Combaterea fraudei legate de cheltuielile în domeniul politicii de coeziune a UE: autoritățile de management trebuie să consolideze detectarea, reacția și coordonarea

Sinteză

Legislația UE definește frauda ca fiind o încălcare intenționată care prejudiciază sau care ar putea prejudicia bugetul UE. UE și statele membre au o responsabilitate comună în ceea ce privește combaterea fraudei și a oricăror alte activități ilegale, precum corupția, care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Între 2013 și 2017, Comisia și statele membre au identificat peste 4 000 de nereguli potențial frauduloase. Sprijinul acordat de UE afectat de aceste nereguli se ridica la aproape 1,5 miliarde de euro, 72 % din această sumă privind politica de coeziune a UE. În acest domeniu, autoritățile de management din statele membre sunt responsabile de instituirea unor măsuri antifraudă proporționale și eficace, care să țină seama de riscurile identificate. Aceste măsuri ar trebui să acopere întregul proces de gestionare antifraudă (prevenirea fraudei, detectarea fraudei și reacția la situații de fraudă, până la și incluzând raportarea cu privire la cazurile detectate și recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit). Pentru perioada 2007‑2013, rata fraudei detectate în legătură cu fondurile politicii de coeziune ale UE era cuprinsă între 0 % și 2,1 %, în funcție de statul membru.

În cadrul acestui audit, Curtea a evaluat dacă autoritățile de management și-au îndeplinit în mod corespunzător responsabilitățile în fiecare etapă a procesului de gestionare antifraudă. În acest scop, Curtea a evaluat dacă autoritățile de management:

1. au elaborat politici antifraudă, au efectuat o evaluare aprofundată a riscurilor și au pus în aplicare măsuri de prevenire și de detectare adecvate; și
2. au reacționat în mod adecvat la cazurile de fraudă detectate în coordonare cu alte organisme antifraudă.

Curtea a constatat că autoritățile de management au evaluat mai bine riscul de fraudă în legătură cu utilizarea fondurilor politicii de coeziune pentru perioada de programare 2014‑2020, utilizând în majoritatea cazurilor instrumentul „gata de utilizare” inclus în orientările Comisiei. Unele dintre aceste analize nu au fost însă suficient de aprofundate. Cu toate că și-au îmbunătățit măsurile de prevenire a fraudei, aceste autorități nu au înregistrat progrese semnificative în sensul detectării proactive a fraudelor. În plus, ele au elaborat rareori proceduri pentru monitorizarea și evaluarea impactului măsurilor de prevenire și de detectare pe care le-au adoptat.

În ceea ce privește reacția la situații de fraudă, autoritățile de management, în coordonare cu alte organisme antifraudă, nu au fost suficient de reactive în toate cazurile de fraudă detectate. În special, modalitățile de raportare sunt nesatisfăcătoare, mai multe autorități de management nu comunică în mod sistematic suspiciunile de fraudă organismelor competente, măsurile corective au un efect disuasiv limitat și coordonarea activităților antifraudă este insuficientă. De asemenea, Curtea a constatat că rata de detectare a fraudelor comunicată pentru perioada de programare 2007‑2013 în raportul Comisiei pe 2017 privind protecția intereselor financiare ale UE nu constituie o reprezentare fidelă a nivelului de fraudă detectat în mod efectiv în statele membre vizitate, ci mai degrabă constituie o indicație privind cazurile de fraudă pe care acestea au decis să le raporteze Comisiei.

În urma auditului efectuat, Curtea recomandă următoarele:

1. statele membre care nu dispun de o strategie națională antifraudă ar trebui să elaboreze o astfel de strategie; cu excepția cazului în care există o strategie suficient de detaliată la nivel național, Comisia ar trebui să solicite autorităților de management să elaboreze strategii și politici formale pentru combaterea fraudei îndreptate împotriva fondurilor UE;
2. autoritățile de management ar trebui să îmbunătățească fiabilitatea evaluării riscului de fraudă prin implicarea în acest proces a unor actori externi relevanți;
3. statele membre ar trebui să îmbunătățească măsurile de detectare a fraudei prin generalizarea utilizării instrumentelor de analiză a datelor, iar Comisia prin promovarea în mod activ a utilizării unor metode „proactive” și a altor metode noi de detectare a fraudei;
4. Comisia ar trebui să monitorizeze mecanismele de reacție la situații de fraudă pentru a asigura coerența aplicării acestora; și
5. Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să extindă funcțiile AFCOS-urilor pentru a îmbunătăți coordonarea.

În cursul negocierilor și al procesului de aprobare a Regulamentului privind dispozițiile comune pentru perioada 2021‑2027, colegiuitorii ar putea lua în considerare:

• opțiunea de a face obligatorie adoptarea unor strategii sau a unor politici naționale antifraudă și utilizarea unor instrumente adecvate de analiză a datelor (de exemplu, Arachne);
• introducerea de sancțiuni și penalități pentru persoanele responsabile de fraude îndreptate împotriva intereselor financiare ale UE.

Respectând dreptul statelor membre la flexibilitate în definirea și organizarea propriei activități de combatere a fraudei în conformitate cu principiul subsidiarității, colegiuitorii UE ar putea lua în considerare stabilirea unor funcții minime pentru serviciile de coordonare antifraudă (AFCOS-urile) din statele membre în vederea asigurării unui rol de coordonare eficace.

Introducere

Lupta împotriva fraudei în UE

Legislația UE face distincția între¹:

• „nereguli nefrauduloase” (abateri), definite ca fiind orice încălcare a unei dispoziții de drept al UE, ca urmare a unei acțiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al UE sau bugetele gestionate de aceasta […] din cauza unor cheltuieli nejustificate²;
• „nereguli frauduloase” (sau „fraudă”), definite³ ca fiind orice acțiune sau omisiune intenționată cu privire la:
• folosirea sau prezentarea unor declarații sau documente false, inexacte sau incomplete care au ca efect perceperea sau reținerea pe nedrept a unor fonduri care provin din bugetul general al UE sau din bugetele gestionate de UE sau în numele acesteia;
• necomunicarea unei informații prin încălcarea unei obligații specifice, având același efect, sau
• deturnarea acestor fonduri în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate inițial.

Articolul 325 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) prevede că UE (reprezentată de Comisie) și statele membre au o responsabilitate comună în ceea ce privește combaterea fraudei și a oricăror alte activități ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale UE. Această obligație se referă la toate veniturile și programele de cheltuieli ale UE și la toate domeniile de politică.

Politica de coeziune a UE este structurată în jurul a trei dintre fondurile structurale și de investiții europene⁴ (fondurile ESI): Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune (FC) și Fondul social european (FSE) – care împreună sunt cunoscute sub denumirea de „fondurile politicii de coeziune a UE”. Comisia și statele membre asigură împreună implementarea acestor fonduri prin intermediul unor programe operaționale, care detaliază modul în care statele membre vor cheltui fondurile UE pe parcursul unei perioade de programare:

• Au existat 440 de programe operaționale în cadrul politicii de coeziune pentru perioada de programare 2007‑2013. Aproape două treimi dintre aceste programe operaționale sunt deja închise.
• Există 389 de programe operaționale pentru perioada de programare 2014‑2020. Aceste programe operaționale sunt încă în curs de implementare.

La nivelul Comisiei, două direcții generale sunt responsabile de punerea în aplicare a politicii de coeziune a UE: Direcția Generală Ocuparea Forței de Muncă, Afaceri Sociale și Incluziune și Direcția Generală Politică Regională și Urbană. În statele membre, trei tipuri diferite de „autorități responsabile de programe” sunt implicate în implementarea și verificarea fiecărui program operațional:

• autoritatea de management (responsabilă de punerea în aplicare a programului operațional);
• autoritatea de certificare (responsabilă de transmiterea cererilor de plată către Comisie și de întocmirea conturilor anuale ale programului operațional) și
• autoritatea de audit (responsabilă de furnizarea unei opinii independente cu privire la fiabilitatea conturilor, la legalitatea cheltuielilor suportate și la funcționarea sistemelor de gestiune și control).

Potrivit cadrului juridic care reglementează politica de coeziune a UE pentru perioada de programare 2007‑2013, statele membre erau responsabile de prevenirea, de detectarea și de corectarea neregulilor (inclusiv a fraudei) și de recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit⁵. Această obligație este mai explicită în Regulamentul privind dispozițiile comune (RDC) pentru perioada de programare 2014‑2020, care impune autorităților de management să „instituie măsuri eficace și proporționale de combatere a fraudei, luând în considerare riscurile identificate”⁶. Comisia recomandă⁷ ca autoritățile de management să se ocupe de întregul proces de gestionare antifraudă (a se vedea figura 1), care include prevenirea fraudei, detectarea fraudei și reacția la situații de fraudă (incluzând, în principal, raportarea cu privire la cazurile detectate și recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit). În acest sens, Comisia aplică principiul toleranței zero față de fraudă și corupție⁸.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza cadrului COSO.

Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) este principalul organism antifraudă al UE. Acesta contribuie la elaborarea și la punerea în aplicare a politicii antifraudă a Comisiei și efectuează investigații administrative având ca obiect frauda, corupția și orice altă activitate ilegală care afectează bugetul UE.

La nivelul statelor membre, autoritățile de management nu sunt singurele responsabile de punerea în aplicare a măsurilor antifraudă. Începând din 2013, fiecare stat membru are obligația de a desemna un serviciu de coordonare a luptei antifraudă (AFCOS) pentru a facilita cooperarea eficace și schimbul de informații, inclusiv informații de natură operațională, cu OLAF⁹. Prin intermediul unor orientări ulterioare¹⁰, Comisia a specificat că AFCOS-urile ar trebui să fie mandatate, în interiorul statului membru, să coordoneze toate obligațiile și activitățile legislative, administrative și de investigare legate de protecția intereselor financiare ale UE. În cadrul gestiunii partajate, autoritățile din statele membre raportează Comisiei cazurile de suspiciuni de fraudă sau de fraude confirmate (și alte nereguli) prin intermediul Sistemului de gestionare a neregulilor (IMS – Irregularity Management System), care este găzduit pe platforma Sistemului de informații antifraudă al OLAF.

Amploarea semnificativ mai mare a fraudei raportate în domeniul politicii de coeziune a UE comparativ cu alte domenii de cheltuieli

La 5 iulie 2017, Parlamentul European și Consiliul au adoptat Directiva (UE) 2017/1371 privind combaterea fraudelor îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii prin mijloace de drept penal (denumită în continuare „Directiva PIF”¹¹). Directiva stabilește o definiție comună a fraudei îndreptate împotriva intereselor financiare ale UE, în special în domeniul achizițiilor publice. Statele membre au obligația de a transpune Directiva PIF în legislațiile lor naționale până la data de 6 iulie 2019¹².

În septembrie 2018, Comisia a publicat Al 29-lea raport anual privind protecția intereselor financiare ale Uniunii Europene¹³ (denumit în continuare „Raportul PIF pe 2017”). În cazul gestiunii partajate, Comisia elaborează acest raport pe baza informațiilor raportate de statele membre prin intermediul IMS (a se vedea punctul 07). Analiza Raportului PIF pe 2017 arată că amploarea fraudei raportate (suspiciuni de fraudă și fraude confirmate) în domeniul politicii de coeziune a UE este semnificativ mai mare decât în alte domenii: coeziunea constituie doar o treime din buget, dar reprezintă 39 % din totalul cazurilor de fraudă raportate și 72 % din sumele totale implicate în aceste cazuri (a se vedea figura 2).

Sursa: Raportul PIF pe 2017 – Anexa statistică, partea II (Cheltuieli).

Potrivit datelor care stau la baza Raportului PIF pe 2017, neregulile raportate de statele membre ca fiind frauduloase reprezintă 0,44 % din fondurile UE plătite în domeniul politicii de coeziune. Acest indicator este cunoscut sub denumirea de „rată de detectare a fraudelor”¹⁴ și variază mult de la un stat membru la altul (a se vedea figura 3), de la 0 % la 2,1 % în ceea ce privește fondurile politicii de coeziune ale UE pentru întreaga perioadă de programare 2007‑2013. Raportul PIF pe 2017 nu conține nicio explicație specifică referitoare la rata de detectare a fraudelor semnificativ mai mare raportată pentru Slovacia. Media valorii individuale a neregulilor raportate ca fiind frauduloase se ridică la 0,8 milioane de euro.

N.B. Modul de calcul al ratei de detectare a fraudelor reprezentate în această figură exclude neregulile privind politica în domeniul pescuitului (care sunt incluse în statisticile publicate de Comisie pentru politica de coeziune și politica comună în domeniul pescuitului și care nu cresc rata totală de detectare a fraudelor la nivelul UE). Această cifră exclude, de asemenea, programele multinaționale de cooperare teritorială europeană. Programele respective sunt însă luate în considerare la calculul mediei UE din figură. În ceea ce privește statele membre care prezintă o rată de detectare a fraudelor egală cu zero, Finlanda și Luxemburgul nu au raportat nereguli frauduloase, în timp ce Irlanda și Suedia au raportat câteva nereguli cu valoare financiară redusă.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza Raportului PIF pe 2017, Anexa statistică, pagina 93.

Curtea a considerat necesar să evalueze activitatea desfășurată de autoritățile de management, deoarece acestea se află în prima linie a luptei împotriva fraudei în domeniul politicii de coeziune a UE. În opinia Comisiei¹⁵, combinarea unei evaluări aprofundate a riscurilor, care să conducă la adoptarea de măsuri adecvate de prevenire și de detectare de către autoritățile de management, pe de o parte, cu investigații coordonate și prompte efectuate de către organismele competente (de obicei poliția sau parchetul), pe de altă parte, ar putea să reducă în mod semnificativ riscul de fraudă în domeniul politicii de coeziune și să ofere măsuri adecvate de descurajare a fraudei. Acest audit a fost structurat în jurul acestor două aspecte principale.

Sfera și abordarea auditului

Având în vedere rolul esențial pe care autoritățile de management îl au și vor continua să îl aibă în perioada de programare 2021‑2027, Curtea a decis să auditeze activitatea acestora în combaterea fraudei în domeniul politicii de coeziune. Curtea a evaluat dacă autoritățile de management și-au îndeplinit în mod corespunzător responsabilitățile în fiecare etapă a procesului de gestionare antifraudă: prevenirea fraudei, detectarea fraudei și reacția la situații de fraudă (inclusiv raportarea fraudelor și recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit). În acest scop, Curtea a evaluat dacă autoritățile de management:

1. au elaborat politici antifraudă, au efectuat o evaluare aprofundată a riscurilor și au pus în aplicare măsuri de prevenire și de detectare adecvate; și
2. au reacționat în mod adecvat la situațiile de fraudă detectate, în coordonare cu organele de anchetă și cu cele de urmărire penală, precum și cu serviciile de coordonare antifraudă, ținând seama de structura acestor servicii în statele membre vizitate de Curte.

Curtea a examinat rolul jucat, în cadrul politicii de coeziune, de autoritățile de management și de serviciile de coordonare antifraudă din statele membre. Aceasta a auditat autoritățile de management responsabile de programele operaționale finanțate prin principalele trei fonduri structurale și de investiții europene din domeniul politicii de coeziune a UE: FC, FSE și FEDR. Ea a decis să excludă obiectivul cooperării teritoriale europene (CTE) al FEDR, întrucât proiectele finanțate prin programele operaționale aferente implică parteneri din țări diferite sub supravegherea autorităților din diferite state membre.

Curtea a analizat modul în care autoritățile de management luaseră în considerare cadrul juridic și strategic antifraudă național pentru gestionarea procesului antifraudă, în special acolo unde era disponibilă o strategie națională antifraudă. Curtea a invitat toate autoritățile de management să participe la un sondaj privind măsurile de prevenire și de detectare a fraudei și a obținut răspunsuri de la autoritățile din 23 de state membre.

Curtea a vizitat șapte state membre: Bulgaria, Franța, Ungaria, Grecia, Letonia, România și Spania. În procesul de selecție a acestor state membre, Curtea a ținut seama de ratele de detectare a fraudelor și de numărul de cazuri de fraudă prezentate în Raportul PIF pe 2016, precum și de corelarea acestora cu alți indicatori ai riscului de fraudă disponibili. În cursul vizitelor sale, Curtea a avut întrevederi cu reprezentanți ai autorităților responsabile de implementarea unui număr total de 43 de programe operaționale (22 de programe operaționale pentru perioada 2007‑2013 și 21 de programe operaționale pentru perioada 2014‑2020) și cu actori-cheie în lupta împotriva fraudei (organe judiciare și de urmărire penală, organe de anchetă, agenții antifraudă, autorități din domeniul concurenței). În statele membre vizitate, Curtea a auditat un eșantion de programe operaționale, selectate pe baza raționamentului profesional, pe care le-a considerat reprezentative pentru toate fondurile (FEDR, FSE și, după caz, FC) și pentru o serie de tipuri de intervenții.

Curtea a examinat dosarele aferente unui eșantion de 138 de nereguli raportate Comisiei ca fiind frauduloase în legătură cu cele 22 de programe operaționale controlate pentru perioada 2007‑2013. Acolo unde dimensiunea populației a permis acest lucru, Curtea a aplicat metoda aleatorie cunoscută drept eșantionare pe bază de unități monetare pentru a selecta neregulile care urmau a fi examinate. Curtea nu a evaluat activitatea desfășurată de organele de anchetă, de cele de urmărire penală sau de cele judiciare – deși a analizat coordonarea și comunicarea autorităților de management cu organele respective.

Constatările din prezentul raport le completează pe cele din Raportul special nr. 01/2019, intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”, publicat la 10 ianuarie 2019, care a acoperit concepția și punerea în aplicare a strategiei antifraudă a Comisiei. În raportul menționat, Curtea s-a concentrat în principal asupra rolului OLAF, dar a examinat și activitățile legate de politicile antifraudă desfășurate de direcțiile generale ale Comisiei responsabile de punerea în aplicare a politicii de coeziune a UE (a se vedea punctul 04).

Observații

Politica antifraudă și măsurile de prevenire și de detectare a fraudei

În general, autoritățile de management nu dispun de o politică antifraudă specifică

Comisia a furnizat orientări pentru a ajuta statele membre și autoritățile de management să își îndeplinească obligația legală care le revine de a pune în aplicare măsuri antifraudă care să fie proporționale și eficace.

• La nivelul statelor membre, Comisia recomandă adoptarea unor strategii naționale antifraudă pentru protecția fondurilor ESI, cu scopul de a asigura punerea în aplicare omogenă și eficace a măsurilor antifraudă, în special acolo unde structurile organizaționale ale statelor membre sunt descentralizate.
• La nivelul programelor operaționale, Comisia recomandă autorităților de management ca, pentru a lupta împotriva fraudei, să dezvolte o abordare structurată, organizată în jurul celor patru elemente-cheie ale procesului de gestionare antifraudă: prevenire, detectare, corectare și urmărire penală¹⁶.
• În plus, Comisia a definit criterii concrete pentru evaluarea modului în care autoritățile de management și-au respectat obligațiile juridice de a institui măsuri antifraudă proporționale și eficace¹⁷.

Comisia recomandă ca autoritățile de management să utilizeze o politică antifraudă formală¹⁸ pentru a comunica determinarea lor de a aborda și de a combate frauda. Această politică ar trebui, în special, să includă strategii pentru dezvoltarea unei culturi antifraudă și repartizarea responsabilităților în materie de combatere a fraudei. Curtea consideră că autoritățile de management ar fi trebuit să elaboreze o politică antifraudă formală sau un document similar unic, de sine stătător, în care să precizeze măsurile lor de prevenire și de detectare a fraudei, precum și măsurile de reacție la situații de fraudă și să clarifice pentru personalul propriu, pentru beneficiarii fondurilor UE și pentru celelalte autorități că măsurile de combatere a fraudei sunt instituite și în curs de aplicare.

În cursul vizitelor sale, Curtea a constatat că, în realitate, foarte puține dintre aceste politici constituie documente de referință formale care rezumă măsurile ce urmează a fi puse în aplicare în fiecare etapă a procesului de gestionare antifraudă ca reacție la riscurile de fraudă identificate. Curtea a identificat exemple de politici antifraudă formalizate doar în Letonia, la anumite organisme intermediare din Spania și în Franța (unde politica nu a fost făcută publică). În toate celelalte cazuri, pentru a obține o descriere completă a măsurilor antifraudă, Curtea a trebuit să consulte multiple documente de gestiune și manuale de proceduri. Ea consideră că lipsa politicilor antifraudă formalizate limitează capacitatea statelor membre de a supraveghea și a coordona măsurile antifraudă și de a evalua eficiența acestora. Acest lucru este cu atât mai relevant cu cât numai 10 state membre au adoptat o strategie națională antifraudă¹⁹ pe baza recomandării Comisiei (a se vedea punctul 18).

Curtea consideră, de asemenea, că lipsa unor dispoziții care să impună autorităților de management să adopte politici antifraudă formale reprezintă o lacună în concepția cadrului antifraudă pentru perioada 2014‑2020. În plus, Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei (de completare a RDC pentru perioada 2014‑2020) nu menționează deficiențele în punerea în aplicare a unor măsuri antifraudă proporționale și eficace în contextul determinării „deficiențelor grave” care ar putea duce singure la suspendarea plăților sau la corecții financiare la nivelul programelor operaționale²⁰. În consecință, în evaluarea sistemelor de gestiune și control, importanța acordată aplicării de măsuri antifraudă este mai mică decât cea acordată altor aspecte. În propunerea Comisiei privind RDC pentru perioada 2021‑2027, măsurile antifraudă nu sunt considerate ca făcând parte dintre condițiile favorizante²¹ pe care statele membre trebuie să le îndeplinească înainte de a putea obține finanțare din fondurile de coeziune ale UE.

Autoritățile de management evaluează în mod sistematic riscurile de fraudă, dar acest proces ar mai putea fi îmbunătățit

Autoritățile de management identifică în mod sistematic riscurile de fraudă

Cea mai importantă modificare în comparație cu perioada de programare 2007‑2013 este faptul că autoritățile de management sunt în prezent obligate să evalueze riscurile de fraudă în conformitate cu cerințele cadrului de control pentru perioada 2014‑2020 (a se vedea punctul 05). Scopul acestui exercițiu este ca autoritățile de management să determine capacitatea controalelor interne existente de a aborda riscurile asociate diferitor scenarii de fraudă și de a identifica domeniile în care sunt necesare controale suplimentare.

Printre alte subiecte antifraudă, orientările EGESIF pentru statele membre și pentru autoritățile de management (a se vedea punctul 18) abordează sarcina evaluării riscului de fraudă și includ un instrument practic „gata de utilizare” pentru a efectua evaluarea²². Toate autoritățile de management vizitate de Curte în cadrul auditului său își respectaseră obligația de a efectua o evaluare a riscului de fraudă. Acest fapt marchează o îmbunătățire a modului în care aceste autorități abordează combaterea fraudei în domeniul politicii de coeziune. În majoritatea cazurilor, autoritățile au aplicat modelul de evaluare a riscului de fraudă elaborat de Comisie sau propria adaptare a modelului respectiv.

La 28 noiembrie 2018, Comisia a publicat rezultatele unui studiu²³, pe care îl externalizase în decembrie 2016, cu privire la practicile de prevenire a fraudei și a corupției puse în aplicare de statele membre ca reacție la dispozițiile specifice în vigoare pentru perioada de programare 2014‑2020. Studiul a concluzionat că noile cerințe legislative, în special în ceea ce privește procesul de evaluare a riscului de fraudă, contribuiseră la formalizarea și la sistematizarea eforturilor statelor membre de a combate frauda. Studiul a concluzionat însă, de asemenea, că este posibil ca unele autorități să își subestimeze nivelurile de risc autoevaluate (a se vedea caseta 1).

Există unele domenii în care sunt posibile îmbunătățiri suplimentare

Curtea constată însă că unele dintre autoritățile de management pe care le-a vizitat abordează evaluarea riscurilor de fraudă în mod mecanic, ceea ce sugerează că acestea favorizează forma în detrimentul fondului.

În plus, în procesul de identificare a riscurilor de fraudă, autoritățile se bazează în general pe propria experiență, fără a ține seama de eventualele contribuții suplimentare din partea altor actori cu competențe în materie (AFCOS-urile, organele de anchetă și organele de urmărire penală sau alte agenții specializate în acest domeniu).

În cursul vizitelor sale în statele membre, Curtea a identificat elemente care arată că este posibil ca mai multe autorități de management și organisme intermediare să fi evaluat în mod necorespunzător riscurile de fraudă:

• în Bulgaria, autoritatea de audit constatase deja că unele autorități de management clasificaseră în mod incorect riscurile de fraudă specifice ca fiind reduse și, prin urmare, nu le abordaseră prin proceduri de control suplimentare;
• în Franța, autoritățile de management vizitate de Curte nu evaluaseră impactul controalelor suplimentare asupra riscului rezidual de fraudă;
• în Spania, unde responsabilitatea efectuării evaluării riscului de fraudă este delegată parțial organismelor intermediare, o evaluare independentă dispusă de autoritatea de management a detectat probleme de coerență între riscurile identificate și controalele planificate (de exemplu, anumite riscuri nu erau acoperite de un plan de acțiune sau anumite controale erau organizate în domenii în care nu erau aplicabile);
• în unul dintre programele operaționale auditate în România, organisme intermediare care exercită funcții similare prin delegare și gestionează finanțări similare au furnizat evaluări ale riscului de fraudă cu rezultate diferite;
• în Ungaria, Curtea a constatat că analiza riscului de fraudă nu a fost suficient de cuprinzătoare (a exclus rezultatele auditurilor anterioare) și nu a identificat riscuri asociate în mod specific cu tipurile de operațiuni și cu beneficiarii acoperiți de programele operaționale.

În aproape toate cazurile, autoritățile de management au concluzionat că măsurile antifraudă existente abordează riscurile de fraudă identificate. Având în vedere deficiențele identificate, Curtea consideră că această concluzie ar putea fi prea optimistă.

Autoritățile de management și-au îmbunătățit măsurile de prevenire a fraudei, dar nu au făcut progrese semnificative în sensul detectării proactive a fraudelor

Ca reacție la riscurile identificate, autoritățile de management ar trebui să elaboreze măsuri eficace și proporționale de prevenire și de detectare a fraudelor, astfel încât posibilitatea de a comite fraude să fie redusă în mod substanțial.

Autoritățile de management au elaborat măsuri specifice de prevenire a fraudelor pentru perioada 2014‑2020

Curtea a constatat că majoritatea măsurilor antifraudă suplimentare elaborate pentru perioada 2014‑2020 sunt măsuri de prevenire, care sunt mai cuprinzătoare decât cele prevăzute pentru perioada 2007‑2013. Sondajul realizat de Curte a arătat că astfel de măsuri preventive suplimentare cuprind, în principal, formări de sensibilizare cu privire la fraudă pentru salariați, politici privind conflictele de interese și orientări de natură etică pentru salariați și beneficiari, precum și publicarea unor comunicate sau declarații instituționale antifraudă la nivel înalt.

Sondajul a arătat, de asemenea, că autoritățile de management consideră măsurile luate în privința sensibilizării cu privire la fraudă (atât formarea personalului, cât și măsurile care vizează organismele intermediare și beneficiarii proiectelor), politicile privind conflictele de interese și codurile de conduită ca fiind cea mai eficace modalitate de a preveni frauda în utilizarea fondurilor politicii de coeziune a UE (a se vedea figura 4). Alte măsuri de prevenire a fraudei, cum ar fi programele de sprijin pentru salariați (care vizează reducerea presiunii exercitate asupra salariaților expuși la acte de fraudă) și sistemele de recompensare (prin care autoritățile de management își fac publică intenția de a-i recompensa pe avertizorii care semnalează acte de fraudă), rămân puțin frecvente, deși se consideră că au un grad de eficacitate rezonabil.

Sursa: sondajul efectuat de Curtea de Conturi Europeană în rândul autorităților de management.

Mai multe state membre au adoptat o abordare mai inovatoare pentru prevenirea fraudei îndreptate împotriva intereselor financiare ale UE, de exemplu prin implicarea unor organizații ale societății civile în monitorizarea executării contractelor de achiziții publice sau prin desfășurarea de campanii care repuneau în discuție acceptabilitatea socială a anumitor practici frauduloase (a se vedea caseta 2).

Măsurile de detectare a fraudei pentru perioada 2014‑2020 rămân în mare măsură identice cu cele pentru perioada 2007‑2013

Deși evaluarea obligatorie a riscului de fraudă a însemnat punerea unui accent sporit pe prevenirea fraudei, autoritățile de management au elaborat foarte puține metode suplimentare de detectare a fraudei pentru perioada de programare 2014‑2020. Autoritățile se bazează, în schimb, pe controalele interne și pe procedurile care erau deja instituite pentru perioada 2007‑2013 în contextul unui cadru de control mai puțin strict (a se vedea figura 5). Acestea sunt în principal controale la fața locului (audituri), mecanisme interne de raportare a fraudei și, într-o măsură mai mică, identificarea unor indicatori de fraudă specifici²⁵ (semnale de alertă sau red flags). Atât prin intermediul sondajului, cât și în cursul vizitelor efectuate în statele membre, Curtea a identificat foarte puține controale „proactive” suplimentare pentru detectarea fraudei (de exemplu, controale specifice pentru detectarea înțelegerilor secrete în procedurile de achiziții publice, cum ar fi analiza semantică a ofertelor primite sau identificarea unor oferte care prezintă caracteristici anormale).

Sursa: sondajul efectuat de Curtea de Conturi Europeană în rândul autorităților de management.

Probleme practice limitează utilitatea liniilor telefonice de urgență pentru semnalarea fraudelor de către avertizori

Sondajul realizat de Curte a arătat că autoritățile de management utilizează în mică măsură liniile telefonice de urgență pentru avertizori, deși, în general, consideră că acest instrument este o metodă eficace de detectare a fraudelor. Liniile telefonice de urgență pentru semnalarea fraudelor și alte mecanisme de avertizare le permit autorităților de management (și altor autorități relevante din statele membre) să fie informate despre potențialele fraude pe care alte controale nu le-au identificat²⁶. Diverse studii arată că aceste metode sunt considerate ca fiind cea mai importantă sursă de semnalare a fraudelor²⁷. În cursul vizitelor sale, Curtea a analizat mecanisme de avertizare și a constatat o serie de probleme practice cu privire la utilizarea lor. De exemplu, aceste mecanisme nu sunt întotdeauna anonime și există un risc să nu fie suficient cunoscute de către beneficiarii de proiecte și de către publicul larg. În cazurile în care legislația limitează utilizarea canalelor de avertizare anonime, autoritățile de management și AFCOS-urile pot oricând să îi redirecționeze pe avertizorii anonimi spre sistemul de notificare a fraudelor instituit de OLAF²⁸.

La 23 aprilie 2018, Comisia a prezentat o propunere de directivă privind protecția avertizorilor. Scopul urmărit era acela de a unifica diferitele abordări aplicate în prezent de statele membre și de a crește nivelul de protecție pentru persoanele care raportează încălcări ale legislației Uniunii, inclusiv toate încălcările care afectează interesele financiare ale UE. În avizul său referitor la propunerea de directivă, emis la 15 octombrie 2018, Curtea a exprimat opinia potrivit căreia introducerea sau extinderea în toate statele membre a mecanismelor legate de avertizarea în interes public ar ajuta la îmbunătățirea gestionării politicilor UE prin acțiunile întreprinse de cetățeni și de salariați. Curtea a evidențiat însă și unele aspecte problematice, cum ar fi complexitatea excesivă a sferei de aplicare materiale a propunerii de directivă, care ar putea reduce securitatea juridică pentru potențialii avertizori și astfel i-ar putea descuraja să raporteze. Alte aspecte semnalate de Curte au fost lipsa unor obligații clare în ceea ce privește sensibilizarea și formarea personalului, precum și convingerea Curții că persoanelor care au raportat în mod anonim nu ar trebui să li se refuze protecția acordată avertizorilor în cazul în care identitatea acestora este ulterior dezvăluită²⁹. În legătură cu adoptarea acestei directive, Parlamentul European și statele membre au ajuns, la 12 martie 2019, la un acord provizoriu privind noile norme care ar urma să garanteze protecția avertizorilor care semnalează încălcări ale dreptului UE³⁰.

Analiza datelor nu este suficient utilizată pentru detectarea fraudei

Comisia încurajează autoritățile de management să utilizeze analiza datelor în mod proactiv pentru a detecta situațiile cu un potențial ridicat de risc, pentru a identifica semnalele de alertă și pentru a rafina ținta măsurilor de combatere a fraudei. Analiza datelor ar trebui să facă parte integrantă din procesul de selecție a proiectelor, din verificările de gestiune și din audituri³¹. În cadrul luptei împotriva fraudei, Comisia pune la dispoziție un instrument specific de explorare a datelor (Arachne), cu scopul de a ajuta autoritățile de management să identifice proiectele care ar putea fi expuse riscurilor de fraudă. În conformitate cu informațiile primite de Curte din partea Comisiei, în decembrie 2018 Arachne era utilizat de 21 de state membre pentru 165 de programe operaționale reprezentând 54 % din totalul fondurilor politicii de coeziune a UE pentru perioada 2014‑2020 (cu excepția CTE). În Raportul său special nr. 01/2019, intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”, Curtea a subliniat importanța Arachne ca instrument de prevenire a fraudei. În cadrul acestui audit, Curtea a evaluat rolul Arachne ca instrument de analiză a datelor pentru detectarea fraudei.

Una dintre cele mai importante observații care decurg din activitatea de audit a Curții este faptul că autoritățile de management nu utilizează în mod suficient analiza datelor pentru detectarea fraudei. Sondajul efectuat de Curte a arătat că numai una din două autorități de management utilizează instrumente de analiză a datelor în acest scop (a se vedea figura 5). Arachne, în special, este insuficient utilizat. În statele membre vizitate, Curtea a constatat următoarele:

• un stat membru (Grecia) nu a furnizat nicio informație cu privire la posibilitatea de a introduce sau nu Arachne în viitorul apropiat. Autoritățile de management elene nu au adoptat însă un instrument echivalent de analiză a datelor care să poată fi utilizat pentru toate programele operaționale din țară;
• în patru dintre celelalte șase state membre, chiar și acolo unde au decis să utilizeze Arachne, autoritățile de management au realizat puține progrese cu privire la încărcarea datelor operaționale necesare sau la utilizarea instrumentului pentru controalele lor interne;
• întrucât Carta Arachne permite accesul numai autorităților de management, autorităților de certificare și autorităților de audit, Arachne nu poate fi utilizat în mod automat de către organele de anchetă.

De asemenea, Curtea a constatat că, în două dintre statele membre vizitate, autoritățile de management care au integrat pe deplin Arachne în procedurile lor de gestionare au utilizat acest instrument pentru a le ajuta să își adapteze măsurile antifraudă specifice la beneficiarii cu un grad ridicat de risc.

Curtea nu a obținut nicio explicație convingătoare cu privire la motivul pentru care autoritățile de management nu utilizau pe deplin instrumentul, pe care Comisia îl pune la dispoziție în mod gratuit. Studiul propriu al Comisiei din noiembrie 2018 (a se vedea punctul 24 și caseta 1) a concluzionat însă că autoritățile de management consideră că, în forma sa actuală, Arachne nu răspunde pe deplin nevoilor lor. Autorii studiului au considerat acest aspect ca fiind deosebit de îngrijorător, întrucât utilitatea Arachne este în mare măsură percepută ca fiind dependentă de numărul de programe operaționale care introduc informații în acest instrument³².

În cursul vizitelor sale, Curtea a fost însă în măsură să identifice o serie de exemple de bune practici în care autoritățile statelor membre dezvoltaseră instrumente de analiză a datelor pentru a ajuta la identificarea potențialelor riscuri de fraudă (a se vedea caseta 3).

Autoritățile de management nu dispun de proceduri pentru monitorizarea și evaluarea măsurilor de prevenire și de detectare a fraudelor

Comisia încurajează statele membre și autoritățile de management să definească proceduri pentru monitorizarea punerii în aplicare a măsurilor de prevenire și de detectare a fraudelor. Aceste proceduri ar trebui să includă mijloace specifice pentru raportarea măsurilor antifraudă care au fost instituite și a modului în care acestea sunt aplicate. Statele membre și autoritățile de management ar trebui să utilizeze rezultatele monitorizării pentru a evalua eficacitatea măsurilor și pentru a-și regândi strategiile și politicile antifraudă în funcție de necesități.

Cu excepția Letoniei, Curtea a constatat că niciuna dintre autoritățile de management vizitate nu examinează eficacitatea măsurilor de prevenire și de detectare a fraudei. Acestea păstrează înregistrări limitate ale măsurilor utilizate și rareori le corelează cu rezultate specifice. În consecință, sistemele antifraudă nu sunt evaluate în ceea ce privește rezultatele lor reale – fie de către autoritățile de management, fie de către orice altă autoritate responsabilă de programe (de exemplu, autoritatea de audit) sau AFCOS.

Niveluri similare ale fraudei raportate pentru perioadele de programare 2007‑2013 și 2014‑2020

Autoritățile de management și alte organisme din statele membre raportează neregulile frauduloase și nefrauduloase către Comisie prin intermediul IMS. Până în decembrie 2018, statele membre (în special autoritățile de management și cele de audit) raportaseră un total de 1 925 de nereguli ca fiind frauduloase pentru perioada de programare 2007‑2013 și un total de 155 de astfel de nereguli pentru perioada de programare 2014‑2020. Acestea au vizat cazuri de suspiciuni de fraudă și cazuri de fraudă confirmată care ar putea afecta fonduri ale UE în valoare de 1,6 miliarde de euro (2007‑2013) și de 0,7 miliarde de euro (2014‑2020).

Figura 6 trasează evoluția numărului și a valorii neregulilor raportate în IMS pentru perioadele de programare 2007‑2013 și 2014‑2020. Până în prezent, 155 de nereguli au fost raportate ca fiind frauduloase pentru perioada 2014‑2020 – cu 10 % mai puține decât în aceeași etapă a perioadei 2007‑2013 (174). În termeni financiari, situația este mai degrabă diferită: impactul potențial al fraudei raportate în legătură cu fondurile politicii de coeziune a UE în perioada de programare 2014‑2020 (0,7 miliarde de euro) este de peste trei ori mai mare decât în aceeași etapă a perioadei anterioare (0,2 miliarde de euro). Această creștere semnificativă este însă rezultatul a două cazuri de suspiciune de fraudă distincte despre care Curtea consideră că conțin date cu valori aberante³³.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din IMS.

Majoritatea cazurilor de fraudă raportate Comisiei sunt detectate prin intermediul controalelor la fața locului sau sunt dezvăluite de organele de anchetă și de cele de urmărire penală ori de mass-media

IMS conține o serie de câmpuri de date care trebuie utilizate pentru a caracteriza neregulile și pentru a indica stadiul de evoluție al oricărei proceduri în curs. Unul dintre aceste câmpuri este intitulat „sursa de informații care a dus la o suspiciune de neregulă” și reprezintă metoda de detectare. Pe baza datelor înregistrate în IMS până în decembrie 2018 inclusiv, Curtea a analizat sursele de informații care au condus la raportarea unor nereguli ca fiind frauduloase pentru perioada de programare 2007‑2013 (a se vedea figura 7). Curtea nu a evaluat datele pentru perioada 2014‑2020 deoarece acestea sunt încă incomplete și conțin valori aberante (a se vedea punctul 43).

Din perspectiva numărului, majoritatea neregulilor au fost detectate prin intermediul controalelor la fața locului efectuate de autoritățile responsabile de programe (a se vedea punctul 04), urmate de cele semnalate de organele de anchetă sau de cele de urmărire penală. Acest lucru ar sugera că acestea sunt cele mai eficace mijloace de detectare a fraudei în utilizarea fondurilor de coeziune. Statisticile sunt însă influențate de utilizarea generalizată a auditurilor ca metodă de detectare a fraudelor (a se vedea punctul 33 și figura 5). Din perspectiva valorii, cea mai mare parte a neregulilor frauduloase raportate proveneau din cazuri deschise în mod direct de organele de anchetă sau de cele de urmărire penală ori din cazuri semnalate în presă și în alte mijloace mass-media. Curtea consideră că statisticile privind sursele de informații referitoare la fraude din perspectiva valorii acestora sunt puternic afectate de incertitudine în ceea ce privește sumele reale afectate, deși acest lucru este mai puțin valabil atunci când informațiile provin de la un organ de anchetă sau de urmărire penală.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor din IMS.

Reacția la situații de fraudă, investigarea și coordonarea între organismele relevante

Comisia solicită autorităților de management să elaboreze măsuri eficace de reacție la situații de fraudă. Acestea ar trebui să includă mecanisme clare de raportare a suspiciunilor de fraudă și proceduri clare pentru trimiterea cazurilor la organele de anchetă și la cele de urmărire penală competente. De asemenea, ar trebui să existe proceduri de monitorizare a suspiciunilor de fraudă și, acolo unde este necesar, de recuperare a fondurilor UE. Autoritățile de management ar trebui să colaboreze cu serviciile lor de coordonare antifraudă și este necesară o coordonare adecvată între toate organele administrative și cele de punere în aplicare a legii.

Neraportarea tuturor cazurilor de fraudă de către autoritățile de management a afectat fiabilitatea ratelor de detectare a fraudelor publicate în rapoartele PIF

Statele membre trebuie să folosească IMS pentru a informa Comisia cu privire la neregulile care depășesc 10 000 de euro și care le determină să suspecteze sau să stabilească existența unei fraude³⁴. Statele membre trebuie să raporteze cazurile de suspiciuni de fraudă sau de fraude confirmate chiar dacă acestea au fost soluționate înainte de certificarea cheltuielilor aferente către Comisie.

Nu toate potențialele fraude sunt raportate ca atare în IMS

Figura 3 de mai sus prezintă ratele de detectare a fraudelor pentru perioada 2007‑2013 în domeniul politicii de coeziune a UE. Aceste rate se bazează pe datele din IMS și au fost publicate în Raportul PIF pe 2017. În Raportul special nr. 01/2019, Curtea a declarat că datele din raportul PIF cu privire la fraudele detectate erau incomplete³⁵. Activitatea desfășurată de Curte în cadrul acestui audit a confirmat evaluarea respectivă. De asemenea, Curtea a detectat mai multe cazuri care ridicau întrebări cu privire la exhaustivitatea și la fiabilitatea datelor privind fraudele din IMS și, prin urmare, limitează utilizarea sistemului de către Comisie și de către statele membre.

Curtea a constatat că nu toate statele membre interpretează în același mod definiția fraudei din legislația UE (a se vedea punctul 01). De exemplu, înțelegerile între ofertanți (bid rigging) nu sunt întotdeauna raportate ca fiind frauduloase în Spania, dar alte state membre, cum ar fi Letonia, le raportează în mod sistematic.

Curtea a identificat cazuri în care nereguli pentru care existau indicii clare de fraudă nu au fost corect raportate către Comisie deoarece fuseseră detectate și corectate înainte de certificarea cheltuielilor aferente către Comisie. Or, statele membre au obligația de a comunica suspiciunile de fraudă (ca fiind tentative de fraudă) chiar dacă în final cofinanțarea din partea UE nu se concretizează. În Ungaria, autoritățile de management nu raportează suspiciunile de fraudă care sunt soluționate înainte de certificarea către Comisie. În Spania, autoritatea de management responsabilă pentru FSE a suspendat plățile ca măsură preventivă, dar fără să raporteze Comisiei cu privire la cheltuielile afectate de cazurile de presupuse fraude care apăruseră în presă.

Curtea a identificat inconsecvențe în ceea ce privește utilizarea de către statele membre a actelor juridice sau administrative pentru a declanșa raportarea către Comisie. De exemplu, România nu raportează în mod sistematic în IMS investigațiile în curs sau deciziile de începere a urmăririi penale. Așa cum prevede legislația din România, suspiciunile de fraudă sunt înregistrate numai atunci când o autoritate de management, autoritatea de audit, AFCOS sau OLAF emite un raport de control/anchetă suplimentar separat, chiar dacă există deja o investigație în curs sau una care s-a încheiat. În consecință, raportarea în IMS este întârziată în mod nejustificat și unele cazuri aflate pe rolul instanțelor ar putea fi complet excluse din sistem.

În sfârșit, Curtea a constatat, de asemenea, că AFCOS din Ungaria are un număr mare de cazuri care urmează a fi analizate înainte de raportarea lor în IMS.

IMS conține unele inexactități și date perimate

Curtea a identificat exemple de date incorecte sau perimate în IMS, în special în ceea ce privește stadiul unui caz și datele-cheie în procedurile de sancționare. Acest lucru ar putea indica faptul că o autoritate de management, validatorul datelor sau AFCOS nu a verificat cu atenție calitatea datelor. Deși această situație nu este satisfăcătoare, ea nu afectează de obicei numărul cazurilor de fraudă raportate în IMS.

Curtea a identificat inconsecvențe în abordarea adoptată de autoritățile de management pentru a evalua impactul financiar al potențialelor fraude. În consecință, infracțiuni similare pot fi cuantificate în mod diferit în IMS de către state membre diferite. Cele mai afectate sunt cazurile în care este dificil de stabilit cu precizie cuantumul cheltuielilor afectate (de exemplu, conflicte de interese în procesul de selecție a proiectelor sau încălcări ale normelor în materie de achiziții publice).

Neraportarea tuturor cazurilor de fraudă a afectat fiabilitatea ratelor de detectare a fraudelor

Raportul PIF pe 2017 prezintă ratele de detectare a fraudelor pentru fiecare stat membru și pentru UE în ansamblu, pe baza datelor raportate în IMS de către autoritățile din statele membre și de către AFCOS-uri (a se vedea punctul 07). Aceasta nu furnizează un indicator comparativ similar în ceea ce privește numărul de nereguli la nivelul UE în domeniul politicii de coeziune. Pentru a calcula acest număr, Curtea a comparat numărul de nereguli frauduloase raportate de fiecare stat membru cu suma pe care statul respectiv o primise din fonduri ale UE (a se vedea figura 8). Ea a constatat că Franța raportează cele mai puține nereguli frauduloase pentru fiecare euro pe care îl primește de la UE. În opinia Curții, Franța nu raportează în mod adecvat neregulile, inclusiv suspiciunile de fraudă.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza Raportului PIF pe 2017. Acest grafic nu include Finlanda și Luxemburg, care nu au raportat nereguli frauduloase pentru perioada respectivă.

În opinia Curții, ratele de detectare a fraudelor publicate de Comisie sunt în realitate rate de raportare a fraudelor: ele nu reflectă neapărat eficacitatea mecanismelor de detectare ale statelor membre și nu indică nici măcar numărul de fraude detectate efectiv, ci mai degrabă arată numărul cazurilor pe care statele membre au decis să le raporteze Comisiei (a se vedea punctele 48-52). În Raportul special nr. 01/2019, Curtea a concluzionat că această corelație între ratele de detectare a fraudelor și alți indicatori ai riscului de corupție este slabă³⁶.

Având în vedere problemele identificate de Curte, aceasta consideră că rata de detectare a fraudelor publicată în Raportul PIF pe 2017 pentru politica de coeziune nu oferă o reprezentare fidelă a incidenței fraudei în statele membre vizitate.

Mai multe autorități de management nu comunică în mod sistematic suspiciunile de fraudă către organele de cercetare sau către cele de urmărire penală

Un element-cheie pentru reducerea riscului de fraudă și pentru creșterea descurajării fraudei este investigarea de către organele judiciare competente (poliție, parchet și altele), în mod coordonat și în timp util, a cazurilor de fraudă raportate. Deși acest audit nu a acoperit activitatea desfășurată de organele de anchetă și de cele de urmărire penală, Curtea a analizat modul în care autoritățile de management asigură comunicarea și coordonarea cu aceste organe.

Aplicarea în practică a principiului descurajării fraudei impune ca autoritățile de management (sau orice altă autoritate care detectează potențiale nereguli) să comunice în mod prompt și sistematic suspiciunile de fraudă către organele de anchetă sau de urmărire penală competente, acestea fiind singurele în măsură să stabilească existența intenției. În mai multe cazuri, Curtea a constatat că autoritățile de management nu au raportat în mod sistematic suspiciunile de fraudă către organele însărcinate cu ancheta. În Grecia, de exemplu, autoritățile de management nu transmiseseră parchetului niciunul dintre cazurile de suspiciune de fraudă incluse în eșantionul de audit al Curții. În Spania, Curtea nu a identificat instrucțiuni sau proceduri specifice care să impună autorităților de management să raporteze toate suspiciunile de fraudă în acest mod. Necomunicarea suspiciunilor de fraudă limitează drastic efectul disuasiv al unei posibile anchete sau urmăriri penale.

Anchetatorii și procurorii resping în mod constant cereri de a deschide anchete penale în cazuri cu care sunt sesizați de către autoritățile de management. Acest lucru este absolut normal, deoarece numai aceste servicii specializate dispun de capacitatea juridică și de resursele de investigație necesare pentru a stabili dacă s-a săvârșit sau nu s-a săvârșit o infracțiune. Totuși, autoritățile de management ar trebui să analizeze întotdeauna motivele de respingere și, acolo unde este posibil și adecvat, să își modifice procedurile operaționale. Curtea a constatat că numai Letonia a instituit mecanisme pentru a analiza motivele de respingere a cazurilor transmise și pentru a lua măsurile necesare.

Măsurile corective au un efect disuasiv limitat

Autoritățile de management ar trebui să recupereze fondurile UE cheltuite în mod fraudulos³⁷. Ele sunt, de asemenea, însărcinate să efectueze o examinare critică și aprofundată a tuturor sistemelor de control intern susceptibile de a le fi expus la fraude potențiale sau dovedite.

Cea mai frecventă măsură corectivă este retragerea cheltuielilor afectate din declarațiile prezentate Comisiei, dar fără recuperarea fondurilor de la autorul fraudei și fără impunerea vreunui alt tip de măsură de descurajare, cum ar fi aplicarea unei sancțiuni sau a unei amenzi. Această procedură nu are nimic neobișnuit, întrucât în majoritatea cazurilor examinate de Curte existența fraudei nu fusese încă stabilită. Potrivit IMS, autoritățile din statele membre inițiaseră însă recuperarea fondurilor UE doar în 84 dintre cele 159 de cazuri de fraudă confirmată³⁸. Retragerea cheltuielilor din declarațiile prezentate Comisiei este un mod eficace de a proteja interesele financiare ale UE. Această protecție nu se extinde însă la finanțarea publică națională – altfel spus, în lipsa recuperării, bugetele statelor membre sunt în continuare afectate – fapt care limitează efectul disuasiv al măsurilor corective adoptate de autoritățile de management. Informații suplimentare cu privire la recuperarea fondurilor legate de cazuri de fraudă confirmată sunt disponibile în Raportul special nr. 01/2019 al Curții³⁹.

Pe lângă recuperarea fondurilor UE afectate de fraudă, autoritățile de management trebuie să evalueze implicațiile orizontale pentru sistemele proprii de gestiune și control și pentru alte proiecte (de exemplu, atunci când este vorba despre același beneficiar sau există semne de fraudă similare).

Dintre cele șapte state membre vizitate, Curtea a identificat dovezi ale existenței acestui tip de evaluare doar în Spania (a se vedea caseta 4). Însă nici în această țară verificarea nu este sistematică.

Lupta împotriva fraudei este afectată de diferite probleme de gestionare

Sancționarea fraudei poate necesita un timp îndelungat

Intervalul de timp între comiterea fraudei și impunerea de sancțiuni poate fi lung (a se vedea figura 9). Potrivit datelor înregistrate în IMS, în medie, suspiciunile de fraudă apar după aproximativ doi ani de la comiterea unei nereguli⁴⁰. Poate fi necesar încă un an pentru a se confirma aceste suspiciuni printr-o evaluare preliminară care să conducă la o constatare primară administrativă sau judiciară⁴¹ și pentru a se raporta cazul către Comisie prin intermediul IMS. Începând din acest moment, Comisia este în măsură să monitorizeze cazul și să îl ia în considerare pentru întocmirea raportului PIF anual. După evaluarea preliminară (și în paralel cu raportarea către Comisie), sunt necesare aproximativ cinci luni pentru inițierea unei proceduri administrative sau penale în vederea impunerii de sancțiuni. Pentru finalizarea acestor proceduri sunt necesari, în medie, trei ani.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza informațiilor extrase din IMS.

Funcțiile AFCOS-urilor sunt insuficient definite în regulament și variază considerabil de la un stat membru la altul

Chiar dacă principala responsabilitate pentru combaterea fraudei în utilizarea fondurilor politicii de coeziune revine autorităților de management, AFCOS-urile joacă un rol esențial în coordonarea activității acestor autorități cu cea a altor organisme din statele membre și cu cea a OLAF. Legislația UE de instituire a AFCOS-urilor⁴² nu oferă îndrumări cu privire la termenii de referință, la cadrul organizațional sau la sarcinile acestora. Comisia a furnizat recomandări specifice în acest sens prin intermediul unor orientări ulterioare⁴³ (a se vedea punctul 06). Este însă la latitudinea fiecărui stat membru să adopte dispoziții specifice pentru serviciul său de coordonare antifraudă.

Resursele și mecanismele organizaționale ale serviciilor de coordonare antifraudă ar trebui să le permită acestora să monitorizeze în mod corespunzător raportarea fraudelor și să coordoneze activitatea tuturor părților implicate în lupta împotriva fraudei. Curtea a constatat că, în lipsa unor orientări clare, AFCOS-urile din cele șapte state membre vizitate aveau structuri și competențe foarte diferite. Ele variau de la mici departamente fără competențe de investigare până la structuri complexe care sunt pe deplin competente să efectueze anchete administrative (a se vedea figura 10). AFCOS din Franța are același număr de angajați ca AFCOS din Letonia, în pofida diferenței dintre cele două țări în ceea ce privește dimensiunea lor și volumul fondurilor primite.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

AFCOS din Ungaria nu dispune de mecanisme adecvate de raportare cu privire la activitățile desfășurate de statul membru în cauză în vederea protejării intereselor financiare ale UE. Acest AFCOS nu face public niciun raport cu privire la acele activități sau la potențialele fraude legate de cheltuielile în domeniul politicii de coeziune a UE (a se vedea figura 10).

La 23 mai 2018, Comisia a prezentat o propunere de modificare a Regulamentului OLAF⁴⁴. Înainte de a prezenta propunerea, Comisia a efectuat, în 2017, o evaluare⁴⁵ a modului în care era pus în aplicare Regulamentul OLAF. În cadrul evaluării, aceasta a identificat discrepanțe între modalitățile de înființare și între competențele AFCOS-urilor din diferite state membre ca fiind principalul factor care împiedică eficacitatea acestora.

La 22 noiembrie 2018, Curtea a publicat un aviz cu privire la propunere⁴⁶. Curtea a considerat că propunerea nu contribuie suficient la implementarea mai armonizată și mai eficace a AFCOS-urilor în toate statele membre, întrucât se referă doar la cooperarea acestor servicii cu OLAF și nu conține dispoziții clare cu privire la funcțiile lor minime.

Evoluția cazurilor de fraudă nu este raportată și urmărită în mod adecvat

Pentru a urmări evoluția unui caz, poate fi necesară consultarea unor actori implicați în lupta împotriva fraudei care sunt în afara structurilor de gestionare și control ale programului operațional. Curtea consideră că, în calitatea lor de structuri centrale care asigură legătura cu OLAF în lupta împotriva fraudei, AFCOS-urile ar trebui să aibă, în orice moment, o imagine de ansamblu asupra cazurilor de fraudă care implică fonduri ale UE. Pentru a realiza acest lucru, AFCOS-urile ar trebui să fie în măsură să obțină informații cu privire la evoluția cazurilor anchetate de autoritățile competente în statul membru în care funcționează. În plus, ele ar trebui să dispună de statistici privind numărul și evoluția cazurilor care fac obiectul unei anchete, cu respectarea corespunzătoare a confidențialității impuse de procedură.

În cinci dintre statele membre vizitate de Curte, AFCOS-urile nu erau suficient de bine informate cu privire la evoluția anchetelor în cazurile raportate Comisiei. În România și în Ungaria Curtea nu a identificat niciun mecanism formal de cooperare sistematică între autoritățile de management, AFCOS și organele de anchetă și cele de urmărire penală, astfel încât AFCOS nu avea o imagine de ansamblu completă asupra anchetelor în curs care implicau proiecte finanțate de UE. Acestea fiind spuse, AFCOS din România contactează periodic organele de urmărire penală pentru a obține informații cu privire la evoluția anchetelor în curs despre care are cunoștință. În Spania, AFCOS adoptă, de asemenea, o abordare proactivă, solicitând date cu privire la anchetele în curs. În pofida acestui fapt, el nu este în măsură să garanteze transmiterea de informații actualizate către Comisie.

Curtea a identificat probleme legate de coordonare și de schimbul de informații în șase dintre cele șapte state membre. De asemenea, aceasta nu a fost în măsură să reconcilieze informațiile înregistrate în IMS cu privire la cazuri de suspiciuni de fraudă și la cazuri de fraudă confirmată care implică fonduri ale UE cu informațiile deținute de diferite autorități. Această constatare ridică semne de întrebare cu privire la fiabilitatea informațiilor raportate Comisiei. Statele membre în cauză nu dispun de o bază de date centrală sau de o altă formă de înregistrări statistice centralizate care să poată oferi o imagine de ansamblu asupra naturii și asupra evoluției cazurilor de fraudă (a se vedea punctul 48).

Mecanismele de coordonare sunt adesea inexistente

Protecția intereselor financiare ale UE la nivelul statelor membre nu privește exclusiv autoritățile responsabile de utilizarea fondurilor politicii de coeziune sau AFCOS-urile. Printre celelalte părți interesate se numără organele de anchetă și cele de urmărire penală, autoritățile de concurență, agențiile pentru achiziții publice și, în funcție de țară, anumite alte instituții. Statele membre ar trebui să instituie mecanisme de coordonare adecvate, astfel încât diferiții actori să poată face schimb de informații cu privire la măsurile adoptate și planificate, precum și de recomandări de îmbunătățire.

Majoritatea statelor membre vizitate de Curte nu dispun însă de mecanisme de coordonare adecvate care să implice toți actorii competenți în lupta împotriva fraudei care afectează fondurile de coeziune ale UE.

În Bulgaria, unde 60 % dintre cazurile examinate de Curte fuseseră respinse sau clasate de parchet, nici AFCOS, nici autoritățile de management nu analizează în mod sistematic motivele de respingere. În Ungaria, AFCOS nu are o imagine de ansamblu asupra măsurilor efectiv puse în aplicare ca parte a procesului de gestionare antifraudă sau asupra evoluției cazurilor raportate. AFCOS din România desfășoară activități de coordonare exclusiv pe baza unor acorduri bilaterale încheiate cu fiecare dintre autoritățile responsabile de programe, dar nu există niciun mecanism național de coordonare multilaterală care să implice toate părțile interesate. În Spania, instituirea unui organism menit să sprijine AFCOS prin coordonarea tuturor părților implicate în lupta împotriva fraudei este în suspans de la instituirea AFCOS-ului în 2016⁴⁷.

Curtea a identificat un exemplu de bună practică de coordonare în Letonia (a se vedea caseta 5).

Concluzii și recomandări

În cadrul acestui audit, Curtea a evaluat dacă autoritățile de management și-au îndeplinit în mod corespunzător responsabilitățile în fiecare etapă a procesului de gestionare antifraudă: prevenirea fraudei, detectarea fraudei și reacția la situații de fraudă (inclusiv raportarea fraudelor și recuperarea fondurilor plătite în mod necuvenit). În acest scop, Curtea a evaluat dacă autoritățile de management:

1. au elaborat politici antifraudă, au efectuat o evaluare aprofundată a riscurilor și au pus în aplicare măsuri de prevenire și de detectare adecvate; și
2. au reacționat în mod adecvat la cazurile de fraudă detectate în coordonare cu AFCOS-urile și cu alte organisme antifraudă competente.

Concluzia generală a Curții este că, deși s-au înregistrat îmbunătățiri cu privire la modul în care autoritățile de management identifică riscurile de fraudă și elaborează măsuri preventive, este în continuare necesar ca acestea să consolideze detectarea fraudelor, reacția la situațiile de fraudă și coordonarea luptei antifraudă.

În general, autoritățile de management nu dispun de o politică antifraudă specifică

Autoritățile de management rareori elaborează o politică antifraudă formală sau un document similar unic în care să precizeze măsurile de prevenire și de detectare a fraudei, precum și de reacție la situații de fraudă (corectarea și urmărirea penală), pe care le-au conceput în urma unei evaluări a riscurilor. Curtea consideră că elaborarea și publicarea unei politici antifraudă formale sub forma unui document unic, de sine stătător, este esențială pentru a transmite determinarea unei autorități de management de a combate frauda în mod activ. Acest lucru este deosebit de relevant, întrucât numai 10 state membre au adoptat o strategie națională antifraudă pe baza recomandării Comisiei. Curtea consideră că lipsa unor dispoziții care să impună autorităților de management să adopte politici antifraudă formale reprezintă o lacună în concepția cadrului antifraudă pentru perioada 2014‑2020 (punctele 18-21).

1. Statele membre care nu dispun de o strategie națională antifraudă (a se vedea punctul 20 și nota de subsol 19) ar trebui să elaboreze o astfel de strategie. Aceasta ar trebui, cel puțin:
• să se bazeze pe evaluarea riscurilor existente și să fie elaborată cu implicarea unor actori cu competențe în diferite domenii (gestionari de fonduri ale UE, organe de anchetă și organe de urmărire penală competente în materie de fraudă etc.);
• să prezinte măsuri concrete privind prevenirea, detectarea, anchetarea și urmărirea penală a fraudelor, precum și privind recuperarea și sancțiunile;
• să conțină dispoziții specifice pentru monitorizarea punerii în aplicare a măsurilor antifraudă și pentru măsurarea rezultatelor; și
• să atribuie în mod explicit responsabilități pentru punerea în aplicare, monitorizarea, coordonarea și evaluarea comparativă a măsurilor antifraudă.
2. Cu excepția cazului în care există o strategie suficient de detaliată la nivel național, Comisia ar trebui să solicite autorităților de management să adopte o politică sau o declarație antifraudă formală care să acopere programele operaționale aflate sub responsabilitatea acestora. Această politică ar trebui să servească drept sursă unică de referință care să specifice strategiile pentru dezvoltarea unei culturi antifraudă, alocarea responsabilităților pentru combaterea fraudei, mecanismele de raportare a suspiciunilor de fraudă și modul în care diferiți actori trebuie să coopereze în conformitate cu cerința esențială nr. 7 și cu orientările Comisiei.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2019

În conformitate cu abordarea privind toleranța zero în ceea ce privește frauda, în cursul negocierilor și al procesului de aprobare a RDC pentru perioada 2021‑2027, colegiuitorii ar putea lua în considerare opțiunea de a face obligatorie adoptarea unor strategii sau a unor politici naționale antifraudă.

Autoritățile de management evaluează în mod sistematic riscurile de fraudă, dar acest proces ar mai putea fi îmbunătățit

În conformitate cu dispozițiile cadrului de control pentru perioada 2014‑2020, în prezent autoritățile de management evaluează în mod sistematic riscurile de fraudă (în mare măsură pe baza orientărilor furnizate de Comisie), fapt care constituie o îmbunătățire în lupta împotriva fraudei (punctele 22 și 23). În ceea ce le privește însă pe unele dintre autoritățile de management vizitate de Curte, abordarea acestora este în continuare prea mecanică și nu include contribuții suplimentare din partea altor actori cu competențe în materie, cum ar fi AFCOS-urile, organele de anchetă sau cele de urmărire penală.

În general, autoritățile de management ajung la concluzia că măsurile lor antifraudă existente sunt suficient de adecvate pentru a gestiona riscurile de fraudă. Curtea consideră că această concluzie ar putea fi prea optimistă (punctele 24-28).

Autoritățile de management, în special cele responsabile de programe cu un grad deosebit de ridicat de risc și cu un volum financiar mare, ar trebui să încerce să implice actori externi relevanți cu experiență dovedită în combaterea fraudei (de exemplu, reprezentanți ai organelor de urmărire penală) în evaluarea riscurilor și a caracterului adecvat al măsurilor antifraudă existente.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2019

Autoritățile de management au îmbunătățit măsurile de prevenire a fraudei, dar nu au făcut progrese semnificative în sensul detectării proactive a fraudelor

Măsurile antifraudă suplimentare elaborate pentru perioada 2014‑2020 se concentrează în principal pe măsuri de prevenire, care sunt mai cuprinzătoare decât cele prevăzute pentru perioada 2007‑2013 (punctele 29-32).

Măsurile de detectare a fraudei pentru perioada 2014‑2020 rămân însă în mare măsură aceleași ca pentru perioada 2007‑2013, care au fost concepute în contextul unui cadru de control mai puțin strict (punctele 33-35). Autoritățile de management nu utilizează suficient analiza datelor pentru detectarea fraudei, iar majoritatea statelor membre vizitate de Curte nu au utilizat pe deplin potențialul instrumentului Arachne (punctele 36-38).

Autoritățile de management nu au înregistrat progrese semnificative în sensul detectării „proactive” a fraudei, de exemplu prin verificarea în mod specific a existenței unor înțelegeri secrete în domeniul achizițiilor publice (punctul 33). Deși autoritățile de management consideră că liniile telefonice de urgență și mecanismele de avertizare constituie metode foarte eficace de detectare a fraudei, mai puțin de jumătate dintre autoritățile de management care au răspuns la sondajul Curții le utilizează efectiv (punctele 34 și 35).

În plus, nu este posibil să se evalueze eficacitatea măsurilor de prevenire sau de detectare a fraudei, întrucât autoritățile de management nu dispun de proceduri pentru monitorizarea punerii lor în aplicare sau pentru evaluarea eficacității acestora (punctele 40 și 41).

1. Autoritățile de management care nu utilizează în prezent instrumente de analiză a datelor privind frauda, în special Arachne, ar trebui să înceapă să utilizeze astfel de instrumente pentru capacitatea lor de a identifica riscurile de fraudă într-un mod sistematic și eficient din punctul de vedere al costurilor.
2. Comisia, în calitatea sa de autoritate de supraveghere în cadrul gestiunii partajate, ar trebui să promoveze în mod activ utilizarea unor metode „proactive” și a altor metode noi de detectare a fraudei prin diseminarea în mod regulat de cazuri specifice de bune practici.
3. În cooperare cu AFCOS-urile, Comisia ar trebui să dezvolte mecanisme minime pentru monitorizarea și evaluarea punerii în aplicare și a eficacității măsurilor de prevenire și de detectare a fraudei.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2021

În cursul negocierilor și al procesului de aprobare a RDC pentru perioada 2021‑2027, colegiuitorii ar putea lua în considerare opțiunea de a face obligatorie utilizarea unor instrumente adecvate de analiză a datelor (de exemplu, Arachne) pentru perioada de programare 2021‑2027, cu scopul de a îmbunătăți eficacitatea detectării fraudelor la un cost relativ redus.

Autoritățile de management nu raportează toate cazurile de fraudă pentru rapoartele PIF și nu le transmit organelor de anchetă și celor de urmărire penală

În ceea ce privește reacția la situații de fraudă, Curtea a constatat că autoritățile de management nu raportează toate cazurile de fraudă și că acest lucru afectează fiabilitatea ratelor de detectare a fraudelor publicate în rapoartele PIF (punctele 48-57). De asemenea, mai multe autorități de management nu comunică în mod sistematic suspiciunile de fraudă organelor de anchetă sau celor de urmărire penală (punctele 58-60). Curtea a constatat că autoritățile de management se axează pe retragerea finanțării din partea UE și nu recuperează întotdeauna de la autorii fraudelor sumele obținute în mod fraudulos sau nu aplică penalități ori sancțiuni disuasive (punctele 61 și 62). Autoritățile de management nu evaluează în mod satisfăcător nici posibilele implicații orizontale ale cazurilor în care există suspiciuni de fraudă (punctele 63 și 64; caseta 4). Toate aceste aspecte limitează drastic efectul disuasiv al anchetelor în materie de fraudă.

1. Comisia ar trebui să stabilească cerințe clare în materie de raportare a fraudelor pentru organismele din statele membre în general și pentru autoritățile de management în special. Acestea ar trebui să se bazeze pe interpretarea standard dată fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale UE în noua directivă PIF.
2. Comisia ar trebui să solicite autorităților de management să evalueze în mod sistematic implicațiile orizontale ale cazurilor de suspiciuni de fraudă în sistemele lor de gestiune și control.
3. Comisia ar trebui să încurajeze autoritățile de management să comunice toate suspiciunile de fraudă organelor de anchetă sau celor de urmărire penală.
4. Pentru a se asigura că descurajarea este eficace, autoritățile de management ar trebui să ia măsuri proporționale pentru a recupera fondurile publice de la autorii fraudelor și nu doar să retragă sumele afectate din cheltuielile declarate în vederea finanțării din partea UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2019

În timpul negocierilor pentru RDC pentru perioada de programare 2021‑2027, colegiuitorii ar putea lua în considerare introducerea de sancțiuni și penalități specifice pentru persoanele responsabile de fraude îndreptate împotriva intereselor financiare ale UE. În special, ca și în alte domenii de politică, aceste măsuri ar putea include o sancțiune financiară specifică, care ar varia în funcție de impactul financiar al neregulii, sau un mecanism de excludere de la finanțarea din fonduri ale UE pentru un anumit număr de ani.

Lupta împotriva fraudei este afectată de definirea insuficientă a competențelor AFCOS în regulament și de coordonarea redusă între organele statelor membre

În ceea ce privește coordonarea activităților antifraudă, Curtea a constatat variații considerabile la nivelul modului de organizare și de finanțare a AFCOS-urilor (punctele 66-70). În acest sens, propunerea Comisiei de modificare a Regulamentului OLAF nu este suficient de clară în ceea ce privește funcțiile minime ale unui AFCOS. Evoluția cazurilor de fraudă nu este raportată și urmărită în mod adecvat (punctele 71-73), deoarece AFCOS-urile nu au întotdeauna acces la informații privind evoluția cazurilor de fraudă care fac obiectul unei anchete. Absența frecventă a coordonării are un impact negativ asupra eficacității luptei împotriva fraudei (punctele 74-78).

Comisia ar trebui să încurajeze statele membre să extindă rolul AFCOS-urilor de coordonare cu autoritățile de management pentru ca acesta să includă asigurarea unei legături cu toate organele naționale însărcinate cu anchetarea sau cu urmărirea penală a suspiciunilor de fraudă.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: până la sfârșitul anului 2019

Respectând dreptul statelor membre la flexibilitate în definirea și organizarea propriei activități de combatere a fraudei în conformitate cu principiul subsidiarității, colegiuitorii UE ar putea lua în considerare stabilirea unor funcții minime pentru AFCOS-uri. Acest lucru ar putea fi realizat, de exemplu, în contextul procesului legislativ actual de modificare a Regulamentului OLAF, astfel încât să se garanteze AFCOS-urilor un rol de coordonare eficace. Funcțiile AFCOS-urilor ar putea include cel puțin următoarele:

• asigurarea unei legături între autoritățile de management (și celelalte autorități responsabile de programe) și alte organisme din statele membre implicate în combaterea fraudei, în special organele de anchetă și cele de urmărire penală;
• monitorizarea evoluției cazurilor individuale și raportarea către Comisie cu privire la acțiunile de urmărire întreprinse de autoritățile de management responsabile, cu respectarea corespunzătoare a confidențialității anchetelor în curs; și
• certificarea anuală, în vederea elaborării rapoartelor PIF de către Comisie, a faptului că informațiile înregistrate în IMS sunt complete, fiabile, exacte și actualizate.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera II, condusă de doamna Iliana IVANOVA, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 27 martie 2019.

Pentru Curtea de Conturi

Klaus-Heiner LEHNE
Președinte

Note

¹ Din aceste definiții au fost eliminate referirile la veniturile UE.

² Articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului din 18 decembrie 1995 privind protecția intereselor financiare ale Comunităților Europene („Regulamentul PIF”) (JO L 312, 23.12.1995, p. 1).

³ Articolul 1 litera (a) din anexa la Actul Consiliului din 26 iulie 1995 de elaborare a Convenției privind protejarea intereselor financiare ale Uniunii Europene („Convenția PIF”).

⁴ Celelalte fonduri ESI sunt Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (FEPAM).

⁵ Articolul 58 litera (h), articolul 70 alineatul (1) litera (b) și articolul 98 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de stabilire a anumitor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1260/1999 (JO L 210, 31.7.2006, p. 25, versiunea consolidată) și articolul 20 alineatul (2) litera (a), articolul 28 alineatul (1) literele (e) și (n), articolul 28 alineatul (2), articolul 30 și articolul 33 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei din 8 decembrie 2006 de stabilire a normelor de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului (JO L 371, 27.12.2006, p. 1, versiunea consolidată).

⁶ Articolul 72 și articolul 125 alineatul (4) litera (c) din Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 de stabilire a unor dispoziții comune privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune, Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime, precum și de stabilire a unor dispoziții generale privind Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european, Fondul de coeziune și Fondul european pentru pescuit și afaceri maritime (JO L 347, 20.12.2013, p. 320), denumit în continuare „regulamentul privind dispozițiile comune” sau „RDC”. În cuprinsul prezentului raport, Curtea se referă la „procesul de gestionare antifraudă”, care corespunde termenului „ciclu de gestionare antifraudă” utilizat de Comisie în documentele sale de orientare.

⁷ Orientările Comisiei pentru statele membre și autoritățile programului – Evaluarea riscului de fraudă și măsuri antifraudă eficace și proporționale (EGESIF 14-0021), pagina 11.

⁸ Secțiunea 2.2.1 din Joint Anti-fraud Strategy 2015‑2020 for ERDF, CF, ESF, FEAD, EGF, EUSF and EMFF (Strategia antifraudă comună pentru perioada 2015‑2020 pentru FEDR, FC, FSE, FEAD, FEG, FSUE și FEPAM), Ares(2015) 6023058 din 23 decembrie 2015 (disponibilă la adresa: https://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT%20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015-2020.pdf).

⁹ Articolul 3 alineatul (4) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO L 248, 18.9.2013, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE, Euratom) 2016/2030 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2016 (JO L 317, 23.11.2016, p. 1).

¹⁰ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS) (Notă de orientare privind principalele sarcini și responsabilități ale unui serviciu de coordonare a luptei antifraudă), 13 noiembrie 2013, Ares(2013) 3403880.

¹¹ Acronimul PIF vine din expresia protection des intérêts financiers, din limba franceză, și se referă în general la protecția intereselor financiare ale UE.

¹² Articolul 17 alineatul (1) din Directiva 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final din 3 septembrie 2018.

¹⁴ Anexa statistică la Raportul PIF pe 2017, pagina 93. Rata de detectare a fraudelor este raportul dintre sumele implicate în cazurile raportate ca fiind frauduloase și plățile efectuate în perioada de programare 2007‑2013 (pagina 91). Acest indicator nu include fraudele nedetectate sau neraportate.

¹⁵ Orientările Comisiei pentru statele membre și autoritățile programului – Evaluarea riscului de fraudă și măsuri antifraudă eficace și proporționale (EGESIF 14-0021 din 16 iunie 2014), pagina 11.

¹⁶ Orientările Comisiei pentru statele membre și autoritățile programului – Evaluarea riscului de fraudă și măsuri antifraudă eficace și proporționale (EGESIF 14-0021 din 16 iunie 2014), Manualul OLAF privind rolul auditorilor din statele membre în prevenirea și detectarea fraudelor (octombrie 2014) și Orientări privind o metodologie comună pentru evaluarea sistemelor de management și control din statele membre (EGESIF 14-0010-final din 18 decembrie 2014).

¹⁷ Articolul 30 din Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei din 3 martie 2014 de completare a Regulamentul (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (JO L 138, 13.5.2014, p. 5) și anexa IV la acest regulament, anexă care definește cerințele esențiale ale sistemelor de gestiune și control și clasificarea acestor sisteme în ceea ce privește funcționarea lor eficace – în special cerința esențială nr. 7 (punerea efectivă în aplicare a unor măsuri antifraudă proporționale).

¹⁸ În acest sens, conceptul de politică antifraudă formală corespunde „programului de gestionare a riscului de fraudă”, definit de Asociația Examinatorilor de Fraudă Certificați (Association of Certified Fraud Examiners – ACFE) în manual său intitulat „Manualul examinatorilor de fraudă certificați” (Fraud examiners manual) sau în „Ghidul privind gestionarea riscului de fraudă” (Fraud Risk Management Guide) pe care ACFE l-a elaborat împreună cu Comitetul Organizațiilor de Sponsorizare a Comisiei Treadway (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission – COSO), precum și conceptului de „strategii formale de combatere a fraudei și a corupției”, definit de Institutul Acreditat pentru Finanțe Publice și Contabilitate Publică (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy – CIPFA) în codul său intitulat „Cod de practici privind gestionarea riscului de fraudă și de corupție” (Code of practice on managing the risk of fraud and corruption).

¹⁹ Există strategii naționale antifraudă în 10 dintre cele 28 de state membre: Bulgaria, Cehia, Grecia, Franța, Croația, Italia, Letonia, Ungaria, Malta și Slovacia. România are de asemenea o strategie națională antifraudă, dar aceasta nu mai este de actualitate (sursa: Raportul PIF pe 2017, pagina 12). Statele membre care nu au adoptat o strategie națională sunt următoarele: Belgia, Danemarca, Germania, Estonia, Irlanda, Spania, Cipru, Lituania, Luxemburg, Țările de Jos, Austria, Polonia, Portugalia, Slovenia, Finlanda, Suedia și Regatul Unit.

²⁰ Articolul 30 și anexa IV.

²¹ Articolul 11 și anexa III la propunerea Comisiei de regulament privind dispozițiile comune pentru perioada 2021‑2027, COM(2018) 375 din 29 mai 2018.

²² În documentul de orientare, Comisia a elaborat un model de evaluare a riscului de fraudă bazat pe 31 de riscuri inerente standard, subdivizate la rândul lor în 40 de riscuri și care includ 128 de controale de atenuare recomandate, toate acestea fiind structurate în jurul a patru procese de gestionare generice (selecția solicitanților, punerea în aplicare și verificarea operațiunilor, certificarea și plățile, precum și achizițiile directe efectuate de autoritățile de management). Documentul nu acoperă însă instrumentele financiare sau riscurile legate de ajutoarele de stat.

²³ DG REGIO, Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States (Prevenirea fraudei și a corupției în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene – ținând seama de practicile din statele membre ale UE), octombrie 2018, disponibil la adresa: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303‑2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Informații suplimentare cu privire la pactele de integritate sunt disponibile pe site-ul Comisiei la adresa http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Inspirați din cei prezentați de Comisie în nota sa de informare din 18 februarie 2009 privind indicatorii de fraudă pentru FEDR, FSE și FC.

²⁶ Este în însăși natura fraudelor care aduc atingere fondurilor politicii de coeziune a UE ca autorii să identifice limitările controalelor existente și să încerce să le exploateze pentru a obține câștiguri ilicite, directe sau indirecte.

²⁷ În special studiul mondial privind frauda și abuzurile profesionale intitulat Report to the Nations, publicat în 2018 de Asociația Examinatorilor de Fraudă Certificați (ACFE). Potrivit acestui studiu, frauda este detectată în principal prin intermediul avertizărilor (tip-offs), indiferent dacă acestea sunt făcute de salariați, de clienți, de concurenți sau de surse anonime.

²⁸ Instrumentul „Semnalați cazuri de fraudă” (Report fraud) este disponibil la adresa https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_ro.

²⁹ Punctele 3, 12, 21, 23 și 32 din Avizul nr. 4/2018 al Curții de Conturi Europene referitor la propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind protecția persoanelor care raportează încălcări ale dreptului Uniunii.

³⁰ A se vedea comunicatul de presă IP/19/1604 al Comisiei, intitulat „Comisia Europeană salută acordul provizoriu pentru o mai bună protecție a avertizorilor de integritate în întreaga UE” (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_ro.htm).

³¹ Orientările Comisiei pentru statele membre și autoritățile programului – Evaluarea riscului de fraudă și măsuri antifraudă eficace și proporționale (EGESIF 14-0021).

³² Studiul DG REGIO intitulat „Prevenirea fraudei și a corupției în cadrul fondurilor structurale și de investiții europene – ținând seama de practicile din statele membre ale UE”, pagina 51.

³³ Cele două nereguli au fost raportate de Slovacia și au o valoare de aproape 0,6 miliarde de euro. Prin definiție, acestea se află într-un stadiu incipient al procesului de gestionare a fraudei și încă mai pot evolua în mod semnificativ.

³⁴ Articolul 122 alineatul (2) din RDC, articolele 3 și 4 din Regulamentul delegat (UE) 2015/1970 al Comisiei de completare a Regulamentului (UE) nr. 1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului cu dispoziții specifice privind raportarea neregulilor (JO L 293, 10.11.2015, p. 1) și articolul 28 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1828/2006 al Comisiei (norme de punere în aplicare).

³⁵ Raportul special nr. 01/2019 al Curții de Conturi Europene, intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”, punctele 21-32.

³⁶ Raportul special nr. 01/2019, intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”, punctul 29.

³⁷ Anexa IV la Regulamentul delegat (UE) nr. 480/2014 al Comisiei din 3 martie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1303/2013.

³⁸ Suma care trebuia recuperată în legătură cu aceste 84 de cazuri de fraudă era de 7 milioane de euro.

³⁹ Raportul special nr. 01/2019, intitulat „Combaterea fraudei legate de cheltuielile UE: este necesar să se acționeze”, punctele 112-115.

⁴⁰ Interval calculat pe baza informațiilor înregistrate în IMS. Așa cum s-a precizat deja, aceste informații nu sunt întotdeauna corecte.

⁴¹ O constatare primară administrativă sau judiciară (PACA) este prima evaluare scrisă efectuată de o autoritate competentă care concluzionează că o neregulă ar putea fi frauduloasă, fără a aduce atingere unei eventuale reevaluări a dosarului. Constatările primare administrative sau judiciare se pot prezenta într-o varietate de forme, cum ar fi un raport de verificare a gestiunii întocmit de o autoritate de management sau de un organism intermediar, un raport de audit elaborat de autoritatea de audit, de Comisie sau de Curte ori decizia de punere sub acuzare adoptată de un procuror sau de un judecător în scopul inițierii unei anchete penale oficiale.

⁴² Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 11 septembrie 2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) (JO L 248, 18.9.2013, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE, Euratom) 2016/2030 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 octombrie 2016 (JO L 317, 23.11.2016, p. 1).

⁴³ Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS) (Notă de orientare privind principalele sarcini și responsabilități ale unui serviciu de coordonare a luptei antifraudă), 13 noiembrie 2013, Ares(2013) 3403880.

⁴⁴ Propunere de regulament al Parlamentului European și al Consiliului de modificare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 883/2013 privind investigațiile efectuate de Oficiul European de Luptă Antifraudă (OLAF) în ceea ce privește cooperarea cu Parchetul European și eficacitatea investigațiilor OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD)

⁴⁵ Raportul Comisiei către Parlamentul European și Consiliu privind Evaluarea aplicării Regulamentului (UE, EURATOM) nr. 883/2013, SWD(2017) 332 final.

⁴⁶ Avizul nr. 8/2018 referitor la propunerea Comisiei din 23 mai 2018 de modificare a Regulamentului nr. 883/2013 în ceea ce privește cooperarea cu Parchetul European și eficacitatea investigațiilor OLAF – a se vedea în special punctele 16, 38 și 39.

⁴⁷ Decretul regal care reglementează componența și funcționarea acestui organism a fost în cele din urmă adoptat la 1 martie 2019 și publicat la 19 martie 2019.

⁴⁸ Link către studiu: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ Orientările Comisiei menționează următoarele: „În funcție de rezultatele acestor audituri și de contextul riscurilor de fraudă identificate, audituri de monitorizare pot fi desfășurate ori de câte ori este necesar”. Se recomandă o abordare specifică și proporțională.

⁵⁰ A se vedea documentul SWD(2018) 386 final 2/2, punctul 4.3, paginile 86-88.

⁵¹ A se vedea documentul COM(2015) 386 final, punctul 4.2.2, pagina 23.

⁵² JO L 283, 31.10.2017, p.1.

⁵³ A se vedea Raportul PIF pe 2014 – COM(2015) 386 final din 31/07/2015, recomandarea 1, pagina 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 din 13/12/2016), elaborat în cadrul subgrupului COCOLAF privind „Prevenirea fraudei” în cooperare cu experții naționali.

⁵⁵ A se vedea documentul SWD(2016) 237 final, punctul 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 din 21.11.2017.

⁵⁷ (SWD(2015) 154 final, punctul 3.2, paginile 57-61).

⁵⁸ A se vedea SWD(2015) 154 final, punctul 3.2, paginile 57-61.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit II – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente investițiilor pentru coeziune, creștere și incluziune –, condusă de doamna Iliana Ivanova, membră a Curții de Conturi Europene. Auditul a fost condus de domnul Henri Grethen, membru al Curții de Conturi Europene, asistat de: Ildikó Preiss, atașat în cadrul cabinetului; Juan Ignacio González Bastero, manager principal; Jorge Guevara López, coordonator (CFE); Dana Christina Ioniță, Sandra Dreimane (CFE), Florence Fornaroli, Efstratios Varetidis, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva și Janka Nagy-Babos, auditori. Thomas Everett a furnizat sprijin lingvistic.

De la stânga la dreapta: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2019

© Uniunea Europeană, 2019

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei. Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre de informare Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

La telefon sau prin e-mail
Europe Direct este un serviciu care vă oferă răspunsuri la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696; sau
• prin e-mail, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa, la: https://europa.eu/european-union/contact_ro

Publicații ale UE
Puteți descărca sau comanda publicații ale UE gratuite și contra cost pe site-ul EU Bookshop, la: https://publications.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de informare (a se vedea https://europa.eu/european-union/contact_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex, la: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=ro

Datele deschise ale UE
Portalul de date deschise al UE (http://data.europa.eu/euodp/ro/home?) oferă acces la seturi de date din UE. Datele pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale.