Zwalczanie marnotrawienia żywności – szansa dla UE na poprawę efektywności gospodarowania zasobami w łańcuchu dostaw żywności

Streszczenie

I

Marnotrawienie żywności stanowi globalny problem, który w ostatnich latach zyskał znaczenie polityczne i społeczne. Będzie on odgrywał coraz większą rolę, zwłaszcza w kontekście potrzeby wyżywienia rosnącej populacji światowej. Żywność jest cennym towarem, a jej produkcja może pochłaniać wiele zasobów. Obecnie szacuje się, że w skali świata około jednej trzeciej żywności produkowanej do spożycia przez ludzi jest marnotrawione lub wyrzucane, co pociąga za sobą koszty gospodarcze i środowiskowe.

II

W tym kontekście Trybunał zbadał, jaką rolę w zwalczaniu marnotrawienia żywności może odegrać UE. Trybunał przeanalizował podjęte do tej pory działania oraz zbadał, w jaki sposób różne instrumenty polityki unijnej przyczyniają się do ograniczenia marnotrawienia żywności. Kontrolerzy skoncentrowali się na zapobieganiu marnotrawieniu i na przekazywaniu darów żywnościowych, które to działania są preferowane w walce z tym problemem.

III

Celem kontroli było uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy UE przyczynia się do efektywnego gospodarowania zasobami w łańcuchu dostaw żywności poprzez skuteczne zwalczanie jej marnotrawienia. Kontrolerzy stwierdzili, że obecnie tak nie jest. W sprawozdaniu przedstawiono jednak sposoby skuteczniejszego stosowania realizowanych polityk w odpowiedzi na ten problem. Wiele spośród potencjalnych usprawnień nie wymaga podjęcia nowych inicjatyw ani większego finansowania ze środków publicznych, lecz lepszego dostosowania istniejących polityk, poprawy koordynacji działań i jasnego wskazania ograniczenia marnotrawienia żywności jako celu polityki. W wyniku kontroli ustalono w szczególności, co następuje:

1. Mimo rosnącego znaczenia politycznego kwestii marnotrawienia żywności ambicje Komisji na przestrzeni czasu zmniejszyły się. Podjęte dotychczas działania są fragmentaryczne i nieregularne, brakuje też koordynacji na poziomie Komisji. Brak wspólnej definicji marnotrawienia żywności i brak uzgodnionego poziomu podstawowego służącego za punkt odniesienia w działaniach zmierzających do ograniczenia marnotrawienia żywności stanowią przeszkody w walce z tym problemem.
2. Marnotrawienie to problem występujący na całej długości łańcucha dostaw żywności i w związku z tym na każdym jego odcinku należy podejmować dobrze ukierunkowane działania. Potencjalne korzyści mogą odnieść wszyscy zaangażowani. Należy położyć nacisk na zapobieganie, ponieważ korzyści wynikające z niedopuszczenia do marnotrawienia żywności przewyższają korzyści, jakie można odnieść na późniejszych etapach. Istnieją wprawdzie różne polityki unijne, które mogą przyczynić się do zwalczania marnotrawienia żywności, ów potencjał nie jest jednak realizowany, a możliwości w tym zakresie na razie nie zostały wykorzystane. Odnotowano też widoczny brak oceny skutków różnych polityk unijnych na walkę z marnotrawieniem żywności. Główne obszary polityki, takie jak rolnictwo, rybołówstwo i bezpieczeństwo żywności, mają do odegrania pewną rolę i mogłyby zostać wykorzystane do skuteczniejszej walki z tym problemem. Trzeba jednak przyznać, że na przestrzeni czasu zmiany polityki, w tym także reformy WPR i polityki rybołówstwa, wywarły pozytywny wpływ. Przykładowo odstąpienie od polityki rolnej opartej na interwencjach ograniczyło nadprodukcję. W sprawozdaniu przedstawiono przykłady dobrych praktyk, lecz ich pozytywny wpływ był raczej przypadkowy, a nie stanowił efektu ukierunkowanych działań w ramach polityki.
3. Jeśli chodzi o przekazywanie darów żywnościowych, należałoby wyeliminować istniejące obecnie bariery, takie jak różnice w interpretacji przepisów prawnych, w celu ułatwienia przekazywania darowizn w postaci żywności, która w przeciwnym razie zostałaby zmarnotrawiona.

IV

W sprawozdaniu sformułowano trzy zalecenia:

1. Strategia UE dotycząca zwalczania marnotrawienia żywności powinna zostać wzmocniona i być lepiej koordynowana. Komisja powinna opracować plan działania na kolejne lata, opierając się na pierwszych podjętych przez siebie krokach.
2. Komisja, w ramach koordynacji różnych polityk mogących przyczynić się do zwalczania marnotrawienia żywności, powinna uwzględnić marnotrawienie żywności w swoich przyszłych ocenach skutków i lepiej dostosować różne polityki UE, które mogą prowadzić do zwalczenia tego problemu.
3. Komisja mogłaby objaśnić interpretację przepisów prawnych mogących zniechęcać do przekazywania darowizn, co ułatwiłoby przekazywanie darów w postaci żywności, która w przeciwnym razie zostałaby zmarnotrawiona. Komisja powinna zachęcać do szerszego wykorzystywania istniejących możliwości przekazywania darów żywnościowych i rozważyć, jak wspierać je w innych obszarach polityki.

Wprowadzenie

01

Marnotrawienie żywności stanowi znany problem, który w ostatnich latach zyskał znaczenie polityczne i społeczne. Potrzebę zwalczania marnotrawienia żywności wyrażono w wielu deklaracjach politycznych wysokiego szczebla sformułowanych w ciągu ostatniej dekady. Do marnotrawstwa dochodzi na wszystkich etapach łańcucha dostaw żywności: na etapie produkcji, przetwarzania, handlu detalicznego i konsumpcji. Marnotrawienie żywności można zdefiniować na wiele różnych sposobów i nie ma jednej metodyki pomiaru tego zjawiska. Zasadniczo uznaje się jednak, że na poziomie globalnym około jednej trzeciej żywności produkowanej do spożycia przez ludzi jest marnotrawione lub wyrzucane¹. ONZ szacuje, że związane z tym światowe koszty gospodarcze i środowiskowe wynoszą około 1,7 biliona dolarów rocznie.

Temat kontroli

Jak zdefiniować marnotrawienie żywności?

02

Na poziomie UE nie ma dotychczas uzgodnionej definicji marnotrawienia żywności. Państwa członkowskie wykorzystują różne definicje, podobnie jak Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), która stosuje swoją własną definicję².

03

W lipcu 2014 r. w ramach europejskiego projektu badawczego FUSIONS zaproponowano inne ramy w celu zdefiniowania pojęcia odpadów spożywczych³, a w marcu 2016 r. – metodykę pomiaru i monitorowania ilości tych odpadów⁴. W czerwcu 2016 r. z kolei w ramach partnerstwa skupiającego wiele podmiotów⁵ opublikowano normę dotyczącą sprawozdawczości i księgowości w odniesieniu do strat i marnotrawienia żywności (FLW).

04

Do celów niniejszego sprawozdania „marnotrawstwo żywności” odnosi się do wszelkich produktów lub części produktów, przetworzonych, częściowo przetworzonych lub nieprzetworzonych, przeznaczonych do spożycia przez ludzi, które zostałyby spożyte, gdyby były inaczej przetwarzane lub przechowywane. Definicja ta wprawdzie może nie być całkowicie zgodna z obecnymi unijnymi ramami regulacyjnymi, jednak inne definicje, takie jak te stosowane w projekcie FUSIONS, przez FAO lub przez skontrolowane państwa członkowskie, są również niezgodne z tymi ramami.

Hierarchia postępowania z odpadami w przypadku marnotrawienia żywności

05

Hierarchia postępowania z odpadami pozwala uszeregować działania w zakresie przetwarzania odpadów – od najbardziej do najmniej pożądanych – na podstawie stopnia zrównoważenia środowiskowego. Unijna dyrektywa ramowa w sprawie odpadów⁶ określa unijną hierarchię postępowania z odpadami⁷. Hierarchia ta może być stosowana w odniesieniu do marnotrawienia żywności, jednak wymaga lekkiej modyfikacji i uwzględnienia szczególnych cech żywności. Kilka państw członkowskich przyjęło hierarchię postępowania z odpadami w odniesieniu do żywności, pokazaną na rys. 1.

06

Marnotrawieniu żywności, zgodnie z definicją przyjętą na potrzeby tego sprawozdania, odpowiadają trzy dolne poziomy piramidy (recykling, inne metody odzysku i unieszkodliwianie). Trzy górne poziomy (zapobieganie marnotrawieniu, przekazywanie darów żywnościowych i pasze) obejmują działania możliwe do podjęcia, zanim żywność zostanie zmarnotrawiona i przekształci się w odpady spożywcze (z perspektywy gospodarczej i środowiskowej). Niniejsza kontrola dotyczy głównie zapobiegania i przekazywania darów żywnościowych, czyli dwóch najwyższych poziomów w hierarchii.

Dane dotyczące marnotrawienia żywności

07

Według Komisji Europejskiej co roku w UE marnotrawione jest około 88 mln ton żywności⁸. Ocenia się, że do 2020 r. ilość marnowanej żywności wzrośnie w przybliżeniu do 126 mln ton, o ile nie zostaną podjęte dodatkowe działania lub środki zapobiegawcze⁹. Dane dotyczące marnotrawienia żywności różnią się znacznie w zależności od źródła. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy są oczywiście różnice w interpretacji tego, czym jest marnotrawienie żywności (tj. brak uzgodnionej definicji), oraz stosowanie różnych metod jego pomiaru. W różnych badaniach przedstawiane są rozbieżne dane dotyczące każdego z sektorów łańcucha dostaw żywności. W tabeli 1 przedstawiono wyniki niektórych z tych badań i pokazano, że marnotrawienie żywności ma miejsce na każdym odcinku łańcucha dostaw. Należy jednak zachować ostrożność, porównując przedstawione wyniki, ponieważ zastosowane definicje i metody pomiaru poziomu marnotrawienia żywności nie są jednorodne.

Tabela 1

Poziom marnotrawienia żywności na poszczególnych etapach łańcucha dostaw żywności (w %) na podstawie różnych badań¹

	FAO (Europa)	Foodspill (Finlandia)	FH Münster (Niemcy)	Bio Intelligence Service (UE)	Fusions2 (UE)
Sektor produkcji	23	19-23	22	34,2	11
Sektor przetwórstwa	17	17-20	36	19,5	19
Sektor sprzedaży detalicznej	9	30-32	3	5,1	17
Konsumenci	52	28-31	40	41,2	53

1 Analiza Światowego Instytutu Zasobów na podstawie badania FAO 2011 „Global food losses and waste – extent, causes and prevention” [Globalne straty i marnotrawstwo żywności – zasięg, przyczyny i zapobieganie], Rzym, UN FAO. Czerwiec 2013; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012; obliczenia ITAS (Instytutu ds. Oceny Technologii i Analizy Systemów) na podstawie metodyki SIK (Gustavsson et al., 2013); FUSIONS, „Estimates of European food waste levels” [Szacunki dotyczące poziomu marnotrawienia żywności w Europie], 2016.

2 W badaniu stwierdzono, że „te szacunki są obciążone umiarkowanie wysokim stopniem niepewności” (s. 27). W szczególności w przypadku danych dotyczących sektora produkcji szacunki są oparte na danych tylko z sześciu krajów, a „niepewność oceniana na poziomie ±17 % jest prawdopodobnie niedoszacowana” (s. 21).

Do marnotrawienia dochodzi na wszystkich odcinkach łańcucha dostaw żywności

08

Sytuacje prowadzące do marnotrawienia żywności mogą bardzo się od siebie różnić. Występują one jednak na każdym odcinku łańcucha dostaw żywności. W kilku badaniach przeanalizowano różne sposoby marnotrawienia żywności¹⁰. Niektóre z nich przedstawiono na rys. 2

Koszt marnotrawienia żywności

09

Na koszt związany z marnotrawieniem żywności składają się co najmniej dwa różne rodzaje kosztów: koszty gospodarcze i środowiskowe. Koszt gospodarczy obejmuje nie tylko koszt związany z wartością samych produktów, lecz także koszty łączące się z produkcją, transportem i przechowywaniem odpadów, a ponadto koszty ich przetwarzania. Ze środowiskowego punktu widzenia marnotrawienie żywności oznacza brak efektywności w gospodarowaniu takimi zasobami jak grunty, woda, energia i inne środki na wszystkich etapach cyklu życia produktu, a także wzrost emisji gazów cieplarnianych będący jego następstwem.

10

Ze względu na trudności w uzyskaniu kompletnych, wiarygodnych i zharmonizowanych danych na temat ilości marnotrawionej obecnie żywności wszelkie szacunki dotyczące kosztów tego problemu są naznaczone brakiem wiarygodności. W niektórych badaniach podjęto jednak próbę określenia kosztu marnotrawienia żywności, a uzyskane dane mogą zostać wykorzystane jako wskaźniki potencjalnej skali tego problemu.

11

FAO dokonała oceny kosztu marnotrawienia żywności w wymiarze globalnym i stwierdziła, że poza szacowanym kosztem gospodarczym w wysokości 1 bln dolarów rocznie (wartość zmarnotrawionych produktów i dotacji wypłaconych w celu ich wyprodukowania) koszty środowiskowe (takie jak emisje gazów cieplarnianych, niedobór wody i erozja) sięgają ok. 700 mld dolarów¹¹.

Marnotrawienie żywności i mechanizmy rynkowe

12

Czynniki generujące marnotrawienie żywności różnią się w zależności od roli poszczególnych uczestników w łańcuchu dostaw żywności. Przedsiębiorcy (producenci, przetwórcy i sprzedawcy), podejmując decyzje, zasadniczo kierują się celem polegającym na maksymalizacji zysku, nawet jeśli niektóre ich decyzje mogą prowadzić do marnotrawienia żywności na pewną skalę. Choć przedsiębiorcy nie dążą do generowania strat żywności, często jednak do takich strat dochodzi w konsekwencji ich działań.

13

Konsumenci podejmują decyzje, które mogą prowadzić do marnotrawienia żywności, z całkiem innych przyczyn. W ich przypadku chodzi raczej o uzyskanie satysfakcji, czy to w zakresie spełnienia potrzeb żywieniowych, czy w innym (jakość, obfitość, różnorodność, cena itd.).

14

Przyczyny marnotrawienia żywności są nieodłącznie związane z problemem dotyczącym tego, kto ponosi koszty tego marnotrawienia. Jeżeli chodzi o gospodarczy koszt marnotrawstwa żywności, wyróżnić można przynajmniej trzy różne grupy uczestników łańcucha dostaw, które go ponoszą: konsumenci, konkretni przedsiębiorcy uczestniczący w łańcuchu dostaw żywności i organizacje charytatywne.

• Przedsiębiorcy dokonują internalizacji kosztów marnotrawienia żywności w łańcuchu dostaw żywności i włączają je do końcowej ceny produktu, którą płacą konsumenci. Przykładowo sprzedawca najprawdopodobniej ustali cenę produktu na takim poziomie, aby pokryła zarówno koszt sprzedanych produktów, jak i tych, które mogą się nie sprzedać.
• Część kosztu strat żywności może zostać przeniesiona z jednego producenta sektora spożywczego na innego. Przykładowo jeśli pomiędzy przedsiębiorcami istnieje znaczna nierównowaga dotycząca sił przetargowych, koszt marnotrawienia żywności może zostać przesunięty na słabszego przedsiębiorcę.
• Część kosztu marnotrawienia żywności może także zostać przesunięta na zewnątrz, na organizacje charytatywne, w formie przekazywanych im darów żywnościowych. Organizacje te często ponoszą koszty sortowania, składowania, obróbki i przetwarzania, które w innym przypadku ponieśliby przedsiębiorcy przekazujący tę żywność.

Środowiskowy koszt marnotrawienia żywności ponosi natomiast całe społeczeństwo. Ma on postać rosnącego niedoboru zasobów naturalnych (co w perspektywie długoterminowej może przełożyć się na wzrost ceny tych zasobów). W załączniku I pokazano, na podstawie dwóch konkretnych przykładów, w jaki sposób mechanizmy rynkowe generują marnotrawienie żywności. W sprawozdaniu nie skoncentrowano się na tych mechanizmach, mimo to kontrolerzy uznają ich wagę w zwalczaniu marnotrawienia żywności. Komisja i Parlament Europejski¹² przyjęły do wiadomości rolę, jaką odgrywają te mechanizmy w łańcuchu dostaw żywności.

Marnotrawienie żywności a UE

15

Marnotrawienie żywności to problem na skalę światową. Mimo że działania UE dotyczące marnotrawienia żywności z definicji mają ograniczone oddziaływanie w skali światowej, UE jako ważny podmiot na arenie międzynarodowej może wpłynąć na ograniczenie ilości marnotrawionej żywności poprzez różne polityki, za które odpowiada (takie jak wspólna polityka rolna, wspólna polityka rybołówstwa, polityka bezpieczeństwa żywności, polityka gospodarowania odpadami). W tym kontekście odpowiedzialność spoczywa na Komisji, która jest organem dysponującym inicjatywą ustawodawczą w zakresie przepisów unijnych mogących mieć wpływ na generowanie marnotrawienia żywności.

16

Na poziomie Komisji Europejskiej za sprawy związane z marnotrawieniem żywności odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności. W obszarze tym podejmuje ona różne działania (takie jak tworzenie grup roboczych i grup ekspertów) i inicjatywy w zakresie komunikacji. Kilka innych dyrekcji generalnych Komisji także odgrywa rolę w zapobieganiu marnotrawieniu żywności, ponieważ wiele obszarów polityki i przepisy unijne mogą mieć wpływ na generowanie marnotrawienia żywności (przykładowo polityka rolna, polityka rybołówstwa, polityka dotycząca odpadów) (zob. załącznik II).

17

Równie ważna jest odpowiedzialność, jaką w tym obszarze ponoszą państwa członkowskie, które mogą sprzyjać zapobieganiu marnotrawienia i przekazywaniu darów żywnościowych lub je utrudniać, w zależności od tego, w jaki sposób wdrażają prawodawstwo unijne. Ich odpowiedzialność w tym zakresie jest zapewne jeszcze większa dzięki temu, że mogą one także podejmować własne inicjatywy (poza ramami UE) zmierzające do ukrócenia marnotrawienia żywności¹³.

Kontrola

Zakres kontroli i podejście kontrolne

18

Istnieje wiele badań dotyczących marnotrawienia żywności, lecz żadne z nich nie koncentruje się na odpowiedzialności UE¹⁴ w tym zakresie. Kontrola przeprowadzona przez Trybunał miała w związku z tym na celu dokonanie kompleksowej analizy kwestii marnotrawienia żywności w ogólnej perspektywie unijnej.

19

Trybunał zdaje sobie sprawę, że polityki i przepisy prawne objęte przeglądem w kontekście tej kontroli mają inne cele niż zapobieganie marnotrawieniu żywności. Różne unijne instrumenty, choć nie uwzględniają konkretnie kwestii marnotrawienia żywności, mają jednak wpływ na zachowanie poszczególnych uczestników łańcucha dostaw żywności. Zachowanie to może prowadzić do zwiększenia bądź zmniejszenia ilości marnotrawionej żywności. UE może wywierać wpływ na marnotrawienie żywności za pośrednictwem różnorodnych funduszy, które ma do dyspozycji, oraz poprzez różne przepisy regulujące funkcjonowanie uczestników łańcucha dostaw żywności. Niniejsza kontrola dotyczyła wyłącznie zapobiegania marnotrawieniu i przekazywania darów żywnościowych, gdyż są to dwa preferowane sposoby zwalczania marnotrawienia żywności w hierarchii postępowania dotyczącej tego problemu (zob. rys. 1).

20

Kontrolerzy odnotowali, że instrumenty UE (fundusze i przepisy prawne niedotyczące funduszy) wymienione w załączniku II wywierają wpływ pod względem zapobiegania marnotrawieniu żywności i wspomagania przekazywania darów żywnościowych. Do celów niniejszego sprawozdania sektory łańcucha dostaw żywności podzielono na cztery grupy (producenci, przetwórcy, sprzedawcy i konsumenci).

21

Głównym celem kontroli była ocena, czy unijne przepisy prawne i ich wdrażanie przez państwa członkowskie przyczyniają się do pozytywnych zachowań w kontekście marnotrawienia żywności przez różnych uczestników łańcucha dostaw żywności. Ogólne pytanie kontrolne brzmiało:

Czy UE przyczynia się do efektywnego gospodarowania zasobami w łańcuchu dostaw żywności poprzez skuteczne zwalczanie jej marnotrawienia?

22

Kontrola objęła tylko skutki oddziaływania polityk i przepisów prawnych dotyczących marnotrawienia żywności na terenie UE, nie objęła natomiast oddziaływania w krajach spoza UE.

23

W niniejszym sprawozdaniu oceniono po pierwsze, w jakim zakresie Komisja, organ wykonawczy UE, przełożyła deklaracje polityczne wysokiego szczebla dotyczące zwalczania marnotrawienia żywności na działania. Po drugie opisano możliwości zwalczania marnotrawienia żywności, których nie uwzględniono w istniejących politykach.

24

Ramy czasowe kontroli były następujące:

• w przypadku funduszy wspólnej polityki rolnej (WPR) – zarówno okres 2007-2013, jak i 2014-2020;
• w przypadku Europejskiego Funduszu Rybackiego i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) – odpowiednio okresy 2007-2013 i 2014-2020;
• w przypadku Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) – okres 2014-2020;
• w przypadku przepisów prawnych niedotyczących funduszy – w kontroli wzięto pod uwagę przepisy prawne obowiązujące w chwili przeprowadzania kontroli, a także opublikowane wnioski dotyczące nowych przepisów.

25

Kontrola została przeprowadzona w okresie od lipca 2015 r. do maja 2016 r.¹⁵, a dowody kontroli zostały zgromadzone w drodze:

• przeglądu dokumentacji i wywiadów przeprowadzonych w departamentach Komisji. Kontrola objęła sześć dyrekcji generalnych: Dyrekcję Generalną ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności (DG SANTE), Dyrekcję Generalną ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (DG GROW), Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG AGRI), Dyrekcję Generalną ds. Środowiska (DG ENV), Dyrekcję Generalną ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa (DG MARE) i Dyrekcję Generalną ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL);
• wizyt kontrolnych w pięciu państwach członkowskich: we Włoszech (Lacjum), w Niderlandach, Portugalii, Rumunii i Finlandii. W każdym z tych państw członkowskich wizyty odbywały się zwykle w ministerstwie rolnictwa (w odniesieniu do WPR i EFMR), ministerstwie środowiska (w odniesieniu do strategii i zagadnień dotyczących dyrektywy w sprawie odpadów), ministerstwie spraw społecznych (w odniesieniu do FEAD), ministerstwie zdrowia (w odniesieniu do pakietu dotyczącego higieny żywności) oraz w ministerstwie finansów (w odniesieniu do zachęt finansowych). Przeprowadzono także wizyty na miejscu u odpowiednich beneficjentów unijnych;
• spotkań konsultacyjnych z odpowiednimi podmiotami zainteresowanymi, takimi jak Komitet Rolniczych Organizacji Zawodowych (COPA) i Generalna Konfederacja Spółdzielni Rolniczych (COGECA), Independent Retail Europe, przedstawicielami WRAP (organizacja charytatywna w Zjednoczonym Królestwie), SOMARO (rumuńska organizacja non-profit), unijnego projektu badawczego FUSIONS, a także z parlamentarzystą z francuskiego Zgromadzenia Narodowego, przedstawicielami komitetu roboczego Izby Lordów w Zjednoczonym Królestwie oraz z przedstawicielem Zjednoczonego Królestwa na posiedzenia Komitetu Standardów w EKG ONZ.

Uwagi

Deklaracje polityczne wysokiego szczebla nie przełożyły się na wystarczające działania

26

W ostatnich latach walka z marnotrawieniem żywności nabrała znaczenia i zaczęła pojawiać się w programach działań publicznych na wszystkich szczeblach politycznych (zob. załącznik III). Parlament Europejski wielokrotnie zwracał się do Komisji (w 2011, 2012, 2015 i 2016 r.) o podjęcie działań mających na celu ograniczenie marnotrawienia żywności. Państwa członkowskie zaczęły ustalać odpowiednie wartości docelowe, aby ograniczyć marnotrawienie żywności, a Rada Unii Europejskiej, grupa G20 i ONZ podkreśliły potrzebę zwalczania marnotrawstwa żywności na całej długości łańcucha dostaw żywności. Widać to na następujących przykładach:

• Parlament Europejski „wzywa Komisję do opracowania konkretnych działań ukierunkowanych na ograniczenie o połowę zjawiska marnotrawienia żywności do 2025 r., a jednocześnie na zapobieganie produkcji odpadów żywnościowych” (2011 r.);
• grupa G20 jest zdania, że „ograniczenie strat żywności i marnotrawstwa żywności stanowi dobry cel dla wspólnych działań grupy G20” (2015 r.);
• ONZ wskazał w swoim programie działań na rzecz zrównoważonego rozwoju, że do 2030 r. będzie dążył do „zmniejszeni[a] o połowę ilości marnowanej żywności na mieszkańca na świecie na poziomie sprzedaży detalicznej i na poziomie konsumenta oraz ograniczeni[a] strat żywności w łańcuchach produkcji i dostaw, w tym strat pozbiorczych” (2015 r.);
• Rada Unii Europejskiej „popiera wysiłki wszystkich podmiotów na rzecz zmniejszenia marnowania żywności, co przyczyni się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju 12.3, polegającego na zmniejszeniu o połowę światowego marnowania żywności w przeliczeniu na osobę na poziomie handlu detalicznego i konsumenta oraz na zmniejszeniu strat żywności w ramach łańcuchów produkcji i dostaw, w tym strat po zbiorach, do 2030 r.” (2016 r.)¹⁶.

Mimo powtarzających się deklaracji politycznych Komisja z czasem reagowała w sposób coraz mniej ambitny, a podjęte dotychczas działania były fragmentaryczne i nieregularne.

Malejące ambicje na przestrzeni czasu w dokumentach strategicznych Komisji

27

Komisja, jako organ wykonawczy UE, powinna zareagować na deklaracje polityczne wysokiego szczebla formułowane na przestrzeni czasu. Od 2011 r. Komisja opublikowała szereg dokumentów, w których zobowiązała się do zwalczania marnotrawienia żywności:

• we wrześniu 2011 r. w planie działania na rzecz zasobooszczędnej Europy¹⁷ Komisja Europejska wskazała żywność jako jeden z głównych sektorów, w których należy poprawić efektywność gospodarowania zasobami. W planie działania zapowiedziano także publikację w 2013 r. komunikatu w sprawie zrównoważonej żywności, w którym Komisja przedstawiłaby dalszą ocenę między innymi tego, jak ograniczyć marnotrawienie żywności na wszystkich odcinkach łańcucha dostaw żywności. Do czerwca 2016 r. komunikat ten nie został jeszcze opublikowany;
• po konsultacjach publicznych przeprowadzonych przez Komisję latem 2013 r. na temat zrównoważonego charakteru systemu żywnościowego, obejmujących część dotyczącą zapobiegania marnotrawieniu żywności i ograniczaniu go, w lipcu 2014 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady¹⁸ zmieniającej między innymi dyrektywę w sprawie odpadów. Wniosek dotyczący nowej dyrektywy w sprawie odpadów został wycofany przez Komisję Europejską w grudniu 2014 r. z intencją zastąpienia go „czymś ambitniejszym”¹⁹;
• W grudniu 2015 r. Komisja przyjęła pakiet dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym, który obejmował zmiany we wnioskach ustawodawczych dotyczących odpadów. Kwestia zwalczania marnotrawienia żywności została włączona do tych wniosków.

28

Podczas analizy tych dokumentów stwierdzono jednak, że ambicje Komisji w odniesieniu do marnotrawienia żywności zmniejszały się na przestrzeni czasu. Jak pokazano na rys. 3, wartości docelowe w zakresie redukcji marnotrawstwa zostały obniżone, odroczono terminy w zakresie obowiązku sprawozdawczości państw członkowskich na temat marnotrawienia żywności, kilkukrotnie odraczano termin przyjęcia przez Komisję aktu wykonawczego w celu ustanowienia wspólnej metody pomiaru poziomu marnotrawienia żywności, a ponadto wciąż nie ma ogólnounijnej definicji marnotrawienia żywności. Nie określono też dotychczas poziomu podstawowego służącego za punkt odniesienia w działaniach zmierzających do ograniczenia marnotrawienia żywności (zob. ramka 1).

29

O ile nie istnieje konkretna polityka unijna dotycząca marnotrawienia żywności, o tyle różne unijne polityki mają lub mogłyby mieć wpływ na to zjawisko. Komisja nie dokonała jednak przeglądu tych polityk w celu oceny, czy w wystarczającym stopniu odpowiadają one na potrzebę zwalczania marnotrawienia żywności (problem ten opisano szczegółowo w pkt 33-80). Państwa członkowskie uznały potrzebę zwalczania marnotrawienia żywności, a biorąc pod uwagę brak skoordynowanej polityki na poziomie UE, zajęły się tą kwestią na wiele sposobów, w tym przyjmując rozwiązania ustawodawcze (zob. ramka 2). Niektóre państwa członkowskie zwróciły się także bezpośrednio do Komisji, by podjęła działania na poziomie UE (zob. ramka 3).

Na poziomie technicznym działania były fragmentaryczne i nieregularne

30

Komisja co prawda przyznała, że marnotrawienie żywności było przedmiotem dyskusji na licznych forach (np. Forum Wysokiego Szczebla do spraw Poprawy Funkcjonowania Łańcucha Dostaw Żywności), jednak jej działania na poziomie technicznym ograniczały się do powołania grup roboczych i grup ekspertów. Grupy te zostały utworzone w celu przeprowadzenia konsultacji z zainteresowanymi podmiotami oraz w celu wsparcia Komisji i państw członkowskich w poszukiwaniu sposobów zapobiegania marnotrawieniu żywności i ograniczaniu go bez szkody dla bezpieczeństwa żywności. W 2012 r. Komisja powołała grupę roboczą ds. marnotrawienia żywności i strat żywności (zwaną dalej grupą roboczą), w której uczestniczyły podmioty zaangażowane w łańcuch dostaw żywności²¹ i przedstawiciele różnych służb Komisji Europejskiej²².

31

W 2014 r. Komisja ustanowiła grupę ekspertów ds. marnotrawienia żywności i strat żywności (zwaną dalej grupą ekspertów). Należeli do niej głównie przedstawiciele państw członkowskich i przedstawiciele różnych właściwych dyrekcji Komisji Europejskiej²³. Dotychczas grupa ta spotkała się dwa razy. Jesienią 2015 r. Komisja zaprosiła ekspertów z państw członkowskich, aby wzięli udział w konferencji poświęconej zapobieganiu marnotrawieniu żywności w październiku 2015 r. w kontekście EXPO 2015. W kwietniu 2016 r. Komisja opublikowała zaproszenie do składania wniosków o uczestnictwo w nowej platformie uruchomionej w związku z kwestiami dotyczącymi marnotrawienia żywności. Nie sprecyzowano, czy platforma ta będzie funkcjonowała dodatkowo do grupy ekspertów, czy ją zastąpi.

32

Spotkania grup roboczych i grup ekspertów nie odbywały się na tyle często, aby dać impet do wprowadzenia rzeczywistych zmian (zob. ramka 4). Ponadto działania w dziedzinie ograniczania marnotrawienia żywności charakteryzuje brak ciągłości związany ze zmianami w obszarach odpowiedzialności w ramach Komisji²⁴ z jednej strony oraz zmianami składu uczestników spotkań z drugiej.

Można było lepiej dostosować istniejące polityki w celu skuteczniejszego zwalczania marnotrawienia żywności

33

UE wpływa na codzienne życie mieszkańców Europy na wiele sposobów, przykładowo poprzez rozporządzenia lub dyrektywy, czasem także poprzez finansowanie projektów, inwestycji lub niektórych praktyk, stymulując w ten sposób pewne rodzaje zachowań. Trybunał przeanalizował szereg obszarów polityki unijnej, które mogą wpływać na zachowanie różnych podmiotów łańcucha dostaw żywności w odniesieniu do marnotrawienia żywności (rolnictwo, rybołówstwo, bezpieczeństwo żywności, środowisko, sprawy społeczne i podatki). Unikanie marnotrawienia żywności nie jest co prawda głównym celem tych polityk, jednak kontrolerzy skupili się przede wszystkim na tych aspektach, które mogły albo przyczynić się do zapobiegania marnotrawieniu żywności, albo ułatwić przekazywanie darów żywnościowych. Trybunał wskazał szereg możliwości włączenia walki z marnotrawieniem żywności do istniejących polityk. Możliwości te powinny zostać zbadane.

Dostosowanie polityk w celu lepszego zapobiegania marnotrawieniu żywności

Wspólna polityka rolna (WPR)

34

Marnotrawienie żywności ma miejsce na każdym odcinku łańcucha dostaw żywności (zob. tabela 1). WPR może – poprzez płatności bezpośrednie, działania rynkowe i płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich – wywierać wpływ na generowanie marnotrawstwa żywności na etapach produkcji, przetwarzania i sprzedaży w łańcuchu dostaw żywności. Dodatkowo, biorąc pod uwagę, że w nowej WPR położono silny nacisk na koncepcję efektywnego gospodarowania zasobami²⁶, można oczekiwać, że w polityce tej uwzględnione zostanie także zagadnienie marnotrawienia żywności.

Rozwój WPR i obecny charakter płatności bezpośrednich

35

We wczesnych latach obowiązywania WPR stałe ceny produktów i refundacje wywozowe stanowiły zachęty dla rolników do wytwarzania produktów rolnych. W okresie, który rozpoczął się w latach siedemdziesiątych XX w. i trwał do wczesnych lat dziewięćdziesiątych, doprowadziło to do powstania w całej UE nadwyżek i nagromadzenia wielkich zapasów takich produktów, jak masło, odtłuszczone mleko w proszku, zboża i wołowina. W ramach reformy WPR z 1992 r. znacznie obniżono stawki pomocy, a w celu zrównoważenia tej obniżki wprowadzono płatności bezpośrednie powiązane z wielkością produkcji²⁷. Od 2005 r. oddzielenie płatności bezpośrednich od produkcji stanowiło kolejną zmianę, której celem było oparcie WPR na zasadach rynkowych. Od lat dziewięćdziesiątych XX w. zmniejszyły się wydatki na refundacje wywozowe i teraz wysokość wszystkich stawek refundacji ustalona jest na zero.

36

W wyniku tych kolejnych reform WPR nadwyżki produkcyjne drastycznie się zmniejszyły, a poziom zapasów interwencyjnych obniżył się. Nadprodukcja z wcześniejszych lat została skutecznie ograniczona poprzez odejście od wsparcia produktów na rzecz wsparcia producentów, co prawdopodobnie wpłynęło na ograniczenie marnotrawienia żywności.

37

Dzisiaj większość płatności bezpośrednich nie służy już bezpośredniemu wsparciu konkretnej uprawy lub produktu. Płatności tylko pośrednio przyczyniają się do wytwarzania produktów rolnych, stanowiąc wsparcie finansowe dla producentów. W 2013 r. bezpośrednie płatności unijne wyniosły 41,7 mld euro. Według danych FAOSTATU tego samego roku UE wyprodukowała następujące ilości produktów rolnych (zob. tabela 2). Na rys. 4 pokazano, ile żywności marnotrawionej jest rocznie na świecie w poszczególnych kategoriach produktów rolnych. Te dwa zestawienia danych nie są wprawdzie bezpośrednio porównywalne, wskazują jednak na to, że wsparcie unijne jest zapewniane, pośrednio lub bezpośrednio, na rzecz produktów, które na poziomie globalnym są w dużej mierze marnotrawione.

Tabela 2

Wielkość unijnej produkcji rolnej w 2013 (w mln ton)

Zboża	Korzenie zawierające skrobię	Rośliny oleiste i strączkowe	Owoce	Mięso	Mleko i jaja	Warzywa
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Źródło: FAOSTAT.

38

Niewielka część unijnych płatności bezpośrednich (około 6% w 2014 r.) jest wciąż powiązana z produkcją. W tym kontekście państwa członkowskie mogą korzystać z dobrowolnego wsparcia związanego z produkcją. Za pomocą tego programu (dostępnego od 2015 r.) większość państw członkowskich zwiększyła udział wsparcia związanego z produkcją w płatnościach bezpośrednich. W dziesięciu państwach członkowskich udział płatności związanych z produkcją wzrósł o ponad 10 punktów procentowych (np. w Polsce w 2014 r. stanowiły one 3,5% płatności bezpośrednich, a w roku 2015 r. wzrosły do 15%). W pięciu kolejnych państwach członkowskich udział ten wzrósł o ponad siedem punktów procentowych. Produkty, na rzecz których jest przeznaczane największe wsparcie związane z produkcją, to: wołowina (41% całego wsparcia), mleko (20%), owce i kozy (12%) i rośliny wysokobiałkowe (11%).

39

Wsparcie związane z produkcją „można przyznawać jedynie tym sektorom lub tym regionom państwa członkowskiego, w których określone typy rolnicze lub określone sektory rolnictwa, które mają szczególne znaczenie ze względów gospodarczych, społecznych lub środowiskowych i znajdują się w trudnej sytuacji”²⁸. Jeśli chodzi o sektor mleczarski, dane wskazują na to, że niektóre państwa członkowskie (Republika Czeska, Francja, Polska, Włochy, Hiszpania, Litwa, Słowacja i Malta) zapewniają wsparcie wszystkim producentom mleka, stosując dobrowolne wsparcie związane z produkcją. Ponieważ wsparcie jest powiązane z liczbą krów mlecznych zgłoszonych przez państwa członkowskie, w praktyce może ono stanowić zachętę do utrzymania lub nawet zwiększenia aktualnego poziomu produkcji, nawet jeśli rozporządzenie ma temu zapobiegać²⁹. W trakcie kontroli wykryto przykłady sytuacji, w których wsparcie odniosło taki efekt, a Komisja przyznaje, że w przeprowadzanych przez nią kontrolach ryzyko to nie jest uwzględniane. W kontekście marnotrawienia żywności można powiedzieć, że płatności związane z produkcją pobudzają produkcję konkretnych produktów, w przypadku których istnieje ryzyko, że brakuje na nie popytu.

40

Komisja nie przedsięwzięła żadnych badań dotyczących wpływu kolejnych reform WPR (w tym oddzielenia płatności od produkcji) na wielkość produkcji rolnej oraz szacowanego wpływu na generowanie marnotrawienia żywności. Nie uwzględniła też kwestii marnotrawienia żywności w swoich ocenach skutków unijnych płatności bezpośrednich ani nie oceniła, w jakim stopniu płatności związane z produkcją wpływają na pobudzanie podaży konkretnych produktów, w przypadku których istnieje ryzyko, że nie ma na nie popytu (zob. rys. 4).

Działania rynkowe

41

Działania interwencji rynkowej (interwencja publiczna, prywatne przechowywanie, wycofanie produktów z obrotu, zbieranie zielonych plonów oraz rekompensaty z tytułu niezbierania plonów) stanowią małą część budżetu WPR, a od połowy lat dziewięćdziesiątych – czyli od reformy WPR w 1992 r. – ich wykorzystanie stopniowo się zmniejszało. Działania te są wykorzystywane w celu wspierania likwidacji (przyszłych) zapasów, które stanowią nadwyżki w stosunku do popytu, gdy ceny spadają. Produkty mogą albo być przechowywane do czasu, gdy cena rynkowa wzrośnie, a wtedy wrócić na rynek w celu ich sprzedaży, eksportu lub przekazania jako darów, lub można nimi dysponować w inny sposób (np. je zniszczyć). W związku z tym w przypadku zielonych plonów oraz rekompensat z tytułu niezbierania plonów działania rynkowe generują bezpośrednio marnotrawstwo i mogą powodować, zwłaszcza w przypadkach wycofania z obrotu, marnotrawstwo konkretnej żywności.

42

Według Komisji działania rynkowe mają dwa podstawowe cele: a) dalsze ukierunkowanie na produkcję rynkową oraz b) zapewnienie sieci bezpieczeństwa dla rolników na wypadek wystąpienia silnych zakłóceń rynku³⁰. Komisja nie określiła jednak zasięgu sieci bezpieczeństwa, a w zależności od tego, jak wykorzystywane są działania rynkowe, można osiągnąć tylko jeden z tych dwóch celów. Cytat ze szwedzkiego badania³¹ ilustruje relację pomiędzy wykorzystaniem działań rynkowych a marnotrawieniem żywności: „Gdy ceny są tak niskie, że sytuacja uznawana jest za kryzysową, w ramach polityki rolnej UE plantatorom oferowane jest wsparcie. Jeżeli jednak środki te są wykorzystywane do umacniania strukturalnej nadprodukcji, a nie tylko w sytuacji bezpośredniego kryzysu, może to przyczynić się nie tylko do utrwalenia nierównowagi strukturalnej, lecz także do zwiększenia poziomu marnotrawstwa”.

43

Od czasu reformy WPR w 1992 r. wykorzystanie mechanizmów interwencji publicznej stale malało. Większość produktów przechowywanych w ramach interwencji publicznej wróciła na rynek lub została przekazana w darach osobom potrzebującym. Obecny poziom zapasów jest więc bardzo niski. Ostatnio zapasy te zaczęły jednak znów rosnąć³². W tym kontekście znaczenia może nabrać możliwość bezpłatnej dystrybucji produktów. Brakuje jednak obecnie rozwiązań prawnych, które by to umożliwiały (zob. pkt 75 i 76).

44

Od 2008 do 2015 r. w UE wycofano z rynku 1,8 mln ton owoców i warzyw, a z ponad 45 000 ha gruntów zebrano plony, zanim dojrzały, lub w ogóle ich nie zebrano. UE wypłaciła producentom, których zjawisko to dotyczyło, 380 mln euro odszkodowania. Według danych Komisji 66% wycofanych z rynku produktów zostało zmarnotrawionych. Poza tym kosztem bezpośrednim (odszkodowanie wypłacone producentom) w całkowitym koszcie związanym z marnotrawieniem żywności należy uwzględnić koszty produkcji i transportu produktów, a także koszty unieszkodliwienia powstałych w ten sposób odpadów. Dodatkowo należy wziąć pod uwagę związane z tym koszty środowiskowe na wszystkich etapach cyklu życia produktu.

45

Co roku tymi działaniami rynkowymi objęte są tysiące ton produktów, których pewna część zostaje zniszczona. Planowane działania rynkowe należy zatem ocenić pod kątem ich potencjalnych skutków z perspektywy generowania marnotrawienia żywności lub zapobiegania mu. Ocena tego rodzaju nie została przeprowadzona w kontekście ostatniej reformy WPR ani w odniesieniu do działań rynkowych podejmowanych od 2014 r. (w odpowiedzi na rosyjski zakaz importu i kryzys cenowy); stało się tak pomimo rezolucji Parlamentu Europejskiego z lipca 2015, która „wzywa Komisję, aby dokonując oceny skutków nowych odnośnych wniosków ustawodawczych, oceniała ich potencjalny wpływ na odpady żywnościowe” (zob. załącznik III).

Refundacje wywozowe

46

Refundacje wywozowe w przeszłości mogły stanowić zachętę do wytwarzania produktów rolnych, w przypadku których poziom generowania marnotrawienia żywności w skali światowej jest znaczny. Na posiedzeniu Światowej Organizacji Handlu w Nairobi w dniu 19 grudnia 2015 r. uzgodniono zniesienie subsydiów wywozowych. Decyzja ta może się przyczynić do powstrzymania takiej potencjalnej nadprodukcji.

Programy „Mleko w szkole” i „Owoce w szkole”

47

W ramach programu „Mleko w szkole” UE zapewnia dopłaty do kosztów mleka i różnych przetworów mlecznych udostępnianych dzieciom w szkołach. W ramach programu „Owoce w szkole” UE zapewnia uczniom szkół owoce i warzywa w celu promowania dobrych nawyków żywieniowych u młodych ludzi³³. W obu programach przewidziano środki towarzyszące, które są obowiązkowe w przypadku programu owoców i opcjonalne w przypadku programu mleka. Zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem środki towarzyszące w przypadku obu programów „mogą obejmować informacje w zakresie środków nauczania o […] przeciwdziałaniu marnotrawstwu żywności”³⁴. Do czasu przeprowadzenia kontroli żadne państwo członkowskie nie skorzystało jeszcze z możliwości zastosowania środków towarzyszących programu „Mleko w szkole”, by upowszechnić wiedzę na temat generowania marnotrawienia żywności i przeciwdziałania mu. Jeżeli chodzi o program „Owoce w szkole”, tylko niektóre państwa członkowskie wykorzystały obowiązkowe środki towarzyszące do tego celu³⁵.

Rozwój obszarów wiejskich

48

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) może przyczynić się do ograniczenia marnotrawienia żywności na etapie produkcji podstawowej i w sektorze przetwórstwa spożywczego (np. poprzez pomoc w ograniczaniu śmiertelności zwierząt w gospodarstwach, pomoc w ograniczeniu strat w zbiorach, poprawę warunków przechowywania lub pomoc w ograniczaniu strat na etapie przetwarzania).

49

Mimo faktu, że w różnych rozporządzeniach dotyczących rozwoju obszarów wiejskich nie ma mowy konkretnie o ograniczaniu marnotrawienia żywności, działania na jego rzecz mogą być finansowane za pośrednictwem kilku środków, takich jak transfer wiedzy i działania informacyjne, inwestowanie w środki trwałe (np. mniej szkodliwy sprzęt, ulepszone przechowywanie po zbiorach, dostosowane pomieszczenia dla zwierząt w celu ograniczenia zapadalności na choroby i śmiertelności), płatności z tytułu dobrostanu zwierząt lub współpraca na rzecz rozwoju³⁶. Art. 53 ust. 3 to jedyny artykuł rozporządzenia w sprawie rozwoju obszarów wiejskich, który odnosi się bezpośrednio do potencjału europejskiego partnerstwa innowacyjnego (EPI) w zakresie „zmniejszania strat po okresie zbiorów i ograniczania marnotrawstwa żywności”.

50

Komisja nie zachęcała państw członkowskich w konkretny sposób do korzystania ze środków EFRROW w celu zwalczania marnotrawienia żywności. Skontrolowane państwa członkowskie ze swojej strony nie określiły konkretnie marnotrawienia żywności ani nie wskazywały zwalczania go jako potrzeby lub celu w swoich programach na lata 2007-2013 i 2014-2020, nawet jeśli miały taką możliwość. Władze kilku państw członkowskich, w których odbyły się wizyty w ramach kontroli, potwierdziły jednak potencjał EFRROW w zakresie ograniczenia marnotrawienia żywności i przedstawiły przykłady konkretnych projektów w celu wykazania tego potencjału (zob. ramka 5). Przykłady te nie są jednak rezultatem strategicznego i planowego podejścia do zwalczania marnotrawienia żywności, lecz raczej przypadkowym efektem wdrażania EFRROW w tych konkretnych państwach członkowskich. Większość państw członkowskich rozpoczęła opracowywanie umów i projektów w ramach EPI na krótko przed przeprowadzeniem kontroli, co oznacza, że obecnie trudno jest przedstawić przegląd tych kwestii związanych z marnotrawieniem żywności, które zostały objęte działaniami EPI.

51

Mimo że istnieją pewne dobre przykłady w zakresie ograniczenia marnotrawienia żywności na poziomie producentów i przetwórców, nie wykorzystano jeszcze w pełni potencjału EFRROW w tym względzie.

Wspólna polityka rybołówstwa (WPRyb)

52

Rybacy poławiają nie tylko te ryby, które stanowią cel ich połowów lub na których połów posiadają zezwolenie. Do niedawna przypadkowe części połowów były wyrzucane z powrotem do morza. Często były to martwe ryby. Było to najczęściej postrzegane jako nieakceptowalne marnotrawienie ograniczonych zasobów. W 2013 r. przyjęto reformę wspólnej polityki rybołówstwa, która położyła kres tej praktyce poprzez wprowadzenie obowiązku wyładunku. Za pośrednictwem europejskich funduszy rybackich36F³⁷ państwa członkowskie mają/miały okazję sfinansowania projektów mających na celu przygotowanie do wprowadzenia obowiązku wyładunku i wywarcie pozytywnego wpływu na wskaźnik przeżywalności ryb hodowanych w akwakulturze. Innym elementem reformy WPRyb, który potencjalnie wywiera wpływ na generowanie marnotrawienia żywności, jest zniesienie odszkodowań za wycofanie ryb z obrotu (zob. pkt 61).

Odrzuty do morza i obowiązek wyładunku

53

Parlament Europejski i Rada są zdania, że „przypadkowe połowy i odrzuty są znacznym marnotrawstwem zasobów”, i w związku z tym ustanowiły obowiązek wyładunku wszystkich połowów („obowiązek wyładunku”)³⁸. Obowiązek wyładunku wprowadzany jest stopniowo w okresie od 2015 do 2019 r. W ramach tego obowiązku wszystkie połowy muszą zostać przechowane na statku, wyładowane i odliczone od kwot. Gatunki, które mają dużą szansę przeżycia w chwili uwolnienia do morza, w pewnych okolicznościach mogą zostać wyłączone spod tego obowiązku. Zgodnie z rozporządzeniami niewymiarowe ryby nie mogą zostać wprowadzone do obrotu w celu bezpośredniego spożycia przez ludzi.

54

Według Komisji cel polega na zmniejszeniu wskaźników odrzutów z 15-25% do 5%³⁹. Wskaźniki odrzutów zmieniają się w zależności od kategorii połowów, gatunków i roku (np. odrzuty w przypadku połowów blisko dna morza lub na dnie (połowy denne) na Morzu Północnym stanowią średnio 40% połowionych ryb⁴⁰, natomiast odrzuty na Morzu Śródziemnym są oceniane na 18,6% połowów ogółem⁴¹). Komisja planuje ustalić bardziej precyzyjne wartości docelowe w odniesieniu do gatunków lub obszarów geograficznych w wieloletnich planach unijnych, które obecnie są opracowywane.

55

Jest oczywiste, że obowiązek wyładunku potencjalnie może pomóc w ograniczeniu marnotrawienia żywności, jeżeli będzie poprawnie wdrażany, to znaczy jeśli będzie prowadził do większej wybiórczości połowów, ograniczając w ten sposób ilość przypadkowych połowów (np. ryb niewymiarowych). Z drugiej strony, jeżeli działalność połowowa nie będzie miała bardziej selektywnego charakteru, wszystkie jadalne złowione ryby, których nie można przeznaczyć do konsumpcji przez człowieka (np. z powodu wymogów dotyczących minimalnej wielkości), będą stanowiły marnotrawstwo żywności zgodnie z definicją stosowaną na potrzeby tego sprawozdania.

56

Aby skuteczniej monitorować wdrażanie obowiązku wyładunku, ważne jest, by dysponować wiarygodnymi danymi dotyczącymi połowów i odrzutów. Niektóre z tych danych nie są jednak jeszcze dostępne na poziomie Komisji, ponieważ:

• elektroniczny dziennik połowowy⁴² dla statków rybackich pewnej wielkości nie został w pełni wdrożony w państwach członkowskich;
• pomimo obowiązku nałożonego z dniem 1 stycznia 2010 r. na wszystkich rybaków polegającego na rejestrowaniu w dzienniku połowowym szacunkowych danych dotyczących wszystkich odrzutów przekraczających 50 kg państwa członkowskie nie mają obowiązku przekazywania Komisji tych danych o odrzutach;
• wymóg rejestrowania dozwolonych odrzutów, a także gatunków poniżej minimalnego rozmiaru ochronnego (wcześniej odrzucanych) jako oddzielnych pozycji w elektronicznym dzienniku połowowym został wprowadzony dopiero w maju 2015 r.

Wobec braku danych trudno jest uzyskać informacje na temat skali marnotrawienia żywności w odniesieniu do ryb.

Fundusze rybackie

57

Za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rybackiego i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR) państwa członkowskie miały/mają okazję sfinansowania projektów, których celem jest ułatwienie wdrażania obowiązku wyładunku, takich jak inwestycje w selektywne narzędzia połowowe, sprzęt na wypadek postępowania z niezamierzonymi połowami na pokładzie, badania dotyczące wskaźnika przeżywalności ryb, inwestycje dotyczące przetwórstwa odrzutów na lądzie itd. Cztery z pięciu skontrolowanych państw członkowskich wykorzystywały Europejski Fundusz Rybacki w szczególności do sfinansowania projektów badawczych w celu opracowania i przetestowania bardziej selektywnych narzędzi połowowych (zob. ramka 6), lecz liczba tego typu projektów w dwóch z tych państw członkowskich była bardzo mała. Projekty ułatwiające wdrażanie obowiązku wyładunku mogą być również finansowane za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), ale ponieważ programy operacyjne zostały zatwierdzone do grudnia 2015, w czasie przeprowadzania kontroli nie zostały wybrane jeszcze żadne projekty do finansowania.

58

Za pośrednictwem EFMR państwa członkowskie mogą też finansować projekty mające pozytywny wpływ na wskaźnik przeżywalności ryb hodowanych w akwakulturze. W jednym ze skontrolowanych państw członkowskich z Europejskiego Funduszu Rybackiego finansowano projekty mające na celu zwalczanie chorób ryb, podnosząc w ten sposób wskaźnik przeżywalności ryb w gospodarstwach rybackich objętych projektami⁴³.

59

Zarówno Europejski Fundusz Rybacki, jak i Europejski Fundusz Morski i Rybacki mogą potencjalnie przyczynić się do ograniczenia marnotrawienia żywności, nawet jeśli nie zostało to wyraźnie określone w stosownych rozporządzeniach. Potencjał ten nie został jednak jeszcze w pełni wykorzystany w skontrolowanych państwach członkowskich.

Wycofywanie ryb z rynku

60

W okresie 2007-2013 UE wypłacała państwom członkowskim odszkodowania za wycofywanie ryb z rynku, gdy ceny ryb były zbyt niskie. W latach 2007-2014 państwom członkowskim wypłacono 25,4 mln euro rekompensat za ryby wycofane z rynku (średnio 3,2 mln euro rocznie), co odpowiada 51 386 tonom ryb (średnio 6 423 tony ryb rocznie). Brak jest dostępnych informacji na temat ilości ryb, które zostały zniszczone lub wykorzystane do innych celów, takich jak produkcja mączki rybnej. Według Komisji w odniesieniu do ostatecznego przeznaczenia tych ryb uzyskano jedynie pewność co do tego, że nie zostały one przeznaczone do spożycia przez człowieka.

61

W komunikacie na temat reformy WPRyb Komisja Europejska stwierdza, że „wydawanie publicznych pieniędzy na niszczenie ryb nie jest już uzasadnione”. Zostało to również potwierdzone w trakcie konsultacji publicznych przeprowadzonych przez Komisję w 2009 r.⁴⁴. Ponadto system ten nie odzwierciedla już „zmieniającej się równowagi podaży i popytu”. Nowe rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynków produktów rybołówstwa i akwakultury, które weszło w życie w 2014 r.⁴⁵, nie przyznaje już żadnej rekompensaty finansowej za wycofywanie ryb z rynku i niszczenie ich. Organizacje producentów mogą nadal podjąć decyzję o wycofaniu ryb z rynku⁴⁶, lecz na własny koszt. Znosząc odszkodowanie za wycofywanie ryb z rynku, Unia Europejska dała jasny sygnał sektorowi rybołówstwa w krajach UE, by wyeliminować marnotrawienie zasobów i lepiej dostosować działalność połowową do zapotrzebowania.

Polityka bezpieczeństwa żywności

62

Polityka bezpieczeństwa żywności Komisji Europejskiej ma na celu zapewnienie, by produkty spożywcze były bezpieczne do spożycia. W tym celu Komisja podejmuje działania ustawodawcze i monitoruje, czy państwa członkowskie dopilnowują, by sprzedawcy, wytwórcy i producenci żywności stosowali się do przepisów. Przepisy dotyczące bezpieczeństwa żywności i higieny mają przede wszystkim zagwarantować, że środki spożywcze są bezpieczne do spożycia. Jednak wcielając te przepisy w życie, należy zadbać o to, by nie ryzykować generowania marnotrawienia żywności, przekraczając zasadnicze wymogi bezpieczeństwa żywności. W wyniku kontroli wskazano obszary, w których konieczne jest wprowadzanie dalszych ulepszeń przez Komisję i państwa członkowskie w zakresie zapobiegania marnotrawieniu żywności, związanych z wymianą dobrych praktyk higieny, wymogami dotyczącymi identyfikowalności i oznaczaniem terminu ważności produktów spożywczych.

Wytyczne dobrej praktyki higieny

63

„Wytyczne dobrej praktyki higieny” to praktyczne wytyczne opracowane przez konkretne sektory w państwach członkowskich (np. sektor sprzedawców, sektor młynarstwa, sektor wody butelkowanej) dotyczące sposobu przestrzegania ogólnych przepisów w zakresie higieny żywności i wynikających z nich wymogów. Wytyczne zawierają porady i wskazówki dla przedsiębiorstw na temat sposobu przestrzegania obowiązujących rozporządzeń dotyczących higieny, przykładowo: w jaki sposób w przedsiębiorstwach przeprowadzać ocenę ryzyka w zakresie bezpieczeństwa żywności, w jaki sposób stosować środki ostrożności w celu zaradzenia tym zagrożeniom lub w jaki sposób regulować temperaturę, zwalczać szkodniki itd. Wytyczne takie pozwalają na dostosowanie wymogów bezpieczeństwa do konkretnych sytuacji, a także na potencjalne ograniczenie marnotrawienia żywności, ponieważ ustanowione wymagania są rygorystyczne jedynie na tyle, na ile jest to faktycznie potrzebne w celu osiągnięcia wymaganego poziomu bezpieczeństwa.

64

Komisja Europejska prowadzi rejestr krajowych wytycznych dobrej praktyki higieny w celu umożliwiania wymiany dobrych praktyk pomiędzy państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami sektora spożywczego. Jednakże w odniesieniu do niektórych państw członkowskich rejestr zawiera nieaktualne informacje i wytyczne, które nie mają już zastosowania. Inne państwa członkowskie nie obligują prywatnych przedsiębiorstw, które opracowały te wytyczne, do upublicznienia ich. Mimo istnienia rejestru niektóre skontrolowane państwa członkowskie wyraziły obawę co do tego, że na poziomie UE nie ma wystarczającej wymiany wiedzy w tym obszarze.

Wycofanie z obrotu i z użytku

65

W przypadku wycofania produktów z obrotu lub z użycia ze względu na bezpieczeństwo żywności kluczowa jest identyfikowalność. Im bardziej precyzyjny jest system identyfikowalności, tym mniejsze ryzyko marnotrawienia żywności, ponieważ produkty, które mają zostać wycofane z obrotu lub użytku, mogą być dokładniej zidentyfikowane. Ogólne prawo żywnościowe⁴⁷ wymaga od przedsiębiorców posiadania systemu identyfikowalności, dzięki któremu będą oni mogli prześledzić drogę produktu za pomocą podejścia „krok do przodu i krok do tyłu”⁴⁸. Dyrektywa 2011/91/UE⁴⁹ określa, że środki spożywcze powinny być oznaczone za pomocą oznaczeń lub oznakowań identyfikacyjnych partii towaru, do której należą, nie wymaga jednak żadnych informacji co do wielkości partii towaru. Sposób wcielenia w życie takiej identyfikowalności partii towaru różni się w zależności od przedsiębiorstwa.

66

Cztery z pięciu państw członkowskich skontrolowanych w trakcie wizyty⁵⁰ nie ustanowiły żadnych dodatkowych wymagań ani wytycznych dotyczących wielkości partii towaru, a władze jedynie dwóch ze skontrolowanych państw członkowskich⁵¹ zadeklarowały, że zachęcają producentów i przetwórców do przyjmowania małych partii towaru (zob. ramka 7). Z informacji uzyskanych w skontrolowanych państwach członkowskich wynika, że niekiedy trudno jest oszacować ilości wycofanych produktów, a dane wymagane do wskazania produktów, które mają zostać wycofane, są za mało precyzyjne. Kod służący do identyfikacji ilości produktów, które mają zostać wycofane, nie jest jednorodny; może to być numer partii lub data przydatności do spożycia, a odpowiadające im ilości na partię mogą być bardzo różne, nawet w odniesieniu do tych samych produktów.

Daty na etykietach

67

Niejednoznaczne oznaczanie dat na etykietach środków spożywczych jest głównym czynnikiem powodującym dezorientację dotyczącą bezpieczeństwa żywności wśród konsumentów. Etykiety z datami powinny być wystarczająco jasne dla konsumentów, tak aby uniknąć spożywania niebezpiecznej żywności i wyrzucania żywności bezpiecznej do spożycia. Według przepisów UE⁵² na etykiecie musi znaleźć się data poprzedzona sformułowaniem „Najlepiej spożyć przed…” albo „Należy spożyć do…”. Data poprzedzona sformułowaniem „Najlepiej spożyć przed…” ( bądź „data minimalnej trwałości środka spożywczego”) oznacza datę, do której środek spożywczy zachowuje swoje charakterystyczne właściwości, o ile jest odpowiednio przechowywany, natomiast data „Należy spożyć do…” wskazuje ostatni dzień, w którym produkt uważany jest za bezpieczny do spożycia.

68

Mimo inicjatyw podejmowanych przez odpowiednie organy w celu rozpowszechniania informacji na ten temat w skontrolowanych państwach członkowskich, producenci, przetwórcy lub sprzedawcy stosują oba rodzaje dat w inny sposób. Identyczne (lub bardzo podobne) produkty mogą być oznaczone datami „Najlepiej spożyć do…” lub „Najlepiej spożyć przed…”, które mogą być mylone i co może prowadzić do wyrzucania żywności całkowicie zdatnej do spożycia, co ilustrują przykłady zgromadzone podczas kontroli (zob. ramka 8). Ponadto, jak wskazują wyniki badania nr 425 Flash Eurobarometru, konsumenci nie są całkowicie świadomi różnic pomiędzy datą „Najlepiej spożyć przed…” a datą „Należy spożyć do…”. Tylko 47% uczestników badania poprawnie wskazało definicję daty „Najlepiej spożyć przed…”, a tylko 40% – daty „Należy spożyć do…”, przy czym między państwami członkowskimi występowały znaczne różnice w tym zakresie⁵³.

69

Zgodnie z przepisami unijnymi produkty, które wymagają umieszczenia na nich daty „Najlepiej spożyć przed…”, mogą być jeszcze sprzedawane po tej dacie. Mimo to dotychczas w niektórych państwach członkowskich nielegalne jest sprzedawanie produktów, w przypadku których data „Najlepiej spożyć przed…” minęła (np. Rumunia, Słowacja) (zob. także ramka 9).

Doprecyzowanie i dostosowanie polityk i przepisów w celu ułatwienia przekazywania darów żywnościowych

70

Przekazywanie darów żywnościowych jest drugą najpopularniejszą opcją postępowania w przypadku ryzyka marnotrawienia żywności (zob. pkt 5 i 6). W UE istnieje rozwinięta kultura przekazywania darów żywnościowych, a Komisja uznała także wagę wspierania tego zjawiska, stanowi ono bowiem sposób na ograniczenie marnotrawienia żywności⁵⁵. Na poziomie różnych obszarów polityki UE istnieje wciąż szereg barier utrudniających przekazywanie darów żywnościowych, takich jak brak jasności w obowiązujących przepisach prawnych, brak przepisów prawnych lub przepisy prawne, które w praktyce nie są stosowane. Pokonanie tych barier przyczyniłoby się do dostosowania polityk UE, które ułatwiłoby przekazywanie darów żywnościowych.

Brak jasności w obowiązujących przepisach prawnych

Hierarchia postępowania z odpadami w przypadku marnotrawienia żywności

71

Zarówno art. 4 dyrektywy ramowej w sprawie odpadów⁵⁶, jak i wniosek dotyczący dyrektywy zmieniającej szereg dyrektyw w sprawie odpadów określają hierarchię postępowania z odpadami, jaka ma być stosowana w Unii Europejskiej (zob. pkt 5), lecz nie precyzują, w jaki sposób należy zastosować tę kolejność priorytetów w przypadku żywności i nie obejmują definicji terminu „marnotrawienie żywności”. W konsekwencji dokumenty unijne nie precyzują, czy żywność przekazana w darze powinna zostać zaliczona jako żywność zmarnotrawiona, czy też przeciwnie, przekazywanie jej należy uznać za sposób zapobiegania marnotrawieniu żywności⁵⁷. To z kolei ma znaczenie dla monitorowania marnotrawienia żywności⁵⁸ i dla podejmowania działań w celu ograniczenia marnotrawienia żywności.

Polityka bezpieczeństwa żywności

72

Obowiązujące od 2002 r. przepisy w zakresie higieny żywności nie określają jasno zobowiązań banków żywności ani innych organizacji charytatywnych w przypadku postępowania z darami żywnościowymi. W szczególności przepisy UE⁵⁹ nie precyzują, czy banki żywności i organizacje charytatywne mają być uważane za „podmioty działające na rynku spożywczym”⁶⁰, a w związku z tym czy mają przestrzegać przepisów dotyczących żywności. Państwa członkowskie przyjęły zatem różne interpretacje w przypadku banków żywności i organizacji charytatywnych mających do czynienia z darami żywnościowymi (zob. ramka 10). Od 2013 r. niektóre państwa członkowskie samodzielnie opracowały własne wytyczne dotyczące banków żywności i organizacji charytatywnych zajmujących się żywnością, wyjaśniając kwestię odpowiedzialności w przypadku darów żywnościowych i wyjaśniając, jak interpretować zagadnienia dotyczące bezpieczeństwa żywności, takie jak daty ważności, identyfikowalność, etykietowanie i zamrażanie środków spożywczych. Komisja zgromadziła wytyczne krajowe i sektorowe na temat redystrybucji żywności, udostępniane przez różne podmioty, na swojej stronie internetowej w celu wspierania wymiany dobrych praktyk przez państwa członkowskie. Mimo że od 2012 r. Komisja wielokrotnie wnioskowała o wyjaśnienie tego zagadnienia w unijnych wytycznych na temat przekazywania żywności, w czerwcu 2016 r., w czasie przeprowadzania kontroli, wyjaśniła ona, że wciąż prowadzi prace nad pierwszą wersją tych wytycznych⁶¹. W związku z tym Komisja nadal ma możliwości, aby doprecyzować istniejące przepisy prawne w tym zakresie.

Podatek od wartości dodanej

73

Wiele podmiotów uważa zachęty podatkowe za najsilniejsze narzędzie zachęcające do przekazywania darów żywnościowych. Debaty na szczeblu unijnym na temat zachęt podatkowych dotyczyły głównie tego, w jaki sposób należy stosować podatek VAT w przypadku darów żywnościowych. Było to przedmiotem wielu posiedzeń zorganizowanych przez Komisję. Unijne prawodawstwo dotyczące VAT nie stanowi samo w sobie bariery dla przekazywania tych rodzajów darów żywnościowych, lecz interpretacja tego prawodawstwa przez niektóre państwa członkowskie może wciąż stanowić barierę w przekazywaniu darów (zob. ramka 11).

Niewykorzystane możliwości wspierania przekazywania darów żywnościowych ze względu na brak przepisów prawnych

Wspólna polityka rybołówstwa

74

Według Komisji podczas negocjacji dotyczących reformy WPRyb omawiano z ustawodawcą możliwość włączenia przekazywania żywności w darach do zreformowanej WPRyb, lecz ostatecznie ją odrzucono. W związku z tym wciąż nie ma mechanizmu, który zachęcałby do przekazywania ryb wycofanych z obrotu. Nie ma też mechanizmu zachęcającego do przekazywania ryb, które nie mogą zostać wprowadzone do obrotu (tj. ryb niewymiarowych).

Wspólna polityka rolna

75

Jak wyjaśniono w pkt 35, przez wiele lat UE posiadała znaczne zapasy masła, odtłuszczonego mleka w proszku, zbóż itd. W ramach WPR ustanowiono specjalny program (program dystrybucji żywności wśród osób najbardziej potrzebujących we Wspólnocie), który służył przekazywaniu części tych zapasów interwencyjnych za pośrednictwem organizacji charytatywnych osobom potrzebującym.

76

Od lat dziewięćdziesiątych do chwili obecnej wykorzystanie mechanizmu interwencji publicznej stale malało, podobnie zresztą jak stan zapasów. W 2014 r. program dystrybucji żywności wśród osób najbardziej potrzebujących we Wspólnocie zastąpiono innym programem, realizowanym poza WPR, nazwanym Europejskim Funduszem Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD). Oba mające zastosowanie rozporządzenia⁶³ przewidują co prawda możliwość wykorzystywania produktów z zapasów interwencyjnych za pośrednictwem FEAD, lecz brakuje niezbędnych aktów wykonawczych Komisji ustanawiających stosowne procedury.

Możliwości ułatwiania przekazywania darów żywnościowych nie zostały wystarczająco wykorzystane

Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym

77

FEAD istnieje od 2014 r. Inaczej niż w przypadku programu dystrybucji żywności wśród osób najbardziej potrzebujących we Wspólnocie, głównym celem FEAD63F⁶⁴ nie jest udostępnianie produktów z zapasów interwencyjnych najbardziej potrzebującym, lecz zapewnienie im materialnego i niematerialnego wsparcia.

78

Rozporządzenie ustanawiające FEAD64F⁶⁵ określa inne sposoby wspierania przekazywania żywności, lecz Komisja nie propagowała aktywnie tego aspektu FEAD w państwach członkowskich i tylko kilka z nich rzeczywiście z niego skorzystało:

• Art. 23 ust. 4 przewiduje możliwość bezpłatnego udostępniania osobom najbardziej potrzebującym, za pośrednictwem FEAD, żywności pochodzącej z zapasów interwencyjnych. W praktyce tylko jedno z 28 państw członkowskich (Finlandia) uwzględniło tę możliwość w swoim programie operacyjnym dotyczącym FEAD.
• Art. 26 ust. 2 lit. d) przewiduje możliwość finansowania kosztów gromadzenia, transportu, magazynowania i dystrybucji darów żywnościowych. Według Komisji tylko cztery państwa członkowskie uwzględniły tę możliwość w swoich programach operacyjnych (Estonia, Włochy, Luksemburg i Słowacja) jako działanie w programie, nie przeznaczając jednak na nie konkretnego budżetu.

Wspólna polityka rolna

79

Gdy producenci wycofują z rynku owoce i warzywa, mogą uzyskać finansowanie unijne w celu ich zniszczenia (zob. pkt 44). Gdy przekazują produkty pewnym podmiotom, otrzymują wyższe odszkodowanie niż w przypadku, gdy je niszczą. Pomimo tego wyższego odszkodowania dane uzyskane w trakcie kontroli wskazują na to, że w latach 2007-2015 mniej niż 40% owoców i warzyw wycofanych z rynku zostało faktycznie przekazane jako dary żywnościowe. Istnieją duże różnice pomiędzy danymi pochodzącymi z różnych państw członkowskich i z różnych lat. Kontrola wykazała, że w jednym ze skontrolowanych państw członkowskich występują poważne problemy dotyczące wiarygodności danych (zob. ramka 12).

80

Jedna z trudności zgłoszonych przez organy państw członkowskich w odniesieniu do bezpłatnej dystrybucji owoców i warzyw wycofanych z rynku wśród pewnych placówek publicznych⁶⁶ polega na tym, że zgodnie z przepisami unijnymi niedozwolone jest, by produkty przekazane w ramach bezpłatnej dystrybucji zastąpiły ilości produktów zwykle kupowane przez te instytucje. Przepis ten powstał w celu uniknięcia ingerencji na rynku, jednak w praktyce, ze względu na trudności w sprawdzaniu, czy jest on przestrzegany, niektóre organy są w ogóle zniechęcane do przekazywania produktów tego rodzaju placówkom.

Wnioski i zalecenia

81

Marnotrawienie żywności jest problemem na skalę światową, który w ostatnich latach zyskał znaczenie polityczne i społeczne. Prawdopodobnie będzie on odgrywał coraz większą rolę, zwłaszcza w kontekście potrzeby wyżywienia rosnącej populacji światowej. Żywność jest cennym towarem, a jej produkcja może pochłaniać bardzo wiele zasobów. Obecnie szacuje się, że w skali świata około jednej trzeciej żywności produkowanej do spożycia przez ludzi jest marnotrawione lub wyrzucane, co pociąga za sobą koszty gospodarcze i środowiskowe.

82

W tym kontekście Trybunał zbadał, jaką rolę w zwalczaniu marnotrawienia żywności może odegrać UE. Chociaż Trybunał uznaje znaczenie mechanizmów rynkowych w walce z marnotrawieniem żywności, w ramach kontroli zbadano podjęte dotychczas działania i przeanalizowano, w jaki sposób różne instrumenty polityki UE przyczyniają się do ograniczenia marnotrawienia żywności. Podczas kontroli skoncentrowano się na zapobieganiu marnotrawieniu i na przekazywaniu darów żywnościowych, które to działania są preferowane w walce z tym problemem.

83

Celem kontroli było uzyskanie odpowiedzi na pytanie „Czy UE przyczynia się do efektywnego gospodarowania zasobami w łańcuchu dostaw żywności poprzez skuteczne zwalczanie jej marnotrawienia?”. Kontrolerzy stwierdzili, że obecnie tak nie jest, W sprawozdaniu przedstawiono jednak sposoby skuteczniejszego stosowania realizowanych inicjatyw i polityk w odpowiedzi na problem marnotrawienia żywności. Wiele spośród potencjalnych usprawnień nie wymaga podjęcia nowych inicjatyw ani większego finansowania ze środków publicznych, lecz lepszego dostosowania istniejących polityk, poprawy koordynacji działań w ramach Komisji i pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi oraz jasnego wskazania ograniczenia marnotrawienia żywności jako jednego z celów istniejących polityk.

84

Zarówno Parlament Europejski, jak Rada i Komisja oraz państwa członkowskie wyrazili chęć zwalczania problemu marnotrawienia żywności. Dotychczas podjęte działania w celu realizacji tego celu były fragmentaryczne i nieregularne, a poza tym nie ma uzgodnionej ogólnounijnej strategii oraz brak jest koordynacji na poziomie Komisji. Mimo rosnącego znaczenia politycznego kwestii marnotrawienia żywności ambicje Komisji na przestrzeni czasu zmniejszyły się (pkt 26-32), i to wbrew temu, że walka z marnotrawieniem żywności to obszar, w którym wydawałoby się, że panuje zgoda co do możliwości odgrywania wiodącej roli przez Komisję. Dalsze postępy w tym zakresie są utrudnione z uwagi na brak wspólnej definicji marnotrawienia żywności i brak uzgodnionego poziomu podstawowego służącego za punkt odniesienia w działaniach zmierzających do ograniczenia marnotrawienia żywności. W związku z tym Trybunał sformułował następujące zalecenia.

Zalecenie 1

Należy zintensyfikować działania UE w zakresie zwalczania marnotrawienia żywności i usprawnić ich koordynację. Aby tego dokonać, UE mogłaby bardziej zaangażować się na odpowiednich forach na poziomie globalnym. Wymaga to skoordynowanych działań ze strony organów UE i państw członkowskich w celu jak najszybszego uzgodnienia wspólnej strategii.

Na poziomie technicznym Komisja powinna teraz opracować plan działania na nadchodące lata, obejmujący różne obszary polityki. Powinny znaleźć się w nim uzgodnione opisy tego, co stanowi marnotrawienie żywności na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego, oraz metodyka pomiaru oddziaływania jej strategii.

85

Trybunał przeanalizował szereg obszarów polityki unijnej, które mogą wpływać na zachowanie różnych podmiotów łańcucha dostaw żywności w odniesieniu do marnotrawienia żywności (rolnictwo, rybołówstwo, bezpieczeństwo żywności, środowisko, sprawy społeczne i podatki). Działania powinny być ukierunkowane na wszystkie etapy łańcucha dostaw żywności, a wszyscy zaangażowani powinni odnieść potencjalne korzyści. Należy też podkreślić, że trzeba położyć nacisk na zapobieganie, ponieważ korzyści wynikające z niedopuszczenia do marnotrawstwa znacznie przewyższają korzyści, jakie można odnieść na późniejszych etapach.

86

Istnieją wprawdzie różne polityki unijne, które mogą przyczynić się do zwalczania marnotrawienia żywności, ów potencjał nie jest jednak realizowany, a możliwości na razie nie zostały wykorzystane. Odnotowano też widoczny brak oceny skutków różnych polityk unijnych na walkę z marnotrawieniem żywności. Pewną rolę do odegrania w tym zakresie mają główne obszary polityki, takie jak wspólna polityka rolna, obejmująca rozwój obszarów wiejskich, wspólna polityka rybołówstwa oraz polityka bezpieczeństwa żywności. Mogłyby one zostać wykorzystane do skuteczniejszego zwalczania marnotrawienia żywności (pkt 34-69). Z upływem czasu zmiany w polityce, w tym reforma WPR i zmiany w polityce rybołówstwa, wywierały pozytywny wpływ. Przykładem może tu być odstąpienie od polityki rolnej opartej na interwencjach, która prowadziła do nadprodukcji. W sprawozdaniu przedstawiono co prawda przykłady dobrych praktyk, lecz ich pozytywne oddziaływanie na marnotrawienie żywności było raczej przypadkowe i nie stanowiło efektu ukierunkowanych działań w ramach polityki. W związku z tym Trybunał zaleca, co następuje:

Zalecenie 2

W celu skoordynowania różnych polityk niosących w sobie potencjał w zakresie zwalczania marnotrawienia żywności Komisja powinna uwzględnić to zagadnienie w swoich przyszłych ocenach skutków. Powinna też lepiej dostosować różne polityki i rozważyć takie ich ukształtowanie, by przyczyniały się do rozwiązania problemu. W szczególności:

1. w odniesieniu do WPR temat marnotrawienia żywności należy uwzględnić w zbliżającym się przeglądzie polityki. Komisja powinna także zachęcać państwa członkowskie do nadania wysokiego priorytetu problemowi zwalczania marnotrawienia żywności podczas programowania przyszłych wydatków, na przykład poprzez uznanie go za jednego z celów w następnym okresie programowania rozwoju obszarów wiejskich;
2. w odniesieniu do wspólnej polityki rybołówstwa niezbędne jest bardziej szczegółowe monitorowanie obowiązku wyładunku ryb; Komisja powinna też odtąd ułatwiać wykorzystywanie dostępnych środków unijnych w celu dokonywania inwestycji służących zwalczaniu marnotrawienia żywności;
3. podczas opracowywania polityki bezpieczeństwa żywności Komisja powinna podjąć dalsze działania w celu wsparcia wymiany dobrych praktyk w zakresie higieny i monitorować wdrażanie wymogów dotyczących identyfikowalności. Jeżeli chodzi o etykietowanie żywości, Komisja powinna ocenić potrzebę interwencji w celu zapobiegania praktykom etykietowania generującym marnotrawienie żywności.

87

W UE ma już miejsce przekazywanie w darach żywności, która w przeciwnym razie zostałaby zmarnotrawiona, np. poprzez banki żywności. Istnieje jednak jeszcze szereg barier w zakresie przekazywania darów żywnościowych, a w niektórych odnośnych przepisach prawnych brakuje jasności i spójności. Nie wykorzystano szeregu możliwości ułatwiających przekazywanie w darach żywności, która w przeciwnym razie zostałaby zmarnotrawiona (pkt 70-80). W związku z tym, podkreślając równocześnie, że działania należy zasadniczo nakierować na zapobieganie marnotrawieniu żywności, Trybunał zaleca, co następuje:

Zalecenie 3

Komisja powinna promować możliwość przekazywania w darach żywności, którą można bezpiecznie spożyć i która w przeciwnym razie zostałaby zmarnotrawiona. W szczególności i w miarę możliwości poprzez:

1. objaśnienie interpretacji przepisów prawnych, które zniechęcają do przekazywania żywności, w szczególności w przypadku dyrektywy ramowej w sprawie odpadów i ogólnego prawa żywnościowego;
2. przeprowadzenie oceny skutków rozszerzenia możliwości przekazywania darów na te obszary polityki, w których się ono nie odbywa, zwłaszcza na wspólną politykę rybołówstwa;
3. dopracowanie wymogów legislacyjnych, tak aby pozwolić na wykorzystanie żywności pochodzącej z zapasów rolnych z interwencji publicznych;
4. promowanie wśród państw członkowskich korzystania z istniejących przepisów dotyczących przekazywania darów, ze szczególnym odniesieniem do owoców i warzyw wycofanych z rynku oraz do FEAD.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 10 listopada 2016 r.

Wykaz pojęć i skrótów

COPA COGEGA: COPA – Komitet Rolniczych Organizacji Zawodowych (europejska organizacja reprezentująca rolników), COGECA – Generalna Konfederacja Spółdzielni Rolniczych

DAS: coroczne poświadczenie wiarygodności wydawane przez Europejski Trybunał Obrachunkowy

DG: działy i służby Komisji Europejskiej określane jako dyrekcje generalne

DG AGRI: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich

DG CNECT: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Sieci Komunikacyjnych, Treści i Technologii

DG EMPL: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego

DG ENER: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Energii

DG ENV: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Środowiska

DG GROW: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP

DG MARE: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa

DG MARKT: Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego i Usług Nowa nazwa: Dyrekcja Generalna ds. Stabilności Finansowej, Usług Finansowych i Unii Rynków Kapitałowych (DG FISMA)

DG RTD: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Badań Naukowych i Innowacji

DG SANCO: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Zdrowia i Konsumentów. Nowa nazwa: Dyrekcja Generalna ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności (DG SANTE)

DG SANTE: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Zdrowia i Bezpieczeństwa Żywności

DG TAXUD: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Podatków i Unii Celnej

DG ENTR: Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu Nowa nazwa: Dyrekcja Generalna ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (DG GROW)

Dopłaty do prywatnego przechowywania: Dopłaty za przechowywanie produktów na składzie. Pomagają one ustabilizować rynek danego produktu w przypadku, gdy pojawia się jego nadwyżka, a ceny spadają.

EFMR: Europejski Fundusz Morski i Rybacki

EFR: Europejski Fundusz Rybacki

EFRG: Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji

EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

EIP: europejskie partnerstwo innowacyjne

EKG ONZ: Europejska Komisja Gospodarcza Organizacji Narodów Zjednoczonych

EUROSTAT: Urząd Statystyczny Unii Europejskiej

FAO: Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa

FAOSTAT: Departament Statystyki w Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa

FEAD: Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym

G20: Grupa Dwudziestu – międzynarodowe forum współpracy rządów i prezesów banków centralnych 20 głównych gospodarek

Interwencja publiczna: Gdy ceny rynkowe niektórych produktów rolnych spadają poniżej określonego poziomu, Komisja Europejska może podjąć decyzję o ustabilizowaniu rynku poprzez skup nadwyżek produktów, które następnie mogą być magazynowane w państwach członkowskich do czasu, gdy ceny rynkowe wzrosną.

MDP: program dystrybucji żywności wśród osób najbardziej potrzebujących

Niezbieranie plonów: Niezbieranie produktów komercyjnych z powierzchni upraw w trakcie normalnego cyklu produkcyjnego. Nie obejmuje zniszczenia produktów w wyniku zdarzeń klimatycznych lub chorób.

Refundacje wywozowe: UE może wypłacać refundacje wywozowe przedsiębiorstwom handlowym, które sprzedają niektóre produkty rolne w krajach trzecich. Refundacja zazwyczaj pokrywa różnicę między ceną na rynku UE a ceną na rynku światowym.

Rozwój obszarów wiejskich: Unijna polityka rozwoju obszarów wiejskich uzupełnia system płatności bezpośrednich i działań rynkowych, a jej celem jest poprawa niektórych aspektów sytuacji gospodarczej, środowiskowej i społecznej na obszarach wiejskich w UE.

VAT: podatek od wartości dodanej

WORR: wspólna organizacja rynku produktów rolnych

WPR: wspólna polityka rolna

WPRyb: wspólna polityka rybołówstwa

WRAP: (ang. Waste & Resources Action Programme) – Organizacja charytatywna i spółka w Zjednoczonym Królestwie współpracująca z organami administracji rządowej, przedsiębiorstwami i społecznościami lokalnymi w celu wypracowania praktycznych rozwiązań mających poprawić efektywność gospodarowania zasobami i przyspieszyć przechodzenie na zrównoważoną, zasobooszczędną gospodarkę.

Wycofanie z obrotu: Wycofanie produktów z rynku (niewystawianie ich na sprzedaż)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się obszarem wydatków związanym ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierowała Bettina Jakobsen, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Katja Mattfolk, szef gabinetu; Kim Storup, attaché; Michael Bain, kierownik; Maria Eulàlia Reverté i Casas, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea i Paulo Oliveira.

Na temat

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-6409-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/149191	QJ-AB-16-032-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-6876-1	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/3131	QJ-AB-16-032-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

W celu wykorzystania lub powielenia rys. 4 na s. * i zdjęć w ramce 6 na s. * należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właściciela praw autorskich.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

• jeden egzemplarz:
  • w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
• kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
  • w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
  • w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
  • kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
  • lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*) Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

• w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)