Bekämpfung der Lebensmittel­verschwendung: eine Chance für die EU, die Ressourceneffizienz der Lebensmittel­versorgungskette zu verbessern

Zusammenfassung

I

Lebensmittelverschwendung ist ein weltweites Problem, das in den letzten Jahren verstärkt in den Mittelpunkt der öffentlichen und politischen Diskussion gerückt ist. Dieses Thema wird vor allem angesichts der Notwendigkeit, die wachsende Weltbevölkerung zu ernähren, weiter an Bedeutung gewinnen. Lebensmittel sind ein wertvolles Gut und ihre Erzeugung kann ressourcenintensiv sein. Aktuellen Schätzungen zufolge wird weltweit etwa ein Drittel der für den menschlichen Verzehr erzeugten Lebensmittel verschwendet oder geht verloren, was wirtschaftliche und umweltbezogene Kosten zur Folge hat.

II

Vor diesem Hintergrund untersuchte der Hof, welche Rolle die EU bei der Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung spielen kann. Er betrachtete die bisher ergriffenen Maßnahmen und die Wirkungsweise der verschiedenen politischen Instrumente der EU im Hinblick auf die Verringerung der Lebensmittelverschwendung. Im Mittelpunkt standen Maßnahmen zur Vermeidung von Lebensmittelverschwendung und zur Erleichterung von Lebensmittelspenden, da diesen beiden Aspekten bei der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung die höchste Priorität eingeräumt wird.

III

Im Rahmen der Prüfung wurde folgende Fragestellung untersucht: „Trägt die EU durch eine wirksame Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung zu einer ressourceneffizienten Lebensmittelversorgungskette bei?“ Der Hof stellte fest, dass dies gegenwärtig nicht der Fall ist, zeigt in seinem Bericht jedoch Wege auf, wie die derzeitigen Politiken wirksamer zur Lösung des Problems eingesetzt werden könnten. Viele der potenziellen Verbesserungen erfordern weder neue Initiativen noch zusätzliche öffentliche Mittel, sondern stattdessen eine bessere Anpassung der bestehenden Politiken, eine stärkere Koordinierung und die klare Festlegung der Verringerung der Lebensmittelverschwendung als politisches Ziel. Im Rahmen der Prüfung wurde insbesondere Folgendes festgestellt:

1. Obwohl Lebensmittelverschwendung verstärkt in den Mittelpunkt der politischen Diskussion gerückt ist, haben die Ambitionen der Kommission im Laufe der Zeit abgenommen. Das bisherige Vorgehen ist bruchstückhaft und unzusammenhängend, und die Koordinierung auf Kommissionsebene ist mangelhaft. Das Fehlen einer gemeinsamen Definition für den Begriff der Lebensmittelverschwendung sowie einer vereinbarten Ausgangsbasis (Basiswert), von der ausgehend auf eine Verringerung der Verschwendung hingearbeitet wird, hat weitere Fortschritte erschwert.
2. Lebensmittelverschwendung ist ein Problem entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette, weshalb ein Vorgehen auf die ganze Kette ausgerichtet sein und potenzielle Vorteile für alle Beteiligten bieten sollte. Der Schwerpunkt sollte auf der Vermeidung von Verschwendung liegen, da dies effizienter ist, als später gegen das Problem ankämpfen zu müssen. Obwohl die Lebensmittelverschwendung über eine Reihe von EU-Politiken bekämpft werden könnte, wird dieses Potenzial nicht genutzt, und die entsprechenden Möglichkeiten müssen erst noch ausgeschöpft werden. Die Auswirkungen der verschiedenen Politiken der EU auf die Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung wurden nicht bewertet. Wichtige Politikbereiche wie Landwirtschaft, Fischerei und Lebensmittelsicherheit müssen eine Rolle übernehmen und könnten zur besseren Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung eingesetzt werden. Es ist anzuerkennen, dass die im Laufe der Zeit vorgenommenen Änderungen der Politik, darunter die Reformen der GAP und der Fischereipolitik, positive Auswirkungen hatten. So hat zum Beispiel das Abrücken von einer auf Interventionen beruhenden Agrarpolitik eine Verringerung der Überproduktion bewirkt. Im vorliegenden Bericht wird eine Reihe vorbildlicher Verfahren hervorgehoben, deren positive Auswirkungen jedoch eher zufällig und weniger das Ergebnis gezielter politischer Maßnahmen sind.
3. Im Zusammenhang mit Lebensmittelspenden könnten einige der derzeit bestehenden Hindernisse, darunter die unterschiedlichen Auslegungen von Rechtsvorschriften, ausgeräumt werden, um das Spenden von Lebensmitteln zu erleichtern, die andernfalls als Abfall entsorgt würden.

IV

Der Hof spricht drei Empfehlungen aus:

1. Die EU-Strategie zur Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung sollte gestärkt und besser koordiniert werden. Die Kommission sollte aufbauend auf ihren anfänglichen Schritten einen Aktionsplan für die nächsten Jahre erarbeiten.
2. Bei der Koordinierung der verschiedenen Politiken, die Möglichkeiten zur Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung bieten, sollte die Kommission das Thema Lebensmittelverschwendung in ihren künftigen Folgenabschätzungen berücksichtigen und die verschiedenen Politiken der EU, die zur Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung beitragen können, besser abstimmen.
3. Zur Erleichterung des Spendens von Lebensmitteln, die andernfalls als Abfall entsorgt würden, sollte die Kommission die Auslegung der Rechtsvorschriften klarstellen, die möglicherweise von Spenden abhalten. Sie sollte zu einer stärkeren Nutzung der bestehenden Spendemöglichkeiten aufrufen und prüfen, wie das Spenden auch in anderen Politikbereichen vereinfacht werden könnte.

Einleitung

01

Lebensmittelverschwendung ist ein anerkanntes Problem, das in letzter Zeit an politischer und gesellschaftlicher Bedeutung gewonnen hat. In den vergangenen 10 Jahren wurde in zahlreichen politischen Erklärungen von hochrangiger Seite auf die Notwendigkeit hingewiesen, gegen Lebensmittelverschwendung vorzugehen. Sie tritt entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette auf den Stufen der Erzeugung, der Verarbeitung, des Einzelhandels und des Verbrauchs auf. Lebensmittelverschwendung kann auf viele unterschiedliche Arten definiert werden, und es gibt keine einheitliche Methode für ihre Messung. Dennoch ist allgemein anerkannt, dass - global gesehen - etwa ein Drittel der für den menschlichen Verzehr erzeugten Lebensmittel verschwendet wird oder verloren geht¹. Die weltweit durch die Verschwendung anfallenden wirtschaftlichen und umweltbezogenen Kosten werden von den Vereinten Nationen auf jährlich etwa 1,7 Billionen US-Dollar geschätzt.

Prüfungsgegenstand

Was ist Lebensmittelverschwendung?

02

Auf EU-Ebene gibt es derzeit keine allgemein anerkannte Definition für den Begriff der Lebensmittelverschwendung. In den Mitgliedstaaten werden unterschiedliche Begriffsbestimmungen verwendet, und auch die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) hat ihre eigene Definition².

03

Im Juli 2014 stellte das europäische Forschungsprojekt FUSIONS einen anderen Rahmen für die Definition von Lebensmittelverschwendung vor³, gefolgt von einem Vorschlag für eine Methode zur Messung und Überwachung von deren Ausmaß im März 2016⁴. In jüngster Zeit (Juni 2016) wurde im Rahmen einer Multi-Stakeholder-Partnerschaft ein globaler Standard zur Messung und Berichterstattung über Lebensmittelverluste und -verschwendung (Food Loss and Waste Accounting and Reporting Standard) veröffentlicht⁵.

04

Für die Zwecke dieses Berichts bezieht sich Lebensmittelverschwendung auf sämtliche Erzeugnisse oder Bestandteile von Erzeugnissen, die für den menschlichen Verzehr angebaut, gefangen oder verarbeitet wurden und die verzehrt hätten werden können, wenn sie anders behandelt oder gelagert worden wären. Diese Begriffsbestimmung mag zwar mit dem geltenden EU-Verordnungsrahmen nicht unmittelbar in Deckung stehen, doch andere Definitionen, wie sie von FUSIONS, der FAO und den im Zuge dieser Prüfung besuchten Mitgliedstaaten verwendet werden, weichen ebenfalls von diesem Rahmen ab.

Die Abfallhierarchie bezogen auf Lebensmittelverschwendung

05

In einer Abfallhierarchie werden Maßnahmen zur Abfallbehandlung bezogen auf ihre Umweltverträglichkeit absteigend nach Priorität eingeteilt. Die Abfallhierarchie der EU⁶ ist in der EU-Abfallrahmenrichtlinie⁷ definiert. Diese Hierarchie ist auch auf Lebensmittelabfälle (Lebensmittelverschwendung) anwendbar, sollte jedoch leicht angepasst werden, um den besonderen Merkmalen von Lebensmitteln Rechnung zu tragen. Verschiedene Mitgliedstaaten haben die Abfallhierarchie mit der in Abbildung 1 dargestellten Prioritätenfolge an Lebensmittel angepasst.

06

Gemäß der für diesen Bericht verwendeten Definition liegt Lebensmittelverschwendung bei den drei unteren Ebenen (Recycling, sonstige Verwertung und Beseitigung) der oben dargestellten Hierarchie vor. Die Maßnahmen der drei oberen Ebenen (Vermeidung, Spende und Tierfutter) können ergriffen werden, bevor Lebensmittel als Abfall entsorgt werden. Ihnen ist (unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten) Vorrang einzuräumen. Im Mittelpunkt dieser Prüfung stehen Vermeidung und Spende, die beiden obersten Ebenen in der Hierarchie.

Daten zur Lebensmittelverschwendung

07

Nach Angaben der Europäischen Kommission werden in der EU jährlich etwa 88 Millionen Tonnen Lebensmittel verschwendet⁸. Schätzungen zufolge wird sich die EU-weite Lebensmittelverschwendung bis 2020 auf annähernd 126 Millionen Tonnen erhöhen, sofern keine zusätzlichen Aktionen oder Maßnahmen zu ihrer Vermeidung ergriffen werden⁹. Die Daten zur Lebensmittelverschwendung weisen abhängig von der Quelle erhebliche Unterschiede auf. Offensichtliche Gründe hierfür sind die unterschiedlichen Auffassungen darüber, was als Lebensmittelverschwendung anzusehen ist (d. h. das Fehlen einer allgemein anerkannten Definition), sowie die unterschiedlichen Methoden für ihre Messung. Die einzelnen Studien enthalten widersprüchliche Daten zu jeder Stufe der Lebensmittelversorgungskette. Tabelle 1 gibt Aufschluss über die Ergebnisse einer Auswahl dieser Studien und zeigt, dass Lebensmittelverschwendung entlang der gesamten Lebensmittelkette auftritt. Beim Vergleich der Ergebnisse ist jedoch Vorsicht geboten, da der verwendete methodische Ansatz und die für Lebensmittelverschwendung zugrunde gelegte Definition nicht einheitlich sind.

Tabelle 1

Anteil der Lebensmittelverschwendung in den verschiedenen Stufen der Lebensmittelversorgungskette (in %) laut unterschiedlichen Studien¹

	FAO (Europa)	Foodspill (Finnland)	FH Münster (Deutschland)	Bio Intelligence Service (EU)	Fusions2 (EU)
Erzeugung	23	19 - 23	22	34,2	11
Verarbeitung	17	17 - 20	36	19,5	19
Einzelhandel	9	30 - 32	3	5,1	17
Verbraucher	52	28 - 31	40	41,2	53

1 WRI-Analyse auf der Grundlage der FAO-Studie Global food losses and waste - extent, causes and prevention (Globale Lebensmittelverluste und -verschwendung - Ausmaß, Ursachen und Vermeidung) aus dem Jahr 2011, Rom, UN FAO, Juni 2013; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012; ITAS-Berechnungen auf der Grundlage der SIK-Methodologie (Gustavsson et al., 2013); FUSIONS, Estimates of European food waste levels (Schätzungen zum Umfang der Lebensmittelverschwendung in Europa), 2016.

2 In der Studie wird eingeräumt, dass im Hinblick auf diese Schätzung eine recht hohe Unsicherheit besteht (Seite 27). Dies betrifft insbesondere die Schätzungen zur Stufe der Erzeugung, denen Daten aus lediglich sechs Ländern zugrunde liegen und für die angemerkt wird, dass die geschätzten Unsicherheiten von ±17 % wahrscheinlich zu niedrig angesetzt sind (Seite 21).

Lebensmittelverschwendung wird entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette verursacht

08

Die Situationen, in denen Lebensmittel verschwendet werden, können sehr unterschiedlich sein, treten jedoch in jeder Stufe der Lebensmittelversorgungskette auf. In mehreren Studien wurden die verschiedenen Arten der Lebensmittelverschwendung analysiert¹⁰. Einige Situationen sind in Abbildung 2 dargestellt.

Die Kosten der Lebensmittelverschwendung

09

Im Zusammenhang mit Lebensmittelverschwendung fallen mindestens zwei unterschiedliche Kostenarten an: wirtschaftliche Kosten und Umweltkosten. Die wirtschaftlichen Kosten beziehen sich nicht nur auf den Wert der Erzeugnisse an sich, sondern schließen auch die Kosten für die Erzeugung, den Transport und die Lagerung der Erzeugnisse sowie die Kosten für die Abfallbehandlung ein. Aus umweltbezogener Sicht bedeutet die Verschwendung von Lebensmitteln über den ganzen Produktlebenszyklus hinweg eine Verschwendung von Ressourcen wie Land, Wasser, Energie und anderen Inputs. Hinzu kommt der daraus resultierende Anstieg der Treibhausgasemissionen.

10

Aufgrund der Schwierigkeiten bei der Beschaffung vollständiger, zuverlässiger und harmonisierter Daten zum aktuellen Ausmaß der Lebensmittelverschwendung kann es keine zuverlässige Schätzung der diesbezüglichen Kosten geben. Dennoch wurde im Rahmen einiger Studien versucht, die Kosten der Lebensmittelverschwendung zu beziffern, und diese Zahlen können als Anhaltspunkte für das potenzielle Ausmaß dieses Problems dienen.

11

Die FAO bewertete die Kosten der Lebensmittelverschwendung auf globaler Ebene und gelangte zu dem Ergebnis, dass zusätzlich zu den veranschlagten wirtschaftlichen Kosten von jährlich 1 Billion US-Dollar (der Wert der verschwendeten Erzeugnisse plus die für ihre Erzeugung gezahlten Subventionen) umweltbezogene Kosten (wie Treibhausgasemissionen, Wasserknappheit und Erosion) von rund 700 Milliarden US-Dollar entstehen¹¹.

Lebensmittelverschwendung und Marktkräfte

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Die Gründe für die Verschwendung von Lebensmitteln unterscheiden sich abhängig von der Rolle der einzelnen Akteure in der Lebensmittelversorgungskette. Im Allgemeinen treffen Unternehmer (Erzeuger, Verarbeiter und Einzelhändler) ihre Entscheidungen mit dem Ziel der Gewinnmaximierung, auch wenn einige dieser Entscheidungen bedeuten können, dass Lebensmittel in gewissem Umfang verschwendet werden. Die verschiedenen Beteiligten beabsichtigen die Verschwendung von Lebensmitteln zwar nicht, gleichwohl ist sie häufig die Folge ihres Handelns.

13

Verbraucher treffen Entscheidungen, die zu Lebensmittelverschwendung führen können, aus völlig anderen Gründen. Für sie geht es eher um Zufriedenstellung, entweder bezüglich ihrer Ernährungsbedürfnisse oder in anderer Hinsicht (z. B. Qualität, Quantität, Vielfalt, Preis usw.).

14

Die Gründe für Lebensmittelverschwendung sind untrennbar mit der Frage verbunden, wer für die Kosten aufkommt, die durch verschwendete Lebensmittel anfallen. Für die wirtschaftlichen Kosten der Lebensmittelverschwendung kommen mindestens drei verschiedene Gruppen von Akteuren auf: Verbraucher, bestimmte Unternehmer in der Lebensmittelversorgungskette und Wohltätigkeitsorganisationen.

• Unternehmer in der Lebensmittelversorgungskette internalisieren die Kosten der Lebensmittelverschwendung und schlagen sie auf den Endverbraucherpreis des Erzeugnisses auf. Ein Einzelhändler beispielsweise wird den Warenpreis sehr wahrscheinlich hoch genug ansetzen, dass die Kosten der verkauften und auch der voraussichtlich nicht verkauften Waren abgedeckt sind.
• Ein Teil der Kosten für Lebensmittelverschwendung wird möglicherweise von einem Lebensmittelunternehmer auf einen anderen verlagert. So könnten beispielsweise bei deutlich unausgewogener Verhandlungsmacht der verschiedenen Unternehmer die Kosten der Lebensmittelverschwendung auf den schwächeren Akteur abgewälzt werden.
• Außerdem kann ein Teil der Kosten der Lebensmittelverschwendung in Form von Lebensmittelspenden an Wohltätigkeitsorganisationen externalisiert werden. Wohltätigkeitsorganisationen übernehmen häufig die Kosten für Sortierung, Lagerung und Behandlung gespendeter Lebensmittel, die andernfalls vom spendenden Unternehmer zu tragen wären.

Die Umweltkosten der Lebensmittelverschwendung werden von der Gesellschaft als Ganzes getragen, hauptsächlich in Form der zunehmenden Verknappung natürlicher Ressourcen (die langfristig zu einem Anstieg des Preises für diese Ressourcen führen könnte). In Anhang I wird an zwei konkreten Beispielen dargestellt, wie Marktkräfte die Verschwendung von Lebensmitteln beeinflussen können. Diese Marktkräfte stehen zwar nicht im Mittelpunkt dieses Berichts, doch erkennt der Hof ihre Bedeutung bei der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung an. Die Kommission und das Europäische Parlament¹² haben die Rolle dieser Marktkräfte in der Lebensmittelversorgungskette bestätigt.

Lebensmittelverschwendung und die EU

15

Lebensmittelverschwendung ist ein weltweites Problem. Auch wenn sich das Handeln der EU im Hinblick auf die Lebensmittelverschwendung auf globaler Ebene logischerweise nur begrenzt auswirken wird, kann die EU als wichtiger Akteur auf der Weltbühne im Wege der unterschiedlichen Politiken in ihrem Zuständigkeitsbereich (darunter die Gemeinsame Agrarpolitik, die Gemeinsame Fischereipolitik, die Politik der Lebensmittelsicherheit, die Abfallpolitik) Einfluss auf den Umfang der Lebensmittelverschwendung nehmen. In diesem Zusammenhang trägt die Kommission Verantwortung, da sie die Initiatorin von EU-Rechtsvorschriften ist, die möglicherweise Einfluss auf die Verursachung von Lebensmittelverschwendung haben.

16

Auf der Ebene der Europäischen Kommission liegt die Zuständigkeit für das Dossier Lebensmittelverschwendung bei der Generaldirektion (GD) Gesundheit und Lebensmittelsicherheit. Auf diesem Gebiet ergreift sie eine Reihe von Maßnahmen (wie die Einrichtung von Arbeits- und Expertengruppen) und Kommunikationsinitiativen. Verschiedenen anderen Generaldirektionen der Kommission kommt ebenfalls eine Rolle bei der Vermeidung von Lebensmittelverschwendung zu, da zahlreiche Politiken und Vorschriften der EU die Entstehung von Lebensmittelverschwendung beeinflussen können (wie etwa die Agrarpolitik, die Fischereipolitik, die Politik der Lebensmittelsicherheit und die Abfallpolitik) (siehe Anhang II).

17

Gleichermaßen wichtig ist die Verantwortung der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der Lebensmittelverschwendung. Je nachdem, wie sie die EU-Vorschriften umsetzen, können die Mitgliedstaaten Lebensmittelspenden und die Vermeidung von Lebensmittelverschwendung entweder begünstigen oder behindern. Ihrer Verantwortung könnte sogar insoweit noch größere Bedeutung zukommen, als sie ihre eigenen Initiativen (außerhalb des EU-Rahmens) zur Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung auf den Weg bringen können¹³.

Prüfung

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

18

Es gibt viele Studien zum Thema Lebensmittelverschwendung, aber in keiner davon wurde der Schwerpunkt auf die diesbezügliche Verantwortung der EU gelegt¹⁴. Die vom Hof durchgeführte Prüfung zielte daher auf eine umfassende Analyse des Themas Lebensmittelverschwendung aus einer übergreifenden EU-Perspektive ab.

19

Der Hof erkennt an, dass die Vermeidung von Lebensmittelverschwendung nicht das erklärte Ziel der politischen Maßnahmen und Rechtsvorschriften ist, die im Rahmen dieser Prüfung untersucht wurden. Aber auch wenn sie das Problem der Lebensmittelverschwendung nicht speziell behandeln, wirken sich verschiedene EU-Instrumente dennoch auf das Verhalten der verschiedenen Akteure in der Lebensmittelkette aus. Dieses Verhalten kann eine Zu- oder Abnahme der Menge an verschwendeten Lebensmitteln zur Folge haben. Die EU ist in der Lage, mithilfe ihrer verschiedenen Fonds und mithilfe der verschiedenen Vorschriften, die die Arbeitsweise der Akteure in der Lebensmittelversorgungskette betreffen, Einfluss auf das Ausmaß der Lebensmittelverschwendung zu nehmen. Bei dieser Prüfung wurden ausschließlich die Bereiche Vermeidung und Spenden betrachtet, da diese Maßnahmen im Sinne der Abfallhierarchie für Lebensmittel die beiden höchsten Prioritäten bei der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung bilden (siehe Abbildung 1).

20

Die in Anhang II aufgeführten EU-Instrumente (Fonds sowie nicht mit Fonds in Zusammenhang stehende Rechtsvorschriften) haben nach Auffassung des Hofes einen Einfluss auf die Vermeidung von Lebensmittelverschwendung und/oder die Erleichterung von Spenden. Für die Zwecke dieses Berichts wurden die Abschnitte der Lebensmittelversorgungskette vier Gruppen von Akteuren zugeordnet (Erzeuger, Verarbeiter, Einzelhändler und Verbraucher).

21

Anhand der Prüfung sollte vor allem beurteilt werden, ob die Rechtsvorschriften der EU und ihre Umsetzung durch die Mitgliedstaaten hinsichtlich der Lebensmittelverschwendung zu einem positiven Verhalten der verschiedenen Akteure in der Lebensmittelversorgungskette beitragen. Die übergeordnete Prüfungsfrage lautete:

Trägt die EU durch eine wirksame Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung zu einer ressourceneffizienten Lebensmittelversorgungskette bei?

22

Die Prüfung bezog sich ausschließlich auf die Auswirkungen der Politiken und Rechtsvorschriften auf die Lebensmittelverschwendung in der EU selbst, die Auswirkungen in Drittländern wurden nicht betrachtet.

23

In diesem Bericht wird zunächst bewertet, in welchem Umfang die Kommission als Exekutivorgan der EU die von hochrangiger Seite abgegebenen politischen Erklärungen in konkrete Maßnahmen zur Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung umgesetzt hat. In einem zweiten Schritt wird erörtert, welche Möglichkeiten zur Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung im Rahmen der bestehenden Politiken ungenutzt geblieben sind.

24

Die vom Hof geprüften Zeiträume waren

• im Falle der Fonds der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Zeitraum 2007-2013 und der Zeitraum 2014-2020;
• im Falle des Europäischen Fischereifonds (EFF) und des Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) der Zeitraum 2007-2013 bzw. 2014-2020;
• im Falle des Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD) der Zeitraum 2014-2020;
• im Falle der nicht mit Fonds in Verbindung stehenden Rechtsvorschriften wurden die zum Zeitpunkt der Prüfung geltenden Rechtsvorschriften sowie die bis dahin veröffentlichten Vorschläge für neue Vorschriften berücksichtigt.

25

Die Prüfung wurde von Juli 2015 bis Mai 2016¹⁵ durchgeführt und Prüfungsnachweise wurden erlangt durch

• Aktenprüfungen und Befragungen bei Kommissionsdienststellen. Sechs Generaldirektionen waren von der Prüfung betroffen: GD Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (SANTE), GD Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (GROW), GD Landwirtschaft und ländliche Entwicklung (AGRI), GD Umwelt (ENV), GD Maritime Angelegenheiten und Fischerei (MARE) und GD Beschäftigung, Soziales und Integration (EMPL);
• Prüfbesuche in fünf Mitgliedstaaten: Italien (Lazio), Niederlande, Portugal, Rumänien und Finnland. In jedem dieser Mitgliedstaaten wurden in der Regel das Ministerium für Landwirtschaft (zu GAP und EMFF), das Ministerium für Umwelt (zur Strategie und zu Themen in Zusammenhang mit der Abfallrichtlinie), das Ministerium für Soziales (zum FEAD), das Ministerium für Gesundheit (zum Lebensmittelhygienepaket) und das Ministerium für Finanzen (zu finanziellen Anreizen) besucht. Vor-Ort-Besuche bei betroffenen EU-Zuwendungsempfängern wurden ebenfalls durchgeführt;
• Konsultationstreffen mit einschlägigen Interessenträgern, darunter COPA und COGECA, Independent Retail Europe (der europäische Dachverband der Verbundgruppen selbstständiger Einzelhändler im Food- und Non-Food-Bereich), Vertreter von WRAP (eine Wohltätigkeitsorganisation im Vereinigten Königreich), SOMARO (eine rumänische gemeinnützige Organisation) und das EU-Forschungsprojekt FUSIONS, einem Mitglied der französischen Nationalversammlung, Vertretern eines Arbeitsausschusses des Oberhauses (UK), und mit einem Vertreter aus dem Vereinigten Königreich bei Sitzungen des UNECE-Normenausschusses.

Bemerkungen

Auf politische Erklärungen von hochrangiger Seite folgten zu wenige Maßnahmen

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In den letzten Jahren hat die Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung an Bedeutung gewonnen und ist auf allen politischen Ebenen zu einem Gegenstand der öffentlichen Diskussion geworden (siehe Anhang III). Das Europäische Parlament hat die Kommission wiederholt (2011, 2012, 2015 und 2016) aufgefordert, Maßnahmen zur Verringerung der Lebensmittelverschwendung zu ergreifen. Die Mitgliedstaaten haben erste Zielvorgaben zur Verringerung von Lebensmittelverschwendung festgelegt, und der Rat der Europäischen Union, die G20 und die Vereinten Nationen haben ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Lebensmittelverschwendung entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette bekämpft werden muss. Beispiele hierfür sind:

• die vom Europäischen Parlament an die Kommission gerichtete Aufforderung, „konkrete Maßnahmen zu ergreifen, um die Lebensmittelverschwendung bis 2025 zu halbieren und gleichzeitig dem Entstehen von Bioabfällen vorzubeugen“ (2011);
• die Auffassung der G20, wonach die Verringerung von Lebensmittelverlusten und -verschwendung ein gutes Ziel für gemeinsame Initiativen der G20 sei (2015);
• die von den Vereinten Nationen in ihrer Agenda für nachhaltige Entwicklung formulierte Zielsetzung, bis 2030 „die weltweite Nahrungsmittelverschwendung pro Kopf auf Einzelhandels- und Verbraucherebene [zu] halbieren und die entlang der Produktions- und Lieferkette entstehenden Nahrungsmittelverluste einschließlich Nachernteverlusten [zu] verringern“ (2015);
• der Rat der Europäischen Union unterstützt die Bemühungen aller Akteure um eine Verringerung von Lebensmittelverschwendung, die zur Umsetzung des Ziels Nr. 12.3 für nachhaltige Entwicklung - Halbierung der weltweiten Nahrungsmittelabfälle pro Kopf auf Einzelhandels- und Verbraucherebene und Verringerung der entlang der Produktions- und Lieferketten entstehenden Lebensmittelverluste einschließlich Nachernteverlusten bis 2030 - beitragen werden (2016)¹⁶.

Trotz dieser wiederholten politischen Erklärungen haben die diesbezüglichen Ambitionen der Kommission im Laufe der Zeit abgenommen und das bisherige Vorgehen ist bruchstückhaft und unzusammenhängend.

Die in den strategischen Dokumenten der Kommission zum Ausdruck kommenden Ambitionen haben im Laufe der Zeit abgenommen

27

Als Exekutivorgan der EU sollte die Kommission auf die politischen Erklärungen reagieren, die von hochrangiger Seite abgegeben werden. Seit 2011 hat die Kommission eine Reihe von Dokumenten veröffentlicht, in denen sie sich zur Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung verpflichtet:

• In ihrem Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa¹⁷ von September 2011 benannte die Europäische Kommission den Bereich Lebensmittel als einen der Schlüsselsektoren, in denen die Ressourceneffizienz verbessert werden sollte. Im Fahrplan von 2011 wurde auch die Veröffentlichung einer Mitteilung über nachhaltige Lebensmittel im Jahr 2013 angekündigt, in der die Kommission unter anderem genauer prüfen wollte, wie die Verschwendung entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette begrenzt werden kann. Mit Stand von Juni 2016 ist noch keine entsprechende Mitteilung veröffentlicht worden.
• Im Anschluss an eine öffentliche Konsultation zur Nachhaltigkeit des Lebensmittelsystems, die von der Kommission im Sommer 2013 durchgeführt wurde und einen Abschnitt zur Vermeidung und Verringerung von Lebensmittelverschwendung umfasste, legte die Kommission im Juli 2014 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates¹⁸ vor, der unter anderem eine Änderung der Abfallrichtlinie vorsah. Im Dezember 2014 zog die Europäische Kommission den Vorschlag für eine neue Richtlinie über Abfälle jedoch mit der Absicht zurück, ihn durch einen ehrgeizigeren Text zu ersetzen¹⁹.
• Im Dezember 2015 verabschiedete die Kommission ein Paket zur Kreislaufwirtschaft, das auch überarbeitete Legislativvorschläge zu Abfällen vorsieht. In diesen Vorschlägen wird auch die Frage der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung behandelt.

28

Die Analyse der vorgenannten Dokumente führt den Hof jedoch zu der Einschätzung, dass die Ambitionen der Kommission im Hinblick auf Lebensmittelverschwendung im Laufe der Zeit abgenommen haben. Wie in Abbildung 3 dargestellt, wurden die diesbezüglichen Reduktionsziele herabgesetzt, die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Berichterstattung über Lebensmittelverschwendung wurde aufgeschoben, der Termin, bis zu dem die Kommission einen Durchführungsrechtsakt zur Einführung einer gemeinsamen Methode zur Messung von Lebensmittelverschwendung verabschieden sollte, wurde mehrfach verschoben und es gibt noch immer keine EU-weite Definition für den Begriff der Lebensmittelverschwendung. Hinzu kommt, dass bislang noch keine Ausgangsbasis (ein Basiswert als Referenzniveau für ein bestimmtes Jahr) festgelegt wurde, von der ausgehend auf eine Verringerung der Lebensmittelverschwendung hingearbeitet wird (siehe Kasten 1).

29

Es gibt zwar keine spezifische EU-Politik für Lebensmittelverschwendung, doch mehrere bestehende Politiken können oder könnten sich auf dieses Problem auswirken. Allerdings hat die Kommission noch keine Überprüfung dieser Politiken dahin gehend vorgenommen, ob sie ausreichend auf die Notwendigkeit ausgerichtet sind, Lebensmittelverschwendung zu bekämpfen (nähere Ausführungen hierzu enthalten die Ziffern 33-80). Die Mitgliedstaaten haben erkannt, dass gegen Lebensmittelverschwendung vorgegangen werden muss, und das Problem - angesichts des Fehlens einer koordinierten Politik auf EU-Ebene - in unterschiedlicher Weise, einschließlich legislativen Ansätzen, in Angriff genommen (siehe Kasten 2). Einige Mitgliedstaaten haben die Kommission ausdrücklich darum ersucht, Maßnahmen auf EU-Ebene zu ergreifen (siehe Kasten 3).

Bruchstückhaftes und unzusammenhängendes Vorgehen auf technischer Ebene

30

Die Frage der Lebensmittelverschwendung wurde zwar in zahlreichen Gremien erörtert (z. B. im Hochrangigen Forum für die Verbesserung der Funktionsweise der Lebensmittelversorgungskette), auf technischer Ebene beschränkten sich die Maßnahmen der Kommission allerdings auf die Einsetzung von Arbeits- und Expertengruppen. Diese Gruppen sollten Interessenträger konsultieren und die Kommission sowie die Mitgliedstaaten bei der Suche nach Möglichkeiten unterstützen, wie die Lebensmittelverschwendung ohne Abstriche bei der Lebensmittelsicherheit verringert werden kann. Im Jahr 2012 richtete die Kommission eine Arbeitsgruppe zum Thema Lebensmittelverluste/Lebensmittelverschwendung (im Folgenden „die Arbeitsgruppe“) ein. An der Arbeitsgruppe nahmen Akteure der Lebensmittelversorgungskette²¹ und Vertreter verschiedener Abteilungen der Europäischen Kommission²² teil.

31

Im Jahr 2014 setzte die Kommission eine Expertengruppe zu Lebensmittelverlusten und Lebensmittelverschwendung ein (im Folgenden „die Expertengruppe“). Diese Expertengruppe setzte sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten sowie Vertretern der verschiedenen Generaldirektionen der Europäischen Kommission²³ zusammen, die mit dem Thema befasst sind. Diese Expertengruppe ist bisher zweimal zusammengekommen. Im Herbst 2015 lud die Kommission Experten der Mitgliedstaaten zur Teilnahme an einer Sonderkonferenz zum Thema Vermeidung von Lebensmittelverschwendung im Rahmen der Expo 2015 ein. Im April 2016 veröffentlichte die Kommission eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für die Teilnahme an einer neuen Plattform, die sich mit dem Thema Lebensmittelverschwendung befassen soll. Es ist noch ungeklärt, ob diese Plattform parallel zu der Expertengruppe bestehen oder sie ablösen soll.

32

Die Treffen der Arbeitsgruppe und der Expertengruppe fanden nicht häufig genug statt, um Impulse für echte Veränderungen zu setzen (siehe Kasten 4). Darüber hinaus bestand bei den Maßnahmen gegen Lebensmittelverschwendung aufgrund von Veränderungen in den Zuständigkeitsbereichen innerhalb der Kommission²⁴ einerseits und wegen des Wechsels der Teilnehmer bei den Treffen andererseits ein Mangel an Kontinuität.

Die bestehenden Politiken könnten zur wirksameren Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung besser abgestimmt werden

33

Die EU beeinflusst das tägliche Leben der Menschen in Europa auf vielfältige Weise, beispielsweise im Wege von Verordnungen oder Richtlinien und manchmal auch durch die Bereitstellung von Mitteln für Projekte, Investitionen oder bestimmte Methoden, wodurch Anreize für bestimmte Verhaltensweisen geschaffen werden sollen. Der Hof untersuchte eine Reihe von Politikbereichen der EU, die das Verhalten der verschiedenen Akteure in der Lebensmittelversorgungskette im Hinblick auf Lebensmittelverschwendung wahrscheinlich beeinflussen (Landwirtschaft, Fischerei, Lebensmittelsicherheit, Umwelt, Soziales und Steuern). Unabhängig davon, dass die Vermeidung von Lebensmittelverschwendung kein primäres Ziel dieser Politiken ist, legte der Hof bei seiner Prüfung das Hauptaugenmerk auf jene Aspekte, die die Vermeidung von Lebensmittelverschwendung unterstützen oder Lebensmittelspenden erleichtern könnten. Er ermittelte eine Reihe von Möglichkeiten, wie der Kampf gegen Lebensmittelverschwendung in die bestehenden Politiken integriert werden könnte. Diese Möglichkeiten müssen noch erschlossen werden.

Abstimmung der Politiken zur besseren Vermeidung von Lebensmittelverschwendung

Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)

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Lebensmittelverschwendung tritt entlang der gesamten Lebensmittelversorgungskette auf (siehe Tabelle 1). Über Direktzahlungen, marktbezogene Maßnahmen und Zahlungen für die Entwicklung des ländlichen Raums kann die GAP Einfluss auf die Verursachung von Lebensmittelverschwendung in den Stufen Herstellung, Verarbeitung und Einzelhandel in der Lebensmittelversorgungskette nehmen. Außerdem kann angesichts der großen Bedeutung, die dem Konzept der Ressourceneffizienz im Rahmen der neuen GAP eingeräumt wird²⁶, davon ausgegangen werden, dass auch die Frage der Lebensmittelverschwendung von der GAP behandelt wird.

Historische Entwicklung der GAP und derzeitiger Charakter der Direktzahlungen

35

In den frühen Jahren der GAP boten Festpreisregelungen und Ausfuhrerstattungen den Landwirten Anreize zur Herstellung landwirtschaftlicher Erzeugnisse. Dies führte zwischen den 1970er und frühen 1990er- Jahren in der gesamten EU zu Überschüssen und großen Lagerbeständen bei Erzeugnissen wie Butter, Magermilchpulver, Getreide und Rindfleisch. Im Rahmen der GAP-Reform von 1992 wurden die Beihilfesätze erheblich gesenkt und als Ausgleich hierfür gekoppelte Direktzahlungen²⁷ eingeführt. Ein weiterer Schritt in Richtung einer marktorientierten GAP war ab 2005 die Entkoppelung der Direktzahlungen von der Erzeugung. Die EU-Ausgaben für Ausfuhrerstattungen sind seit den 1990er Jahren rückläufig, und inzwischen sind die Erstattungssätze auf Null festgesetzt.

36

Diese aufeinanderfolgenden GAP-Reformen führten zu einer drastischen Abnahme der Produktionsüberschüsse und einem Rückgang der Interventionsbestände. Durch die Verlagerung weg von der Produktförderung und hin zur Erzeugerförderung wurde die Überproduktion der früheren Jahre wirksam reduziert und damit wahrscheinlich zu einer Verringerung der Lebensmittelverschwendung beigetragen.

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Inzwischen dient der Großteil der Direktzahlungen nicht mehr zur direkten Unterstützung der Produktion einer bestimmten Kultur oder eines bestimmten Erzeugnisses, sondern trägt als finanzielle Unterstützung der Erzeuger nur noch indirekt zur Herstellung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen bei. Im Jahr 2013 beliefen sich die Direktzahlungen der EU auf 41,7 Milliarden Euro. Nach Angaben von Faostat wurden in der EU im gleichen Jahr die folgenden Mengen an Erzeugnissen produziert (siehe Tabelle 2). In Abbildung 4 sind die jährlich verschwendeten Lebensmittelmengen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen weltweit dargestellt. Wenngleich diese beiden Datensätze nicht direkt vergleichbar sind, geht aus ihnen doch hervor, dass direkte oder indirekte EU-Unterstützung für Erzeugnisse gewährt wird, bei denen es auf globaler Ebene in erheblichem Ausmaß zu Verschwendung kommt.

Tabelle 2

Volumen der landwirtschaftlichen Erzeugung in der EU im Jahr 2013 (in Millionen Tonnen)

Getreide	Stärkehaltige Wurzeln	Ölpflanzen und Hülsenfrüchte	Obst	Fleisch	Milch und Eier	Gemüse
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Quelle: Faostat.

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Ein begrenzter Anteil der Direktzahlungen der EU (im Jahr 2014 etwa 6 %) ist noch immer an die Erzeugung gekoppelt. In diesem Zusammenhang können die Mitgliedstaaten auf die fakultative gekoppelte Stützung zurückgreifen. Die meisten Mitgliedstaaten haben ihren Anteil der gekoppelten Stützung bei den Direktzahlungen mithilfe dieses (seit 2015 verfügbaren) Systems erhöht. In 10 Mitgliedstaaten hat der Anteil der gekoppelten Zahlungen um mehr als 10 Prozentpunkte zugenommen (in Polen beispielsweise bildeten sie im Jahr 2014 einen Anteil von 3,5 % der Direktzahlungen, der im Jahr 2015 auf 15 % anstieg). In fünf weiteren Mitgliedstaaten hat sich dieser Anteil um mehr als sieben Prozentpunkte erhöht. Die wichtigsten Wirtschaftsbereiche, in denen gekoppelte Zahlungen geleistet werden, sind Rindfleisch (41 % des Gesamtwerts), Milch (20 %), Schafe und Ziegen (12 %) sowie Eiweißpflanzen (11 %).

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Die gekoppelte Stützung „darf nur jenen Sektoren oder jenen Regionen eines Mitgliedstaats gewährt werden, in denen sich spezifische Landwirtschaftsformen bzw. Agrarsektoren, denen aus wirtschaftlichen, sozialen oder Umweltgründen eine ganz besondere Bedeutung zukommt, in Schwierigkeiten befinden“²⁸. Am Beispiel der Milchwirtschaft geht aus den Zahlen hervor, dass verschiedene Mitgliedstaaten (Tschechische Republik, Frankreich, Polen, Italien, Spanien, Litauen, Slowakei und Malta) jedem Milchviehhalter fakultative gekoppelte Stützung gewähren. Da die Stützung von der Anzahl der vom Mitgliedstaat gemeldeten Milchkühe abhängig ist, kann dadurch in der Praxis ein Anreiz zur Aufrechterhaltung oder sogar zur Erhöhung des aktuellen Produktionsniveaus entstehen, obwohl genau das durch die Verordnung verhindert werden soll²⁹. Im Zuge der Prüfung fanden sich Beispiele hierfür und die Kommission hat eingeräumt, dass dieses Risiko im Rahmen ihrer Kontrollen nicht abgedeckt wird. Aus dem Blickwinkel der Lebensmittelverschwendung bieten gekoppelte Zahlungen Anreize für die Herstellung bestimmter Erzeugnisse, bei denen die Gefahr einer fehlenden Nachfrage besteht.

40

Die Kommission hat keine Studien zu den Auswirkungen der aufeinanderfolgenden GAP-Reformen (einschließlich Entkoppelung) auf die Mengen der landwirtschaftlichen Erzeugung und zu der daraus resultierenden geschätzten Folgewirkung auf die Verursachung von Lebensmittelverschwendung durchgeführt. Sie hat den Aspekt der Lebensmittelverschwendung in ihren Folgenabschätzungen zu EU-Direktzahlungen ebenso wenig bewertet wie den Grad der Auswirkungen gekoppelter Zahlungen als Anreiz für das Angebot bestimmter Produkte, bei denen die Gefahr einer fehlenden Nachfrage besteht (siehe Abbildung 4).

Marktmaßnahmen

41

Marktinterventionsmaßnahmen (öffentliche Intervention, private Lagerhaltung, Marktrücknahmen, Ernte vor der Reifung oder Nichternte) stellen einen kleinen Anteil am GAP-Haushalt dar und ihre Anwendung hat seit Mitte der 1990er Jahre, nach der GAP-Reform von 1992, kontinuierlich abgenommen. Mithilfe dieser Maßnahmen werden bei schwachen Preisen (künftige) Mengen, die einen Nachfrageüberschuss darstellen, aus dem Warenkreislauf genommen. Die Erzeugnisse können entweder gelagert werden, bis sich der Marktpreis wieder erholt, und dann zu Zwecken des Verkaufs, der Ausfuhr oder der Spende wieder auf den Markt gebracht werden, oder sie werden auf andere Weise beseitigt (z. B. vernichtet). Damit sind Marktmaßnahmen, im Falle der Ernte vor der Reifung oder der Nichternte, eine direkte Ursache von Lebensmittelverschwendung bzw. können, besonders im Falle von Marktrücknahmen, zur Verschwendung von Lebensmitteln führen.

42

Der Kommission zufolge dienen Marktmaßnahmen zwei wesentlichen Zielen: a) der konsequenten Marktorientierung und b) als Sicherheitsnetz für Landwirte im Falle ernster Marktstörungen³⁰. Allerdings hat die Kommission keinen Umfang für das Sicherheitsnetz festgelegt und je nachdem, wie die Marktmaßnahmen angewendet werden, wird unter Umständen nur eines der beiden Ziele erreicht. In einer schwedischen Studie³¹ wird der Zusammenhang zwischen dem Einsatz von Marktmaßnahmen und Lebensmittelverschwendung wie folgt veranschaulicht: Wenn die Preise so niedrig seien, dass die Situation einer Krise gleichkomme, dann werde den Erzeugern durch die EU-Agrarpolitik Unterstützung gewährt. Falls diese Finanzmittel zur Unterstützung in Situationen mit struktureller Überproduktion und nicht nur während unmittelbarer Krisen eingesetzt würden, könne dies dazu führen, dass nicht nur ein strukturelles Ungleichgewicht weiter verfestigt, sondern auch das Ausmaß der Verschwendung erhöht werde.

43

Der Mechanismus der öffentlichen Intervention ist seit der GAP-Reform von 1992 immer seltener zum Einsatz gelangt. Die meisten der im Rahmen öffentlicher Interventionen gelagerten Erzeugnisse wurden dem Markt wieder zugeführt oder an Bedürftige gespendet. Die Lagerbestände sind gegenwärtig sehr niedrig, beginnen in jüngerer Zeit jedoch wieder zu steigen³². In diesem Zusammenhang könnte die Möglichkeit einer kostenlosen Verteilung von Erzeugnissen an Bedeutung gewinnen. Allerdings sind derzeit keine rechtlichen Regelungen in Kraft, die diese Praxis erlauben würden (siehe Ziffern 75 und 76).

44

Zwischen 2008 und 2015 wurden in der EU 1,8 Millionen Tonnen Obst und Gemüse vom Markt genommen und bei mehr als 45 500 ha Agrarfläche wurde vor der Reifung geerntet oder auf die Ernte verzichtet. Die EU leistete dafür Ausgleichszahlungen in Höhe von 380 Millionen Euro an die betroffenen Erzeuger. Zahlenangaben der Kommission zufolge wurden 66 % der vom Markt genommenen Erzeugnisse weggeworfen. Neben diesen direkten Kosten (die Ausgleichszahlungen an die Erzeuger) sollten bei den Gesamtkosten der Lebensmittelverschwendung auch die Produktions- und Transportkosten für die Erzeugnisse sowie die Kosten für die Behandlung der erzeugten Abfälle berücksichtigt werden. Darüber hinaus sollten die zugehörigen Umweltkosten über den gesamten Lebenszyklus des Erzeugnisses hinweg einbezogen werden.

45

Jahr für Jahr fallen Tausende Tonnen an Erzeugnissen unter diese Marktmaßnahmen und werden zum Teil vernichtet. Aus diesem Grund ist es angemessen, die potenziellen Auswirkungen geplanter Marktmaßnahmen auf die Verursachung oder Vermeidung von Lebensmittelverschwendung abzuschätzen. Eine solche Abschätzung wurde weder in Verbindung mit der jüngsten GAP-Reform noch für die seit 2014 (aufgrund des russischen Einfuhrverbots und der Erzeugerpreiskrise) ergriffenen Marktmaßnahmen vorgenommen; Letzteres ungeachtet der Entschließung des Europäischen Parlaments von Juli 2015, in der die Kommission aufgefordert wird, „im Zuge einer Abschätzung der Auswirkungen neuer einschlägiger Legislativvorschläge auch die möglichen Auswirkungen auf Lebensmittelabfälle zu bewerten“ (siehe Anhang III).

Ausfuhrerstattungen

46

Ausfuhrerstattungen könnten in der Vergangenheit einen Anreiz für die Produktion von landwirtschaftlichen Erzeugnissen geboten haben, bei denen es weltweit in erheblichem Umfang zu Lebensmittelverschwendung kommt. Auf der Tagung der Welthandelsorganisation am 19. Dezember 2015 in Nairobi wurde die Abschaffung von Ausfuhrerstattungen vereinbart. Diese Entscheidung könnte dazu beitragen, dass eine solche potenzielle Überproduktion vermieden wird.

Schulmilchprogramm und Schulobstprogramm

47

Im Rahmen des Schulmilchprogramms subventioniert die EU die Kosten für verschiedene Milcherzeugnisse, die in Schulen an Kinder abgegeben werden. Im Rahmen des Schulobstprogramms versorgt die EU Schulkinder mit Obst und Gemüse, um so bei jungen Menschen gesunde Ernährungsgewohnheiten zu fördern³³. Beide Programme sehen flankierende Maßnahmen vor, die für das Obstprogramm obligatorisch, für das Milchprogramm fakultativ sind. Nach Maßgabe der geltenden Verordnung könnten die flankierenden Maßnahmen für beide Programme „beispielsweise Informationen über Bildungsmaßnahmen über [...] die Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung“³⁴ vorsehen. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatte jedoch kein Mitgliedstaat von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, die flankierenden Maßnahmen des Schulmilchprogramms für Aufklärungsbotschaften über die Verursachung und Vermeidung von Lebensmittelverschwendung zu nutzen. Im Rahmen des Schulobstprogramms haben nur einige Mitgliedstaaten die obligatorischen flankierenden Maßnahmen zu diesem Zweck genutzt³⁵.

Entwicklung des ländlichen Raums

48

Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) könnte potenziell zur Verringerung von Lebensmittelverschwendung in der Primärerzeugung und bei der Lebensmittelverarbeitung beitragen (beispielsweise durch Verringerung der Tiersterblichkeit im Landwirtschaftsbetrieb, Verringerung von Ernteverlusten, Verbesserung der Lagerbedingungen oder Verringerung der Verluste bei der Verarbeitung).

49

Auch wenn die Verringerung von Lebensmittelverschwendung in den verschiedenen Verordnungen über die Entwicklung des ländlichen Raums nicht explizit Erwähnung findet, können diesbezügliche Maßnahmen im Rahmen mehrerer Initiativen finanziert werden, darunter Wissenstransfer- und Informationsmaßnahmen, Investitionen in materielle Vermögenswerte (z. B. in weniger Schäden verursachende Ausrüstung, verbesserte Lagerung nach der Ernte, modernisierte Stallungen zur Verringerung von Krankheit und Sterblichkeit), Tierschutzzahlungen oder Kooperationstätigkeiten³⁶. Artikel 53 Absatz 3 ist der einzige Artikel der Verordnung über die ländliche Entwicklung, in dem explizit auf das Potenzial des EIP-Netzwerks zur „Verringerung der Verluste nach der Ernte und der Lebensmittelverschwendung“ hingewiesen wird.

50

Die Kommission hat die Mitgliedstaaten nicht ausdrücklich dazu aufgefordert, ELER-Mittel zur Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung einzusetzen. Die geprüften Mitgliedstaaten ihrerseits erwähnten Lebensmittelverschwendung oder die Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung in ihren Programmen für die Zeiträume 2007-2013 und 2014-2020 nicht explizit als Notwendigkeit oder Zielsetzung, obwohl sie die Möglichkeit dazu hatten. Gleichwohl waren sich etliche der für Prüfbesuche ausgewählten mitgliedstaatlichen Behörden im Klaren darüber, inwiefern der ELER zu einer Verringerung der Lebensmittelverschwendung beitragen könnte, und belegten dies durch konkrete Projektbeispiele (siehe Kasten 5). Diese Beispiele sind jedoch nicht das Ergebnis eines strategischen und geplanten Vorgehens gegen Lebensmittelverschwendung, sondern eher ein Zufallseffekt der Umsetzung des ELER in den betreffenden Mitgliedstaaten. Zum Zeitpunkt der Prüfung hatten die meisten Mitgliedstaaten erst damit begonnen, ihre Vereinbarungen und Projekte im Rahmen der EIP auszuarbeiten, sodass es derzeit noch schwierig ist, einen Überblick darüber zu geben, welche Aspekte der Lebensmittelverschwendung in die EIP-Aktivitäten einbezogen wurden.

51

Trotz einiger positiver Beispiele wird das Potenzial des ELER zur Verringerung von Lebensmittelverschwendung auf der Ebene der Erzeuger und Verarbeiter noch nicht voll ausgeschöpft.

Gemeinsame Fischereipolitik (GFP)

52

Fischer fangen nicht nur die Fischarten, nach denen sie fischen oder für deren Fang sie eine Genehmigung haben. Bis vor Kurzem wurden die unerwünschten Anteile ihrer Fänge, häufig tot, ins Meer zurückgeworfen. Dies wurde von vielen als inakzeptable Verschwendung knapper Ressourcen angesehen. Im Jahr 2013 wurde eine Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik (GFP) verabschiedet, mit der dieser Praxis durch die Einführung einer Anlandeverpflichtung ein Ende gesetzt werden soll. Im Wege der Europäischen Fischereifonds³⁷ hatten/haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Projekte zur Vorbereitung der Anlandeverpflichtung und zur positiven Beeinflussung der Überlebensquote von Fischen in Aquakultur zu finanzieren. Ein weiteres Element der GFP-Reform mit möglichen Auswirkungen auf die Entstehung von Lebensmittelverschwendung ist die Abschaffung des Ausgleichs für die Marktrücknahme von Fisch (siehe Ziffer 61).

Rückwürfe auf See und Anlandeverpflichtung

53

Das Europäische Parlament und der Rat betrachten unerwünschte Fänge und Rückwürfe als „beträchtliche Verschwendung“ und haben eine Verpflichtung zur Anlandung aller Fänge festgelegt (die „Anlandeverpflichtung“)³⁸. Die Anlandeverpflichtung wird von 2015 bis 2019 schrittweise eingeführt. Im Rahmen der Anlandeverpflichtung müssen alle Fänge an Bord behalten, angelandet und gegen die Quoten aufgerechnet werden. Für Arten, die nach Rückwurf unter bestimmten Bedingungen eine hohe Überlebenschance haben, können Ausnahmen gelten. Den Verordnungen zufolge können untermaßige Fische nicht für den unmittelbaren menschlichen Verzehr vermarktet werden.

54

Laut Kommission besteht das Ziel in einer Senkung der Rückwurfraten von 15-25 % auf 5 %³⁹. Die Rückwurfraten variieren jedoch je nach Fischfangmethode, Fischart und Jahr (z. B. machen Rückwürfe beim Fischfang nahe oder auf dem Grund (Grundfischfang) in der Nordsee durchschnittlich 40 % der Fangmenge aus⁴⁰, während die Rückwürfe im Mittelmeer auf 18,6 % der Gesamtfangmenge geschätzt werden⁴¹). Die Kommission plant, im Rahmen der derzeit erarbeiteten Mehrjahrespläne der EU differenziertere Ziele nach Fischarten oder nach geografischen Gebieten festzulegen.

55

Es liegt auf der Hand, dass die Anlandeverpflichtung potenziell zur Verringerung von Lebensmittelverschwendung beitragen kann, sofern sie ordnungsgemäß umgesetzt wird, das heißt, wenn sie zu stärkerer Selektivität und damit zu einer Verringerung der Mengen unerwünschter Beifänge (wie untermaßige Fische) führt. Sollte die Fischerei hingegen nicht selektiver werden, werden alle essbaren Fische, die gefangen, aber nicht für den menschlichen Verzehr verwendet werden können (z. B. aufgrund der Vorgabe einer Mindestgröße), nach der in diesem Bericht verwendeten Begriffsbestimmung als Lebensmittelverschwendung einzustufen sein.

56

Für eine wirksamere Überwachung der Umsetzung der Anlandeverpflichtung müssen zuverlässige Daten zu Fängen und Rückwürfen zur Verfügung stehen. Einige dieser Daten sind auf Kommissionsebene jedoch noch nicht ohne Weiteres verfügbar, weil

• das elektronische Fischereilogbuch⁴² für Fischereifahrzeuge bestimmter Größe in den Mitgliedstaaten noch nicht umfassend eingeführt wurde;
• Fischer seit 1. Januar 2010 zwar verpflichtet sind, alle geschätzten Rückwurfmengen über 50 kg in ihr Fischereilogbuch einzutragen, aber keine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten besteht, diese Rückwurfdaten an die Kommission zu übermitteln;
• die Pflicht zur Aufzeichnung genehmigter Rückwürfe sowie von (vorher zurückgeworfenen) Fischarten unterhalb der Mindestgröße für die Bestandserhaltung als getrennte Eintragungen im elektronischen Logbuch erst im Mai 2015 eingeführt wurde.

Ohne diese Daten ist es schwierig, Informationen über das Ausmaß der Lebensmittelverschwendung im Bereich der Fischerei zu erlangen.

Die Fischereifonds

57

Über den Europäischen Fischereifonds (EFF) und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) hatten/haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Projekte zur Förderung der Einführung der Anlandeverpflichtung zu finanzieren, wie Investitionen in selektive Fanggeräte, Ausrüstung für die Behandlung von unerwünschten Fängen an Bord, Forschungsarbeiten zu Überlebensraten von Fisch, Investitionen für die Verarbeitung von Rückwürfen an Land usw. Vier der fünf besuchten Mitgliedstaaten nutzten den EFF insbesondere zur Finanzierung von Forschungsprojekten oder von Projekten zur Entwicklung oder Erprobung selektiverer Fanggeräte (siehe Kasten 6), aber in zwei dieser Mitgliedstaaten war die Anzahl solcher Projekte sehr gering. Projekte zur Förderung der Einführung der Anlandeverpflichtung können auch aus dem EMFF finanziert werden, aber da die operationellen Programme im Dezember 2015 genehmigt wurden, waren zum Zeitpunkt der Prüfung noch keine Projekte für eine Finanzierung ausgewählt worden.

58

Im Rahmen des EMFF können die Mitgliedstaaten auch Projekte finanzieren, mit denen die Überlebensrate von Fischen in Aquakultur positiv beeinflusst wird. In einem der besuchten Mitgliedstaaten wurden aus dem EFF Projekte zur Bekämpfung von Fischkrankheiten finanziert, wodurch sich die Überlebensrate der Fische in den betreffenden Fischzuchtbetrieben erhöht hat⁴³.

59

Beide Fonds - der EFF und der EMFF - können potenziell zur Verringerung von Lebensmittelverschwendung beitragen, auch wenn dies in den einschlägigen Verordnungen nicht ausdrücklich festgehalten ist. Dieses Potenzial muss von den besuchten Mitgliedstaaten noch umfassend ausgeschöpft werden.

Marktrücknahme von Fisch

60

Im Zeitraum 2007-2013 zahlte die EU den Mitgliedstaaten einen Ausgleich für die Marktrücknahme von Fisch, wenn die Preise für Fisch zu niedrig waren. Im Zeitraum 2007-2014 wurden für die Rücknahme von Fisch 25,4 Millionen Euro an Mitgliedstaaten gezahlt (durchschnittlich 3,2 Millionen Euro pro Jahr). Dies entspricht einer Fischmenge von 51 386 Tonnen (im Durchschnitt 6 423 Tonnen Fisch pro Jahr). Es sind keine Angaben zu den Fischmengen verfügbar, die vernichtet oder für andere Zwecke, wie etwa zur Herstellung von Fischmehl, verwendet wurden. Der Kommission zufolge besteht im Hinblick auf die Verwendung/den Verbleib dieses Fischs die einzige Sicherheit dahin gehend, dass er nicht für den unmittelbaren menschlichen Verzehr verwendet wurde.

61

In ihrer Mitteilung zur Reform der GFP hat die Kommission erklärt, es lasse sich „nicht mehr rechtfertigen, öffentliche Gelder dafür auszugeben, dass Fisch vernichtet wird“. Dieser Standpunkt wurde auch durch die von der Kommission 2009 durchgeführte öffentliche Konsultation bestätigt⁴⁴. Zudem werde diese Regelung „den Veränderungen von Angebot und Nachfrage nicht länger gerecht“. In der neuen GMO-Verordnung über Fischerei und Aquakultur, die 2014 in Kraft getreten ist⁴⁵, ist für die Marktrücknahme und Vernichtung von Fisch kein finanzieller Ausgleich mehr vorgesehen. Erzeugerorganisationen können weiterhin die Marktrücknahme von Fisch beschließen⁴⁶, müssen die Kosten dafür jedoch selbst tragen. Mit der Abschaffung des Ausgleichs für die Marktrücknahme von Fisch hat die Europäische Union gegenüber der europäischen Fischerei ein deutliches Zeichen dafür gesetzt, verschwenderische Praktiken abzuschaffen und die Fischereitätigkeiten besser an die Nachfrage anzupassen.

Politik der Lebensmittelsicherheit

62

Mit der von der Europäischen Kommission im Bereich der Lebensmittelsicherheit verfolgten Politik soll sichergestellt werden, dass Lebensmittelerzeugnisse gefahrlos vom Menschen verzehrt werden können. Zu diesem Zweck ergreift die Kommission gesetzgeberische Maßnahmen und kontrolliert, ob die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass sich Einzelhändler, Hersteller und Lebensmittelerzeuger an die Vorschriften halten. Die Vorschriften für Lebensmittelsicherheit und -hygiene dienen in erster Linie als Garantie dafür, dass Lebensmittel für den Konsum unbedenklich sind. Bei der Umsetzung dieser Vorschriften in die Praxis sollte jedoch darauf geachtet werden, dass es nicht womöglich zur Verschwendung von Lebensmitteln kommt, weil über die wesentlichen Anforderungen an die Lebensmittelsicherheit hinausgegangen wird. Der Hof ermittelte bei seiner Prüfung eine Reihe von Bereichen, in denen die Kommission und die Mitgliedstaaten weitere Anstrengungen zur Vermeidung von Lebensmittelverschwendung unternehmen müssen. Dazu zählen der Austausch vorbildlicher Verfahren im Bereich der guten Hygienepraxis, die Anforderungen an die Rückverfolgbarkeit und die Datumskennzeichnung.

Leitlinien für die gute Hygienepraxis

63

„Leitlinien für die gute Hygienepraxis“ sind praktische Leitlinien, die von bestimmten Sektoren in den Mitgliedstaaten (z. B. Einzelhandel, Mühlenindustrie, Flaschenwasserindustrie) erarbeitet werden und Hinweise zur Einhaltung der allgemeinen Lebensmittelhygienevorschriften und diesbezüglichen Anforderungen enthalten. Die Leitlinien enthalten Empfehlungen und Orientierungshilfen für Unternehmen zur Einhaltung der geltenden Hygieneverordnungen, wie etwa Anleitungen für eine Bewertung der Risiken für die Lebensmittelsicherheit in ihrem Betrieb, für die Anwendung von Sicherheitsvorkehrungen zur Eindämmung dieser Risiken, für die Temperaturüberwachung, die Schädlingsbekämpfung usw. Mit solchen Leitlinien können die Sicherheitsanforderungen auf bestimmte Situationen zugeschnitten werden, wodurch die Lebensmittelverschwendung potenziell verringert werden kann, da die festgelegten Anforderungen nur so streng sind, wie zum Erreichen des notwendigen Sicherheitsniveaus erforderlich.

64

Die Europäische Kommission führt ein Register der nationalen Leitlinien für die gute Hygienepraxis, das dem Austausch vorbildlicher Verfahren zwischen Mitgliedstaaten und Lebensmittelunternehmern dienen soll. Allerdings enthält das Register für einige Mitgliedstaaten veraltete Einträge und Leitlinien, die nicht mehr in Gebrauch sind. Andere Mitgliedstaaten sehen für die Privatunternehmen, die solche Leitlinien erarbeiten, keine Veröffentlichungspflicht vor. Obwohl es das Register gibt, äußerten etliche der besuchten Mitgliedstaaten Bedenken, dass der auf EU-Ebene stattfindende Wissensaustausch in diesem Bereich unzureichend sei.

Rückrufe und Rücknahmen

65

Bei Rückrufen oder Rücknahmen von Erzeugnissen aus Gründen der Lebensmittelsicherheit ist die Rückverfolgbarkeit von entscheidender Bedeutung. Je differenzierter ein Rückverfolgungssystem ist, desto geringer ist die Gefahr von Lebensmittelverschwendung, da die Erzeugnisse, die zurückgerufen oder vom Markt genommen werden müssen, genauer identifiziert werden können. Gemäß dem allgemeinen Lebensmittelrecht⁴⁷ müssen Unternehmer ein System der Rückverfolgbarkeit nutzen, mit dem ein Erzeugnis „einen Schritt nach vorne und einen Schritt zurück“⁴⁸ nachverfolgt werden kann. In der Richtlinie 2011/91/EU⁴⁹ ist festgelegt, dass auf einem Lebensmittel Angaben oder Marken angebracht sein sollten, mit denen sich das Los/die Charge, zu dem/der es gehört, feststellen lässt. Angaben zur Größe dieser Lose/Chargen sieht die Richtlinie hingegen nicht vor. In der Praxis wird diese Rückverfolgung der Lose/Chargen von den einzelnen Unternehmen unterschiedlich umgesetzt.

66

In vier der fünf Mitgliedstaaten⁵⁰, die im Verlauf der Prüfung besucht wurden, gab es keine weiterführenden Anforderungen oder Orientierungshilfen bezüglich der Größe der Lose/Chargen, und die Behörden von nur zwei der besuchten Mitgliedstaaten⁵¹ gaben an, Erzeuger und Verarbeiter zur Einführung kleiner Los-/Chargengrößen anzuhalten (siehe Kasten 7). Aus den in den besuchten Mitgliedstaaten gesammelten Informationen ging hervor, dass die Bezifferung der zurückgerufenen/zurückgenommenen Mengen mitunter schwierig ist und dass die Angaben, die zur Identifizierung der zurückzurufenden/zurückzunehmenden Erzeugnisse benötigt werden, häufig zu ungenau sind. Der Code, aus dem die zurückzurufende/zurückzunehmende Menge hervorgeht, ist nicht einheitlich - es kann eine Los-/Chargennummer oder ein Ablaufdatum sein, und die entsprechenden Los-/Chargenmengen können selbst bei vergleichbaren Erzeugnissen stark variieren.

Datumsangaben auf Etiketten

67

Missverständliche Datumsangaben auf Lebensmitteln sind eine wesentliche Ursache für Unsicherheit beim Verbraucher im Hinblick auf die Lebensmittelsicherheit. Die Datumskennzeichnung sollte beim Verbraucher für ausreichende Klarheit sorgen, damit der Verzehr bedenklicher Lebensmittel und die Entsorgung unbedenklicher Lebensmittel verhindert werden. Gemäß EU-Recht⁵² müssen Erzeugnisse mit entweder dem Mindesthaltbarkeitsdatum oder dem Verbrauchsdatum gekennzeichnet werden. Das Mindesthaltbarkeitsdatum ist das Datum, bis zu dem das Lebensmittel bei richtiger Lagerung seine spezifischen Eigenschaften behält, während das Verbrauchsdatum den letzten Tag angibt, an dem das Erzeugnis noch als unbedenklich gilt.

68

Trotz der behördlichen Initiativen zur Verbreitung diesbezüglicher Informationen werden das Mindesthaltbarkeits- und das Verbrauchsdatum von Erzeugern/Verarbeitern/Einzelhändlern in den besuchten Mitgliedstaaten unterschiedlich angewendet. Identische (oder sehr ähnliche) Erzeugnisse können mit dem Verbrauchsdatum oder dem Mindesthaltbarkeitsdatum gekennzeichnet sein, wodurch Verunsicherung entsteht und vollkommen genießbare Lebensmittel weggeworfen werden, wie an den im Zuge der Prüfung zusammengetragenen Beispielen deutlich wird (siehe Kasten 8). Wie darüber hinaus durch die Ergebnisse der Flash-Eurobarometer-Umfrage 425 veranschaulicht wird, sind sich die Verbraucher nicht vollständig im Klaren über die Unterschiede zwischen Mindesthaltbarkeits- und Verbrauchsdatum - die richtige Definition wählten für das Mindesthaltbarkeitsdatum nur 47 % und für das Verbrauchsdatum nur 40 % der Befragten aus, wobei zwischen den Mitgliedstaaten erhebliche Unterschiede bestanden⁵³.

69

Nach Maßgabe der EU-Vorschriften können Erzeugnisse, für die ein Mindesthaltbarkeitsdatum angegeben werden muss, auch nach diesem Datum noch verkauft werden. Dennoch gibt es immer noch Mitgliedstaaten, in denen der Verkauf von Produkten mit abgelaufenem Mindesthaltbarkeitsdatum verboten ist, wie beispielsweise Rumänien und die Slowakei (siehe auch Kasten 9).

Präzisierung und Abstimmung der Politiken und Vorschriften zur Erleichterung von Lebensmittelspenden

70

Lebensmittelspenden stehen in der Prioritätenfolge an zweiter Stelle, bevor Lebensmittel als Abfall entsorgt werden (siehe Ziffern 5 und 6). In der EU gibt es eine ausgeprägte Kultur der Lebensmittelspende und die Kommission hat ebenfalls anerkannt, dass Lebensmittelspenden als Möglichkeit zur Verringerung von Lebensmittelverschwendung in der EU erleichtert werden sollten⁵⁵. Auf der Ebene der verschiedenen Politikbereiche der EU bestehen weiterhin einige Hindernisse für Spenden, darunter mangelnde Klarheit bei geltenden Rechtsvorschriften, fehlende Rechtsvorschriften oder Rechtsvorschriften, die in der Praxis nicht angewendet werden. Durch die Beseitigung dieser Hindernisse könnten die EU-Politiken so abgestimmt werden, dass das Spenden von Lebensmitteln erleichtert wird.

Mangelnde Klarheit bei bestehenden Rechtsvorschriften

Abfallhierarchie

71

In Artikel 4 der Abfallrahmenrichtlinie⁵⁶ und im Vorschlag aus dem Jahr 2015 für eine Richtlinie zur Änderung mehrerer Abfallrichtlinien ist die in der Europäischen Union anzuwendende Abfallhierarchie festgelegt (Ziffer 5). Es wird jedoch nicht vorgegeben, wie diese Prioritätenfolge im konkreten Fall von Lebensmitteln angewendet werden sollte, und der Begriff „Lebensmittelverschwendung“ wird nicht definiert. Somit geht aus den EU-Texten nicht klar hervor, ob Lebensmittelspenden als Lebensmittelverschwendung anzusehen sind oder ob sie nicht vielmehr als Möglichkeit zu deren Vermeidung gelten sollten⁵⁷. Dies wirkt sich wiederum auf die Überwachung von Lebensmittelverschwendung⁵⁸ und die zu ihrer Verringerung zu ergreifenden Maßnahmen aus.

Politik der Lebensmittelsicherheit

72

In den Rechtsvorschriften über Lebensmittelhygiene aus dem Jahr 2002 sind die Pflichten von Lebensmittelbanken und anderen Wohltätigkeitsorganisationen im Umgang mit gespendeten Lebensmitteln nicht klar festgelegt. Insbesondere wird in der EU-Verordnung⁵⁹ nicht präzisiert, ob Lebensmittelbanken und Wohltätigkeitsorganisationen als „Lebensmittelunternehmer“⁶⁰ gelten und demnach die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen müssen. Somit gelten in den Mitgliedstaaten unterschiedliche Auslegungen für Lebensmittelbanken und andere Wohltätigkeitsorganisationen, die Lebensmittelspenden ausgeben (siehe Kasten 10). Seit 2013 haben mehrere Mitgliedstaaten eigene Leitlinien für Lebensmittelbanken und Wohltätigkeitsorganisationen erarbeitet, in denen Haftungsfragen im Zusammenhang mit Spenden geklärt werden und erläutert wird, wie die Faktoren der Lebensmittelsicherheit, z. B. Ablaufdaten, Rückverfolgbarkeit, Kennzeichnung und Einfrieren von Lebensmitteln, auszulegen sind. Inzwischen hat die Kommission zur Frage der Weiterverteilung von Lebensmitteln nationale und sektorspezifische Leitlinien, die unterschiedliche Interessenträger zur Verfügung gestellt haben, auf ihrer Website zusammengestellt, um so den Austausch vorbildlicher Verfahren zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern. Obwohl die Kommission selbst seit 2012 wiederholt EU-Leitlinien zu Lebensmittelspenden gefordert hat, um in dieser Frage Klarheit zu schaffen, gab sie zum Zeitpunkt der Prüfung im Juni 2016 an, dass die Arbeit an einem ersten Entwurf dieser Leitlinien noch im Gange sei⁶¹. Damit hat die Kommission noch immer die Möglichkeit, zur Klärung der diesbezüglich bestehenden Rechtsvorschriften beizutragen.

Mehrwertsteuer

73

Steuerliche Anreize für Lebensmittelspenden werden von vielen Interessenträgern als wirkungsvollstes Mittel zur Förderung von Spenden angesehen. Im Mittelpunkt der auf EU-Ebene geführten Debatte zu steuerlichen Anreizen steht die Frage, wie die Mehrwertsteuer auf gespendete Lebensmittel angewendet werden sollte. Diese Frage war Thema zahlreicher Sitzungen der Kommission. Obwohl die Mehrwertsteuervorschriften der EU an sich kein Hindernis für das Spenden von Lebensmitteln darstellen, können durch die Auslegung dieser Vorschriften durch bestimmte Mitgliedstaaten Lebensmittelspenden trotzdem behindert werden (siehe Kasten 11).

Wegen fehlender Rechtsvorschriften versäumte Gelegenheiten zur Erleichterung von Spenden

Gemeinsame Fischereipolitik

74

Laut Kommission wurde die Möglichkeit, Spenden in die reformierte GFP einzubeziehen, mit dem Gesetzgeber im Zuge der Verhandlungen über die Reform der GFP erörtert und letztendlich verworfen. Somit gibt es nach wie vor keine Mechanismen, mit denen Spenden von Fisch, der vom Markt genommen wurde, oder Spenden von Fisch, der nicht verkaufsfähig (z. B. untermaßig) ist, gefördert werden.

Gemeinsame Agrarpolitik

75

Wie in Ziffer 35 dargelegt, gab es in der EU viele Jahre lang beträchtliche Lagerbestände an Butter, Magermilchpulver, Getreide usw. Im Rahmen der GAP existierte ein Sonderprogramm (Programm für die Abgabe von Nahrungsmitteln an Bedürftige, MDP), in dessen Rahmen ein Teil dieser Interventionsbestände über Wohltätigkeitsorganisationen an Bedürftige abgegeben wurde.

76

Ab den 1990er Jahren gelangte der Mechanismus der öffentlichen Intervention immer seltener zum Einsatz und die Lagerbestände nahmen stetig ab. Ab 2014 wurde das MDP von einem anderen, außerhalb der GAP bestehenden Programm, dem FEAD (Europäischer Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen), abgelöst. Obwohl gemäß beiden geltenden Verordnungen⁶³ Erzeugnisse aus den Interventionsbeständen im Rahmen des FEAD verwendet werden können, fehlen die notwendigen Durchführungsbestimmungen der Kommission, mit denen die entsprechenden Verfahren festgelegt werden.

Möglichkeiten zur Erleichterung von Spenden werden zu wenig genutzt

Europäischer Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD)

77

Der FEAD wurde im Jahr 2014 eingerichtet. Anders als beim MDP liegt der Schwerpunkt beim FEAD⁶⁴ nicht darauf, Erzeugnisse aus den Interventionsbeständen an die am stärksten benachteiligten Personen abzugeben, sondern diesen Personen materielle und nicht materielle Unterstützung zu gewähren.

78

Die FEAD-Verordnung⁶⁵ bietet Möglichkeiten zur Erleichterung von Lebensmittelspenden, die Kommission hat diesen Aspekt des FEAD jedoch gegenüber den Mitgliedstaaten nicht explizit hervorgehoben und nur wenige Mitgliedstaaten haben tatsächlich davon Gebrauch gemacht:

• Artikel 23 Absatz 4 sieht die Möglichkeit vor, Nahrungsmittel aus Interventionsbeständen im Rahmen des FEAD unentgeltlich an die am stärksten benachteiligten Personen abzugeben. Diesen Aspekt hat in der Praxis nur einer von 28 Mitgliedstaaten (Finnland) in sein operationelles Programm (OP) zum FEAD aufgenommen.
• Artikel 26 Absatz 2 Buchstabe d sieht die Möglichkeit vor, die Kosten für das Einsammeln, den Transport, die Lagerung und die Verteilung von Lebensmittelspenden zu finanzieren. Angaben der Kommission zufolge haben nur vier Mitgliedstaaten (Estland, Italien, Luxemburg und die Slowakei) diese Möglichkeit genutzt und als Maßnahme in ihre OP aufgenommen, ohne jedoch ein gesondertes Budget hierfür auszuweisen.

Gemeinsame Agrarpolitik

79

Wenn Erzeuger Obst und Gemüse vom Markt nehmen, können sie EU-Mittel zur Finanzierung der Entsorgung erhalten (siehe Ziffer 44). Wenn sie die Erzeugnisse an bestimmte Einrichtungen spenden, erhalten sie einen höheren Ausgleich als bei Vernichtung. Trotz dieses höheren Ausgleichs geht aus den im Laufe der Prüfung erhobenen Daten hervor, dass im Zeitraum 2007-2015 weniger als 40 % des vom Markt genommenen Obstes und Gemüses gespendet wurden. Die Zahlen weisen abhängig vom Mitgliedstaat und vom Jahr große Unterschiede auf. In einem der besuchten Mitgliedstaaten hat die Prüfung gezeigt, dass große Probleme im Hinblick auf die Zuverlässigkeit der Daten bestehen (siehe Kasten 12).

80

Eine der Schwierigkeiten, die die Behörden der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit der kostenlosen Verteilung des vom Markt genommenen Obstes und Gemüses an bestimmte öffentliche Einrichtungen⁶⁶ nannten, besteht darin, dass nach EU-Recht durch die kostenlose Verteilung nicht die Mengen ersetzt werden dürfen, die von solchen Einrichtungen normalerweise gekauft würden. Diese Vorschrift, die eigentlich Markteingriffe verhindern soll, führt in der Praxis aufgrund der Schwierigkeiten bei der Überprüfung ihrer Einhaltung dazu, dass einige Behörden generell davon Abstand nehmen, Erzeugnisse an diese Arten von Einrichtungen zu spenden.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

81

Lebensmittelverschwendung ist ein weltweites Problem, das in den letzten Jahren verstärkt in den Mittelpunkt der öffentlichen und politischen Diskussion gerückt ist und dessen Bedeutung weiter zunehmen wird, vor allem angesichts der Notwendigkeit, die wachsende Weltbevölkerung zu ernähren. Lebensmittel sind ein wertvolles Gut und ihre Erzeugung kann sehr ressourcenintensiv sein. Aktuellen Schätzungen zufolge wird weltweit etwa ein Drittel der für den menschlichen Verzehr erzeugten Lebensmittel verschwendet oder geht verloren, was wirtschaftliche und umweltbezogene Kosten zur Folge hat.

82

Vor diesem Hintergrund untersuchte der Hof die mögliche Rolle der EU bei der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung. Unter Anerkennung der Bedeutung der Marktkräfte bei der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung wurden im Rahmen der Prüfung die bisher ergriffenen Maßnahmen und die Wirkungsweise der verschiedenen politischen Instrumente der EU im Hinblick auf die Verringerung der Lebensmittelverschwendung untersucht. Im Mittelpunkt standen Vermeidungsmaßnahmen und Spenden, da diesen beiden Aspekten bei der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung die höchste Priorität eingeräumt wird.

83

Im Rahmen der Prüfung wurde folgende Fragestellung untersucht: „Trägt die EU durch eine wirksame Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung zu einer ressourceneffizienten Lebensmittelversorgungskette bei?“ Der Hof stellte fest, dass dies gegenwärtig nicht der Fall ist, und zeigt in seinem Bericht Wege auf, wie die derzeitigen Initiativen und bestehenden Politiken wirksamer zur Lösung des Problems der Lebensmittelverschwendung eingesetzt werden könnten. Viele der potenziellen Verbesserungen erfordern weder neue Initiativen noch zusätzliche öffentliche Mittel, sondern stattdessen eine bessere Anpassung der bestehenden Politiken, eine stärkere Koordinierung innerhalb der Kommission sowie zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten und die klare Festlegung der Verringerung von Lebensmittelverschwendung als eines der Ziele der bestehenden Politiken.

84

Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission haben ebenso wie die Mitgliedstaaten ihre Absicht bekundet, gegen das Problem der Lebensmittelverschwendung vorzugehen. Das bisherige Vorgehen zur Umsetzung dieser Absicht ist bruchstückhaft und unzusammenhängend. Es fehlt an einer EU-weiten Strategie, und die Koordinierung auf Kommissionsebene ist mangelhaft. Obwohl Lebensmittelverschwendung verstärkt in den Mittelpunkt der politischen Diskussion gerückt ist, haben die Ambitionen der Kommission im Laufe der Zeit abgenommen (siehe Ziffern 26-32). Und das obwohl die Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung ein Bereich ist, in dem Einigkeit darüber zu bestehen scheint, dass die Kommission eine führende Rolle übernehmen kann. Das Fehlen einer gemeinsamen Definition für den Begriff der Lebensmittelverschwendung sowie einer vereinbarten Ausgangsbasis (Basiswert), von der ausgehend auf eine Verringerung der Verschwendung hingearbeitet wird, hat weitere Fortschritte in diesem Bereich behindert. Vor diesem Hintergrund spricht der Hof die folgende Empfehlung aus:

Empfehlung 1

Die Bemühungen der EU zur Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung sollten verstärkt und besser koordiniert werden. In diesem Zusammenhang könnte die EU auf internationaler Ebene eine bedeutendere Rolle in den geeigneten Foren übernehmen. Dies setzt ein abgestimmtes Vorgehen der EU-Organe und Mitgliedstaaten voraus, damit so schnell wie möglich eine gemeinsame Strategie vereinbart werden kann.

Auf technischer Ebene sollte die Kommission jetzt einen Aktionsplan für die kommenden Jahre entwickeln, der sich auf verschiedene Politikbereiche erstreckt. Dazu gehören auch allgemein anerkannte Beschreibungen dafür, was auf allen Stufen der Lebensmittelkette unter Lebensmittelverschwendung zu verstehen ist, sowie eine Methode für die Messung der Auswirkungen der Strategie.

85

Der Hof untersuchte eine Reihe von Politikbereichen der EU, die das Verhalten der unterschiedlichen Akteure in der Lebensmittelversorgungskette im Hinblick auf Lebensmittelverschwendung wahrscheinlich beeinflussen (Landwirtschaft, Fischerei, Lebensmittelsicherheit, Umwelt, Soziales und Steuern). Maßnahmen sollten auf die ganze Kette ausgerichtet sein und potenzielle Vorteile für alle Beteiligten bieten. Der Schwerpunkt sollte auf der Vermeidung von Verschwendung liegen, da dies wesentlich effizienter ist, als später gegen das Problem ankämpfen zu müssen.

86

Obwohl die Lebensmittelverschwendung über eine Reihe von EU-Politiken bekämpft werden könnte, wird dieses Potenzial noch nicht umfassend genutzt, und die entsprechenden Möglichkeiten müssen erst noch erschlossen werden. Die Auswirkungen der verschiedenen Politiken der EU auf die Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung wurden nicht bewertet. Wichtige Politikbereiche wie die Gemeinsame Agrarpolitik einschließlich der Entwicklung des ländlichen Raums, die Gemeinsame Fischereipolitik und die Politik der Lebensmittelsicherheit müssen eine Rolle übernehmen und könnten zur besseren Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung eingesetzt werden (siehe Ziffern 34-69). Gleichwohl waren die im Laufe der Zeit vorgenommenen Änderungen der Politik, darunter die Reformen der GAP und der Fischereipolitik, mit positiven Auswirkungen verbunden. Dazu zählt beispielsweise das Abrücken von einer auf Interventionen beruhenden Agrarpolitik, das eine Verringerung der Überproduktion bewirkt hat. Im vorliegenden Bericht wird eine Reihe vorbildlicher Verfahren hervorgehoben, deren positive Auswirkungen auf die Lebensmittelverschwendung jedoch eher zufällig und weniger das Ergebnis eines gezielten politischen Vorgehens sind. Vor diesem Hintergrund spricht der Hof die folgende Empfehlung aus:

Empfehlung 2

Zur Koordinierung der verschiedenen Politiken, die zur Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung beitragen können, sollte die Kommission Lebensmittelverschwendung in künftigen Folgenabschätzungen berücksichtigen. Die Kommission sollte die verschiedenen Politiken besser abstimmen und Möglichkeiten prüfen, wie sie weiterentwickelt und dadurch besser auf das Problem ausgerichtet werden könnten. Insbesondere sollte

1. im Zusammenhang mit der GAP das Thema Lebensmittelverschwendung in die anstehende Überprüfung der Politik einbezogen werden. Die Kommission sollte die Mitgliedstaaten auch dazu anhalten, dem Ziel der Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung bei der Planung künftiger Ausgaben Priorität einzuräumen, indem es beispielsweise als Ziel für den nächsten Programmplanungszeitraum für die Entwicklung des ländlichen Raums aufgenommen wird;
2. im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Fischereipolitik eine genauere Überwachung der Anlandeverpflichtung für Fisch erfolgen, und die Kommission sollte ab jetzt den Einsatz der verfügbaren EU-Finanzmittel für Investitionen in die Bekämpfung von Lebensmittelverschwendung einfacher gestalten;
3. die Kommission bei der Gestaltung ihrer Politik der Lebensmittelsicherheit den Austausch der Verfahren für eine gute Hygienepraxis weiter fördern und die Umsetzung der Vorschriften zur Rückverfolgbarkeit überwachen. Im Hinblick auf die Kennzeichnung von Lebensmitteln sollte sie prüfen, ob Maßnahmen ergriffen werden sollten, um Kennzeichnungspraktiken zu verhindern, die zur Verschwendung von Lebensmitteln führen.

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Das Spenden von Lebensmitteln, die andernfalls als Abfall entsorgt würden, findet in der EU - beispielsweise über Lebensmittelbanken - bereits statt. Dennoch bestehen noch zahlreiche Hindernisse für Spenden und ein Mangel an Klarheit und Kohärenz bei bestimmten Rechtsvorschriften, durch die Spenden geregelt werden. Eine Reihe von Möglichkeiten zur Erleichterung des Spendens von Lebensmitteln, die andernfalls als Abfall entsorgt würden, wurde bisher nicht genutzt (siehe Ziffern 70-80). Der Hof betont, dass die Bemühungen sich primär auf die Vermeidung von Lebensmittelverschwendung richten sollten, und spricht vor diesem Hintergrund die folgende Empfehlung aus:

Empfehlung 3

Die Kommission sollte verstärkt auf die Möglichkeit hinweisen, dass für den Verzehr unbedenkliche Lebensmittel, die andernfalls als Abfall entsorgt würden, gespendet werden können. Hierzu sollte sie insbesondere und so schnell wie möglich

1. die Auslegung der Rechtsvorschriften klarstellen, die von Lebensmittelspenden abhalten, darunter vor allem die Abfallrahmenrichtlinie und das allgemeine Lebensmittelrecht;
2. eine Bewertung der Auswirkungen einer Ausweitung von Spenden auf jene Politikbereiche, in denen sie noch nicht üblich sind, vornehmen, vor allem im Hinblick auf die Gemeinsame Fischereipolitik;
3. die rechtlichen Anforderungen für die Nutzung von Agrarerzeugnissen aus Interventionsbeständen der öffentlichen Lagerhaltung vervollständigen;
4. in den Mitgliedstaaten die Anwendung geltender Vorschriften für Spenden fördern, vor allem im Zusammenhang mit Obst und Gemüse, das vom Markt genommen wurde, sowie mit dem FEAD.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Phil WYNN OWEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 10. November 2016 in Luxemburg angenommen.

Begriffe und Abkürzungen

Ausfuhrerstattungen: Ausfuhrerstattungen können von der EU an Handelsunternehmen gezahlt werden, die bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse in Drittländern verkaufen. Die Erstattung deckt in der Regel die Differenz zwischen dem EU-Binnenmarktpreis und dem Weltmarktpreis ab.

Beihilfe für die private Lagerhaltung: Beihilfe, die für die Lagerhaltung von Erzeugnissen gewährt wird. Dies trägt zur Stabilisierung des Marktes für ein Erzeugnis bei, wenn ein Überschuss vorliegt und das Preisniveau fällt.

COPA COGEGA: COPA - Committee of Professional Agricultural Organisations (Ausschuss der berufsständischen landwirtschaftlichen Organisationen der Europäischen Union - die europäische Vertretungsorganisation der Landwirte) / COGECA - General Confederation of Agricultural Cooperatives (Allgemeiner Verband der landwirtschaftlichen Genossenschaften der Europäischen Union)

DAS: Déclaration d‘Assurance (Jährliche Zuverlässigkeitserklärung des Europäischen Rechnungshofs)

EFF: Europäischer Fischereifonds

EGFL: Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft

EIP: Europäische Innovationspartnerschaft

ELER: Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

EMFF: Europäischer Meeres- und Fischereifonds

Entwicklung des ländlichen Raums: Die EU-Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums ergänzt das System der Direktzahlungs- und Marktstützungsmaßnahmen und zielt auf eine Verbesserung bestimmter Aspekte der wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Situation in den ländlichen Gebieten der EU ab.

Ernte vor der Reifung: Vollständiges Abernten nicht marktfähiger (aber unbeschädigter) Erzeugnisse auf einer bestimmten Anbaufläche vor der normalen Ernte

Eurostat: Das Statistische Amt der Europäischen Union

FAO: Food and Agriculture Organisation of the United Nations (Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen)

Faostat: Food and Agriculture Organization of the United Nations, Statistics Division (Statistikabteilung der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen)

FEAD: Fund for European Aid to the Most Deprived (Europäischer Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen)

G20: (oder Gruppe der Zwanzig) - internationales Forum für Regierungen und Zentralbankpräsidenten aus 20 großen Volkswirtschaften

GAP: Gemeinsame Agrarpolitik

GD SANCO: Generaldirektion Gesundheit und Verbraucher der Europäischen Kommission neuer Name: Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (SANTE)

GD AGRI: Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Europäischen Kommission

GD CNECT: Generaldirektion Kommunikationsnetze, Inhalte und Technologien der Europäischen Kommission

GD EMPL: Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration der Europäischen Kommission

GD ENER: Generaldirektion Energie der Europäischen Kommission

GD ENTR: Generaldirektion Unternehmen und Industrie der Europäischen Kommission neuer Name: Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU (GROW)

GD ENV: Generaldirektion Umwelt der Europäischen Kommission

GD GROW: Generaldirektion Binnenmarkt, Industrie, Unternehmertum und KMU der Europäischen Kommission

GD MARE: Generaldirektion maritime Angelegenheiten und Fischerei der Europäischen Kommission

GD MARKT: Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen der Europäischen Kommission neuer Name: Generaldirektion Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Kapitalmarktunion (FISMA)

GD RTD: Generaldirektion Forschung und Innovation der Europäischen Kommission

GD SANTE: Generaldirektion Gesundheit und Lebensmittelsicherheit der Europäischen Kommission

GD TAXUD: Generaldirektion Steuern und Zollunion der Europäischen Kommission

GD: Als Generaldirektionen bezeichnete Abteilungen und Dienststellen der Europäischen Kommission

GFP: Gemeinsame Fischereipolitik

GMO: Gemeinsame Marktorganisation

Marktrücknahme: Vorgang, durch den Produkte vom Markt genommen (d. h. nicht mehr zum Verkauf angeboten) werden.

MDP: Programm für die Abgabe von Nahrungsmitteln an Bedürftige

Nichternte: Nichtnutzung der Anbaufläche für die kommerzielle Produktion während des normalen Produktionszyklus. Diese Definition schließt die Vernichtung von Erzeugnissen durch Klimaereignisse oder Krankheiten nicht ein.

Öffentliche Intervention: Wenn die Marktpreise für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse unter ein zuvor festgelegtes Niveau fallen, kann die Europäische Kommission beschließen, den Markt durch Ankauf der Überschüsse zu stabilisieren, die dann ggf. in den Mitgliedstaaten gelagert werden, bis der Marktpreis wieder steigt.

UNECE: United Nations Economic Commission for Europe (Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen)

WRAP: Waste and Resources Action Programme - Wohltätigkeitsorganisation und Unternehmen im Vereinigten Königreich, die/das in Zusammenarbeit mit Regierungen, Unternehmen und Gemeinschaften praktische Lösungen zur Verbesserung der Ressourceneffizienz und zur Beschleunigung des Übergangs zu einer nachhaltigen und ressourceneffizienten Wirtschaft entwickelt.

Prüferteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Wirtschaftlichkeits- und Compliance-Prüfungen zu spezifischen Haushaltsbereichen oder Managementthemen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Dieser Bericht wurde von Prüfungskammer I - Ausgabenbereich „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ - unter Vorsitz von Phil Wynn Owen, Mitglied des Hofes, angenommen. Die Prüfung stand unter der Leitung von Bettina Jakobsen, Mitglied des Hofes. Frau Jakobsen wurde unterstützt von ihrer Kabinettchefin Katja Mattfolk, dem Attaché Kim Storup, dem Leitenden Manager Michael Bain sowie der Aufgabenleiterin Maria Eulàlia Reverté i Casas. Zum Prüferteam gehörten Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea und Paulo Oliveira.

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