Καταπολέμηση της απάτης στο πλαίσιο των δαπανών της ΕΕ για τη συνοχή: οι διαχειριστικές αρχές πρέπει να ενισχύσουν τον εντοπισμό, την αντιμετώπιση και τον συντονισμό

Σύνοψη

Στη νομοθεσία της ΕΕ, η απάτη ορίζεται ως εκ προθέσεως παράβαση, η οποία είναι, ή θα μπορούσε να είναι, επιζήμια για τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η ΕΕ και τα κράτη μέλη φέρουν από κοινού την ευθύνη για την καταπολέμηση της απάτης και οποιασδήποτε άλλης παράνομης δραστηριότητας, όπως η διαφθορά, εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Την περίοδο 2013‑2017, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη εντόπισαν περισσότερες από 4 000 ενδεχομένως δόλιες παρατυπίες. Η στήριξη της ΕΕ που επηρεάστηκε από αυτές τις παρατυπίες ανήλθε σε σχεδόν 1,5 δισεκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων ποσοστό 72 % αφορούσε την πολιτική συνοχής της ΕΕ. Στον συγκεκριμένο τομέα, οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών είναι υπεύθυνες για τη θέσπιση αναλογικών και αποτελεσματικών μέτρων για την καταπολέμηση της απάτης, λαμβάνοντας υπόψη τους εντοπισθέντες κινδύνους. Τα μέτρα αυτά πρέπει να καλύπτουν στο σύνολό της τη «διαδικασία διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης» (πρόληψη της απάτης, εντοπισμός και αντιμετώπιση των περιπτώσεων απάτης, έως και την κατάρτιση εκθέσεων για τις εντοπισθείσες περιπτώσεις και την ανάκτηση των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών). Όσον αφορά την περίοδο 2007‑2013, το ποσοστό της εντοπισθείσας απάτης σε σχέση με τη χρηματοδότηση της ΕΕ στον τομέα της συνοχής κυμαινόταν από 0 % έως 2,1 %, αναλόγως του κράτους μέλους.

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, αξιολογήσαμε κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές εκπλήρωσαν με τον κατάλληλο τρόπο τις υποχρεώσεις τους σε κάθε στάδιο της διαδικασίας διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης. Για τον σκοπό αυτό, εξετάσαμε κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές:

1. ανέπτυξαν πολιτικές για την καταπολέμηση της απάτης, διενήργησαν εμπεριστατωμένη εκτίμηση του κινδύνου και υλοποίησαν πρόσφορα μέτρα πρόληψης και εντοπισμού, και
2. αντέδρασαν καταλλήλως στις περιπτώσεις απάτης που εντοπίστηκαν, σε συντονισμό με τα άλλα όργανα καταπολέμησης της απάτης.

Διαπιστώσαμε ότι την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020, οι διαχειριστικές αρχές βελτίωσαν την αξιολόγηση του κινδύνου απάτης κατά τη χρήση της χρηματοδότησης του τομέα της συνοχής, χρησιμοποιώντας στις περισσότερες περιπτώσεις το έτοιμο προς χρήση εργαλείο που περιλαμβάνεται στις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής. Εντούτοις, ορισμένες από αυτές τις αναλύσεις δεν ήταν αρκούντως εμπεριστατωμένες. Μολονότι βελτίωσαν τα μέτρα πρόληψης της απάτης, δεν σημείωσαν σημαντική πρόοδο ως προς τον προληπτικό εντοπισμό της. Επιπροσθέτως, σε σπάνιες μόνο περιπτώσεις ανέπτυξαν διαδικασίες για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση του αντικτύπου των μέτρων πρόληψης και εντοπισμού που εφαρμόστηκαν.

Όσον αφορά την αντιμετώπιση της απάτης, οι διαχειριστικές αρχές, σε συντονισμό με άλλα όργανα καταπολέμησης της απάτης, δεν αντέδρασαν δεόντως σε όλες τις εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης. Συγκεκριμένα, οι ρυθμίσεις υποβολής εκθέσεων δεν είναι ικανοποιητικές, αρκετές διαχειριστικές αρχές δεν γνωστοποιούν συστηματικά στις αρμόδιες αρχές τις υπόνοιες απάτης, τα διορθωτικά μέτρα έχουν περιορισμένο αποτρεπτικό αποτέλεσμα και ο συντονισμός των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης είναι ανεπαρκής. Διαπιστώσαμε επίσης ότι το ποσοστό εντοπισμού απάτης για την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013, το οποίο αναφέρεται στην έκθεση της Επιτροπής σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ για το έτος 2017, δεν απεικονίζει πιστά το επίπεδο της απάτης που όντως εντοπίστηκε στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, αλλά αποτελεί περισσότερο ένδειξη των περιπτώσεων απάτης που αυτά αποφάσισαν να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή.

Ως αποτέλεσμα του ελέγχου μας, συνιστούμε:

1. στα κράτη μέλη να καταρτίσουν εθνική στρατηγική καταπολέμησης της απάτης, εάν δεν διαθέτουν ήδη. Εξαιρουμένων των περιπτώσεων στις οποίες υπάρχει επαρκώς λεπτομερής στρατηγική σε εθνικό επίπεδο, η Επιτροπή πρέπει να ζητήσει από τις διαχειριστικές αρχές να αναπτύξουν επίσημες στρατηγικές και πολιτικές για την καταπολέμηση της απάτης εις βάρος των πόρων της ΕΕ,
2. στις διαχειριστικές αρχές να ενισχύσουν την αξιοπιστία της εκτίμησης του κινδύνου απάτης, με τη συμμετοχή στη διαδικασία εξωτερικών ενδιαφερόμενων παραγόντων,
3. στα κράτη μέλη και την Επιτροπή να βελτιώσουν τα μέτρα εντοπισμού της απάτης, τα μεν κράτη μέλη γενικεύοντας τη χρήση εργαλείων ανάλυσης δεδομένων, η δε Επιτροπή προωθώντας ενεργά τη χρήση νέων μεθόδων εντοπισμού της απάτης, προληπτικών ή άλλων,
4. στην Επιτροπή να παρακολουθεί τους μηχανισμούς αντιμετώπισης της απάτης, ώστε να διασφαλίζει τη συνεπή εφαρμογή τους, και
5. στην Επιτροπή να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να διευρύνουν τα καθήκοντα των AFCOS, με σκοπό τη βελτίωση του συντονισμού.

Κατά τις διαπραγματεύσεις και τη διαδικασία έγκρισης του κανονισμού κοινών διατάξεων για την περίοδο 2021‑2027, οι συννομοθέτες πρέπει να εξετάσουν τα εξής ενδεχόμενα:

• να καταστήσουν υποχρεωτική, αφενός, την έγκριση εθνικών στρατηγικών ή πολιτικών για την καταπολέμηση της απάτης, και, αφετέρου, τη χρήση κατάλληλων εργαλείων ανάλυσης δεδομένων (π.χ. Arachne),
• να θεσπίσουν κυρώσεις και ποινές για όσους διαπράττουν απάτη εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ,

Οι συννομοθέτες της ΕΕ, σεβόμενοι βεβαίως τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών να ορίζουν και να οργανώνουν τις δραστηριότητές τους για την καταπολέμηση της απάτης σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, πρέπει να εξετάσουν το ενδεχόμενο καθορισμού των ελάχιστων καθηκόντων των υπηρεσιών για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (AFCOS) στα κράτη μέλη, προκειμένου να διαδραματίζουν αποτελεσματικά τον συντονιστικό ρόλο τους.

Εισαγωγή

Η καταπολέμηση της απάτης στην ΕΕ

Στη νομοθεσία της ΕΕ γίνεται διάκριση μεταξύ¹:

• της «μη δόλιας παρατυπίας», που ορίζεται ως κάθε παράβαση διάταξης του ενωσιακού δικαίου που προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονομικού φορέα, με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός της ΕΕ ή προϋπολογισμός διαχειριζόμενος από αυτή, εξαιτίας αδικαιολόγητης δαπάνης².
• της «δόλιας παρατυπίας» (ή «απάτης»), που ορίζεται ως³ κάθε εκ προθέσεως πράξη ή παράλειψη που σχετίζεται με:

τη χρήση ή την υποβολή πλαστών, ανακριβών ή ελλιπών δηλώσεων ή εγγράφων, με αποτέλεσμα την αχρεώστητη είσπραξη ή παρακράτηση πόρων που προέρχονται από τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ ή από τους προϋπολογισμούς των οποίων η διαχείριση ασκείται από την ΕΕ ή για λογαριασμό της·

την αποσιώπηση πληροφοριών κατά παράβαση ειδικής υποχρέωσης, με τα αυτά αποτελέσματα· ή

τη μη κατά προορισμό χρήση αυτών των πόρων, για σκοπούς άλλους από αυτούς για τους οποίους χορηγήθηκαν αρχικώς.

Το άρθρο 325 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) ορίζει ότι η ΕΕ (εκπροσωπούμενη από την Επιτροπή) και τα κράτη μέλη φέρουν από κοινού την ευθύνη για την καταπολέμηση της απάτης και οποιασδήποτε άλλης παράνομης δραστηριότητας εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Η υποχρέωση αυτή καλύπτει το σύνολο των εσόδων και των προγραμμάτων δαπανών της ΕΕ και όλους τους τομείς πολιτικής.

Η πολιτική συνοχής της ΕΕ διαρθρώνεται γύρω από τρία από τα ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία⁴ (ΕΔΕΤ): το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ) και το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο (ΕΚΤ), τα οποία είναι γνωστά από κοινού ως τα ταμεία της πολιτικής συνοχής της ΕΕ. Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη εφαρμόζουν από κοινού τα ταμεία αυτά μέσω επιχειρησιακών προγραμμάτων (ΕΠ), στα οποία αναφέρεται λεπτομερώς ο τρόπος με τον οποίο τα κράτη μέλη θα διαθέσουν τη χρηματοδότηση της ΕΕ κατά τη διάρκεια μιας περιόδου προγραμματισμού:

• την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013 τα ΕΠ στον τομέα της Συνοχής ανήλθαν σε 440, εκ των οποίων τα δύο τρίτα σχεδόν έχουν ήδη κλείσει.
• τα 389 ΕΠ της περιόδου προγραμματισμού 2014‑2020 βρίσκονται ακόμη εν εξελίξει.

Στο επίπεδο της Επιτροπής, δύο γενικές διευθύνσεις είναι υπεύθυνες για την εφαρμογή της πολιτικής συνοχής της ΕΕ: η Γενική Διεύθυνση Απασχόλησης, Κοινωνικών Υποθέσεων και Ένταξης και η Γενική Διεύθυνση Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης. Στα κράτη μέλη, συμμετέχουν στην υλοποίηση και τον έλεγχο κάθε ΕΠ τρία διαφορετικά είδη «αρχών προγράμματος»:

• η διαχειριστική αρχή (αρμόδια για την υλοποίηση του ΕΠ),
• η αρχή πιστοποίησης (αρμόδια για την υποβολή αιτήσεων πληρωμών στην Επιτροπή και για την κατάρτιση των ετήσιων λογαριασμών του ΕΠ), και
• η αρχή ελέγχου (αρμόδια για τη διατύπωση ανεξάρτητης γνώμης σχετικά με την αξιοπιστία των λογαριασμών, τη νομιμότητα των πραγματοποιηθεισών δαπανών και τη λειτουργία των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου).

Το νομικό πλαίσιο για την πολιτική συνοχής της ΕΕ για την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013 καθιστούσε τα κράτη μέλη υπεύθυνα για την πρόληψη, τον εντοπισμό και τη διόρθωση των παρατυπιών (περιλαμβανομένης της απάτης), καθώς και για την ανάκτηση ποσών καταβληθέντων αχρεωστήτως⁵. Η απαίτηση αυτή διατυπώνεται με ακόμη μεγαλύτερη σαφήνεια στον κανονισμό περί κοινών διατάξεων (ΚΚΔ) για την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020, σύμφωνα με τον οποίο οι διαχειριστικές αρχές οφείλουν να «θέσουν σε εφαρμογή αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης, λαμβάνοντας υπόψη τους εντοπισθέντες κινδύνους»⁶. Η Επιτροπή συνιστά⁷ στις διαχειριστικές αρχές να παρεμβαίνουν στο σύνολο της διαδικασίας διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης (βλέπε γράφημα 1), η οποία περιλαμβάνει την πρόληψη, καθώς και τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των περιπτώσεων απάτης (συμπεριλαμβανομένων κυρίως της παρουσίασης στοιχείων για τις εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης και της ανάκτησης ποσών καταβληθέντων αχρεωστήτως). Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή εφαρμόζει την αρχή της μηδενικής ανοχής στην απάτη και τη διαφθορά⁸.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει του πλαισίου COSO.

H Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) είναι ο κύριος φορέας καταπολέμησης της απάτης σε επίπεδο ΕΕ. Συμβάλλει στον σχεδιασμό και την εφαρμογή της πολιτικής της Επιτροπής για την καταπολέμηση της απάτης και διεξάγει διοικητικές έρευνες σε σχέση με υποθέσεις απάτης, διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης δραστηριότητας σε βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ.

Στο επίπεδο των κρατών μελών, οι διαχειριστικές αρχές δεν είναι οι μόνες υπεύθυνες για την εφαρμογή των μέτρων για την καταπολέμηση της απάτης. Από το 2013, κάθε κράτος μέλος υποχρεούται να ορίσει μια υπηρεσία για τον συντονισμό της καταπολέμησης της απάτης (AFCOS), η οποία διευκολύνει την αποτελεσματική συνεργασία και ανταλλαγή πληροφοριών, συμπεριλαμβανομένων πληροφοριών επιχειρησιακού χαρακτήρα, με την OLAF⁹. Στο πλαίσιο περαιτέρω κατευθυντήριων οδηγιών¹⁰, η Επιτροπή διευκρίνισε ότι οι AFCOS θα έχουν ως αποστολή τον συντονισμό, εντός του κράτους μέλους, όλων των νομοθετικών, διοικητικών και ερευνητικών υποχρεώσεων και δραστηριοτήτων που συνδέονται με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, οι αρχές των κρατών μελών αναφέρουν στην Επιτροπή τις περιπτώσεις υπόνοιας απάτης ή διαπιστωμένης απάτης (καθώς και άλλες παρατυπίες), μέσω του συστήματος διαχείρισης παρατυπιών (IMS) που φιλοξενείται στην πλατφόρμα πληροφοριών της OLAF για την καταπολέμηση της απάτης.

Τα αναφερόμενα κρούσματα απάτης στον τομέα της πολιτικής συνοχής της ΕΕ είναι πολύ περισσότερα σε σύγκριση με άλλους τομείς δαπανών

Στις 5 Ιουλίου 2017, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενέκριναν την οδηγία (ΕΕ) 2017/1371 σχετικά με την καταπολέμηση, μέσω του ποινικού δικαίου, της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης («οδηγία PIF»¹¹). Η οδηγία αυτή παρέχει κοινό ορισμό της απάτης κατά των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, ιδίως στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων. Τα κράτη μέλη οφείλουν να την μεταφέρουν στην εθνική νομοθεσία τους μέχρι τις 6 Ιουλίου 2019¹².

Τον Σεπτέμβριο του 2018, η Επιτροπή δημοσίευσε την 29η ετήσια έκθεσή της σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης¹³ (εφεξής αναφερόμενη ως «έκθεση PIF του 2017»). Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, η Επιτροπή καταρτίζει την έκθεση αυτή βάσει των πληροφοριών που διαβιβάζουν τα κράτη μέλη μέσω του συστήματος IMS (βλέπε σημείο 07). Από την ανάλυση της έκθεσης PIF του 2017 προκύπτει ότι αναφέρονται πολύ περισσότερες περιπτώσεις απάτης (περιπτώσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης ή περιπτώσεις διαπιστωμένης απάτης) στον τομέα της πολιτικής συνοχής της ΕΕ σε σύγκριση με άλλους τομείς: Η συνοχή αντιστοιχεί μόλις στο ένα τρίτο του προϋπολογισμού, αλλά στο 39 % του συνόλου των αναφερόμενων κρουσμάτων απάτης και στο 72 % του συνολικού ποσού που αφορούν τα κρούσματα αυτά (βλέπε γράφημα 2).

Πηγή: Έκθεση PIF του 2017 - Στατιστικό παράρτημα, Μέρος II (Δαπάνες).

Σύμφωνα με τα στοιχεία στα οποία βασίζεται η έκθεση PIF του 2017, οι παρατυπίες που αναφέρθηκαν από τα κράτη μέλη ως δόλιες αντιστοιχούν στο 0,44 % των πόρων της ΕΕ που καταβλήθηκαν για τον τομέα της πολιτικής συνοχής. Ο δείκτης αυτός είναι γνωστός ως «ποσοστό εντοπισμού απάτης (ΠΕΑ)»¹⁴ και διαφοροποιείται σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών (βλέπε γράφημα 3), κυμαινόμενος μεταξύ 0 % και 2,1 % της χρηματοδότησης της ΕΕ για τον τομέα της συνοχής καθ’ όλη την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013. Η έκθεση PIF του 2017 δεν παρέχει διευκρινίσεις για το σημαντικά υψηλότερο ποσοστό εντοπισμού απάτης που αναφέρθηκε για τη Σλοβακία. Η μέση επιμέρους αξία κάθε παρατυπίας που θεωρήθηκε δόλια ανέρχεται σε 0,8 εκατομμύρια ευρώ.

Σημ.: Για τον υπολογισμό του ποσοστού εντοπισμού απάτης που παρουσιάζεται στο συγκεκριμένο γράφημα δεν λαμβάνονται υπόψη οι παρατυπίες που αφορούν την πολιτική αλιείας (οι οποίες περιλαμβάνονται στις στατιστικές που δημοσίευσε η Επιτροπή στο πλαίσιο των πολιτικών συνοχής και αλιείας και δεν αυξάνουν το ποσοστό εντοπισμού απάτης για το σύνολο της ΕΕ). Δεν λαμβάνονται επίσης υπόψη τα πολυκρατικά προγράμματα ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας. Παρ’ όλα αυτά, τα συγκεκριμένα προγράμματα λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό του μέσου όρου της ΕΕ στο γράφημα. Όσον αφορά τα κράτη μέλη με μηδενικό ποσοστό εντοπισμού απάτης, η Φινλανδία και το Λουξεμβούργο δεν ανέφεραν δόλιες παρατυπίες, ενώ η Ιρλανδία και η Σουηδία ανέφεραν ορισμένες παρατυπίες χαμηλής οικονομικής αξίας.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει της έκθεσης PIF του 2017, Στατιστικό παράρτημα, σ. 93.

Θεωρήσαμε αναγκαία την αξιολόγηση των εργασιών που είχαν πραγματοποιήσει οι διαχειριστικές αρχές, δεδομένου ότι βρίσκονται στην πρώτη γραμμή του αγώνα κατά της απάτης στον τομέα της πολιτικής συνοχής της ΕΕ. Σύμφωνα με την Επιτροπή¹⁵, η εμπεριστατωμένη εκτίμηση του κινδύνου που οδηγεί στη λήψη πρόσφορων μέτρων πρόληψης και εντοπισμού από τις διαχειριστικές αρχές, αφενός, και οι συντονισμένες και έγκαιρες έρευνες από τις αρμόδιες αρχές (κατά κανόνα τις αστυνομικές ή εισαγγελικές αρχές), αφετέρου, θα μπορούσαν, σε συνδυασμό μεταξύ τους, να μειώσουν σημαντικά τον κίνδυνο απάτης στον τομέα της πολιτικής συνοχής και να λειτουργήσουν αποτρεπτικά κατά της απάτης. Ο έλεγχός μας διαρθρώθηκε γύρω από αυτές τις δύο ευρείες πτυχές.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Αποφασίσαμε να ελέγξουμε τις εργασίες των διαχειριστικών αρχών για την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα της πολιτικής συνοχής, λόγω του καίριου ρόλου που διαδραματίζουν και θα εξακολουθήσουν να διαδραματίζουν κατά την περίοδο προγραμματισμού 2021‑2027. Αξιολογήσαμε κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές ασκούν με τον κατάλληλο τρόπο τις αρμοδιότητές τους σε κάθε στάδιο της διαδικασίας διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης: πρόληψη της απάτης, εντοπισμός και αντιμετώπιση των περιπτώσεων απάτης (συμπεριλαμβανομένης της παρουσίασης στοιχείων σχετικά με την απάτη και της ανάκτησης των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών). Για τον σκοπό αυτό, αξιολογήσαμε κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές:

1. ανέπτυξαν πολιτικές για την καταπολέμηση της απάτης, διενήργησαν εμπεριστατωμένη εκτίμηση κινδύνου και υλοποίησαν πρόσφορα μέτρα πρόληψης και εντοπισμού, και
2. αντέδρασαν καταλλήλως στις εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης, σε συντονισμό με τις ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές, καθώς και με τις AFCOS, λαμβανομένης υπόψη της δομής των υπηρεσιών αυτών στα κράτη μέλη όπου πραγματοποιήσαμε επίσκεψη.

Εξετάσαμε τον ρόλο που διαδραματίζουν στον τομέα της πολιτικής συνοχής οι διαχειριστικές αρχές και οι AFCOS στα κράτη μέλη. Ελέγξαμε τις διαχειριστικές αρχές των επιχειρησιακών προγραμμάτων που χρηματοδοτήθηκαν από τα τρία κύρια ευρωπαϊκά διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία (ΕΔΕΤ) όσον αφορά την πολιτική συνοχής, δηλαδή το ΤΣ, το ΕΚΤ και το ΕΤΠΑ. Αποφασίσαμε να αποκλείσουμε τον στόχο της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ, επειδή στα έργα που χρηματοδοτούνται από τα αντίστοιχα ΕΠ συμμετέχουν εταίροι από διάφορες χώρες, υπό την εποπτεία των αρχών διαφόρων κρατών μελών.

Εξετάσαμε με ποιον τρόπο οι διαχειριστικές αρχές έλαβαν υπόψη τους, στο πλαίσιο της διαχείρισης της διαδικασίας καταπολέμησης της απάτης, το νομικό και στρατηγικό πλαίσιο καταπολέμησης της απάτης των κρατών μελών, ιδίως στις περιπτώσεις που υφίστατο εθνική στρατηγική καταπολέμησης της απάτης. Καλέσαμε όλες τις διαχειριστικές αρχές να συμμετάσχουν σε έρευνα για τα μέτρα πρόληψης και εντοπισμού της απάτης και λάβαμε απαντήσεις από τις αρχές 23 κρατών μελών.

Πραγματοποιήσαμε επισκέψεις στα εξής επτά κράτη μέλη: Βουλγαρία, Γαλλία, Ουγγαρία, Ελλάδα, Λετονία, Ρουμανία και Ισπανία. Για την επιλογή των εν λόγω κρατών μελών, λάβαμε υπόψη μας τα ποσοστά εντοπισμού απάτης και τον αριθμό των περιπτώσεων απάτης που παρουσιάστηκαν στην έκθεση PIF του 2016, καθώς και τον συσχετισμό τους με άλλους διαθέσιμους δείκτες κινδύνου απάτης. Κατά τη διάρκεια των επισκέψεών μας, συναντηθήκαμε με εκπροσώπους των αρχών που είναι αρμόδιες για την υλοποίηση 43 ΕΠ συνολικά (22 ΕΠ της περιόδου 2007‑2013 και 21 ΕΠ της περιόδου 2014‑2020), καθώς και με βασικούς παράγοντες για την καταπολέμηση της απάτης (εισαγγελικές αρχές και δικαστικά όργανα, ανακριτικές αρχές, υπηρεσίες καταπολέμησης της απάτης, αρχές ανταγωνισμού). Στα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε, υποβάλαμε σε έλεγχο ένα δείγμα ΕΠ το οποίο επιλέχθηκε κατά κρίση ώστε να είναι αντιπροσωπευτικό όλων των ταμείων (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ και, κατά περίπτωση, ΤΣ), καθώς και μια σειρά ειδών παρεμβάσεων.

Εξετάσαμε τους φακέλους δείγματος 138 παρατυπιών που γνωστοποιήθηκαν ως δόλιες στην Επιτροπή σχετικά με τα 22 ΕΠ που ελέγξαμε για την περίοδο 2007‑2013. Στις περιπτώσεις που το μέγεθος του πληθυσμού το επέτρεπε, εφαρμόσαμε την τυχαία μέθοδο που είναι γνωστή ως δειγματοληψία νομισματικής μονάδας (MUS) για την επιλογή των προς εξέταση παρατυπιών. Δεν αξιολογήσαμε το έργο των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών ή των δικαστικών οργάνων, ωστόσο εξετάσαμε τον συντονισμό και την επικοινωνία των διαχειριστικών αρχών με αυτά τα όργανα και τις αρχές.

Οι διαπιστώσεις που διατυπώνονται στην έκθεση αυτή συμπληρώνουν εκείνες της ειδικής έκθεσης αριθ. 01/2019 με τίτλο «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων», η οποία δημοσιεύθηκε στις 10 Ιανουαρίου 2019. Η εν λόγω έκθεση καλύπτει τον σχεδιασμό και την υλοποίηση της στρατηγικής καταπολέμησης της απάτης της Επιτροπής. Στην έκθεση αυτή, επικεντρωθήκαμε ιδιαιτέρως στον ρόλο της OLAF, αλλά εξετάσαμε επίσης το έργο των γενικών διευθύνσεων της Επιτροπής που είναι υπεύθυνες για την εφαρμογή της πολιτικής συνοχής της ΕΕ, σε σχέση με τις πολιτικές καταπολέμησης της απάτης (βλέπε σημείο 04).

Παρατηρήσεις

Πολιτική καταπολέμησης της απάτης, μέτρα πρόληψης και εντοπισμού της απάτης

Οι διαχειριστικές αρχές δεν διαθέτουν, γενικώς, συγκεκριμένη πολιτική για την καταπολέμηση της απάτης

Η Επιτροπή κατήρτισε κατευθυντήριες οδηγίες προκειμένου να βοηθήσει τα κράτη μέλη και τις διαχειριστικές αρχές να συμμορφωθούν με τη νομική υποχρέωσή τους να θέσουν σε εφαρμογή αναλογικά και αποτελεσματικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης.

• Στο επίπεδο των κρατών μελών, η Επιτροπή συνιστά την έγκριση εθνικών στρατηγικών καταπολέμησης της απάτης για την προστασία των ΕΔΕΤ, με στόχο τη διασφάλιση της ομοιογενούς και αποτελεσματικής εφαρμογής των μέτρων για την καταπολέμηση της απάτης, ιδίως στην περίπτωση που οι οργανωτικές δομές των κρατών μελών είναι αποκεντρωμένες.
• Στο επίπεδο των επιχειρησιακών προγραμμάτων, η Επιτροπή συνιστά στις διαχειριστικές αρχές να αναπτύξουν μια δομημένη προσέγγιση για την καταπολέμηση της απάτης, με άξονα τα τέσσερα βασικά στοιχεία της διαδικασίας διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης: την πρόληψη, τον εντοπισμό, τη διόρθωση και τη δίωξη¹⁶.

Η Επιτροπή καθόρισε περαιτέρω συγκεκριμένα κριτήρια για την αξιολόγηση του τρόπου με τον οποίο οι διαχειριστικές αρχές εκπληρώνουν τις νομικές υποχρεώσεις τους για τη θέσπιση αναλογικών και αποτελεσματικών μέτρων για την καταπολέμηση της απάτης¹⁷.

Η Επιτροπή συνιστά στις διαχειριστικές αρχές να εφαρμόζουν επίσημη πολιτική για την καταπολέμηση της απάτης¹⁸, προκειμένου να καθίσταται σαφής η αποφασιστικότητά τους να καταπολεμήσουν και να αντιμετωπίσουν το φαινόμενο αυτό. Η πολιτική αυτή πρέπει να περιλαμβάνει, πιο συγκεκριμένα, στρατηγικές για την ανάπτυξη μιας νοοτροπίας που καταδικάζει την απάτη, καθώς και για την κατανομή των αρμοδιοτήτων για την αντιμετώπιση της απάτης. Θεωρούμε ότι οι διαχειριστικές αρχές θα έπρεπε να είχαν καταρτίσει επίσημη πολιτική καταπολέμησης της απάτης ή αντίστοιχο αυτοτελές έγγραφο, στο οποίο να αναφέρονται τα μέτρα πρόληψης, εντοπισμού και αντιμετώπισης των περιπτώσεων απάτης, και να γίνεται σαφές στους υπαλλήλους τους, στους δικαιούχους ενωσιακής χρηματοδότησης και στις άλλες αρχές ότι έχουν ληφθεί και εφαρμόζονται μέτρα για την αντιμετώπιση της απάτης.

Κατά τη διάρκεια των επισκέψεών μας διαπιστώσαμε ότι ελάχιστες τέτοιες πολιτικές παίρνουν τη μορφή επίσημων εγγράφων αναφοράς, στα οποία να συνοψίζονται τα μέτρα που πρέπει να εφαρμόζονται σε κάθε στάδιο της διαδικασίας διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης για την αντιμετώπιση των εντοπισθέντων κινδύνων απάτης. Παραδείγματα επίσημων πολιτικών κατά της απάτης εντοπίσαμε μόνο στη Λετονία, σε συγκεκριμένους ενδιάμεσους φορείς στην Ισπανία, καθώς και στη Γαλλία (όπου η πολιτική δεν έχει δημοσιοποιηθεί). Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις χρειάστηκε να συμβουλευθούμε σειρά εγγράφων διαχείρισης και εγχειριδίων διαδικασιών προκειμένου να αποκτήσουμε πλήρη εικόνα των μέτρων καταπολέμησης της απάτης. Εκτιμούμε ότι η απουσία επίσημων πολιτικών καταπολέμησης της απάτης περιορίζει την ικανότητα των κρατών μελών να εποπτεύουν και να συντονίζουν τα μέτρα καταπολέμησης της απάτης, καθώς και να αξιολογούν την αποτελεσματικότητά τους. Αυτό αποκτά ακόμη μεγαλύτερη σημασία αν ληφθεί υπόψη ότι μόνο δέκα κράτη μέλη έχουν εγκρίνει εθνική στρατηγική καταπολέμησης της απάτης¹⁹ βάσει της σύστασης της Επιτροπής (βλέπε σημείο 18).

Θεωρούμε επίσης ότι η απουσία διατάξεων που να υποχρεώνουν τις διαχειριστικές αρχές να εγκρίνουν επίσημες πολιτικές καταπολέμησης της απάτης αποτελεί αδυναμία του σχεδιασμού του πλαισίου καταπολέμησης της απάτης της περιόδου 2014‑2020. Επιπλέον, ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμός (EΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής (ο οποίος συμπληρώνει τον ΚΚΔ την περίοδο 2014‑2020) δεν αναφέρει τις ανεπάρκειες στην εφαρμογή αναλογικών και αποτελεσματικών μέτρων καταπολέμησης της απάτης, στο πλαίσιο του προσδιορισμού των «σοβαρών ανεπαρκειών», οι οποίες θα μπορούσαν να οδηγήσουν από μόνες τους σε αναστολή πληρωμών ή σε δημοσιονομικές διορθώσεις στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων²⁰. Κατά συνέπεια, κατά την αξιολόγηση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου, δίνεται μικρότερη βαρύτητα στη χρήση μέτρων καταπολέμησης της απάτης σε σύγκριση με άλλες πτυχές. Στην πρόταση της Επιτροπής για τον ΚΚΔ της περιόδου 2021‑2027 τα μέτρα καταπολέμησης της απάτης δεν αναφέρονται ως ένας από τους αναγκαίους πρόσφορους όρους²¹, τους οποίους θα πρέπει να πληρούν τα κράτη μέλη προτού να μπορέσουν να λάβουν χρηματοδότηση από την ΕΕ στον τομέα της συνοχής.

Οι διαχειριστικές αρχές προβαίνουν συστηματικά σε εκτίμηση του κινδύνου απάτης, ωστόσο υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης της διαδικασίας αυτής

Οι διαχειριστικές αρχές εντοπίζουν συστηματικά τους κινδύνους απάτης

Η σημαντικότερη αλλαγή σε σύγκριση με την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013 είναι ότι οι διαχειριστικές αρχές πρέπει πλέον να προβαίνουν σε εκτίμηση του κινδύνου απάτης σύμφωνα με τις απαιτήσεις του πλαισίου δικλίδων ελέγχου της περιόδου 2014‑2020 (βλέπε σημείο 05). Η διαδικασία αυτή επιτρέπει στις διαχειριστικές αρχές, αφενός, να διαπιστώσουν την καταλληλότητα των υφιστάμενων εσωτερικών δικλίδων ελέγχου να αντιμετωπίσουν τους κινδύνους που συνδέονται με διαφορετικά σενάρια απάτης και, αφετέρου, να εντοπίσουν τομείς στους οποίους είναι αναγκαίες πρόσθετες δικλίδες ελέγχου.

Μεταξύ άλλων θεμάτων που αφορούν την καταπολέμηση της απάτης, οι κατευθυντήριες οδηγίες της EGESIF που απευθύνονται στα κράτη μέλη και τις διαχειριστικές αρχές (βλέπε σημείο 18) καλύπτουν το ζήτημα της εκτίμησης του κινδύνου απάτης και, μάλιστα, προτείνουν ένα έτοιμο προς χρήση εργαλείο για τη διενέργεια της εκτίμησης αυτής²². Όλες οι διαχειριστικές αρχές στις οποίες πραγματοποιήσαμε επίσκεψη στο πλαίσιο του ελέγχου μας συμμορφώνονταν με την υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης του κινδύνου απάτης, γεγονός που συνιστά πρόοδο όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο αντιμετωπίζουν την καταπολέμηση της απάτης στον τομέα της συνοχής. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων, οι αρχές εφάρμοζαν το μοντέλο εκτίμησης του κινδύνου απάτης που ανέπτυξε η Επιτροπή ή μια δική τους εκδοχή του μοντέλου αυτού.

Στις 28 Νοεμβρίου 2018, η Επιτροπή δημοσίευσε τα αποτελέσματα μελέτης²³ που πραγματοποίησε εξωτερικός ανάδοχος τον Δεκέμβριο του 2016, σχετικά με τις πρακτικές που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη για την πρόληψη της απάτης και της διαφθοράς ανταποκρινόμενα στις ειδικές διατάξεις που θεσπίστηκαν για την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα της μελέτης, οι νέες νομοθετικές απαιτήσεις, ιδίως όσον αφορά τη διαδικασία εκτίμησης του κινδύνου απάτης, συνέβαλαν στη μεγαλύτερη τυποποίηση και συστηματοποίηση των προσπαθειών των κρατών μελών για την καταπολέμηση της απάτης. Εντούτοις, η μελέτη κατέληξε επίσης στο συμπέρασμα ότι ορισμένες αρχές ενδεχομένως υποεκτιμούν τα επίπεδα κινδύνου κατά την αυτοαξιολόγησή τους (βλέπε πλαίσιο 1).

Υπάρχουν περιθώρια περαιτέρω βελτίωσης σε ορισμένους τομείς

Εντούτοις, διαπιστώνουμε ότι ορισμένες από τις διαχειριστικές αρχές που επισκεφθήκαμε προσεγγίζουν μηχανιστικά την εκτίμηση του κινδύνου απάτης, γεγονός που υποδεικνύει ότι προκρίνουν τον τύπο έναντι της ουσίας.

Επιπλέον, ο εντοπισμός των κινδύνων απάτης βασίζεται κατά κανόνα στην πείρα τους, χωρίς πρόσθετη βοήθεια από άλλους φορείς με γνώσεις επί του θέματος (υπηρεσίες συντονισμού της καταπολέμησης της απάτης, ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές ή άλλες εξειδικευμένες υπηρεσίες).

Κατά τις επισκέψεις μας στα κράτη μέλη, εντοπίσαμε ενδείξεις ότι οι εκτιμήσεις του κινδύνου απάτης αρκετών διαχειριστικών αρχών και ενδιάμεσων φορέως ενδεχομένως να ήταν ανεπαρκείς:

• Στη Βουλγαρία, η αρχή ελέγχου είχε ήδη διαπιστώσει ότι ορισμένες διαχειριστικές αρχές είχαν εσφαλμένα κατατάξει συγκεκριμένους κινδύνους απάτης ως χαμηλούς και δεν εφάρμοσαν πρόσθετες διαδικασίες δικλίδων ελέγχου για να τους αντιμετωπίσουν.
• Στη Γαλλία, οι διαχειριστικές αρχές που επισκεφθήκαμε δεν είχαν εκτιμήσει τον αντίκτυπο των πρόσθετων δικλίδων ελέγχου στον υπολειπόμενο κίνδυνο απάτης.
• Στην Ισπανία, όπου η ευθύνη για την εκτίμηση του κινδύνου απάτης έχει εν μέρει ανατεθεί στους ενδιάμεσους φορείς, στο πλαίσιο μιας ανεξάρτητης εκτίμησης για λογαριασμό της διαχειριστικής αρχής εντοπίστηκαν προβλήματα συνοχής μεταξύ των εντοπισθέντων κινδύνων και των προβλεπόμενων δικλίδων ελέγχου (π.χ. ορισμένοι κίνδυνοι δεν καλύπτονταν από σχέδιο δράσης ή προβλέπονταν δικλίδες ελέγχου σε τομείς που είχαν χαρακτηριστεί «άνευ αντικειμένου»).
• Σε ένα από τα ΕΠ που ελέγχθηκαν στη Ρουμανία, ενδιάμεσοι φορείς με παρόμοια καθήκοντα που διαχειρίζονταν παρόμοια ποσά χρηματοδοτήσεων πραγματοποίησαν εκτιμήσεις του κινδύνου απάτης καταλήγοντας σε διαφορετικά αποτελέσματα.
• Στην Ουγγαρία, διαπιστώσαμε ότι η εκτίμηση του κινδύνου απάτης δεν ήταν επαρκώς εμπεριστατωμένη (δεν λάμβανε υπόψη τα αποτελέσματα προηγούμενων ελέγχων) και δεν εντόπιζε κινδύνους που σχετίζονταν συγκεκριμένα με τα είδη των δράσεων και δικαιούχων που κάλυπταν τα ΕΠ.

Σε όλες σχεδόν τις περιπτώσεις, οι διαχειριστικές αρχές κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι τα υφιστάμενα μέτρα καταπολέμησης της απάτης αντιμετωπίζουν τους εντοπισθέντες κινδύνους απάτης. Δεδομένων των αδυναμιών που εντοπίστηκαν, θεωρούμε ότι το συμπέρασμα αυτό ίσως είναι υπερβολικά αισιόδοξο.

Οι διαχειριστικές αρχές ενίσχυσαν τα μέτρα πρόληψης της απάτης, δεν σημείωσαν όμως σημαντική πρόοδο ως προς τον προληπτικό εντοπισμό της

Οι διαχειριστικές αρχές προσδοκάται να αναπτύξουν, για την αντιμετώπιση των εντοπισθέντων κινδύνων, αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα πρόληψης και εντοπισμού της απάτης, κατά τρόπο που να μειώνεται σημαντικά η δυνατότητα διάπραξης απάτης.

Οι διαχειριστικές αρχές ανέπτυξαν συγκεκριμένα μέτρα πρόληψης της απάτης για την περίοδο 2014‑2020

Διαπιστώσαμε ότι τα πρόσθετα μέτρα καταπολέμησης της απάτης που αναπτύχθηκαν για την περίοδο 2014‑2020 επικεντρώνονται σε μεγάλο βαθμό στις δράσεις πρόληψης, οι οποίες είναι περισσότερο ολοκληρωμένες από εκείνες που είχαν εφαρμοστεί την περίοδο 2007‑2013. Στο πλαίσιο της έρευνάς μας καταδείχθηκε ότι τα εν λόγω πρόσθετα προληπτικά μέτρα περιλαμβάνουν κυρίως επιμόρφωση για την ενημέρωση και την ευαισθητοποίηση του προσωπικού σε θέματα απάτης, πολιτικές σχετικά με τη σύγκρουση συμφερόντων και δεοντολογικές κατευθυντήριες οδηγίες για τους υπαλλήλους και τους δικαιούχους, καθώς και δημοσίευση υψηλού επιπέδου θεσμικών δηλώσεων για την καταπολέμηση της απάτης.

Στο πλαίσιο της έρευνάς μας κατέστη επίσης σαφές ότι οι διαχειριστικές αρχές θεωρούν τα μέτρα ενημέρωσης και ευαισθητοποίησης σε θέματα απάτης (τόσο την επιμόρφωση για το προσωπικό όσο και τα μέτρα που στοχεύουν στους ενδιάμεσους φορείς και τους δικαιούχους έργων), τις πολιτικές για τη σύγκρουση συμφερόντων και τους κώδικες δεοντολογίας ως τον αποτελεσματικότερο τρόπο πρόληψης της απάτης στη χρήση της ενωσιακής χρηματοδότησης στον τομέα της συνοχής (βλέπε γράφημα 4). Άλλα μέτρα πρόληψης της απάτης, όπως τα προγράμματα υποστήριξης των υπαλλήλων (που έχουν στόχο τη μείωση της πίεσης που ασκείται στους υπαλλήλους που ασχολούνται με υποθέσεις απάτης) και τα συστήματα ανταμοιβής (στο πλαίσιο των οποίων οι διαχειριστικές αρχές δημοσιοποιούν την πρόθεσή τους να ανταμείβουν τους μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος που καταγγέλλουν περιπτώσεις απάτης) δεν χρησιμοποιούνται συχνά, μολονότι θεωρούνται αρκούντως αποτελεσματικά.

Πηγή: Έρευνα του ΕΕΣ σε επίπεδο διαχειριστικών αρχών.

Αρκετά κράτη μέλη υιοθέτησαν μια περισσότερο καινοτόμο προσέγγιση για την πρόληψη της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, όπως με τη συμμετοχή οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στην παρακολούθηση της εκτέλεσης των δημόσιων συμβάσεων ή την υλοποίηση εκστρατειών που στοχεύουν στην αμφισβήτηση της κοινωνικής αποδοχής ορισμένων δόλιων συμπεριφορών (βλέπε πλαίσιο 2).

Τα μέτρα εντοπισμού της απάτης για την περίοδο 2014‑2020 παραμένουν σε μεγάλο βαθμό ίδια με εκείνα της περιόδου 2007‑2013

Μολονότι η υποχρέωση διενέργειας εκτίμησης του κινδύνου απάτης επέφερε μεγαλύτερη εστίαση στην πρόληψη της απάτης, οι διαχειριστικές αρχές ανέπτυξαν ελάχιστες πρόσθετες μεθόδους εντοπισμού για την περίοδο 2014‑2020. Αντ' αυτού, συνεχίζουν να βασίζονται στις εσωτερικές δικλίδες ελέγχου και τις διαδικασίες που εφαρμόζονταν ήδη την περίοδο 2007‑2013, κατά την οποία το πλαίσιο δικλίδων ελέγχου ήταν λιγότερο αυστηρό (βλέπε γράφημα 5). Πρόκειται κυρίως για επιτόπιες εξακριβώσεις (ελέγχους), εσωτερικούς μηχανισμούς αναφοράς περιπτώσεων απάτης και, σε μικρότερο βαθμό, τον προσδιορισμό συγκεκριμένων δεικτών απάτης²⁵ («κόκκινες σημαίες»). Τόσο μέσω της έρευνάς μας όσο και κατά τις επισκέψεις μας στα κράτη μέλη, διαπιστώσαμε ελάχιστους πρόσθετους προληπτικούς ελέγχους για τον εντοπισμό της απάτης (π.χ. συγκεκριμένους ελέγχους για αθέμιτη σύμπραξη στις δημόσιες συμβάσεις, όπως τη σημειωτική ανάλυση των προσφορών που ελήφθησαν ή τον εντοπισμό προσφορών με ασυνήθη χαρακτηριστικά).

Πηγή: Έρευνα του ΕΕΣ σε επίπεδο διαχειριστικών αρχών.

Πρακτικά προβλήματα περιορίζουν τη χρησιμότητα των ανοικτών τηλεφωνικών γραμμών για μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος που καταγγέλλουν περιπτώσεις απάτης

Στο πλαίσιο της έρευνάς μας καταδείχθηκε ότι οι διαχειριστικές αρχές χρησιμοποιούν ελάχιστα τις ανοικτές τηλεφωνικές γραμμές για μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος που καταγγέλλουν περιπτώσεις απάτης, μολονότι θεωρούν, γενικώς, ότι το εργαλείο αυτό αποτελεί αποτελεσματική μέθοδο εντοπισμού της απάτης. Οι ανοικτές τηλεφωνικές γραμμές για την καταγγελία περιπτώσεων απάτης και οι άλλοι μηχανισμοί καταγγελίας δυσλειτουργιών επιτρέπουν στις διαχειριστικές αρχές (και σε άλλες αρμόδιες αρχές των κρατών μελών) να ενημερώνονται για πιθανές περιπτώσεις απάτης, οι οποίες δεν εντοπίστηκαν στο πλαίσιο των άλλων δικλίδων ελέγχου²⁶. Διάφορες μελέτες δείχνουν ότι οι μέθοδοι αυτές θεωρούνται ως η σημαντικότερη πηγή καταγγελίας περιπτώσεων απάτης²⁷. Κατά τη διάρκεια των επισκέψεών μας, αξιολογήσαμε τους μηχανισμούς καταγγελίας δυσλειτουργιών και εντοπίσαμε ορισμένα πρακτικά προβλήματα στη χρήση τους. Παραδείγματος χάριν, οι μηχανισμοί δεν εξασφαλίζουν πάντοτε την ανωνυμία και υπάρχει κίνδυνος να μην είναι αρκετά γνωστοί στους δικαιούχους των έργων και στο κοινό γενικά. Στις περιπτώσεις που υπάρχουν κανονιστικοί περιορισμοί στη χρήση ανώνυμων διαύλων καταγγελίας, οι διαχειριστικές αρχές και οι AFCOS μπορούν σε κάθε περίπτωση να ανακατευθύνουν τους ανώνυμους μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος στο σύστημα καταγγελίας περιπτώσεων απάτης που έχει δημιουργήσει η OLAF²⁸.

Στις 23 Απριλίου 2018, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση οδηγίας για την προστασία των μαρτύρων δημόσιου συμφέροντος. Η οδηγία αυτή αποσκοπούσε στην ενοποίηση των διαφορετικών προσεγγίσεων που επί του παρόντος εφαρμόζουν τα κράτη μέλη και στην ενίσχυση του επιπέδου προστασίας των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις του ενωσιακού δικαίου, συμπεριλαμβανομένων όλων των παραβάσεων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Στη γνώμη μας σχετικά με την πρόταση, η οποία εκδόθηκε στις 15 Οκτωβρίου 2018, διατυπώσαμε την άποψή μας ότι η θέσπιση ή η επέκταση, σε όλα τα κράτη μέλη, μηχανισμών καταγγελίας δυσλειτουργιών θα συμβάλει στη βελτίωση της διαχείρισης των πολιτικών της ΕΕ μέσω των ενεργειών πολιτών και εργαζομένων. Εντούτοις, επισημάναμε επίσης ορισμένους τομείς που εμπνέουν ανησυχία, όπως την υπερβολική πολυπλοκότητα του καθ’ ύλην πεδίου εφαρμογής της πρότασης, που θα μπορούσε να μειώσει την ασφάλεια δικαίου για τους μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος και, επομένως, να τους αποτρέψει από την πραγματοποίηση της καταγγελίας. Επίσης, θίξαμε ζητήματα όπως το γεγονός ότι δεν προβλέπονται σαφείς υποχρεώσεις σχετικά με την ευαισθητοποίηση και την επιμόρφωση των υπαλλήλων, και την πεποίθησή μας ότι τα πρόσωπα που έχουν προβεί σε ανώνυμη καταγγελία δεν πρέπει να στερούνται την προστασία ως μάρτυρες δημόσιου συμφέροντος, εάν η ταυτότητά τους εν συνεχεία αποκαλυφθεί²⁹. Όσον αφορά την έγκριση της εν λόγω οδηγίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τα κράτη μέλη κατέληξαν στις 12 Μαρτίου 2019 σε προσωρινή συμφωνία όσον αφορά νέους κανόνες που θα διασφαλίζουν την προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος που καταγγέλλουν παραβάσεις του δικαίου της ΕΕ³⁰.

Η ανάλυση δεδομένων δεν χρησιμοποιείται αρκετά για τον εντοπισμό της απάτης

Η Επιτροπή ενθαρρύνει τις διαχειριστικές αρχές να χρησιμοποιούν ενεργά την ανάλυση δεδομένων για τον εντοπισμό καταστάσεων εν δυνάμει υψηλού κινδύνου, να διαπιστώνουν τυχόν ενδείξεις («κόκκινες σημαίες») και να βελτιστοποιούν τη στόχευση των μέτρων για την καταπολέμηση της απάτης. Η ανάλυση δεδομένων πρέπει να χρησιμοποιείται συστηματικά κατά την επιλογή των έργων, τις επαληθεύσεις διαχείρισης και τους ελέγχους³¹. Στο πλαίσιο των προσπαθειών καταπολέμησης της απάτης, η Επιτροπή προσφέρει στις διαχειριστικές αρχές ένα ειδικό εργαλείο εξόρυξης δεδομένων (Arachne), προκειμένου να τις βοηθήσει να εντοπίζουν τα έργα που έχουν τις περισσότερες πιθανότητες εμφάνισης κινδύνων απάτης. Σύμφωνα με τις πληροφορίες που λάβαμε από την Επιτροπή, τον Δεκέμβριο του 2018 το εργαλείο Arachne χρησιμοποιούνταν σε 21 κράτη μέλη για 165 ΕΠ, τα οποία αντιστοιχούν στο 54 % της συνολικής ενωσιακής χρηματοδότησης στον τομέα της συνοχής την περίοδο 2014‑2020 (εξαιρουμένης της ευρωπαϊκής εδαφικής συνεργασίας). Στην ειδική έκθεσή μας αριθ. 01/2019, με τίτλο «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων», επισημάναμε τη σημασία του Arachne ως εργαλείου πρόληψης της απάτης. Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, εξετάσαμε τον ρόλο του Arachne ως εργαλείου ανάλυσης δεδομένων για τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης.

Μία από τις σημαντικότερες διαπιστώσεις στις οποίες καταλήξαμε στο πλαίσιο των ελεγκτικών εργασιών μας είναι ότι οι διαχειριστικές αρχές δεν χρησιμοποιούν αρκετά την ανάλυση δεδομένων για τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης. Στο πλαίσιο της έρευνάς μας καταδείχθηκε ότι μόλις μία στις δύο διαχειριστικές αρχές χρησιμοποιεί εργαλεία ανάλυσης δεδομένων για τον σκοπό αυτό (βλέπε γράφημα 5). Παραδείγματος χάριν, το εργαλείο Arachne υποχρησιμοποιείται. Στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη διαπιστώσαμε τα εξής:

• Ένα κράτος μέλος (Ελλάδα) δεν παρείχε πληροφορίες σχετικά με το κατά πόσον το εργαλείο Arachne θα τεθεί σε εφαρμογή στο εγγύς μέλλον. Εντούτοις, οι ελληνικές διαχειριστικές αρχές δεν υιοθέτησαν κάποιο αντίστοιχο εργαλείο ανάλυσης δεδομένων που θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για όλα τα ΕΠ στη χώρα τους.
• Σε τέσσερα από τα υπόλοιπα έξι κράτη μέλη, ακόμη και στις περιπτώσεις που είχαν αποφασίσει να χρησιμοποιούν το εργαλείο Arachne, οι διαχειριστικές αρχές είχαν σημειώσει ελάχιστη πρόοδο στην αναφόρτωση των αναγκαίων επιχειρησιακών δεδομένων ή στη χρήση του εργαλείου στο πλαίσιο των εσωτερικών δικλίδων ελέγχου τους.
• Βάσει του Χάρτη του Arachne, η πρόσβαση επιτρέπεται μόνο στις διαχειριστικές αρχές, τις αρχές πιστοποίησης και τις αρχές ελέγχου. Επομένως, το εργαλείο Arachne δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί αυτομάτως από τις ανακριτικές αρχές.

Διαπιστώσαμε επίσης ότι, σε δύο από τα κράτη μέλη που επισκεφθήκαμε, οι διαχειριστικές αρχές που έχουν ενσωματώσει πλήρως το εργαλείο Arachne στις διαδικασίες διαχείρισής τους, το χρησιμοποίησαν στο πλαίσιο των προσπαθειών τους για την προσαρμογή των μέτρων καταπολέμησης της απάτης ειδικά για τους δικαιούχους υψηλού κινδύνου.

Δεν λάβαμε κάποια πειστική εξήγηση σχετικά με τον λόγο για τον οποίο οι διαχειριστικές αρχές δεν αξιοποιούσαν πλήρως το εργαλείο, το οποίο η Επιτροπή θέτει στη διάθεσή τους δωρεάν. Εντούτοις, η μελέτη της Επιτροπής του Νοεμβρίου 2018 (βλέπε σημείο 24 και πλαίσιο 1) καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι διαχειριστικές αρχές θεωρούν ότι το εργαλείο Arachne, στην τρέχουσα μορφή του, δεν ανταποκρίνεται πλήρως στις ανάγκες τους. Οι συντάκτες της μελέτης θεώρησαν το στοιχείο αυτό αρκετά ανησυχητικό, επειδή η χρησιμότητα του εργαλείου Arachne θεωρείται ότι εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τον αριθμό των ΕΠ των οποίων οι πληροφορίες το τροφοδοτούν³².

Παρ’ όλα αυτά, μπορέσαμε κατά τη διάρκεια των επισκέψεών μας να εντοπίσουμε ορισμένα παραδείγματα ορθής πρακτικής, στο πλαίσιο των οποίων οι αρχές των κρατών μελών είχαν αναπτύξει εργαλεία ανάλυσης δεδομένων για να διευκολύνουν τον εντοπισμό πιθανών κινδύνων απάτης (βλέπε πλαίσιο 3).

Οι διαχειριστικές αρχές δεν διαθέτουν διαδικασίες για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των μέτρων πρόληψης και εντοπισμού της απάτης

Η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη και τις διαχειριστικές αρχές να θεσπίσουν διαδικασίες για την παρακολούθηση της υλοποίησης των μέτρων πρόληψης και εντοπισμού της απάτης. Αυτές πρέπει να περιλαμβάνουν συγκεκριμένες ρυθμίσεις για την παρουσίαση στοιχείων σχετικά με τα μέτρα καταπολέμησης της απάτης που θεσπίστηκαν και με τον τρόπο που αυτά εφαρμόζονται. Τα κράτη μέλη και οι διαχειριστικές αρχές πρέπει να χρησιμοποιούν τα αποτελέσματα της παρακολούθησης για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων και για την αναθεώρηση των στρατηγικών και πολιτικών για την καταπολέμηση της απάτης όταν κρίνεται αναγκαίο.

Με εξαίρεση τη Λετονία, διαπιστώσαμε ότι καμία από τις διαχειριστικές αρχές τις οποίες επισκεφθήκαμε δεν εξετάζει την αποτελεσματικότητα των μέτρων πρόληψης και εντοπισμού της απάτης. Τηρούν ελάχιστα στοιχεία σχετικά με τα μέτρα που εφαρμόζουν και σπανίως τα συνδέουν με συγκεκριμένα αποτελέσματα. Κατά συνέπεια, τα συστήματα καταπολέμησης της απάτης δεν αξιολογούνται όσον αφορά τα πραγματικά αποτελέσματά τους, είτε από τις διαχειριστικές αρχές είτε από οποιαδήποτε άλλη αρχή προγράμματος (π.χ. την αρχή ελέγχου), ή ακόμη και την AFCOS.

Για τις περιόδους προγραμματισμού 2007‑2013 και 2014‑2020 αναφέρθηκαν παρόμοια επίπεδα απάτης

Οι διαχειριστικές αρχές και άλλοι φορείς των κρατών μελών αναφέρουν τις δόλιες και τις μη δόλιες παρατυπίες στην Επιτροπή μέσω του συστήματος IMS. Έως τον Δεκέμβριο του 2018, τα κράτη μέλη (κυρίως διαχειριστικές αρχές και αρχές ελέγχου) είχαν αναφέρει συνολικά 1 925 και 155 δόλιες παρατυπίες σε σχέση με τις περιόδους προγραμματισμού 2007‑2013 και 2014‑2020 αντίστοιχα. Οι παρατυπίες αυτές αφορούσαν περιπτώσεις υπόνοιας απάτης και διαπιστωμένης απάτης σε βάρος κονδυλίων της ΕΕ αξίας 1,6 δισεκατομμυρίων ευρώ (2007‑2013) και 0,7 δισεκατομμυρίων ευρώ (2014‑2020).

Στο γράφημα 6 παρουσιάζεται η εξέλιξη του αριθμού και της αξίας των παρατυπιών που αναφέρθηκαν μέσω του IMS για τις περιόδους προγραμματισμού 2007‑2013 και 2014‑2020. Μέχρι τώρα, έχουν αναφερθεί 155 δόλιες παρατυπίες σχετικά με την περίοδο 2014‑2020, ήτοι κατά 10 % λιγότερες σε σύγκριση με το ίδιο στάδιο της περιόδου προγραμματισμού 2007‑2013 (174). Από οικονομικής άποψης, η κατάσταση είναι αρκετά διαφορετική: ο ενδεχόμενος αντίκτυπος των αναφερθεισών περιπτώσεων απάτης εις βάρος των πόρων της πολιτικής συνοχής της ΕΕ κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014‑2020 (0,7 δισεκατομμύρια ευρώ) είναι υπερτριπλάσιος του αντίστοιχου αντικτύπου κατά το ίδιο στάδιο της προηγούμενης περιόδου (0,2 δισεκατομμύρια ευρώ). Εντούτοις, αυτή η σημαντική αύξηση οφείλεται σε δύο διαφορετικές περιπτώσεις υπόνοιας απάτης που θεωρούμε ότι αποτελούν ακραίες τιμές³³.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων του IMS.

Στην πλειονότητά τους, οι περιπτώσεις απάτης που αναφέρονται στην Επιτροπή διαπιστώνονται στο πλαίσιο επιτόπιων ελέγχων ή αποκαλύπτονται από τις ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές ή από τα μέσα ενημέρωσης

Το IMS περιλαμβάνει ορισμένα πεδία δεδομένων τα οποία χρησιμοποιούνται για την περιγραφή των παρατυπιών και την αναφορά της προόδου των διαδικασιών. Ένα από τα πεδία αυτά αφορά την «πηγή των πληροφοριών που οδήγησε στην υπόνοια για την ύπαρξη παρατυπίας», ήτοι τη μέθοδο εντοπισμού. Βάσει των στοιχείων που καταχωρίστηκαν στο IMS έως και τον Δεκέμβριο του 2018 αναλύσαμε τις πηγές πληροφοριών που οδήγησαν στην αναφορά παρατυπιών ως δόλιων κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013 (βλέπε γράφημα 7). Δεν αξιολογήσαμε τα στοιχεία για την περίοδο 2014‑2020, δεδομένου ότι είναι ακόμη ελλιπέστατα και περιλαμβάνουν ακραίες τιμές (βλέπε σημείο 43).

Αριθμητικά, οι περισσότερες παρατυπίες διαπιστώθηκαν στο πλαίσιο επιτόπιων ελέγχων που διενήργησαν οι αρχές των προγραμμάτων (βλέπε σημείο 04), ακολουθούμενες από εκείνες που εντόπισαν οι ανακριτικές ή οι εισαγγελικές αρχές. Το γεγονός αυτό οδηγεί στο συμπέρασμα ότι αυτά είναι τα πλέον αποτελεσματικά μέσα εντοπισμού της απάτης κατά τη χρήση της χρηματοδότησης του τομέα της συνοχής. Εντούτοις, οι στατιστικές αυτές επηρεάζονται από τη γενικευμένη χρήση των ελέγχων ως μεθόδου εντοπισμού της απάτης (βλέπε σημείο 33 και γράφημα 5). Αν ληφθούν υπόψη τα διακυβευόμενα ποσά, η συντριπτική πλειονότητα των αναφορών δόλιων παρατυπιών έγινε στο πλαίσιο διαδικασιών που κίνησαν άμεσα οι ανακριτικές ή εισαγγελικές αρχές ή ως αποτέλεσμα αποκαλύψεων στον Τύπο και σε άλλα μέσα. Εκτιμούμε ότι τα στατιστικά στοιχεία σχετικά με τις πηγές πληροφοριών για υποθέσεις απάτης, βάσει της οικονομικής αξίας, επηρεάζονται σε μεγάλο βαθμό από την αβεβαιότητα που περιβάλλει τα πραγματικά ποσά, η οποία μειώνεται, ωστόσο, όταν οι πληροφορίες προέρχονται από ανακριτικές ή εισαγγελικές αρχές.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει στοιχείων του IMS.

Αντιμετώπιση της απάτης, έρευνα και συντονισμός μεταξύ των σχετικών φορέων

Η Επιτροπή επιβάλλει στις διαχειριστικές αρχές να λαμβάνουν αποτελεσματικά μέτρα για την αντιμετώπιση της απάτης. Αυτά πρέπει να περιλαμβάνουν σαφείς μηχανισμούς για την αναφορά των υπονοιών απάτης και σαφείς διαδικασίες για την παραπομπή των υποθέσεων στις αρμόδιες ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές. Πρέπει επίσης να υπάρχουν διαδικασίες με τις οποίες να διασφαλίζεται η παρακολούθηση των περιπτώσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης και, ενδεχομένως, η ανάκτηση των πόρων της ΕΕ. Οι διαχειριστικές αρχές πρέπει να συνεργάζονται με τις AFCOS, ενώ είναι ανάγκη να υπάρχει επαρκής συντονισμός μεταξύ όλων των διοικητικών φορέων και οργάνων επιβολής του νόμου.

Το γεγονός ότι οι διαχειριστικές αρχές δεν αναφέρουν όλες τις περιπτώσεις απάτης επηρέασε την αξιοπιστία των ποσοστών εντοπισμού απάτης που δημοσιεύθηκαν στις εκθέσεις PIF

Τα κράτη μέλη πρέπει να χρησιμοποιούν το IMS για να κοινοποιούν στην Επιτροπή τις παρατυπίες που αφορούν ποσά άνω των 10 000 ευρώ, οι οποίες εγείρουν υπόνοιες ή οδηγούν στη διαπίστωση απάτης³⁴. Τα κράτη μέλη πρέπει να αναφέρουν τις περιπτώσεις υπόνοιας απάτης ή διαπιστωμένης απάτης, ακόμη και αν αυτές έχουν διευθετηθεί πριν από την πιστοποίηση των σχετικών δαπανών στην Επιτροπή.

Οι πιθανές περιπτώσεις απάτης δεν αναφέρονται στο σύνολό τους ως τέτοιες στο IMS

Στο γράφημα 3 ανωτέρω, παρουσιάζονται τα ποσοστά εντοπισμού της απάτης για την περίοδο 2007‑2013 όσον αφορά την πολιτική συνοχής της ΕΕ. Τα εν λόγω ποσοστά βασίστηκαν στα στοιχεία του IMS και δημοσιεύθηκαν στην έκθεση PIF του 2017. Στην ειδική έκθεση αριθ. 01/2019, δηλώσαμε ότι τα στοιχεία της έκθεσης PIF για τις εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης ήταν ελλιπή³⁵. Η εκτίμηση αυτή επιβεβαιώθηκε στο πλαίσιο των εργασιών μας για τον συγκεκριμένο έλεγχο. Εντοπίσαμε επίσης αρκετές περιπτώσεις που έθεταν υπό αμφισβήτηση την πληρότητα και την αξιοπιστία των δεδομένων για την απάτη που είχαν καταχωριστεί στο IMS και, κατά συνέπεια, περιορίζουν τη χρησιμότητα του συστήματος για την Επιτροπή και τα κράτη μέλη.

Διαπιστώσαμε ότι δεν ερμηνεύουν όλα τα κράτη μέλη με τον ίδιο τρόπο τον ενωσιακό ορισμό της απάτης (βλέπε σημείο 01). Παραδείγματος χάριν, οι παραβάσεις της νομοθεσίας περί συμπράξεων (νόθευση διαγωνισμών) δεν αναφέρονται πάντοτε ως δόλιες στην Ισπανία, ενώ άλλα κράτη μέλη, όπως η Λετονία, τις αναφέρουν συστηματικά ως τέτοιες.

Εντοπίσαμε περιπτώσεις στο πλαίσιο των οποίων δεν κοινοποιήθηκαν δεόντως στην Επιτροπή παρατυπίες για τις οποίες υπήρχαν σαφείς ενδείξεις απάτης, διότι είχαν εντοπιστεί και διορθωθεί πριν από την πιστοποίηση των σχετικών δαπανών στην Επιτροπή. Ωστόσο, τα κράτη μέλη οφείλουν να αναφέρουν τις υπόνοιες απάτης (ως «απόπειρες διάπραξης απάτης») ακόμη και στην περίπτωση που τελικά δεν υπάρξει συγχρηματοδότηση από την ΕΕ. Στην Ουγγαρία, οι διαχειριστικές αρχές δεν αναφέρουν τις υποθέσεις υπόνοιας απάτης οι οποίες διευθετήθηκαν πριν από την πιστοποίηση στην Επιτροπή. Στην Ισπανία, η διαχειριστική αρχή που είναι υπεύθυνη για το ΕΚΤ παρακράτησε πληρωμές, εν είδει προληπτικού μέτρου, χωρίς να αναφέρει στην Επιτροπή τις δαπάνες που αφορούσαν οι υπόνοιες απάτης που είχαν δημοσιευθεί στον Τύπο.

Διαπιστώσαμε ανακολουθίες στον τρόπο με τον οποίο τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν τις διοικητικές ή νομικές πράξεις για την αναφορά στοιχείων στην Επιτροπή. Παραδείγματος χάριν, η Ρουμανία δεν αναφέρει συστηματικά στο IMS τις εν εξελίξει έρευνες ή αποφάσεις κίνησης δίωξης. Βάσει του ρουμανικού δικαίου, οι υπόνοιες απάτης καταχωρίζονται στο σύστημα μόνον όταν μια διαχειριστική αρχή, η αρχή ελέγχου, η AFCOS ή η OLAF καταρτίσουν συμπληρωματική χωριστή έκθεση ελέγχου/έρευνας, ακόμη και στην περίπτωση που μια έρευνα βρίσκεται ήδη σε εξέλιξη ή έχει ολοκληρωθεί. Ως εκ τούτου, η κοινοποίηση στο IMS καθυστερεί αδικαιολόγητα, και ορισμένες υποθέσεις που εκκρεμούν ενώπιον δικαστηρίων ενδέχεται να αποκλείονται εντελώς από το σύστημα.

Τέλος, διαπιστώσαμε επίσης ότι η AFCOS στην Ουγγαρία έχει σημαντικό αριθμό εκκρεμών υποθέσεων που πρέπει να αναλύσει πριν από την κοινοποίηση στο IMS.

Το IMS περιέχει ορισμένες ανακρίβειες και παρωχημένα στοιχεία

Εντοπίσαμε παραδείγματα ανακριβών ή παρωχημένων στοιχείων στο IMS, ιδίως σε σχέση με την πρόοδο μιας υπόθεσης και τις βασικές ημερομηνίες της διαδικασίας επιβολής κυρώσεων. Αυτό θα μπορούσε να σημαίνει ότι μια διαχειριστική αρχή, ο υπεύθυνος για την επικύρωση των δεδομένων ή η AFCOS δεν έχουν ελέγξει προσεκτικά την ποιότητα των στοιχείων. Μολονότι η κατάσταση αυτή δεν είναι ικανοποιητική, συνήθως δεν επηρεάζει τον αριθμό των περιπτώσεων απάτης που αναφέρονται στο IMS.

Εντοπίσαμε ασυνέπειες στην προσέγγιση που υιοθέτησαν οι διαχειριστικές αρχές για την αξιολόγηση του οικονομικού αντικτύπου των περιπτώσεων ενδεχόμενης απάτης. Ως εκ τούτου, ο τρόπος με τον οποίο προσδιορίζονται ποσοτικά παρόμοια αδικήματα στο IMS μπορεί να διαφέρει μεταξύ των κρατών μελών. Αυτό ισχύει ιδίως στις περιπτώσεις στις οποίες είναι δύσκολο να προσδιοριστεί επακριβώς το ύψος των σχετικών δαπανών (π.χ. συγκρούσεις συμφερόντων κατά την επιλογή έργων ή παραβάσεις των κανόνων περί δημόσιων συμβάσεων).

Η αναφορά λιγότερων περιπτώσεων από τις πραγματικές επηρέασε την αξιοπιστία των ποσοστών εντοπισμού της απάτης

Η έκθεση PIF του 2017 αναφέρει το ποσοστό εντοπισμού της απάτης για κάθε κράτος μέλος, καθώς και για την ΕΕ στο σύνολό της, βάσει των στοιχείων που υποβάλλουν στο IMS οι αρχές των κρατών μελών και οι AFCOS (βλέπε σημείο 07). Δεν περιλαμβάνει ανάλογο συγκριτικό δείκτη για τον αριθμό των παρατυπιών σε ολόκληρη την ΕΕ στον τομέα της πολιτικής συνοχής. Για τον υπολογισμό του εν λόγω αριθμητικού στοιχείου, συγκρίναμε τον αριθμό των δόλιων παρατυπιών που ανέφερε κάθε κράτος μέλος με τους πόρους που είχαν λάβει από την ΕΕ (βλέπε γράφημα 8). Διαπιστώσαμε ότι η Γαλλία αναφέρει τον μικρότερο αριθμό δόλιων παρατυπιών για κάθε ευρώ που λαμβάνει από την ΕΕ. Κατά την άποψή μας, δεν αναφέρει ως οφείλει τις παρατυπίες, συμπεριλαμβανομένων των υποθέσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει της έκθεσης PIF του 2017. Στο συγκεκριμένο γράφημα δεν περιλαμβάνονται η Φινλανδία και το Λουξεμβούργο που δεν ανέφεραν δόλιες παρατυπίες για την εν λόγω περίοδο.

Κατά την άποψή μας, τα ποσοστά εντοπισμού απάτης που δημοσιεύει η Επιτροπή αποτελούν στην πραγματικότητα ποσοστά αναφοράς περιπτώσεων απάτης. Δεν αντικατοπτρίζουν απαραιτήτως την αποτελεσματικότητα των μηχανισμών εντοπισμού των κρατών μελών ούτε τον αριθμό των περιπτώσεων απάτης που πράγματι εντοπίζονται, αλλά μάλλον τον αριθμό των περιπτώσεων τις οποίες τα κράτη μέλη αποφάσισαν να αναφέρουν στην Επιτροπή (βλέπε σημεία 48 έως 52). Στην ειδική έκθεσή μας αριθ. 01/2019, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι η συσχέτιση των ποσοστών εντοπισμού απάτης με τους άλλους δείκτες κινδύνου διαφθοράς είναι αδύναμη³⁶.

Υπό το πρίσμα των προβλημάτων που εντοπίσαμε, θεωρούμε ότι το ποσοστό εντοπισμού απάτης που δημοσιεύθηκε στην έκθεση PIF του 2017 για την πολιτική συνοχής δεν αντιστοιχεί στην πραγματική εικόνα των κρουσμάτων απάτης στα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη.

Αρκετές διαχειριστικές αρχές δεν κοινοποιούν συστηματικά τις υπόνοιες απάτης στις ανακριτικές ή εισαγγελικές αρχές

Για τη μείωση του κινδύνου απάτης και την αποτροπή της απάτης είναι αναγκαία η έγκαιρη και συντονισμένη διερεύνηση των καταγγελιών για απάτη από τα αρμόδια δικαστικά όργανα (αστυνομία, εισαγγελικές αρχές κ.α.). Μολονότι ο εν προκειμένω έλεγχος δεν κάλυψε το έργο των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών, εξετάσαμε τον τρόπο συντονισμού και επικοινωνίας των διαχειριστικών αρχών με αυτά τα όργανα και αρχές.

Για την εφαρμογή στην πράξη της αρχής της αποτροπής της απάτης, οι διαχειριστικές αρχές (ή κάθε άλλη αρχή που εντοπίζει ενδεχόμενες παρατυπίες) πρέπει να κοινοποιούν αμέσως και συστηματικά τις υπόνοιες απάτης στις αρμόδιες ανακριτικές ή εισαγγελικές αρχές, οι οποίες είναι οι μόνες που μπορούν να διαπιστώσουν την πρόθεση εξαπάτησης. Σε αρκετές περιπτώσεις, διαπιστώσαμε ότι οι διαχειριστικές αρχές δεν ανέφεραν συστηματικά τις υπόνοιες απάτης στις αρμόδιες για τη διερεύνηση τέτοιων υποθέσεων αρχές. Στην Ελλάδα, παραδείγματος χάριν, οι διαχειριστικές αρχές δεν είχαν παραπέμψει στις εισαγγελικές αρχές καμία από τις υποθέσεις του δείγματός μας σχετικά με τις οποίες υπήρχαν υπόνοιες απάτης. Στην Ισπανία, δεν εντοπίσαμε συγκεκριμένες οδηγίες ή διαδικασίες που να απαιτούν από τις διαχειριστικές αρχές να αναφέρουν συστηματικά κάθε περίπτωση που εγείρει υπόνοιες απάτης. Η μη κοινοποίηση υποθέσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης περιορίζει σοβαρά το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της ενδεχόμενης έρευνας και δίωξης.

Οι ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές απορρίπτουν τακτικά αιτήματα διερεύνησης ποινικών υποθέσεων που τους έχουν παραπέμψει οι διαχειριστικές αρχές. Αυτό είναι απολύτως φυσιολογικό, δεδομένου ότι μόνο αυτές οι εξειδικευμένες υπηρεσίες διαθέτουν τη νομική ικανότητα και τους ερευνητικούς πόρους να κρίνουν αν έχει τελεστεί αξιόποινη πράξη. Ωστόσο, οι διαχειριστικές αρχές θα πρέπει πάντα να αναλύουν τους λόγους της απόρριψης και, όπου είναι δυνατό και σκόπιμο, να τροποποιούν τις επιχειρησιακές διαδικασίες τους. Διαπιστώσαμε ότι μόνο η Λετονία έχει προβλέψει διαδικασίες για την ανάλυση των λόγων απόρριψης υποθέσεων που παραπέμπονται, καθώς και για τη λήψη των αναγκαίων μέτρων.

Τα διορθωτικά μέτρα έχουν περιορισμένο αποτρεπτικό αποτέλεσμα

Οι διαχειριστικές αρχές πρέπει να ανακτούν τα κονδύλια της ΕΕ που δαπανήθηκαν ως αποτέλεσμα απάτης³⁷. Επίσης, έχουν την ευθύνη για την ενδελεχή και κριτική εξέταση των συστημάτων εσωτερικών δικλίδων ελέγχου που ενδέχεται να τις έχουν εκθέσει σε πιθανολογούμενη ή αποδεδειγμένη απάτη.

Το συνηθέστερο διορθωτικό μέτρο είναι η απόσυρση των επηρεαζόμενων δαπανών από τις δηλώσεις που υποβάλλονται στην Επιτροπή, αλλά χωρίς ανάκτηση των σχετικών ποσών από τον δράστη της απάτης ή λήψη άλλου πρόσθετου αποτρεπτικού μέτρου, όπως η επιβολή κύρωσης ή ποινής. Η διαδικασία αυτή δεν είναι ασυνήθιστη, διότι στις περισσότερες από τις περιπτώσεις που εξετάσαμε δεν είχε ακόμη διαπιστωθεί η ύπαρξη απάτης. Ωστόσο, σύμφωνα με το IMS, οι αρχές των κρατών μελών είχαν δρομολογήσει την ανάκτηση των ενωσιακών κονδυλίων μόνο σε 84 από τις 159 περιπτώσεις διαπιστωμένης απάτης³⁸. Η απόσυρση των δαπανών από τις δηλώσεις που υποβάλλονται στην Επιτροπή συνιστά αποτελεσματικό τρόπο προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Ωστόσο, η εν λόγω προστασία δεν καλύπτει και την εθνική δημόσια χρηματοδότηση, υπό την έννοια ότι οι προϋπολογισμοί των κρατών μελών εξακολουθούν να επηρεάζονται αν δεν υπάρξει ανάκτηση, γεγονός που περιορίζει το αποτρεπτικό αποτέλεσμα των διορθωτικών μέτρων που λαμβάνουν οι διαχειριστικές αρχές. Στην ειδική έκθεσή μας αριθ. 1/2019 παρέχονται πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με την ανάκτηση των κονδυλίων που συνδέονται με περιπτώσεις διαπιστωμένης απάτης³⁹.

Πέραν της ανάκτησης των κεφαλαίων της ΕΕ στο πλαίσιο υποθέσεων απάτης, οι διαχειριστικές αρχές οφείλουν να αξιολογούν τις οριζόντιες επιπτώσεις τους, αφενός, στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου τους και, αφετέρου, σε άλλα έργα (π.χ. ίδιος δικαιούχος ή παρόμοιες ενδείξεις απάτης).

Από τα επτά κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, στοιχεία που να αποδεικνύουν την πραγματοποίηση του συγκεκριμένου είδους αξιολόγησης εντοπίσαμε μόνο στην Ισπανία (βλέπε πλαίσιο 4). Ωστόσο, ακόμη και στη χώρα αυτή, η επαλήθευση δεν γίνεται συστηματικά.

Η καταπολέμηση της απάτης προσκρούει σε διάφορα ζητήματα διαχείρισης

Για την τιμωρία της απάτης μπορεί να χρειαστεί μεγάλο χρονικό διάστημα

Το χρονικό διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ της τέλεσης της απάτης και της επιβολής κυρώσεων μπορεί να είναι μεγάλο (βλέπε γράφημα 9). Σύμφωνα με τα δεδομένα που έχουν καταχωριστεί στο IMS, οι υπόνοιες για απάτη εγείρονται, κατά μέσο όρο, περίπου δύο έτη μετά τη διάπραξη της παρατυπίας⁴⁰. Μπορεί να περάσει ένας ακόμη χρόνος προτού επιβεβαιωθούν οι υποψίες αυτές στο πλαίσιο προκαταρκτικής αξιολόγησης που θα οδηγήσει σε πρώτη διοικητική ή δικαστική πράξη διαπίστωσης⁴¹, και αναφερθεί η υπόθεση στην Επιτροπή μέσω του IMS. Από το σημείο αυτό και έπειτα, η Επιτροπή είναι σε θέση να παρακολουθεί την υπόθεση και να την εξετάζει για τους σκοπούς της ετήσιας έκθεσης PIF. Μετά την προκαταρκτική αξιολόγηση (και παράλληλα με την αναφορά στην Επιτροπή), χρειάζονται περίπου πέντε μήνες για να κινηθεί οποιαδήποτε διοικητική ή ποινική διαδικασία με σκοπό την επιβολή κυρώσεων. Οι διαδικασίες αυτές διαρκούν κατά μέσο όρο τρία έτη.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει πληροφοριών που εξήχθησαν από το IMS.

Οι αρμοδιότητες των AFCOS καθορίζονται ανεπαρκώς στον κανονισμό και διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών

Παρά το γεγονός ότι η κύρια ευθύνη για την καταπολέμηση της απάτης στη χρήση της χρηματοδότησης για τον τομέα της συνοχής βαρύνει τις διαχειριστικές αρχές, οι AFCOS διαδραματίζουν ουσιαστικό ρόλο στον συντονισμό του έργου των εν λόγω αρχών με τους άλλους φορείς των κρατών μελών, καθώς και με την OLAF. Η νομοθεσία της ΕΕ για τη θέσπιση των AFCOS⁴² δεν παρέχει καθοδήγηση όσον αφορά τους όρους εντολής, το οργανωτικό πλαίσιο ή τα καθήκοντά τους. Η Επιτροπή έχει διατυπώσει συγκεκριμένες συστάσεις σχετικά με το θέμα αυτό, στο πλαίσιο περαιτέρω κατευθυντήριων οδηγιών⁴³ (βλέπε σημείο 06). Ωστόσο, εναπόκειται στο κάθε κράτος μέλος να θεσπίζει ειδικές ρυθμίσεις για την οικεία AFCOS.

Οι πόροι και οι οργανωτικές ρυθμίσεις των AFCOS θα πρέπει να τους επιτρέπουν να παρακολουθούν σωστά την αναφορά περιπτώσεων απάτης και να συντονίζουν το έργο όλων των μερών που εμπλέκονται στην καταπολέμηση της απάτης. Διαπιστώσαμε ότι, ελλείψει σαφούς καθοδήγησης, στα επτά κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη οι AFCOS είχαν σημαντικά διαφορετικές δομές και εξουσίες. Κυμαίνονταν από μικρές υπηρεσίες χωρίς εξουσίες έρευνας έως σύνθετες δομές πλήρως εξουσιοδοτημένες να διεξάγουν διοικητικές έρευνες (βλέπε γράφημα 10). Η γαλλική AFCOS έχει τον ίδιο αριθμό υπαλλήλων με τη λετονική, παρά τη διαφορά μεταξύ των δύο χωρών από την άποψη του μεγέθους και του ύψους των χορηγούμενων κεφαλαίων.

Πηγή: ΕΕΣ.

Η ουγγρική AFCOS δεν διαθέτει κατάλληλο μηχανισμό για την παρουσίαση στοιχείων σχετικά με τις δραστηριότητες του κράτους μέλους για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Η συγκεκριμένη AFCOS δεν δημοσιεύει εκθέσεις σχετικά με τις δραστηριότητες αυτές ούτε σχετικά με πιθανές περιπτώσεις απάτης στις δαπάνες στον τομέα της συνοχής της ΕΕ (βλέπε γράφημα 10).

Στις 23 Μαΐου 2018, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση τροποποίησης του κανονισμού που διέπει την OLAF⁴⁴. Το 2017, πριν από την υποβολή της πρότασης, η Επιτροπή διενήργησε αξιολόγηση⁴⁵ του τρόπου εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού. Η αξιολόγηση αυτή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι αποκλίσεις μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την οργάνωση και τις αρμοδιότητες των AFCOS αποτελούσε τη βασική τροχοπέδη για την αποτελεσματικότητά τους.

Στις 22 Νοεμβρίου 2018, το Συνέδριο εξέδωσε γνώμη σχετικά με την πρόταση⁴⁶. Κατά την άποψή μας, η πρόταση δεν συμβάλλει επαρκώς στην περισσότερο εναρμονισμένη και αποτελεσματική εφαρμογή των AFCOS σε όλα τα κράτη μέλη, καθώς αφορά μόνο τη συνεργασία των υπηρεσιών με την OLAF και δεν παρέχει σαφήνεια ως προς τις ελάχιστες λειτουργίες που πρέπει να επιτελούν.

Η πρόοδος των υποθέσεων απάτης δεν αποτελεί αντικείμενο επαρκούς αναφοράς ή παρακολούθησης

Για την παρακολούθηση της προόδου μιας υπόθεσης ενδέχεται να είναι απαραίτητη η διαβούλευση με τους φορείς που συμμετέχουν στην καταπολέμηση της απάτης εκτός των δομών διαχείρισης και ελέγχου των ΕΠ. Θεωρούμε ότι, ως οι κεντρικές δομές-σύνδεσμος με την OLAF για την καταπολέμηση της απάτης, οι AFCOS οφείλουν να διαθέτουν ανά πάσα στιγμή συνολική εικόνα των περιπτώσεων απάτης που σχετίζονται με χρηματοδότηση της ΕΕ. Για τον σκοπό αυτό, πρέπει να είναι σε θέση να λαμβάνουν πληροφορίες για την πρόοδο των υποθέσεων που διερευνώνται από τις αρμόδιες αρχές στο οικείο κράτος μέλος. Επιπροσθέτως, θα πρέπει να διαθέτουν στατιστικά στοιχεία σχετικά με τον αριθμό και την πρόοδο των υπό έρευνα υποθέσεων, τηρουμένου του απορρήτου της διαδικασίας.

Σε πέντε από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη, οι AFCOS δεν ήταν επαρκώς ενήμερες για την πρόοδο των ερευνών που σχετίζονταν με τις υποθέσεις που κοινοποιήθηκαν στην Επιτροπή. Στη Ρουμανία και την Ουγγαρία, διαπιστώσαμε ότι δεν υπήρχε επίσημος μηχανισμός συστηματικής συνεργασίας μεταξύ των διαχειριστικών αρχών, της AFCOS και των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών. Ως εκ τούτου, η AFCOS δεν είχε πλήρη εικόνα των εν εξελίξει ερευνών που αφορούσαν έργα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ. Ωστόσο, η ρουμανική AFCOS επικοινωνεί κατά περιόδους με τις εισαγγελικές αρχές για να ενημερωθεί σχετικά με την πρόοδο των ερευνών που βρίσκονται σε εξέλιξη και για τις οποίες είναι ενήμερη. Στην Ισπανία, η AFCOS υιοθετεί επίσης μια προληπτική προσέγγιση ζητώντας στοιχεία σχετικά με τις εν εξελίξει έρευνες. Παρόλα αυτά, δεν μπορεί να εγγυηθεί ότι οι πληροφορίες που διαβιβάζονται στην Επιτροπή είναι επικαιροποιημένες.

Διαπιστώσαμε προβλήματα στον συντονισμό και την ανταλλαγή πληροφοριών σε έξι από τα επτά κράτη μέλη. Δεν μπορέσαμε επίσης να διασταυρώσουμε τις πληροφορίες που είχαν καταχωριστεί στο IMS σχετικά με περιπτώσεις υπονοιών απάτης και επιβεβαιωμένης απάτης που σχετίζονταν με χρηματοδότηση από την ΕΕ με τις πληροφορίες που είχαν στη διάθεσή τους οι διάφορες αρχές. Η διαπίστωση αυτή εγείρει ερωτηματικά σχετικά με την αξιοπιστία των πληροφοριών που κοινοποιούνται στην Επιτροπή. Τα οικεία κράτη μέλη δεν τηρούν κεντρική βάση δεδομένων ή άλλη μορφή κεντρικών στατιστικών στοιχείων που θα μπορούσαν να παρέχουν μια γενική εικόνα της φύσης και της προόδου των υποθέσεων απάτης (βλέπε σημείο 48).

Συχνά απουσιάζουν μηχανισμοί συντονισμού

Η προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ στο επίπεδο των κρατών μελών δεν αφορά αποκλειστικά τις αρχές που είναι αρμόδιες για τη διάθεση της χρηματοδότησης για τον τομέα της συνοχής ή τις AFCO, αλλά και άλλους παράγοντες. Σε αυτούς περιλαμβάνονται οι ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές, οι αρχές ανταγωνισμού, οι οργανισμοί δημόσιων προμηθειών και, ανάλογα με τη χώρα, άλλα σχετικά όργανα. Τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίσουν κατάλληλους μηχανισμούς συντονισμού, στο πλαίσιο των οποίων οι διάφοροι παράγοντες θα μπορούν να ανταλλάσσουν πληροφορίες σχετικά με τα ληφθέντα ή σχεδιαζόμενα μέτρα, και να διατυπώνουν συστάσεις για βελτίωση.

Ωστόσο, τα περισσότερα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη δεν διαθέτουν κατάλληλους μηχανισμούς συντονισμού, στους οποίους να συμμετέχουν όλοι οι παράγοντες που εμπλέκονται στην καταπολέμηση της απάτης που αφορά τη χρηματοδότηση της ΕΕ στον τομέα της συνοχής.

Στη Βουλγαρία, όπου το 60 % των υποθέσεων που εξετάσαμε είχαν απορριφθεί ή τεθεί στο αρχείο από την εισαγγελική αρχή, ούτε η AFCOS ούτε οι διαχειριστικές αρχές αναλύουν συστηματικά τους λόγους της απόρριψης. Στην Ουγγαρία, η AFCOS δεν διαθέτει γενική εικόνα των μέτρων που όντως εφαρμόζονται στο πλαίσιο της διαδικασίας διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης ή της προόδου των υποθέσεων που αναφέρθηκαν. Η ρουμανική AFCOS εκτελεί καθήκοντα συντονισμού αποκλειστικά βάσει διμερών συμφωνιών με καθεμία από τις αρχές των προγραμμάτων, αλλά δεν υπάρχει εθνικός πολυμερής μηχανισμός συντονισμού στον οποίο να συμμετέχουν όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη. Στην Ισπανία εκκρεμεί, από τη δημιουργία της υπηρεσίας το 2016, η συγκρότηση ενός οργάνου που θα επικουρεί την AFCOS, συντονίζοντας όλα τα μέρη που συμμετέχουν στην καταπολέμηση της απάτης⁴⁷.

Εντοπίσαμε ένα παράδειγμα ορθής πρακτικής όσον αφορά τον συντονισμό στη Λετονία (βλέπε πλαίσιο 5).

Συμπεράσματα και συστάσεις

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, αξιολογήσαμε κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές εκπληρώνουν με τον κατάλληλο τρόπο τις υποχρεώσεις τους σε κάθε στάδιο της διαδικασίας διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης: πρόληψη της απάτης, εντοπισμός και αντιμετώπιση των περιπτώσεων απάτης (συμπεριλαμβανομένης της παρουσίασης στοιχείων σχετικά με την απάτη και της ανάκτησης των αχρεωστήτως καταβληθέντων ποσών). Για τον σκοπό αυτό, αξιολογήσαμε κατά πόσον οι διαχειριστικές αρχές:

1. ανέπτυξαν πολιτικές για την καταπολέμηση της απάτης, διενήργησαν εμπεριστατωμένη εκτίμηση κινδύνου και υλοποίησαν πρόσφορα μέτρα πρόληψης και εντοπισμού, και
2. αντέδρασαν καταλλήλως στις εντοπισθείσες περιπτώσεις απάτης, σε συντονισμό με τις AFCOS και τα άλλα όργανα που εμπλέκονται στην καταπολέμηση της απάτης.

Το συνολικό συμπέρασμά μας είναι ότι, παρά τις βελτιώσεις στον τρόπο με τον οποίο οι διαχειριστικές αρχές εντοπίζουν τους κινδύνους απάτης και σχεδιάζουν τα προληπτικά μέτρα, πρέπει να ενισχυθούν περαιτέρω ο εντοπισμός και η αντιμετώπιση των περιπτώσεων απάτης, καθώς και ο συντονισμός για την καταπολέμησή της.

Οι διαχειριστικές αρχές δεν διαθέτουν, γενικώς, συγκεκριμένη πολιτική για την καταπολέμηση της απάτης

Οι διαχειριστικές αρχές σπάνια καταρτίζουν επίσημη πολιτική καταπολέμησης της απάτης ή παρόμοιο ενιαίο έγγραφο, στο οποίο να αναφέρονται μέτρα πρόληψης, εντοπισμού και αντιμετώπισης (διόρθωσης και δίωξης) της απάτης που έχουν σχεδιαστεί κατόπιν εκτίμησης του κινδύνου. Θεωρούμε ότι η κατάρτιση και η δημοσίευση επίσημης πολιτικής για την καταπολέμηση της απάτης με τη μορφή ενιαίου, αυτοτελούς εγγράφου είναι ουσιαστικής σημασίας προκειμένου να καθίσταται σαφής η αποφασιστικότητα μιας διαχειριστικής αρχής να καταπολεμήσει ενεργά το φαινόμενο αυτό. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία, δεδομένου ότι μόνο δέκα κράτη μέλη έχουν εγκρίνει εθνική στρατηγική καταπολέμησης της απάτης βάσει της σύστασης της Επιτροπής. Θεωρούμε ότι η απουσία διατάξεων οι οποίες να υποχρεώνουν τις διαχειριστικές αρχές να εγκρίνουν επίσημες πολιτικές καταπολέμησης της απάτης συνιστά αδυναμία στον σχεδιασμό του πλαισίου καταπολέμησης της απάτης της περιόδου 2014‑2020 (σημεία 18 έως 21).

1. Τα κράτη μέλη που δεν διαθέτουν εθνική στρατηγική καταπολέμησης της απάτης (βλέπε σημείο 20 και υποσημείωση 19) πρέπει να την καταρτίσουν. Η στρατηγική πρέπει κατ' ελάχιστον:
• να βασίζεται στην εκτίμηση των υφιστάμενων κινδύνων και να καταρτιστεί με τη συμμετοχή φορέων από διαφορετικούς τομείς με γνώσεις επί του θέματος (υπεύθυνους διαχείρισης κεφαλαίων της ΕΕ, ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές αρμόδιες για την καταπολέμηση της απάτης, κ.ά.),
• να αναφέρει συγκεκριμένα μέτρα για την πρόληψη, τον εντοπισμό, την έρευνα και τη δίωξη της απάτης, καθώς και για την ανάκτηση και την επιβολή κυρώσεων,
• να περιλαμβάνει συγκεκριμένες ρυθμίσεις για την παρακολούθηση της εφαρμογής των μέτρων καταπολέμησης της απάτης, καθώς και για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων, και
• να προσδιορίζει ρητώς τις αρμοδιότητες κάθε φορέα όσον αφορά την εφαρμογή, την παρακολούθηση, τον συντονισμό και τη συγκριτική αξιολόγηση των μέτρων καταπολέμησης της απάτης.
2. Με εξαίρεση τις περιπτώσεις στις οποίες υπάρχει επαρκώς λεπτομερής στρατηγική σε εθνικό επίπεδο, η Επιτροπή πρέπει να ζητήσει από τις διαχειριστικές αρχές να εγκρίνουν επίσημη πολιτική ή δήλωση για την καταπολέμηση της απάτης η οποία να καλύπτει τα ΕΠ για τα οποία είναι υπεύθυνες. Η εν λόγω πολιτική θα πρέπει να χρησιμεύει ως ενιαία πηγή αναφοράς, προσδιορίζοντας τις στρατηγικές για την ανάπτυξη μιας νοοτροπίας καταπολέμησης της απάτης, τον καταμερισμό των αρμοδιοτήτων για την αντιμετώπιση της απάτης, τους μηχανισμούς αναφοράς των υποθέσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης και τον τρόπο συνεργασίας των διαφορετικών φορέων, σύμφωνα με τη βασική απαίτηση 7 και τις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής.

Χρονοδιάγραμμα: έως τα τέλη του 2019.

Στο πλαίσιο της προσέγγισης της μηδενικής ανοχής στην απάτη, και κατά τις διαπραγματεύσεις και τη διαδικασία έγκρισης του ΚΚΔ για την περίοδο 2021‑2027, οι συννομοθέτες θα μπορούσαν να εξετάσουν το ενδεχόμενο να καταστήσουν υποχρεωτική την έγκριση εθνικών στρατηγικών ή πολιτικών καταπολέμησης της απάτης.

Οι διαχειριστικές αρχές προβαίνουν συστηματικά σε εκτίμηση του κινδύνου απάτης, ωστόσο υπάρχουν περιθώρια βελτίωσης της διαδικασίας αυτής

Σύμφωνα με τις διατάξεις του πλαισίου δικλίδων ελέγχου για την περίοδο 2014‑2020, οι διαχειριστικές αρχές προβαίνουν πλέον συστηματικά σε εκτίμηση του κινδύνου απάτης (βασιζόμενες σε μεγάλο βαθμό στις κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής), γεγονός που συνιστά πρόοδο στον αγώνα για την καταπολέμηση της απάτης (σημεία 22 και 23). Ωστόσο, στην περίπτωση ορισμένων από τις διαχειριστικές αρχές που επισκεφθήκαμε, η προσέγγιση εξακολουθεί να είναι υπερβολικά μηχανιστική και δεν περιλαμβάνει πρόσθετες πληροφορίες από άλλα μέρη που γνωρίζουν καλά τον τομέα, όπως οι ανακριτικές και οι εισαγγελικές αρχές.

Οι διαχειριστικές αρχές καταλήγουν, γενικώς, στο συμπέρασμα ότι τα υφιστάμενα μέτρα τους για την καταπολέμηση της απάτης επαρκούν για την αντιμετώπιση των κινδύνων απάτης. Θεωρούμε το συμπέρασμα αυτό ενδεχομένως υπερβολικά αισιόδοξο (σημεία 24 έως 28).

Οι διαχειριστικές αρχές, και ιδίως εκείνες που έχουν την ευθύνη προγραμμάτων ιδιαιτέρως υψηλού επιπέδου κινδύνου και μεγάλης οικονομικής αξίας, πρέπει να επιδιώξουν τη συμμετοχή, στην εκτίμηση των κινδύνων και της καταλληλότητας των υφιστάμενων μέτρων καταπολέμησης της απάτης, εξωτερικών παραγόντων με αποδεδειγμένη πείρα στην καταπολέμηση της απάτης (π.χ. εκπροσώπων των εισαγγελικών αρχών).

Χρονοδιάγραμμα: έως τα τέλη του 2019.

Οι διαχειριστικές αρχές βελτίωσαν τα μέτρα πρόληψης της απάτης, δεν σημείωσαν όμως σημαντική πρόοδο όσον αφορά τον προληπτικό εντοπισμό της

Τα πρόσθετα μέτρα καταπολέμησης της απάτης που αναπτύχθηκαν για την περίοδο 2014‑2020 επικεντρώνονται σε μεγάλο βαθμό σε μέτρα πρόληψης, τα οποία είναι περισσότερο ολοκληρωμένα από εκείνα που είχαν θεσπιστεί για την περίοδο 2007‑2013 (σημεία 29 έως 32).

Ωστόσο, τα μέτρα εντοπισμού της απάτης για την περίοδο 2014‑2020 παραμένουν σε μεγάλο βαθμό ίδια με εκείνα της περιόδου 2007‑2013, τα οποία είχαν ωστόσο σχεδιαστεί για ένα λιγότερο αυστηρό πλαίσιο δικλίδων ελέγχου (σημεία 33 έως 35). Οι διαχειριστικές αρχές δεν χρησιμοποιούν αρκετά την ανάλυση δεδομένων για τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης, και τα περισσότερα από τα κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήσαμε επίσκεψη δεν αξιοποιούσαν πλήρως το εργαλείο Arachne (σημεία 36 έως 38).

Οι διαχειριστικές αρχές δεν σημείωσαν σημαντική πρόοδο ως προς τον προληπτικό εντοπισμό της απάτης, παραδείγματος χάριν ελέγχοντας συγκεκριμένα τις δημόσιες συμβάσεις για αθέμιτες συμπράξεις (σημείο 33). Μολονότι θεωρούν τις ανοικτές τηλεφωνικές γραμμές για την καταγγελία περιπτώσεων απάτης και τους μηχανισμούς καταγγελίας δυσλειτουργιών πολύ αποτελεσματικές μεθόδους εντοπισμού περιπτώσεων απάτης, λιγότερες από τις μισές διαχειριστικές αρχές που απάντησαν στην έρευνά μας τις χρησιμοποιούν στην πραγματικότητα (σημεία 34 και 35).

Επιπλέον, δεν είναι δυνατόν να αξιολογηθεί η αποτελεσματικότητα των μέτρων πρόληψης ή εντοπισμού της απάτης, δεδομένου ότι οι διαχειριστικές αρχές δεν διαθέτουν διαδικασίες για την παρακολούθηση της εφαρμογής τους και την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους (σημεία 40 και 41).

1. Οι διαχειριστικές αρχές που δεν χρησιμοποιούν επί του παρόντος εργαλεία ανάλυσης δεδομένων, ιδίως το εργαλείο Arachne, θα πρέπει να τα υιοθετήσουν λόγω των δυνατοτήτων που προσφέρουν για εντοπισμό των κινδύνων απάτης με συστηματικό και οικονομικά αποδοτικό τρόπο,
2. Η Επιτροπή, υπό την αρμοδιότητα εποπτείας που έχει στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, πρέπει να προωθήσει ενεργά τη χρήση προληπτικών και άλλων νέων μεθόδων εντοπισμού της απάτης, με την τακτική διάδοση συγκεκριμένων παραδειγμάτων βέλτιστης πρακτικής, και
3. Σε συνεργασία με τις AFCOS, η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσει ελάχιστες διατάξεις για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας των μέτρων πρόληψης και εντοπισμού της απάτης.

Χρονοδιάγραμμα: έως τα τέλη του 2021

Κατά τις διαπραγματεύσεις και τη διαδικασία έγκρισης του ΚΚΔ για την περίοδο 2021‑2027, οι συννομοθέτες πρέπει να εξετάσουν το ενδεχόμενο να καταστεί υποχρεωτική η χρήση κατάλληλων εργαλείων ανάλυσης δεδομένων (π.χ. Arachne) για την περίοδο προγραμματισμού 2021‑2027, προκειμένου να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα του εντοπισμού της απάτης με σχετικά χαμηλό κόστος.

Οι διαχειριστικές αρχές δεν αναφέρουν όλες τις περιπτώσεις απάτης για να περιληφθούν στις εκθέσεις PIF ούτε τις παραπέμπουν στις ανακριτικές και εισαγγελικές αρχές

Όσον αφορά την αντιμετώπιση της απάτης, διαπιστώσαμε ότι οι διαχειριστικές αρχές δεν κοινοποιούν όλες τις περιπτώσεις απάτης και αυτό επηρεάζει την αξιοπιστία των ποσοστών εντοπισμού της απάτης που δημοσιεύονται στις εκθέσεις PIF (σημεία 48 έως 57). Επίσης, αρκετές διαχειριστικές αρχές δεν κοινοποιούν συστηματικά τις υποθέσεις που εγείρουν υπόνοιες απάτης στις ανακριτικές ή εισαγγελικές αρχές (σημεία 58 έως 60). Διαπιστώσαμε ότι οι διαχειριστικές αρχές εστιάζουν στην απόσυρση της χρηματοδότησης της ΕΕ και δεν ανακτούν από τους δράστες τα ποσά που εισέπραξαν δολίως ή δεν επιβάλλουν αποτρεπτικές ποινές ή κυρώσεις (σημεία 61 και 62). Ακόμη, οι διαχειριστικές αρχές δεν αξιολογούν ικανοποιητικά τις πιθανές οριζόντιες επιπτώσεις των υποθέσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης (σημεία 63 και 64, καθώς και πλαίσιο 4). Όλες αυτές οι πτυχές περιορίζουν σοβαρά το αποτρεπτικό αποτέλεσμα των ερευνών σε σχέση με υποθέσεις απάτης.

1. Η Επιτροπή πρέπει να θεσπίσει, για τα όργανα των κρατών μελών εν γένει και για τις διαχειριστικές αρχές ειδικότερα, σαφείς απαιτήσεις όσον αφορά την υποβολή στοιχείων σχετικά με την απάτη. Αυτές θα πρέπει να βασίζονται στην ερμηνεία της απάτης εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, όπως ορίζεται στη νέα οδηγία PIF.
2. Η Επιτροπή πρέπει να απαιτεί από τις διαχειριστικές αρχές να αξιολογούν συστηματικά τις οριζόντιες επιπτώσεις των υποθέσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης στα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου τους.
3. Η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει τις διαχειριστικές αρχές να κοινοποιούν συστηματικά όλες τις υπόνοιες απάτης στις ανακριτικές ή εισαγγελικές αρχές.
4. Προκειμένου να διασφαλιστεί πράγματι το αποτρεπτικό αποτέλεσμα, οι διαχειριστικές αρχές πρέπει να λαμβάνουν αναλογικά μέτρα για την ανάκτηση των δημόσιων πόρων από τους δράστες της απάτης και να μην περιορίζονται απλώς στην απόσυρση των σχετικών ποσών από τις δαπάνες που δηλώνονται για χρηματοδότηση από την ΕΕ.

Χρονοδιάγραμμα: έως τα τέλη του 2019.

Κατά τις διαπραγματεύσεις για τον ΚΚΔ σχετικά με την περίοδο προγραμματισμού 2021‑2027, οι συννομοθέτες πρέπει να εξετάσουν το ενδεχόμενο θέσπισης συγκεκριμένων κυρώσεων και ποινών για όσους διαπράττουν απάτη εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ. Όπως και σε άλλους τομείς πολιτικής, τα μέτρα αυτά μπορούν να περιλαμβάνουν την επιβολή συγκεκριμένου προστίμου, το οποίο θα διαφοροποιείται ανάλογα με τον οικονομικό αντίκτυπο της παρατυπίας, ή έναν μηχανισμό αποκλεισμού από τη χρηματοδότηση της ΕΕ για ορισμένο αριθμό ετών.

Τροχοπέδη για την καταπολέμηση της απάτης αποτελεί ο ανεπαρκής ορισμός στον κανονισμό των αρμοδιοτήτων των AFCOS και ο περιορισμένος συντονισμός μεταξύ των οργάνων των κρατών μελών

Όσον αφορά τον συντονισμό των δραστηριοτήτων καταπολέμησης της απάτης, διαπιστώσαμε σημαντικές αποκλίσεις στον τρόπο οργάνωσης των AFCOS και στους πόρους που διαθέτουν (σημεία 66 έως 70). Στο πλαίσιο αυτό, η πρόταση της Επιτροπής για την τροποποίηση του κανονισμού της OLAF δεν παρέχει επαρκή σαφήνεια όσον αφορά τα ελάχιστα καθήκοντα μιας AFCOS. Η πρόοδος των υποθέσεων απάτης δεν αποτελεί αντικείμενο επαρκούς αναφοράς και παρακολούθησης (σημεία 71 έως 73), επειδή οι AFCOS δεν έχουν πάντοτε πρόσβαση σε πληροφορίες σχετικά με την πρόοδο των υπό διερεύνηση υποθέσεων. Η συχνή απουσία συντονισμού επηρεάζει αρνητικά την αποτελεσματικότητα των προσπαθειών καταπολέμησης της απάτης (σημεία 74 έως 78).

Η Επιτροπή πρέπει να ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να διευρύνουν τον ρόλο που διαδραματίζουν οι AFCOS στον τομέα του συντονισμού με τις διαχειριστικές αρχές, ώστε να μπορούν να συνεργάζονται με όλους τους εθνικούς φορείς που είναι επιφορτισμένοι με την έρευνα και τη δίωξη περιπτώσεων που εγείρουν υπόνοιες απάτης.

Χρονοδιάγραμμα: έως τα τέλη του 2019.

Οι συννομοθέτες της ΕΕ, σεβόμενοι βεβαίως τη διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών να ορίζουν και να οργανώνουν τις δραστηριότητές τους για την καταπολέμηση της απάτης σύμφωνα με την αρχή της επικουρικότητας, πρέπει να εξετάσουν το ενδεχόμενο καθορισμού των ελάχιστων καθηκόντων των AFCOS. Αυτό μπορεί, παραδείγματος χάριν, να γίνει στο πλαίσιο της εν εξελίξει νομοθετικής διαδικασίας για την τροποποίηση του κανονισμού για την OLAF, ούτως ώστε να διασφαλιστεί ο αποτελεσματικός συντονιστικός ρόλος των AFCOS. Τα καθήκοντα των AFCOS θα μπορούσαν να περιλαμβάνουν τουλάχιστον τα εξής:

• τη διασύνδεση μεταξύ των διαχειριστικών αρχών (και των άλλων αρχών των προγραμμάτων) και των άλλων φορέων των κρατών μελών που συμμετέχουν στην καταπολέμηση της απάτης, ιδίως των ανακριτικών και εισαγγελικών αρχών,
• την παρακολούθηση της προόδου στην εξέταση των επιμέρους υποθέσεων και την υποβολή στοιχείων στην Επιτροπή σχετικά με τη συνέχεια που δίδεται από τις αρμόδιες διαχειριστικές αρχές, τηρουμένου του απορρήτου των εν εξελίξει ερευνών, και
• την πιστοποίηση σε ετήσια βάση, με σκοπό την κατάρτιση των εκθέσεων PIF από την Επιτροπή, ότι οι πληροφορίες που καταχωρίζονται στο IMS είναι πλήρεις, αξιόπιστες, ακριβείς και επικαιροποιημένες.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει η Iliana IVANOVA, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 27ης Μαρτίου 2019.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Klaus-Heiner LEHNE
Πρόεδρος

Παραπομπές

¹ Απαλείψαμε από τους ορισμούς αυτούς τις αναφορές στα έσοδα της ΕΕ.

² Άρθρο 1, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων («κανονισμός PIF») (ΕΕ L 312 της 23.12.1995, σ. 1).

³ Άρθρο 1, στοιχείο α), του παραρτήματος της πράξης του Συμβουλίου, της 26ης Ιουλίου 1995, για την κατάρτιση της σύμβασης σχετικά με τη προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων («σύμβαση PIF»).

⁴ Τα άλλα ΕΔΕΤ είναι το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΤΘΑ).

⁵ Άρθρα 58, στοιχείο η), 70, παράγραφος 1, στοιχείο β), και 98, παράγραφος 1, της ενοποιημένης έκδοσης του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής, και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 (ΕΕ L 210 της 31.7.2006, σ. 25) και άρθρα 20, παράγραφος 2, στοιχείο α), 28, παράγραφος 1, στοιχεία ε) και ιδ), 28, παράγραφος 2, 30 και 33, παράγραφος 2, της ενοποιημένης έκδοσης του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1828/2006 της Επιτροπής, της 8ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου (ΕΕ L 371 της 27.12.2006, σ. 1).

⁶ Άρθρα 72, και 125, παράγραφος 4, στοιχείο γ), του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 320), εφεξής αναφερόμενου ως ΚΚΔ. Στο κείμενο της παρούσας έκθεσης αναφερόμαστε στη «διαδικασία διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης», η οποία αντιστοιχεί στον όρο «κύκλος διαχείρισης της καταπολέμησης της απάτης» που χρησιμοποιεί η Επιτροπή στα έγγραφα καθοδήγησής της.

⁷ Έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη και τις αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές σχετικά με την εκτίμηση του κινδύνου απάτης και τα αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης (EGESIF 14‑0021), σελίδα 11.

⁸ Ενότητα 2.2.1 της κοινής στρατηγικής για την καταπολέμηση της απάτης 2015‑2020 για τα ΕΤΠΑ, ΤΣ, ΕΚΤ, ΤΕΒΑ, ΕΤΠ, ΤΑΕΕ και ΕΓΤΑΑ, Ares (2015) 6023058 της 23ης Δεκεμβρίου 2015, η οποία είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση: http://ec.europa.eu/sfc/sites/sfc2014/files/sfc-files/JOINT %20ANTI-FRAUD-STRATEGY2015‑2020.pdf.

⁹ Άρθρο 3, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) (ΕΕ L 248 της 18.9.2013, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΕ, Ευρατόμ) 2016/2030 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Οκτωβρίου 2016 (ΕΕ L 317 της 23.11.2016, σ. 1).

¹⁰ «Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Co-ordination Service (AFCOS)», 13 Νοεμβρίου 2013, Ares (2013) 3403880.

¹¹ Η συντομογραφία PIF προέρχεται από τη γαλλική φράση «protection des intérêts financiers» και αναφέρεται γενικώς στην προστασία των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.

¹² Άρθρο 17, παράγραφος 1, της οδηγίας 2017/1371.

¹³ COM(2018) 553 final της 3ης Σεπτεμβρίου 2018.

¹⁴ Στατιστικό παράρτημα της έκθεσης PIF του 2017, σελίδα 93. Το ΠΕΑ είναι ο λόγος των ποσών που εμπλέκονται στις περιπτώσεις που αναφέρθηκαν ως δόλιες προς τις πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν την περίοδο προγραμματισμού 2007‑2013 (σ. 91). Ο συγκεκριμένος δείκτης δεν λαμβάνει υπόψη τις μη εντοπισθείσες ή τις μη δηλωθείσες περιπτώσεις απάτης.

¹⁵ Έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη και τις αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές σχετικά με την εκτίμηση του κινδύνου απάτης και τα αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης, σ. 11 (EGESIF 14‑0021 της 16ης Ιουνίου 2014).

¹⁶ Έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη και τις αρχές των προγραμμάτων σχετικά με την αξιολόγηση κινδύνου απάτης και αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης (EGESIF 14‑0021 της 16ης Ιουνίου 2014), Εγχειρίδιο της OLAF «Ο ρόλος των ελεγκτών των κρατών μελών στην πρόληψη και τον εντοπισμό περιπτώσεων απάτης» (Οκτώβριος 2014) και Έγγραφο καθοδήγησης σχετικά με μια κοινή μεθοδολογία για την αξιολόγηση των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών (EGESIF 14‑0010-final της 18ης Δεκεμβρίου 2014).

¹⁷ Άρθρο 30 και παράρτημα IV του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής, της 3ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (ΕΕ L 138 της 13.5.2014, σ. 5) όπου ορίζονται οι βασικές απαιτήσεις για τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου και η ταξινόμησή τους σε σχέση με την αποτελεσματική λειτουργία τους, και ιδίως η βασική απαίτηση 7 («Αποτελεσματική εφαρμογή αναλογικών μέτρων για την καταπολέμηση της απάτης»).

¹⁸ Στο πλαίσιο αυτό, η έννοια της επίσημης πολιτικής καταπολέμησης της απάτης αντιστοιχεί στο «πρόγραμμα διαχείρισης του κινδύνου απάτης» όπως ορίστηκε από την Ένωση πιστοποιημένων ελεγκτών απάτης (Association of Certified Fraud Examiners, ACFE) στο εγχειρίδιό της για τους ελεγκτές απάτης ή στον οδηγό διαχείρισης του κινδύνου απάτης που ανέπτυξε από κοινού με την Επιτροπή Επιχορήγησης Οργανισμών της Επιτροπής Treadway (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO), καθώς και στις «επίσημες στρατηγικές για την καταπολέμηση της απάτης και της διαφθοράς» που όρισε το Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) στο έγγραφό του «Code of practice on managing the risk of fraud and corruption».

¹⁹ Εθνικές στρατηγικές καταπολέμησης της απάτης υπάρχουν σε δέκα από τα 28 κράτη μέλη: Βουλγαρία, Τσεχία, Ελλάδα, Γαλλία, Κροατία, Ιταλία, Λετονία, Ουγγαρία, Μάλτα και Σλοβακία. Η Ρουμανία διαθέτει επίσης τέτοιου είδους στρατηγική, η οποία ωστόσο είναι πλέον παρωχημένη (πηγή: έκθεση PIF του 2017, σ. 12). Τα κράτη μέλη που δεν έχουν εγκρίνει εθνική στρατηγική είναι τα εξής: Βέλγιο, Δανία, Γερμανία, Εσθονία, Ιρλανδία, Ισπανία, Κύπρος, Λιθουανία, Λουξεμβούργο, Κάτω Χώρες, Αυστρία, Πολωνία, Πορτογαλία, Σλοβενία, Φινλανδία, Σουηδία και Ηνωμένο Βασίλειο.

²⁰ Άρθρο 30 και παράρτημα ΙV.

²¹ Άρθρο 11 και παράρτημα III της πρότασης της Επιτροπής για κανονισμό κοινών διατάξεων την περίοδο 2021‑2027, COM(2018) 375 της 29ης Μαΐου 2018.

²² Στο έγγραφο καθοδήγησης, η Επιτροπή ανέπτυξε ένα μοντέλο εκτίμησης του κινδύνου απάτης βασισμένο σε 31 συνηθισμένους εγγενείς κινδύνους, οι οποίοι με τη σειρά τους υποδιαιρούνταν σε 40 κινδύνους, και 128 συνιστώμενες δικλίδες ελέγχου για τον μετριασμό του κινδύνου, που στο σύνολό τους διαρθρώνονταν γύρω από τέσσερις γενικές διαδικασίες διαχείρισης (επιλογή αιτούντων, εφαρμογή και επαλήθευση δράσεων, πιστοποίηση και πληρωμές, και απευθείας αναθέσεις συμβάσεων από τις διαχειριστικές αρχές). Εντούτοις, το έγγραφο δεν καλύπτει τα χρηματοοικονομικά μέσα ή τους κινδύνους που ενέχουν οι κρατικές ενισχύσεις.

²³ «DG REGIO – Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States», Οκτώβριος 2018, διαθέσιμη στον ιστότοπο: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125‑4-c-of-the-regulation-eu-no-1303‑2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states.

²⁴ Περισσότερες πληροφορίες για τα σύμφωνα ακεραιότητας παρέχονται στον ιστότοπο της Επιτροπής, στη διεύθυνση http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/how/improving-investment/integrity-pacts/.

²⁵ Βάσει εκείνων που κοινοποίησε η Επιτροπή στο ενημερωτικό σημείωμά της της 18ης Φεβρουαρίου 2009 σχετικά με τους δείκτες απάτης για το ΕΤΠΑ, το ΕΚΤ και το ΤΣ.

²⁶ Χαρακτηριστικό της απάτης σε βάρος των πόρων της πολιτικής συνοχής της ΕΕ είναι το γεγονός ότι οι δράστες εντοπίζουν τους περιορισμούς των υφιστάμενων ελέγχων και επιδιώκουν να τους εκμεταλλευθούν προκειμένου να αποκομίσουν άμεσο ή έμμεσο παράνομο περιουσιακό όφελος.

²⁷ Συγκεκριμένα η παγκόσμια μελέτη του 2018 για τις καταχρηστικές πρακτικές και την απάτη από πλευράς εργαζομένων υπό τον τίτλο «Report to the Nations», την οποία δημοσίευσε η Ένωση πιστοποιημένων ελεγκτών απάτης (ACFE). Σύμφωνα με τη μελέτη αυτή, η απάτη εντοπίζεται ως επί το πλείστον χάρη σε καταγγελίες υπαλλήλων, πελατών, ανταγωνιστών ή από ανώνυμες πηγές.

²⁸ Το εργαλείο «Καταγγελία απάτης» είναι διαθέσιμο στη διεύθυνση https://ec.europa.eu/anti-fraud/olaf-and-you/report-fraud_el.

²⁹ Σημεία 3, 12, 21, 23 και 32 της γνώμης του ΕΕΣ αριθ. 4/2018 σχετικά με την πρόταση οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την προστασία των προσώπων που καταγγέλλουν παραβάσεις του δικαίου της Ένωσης.

³⁰ Βλέπε δελτίο Τύπου της Επιτροπής αριθ. IP/19/1604 «Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή χαιρετίζει την προσωρινή συμφωνία για την καλύτερη προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος σε ολόκληρη την ΕΕ» (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1604_en.htm).

³¹ Έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής προς τα κράτη μέλη και τις αρμόδιες για τα προγράμματα αρχές σχετικά με την εκτίμηση του κινδύνου απάτης και τα αποτελεσματικά και αναλογικά μέτρα καταπολέμησης της απάτης (EGESIF 14‑0021).

³² Σελίδα 51 της μελέτης της ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης «Preventing fraud and corruption in the European Structural and Investment Funds – taking stock of practices in the EU Member States».

³³ Οι εν λόγω δύο παρατυπίες αναφέρθηκαν από τη Σλοβακία και η αξία τους προσεγγίζει τα 0,6 δισεκατομμύρια ευρώ. Εξ ορισμού, βρίσκονται σε πρώιμο στάδιο της διαδικασίας διαχείρισης της απάτης και είναι πιθανόν να υπάρξουν σημαντικές εξελίξεις.

³⁴ Άρθρο 122, παράγραφος 2, του ΚΚΔ· άρθρα 3 και 4 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) 2015/1970 της Επιτροπής για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου με ειδικές διατάξεις για την υποβολή έκθεσης παρατυπιών (ΕΕ L 293 της 10.11.2015, σ. 1)· άρθρο 28, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1828/2006 της Επιτροπής (κανόνες εφαρμογής).

³⁵ Ειδική έκθεση αριθ. 01/2019 του ΕΕΣ, με τίτλο «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων», σημεία 21 έως 32.

³⁶ Ειδική έκθεση αριθ. 01/2019, με τίτλο «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων», σημείο 29.

³⁷ Παράρτημα IV του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 480/2014 της Επιτροπής, της 3ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1303/2013.

³⁸ Το προς ανάκτηση ποσό σε σχέση με αυτές τις 84 περιπτώσεις απάτης ανερχόταν σε 7 εκατομμύρια ευρώ.

³⁹ Ειδική έκθεση αριθ. 01/2019, με τίτλο «Καταπολέμηση της απάτης κατά την εκτέλεση των δαπανών της ΕΕ: ανάγκη λήψης μέτρων», σημεία 112 έως 115.

⁴⁰ Βάσει των πληροφοριών που έχουν καταχωριστεί στο IMS. Όπως επισημάναμε και προηγουμένως, οι πληροφορίες αυτές δεν είναι πάντοτε ακριβείς.

⁴¹ Ως «πρώτη διοικητική ή δικαστική πράξη διαπίστωσης» (PACA) νοείται η πρώτη γραπτή αξιολόγηση από αρμόδια αρχή που καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η παρατυπία μπορεί να ενέχει δόλο, με την επιφύλαξη της περαιτέρω αξιολόγησης της υπόθεσης. Η PACA μπορεί να λάβει διάφορες μορφές, παραδείγματος χάριν, τη μορφή έκθεσης διαχειριστικής επαλήθευσης την οποία συντάσσει διαχειριστική αρχή ή ενδιάμεσος φορέας, έκθεσης ελέγχου που καταρτίζει μια αρχή ελέγχου, η Επιτροπή ή το ΕΕΣ, ή της απαγγελίας κατηγορίας από εισαγγελέα ή δικαστή για την κίνηση επίσημης ποινικής έρευνας.

⁴² Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Σεπτεμβρίου 2013, σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) (ΕΕ L 248 της 18.9.2013, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό (ΕΕ, Ευρατόμ) 2016/2030 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 26ης Οκτωβρίου 2016 (ΕΕ L 317 της 23.11.2016, σ. 1).

⁴³ «Guidance note on main tasks and responsibilities of an Anti-Fraud Co-ordination Service (AFCOS)», 13 Νοεμβρίου 2013, Ares (2013) 3403880.

⁴⁴ Πρόταση κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 σχετικά με τις έρευνες που πραγματοποιούνται από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) όσον αφορά τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και την αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF, COM(2018) 338 final 2018/0170 (COD).

⁴⁵ Έκθεση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σχετικά με την αξιολόγηση της εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 WD(2017) 332 final.

⁴⁶ Γνώμη αριθ. 8/2018 σχετικά με την πρόταση της Επιτροπής, της 23ης Μαΐου 2018, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 883/2013 όσον αφορά τη συνεργασία με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και την αποτελεσματικότητα των ερευνών της OLAF -βλέπε συγκεκριμένα σημεία [16, 38 και 39].

⁴⁷ Το βασιλικό διάταγμα που ρυθμίζει τη σύνθεση και τη λειτουργία του εν λόγω οργάνου εγκρίθηκε τελικά την 1η Μαρτίου 2019 και δημοσιεύθηκε στις 19 Μαρτίου 2019.

⁴⁸ Σύνδεσμος για τη μελέτη: https://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/studies/2018/study-on-the-implementation-of-article-125-4-c-of-the-regulation-eu-no-1303-2013-laying-down-the-common-provisions-on-the-european-structural-and-investment-fund-in-member-states

⁴⁹ Το έγγραφο καθοδήγησης της Επιτροπής αναφέρει τα εξής: «Ανάλογα με τα αποτελέσματα αυτών των ελέγχων και το περιβάλλον των εντοπισθέντων κινδύνων απάτης, είναι δυνατή η διενέργεια ελέγχων παρακολούθησης όσο το δυνατόν συχνότερα». Συνιστάται μια στοχευμένη και αναλογική προσέγγιση.

⁵⁰ Βλέπε SWD(2018) 386 final 2/2, σημείο 4.3, σελίδες 86-88.

⁵¹ Βλέπε COM(2015) 386 final, σημείο 4.2.2, σελίδα 23.

⁵² ΕΕ L 283 της 31.10.2017, σ. 1.

⁵³ Βλέπε έκθεση PIF του 2014 – COM(2015) 386 final της 31/07/2015, 1η σύσταση, σ. 30.

⁵⁴ Ares(2016)6943965 της 13/12/2016, όπως εκπονήθηκε στο πλαίσιο της υποομάδας της COCOLAF για την «πρόληψη της απάτης» σε συνεργασία με εθνικούς εμπειρογνώμονες.

⁵⁵ Βλέπε SWD(2016) 237 final, σημείο 2.4.

⁵⁶ ARES(2017)5692256 της 21.11.2017.

⁵⁷ [SWD(2015) 154 final, σημείο 3.2, σελίδες 57-61].

⁵⁸ Βλέπε SWD(2015) 154 final, σημείο 3.2, σελίδες 57-61.

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων που αυτό διενεργεί επί των πολιτικών και προγραμμάτων της ΕΕ ή επί διαχειριστικών θεμάτων που αφορούν συγκεκριμένους τομείς του προϋπολογισμού. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά έργα κατά τρόπον ώστε αυτά να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο, λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή για τη συμμόρφωση, του επιπέδου των σχετικών εσόδων ή δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

O παρών έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα IΙ του ΕΕΣ, του οποίου προεδρεύει η Iliana Ivanova, Μέλος του ΕΕΣ, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν ο Henri Grethen, Μέλος του ΕΕΣ, συνεπικουρούμενος από τους Ildikó Preiss, σύμβουλο στο ιδιαίτερο γραφείο του, Juan Ignacio González Bastero, ανώτερο διοικητικό στέλεχος, Jorge Guevara López, υπεύθυνο έργου (CFE), Dana Christina Ionita, Sandra Dreimane (CFE), Florence Fornaroli, Ευστράτιο Βαρετίδη, Márton Baranyi, Zhivka Kalaydzhieva και Janka Nagy-Babos ελεγκτές. Ο Thomas Everett παρείχε γλωσσική υποστήριξη.

Από αριστερά: Márton Baranyi, Thomas Everett, Efstratios Varetidis, Henri Grethen, Ildikó Preiss, Dana Christina Ionita, Juan Ignacio González Bastero, Janka Nagy-Babos, Jorge Guevara López, Florence Fornaroli, Sandra Dreimane.

Επικοινωνία

ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
ΛΟΥΞΕΜΒΟΥΡΓΟ

Τηλ:. +352 4398-1
Πληροφορίες: eca.europa.eu/el/Pages/ContactForm.aspx
Ιστότοπος: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (https://europa.eu/european-union/index_el).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2019

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2019

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής. Για οποιαδήποτε χρήση ή αναπαραγωγή φωτογραφιών ή άλλου υλικού που δεν αποτελεί πνευματική ιδιοκτησία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πρέπει να ζητηθεί άδεια απευθείας από τους δικαιούχους των δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας.

ΕΠΙΚΟΙΝΩΝΗΣΤΕ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Αυτοπροσώπως
Σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση υπάρχουν εκατοντάδες κέντρα πληροφόρησης Europe Direct. Μπορείτε να βρείτε τη διεύθυνση του πλησιέστερου σε σας κέντρου στον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/index_el

Τηλεφωνικά ή μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου
Η Europe Direct είναι μια υπηρεσία που απαντά στις ερωτήσεις σας για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Μπορείτε να επικοινωνήσετε με αυτή την υπηρεσία:

• καλώντας ατελώς τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (ορισμένα δίκτυα τηλεφωνίας ενδέχεται να χρεώνουν τις κλήσεις αυτές),
• καλώντας ατελώς τον αριθμό +32 22999696 ή
• μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου από τον δικτυακό τόπο https://europa.eu/european-union/contact_el

ΒΡΕΙΤΕ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΕΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΕ

Στο διαδίκτυο
Πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση σε όλες τις επίσημες γλώσσες της ΕΕ είναι διαθέσιμες στον δικτυακό τόπο Europa: https://europa.eu/european-union/contact_el

Στις εκδόσεις της ΕΕ
Μπορείτε να τηλεφορτώσετε ή να παραγγείλετε δωρεάν και επί πληρωμή εκδόσεις της ΕΕ στην ακόλουθη διεύθυνση: https://publications.europa.eu/el/publications. Μπορείτε να ζητήσετε πολλαπλά αντίγραφα δωρεάν εκδόσεων επικοινωνώντας με την υπηρεσία Europe Direct ή με το τοπικό σας κέντρο πληροφόρησης (βλ. https://europa.eu/european-union/contact_el).

Στη νομοθεσία της ΕΕ και σε σχετικά έγγραφα
Για πρόσβαση σε νομικές πληροφορίες της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του συνόλου της ενωσιακής νομοθεσίας από το 1951 σε όλες τις επίσημες γλώσσες, μεταβείτε στον δικτυακό τόπο EUR-Lex, στην ακόλουθη διεύθυνση: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=el

Στα δημόσια δεδομένα από την ΕΕ
Η Πύλη Δημόσιων Δεδομένων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://data.europa.eu/euodp/el/data) παρέχει πρόσβαση σε σύνολα δεδομένων από την ΕΕ. Τα δεδομένα μπορούν να τηλεφορτωθούν και να επαναχρησιμοποιηθούν δωρεάν, τόσο για εμπορικούς όσο και για μη εμπορικούς σκοπούς.