését irányozta elő, a 76/207/EGK irányelv megköveteli, hogy hatékony szankciókat rendeljenek el a nemzeti jogban annak érdekében, hogy a foglalkoztatáshoz való hozzáférés során érvényesüljön az esélyegyenlőség. Mivel a szankciót nem konkretizálták tovább, az irányelvet ebben a pontban nem lehetett közvetlenül alkalmazandónak nyilvánítani, így fennállt az a veszély, hogy az Európai Unió Bírósága olyan ítéletet hoz, amely a nemzeti törvény uniós joggal szemben fennálló ellentmondását megállapítja ugyan, de a nemzeti bíróságoknak nem adott volna alapot arra, hogy a nemzeti jogszabályt figyelmen kívül hagyja. Ezért az Európai Unió Bírósága úgy döntött, hogy a nemzeti bíróságok kötelesek a tagállami polgári jogi szabályokat úgy értelmezni és alkalmazni, hogy annak során hatékonyan szankcionálják a nemi alapon történő megkülönböztetést. A pusztán szimbolikus kártalanítás nem elégíti ki az irányelv hatékony átültetésének követelményét.

A Bíróság az uniós joggal konform értelmezés jogalapját a lojális együttműködés általános elvében látja (EUSZ 4. cikk (3) bekezdés). Eszerint a tagállamok kötelesek megfelelő általános vagy különös intézkedéseket hozni, hogy az EUSZ-ből vagy az uniós intézmények tevékenységéből adódó kötelezettségeket teljesíteni tudják. Idetartozik az is, hogy a nemzeti hatóságok kötelesek az uniós jognak alárendelt nemzeti jog értelmezését és alkalmazását összhangba hozni az uniós jog szövegével és céljával (a jóhiszemű együttműködés kötelezettsége – C-397/01–C-403/01. sz., Pfeiffer és társai egyesített ügyek). A nemzeti bíróságok számára ez abban a szerepükben tükröződik, amelyben európai bíróságként működnek abban az értelemben, hogy biztosítják az uniós jog korrekt alkalmazását és betartását.

Az uniós joggal összhangban álló értelmezés egy különleges formája az irányelvekkel konform értelmezés. Ez alapján a tagállamok kötelesek átültetni az irányelveket. A jogalkalmazóknak és a bíróságoknak az irányelvekkel konform értelmezésen keresztül kell hozzájárulniuk ahhoz, hogy az illetékes tagállam teljes mértékben eleget tegyen ennek a kötelezettségnek. Az irányelvekkel konform értelmezés arra szolgál, hogy azon a szinten hozza létre a jogszabály irányelvvel való konformitását, ahol azt alkalmazzák, és ezáltal valamennyi tagállamban biztosítsa a nemzeti végrehajtó jogszabály egységes értelmezését és alkalmazását. Nemzeti szinten ez akadályozza meg, hogy ne váljon külön az, amit az irányelv által uniós szinten egymáshoz közelítettek.

Az uniós joggal összhangban levő nemzeti jog interpretációjának a határa a nemzeti jog egyértelmű szóhasználatában van, ami nem tesz lehetővé értelmezést; habár az uniós jog kötelez arra, hogy a nemzeti jogot az uniós joggal összhangban értelmezzük, a nemzeti jogot tilos „contra legem” értelmezni. Ez azokban az esetekben is érvényes, amelyekben a nemzeti törvényhozó kifejezetten megtagadja, hogy az irányelvet átültesse a nemzeti jogba. Az ezáltal előidézett konfliktus az uniós jog és a nemzeti jog között az érintett tagállam ellen indított kötelezettségszegési eljárásban oldható fel (EUMSZ 258. cikk és EUMSZ 259. cikk).

ÖSSZEFOGLALÁS

Milyen általános kép rajzolódik ki előttünk az Európai Unió jogrendjéről?

Az EU alapja voltaképpen az EU jogrendje, amely a jogközösség jellemzőivel ruházza fel az Uniót. Az EU létrehozása során megfogalmazott célokat csupán új jogszabályok megalkotásával és fenntartásával lehet megvalósítani. Az Unió jogrendje e tekintetben már nagyon sok eredményt elért. Nem utolsósorban ennek az új jogrendnek köszönhető, hogy a lényegében nyitott határok, a jelentős áru- és szolgáltatáskereskedelem, a munkaerő vándorlása és a határokon átnyúló vállalati összefonódások nagy száma 447 millió ember mindennapi életének részévé tette az európai belső piacot. Az EU jogrendjének további, ma már történelmi sajátossága béketeremtő szerepe. A béke és a szabadság fenntartása érdekében jogrenddel váltja fel az erőszakot mint a konfliktus megoldásának eszközét, ami mind az egyéneket, mind a tagállamokat a szolidaritási közösség részéve teszi. Az EU jogrendje ezáltal a béketeremtés és fenntartás fontos eszközévé válik.

Az EU jogrendje és az arra épülő jogközösség csak abban az esetben képes fennmaradni, ha a jogrend betartása és biztosítása garantált. A garanciát az Unió jogrendjének két sarokköve jelenti: az uniós jog közvetlen alkalmazhatósága és elsőbbsége a vele szemben álló nemzeti joggal szemben. Ez a két alapelv – amelyeknek a meglétét és fenntartását a Bíróság eltökélten védi – biztosítja, hogy az uniós jog valamennyi tagállamban egységesen és elsőbbséggel jusson érvényre.

Az Unió jogrendje – minden hiányossága mellett – felbecsülhetetlen mértékben hozzájárul az EU-tagállamok politikai, gazdasági és társadalmi problémáinak megoldásához.

IDÉZETT ÍTÉLETEK

Az Európai Unió Bíróságának valamennyi határozata elérhető online (www.eur-lex.europa.eu). Emellett az EUR-Lex.europa oldalon az EU 24 hivatalos nyelvén ingyenesen hozzáférhetők a következő dokumentumok:

• az uniós jog (uniós Szerződések, rendeletek, irányelvek, határozatok, egységes szerkezetbe foglalt jogszabályok stb.),
• előkészítő dokumentumok (jogalkotási javaslatok, jelentések, zöld és fehér könyvek stb.),
• nemzetközi megállapodások,
• az uniós jogszabályok összefoglalói, amelyek a jogi aktusokat elhelyezik a megfelelő politikai kontextusba.

Az európai uniós jog természete és elsőbbsége

Az EU hatásköre

Jogszabályok hatálya

Alapjogok

Jogvédelem

VÉGJEGYZETEK

¹ Ez a megnevezés nem érinti a jogállással kapcsolatos álláspontokat, továbbá összhangban van az 1244/1999 sz. ENSZ BT-határozattal és a Nemzetközi Bíróságnak a koszovói függetlenségi nyilatkozatról szóló véleményével.

² A Jacques Santer vezette Bizottság lemondását 1999-ben a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó felelősség alóli mentesítés megtagadása váltotta ki; a szintén megindított bizalmatlansági indítvány, még ha viszonylag kevesen múlott is, meghiúsult.

³ A népességre vonatkozó számadatok és a számítás az alábbi linken érhetők el: https://www.consilium.europa.eu/hu/council-eu/voting-system/voting-calculator/.

⁴ További részletek „A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértéséért” című fejezetben.

A KIADVÁNYRÓL

„Az Európai Unió jogi ábécéje” című kiadványt az interneten a https://op.europa.eu/hu/publications címen találja meg.

Európai Bizottság
Kommunikációs Főigazgatóság
Szerkesztői szolgáltatások és célzott tájékoztatás
1049 Brüsszel
BELGIUM

A kézirat lezárva: 2023. március

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2023

E kiadvány tartalma nem feltétlenül tükrözi az Európai Unió hivatalos álláspontját. Az itt található információkért és nézetekért a szerző vállalja a kizárólagos felelősséget.

Print	ISBN 978-92-76-10142-0	doi:10.2775/82219	NA-03-19-655-HU-C
PDF	ISBN 978-92-76-10149-9	doi:10.2775/77496	NA-03-19-655-HU-N
HTML	ISBN 978-92-76-11144-3	doi:10.2775/042308	NA-03-19-655-HU-Q

© Európai Unió, 2023

Az Európai Bizottság dokumentumainak további felhasználására vonatkozó politikát a bizottsági dokumentumok további felhasználásáról szóló, 2011. december 12-i 2011/833/EU bizottsági határozat (HL L 330., 2011.12.14., 39. o.) hajtja végre. Ellenkező értelmű megjegyzés hiányában e dokumentum további felhasználása a Creative Commons Nevezd meg! 4.0 nemzetközi (CC BY 4.0) licenc alapján engedélyezett (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.hu). Ez azt jelenti, hogy a további felhasználás a forrás megfelelő megnevezésével és az esetleges változtatások feltüntetésével megengedett.

A többszörözés a forrás feltüntetésével engedélyezett. A nem az Európai Unió tulajdonában lévő elemek felhasználása vagy sokszorosítása érdekében közvetlenül a szerzői jog tulajdonosához kell engedélyért fordulni.

 

Az Európai Unió jogi ábécéje

Az Európai Unió által képviselt jogrend mára politikai és társadalmi életünk meghatározó elemévé vált. Az egyén már nem csupán saját országának, városának, községének a polgára, hanem egyben uniós polgár is.

„Az Európai Unió jogi ábécéjével” Klaus-Dieter Borchardt olyan alapművet készített, amely megvizsgálja az európai projekt kezdeteit és egyben jogrenddé való fejlődését is.

A mű azoknak az érdeklődő olvasóknak szól, akik kiindulásként betekintést szeretnének kapni abba, hogy miként épül fel az EU, és melyek az európai jogrend tartópillérei.