EU:n laajuiset pankkien stressitestit: pankeista annettujen tietojen määrä on ennennäkemättömän suuri, mutta koordinointia ja riskien painottamista on lisättävä

Tiivistelmä

I

EU:n laajuisessa stressitestissä arvioidaan vaikutuksia, joita laajamittaisella häiriöllä voisi olla suurten eurooppalaisten pankkien taloudelliseen asemaan. Euroopan pankkiviranomaisen (EPV) perustamisesta vuonna 2010 annetussa asetuksessa annettiin pankkiviranomaisen tehtäväksi EU:n laajuisten stressitestien käynnistäminen ja koordinointi yhteistyössä Euroopan järjestelmäriskikomitean (EJRK) kanssa.

II

Stressitestejä on tehty vuodesta 2011 alkaen. Kaikki testit on toteutettu alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan mukaisesti, eli pankit ovat laskeneet häiriöskenaarion vaikutukset EPV:n hyväksymän menetelmän pohjalta. Testitulosten laaduntarkastus on suurelta osin ollut asianomaisten toimivaltaisten viranomaisten eli kansallisten viranomaisten tai Euroopan keskuspankin (EKP) tehtävänä. Muissa suurissa rahoitusjärjestelmissä, kuten Yhdysvaltain järjestelmässä, valvontaviranomaiset soveltavat ylhäältä alaspäin suuntautuvaa lähestymistapaa. Tämä malli antaa viranomaisille paljon paremmat mahdollisuudet tarkastaa pankkien tuottamia testituloksia.

III

Sen varmistamiseksi, että pankkien menetelmät ja käytännöt ja niiden avulla tuotetut tulokset ovat vertailukelpoisia ja luotettavia, asetuksessa todetaan nimenomaisesti, että EPV:llä on valtuudet pyytää tietoja suoraan pankeilta. Lisäksi se voi pyytää toimivaltaisia viranomaisia tekemään erityisarviointeja ja paikalla tehtäviä tarkastuksia, joihin EPV voi osallistua.

IV

Tarkastuksessa keskityttiin EU:n laajuiseen stressitestiin, jonka EPV toteutti vuonna 2018. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, oliko stressitesti toteutettu tarkoituksenmukaisesti, oliko EPV:llä riittävä varmuus yksittäisten pankkien tuottamien laskelmien luotettavuudesta ja kykenivätkö sidosryhmät päättelemään julkistettujen tulosten perusteella, oliko järjestelmä häiriönsietokykyinen.

V

Tarkastuksessa käytiin läpi aiheeseen liittyviä asiakirjoja ja haastateltiin EPV:n, EJRK:n ja EKP:n henkilöstöä. Tarkastajat tekivät lisäksi kyselytutkimuksen pankeille ja toimivaltaisille viranomaisille ja tekivät käynnin kahden kansallisen toimivaltaisen viranomaisen luo.

VI

Vaikka EPV:llä on hyvin vähän henkilöstöresursseja, se on koordinoinut kovin ponnistuksin testiä, johon on osallistunut monia sidosryhmiä ja jonka aikataulu on ollut tiukka.

VII

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että koska kansallisten valvontaviranomaisten edustajat tekevät keskeiset päätökset EPV:ssä, stressitestejä suunniteltaessa ja toteutettaessa ei oteta riittävästi huomioon EU:n laajuista näkökulmaa. Tämän seikan vaikutus näkyy stressitestien eri vaiheissa.

VIII

Prosessin alussa EPV ei yksilöinyt testeissä huomioon otettavia riskejä eikä testeissä sovellettavan stressin ankaruutta. EJRK, joka kehitti stressiskenaariot, puolestaan sai merkittävää apua EKP:ltä sekä kansallisilta keskuspankeilta ja viranomaisilta. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EPV:n valvontaote tiettyihin merkittäviin prosessin vaiheisiin oli puutteellinen ja tämän seurauksena

• merkittävien järjestelmäriskien osalta sovellettiin vähäistä stressiä tai ei lainkaan stressiä,
• häiriön käynnistävänä tekijänä ei ollut EU:n rahoitusjärjestelmän sisäisiä tapahtumia, vaan taloudellinen taantuma,
• talouden häiriön voimakkuus vaihteli huomattavasti maasta toiseen, ja usein häiriöt olivat vähemmän ankaria maissa, joissa talous oli heikompi ja rahoitusjärjestelmä haavoittuvampi kuin muissa maissa. Stressin vähimmäisankaruuden soveltamista ei varmistettu.

IX

Toiseksi vaikka asetuksessa annetaan EPV:n tehtäväksi varmistaa menetelmien, käytäntöjen ja tulosten luotettavuus ja vertailukelpoisuus, EPV ei käyttänyt näitä valtuuksia muuten kuin siten, että se käynnisti stressitestit, tarjosi stressitestimenetelmiä ja koordinoi toimintaa yleisesti. Se päätti luottaa täysin toimivaltaisiin viranomaisiin siltä osin kuin on kyse sen tarkastamisesta, miten pankit panevat menetelmän täytäntöön ja arvioivat stressin vaikutuksia. Asetuksessa EPV:lle annetaan valtuuksia, joiden avulla se voisi kyseenalaistaa toimivaltaisten viranomaisten laadunvalvonnan, mutta se ei käyttänyt näitä valtuuksia. Itse asiassa EPV:llä ei ole tällä hetkellä resursseja, joita täysimääräisen valvonnan suorittaminen edellyttäisi. Se ei siksi pyytänyt tekemään erityisarviointeja eikä osallistunut yhteenkään paikan päällä tehtävään tarkastukseen, ja menetelmien määrittelemisen lisäksi se teki vain vähän varmistaakseen tulosten vertailukelpoisuuden ja luotettavuuden. EPV:n käsikirja, jossa kuvataan, miten toimivaltaisten viranomaisten olisi tehtävä laadunvarmistus, ei ollut sitova, minkä vuoksi toimivaltaisille viranomaisille jäi laaja harkintavalta asiassa.

X

Kolmanneksi EPV osoitti julkaisuissaan ennennäkemätöntä avoimuutta asettamalla tarjolle suuren määrän pankkitietoa. Sen raporteista puuttui kuitenkin kaikkein tärkein tieto eli tieto siitä, mitkä olivat kunkin pankin pääomavaatimukset ja kuinka monelta pankilta vaatimukset olisivat jääneet täyttämättä stressitilanteessa. Lisäksi vaikka stressin/häiriöiden voimakkuus vaihteli merkittävästi maiden välillä, EPV ei selittänyt raportissaan, että alhainen vaikutus (pieni pääoman väheneminen), jonka stressi aiheutti pankeille tietyissä maissa, ei välttämättä johtunut pankkien hyvästä kunnosta vaan matalasta stressistä.

XI

Edellä kuvattu tilanne huomioon ottaen ja jotta saavutettaisiin stressitestien tavoite eli havaittaisiin järjestelmien (kehittymässä olevat) haavoittuvuudet, tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset sen varmistamiseksi, että stressitesteistä olisi vastaisuudessa enemmän hyötyä:

1. EPV:n olisi hyödynnettävä lainsäädännön sille suomia valtuuksia ja valvottava stressitestejä tiukemmin.
2. EPV:n olisi kehitettävä stressitesteille ylhäältä alaspäin suuntautuva lähestymistapa ja näin täydennettävä nykyistä alhaalta ylöspäin suuntautuvaa lähestymistapaa.
3. Valittaessa pankkeja stressitesteihin olisi otettava huomioon paitsi pankkien koko myös niihin liittyvät riskit ja niiden merkitys järjestelmän kannalta. Lisäksi olisi varmistettava asianmukainen maantieteellinen kattavuus.
4. EPV:n olisi varmistettava, että stressitestit täyttävät tehtävänsä eli että niiden avulla voidaan arvioida pankkien kykyä kestää epäsuotuisaa markkinakehitystä. Erityisesti olisi muunneltava stressiskenaarioita stressitestistä toiseen, otettava asianmukaisesti huomioon EU:n rahoitusjärjestelmän sisäiset riskit ja varmistettava, että käytössä on stressin vähimmäistaso.
5. EPV:n olisi julkistettava pankkien laitoskohtaiset vähimmäispääomavaatimukset ja esitettävä tulokset siten, että käyttäjät voivat asettaa tulokset oikeisiin mittasuhteisiin.
6. EPV:n olisi pyydettävä lisäresurssit, jotka se tarvitsee suoriutuakseen täysimääräisesti asetuksen mukaisista tehtävistään.
7. Euroopan komission olisi tarkasteltava EPV:n hallintorakenteen asianmukaisuutta tehdessään EPV-asetuksen seuraavaa arviointia.

Johdanto

Pankkien stressitestit

01

Stressitestissä arvioidaan pankin taloudellista asemaa ankaran paineen alaisena. Stressitestin perusajatuksena on ennustaa, miten yksi tai useampi laajamittainen häiriö vaikuttaisi pankin elinkelpoisuuden keskeisiin parametreihin. Tällaisia häiriöitä voivat panna liikkeelle i) koko markkinan kattavat tapahtumat kuten ankara laskukausi, pörssiromahdus tai pankkeihin kohdistuvan luottamuksen häviäminen, tai ii) epäsystemaattiset tapahtumat, jotka koskevat yksittäistä pankkia eivätkä välttämättä ole yhteydessä yleiseen taloudelliseen tilanteeseen, tai iii) näiden kahden yhdistelmät.

02

Stressitestit olivat alun perin pankkien omassa käytössä niiden sisäisessä riskienhallinnassa, mutta myöhemmin myös valvontaviranomaiset ottivat ne käyttöön. Yleisesti ottaen nämä stressitestit olivat luonteeltaan mikrotason vakausvalvontaa, sillä niissä keskityttiin yksittäisten laitosten häiriönsietokykyyn, skenaarioihin ei sisällytetty koko järjestelmän kattavia heijastusvaikutuksia ja prosessissa keskityttiin lähinnä sijoittajien ja tallettajien suojaan.

03

Finanssikriisin yhteydessä kävi ilmi, että mikrotason stressitestikäytännöissä oli heikkouksia. Vuonna 2009 julkaistun de Larosièren raportin mukaan stressitestit perustuivat liian usein lieviin tai jopa virheellisiin oletuksiin¹. Finanssikriisin jälkimainingeissa poliittiset päättäjät totesivat, että oli tarpeen kiinnittää huomiota myös järjestelmähäiriöihin, jotka vaikuttavat koko rahoitusjärjestelmään samanaikaisesti. Tällöin testeissä simuloidaan taloudellisia ja rahoituksellisia häiriöitä. Lisäksi niissä selvitetään heijastusvaikutuksia ja tutkitaan häiriöiden vaikutuksia koko rahoitusjärjestelmään.

EPV:n tehtävä ja muut mukana olevat toimijat

04

EPV perustettiin vuonna 2010. Sille annettiin valtuudet yhteistyössä EJRK:n² kanssa käynnistää ja koordinoida unionin laajuisia stressitestejä. EPV-asetuksessa säädetään lisäksi, että EPV:n olisi varmistettava ”menettelyjen, käytäntöjen ja tulosten vertailukelpoisuus ja luotettavuus”³.

05

Näiden stressitestien tarkoituksena on kohdistaa yhteinen, yhdenmukainen häiriö suureen osaan eurooppalaisista pankeista ja näin arvioida EU:n rahoitusjärjestelmän häiriönsietokykyä kokonaisuutena. Tätä varten muodostetaan perusskenaario (paras estimaatti tulevista makrotaloudellisista olosuhteista) ja epäedullinen eli stressiskenaario (merkittävästi kielteisempi estimaatti).

06

EPV käynnisti ja koordinoi EU:n laajuisia pankkien stressitestejä vuosina 2011, 2014, 2016 ja 2018. Yleisesti ottaen stressitestien lähestymistapa voi suuntautua ylhäältä alaspäin tai alhaalta ylöspäin. Ylhäältä alaspäin suuntautuvassa lähestymistavassa valvontaviranomainen kehittää epäedullisen skenaarion ja laskee sen vaikutukset pankkeihin. Näin toimitaan esimerkiksi Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Yhdysvalloissa ja Japanissa. Jo prosessin varhaisessa vaiheessa EPV valitsi alhaalta ylöspäin suuntautuvan lähestymistavan, jossa valvontaviranomainen laatii skenaarion mutta pankit arvioivat, miten häiriöt vaikuttavat niiden keskeisiin taloudellisiin parametreihin. Ylhäältä alaspäin suuntautuvan lähestymistavan soveltamisesta on keskusteltu EPV:ssä useaan otteeseen. Viimeksi näin tehtiin vuoden 2016 joulukuussa, mutta EPV:n hallintoneuvoston jäsenten huomattava enemmistö torjui tämän lähestymistavan.

07

Eri sidosryhmien tehtävät (ks. liite I) voidaan kuvata seuraavasti vuoden 2018 stressitestin pohjalta:

• EPV kehitti testimenetelmän ja laati laadunvarmistuskäsikirjan, joka oli yleinen ei-sitova ohje. EPV kokosi tulokset pankeilta sen jälkeen, kun toimivaltaiset valvontaviranomaiset olivat varmistaneet niiden laadun. Lisäksi EPV tarkasti laskutoimitukset ja teki tulosten uskottavuustestin sekä julkisti tulokset.
• EJRK:n hallintoneuvosto⁴ hyväksyi epäedullisen skenaarion. Tätä ennen EJRK:n stressitestityöryhmä⁵ oli kehittänyt kyseisen skenaarion, ja siitä oli sen jälkeen keskusteltu EJRK:n neuvoa-antavassa teknisessä komiteassa. Työryhmä oli vahvasti riippuvainen EKP:n resursseista (ks. liite I).
• EKP ja kansalliset keskuspankit toimittivat makrotalouden ennusteet, joita käytettiin perusskenaariona.
• Toimivaltaiset viranomaiset (EKP euroalueen pankkien osalta ja kansalliset viranomaiset euroalueen ulkopuolisten pankkien osalta) vastasivat stressin vaikutuksia koskevien pankkien ennusteiden laadunvarmistuksesta. Puutteellisten resurssiensa ja mutkikkaan hallintorakenteensa vuoksi EPV ei ole kyennyt käyttämään sille EPV-asetuksessa annettuja valtuuksia⁶.

08

EPV:n hallintorakenne on perustunut kansallisten viranomaisten merkittävään osallistumiseen. Sen hallintoneuvosto koostuu kansallisten valvontaviranomaisten edustajista. Nykyisen lainsäädännön mukaan hallintoneuvoston jäsenet valitsevat myös puheenjohtajaehdokkaan, jonka valintaa Euroopan parlamentti voi kuitenkin vastustaa. Vaikka asetuksessa todetaan, että hallintoneuvoston jäsenten olisi toimittava ”riippumattomasti, puolueettomasti ja yksinomaan koko unionin edun mukaisesti ”⁷, heidän nimityksensä ei edellytä EU:n elinten hyväksyntää. He ovat edelleen toimivaltaisen viranomaisen virkamiehiä, jotka voidaan korvata milloin tahansa.

09

Tämä voi aiheuttaa jännitteitä, sillä hallintoneuvoston jäsenet voivat puolustaa puhtaasti kansallisia etuja ottamatta riittävästi huomioon laajempia eurooppalaisia etuja. Jo vuonna 2014 komissio totesi⁸, että näiden jännitteiden seurauksena päätökset jäävät toisinaan tekemättä, erityisesti sääntelyn ja valvonnan lähentämisen alalla, tai sitten tehdään päätöksiä, joissa otetaan huomioon paremminkin kansalliset edut kuin laajemmat EU:n edut. Tästä syystä komissio antoi vuonna 2017 ehdotuksen Euroopan valvontaviranomaisia (mukaan lukien EPV) koskevien asetusten muuttamisesta⁹. Ehdotuksessa puututtiin muun muassa rahoitukseen ja hallintoon. Yhtenä tavoitteena oli erityisesti varmistaa, että päätöksiä tehtäisiin nykyistä enemmän EU:n näkökulmasta. Komissio ehdotti erityisesti, että EPV:llä olisi päätoimisista jäsenistä koostuva johtokunta. Komissio laatisi sen jäsenistä ehdokasluettelon ja neuvosto nimittäisi heidät. Johtokunnan jäsenillä ei olisi äänioikeutta hallintoneuvostossa. Lainsäädäntövallan käyttäjät eivät kuitenkaan päässeet ehdotuksesta sopimukseen. Sen sijaan 21. maaliskuuta 2019 tehdyssä poliittisessa sopimuksessa pyrittiin parantamaan Euroopan valvontaviranomaisten hallintoa muulla tavoin, nimittäin vahvistamalla puheenjohtajan asemaa.

Tarkastustapa

10

EPV:n tähän mennessä tekemät stressitestit ovat saaneet osakseen jonkin verran kritiikkiä. Siksi tilintarkastustuomioistuin päätti kohdistaa tarkastuksen vuoden 2018 stressitestiin mutta kiinnittää samalla huomiota tiettyihin näkökohtiin vuoden 2016 stressitestissä. Tarkastuksessa pyrittiin arvioimaan, oliko EPV:n stressitestien hallinnointi ja toteutus asianmukaista siten, että testien avulla kyettiin vastaamaan selkeästi kysymykseen, sietääkö EU:n rahoitusjärjestelmä häiriöitä. Siksi tarkastuksessa esitettiin seuraavat kysymykset:

1. Palveliko stressitesti tarkoitustaan?
2. Oliko EPV:llä varmuus siitä, että pankkien laskelmat olivat oikein?
3. Kykenivätkö sidosryhmät arvioimaan järjestelmän häiriönsietokykyä julkistettujen tulosten avulla?

11

Tarkastuskriteerit olivat peräisin aiheeseen liittyvistä säädöksistä, Kansainvälisen järjestelypankin (BIS) ja EPV:n itsensä laatimista kansainvälisistä standardeista sekä parhaista käytännöistä, joita muut stressitestejä tehneet viranomaiset, kuten Englannin pankki ja Yhdysvaltain keskuspankki, olivat kehittäneet. Lisätietoja kriteereistä annetaan tämän kertomuksen eri osissa.

12

Tarkastusevidenssi kerättiin

1. käymällä läpi EPV:n, EJRK:n ja EKP:n aiheeseen liittyvää asiakirja-aineistoa
2. tekemällä verkkokysely toimivaltaisten viranomaisten ja valvottujen pankkien henkilöstölle
3. tekemällä tarkastuskäyntejä toimivaltaisiin viranomaisiin
4. haastattelemalla EPV:n, EJRK:n ja EKP:n henkilöstöä.

13

Tarkastuksen odotetaan tuovan lisäaineistoa keskusteluihin, jotka koskevat stressitestien hyötyjä ja kustannuksia sekä erilaisten metodologisten lähestymistapojen hyviä ja huonoja puolia.

Huomautukset

Järjestelmäriskien sietokyvyn arviointi stressitestissä oli puutteellista

14

EU:n laajuinen stressitestaus on suunniteltu¹⁰ sen arvioimiseksi, sietävätkö EU:n rahoituslaitokset epäsuotuisaa markkinakehitystä ja kasvaako järjestelmäriski stressitilanteessa. Epäsuotuisa markkinakehitys määritellään EPV-asetuksessa sellaisiksi vakavaraisuuden kehityssuuntauksiksi, mahdollisiksi riskeiksi ja haavoittuvuuksiksi, jotka ovat peräisin mikrotasolta¹¹.

15

Stressitestien on tarkoitus tunnistaa laitokset, jotka itse saattavat aiheuttaa järjestelmäriskin erityisesti stressin aikana, ja varmistaa, että näitä riskejä lievennetään¹². EPV:n hallintoneuvoston tehtävänä on päättää, mihin pankkeihin stressitesti kohdistetaan. Baselin pankkivalvontakomitea¹³ ja EPV itse¹⁴ vahvistavat stressitestejä koskevat vertailuarvot. Näiden elinten päätelmien mukaan stressitesteillä olisi oltava selkeästi ilmaistut ja virallisesti määritellyt tavoitteet, joiden mukaisesti skenaariot olisi suunniteltava. Testissä olisi sovellettava stressiä, joka on riittävän ankara mutta mahdollinen.

16

Tilintarkastustuomioistuin selvitti tästä syystä,

1. oliko testiin osallistuvien pankkien otos sopiva testin tarkoituksen kannalta
2. olivatko havaitut riskit sopivia testin tarkoituksen kannalta ja
3. oliko testissä sovellettu stressi riittävän ankara, jotta sillä voitiin arvioida häiriönsietokykyä.

Tietyt riskipankit jätettiin stressitestien ulkopuolelle

17

EPV:n tavoitteena oli, että testi kattaisi EU:n pankkien omaisuuserät laajalta alalta ja että testin piiriin saataisiin lisäksi suurimmat pankit. Sen vuoksi se sisällytti otokseensa vain pankit, joiden konsolidoidut varat olivat vähintään 30 miljardia euroa.

18

Testattujen pankkien lukumäärä on pienentynyt ensimmäisen stressitestikierroksen jälkeen. Vuonna 2011 testeihin osallistui 90 pankkia 21 maasta, kun taas vuoteen 2018 mennessä testeihin osallistui enää 48 pankkia 15 maasta. Viimeksi mainittujen maiden joukossa oli yhdeksän maata, joiden pääasiallinen valvontaviranomainen oli EKP¹⁵, ja kuusi maata, joiden pääasiallinen valvontaviranomainen oli muu kuin EKP¹⁶.

19

Kaikkia pankkeja, jotka ylittivät 30 miljardin euron kynnysarvon, ei kuitenkaan sisällytetty lopulliseen otokseen: suurimpia pankkeja sisällytettiin, kunnes otos oli niin suuri, että se kattoi karkeasti 70 prosenttia euroalueen pankkien konsolidoiduista kokonaisvaroista ja 70 prosenttia muista kuin euroalueen pankeista. Tämä merkitsi sitä, että euroalueen pankkien kynnysarvo oli tosiasiassa 100 miljardia euroa. Tämän seurauksena jotkin maat, joiden pankkijärjestelmät olivat heikompia, jäivät testin ulkopuolelle.

20

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että hallintoneuvosto oli lopulta jättänyt testin ulkopuolelle seitsemän pankkia, joiden varat olivat yli 30 miljardia euroa, koska niissä oli meneillään uudelleenjärjestely¹⁷ tai ne olivat sulautumassa toiseen pankkiin tai niiden konsolidoitujen varojen loppusumma oli pudonnut alle alarajan otoksen poimintahetkeen mennessä. Kuitenkin pankit, joissa on meneillään uudelleenjärjestely ja jotka ovat saaneet valtiontukea, ovat kaikkein haavoittuvimmassa asemassa. Lisäksi testin ulkopuolelle jätettyjen pankkien joukossa oli pankkeja, joissa ilmeni lopulta pääomapuutteita.

21

Tilintarkastustuomioistuin ei saanut näyttöä siitä, että EPV:n hallintoneuvostossa olisi arvioitu, mitä hyviä ja huonoja puolia liittyisi täydentävien riskiperusteisten valintakriteereiden hyödyntämiseen pankkien valinnassa. EPV:n päätökseen, jonka mukaan pankin koko oli ainoa valintaperuste, liittyi esimerkiksi seuraavia epäkohtia:

• Yhtäkään niistä pankeista, joilla oli suuri määrä järjestämättömiä lainoja, ei sisältynyt otokseen. Nämä pankin olivat sijoittautuneet viiteen eri maahan. Otokseen ei sisältynyt myöskään pankkeja, joilla oli suuri määrä saatavia oman maansa valtiolta ja muilta julkisilta toimijoilta¹⁸.
• Valintaprosessissa ei myöskään hyödynnetty tietoja sellaisista pankeista, joiden markkina-arvo oli noteerattu paljon niiden kirjanpidollista omaa pääomaa alhaisemmaksi.

Eräiden relevanttien järjestelmäriskien merkitystä ei otettu asianmukaisesti huomioon epäedullisessa skenaariossa

22

EPV:llä on EPV-asetuksen mukaan velvollisuus käynnistää ja koordinoida EU:n laajuisia stressitestejä yhteistyössä EJRK:n kanssa. Eri tahojen tehtävistä ei kuitenkaan ole sovittu virallisesti. Vuosien mittaan on muodostunut käytäntö, jonka mukaan EPV pyytää EJRK:ta laatimaan epäedullisen skenaarion eri komiteoidensa avustuksella, ja EPV:n edustajat osallistuvat noiden komiteoiden työhön (ks. liitteessä I oleva kaavio 1).

23

Vuoden 2018 epäedullisen skenaarion kehitti EJRK:n stressitestityöryhmä, johon kuului henkilöstöä EJRK:n sihteeristöstä ja EJRK:n jäsenviranomaisista¹⁹. Lisäksi EKP auttoi skenaarion laadinnassa. Työryhmän puheenjohtajana toimi EKP:n edustaja (makrovakauspolitiikan ja rahoitusjärjestelmän vakauden pääosaston apulaispääjohtaja), ja työryhmä oli vahvasti riippuvainen EKP:n resursseista (henkilöstö, mallit ja data). Työryhmä hyödynsi näitä EKP:n resursseja²⁰ laajamittaisesti kalibroidessaan malleja niiden muuttujien tuottamiseksi, joita pankit olivat velvollisia käyttämään laskelmissaan.

24

Koska stressitestien tarkoituksena on arvioida, miten järjestelmäriski kasvaisi stressitilanteessa (ks. kohta 14), stressitestiskenaarion kehittämisen lähtökohtana olisi pidettävä sitä, että tunnistetaan riskit, jotka ovat merkittävimpiä sekä järjestelmäluonteensa että olennaisuutensa vuoksi. Tarkoituksenmukaista stressitasoa olisi sitten sovellettava keskeisiin riskitekijöihin.

25

Tilintarkastustuomioistuin selvitti tästä syystä,

1. oliko tärkeimmät järjestelmäriskit tunnistettu
2. aiheuttivatko nämä riskit stressin, jota testissä oli sovellettu.

Kaikkia järjestelmäriskejä ei otettu huomioon

26

EPV:n hallintoneuvosto ei virallisesti ilmoittanut prosessin alussa EJRK:lle näkemystään siitä, mihin riskeihin stressi olisi kohdistettava (eli mitkä riskit toimisivat laukaisevina tekijöinä), johtuivatpa riskit sitten EU:n rahoitusalasta tai maakohtaisista ongelmista taikka yksittäisistä pankeista tai pankkikonserneista siten, että riskit voisivat vakavasti vahingoittaa rahoitusjärjestelmää. Vaikka epäedullisen skenaarion laatineissa komiteoissa onkin jäsenyyksien osalta jonkin verran päällekkäistä kattavuutta, EPV:n hallintoneuvosto hyväksyi riskit vasta prosessin loppuvaiheissa (joulukuussa 2017).

27

Riskien tunnistaminen jäi siis lähinnä EJRK:n harkinnan varaan sen jälkeen kun riskeistä oli keskusteltu alakomiteoissa, esimerkiksi EJRK:n stressitestityöryhmässä. Tämän työryhmän toimeksiannossa todetaan nimenomaisesti, että työryhmän olisi pohdittava, miten järjestelmäriskit tunnistetaan – myös sellaiset, jotka vaikuttavat tietyillä aloilla tai joissakin maissa. Työryhmän tavoitteena olisi oltava riittävän stressin kohdentaminen pankkeihin.

28

EJRK tekee säännöllisen riskienarvioinnin, jota hyödynnetään myös stressitesteissä. Muita stressitestin lähdeaineistoja olivat i) EJRK:n jäsenille (lähinnä makrovakausvalvonnasta vastaaville viranomaisille) tehdyn, alhaalta ylöspäin suuntautuneen kyselytutkimuksen tulokset, ii) EJRK:n jäsenten suoraan toimittamat tiedot, iii) EJRK:n asiantuntijaryhmien keskustelut ja alustukset, iv) EJRK:n riskitaulukon²¹ erilaiset tiedot sekä v) EKP:n sisäiset analyysit.

29

Alhaalta ylöspäin suuntautuvassa kyselytutkimuksessa, joka on yksi riskienarvioinnissa käytetyistä lähdeaineistoista, makrovakausvalvonnasta vastaavia viranomaisia pyydetään neljännesvuosittain tunnistamaan ja panemaan tärkeysjärjestykseen sellaisia rahoitusvakauteen kohdistuvia riskejä, jotka ovat merkittäviä viranomaisten oman maan talouden sekä EU:n kannalta. Kyselytutkimukseen kuitenkin liittyi puutteita, jotka saattoivat vaikuttaa riskien tunnistamis- ja aggregointiprosessiin ja vinouttaa sitä, esimerkiksi seuraavasti:

• Makrovakausvalvonnasta vastaavat viranomaiset arvioivat oman maansa tilannetta järjestelmällisesti myönteisemmin kuin koko Euroopan unionin tilannetta. Tällöin voi käydä niin, että jostakin maasta tai maaryhmästä peräisin olevat riskit saavat liian vähäisen painon.
• Makrovakausvalvonnasta vastaavien viranomaisten tekemien laadullisten arvioiden sävy ja asiasisältö vaihtelevat merkittävästi. Asiasisällön osalta jotkin viranomaiset korostavat vastauksissaan negatiivisia riskejä, toiset viranomaiset taas positiivisia näkymiä.

30

EJRK:n hallintoneuvosto valitsi neljä riskiä epäedullisen skenaarion aiheuttajiksi, kuten skenaariokuvauksessa selostetaan (ks. liite II). Riskejä, jotka johtuvat pankkien omaisuuserien laadusta, esimerkiksi järjestämättömistä lainoista, pidettiin alhaalta ylöspäin suuntautuvassa tutkimuksessa tärkeinä. Tästä huolimatta niitä ei sisällytetty epäedulliseen skenaarioon keskeisinä riskeinä tai häiriöinä²², vaikka järjestämättömät lainat olivat suurin syy sille, että pankeille oli finanssikriisin jälkeen laadittava pelastuspaketteja (lisätietoja ks. myös kohdasta 37 eteenpäin).

31

Pankkeja itseään koskevat maksuvalmiusriskit eivät olleet tämän testauksen kohteena, sillä painopisteenä oli pankkien vakavaraisuus. Maksuvalmiusriskien kattamista käsiteltiin viimeksi EPV:n hallintoneuvostossa vuonna 2011²³. Vertailun vuoksi todettakoon, että Kansainvälinen valuuttarahasto, joka sekin tekee stressitestejä ja arvioi niiden avulla euroalueen pankkijärjestelmän häiriönsietokykyä, sovelsi kaksijakoista lähestymistapaa, jossa testattiin sekä maksuvalmiutta että vakavaraisuutta.

32

EJRK ei selvittänyt riskejä, jotka saattaisivat johtua yksittäisistä pankeista tai pankkikonserneista, vaikka myös sellaisten riskien tunnistaminen, joita rahoitusjärjestelmälle saattaisi koitua yksittäisistä laitoksista, kuului selkeästi sen toimivaltuuksiin²⁴. Se sijaan riskien tunnistusprosessissa tarkasteltiin pikemminkin kansallisen tason, euroalueen ja EU:n tason aggregaatteja.

33

EPV julkaisee säännöllisesti riskitaulukon²⁵, jossa tunnistetaan ja seurataan järjestelmäriskejä. EPV:n riskitaulukossa kuvataan kunkin riskin osalta riskitekijät sekä riskitaso eli riskitekijöiden toteutumisen todennäköisyys ja niiden todennäköinen vaikutus pankkeihin, mukaan luettuna tilastollinen kehitys (ilman siihen liittyviä huomautuksia). Näitä tulostaulun indikaattoreita ei kuitenkaan käytetty selkeästi ja nimenomaisesti stressitestin kehittämisessä, eikä EPV pyytänyt, että ne otettaisiin osaksi stressitestin keskeistä lähdeaineistoa.

Testissä käytetty stressi johtui talouden laskusuhdanteesta eikä niinkään EU:n rahoitusalalla ilmenneestä häiriöstä

34

Epäedullisessa skenaariossa itsessään olisi todettujen riskien perusteella määritettävä häiriöiden voimakkuus ja niiden etenemiskanavat sekä aikahorisontti, jolla stressitekijät voivat vaikuttaa pankkeihin²⁶. EPV:n hallintoneuvostossa ei kuitenkaan ennen riskien tunnistusprosessin käynnistämistä käyty virallista keskustelua siitä, minkä tyyppisiä häiriöitä pankkeihin kohdistettaisiin, eikä se tehnyt tästä asiasta myöskään mitään virallista päätöstä. Asia jäi EJRK:n harkintavaltaan. Vasta prosessin loppuvaiheissa työryhmän puheenjohtaja esitteli skenaarion ja sen taustalla olevat riskit EPV:n hallintoneuvostolle.

35

EJRK:n valitsema lähestymistapa vuonna 2018 oli samanlainen kuin edellisissäkin stressitesteissä: sarja haitallisia makrotalouden ja rahoitusalan tapahtumia vaikuttaisi joukkoon muuttujia, kuten BKT:hen, työttömyyteen, asuntohintoihin ja korkoihin. Vaikutukset tuntuisivat kolmen vuoden aikana. Perusskenaario vastaa viimeisimpiä EU:ta koskevia makrotalousennusteita, joita eurojärjestelmän asiantuntijat ja EKP:n henkilöstö ovat laatineet²⁷. Epäedullisessa skenaariossa samalla ajanjaksolla toteutuu keskeisten parametrien osalta joukko poikkeamia perusskenaariosta.

36

EPV:n stressitestissä arvioitiin järjestelmän ja pankkien haavoittuvuutta yhteisen makrotaloudellisen stressin (taloudellisen taantuman) aikana. Sen sijaan ei niinkään tarkasteltu tilannetta, jossa vakava rahoitusalan häiriö tuottaisi tietyn stressitason. Kansainvälisen järjestelypankin vuonna 2009 laatiman valmisteluasiakirjan mukaan empiirinen näyttö ei kuitenkaan vahvista aiemmissa makrotason stressitesteissä sovellettua implisiittistä olettamaa, jonka mukaan vakava makrotalouden häiriö hajottaisi hauraan rahoitusjärjestelmän²⁸.

37

Skenaariossa, joka perustui taloudelliseen taantumaan, ei otettu huomioon eräiden riskien merkityksellisyyttä eikä näiden riskien epätasaista jakautumista maasta toiseen. Taloudelliseen taantumaan perustuvassa skenaariossa rahoitusriskeistä koituva stressi oli implisiittistä, minkä seurauksena oli mahdotonta todeta tiettyihin järjestelmäriskeihin liittyviä herkkyyksiä. Toisin sanoen skenaario ei perustunut taloudelliseen häiriöön, joka aiheutuisi suurten rahoituslaitosten vaikeuksista tai EPV:n riskitaulukkoon sisältyvistä järjestelmäriskeistä (ks. kohta 33), esimerkiksi seuraavista:

• Keskuspankin korko tai joidenkin jäsenvaltioiden velkakirjojen korkoero nousee jyrkästi, mikä pahentaa valtionvelkakriisiä edelleen.
• Järjestämättömien lainojen määrä pysyy edelleen suurena samalla kun tekijöitä, jotka estävät näiden lainojen vähentämisen, on yhä enemmän ja korkea velkaantumisaste aiheuttaa riskejä.

38

Lisäksi taantuma, jota testissä käytettiin, sai alkunsa EU:n ulkopuolisista tapahtumista. Vuoden 2018 epäedullisessa skenaariossa ei käytetty – kuten ei aiemmissakaan epäedullisissa skenaarioissa – EU:n sisäisiä tapahtumia tai riskejä epäsuotuisan kehityksen käynnistäjinä. Myöskään pankkisektorin sisäisiä tapahtumia tai riskejä²⁹ ei harkittu epäsuotuisan kehityksen käynnistäjäksi, vaikka alhaalta ylöspäin suuntautuvassa kyselytutkimuksessa (ks. liite II) katsottiin, että kaksi neljästä tärkeimmästä riskistä oli peräisin pankkisektorilta. Myös laajentumisvaikutukset (esim. salkkujen realisointi alennusmyynnillä tai yhden pankin kaatumisen vaikutus muiden pankkien korkoeroihin) samoin kuin eri maiden eriasteiset vanhat ongelmat jäivät skenaarion ulkopuolelle. Tosin nämä tulivat otetuiksi jossain määrin huomioon skenaarion muuttujissa, kuten korkojen nousussa.

Vuoden 2018 epäedullisessa skenaariossa ei varmistettu vähimmäisankaruutta kaikille maille, ja skenaario oli lievempi kuin rahoituskriisi

39

Laatiessaan vuoden 2018 skenaariota EJRK:n stressitestityöryhmä pohti edellisen stressitestin kohtaamaa arvostelua, kuten että skenaario i) ei ollut ollut riittävän tulevaisuuspainotteinen tai ii) ei ollut sisältänyt joidenkin maiden osalta olennaisia kysymyksiä ja tästä syystä sen ankaruus oli vaihdellut maasta toiseen.

40

EPV ja EJRK eivät täsmentäneet etukäteen, mitä ne pitivät ”ankarana”. Vaikka työryhmä teki vertailuja jäsenvaltioiden tasolla, ankaruusvertailun painopiste sekä sisäisesti EJRK:ssa että sen julkaisuissa oli lähinnä EU:n ja euroalueen ankaruutta koskevissa aggregaateissa. Tästä oli seurauksena se, että jäsenvaltioiden parametrien kehitys jäi vähemmälle huomiolle, vaikka monet haavoittuvuudet saattaisivat tulla esiin juuri jäsenvaltioissa.

41

Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin tutki skenaarioiden kehittämistä koskevan prosessin (mukaan lukien mallinnus) sekä ehdotukset, jotka koskivat tiettyjen parametrien kehitystä.

42

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kansalliset keskuspankit ja valvontaviranomaiset olivat stressitestityöryhmän ja EJRK:n hallintoneuvoston kautta tiiviisti mukana epäedullisen skenaarion laatimisessa. Esimerkiksi mallinnuksen tuotokset johtuivat suurelta osin nk. perusmallin joustoista (basic model elasticities, BMEs), jotka kansalliset keskuspankit toimittavat osana EKP:n säännöllistä ennusteiden laatimisprosessia.

43

Kansallisten valvontaviranomaisten näin huomattava asema ja EPV:n vähäiset mahdollisuudet valvoa prosessia eivät edistäneet sellaisen epäedullisen skenaarion laatimista, joka olisi ollut puolueeton ja objektiivinen ja jossa olisi otettu asianmukaisesti ja johdonmukaisesti huomioon kaikkien EU:n pankkien ja jäsenvaltioiden haavoittuvuudet. EJRK:ssa käytyjen keskustelujen tuloksena epäedullisista skenaarioista tehtiin useita tapauskohtaisia päätöksiä (ks. laatikko 1).

44

Kansallisten keskuspankkien lisäksi myös Euroopan keskuspankki oli vahvasti mukana skenaarioiden kehittämisessä. Työhön osallistuivat varsinkin pankin rahapolitiikan osastot eivätkä sen valvontatoiminnot. Tämän tuloksena EJRK ei yhtäältä ottanut huomioon sitä, että tulevien rahapoliittisten päätösten seuraukset voisivat toimia käynnistävänä tekijänä epäedullisessa skenaariossa³⁰. Toisaalta se oletti, että rahapolitiikan avulla i) rajoitettaisiin EU:n pitkien korkojen nousua epäedullisessa skenaariossa ja ii) estettäisiin se, että eri jäsenvaltioiden viranomaisten liikkeelle laskemien joukkovelkakirjojen korkoerot kasvaisivat merkittävästi³¹. Tällainen korkoerojen kasvu tapahtui Euroopan velkakriisin aikana. Edellä mainitusta syystä korkotaso nousee epäedullisessa skenaariossa suhteellisen maltillisesti.

45

Kaiken kaikkiaan eri maihin kohdistui hyvin erilaisia häiriötasoja, ja niinpä myös pankkeihin kohdistuvat häiriötasot olivat hyvin erilaisia sen mukaan, minkä maantieteellisen alueen riskejä niihin sovellettiin. Esimerkiksi Ruotsin BKT-häiriö oli suurin absoluuttisina lukuina, yli kaksi kertaa niin suuri kuin Italian (ks. tässä raportissa jäljempänä kaaviossa 4 oleva kaikki maat kattava graafinen esitys).

46

Arvioidakseen vuoden 2018 stressitestin ankaruutta tilintarkastustuomioistuin tarkasteli skenaariota useista näkökulmista. Kuten seuraavissa kohdissa kuvataan, tarkastajat vertasivat skenaarion elementtejä aiempiin EPV:n stressitesteihin, historiallisiin tapahtumiin (vuoden 2008 finanssikriisiin) sekä muiden stressitestejä tehneiden viranomaisten skenaarioihin.

47

Kuten kohdassa 35 mainittiin, epäedullinen skenaario määriteltiin suhteessa perusskenaarioon ennustejaksolla. EPV totesi tiedonannossaan, että BKT-muuttujan poikkeaman osalta vuoden 2018 stressitesti oli kaikkein ankarin verrattuna aiempiin EPV:n stressitesteihin (vuoden 2018 poikkeama oli 8,3 prosenttia). Kuitenkin se, mikä on kaikkein olennaisinta, on pieneneminen absoluuttisina lukuina epäedullisen skenaarion lähtöpisteen (vuoden 2017 BKT) ja päätepisteen välillä (ks. sanasto). Toisin sanoen suurikin poikkeama voi merkitä hyvin pientä stressiä, jos perusskenaario on vahva (ja jos sitä vielä vahvennetaan, kuten tässä tapauksessa).

48

Vuoden 2018 epäedullinen skenaario saatiin itse asiassa olennaisilta osiltaan valmiiksi marraskuun 2017 loppupuolella. Joulukuussa 2017 kuitenkin laadittiin uusi perusskenaario, ja epäedullista skenaariota oli tarkasteltava suhteessa siihen. Kun perusskenaario oli muuttunut positiivisemmaksi, stressin absoluuttinen taso suhteessa lähtöpisteeseen oli alhaisempi monissa maissa. EPV pyrki sen vuoksi varmistamaan stressin vähimmäistason soveltamisen (ks. laatikko 1). Tämä tapahtui hyvin myöhäisessä vaiheessa ja toi mukanaan paljon muutoksia hyvin lähellä prosessin päätepistettä.

49

Verrattuna vuosien 2014 ja 2016 EPV:n stressitesteihin vuoden 2018 epäedullinen skenaario oli ankarampi, esimerkiksi kun tarkastellaan euroalueen BKT:n ja työttömyyden poikkeamaa perusskenaariosta. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, että perusskenaarion ennusteet olivat suotuisia, tilanne oli erilainen absoluuttisina lukuina:

• Euroalueen BKT:n osalta vuoden 2018 stressitesti vaikuttaa ankarammalta, vaikkakin vain vähän. Tämä ei kuitenkaan ollut tilanne jäsenvaltioiden enemmistön osalta (ks. taulukko 1). Vuonna 2018 absoluuttinen pieneneminen oli suurinta – edellisiin stressitesteihin verrattuna – useissa suurissa talouksissa, joista useimmat pärjäsivät itse asiassa varsin hyvin edellisen laskukauden aikana. Muissa jäsenvaltioissa, joilla oli huomattavia vaikeuksia edellisen laskukauden aikana, skenaariossa sovellettu absoluuttinen pieneneminen oli suhteellisen lievää. Selostukset siitä, millä perusteilla BKT:n pieneneminen jaettiin eri jäsenvaltioiden kesken, eivät olleet informatiivisia.
• Työttömyyden osalta vuoden 2018 stressitesti oli hieman pehmeämpi, koska perusskenaario oli työttömyyden osalta huomattavasti positiivisempi vuonna 2018.

50

Kun asiaa tarkastellaan yksittäisten talouksien ja muuttujien osalta, testissä sovelletun stressin ankaruus ei ollut johdonmukaista. Useimmissa jäsenvaltioissa BKT:n absoluuttinen pieneneminen ei ole yhtä ankaraa kuin finanssikriisin ja sen jälkimaininkien yhteydessä. Myös työttömyyden kasvu on huomattavasti lievempää, ja joissakin tapauksissa erot ovat tältä osin hyvin suuria (ks. laatikko 2).

51

EPV:n stressitestin tärkeimmät ulkoiset vertailukohdat ovat Englannin pankin stressitesti, Yhdysvaltojen keskuspankin stressitesti ja Kansainvälisen valuuttarahaston euroalueelle tekemä stressitesti. EPV:n vuonna 2018 soveltama epäedullinen skenaario oli yhtä ankara tai ankarampi kuin muut stressitestit BKT:n osalta mutta lievempi työttömyyden, pitkien korkojen, korkoerojen ja kiinteistöhintojen osalta (ks. Laatikossa 3 olevat esimerkit).

52

Kansainvälisistä vertailukohdista voi tehdä sen päätelmän, että stressitesteissä on mahdollista käyttää yhtä tai useampaa epäedullista skenaariota³². EPV:n hallintoneuvoston kokousten pöytäkirjoissa ei ole mainintoja keskusteluista tai päätöksistä, jotka olisivat koskeneet sitä, olisiko käytettävä yhtä tai useampaa skenaariota. Kaikissa EPV:n stressitesteissä vuodesta 2011 lähtien on käytetty yhtä epäedullista skenaariota. Vertailun vuoksi todettakoon, että Yhdysvaltain keskuspankin ja Englannin pankin käytäntönä on laatia kaksi skenaariota. Lisäksi Kansainvälinen valuuttarahasto täydensi hiljattain euroaluetta koskevassa stressitestissään makrotaloudellisia skenaarioita joukolla herkkyystestejä³³.

EPV:ltä puuttuu edelleenkin tietyltä osin tieto siitä, miten pankkien laskelmat on tehty

53

EPV on kehittänyt menetelmän, jossa määritellään, miten pankkien olisi laskettava perusskenaarion ja epäedullisen skenaarion stressivaikutukset.

54

Menetelmässä käytetään ylä- ja alarajoja, jotta varmistettaisiin valvonnallinen varovaisuus. Erityisesti kyse on siitä, että pankit eivät voi tietyissä tapauksissa saada hyötyä sovelletusta stressistä. Esimerkiksi järjestämättömistä lainoista saataviin korkotuottoihin, jotka pankit esittävät ennusteissaan, sovelletaan ylärajaa, jotta vältettäisiin liian optimistiset tuottoarviot.

55

Koska tulosten laskeminen on pankkien tehtävänä, laskelmien laatu varmistetaan.

56

Tilintarkastustuomioistuin selvitti,

1. oliko menetelmä asianmukainen
2. saiko EPV riittävän varmuuden pankkien laskelmien luotettavuudesta.

Tehdyt valinnat vaikuttivat tulosten uskottavuuteen

57

EPV:n hallintoneuvosto hyväksyy pankkien laskentamenetelmän. Se voi myös myöntää siitä vapautuksia. Vaikka tällaiset vapautukset koskevat yksittäisiä pankkeja, ei ole mekanismia sen varmistamiseksi, että äänioikeutetut jäsenet, joilla on mahdollinen eturistiriita, eivät osallistu äänestykseen. Vuoden 2016 stressitestin yhteydessä hallintoneuvosto hyväksyi yhden poikkeaman menetelmästä. Se annettiin eräälle suurelle pankille, vaikka EPV:n henkilöstön jäsenet pitivät vapautusta ongelmallisena. Tällaisia vapautuksia ei annettu vuoden 2018 stressitestin yhteydessä.

58

Tilintarkastustuomioistuimen näkemyksen mukaan EPV:n menetelmä oli kaiken kaikkiaan hyvin kattava. Tiettyjen näkökohtien osalta menetelmän rajoitteita ei kuitenkaan määritetty eikä ohjeistuksia laadittu riittävän yksityiskohtaisesti. Esimerkiksi luottoriskin osalta menetelmässä oli puutteita, jotka liittyivät luottojen vakuudettomiin osiin, vakuutena olevien omaisuuserien ostamiseen pankille ja muiden kuin kiinteistövakuuksien kohteluun.

59

Soveltaessaan menetelmää pankkien on muunnettava perusskenaario ja epäedullinen skenaario (eli makrotaloudelliset parametrit) riskiparametreiksi. Tämä tehdään usein hyödyntämällä malleja³⁴. Näiden mallipohjaisten laskelmien tuloksena tase, tuloslaskelma ja riskipainotetut omaisuuserät ja näiden myötä pääomavaatimukset muuttuvat³⁵. Laatikossa 4 annetaan hyvin yksinkertainen esimerkki luottoriskistä.

60

Kun pankit käyttävät omia mallejaan, näiden mallien täsmällisyys on olennaista stressitestin tulosten uskottavuuden kannalta. Pankkien itsensä kehittämissä malleissa voi kuitenkin olla virheellisiä painotuksia³⁶, mikä merkitsee sitä, että laadunvarmistuksen on oltava tiukkaa.

61

Jos pankeilla ei ole asianmukaisia malleja, joiden avulla ne voivat arvioida luottoriskejä (eli maksukyvyttömyyden todennäköisyyksiä ja tappio-osuuksia, ks. kaavio 3), niiden on käytettävä luottoriskin vertailuarvoja, jotka EKP on kehittänyt. Nämä vertailuarvot on mallintanut EKP:n makrovakauspolitiikan ja rahoitusjärjestelmän vakauden pääosasto, joka kuuluu EKP:n rahapoliittiseen toimintoon.

62

Malleja koskevan epävarmuuden lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita myös eräissä oletuksissa, joita laskelmissa hyödynnettiin.

63

Vertailuarvon olisi koostuttava kutakin riskiparametria (kuten maksukyvyttömyyden todennäköisyyttä ja tappio-osuutta) koskevasta kertoimesta tai joukosta kertoimia, joilla mitataan kunkin riskin vastetta suhteessa yksittäisiin makrotaloudellisiin muuttujiin. Menetelmistä, joita käytettiin vertailuarvojen laatimisessa, samoin kuin itse vertailuarvoista (kertoimet mukaan luettuna) keskusteltiin kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa. EPV:n hallintoneuvosto hyväksyi vertailuarvot³⁷. EKP ei kuitenkaan anna näistä kertoimista tarkkaa tietoa testiin osallistuville pankeille, eikä se julkista niitä. Sen sijaan kunkin maan kullekin salkkutyypille lasketaan tulos perusskenaariossa ja epäedullisessa skenaariossa esiintyvien makrotalouden muuttujien pohjalta, ja ainoastaan tämä tulos annetaan tiedoksi pankeille. Tämä on kaiken kaikkiaan vähentänyt avoimuutta³⁸, ja niinpä pankit huomauttivat tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimuksessa, ettei luottoriskin vertailuarvoista voi tietää, miten ne on laskettu.

64

Alhaalta ylöspäin suuntautuvaa lähestymistapaa rajoitettiin tietyillä ylä- ja alarajoilla (ks. kohta 54). EPV teki joitakin tapauskohtaisia arviointeja (myös pankkien tietoihin) määrittääkseen näiden ylä- ja alarajojen vaikutuksen pankkien tuloksiin. Vähäisten resurssiensa vuoksi EPV ei kuitenkaan ole kyennyt luomaan kattavaa yleiskuvaa näiden ylä- ja alarajojen vaikutuksesta pankkien tuloksiin.

65

Jotta pankit voisivat tehdä ennusteita, on tarpeen tehdä oletuksia. Menetelmät sanelevat jotkin näistä oletuksista; pankit voivat itse kehittää muut oletukset. Yksi keskeinen metodologinen valinta oli olettama, jonka mukaan tase oli staattinen eikä dynaaminen ja erityisesti liiketoimintamalli pysyi samana koko ennustejakson ajan. Tämä merkitsi sitä, että erääntyvät omaisuuserät ja velat korvattiin pankkien ennusteissa ominaisuuksiltaan samanlaisilla erillä.

66

Staattisen taseen olettamalla on haittapuolensa:

• Pankit, joihin stressi vaikuttaa voimakkaasti, todennäköisesti menettävät liiketoimintamahdollisuuksiaan, ja niiden rahoituksen saatavuus heikkenee (erityisesti tukku- ja pankkien välisen rahoituksen saatavuus). Tätä ei kuitenkaan voida ottaa huomioon pankkien laskelmissa.
• Pankit voisivat jossain määrin torjua epäedullisen skenaarion kielteisiä vaikutuksia toteuttamalla elvytystoimia³⁹, esimerkiksi myymällä omaisuutta. Jos kuitenkin sovelletaan staattisen taseen olettamaa, pankit eivät voi ottaa tällaisia toimia huomioon epäedullisessa skenaariossa. Samalla kun on todettava, että EPV:n ja toimivaltaisten viranomaisten olisi arvioitava tällaisten toimien uskottavuus ja toteutettavuus, tarkastajat panevat merkille, että Englannin keskuspankin vuoden 2018 stressitestissä hyväksyttiin sellaiset ”strategiset” johdon toimet, jotka pankki kykeni realistisesti toteuttamaan stressiskenaariossa. Se, että tätä näkökohtaa ei oteta huomioon, vaikeuttaa stressin kohteeksi joutuneen pankin todellisen häiriönsietokyvyn arvioimista.

EPV:n tiedot pankkien laskelmien luotettavuudesta ovat vähäisiä

67

EPV:llä on oikeusperusta⁴⁰, jonka nojalla se voi ilman välikäsiä tarkastaa pankkien mallien ja tulosten laadun. EPV:llä on toimivaltuudet erityisesti i) pyytää pankeilta tietoja suoraan, ii) vaatia toimivaltaisia viranomaisia toteuttamaan erityisarviointeja, iii) pyytää toimivaltaisia viranomaisia tekemään tarkastuksia paikan päällä sekä iv) pyytää toimivaltaisilta viranomaisilta, että nämä vaativat pankkeja järjestämään relevanttien tietojen riippumattoman tarkastuksen.

68

Tämänhetkisten hallintorakenteidensa ja puutteellisten resurssiensa vuoksi EPV kuitenkin luotti täysin⁴¹ toimivaltaisten viranomaisten tekemiin laaduntarkastuksiin. EPV:n henkilöstö teki suoraan laadunvarmistuksen ainoastaan vuoden 2011 stressitestissä. EPV:tä avusti ryhmä, joka koostui kansallisista sekä EKP:n ja EJRK:n asiantuntijoista.

69

EPV laati vakiomalleja, joiden mukaisesti pankkien oli toimitettava kaikki vaaditut tiedot (noin 900 000 tietopistettä suurempien pankkien osalta). EPV antoi myös mallia koskevan ohjeistuksen.

70

Pankkien oli toimitettava vakiomallin mukaisesti esitetyt tiedot toimivaltaisille viranomaisille, joiden oli varmistettava tietojen laatu. Tämän jälkeen toimivaltaisten viranomaisten oli toimitettava mallin mukaiset tiedot EPV:lle.

71

Hyväksyttyään tiedostot EPV teki mallin mukaisten tietojen automaattisen laatutarkastuksen. Tietojen laatuun liittyvät ongelmat toimitettiin toimivaltaisille viranomaisille selvitettäviksi.

72

Tilintarkastustuomioistuin selvitti tästä syystä,

1. oliko EPV:llä oli riittävä varmuus toimivaltaisten viranomaisten tekemien laadunvarmistusten asianmukaisuudesta
2. olivatko EPV:n omat tarkastukset sellaisia, että niillä kyettiin varmistamaan pankkien toimittamien tulosten laatu.

EPV:n tiedot toimivaltaisten viranomaisten tekemistä laadunvarmistuksista olivat vähäisiä

73

Menetelmäasiakirjassa mainitaan tiettyjä laadunvarmistustoimia, joita toimivaltaisten viranomaisten piti tehdä (asiakirjan tekstissä on ilmaisuja, joiden mukaan toimivaltaisten viranomaisten olisi esimerkiksi ”tarkastettava”, ”vaadittava” tai ”kyseenalaistettava”). Menetelmäasiakirja oli oikeudellisesti sitova. Toisaalta EPV laati erityisen laadunvarmistuskäsikirjan. Käsikirjassa vahvistetaan toimivaltaisille viranomaisille suuntaviivoja siitä, miten ne voivat tarkastaa pankkien laskelmia ja asettaa kyseenalaiseksi pankkien ilmoittamia tuloksia. Hallintoneuvoston hyväksymä käsikirja ei ollut sitova, minkä vuoksi toimivaltaisille viranomaisille jäi huomattava harkintavalta.

74

Toimivaltaisten viranomaisten oli määrä pyytää pankkeja toimittamaan niille selittävä huomautus tai muita asiakirjoja muodossa, jonka toimivaltaiset viranomaiset määrittelisivät. Myös menetelmäasiakirjan liitteessä III luetellut laadulliset tiedot olisi toimitettava. Tarkoituksena oli, että toimivaltaiset viranomaiset käyttäisivät tätä selittävää huomautusta laadunvarmistusprosessissaan ja voisivat sen avulla analysoida toimitettuja tietoja mielekkäästi. Huomautusten laatu ja yksityiskohtaisuus vaihteli toimivaltaisesta viranomaisesta toiseen⁴².

75

EPV on katsonut, ettei sillä ole mahdollisuutta kyseenalaistaa tai seurata toimivaltaisten viranomaisten työtä systemaattisella tavalla. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, ettei EPV:llä ollut yksityiskohtaisia tietoja toimivaltaisten viranomaisten tekemien tarkastusten syvyydestä ja laajuudesta eikä varsinkaan seuraavista seikoista:

• Arvioivatko toimivaltaiset viranomaiset pankkien stressitestimallien toimivuutta ekonometristä mielekkyyttä ja riskiparametrivastetta koskevien vähimmäisstandardien valossa? Tilintarkastustuomioistuimen tekemien kyselytutkimusten ja haastattelujen perusteella on itse asiassa todettava, että valvontaviranomaiset eivät tarkastaneet näitä malleja perusteellisesti paikan päällä. Valvontaviranomaiset riitauttivat mallit vain, jos lukuja ei pidetty uskottavina.
• Kuinka paljon rajoitteiden (ylä- ja alarajat) soveltaminen vaikutti tuloksiin eli kuinka paljon tulokset olisivat muuttuneet positiivisesti tai negatiivisesti, jos rajoitteita ei olisi ollut? Sen paremmin EPV kuin toimivaltaiset viranomaisetkaan eivät keränneet tällaisia tietoja järjestelmällisesti.
• Kuinka paljon muut tiedot, kuten EKP:n luottoriskin vertailuarvot, vaikuttivat tuloksiin? EPV ei myöskään tiennyt, käytettiinkö vertailuarvoja siitä syystä, että pankkien sisäiset mallit olivat heikkoja tai puutteellisia, vai siitä syystä, että vertailuarvot tuottivat edullisempia lukuja kuin pankkien omat laskelmat. Toimivaltaisten viranomaisten asiana oli harkita EKP:n luottoriskin vertailuarvojen hyödyntämistä, kun viranomaiset pitivät pankkien lukuja liian optimistisina tai pankkien omia malleja epäasianmukaisina.

76

Laadunvarmistuskäsikirjassa ehdotettiin, että toimivaltaiset viranomaiset tekevät itsearvioinnin käsikirjan käyttötavoistaan. Yksikään toimivaltainen viranomainen ei kuitenkaan todellisuudessa esittänyt tällaista arviointia EPV:lle.

EPV:n omat tarkastukset ovat riittämättömiä

77

EPV:n henkilöstö, joka hallinnoi vuoden 2018 stressitestiä, oli pieni – noin seitsemän kokoaikaista työntekijää. EPV teki toimivaltaisten viranomaisten toimittamille tiedoille automaattisia tarkastuksia. Näihin tarkastuksiin kuului i) numerotarkastuksia (esimerkiksi olivatko etumerkit oikeita tai olivatko välisummat pienempiä kuin kokonaissummat), ii) sen tarkastaminen, että menetelmien rajoitteita sovellettiin oikein, sekä iii) tilastollinen uskottavuustarkastus. EPV toimitti näiden tarkastusten tulokset toimivaltaisille viranomaisille, jotka olivat vastuussa jatkotoimista.

78

Uskottavuustarkastuksessa verrattiin pankeilta saatuja tietoja toisiinsa. Jos tiedot poikkesivat normaalijakaumasta, katsottiin, että niihin saattoi liittyä laatuongelma (poikkeavat havainnot).

79

Näissä tarkastuksissa kaikkia pankkeja kohdeltiin samalla tavalla. Pieni otoskoko merkitsi sitä, että EPV ei luonut vertaisryhmiä eli se ei koonnut yhteen pankkeja, joiden maantieteelliset riskit ja niihin liittyvä stressitaso tai liiketoimintamallit tai talouden vakauteen liittyvät ominaisuudet olivat samanlaisia. Tästä syystä EPV:n poikkeavista havainnoista oli erittäin vähän hyötyä tulosten todentamisessa, sillä poikkeavuuksille oli useita päteviä selityksiä. Itse asiassa se, että huomio kiinnitetään pelkästään poikkeaviin havaintoihin, voi jopa estää kriittisempien tapausten eli sellaisten pankkien tarkastelua, joista olisi pitänyt syntyä poikkeava havainto mutta joista sellaista ei syntynyt.

80

Vaikka EPV toimi koordinaattorina stressitestissä, se ei saanut eikä sillä myöskään ollut resursseja pyytää järjestelmällisesti tietoja toimivaltaisten viranomaisten valvontatoimista (kuten pankkien SREP-pistemääristä⁴³), joilla olisi ollut merkitystä arvioitaessa stressitestin tulosten paikkansapitävyyttä.

81

EPV:lla oli vähän tietoa siitä, missä määrin toimivaltaiset viranomaiset olivat ryhtyneet jatkotoimiin EPV:n esille nostamien laatuongelmien vuoksi. Jos EPV ilmaisi huolensa sen suhteen, oliko tulostietojen suhteen sovellettu varovaisuutta, sen oli vastauksen osalta luotettava toimivaltaisten viranomaisten hyvään tahtoon. Palautteen laatu vuoden 2018 stressitestissä poikkesi tosiaankin huomattavasti toimivaltaisesta viranomaisesta toiseen. Jos EPV sai selityksiä, sillä ei ollut aikaa eikä resursseja tarkastaa niitä perusteellisesti. Jos selityksiä ei tullut, usein EPV ei tarkastanut, oliko toimivaltaisella viranomaisella asianmukaiset perusteet olla kommentoimatta.

82

Joissakin pankeissa tuli ilmi pääomapuutteita pian sen jälkeen kun EPV:n stressitestin tulokset oli julkistettu. Puutteet tulivat ilmi tavanomaisissa talous- ja rahoitusoloissa (ei siis stressiskenaarion oloissa). Näitä tilanteita ei tullut esiin perusskenaarion mukaisessa ydinvakavaraisuussuhteessa (CET1)⁴⁴. Käytännössä EPV luotti pankkien antamiin lähtökohtatietoihin.

83

Koska EPV tukeutui toimivaltaisten viranomaisten laadunvarmistukseen, sen osuus laadunvarmistusprosessissa oli vähäinen. Hallintoneuvosto ei ole koskaan päättänyt ryhtyä käyttämään EPV-asetuksessa sille annettuja toimivaltuuksia. Varsinkaan se ei ole vaatinut toimivaltaisia viranomaisia toteuttamaan erityisarviointeja eikä tekemään tarkastuksia paikan päällä (ks. kohdat 67 ja 68).

EPV:n ja toimivaltaisten viranomaisten julkaisut olivat laadultaan vaihtelevia

84

EU:n laajuisen stressitestin tulokset ja testiin liittyvät keskeiset tiedot julkistettiin marraskuussa 2018. Stressitestin vaikutukset ilmenevät erityisesti ydinpääoman (CET1) ja vähimmäisomavaraisuusasteen⁴⁵ vaihteluissa. EPV:n verkkosivustolla on asiakirjoja, joissa analysoidaan stressitestin tuloksia, ja verkkosivulta on lisäksi pääsy tietokantaan, jossa on pankeilta menettelyn aikana kerättyjä tietoja.

85

EPV:n lisäksi myös jotkin toimivaltaiset viranomaiset ja testiin osallistuneet pankit julkistivat EPV:n stressitestin tuloksia.

86

Siksi tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa analysoitiin,

1. olivatko EPV:n julkaisut relevantteja
2. oliko toimivaltaisten viranomaisten ja pankkien viestintä täsmällistä.

EPV julkisti ennennäkemättömän määrän tietoa mutta tietyt keskeiset tiedot puuttuivat

87

EPV julkisti paljon enemmän tietoa stressitestistään kuin muut stressitestejä tehneet viranomaiset omista testeistään. Tämä lisää avoimuutta, mikä hyödyttää erityisesti valvontaviranomaisia, pankkianalyytikkoja ja muita asiantuntijalukijoita.

88

EPV:n julkistamien tietojen informaatioarvon selvittämiseksi tilintarkastustuomioistuin tutki, antoivatko julkistetut tiedot vastauksen seuraaviin kysymyksiin:

1. Mitkä olivat tuloksiin vaikuttaneet tekijät?
2. Ovatko tulokset vertailukelpoisia?
3. Onko tulosten pohjalta selvää, kykenevätkö EU:n pankit ja EU:n rahoitusjärjestelmä sietämään stressiä?

Tiedot tuloksiin vaikuttaneista tekijöistä

89

Aggregaattien tasolla EPV:n raportissa analysoidaan tärkeimpiä tuloksiin vaikuttaneita tekijöitä riskeittäin (luottoriski, markkinariski ja operatiivinen riski). Myös vaikutuksia keskeisiin tase-eriin analysoidaan. Lisäksi kuvaillaan yksityiskohtaisemmin erityisten riskien ja menetelmissä käytettyjen oletusten vaikutusta (esimerkiksi todetaan, että luottoriskistä johtuvat tappiot lisäävät stressiä eniten).

90

Seuraavat tärkeät tiedot puuttuvat EPV:n tulosraportista:

• Luottotappiot tuottivat selvästi suurimman osan negatiivisista tuloksista. Missä määrin ne johtuivat uusista maksulaiminlyönneistä ja missä määrin vanhoista rästissä olevista saatavista⁴⁶?
• Missä määrin tuloksiin vaikuttivat EPV:n menetelmät, kuten EPV:n oletukset ja rajoitteet (ks. kohta 64), tai EKP:n luottoriskin vertailuarvot (ks. kohdat 60–63)? EPV ei ole tähän mennessä itse arvioinut näitä seikkoja.

Tulosten vertailu

91

EPV:n raportissa viitataan siihen, että pankkien väliset erot ovat suuret. Yksittäisiä pankkeja koskevat tulokset eivät tosiaankaan ole helposti vertailtavissa keskenään. Tämä johtuu muun muassa seuraavista seikoista:

• Staattisen taseen olettama (ks. kohdat 65 ja 66) sekä menetelmän muut pakolliset kohdat (ks. kohta 64) vaikuttavat eri pankkeihin eri tavalla.
• Lähestymistapa, jota pankit käyttävät lakisääteisten pääomavaatimustensa laskemisessa, vaikuttaa pankkien tuloksiin ydinvakavaraisuussuhteen vaihteluiden osalta. Lähestymistapa näet vaikuttaa ko. suhdeluvun nimittäjään⁴⁷ (ks. kohta 59).
• Kukin pankki tulkitsee perusskenaarion ja epäedullisen skenaarion parametrit omalla tavallaan (pääasiassa räätälöityjen mallien avulla) (ks. kohdat 59 ja 60).
• Toimivaltaisilla viranomaisilla ei ollut yhdenmukaista lähestymistapaa laadunvarmistukseen (ks. kohdat 73–83).

92

Kuten kohdassa 87 todetaan, EPV julkaisi paljon monenlaista hyödyllistä tietoa, joka ei muuten olisi ollut saatavilla. EPV:n raportista kuitenkin puuttuvat tietyt selvitykset, joiden avulla lukija olisi voinut asettaa luvut oikeisiin mittasuhteisiin. Raportissa ei esimerkiksi esitetä pankkeja koskevia maakohtaisia analyysejä⁴⁸, joissa verrattaisiin pankkien tuloksia epäedullisen skenaarion suhteelliseen vakavuuteen kunkin pankin omassa maassa. Selvitykset puuttuvat esimerkiksi seuraavien seikkojen osalta:

• Missä määrin stressitasot vaihtelivat maittain?
• Missä määrin stressitasot erosivat finanssikriisin stressitasoista (Englannin pankki teki tällaisen vertailun)?
• Millaista lähestymistapaa kukin pankki käytti pääomavaatimusten laskemiseen ja miten lähestymistapa vaikutti tuloksiin⁴⁹?

93

Laatikossa 5 on esimerkkejä analyyseistä, joiden avulla tilintarkastustuomioistuin pyrki asettamaan vuoden 2018 tulokset oikeisiin mittasuhteisiin. Tällaisia tietoja ja selvityksiä niiden vaikutuksesta häiriönsietokykyyn ei kuitenkaan esitetä EPV:n julkaisuissa.

Pankkien ja rahoitusjärjestelmän häiriönsietokyky

94

Kunkin pankin osalta EPV:n raportissa esitetään, kuinka tietyt pääomasuhteet (kuten ydinvakavaraisuussuhde ja vähimmäisomavaraisuusaste) ovat kehittyneet. Raportissa esitetään vuoden 2017 luku, stressin soveltamisen jälkeinen luku (vuonna 2020) ja näiden kahden luvun välinen ero. Yksi parannus aiempaan verrattuna oli se, että vuoden 2018 kertomuksessa pankit asetettiin ensimmäistä kertaa järjestykseen ydinvakavaraisuussuhteen suuruuden mukaan.

95

EPV:n raportista puuttuu keskeisen tärkeä tieto, joka tarvittaisiin sen käsittämiseen, mikä pankin häiriönsietokyky on eli kykenisikö pankki noudattamaan pääomavaatimuksiaan epäsuotuisissa oloissa vai ei. Puuttuva tieto koskee kunkin pankin pääomavaatimuksia eli pilari 1:n vaatimusta, pilari 2:n vaatimusta ja yhdistettyä puskurivaatimusta.

96

EPV:n henkilöstön jäsenet ehdottivat pääomavaatimusten julkistamista, mutta hallintoneuvosto hylkäsi ehdotuksen. Kuitenkin vuonna 2015 antamassaan lausunnossa EPV puolusti vahvasti omia varoja koskevien vaatimusten julkistamista. Lisäksi se huomautti, että markkinoiden väärinkäyttödirektiivin⁵⁰ mukaan laitosten, joilla on julkisen kaupankäynnin kohteena olevia arvopapereita⁵¹, on julkistettava pääomavaatimuksensa. EPV:n hallintoneuvoston silloinen puheenjohtaja on toistuvasti vaatinut julkisuudessa, että toimivaltaisten viranomaisten olisi julkistettava nämä tiedot. Vertailun vuoksi todettakoon, että Englannin pankki sisällyttää nämä tiedot omien stressitestiensä tuloksia koskeviin julkaisuihin⁵². Käytännöt tällä alalla vaihtelevat toimivaltaisesta viranomaisesta toiseen (niillä on valtuudet julkistaa nämä tiedot) ja pankista toiseen (ne voivat julkistaa tiedot omasta aloitteestaan).

97

Koska EPV ei julkaissut pankkien pääomavaatimuksia, lukijoiden on pakko hankkia nämä tiedot muista julkisista lähteistä. Nämä tiedot ovat usein keskenään ristiriitaisia ja esitystavaltaan vaihtelevia. Vuoden 2016 stressitestin osalta tarkastajat etsivät nämä tiedot otoksesta, joka kattoi kahdeksan pankkia, ja havaitsivat, että pankit olisivat rikkoneet paitsi yhteenlaskettuja puskurivaatimuksia myös vähimmäispääomavaatimuksia eli pilari 1:n ja pilari 2:n vaatimuksia. EPV:n vuoden 2016 raportissa tätä tärkeää tietoa ei kerrota.

98

Vuoden 2018 stressitestin osalta tarkastajat päättelivät EPV:n hallussa olevien tietojen perusteella, että yksikään pankki ei olisi rikkonut vähimmäisvaatimuksia (pilari 1:n ja pilari 2:n vaatimukset ydinpääoman pohjalta). Neljä pankkia olisi kuitenkin rikkonut pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin⁵³ 27 artiklan 1 kohdassa mainittua kynnysarvoa (laitoksen omia varoja koskeva vaatimus lisättynä 1,5 prosenttiyksiköllä). Tämän seurauksena voitaisiin käynnistää varhaisen tilanteeseen puuttumisen toimenpiteitä. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että yhdeksän pankkia olisi rikkonut yhteenlaskettuja puskurivaatimuksiaan.

99

Lisäksi eräiden pankkien osalta oli olemassa riski siitä, että ne rikkoisivat vähimmäisomavaraisuusastetta koskevaa 3 prosentin kynnysarvoa laskusuhdanteessa. Tämä tosiasia on huolestuttava, ja sitä olisi tullut käsitellä enemmän kuin yhden rivin verran EPV:n 60-sivuisessa raportissa⁵⁴.

100

On syytä muistaa, että stressitestissä käytetään staattisen taseen olettamaa. Tämän seurauksena EPV ei kerää tietoa siitä, mitä johdon toimia pankit voisivat toteuttaa ja erityisesti millaisia elvytysvaihtoehtoja niillä olisi. Niinpä EPV ei voi myöskään julkistaa tällaisia tietoja. Ilman näitä lisätietoja on mahdotonta arvioida, missä määrin pankit kykenevät lievittämään epäedullisen skenaarion kielteisiä vaikutuksia ja mikä niiden häiriönsietokyky näin ollen on⁵⁵.

101

Epäedullisten skenaarioiden vakavuus ja niiden kattamat riskit vaihtelevat stressitestistä toiseen. Siksi on vaikeaa arvioida, onko pankkien häiriönsietokyky ajan kuluessa parantunut vai huonontunut.

102

EPV:n yleispäätelmä vuonna 2016 oli, että EU:n pankkijärjestelmä sietää häiriöitä. EPV ei sisällyttänyt tätä nimenomaista ilmoitusta vuoden 2018 raporttiinsa, mutta jotkin toimivaltaiset viranomaiset väittivät tulosten osoittavan, että heidän valvomansa pankit sietävät häiriöitä. Lisäksi on todettava, että puhtaita papereita ei voida antaa sen paremmin kaikkien yksittäisten pankkien kuin kaikkien maiden rahoitusjärjestelmienkään terveydentilasta:

• Vertaaminen vuoden 2008 finanssikriisin oloihin osoittaisi, ovatko EU:n pankit nyt paremmin varustautuneita kestämään finanssikriisin kaltaista vakavaa painetta kuin kymmenen vuotta sitten. Kuitenkin, kuten edellä on jo todettu, epäedullinen skenaario on lievempi kuin rahoituskriisin aiheuttama paine.
• Yksittäiset pankit rikkoivat tai melkein rikkoivat säädettyjä vähimmäisvaatimuksia (ks. kohdat 97 ja 98), eikä koko järjestelmää kattavaa analyysiä tehty (esimerkiksi laajentumisvaikutusten tai yleisten kaavamaisuuksien osalta).
• On joitakin esimerkkejä pankeista, joissa pian stressitestin julkaisemisen jälkeen tuli esiin merkittäviä pääomapuutteita.

103

Lopuksi on todettava, että EKP:n valvontaelimen entinen johtaja on toistuvasti korostanut, kuinka merkittävästi EKP on lisännyt tietämystään pankkien todellisesta taloustilanteesta, kun se on stressitestien yhteydessä käynyt pankkien taseita tarkasti läpi⁵⁶. Vuoden 2018 stressitestin osalta hän on todennut, että stressitesti on erittäin kallis rahoitusvalvojalle mutta ei tuota riittävästi uusia oivalluksia⁵⁷.

104

EPV:n (silloinen) puheenjohtaja on painottanut, että EP:n koordinoimina toteutetut stressitestit ja pääomapohjan vahvistamistoimet⁵⁸ ovat lisänneet merkittävästi valvontapainetta ja vahvistaneet pankkien pääomasuhteita. Hänen mukaansa yksityiskohtaisten tulosten esittäminen on lisäksi vahvistanut markkinoiden kurinalaisuutta ja auttanut luottamuksen palauttamisessa⁵⁹. Hän on kuitenkin myös todennut⁶⁰, että riippumatta niiden tietojen määrästä, jotka EPV julkaisee, tulosten informatiivinen arvo on vähäinen sitä syystä, että stressitestien tulokset ja valvontatoimet on irrotettu toisistaan ja stressitestien avoimuus ja valvontatoimien epämääräisyys synnyttävät ristiriidan.

Joidenkin toimivaltaisten viranomaisten ja joidenkin pankkien viestinnästä saa liian myönteisen kuvan

105

Ennen EU:n laajuisen stressitestin tulosten julkaisemista hallintoneuvosto hyväksyi stressitestiä koskevan viestintäasiakirjan, jonka tarkoituksena oli edistää ulkoisen viestinnän koordinointia, johdonmukaisuutta ja yhtenäisyyttä. Asiakirjassa keskitytään toimivaltaisten viranomaisten ulkoiseen viestintään sekä vuorovaikutukseen näiden kanssa ja vahvistetaan vähimmäisvaatimukset toimivaltaisten viranomaisten ja pankkien julkaisuille.

106

Toimivaltaisten viranomaisten ja testiin osallistuvien pankkien lehdistötiedotteet, jotka koskevat stressitestien tuloksia, eroavat kuitenkin toisistaan sekä määrän että sisällön suhteen. EKP viittasi tiedonannossaan EPV:n raporttiin. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin tapauksia, joissa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ja pankit – myös euroalueella – antoivat pankin tai jäsenvaltion rahoitusjärjestelmän häiriönsietokyvystä suotuisan kuvan, vaikka lain mukaisia vähimmäispääomavaatimuksia rikottiin epäedullisessa skenaariossa (ks. laatikko 6). Tämä osoittaa, että EPV:llä ei ole valtuuksia määrätä, mitä yksittäiset toimivaltaiset viranomaiset ja pankit julkaisevat. Asia on merkittävä siitäkin syystä, että kaikkia toimivaltaisia viranomaisia on pyydetty toimittamaan viestintämateriaaliluonnoksensa EPV:n henkilöstön jäsenille ennen tiedonantojen julkaisemista.

Johtopäätökset ja suositukset

107

Vuonna 2010 annetun EPV-asetuksen mukaan EPV käynnistää ja koordinoi unionin laajuisia pankkien stressitestejä yhteistyössä EJRK:n kanssa. Jotta menetelmien, käytäntöjen ja tulosten vertailukelpoisuus ja luotettavuus varmistettaisiin, asetuksessa annettiin EPV:lle myös valtuudet pyytää tietoja suoraan finanssilaitoksilta samoin kuin valtuudet pyytää toimivaltaisia viranomaisia tekemään erityisarviointeja ja suorittamaan tarkastuksia paikan päällä. EPV:llä on valtuudet osallistua näihin toimintoihin. Ks. kohdat 4, 7 ja 67.

108

Käytännössä EPV on päättänyt rajata tehtävänsä siten, että se käynnistää stressitestit, tarjoaa testimenetelmiä ja koordinoi stressitestejä yleisesti, mutta se ei tosiasiassa pyri varmistamaan pankkien tulosten luotettavuutta ja vertailukelpoisuutta alhaalta ylös suuntautuvassa lähestymistavassa (ks. kohdat 67, 68 ja 73–76).

109

EPV:n käsikirja, jossa kuvataan, miten toimivaltaisten viranomaisten olisi tehtävä laadunvarmistus, ei ollut sitova. Itse asiassa EPV:llä oli vain vähän tai ei lainkaan tietoa toimivaltaisten viranomaisten tekemistä tarkastuksista ja pankkien käyttämistä malleista. Erityisesti on todettava, että EPV ei – mikä oli sopusoinnussa sen omien tulkintojen kanssa – pyytänyt erityisarviointeja eikä osallistunut yhteenkään paikan päällä tehtävään tarkastukseen. Tulosten vertailukelpoisuutta ja luotettavuutta ei varmistettu millään muillakaan toiminnoilla (ks. kohdat 73–83).

Suositus 1 – EPV:n olisi valvottava stressitestejä tiukemmin 

Sen varmistamiseksi, että julkaistavat tulokset ovat merkityksellisiä, vertailukelpoisia ja luotettavia, EPV:n olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. EPV:n olisi käytettävä sille laissa annettuja valtuuksia, joiden mukaan se voi saada toimivaltaisilta viranomaisilta kaikki tarpeellisina pitämänsä tiedot sekä tarvittaessa osallistua toimivaltaisten viranomaisten tekemiin tarkastuksiin paikan päällä ja näin saada varmuuden siitä, että i) pankkien käyttämät menetelmät ja mallit ovat luotettavia ja ii) pankkien tulokset pitävät paikkansa. EPV:n olisi valittava pankit erityisvalvontansa kohteeksi riskiperusteisesti.
2. EPV:n olisi annettava toimivaltaisille viranomaisille selkeät ja sitovat laadunvalvontaa koskevat ohjeet ja vastaavasti kehitettävä omaa laadunvalvontamenettelyään.
3. EPV:n olisi hylättävä stressitestin tulokset asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa eli silloin kun toimivaltaiset viranomaiset ja pankit eivät ole noudattaneet EPV:n ohjeita tai jos tulokset eivät ole läpäisseet EPV:n laadunvarmistusta.
4. EPV:n olisi pyydettävä budjettivallan käyttäjiltä resurssit, jotka se tarvitsee täyttääkseen kaikki EPV-asetuksen mukaiset velvoitteensa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 stressitestiin mennessä

Suositus 2 – Nykyistä alhaalta ylöspäin suuntautuvaa menettelyä olisi täydennettävä ylhäältä alaspäin suuntautuvilla elementeillä

EPV:n olisi testattava finanssilaitosten kykyä sietää epäsuotuisaa markkinakehitystä siten, että nykyistä alhaalta ylöspäin suuntautuvaa lähestymistapaa täydennetään ylhäältä alaspäin suuntautuvalla lähestymistavalla. Näin voitaisiin varmistaa prosessin suurempi johdonmukaisuus ja parempi valvonta sekä samalla tarjota vertailuarvoja toimivaltaisten viranomaisten ja yksittäisten finanssilaitosten tekemille stressitesteille. Sovellettavan lähestymistavan valinta voisi vaihdella finanssilaitoksittain.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 stressitestiin mennessä

110

EPV:n lähtökohtana oli valita pankit stressitestiin näiden omaisuuserien määrän perusteella, mutta tämän jälkeen EPV teki tapauskohtaisen päätöksen jättää jotkin pankit testaamatta (ks. kohdat 19 ja 20). EPV ei myöskään ottanut huomioon järjestelmäriskejä, joita pankit voivat aiheuttaa rahoitusjärjestelmälle. Niinpä kaikkia haavoittuvassa asemassa olevia pankkeja ei testattu. Jotkin testin ulkopuolelle jätetyistä pankeista olivat vastikään käyneet läpi uudelleenjärjestelyn tai ne olivat maista, joissa pankeilla oli hallussaan huomattava määrä oman valtionsa joukkovelkakirjalainoja, tai niillä oli paljon järjestämättömiä lainoja (ks. kohta 21).

Suositus 3 – Pankit olisi valittava stressitestiin mieluummin riskin kuin yksinomaan koon perusteella

Sen varmistamiseksi, että testattavia pankkeja koskeva otos kattaa riskit, jotka EPV on todennut stressitestin kannalta relevanteiksi, EPV:n olisi lisättävä otoksen maantieteellistä kattavuutta ja valittava testattavat pankit koon lisäksi myös riskin perusteella.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 stressitestiin mennessä

111

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EPV testasi, miten pankit sietivät talouden laskusuhdannetta, eikä niinkään, miten ne sietivät häiriöitä, jotka johtuisivat pääasiassa rahoitusjärjestelmän vaikeuksista, vaikka lähinnä juuri tällaiset häiriöt aiheuttivat viimeisimmän merkittävän laskukauden (ks. kohdat 35 ja 36).

112

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että merkittäviin järjestelmäriskeihin – kuten myös tiettyihin maihin ja muuttujiin – sovellettiin vähäistä stressiä tai ei lainkaan stressiä. Vaikka stressin olisi oltava ”ankaraa mutta mahdollista”, EPV ja EJRK eivät etukäteen vahvistaneet prosessissa sovellettavia ankaruusperusteita. Epäedullisessa skenaariossa sovellettu stressi oli useiden muuttujien ja useiden jäsenvaltioiden osalta huomattavasti lievempi kuin finanssikriisin aikana toteutunut stressi (ks. kohdat 37–52 sekä laatikko 2).

Suositus 4 – Olisi otettava käyttöön vaihtoehtoisia stressiskenaarioita

Stressin olisi oltava riittävän ankaraa, jotta voitaisiin arvioida, lisääntyykö järjestelmäriski stressitilanteessa ja sietävätkö pankit EU:ssa esiin tulevia järjestelmien haavoittuvuuksia. Stressin riittävän ankaruuden varmistamiseksi EPV:n olisi toteutettava seuraavat toimet:

1) EPV:n olisi tehtävä riskien tunnistamis- ja aggregaatioprosessista EU-lähtöisempi:

• EPV:n olisi otettava asianmukaisesti huomioon sellaiset EU:n sisäiset riskit, jotka voivat käynnistää rahoitusjärjestelmään vaikuttavan epäsuotuisan tapahtuman.
• EPV:n olisi vaadittava, että sen riskitaulukosta ilmenevät riskit muodostavat keskeisen lähdeaineiston epäedullisen skenaarion laatimisessa.

2) EPV:n olisi vaihdettava skenaarioita stressitestien välillä (esimerkiksi korostettava erilaisia riskejä) ja harkittava sellaisten uusien häiriöiden ja herkkyysanalyysien hyödyntämistä, jotka ovat maakohtaisempia.

3) EPV:n olisi ilmoitettava, millaista yleistä ankaruustasoa se tavoittelee keskeisten parametrien osalta, ja määriteltävä perusteet, joiden mukaisesti absoluuttisesti ilmaistun ankaruuden vähimmäistaso on arvioitava kaikissa valtioissa.

Tavoiteajankohta: vuoden 2020 stressitestiin mennessä

113

Kansallisilla valvontaviranomaisilla ja makrovakausvalvonnasta vastaavilla viranomaisilla oli määräävä asema stressitestin suunnittelussa. Tämä ei edistänyt sen varmistamista, että jäsenvaltioiden skenaariot olisivat olleet vertailukelpoisia ja oikein painotettuja (ks. kohdat 29, 42 ja 43 sekä laatikko 1), sillä EU:n laajuista näkökulmaa ei otettu riittävästi huomioon.

Suositus 5 – Hallintorakenteen avulla olisi varmistettava, että EU:n intressit otetaan asianmukaisesti huomioon

Syyskuussa 2017 Euroopan komissio esitteli joukon ehdotuksia, joilla pohjustettiin taloudellisen integraation syventämistä ja pääomamarkkinaunionin viimeistelemistä. Ehdotuksissa puututtiin myös Euroopan valvontaviranomaisten, mukaan lukien EPV:n, hallintoon ja rahoitukseen. Neuvoston ja Euroopan parlamentin välillä maaliskuussa 2019 tehtyyn poliittiseen sopimukseen ei kuitenkaan sisälly tällaisia merkittäviä muutoksia.

Komission olisi seuraavassa kolmen vuoden välein tehtävässä EPV-asetuksen arvioinnissa tarkasteltava EPV:n hallintorakenteen asianmukaisuutta.

Tavoiteajankohta: seuraavaan arviointiin mennessä (vuonna 2022)

114

EPV julkaisi suuren määrän monenlaisia tietoja stressitestin tuloksista ja lisäsi näin avoimuutta (ks. kohdat 84 ja 87 ). Pilari 2:n mukaisia pääomavaatimuksia ei kuitenkaan julkistettu eikä sen seurauksena myöskään kokonaispääomavaatimuksia. Näin ollen kaikkein tärkeintä tietoa, jonka avulla olisi voitu ymmärtää, mitä testitulokset merkitsivät, ei ollut käytettävissä (ks. kohdat 94–99).

115

EPV:n raportissa ei kerrota, miten stressitestin tulokset ja epäedullinen skenaario kytkeytyvät toisiinsa. Siinä ei myöskään tehdä selkoa tekijöistä, jotka ovat pankkien tulosten taustalla. Tämän tärkeän tiedon avulla tulokset olisi voitu asettaa oikeisiin mittasuhteisiin (ks. kohdat 90, 92 ja 93 sekä laatikko 5).

116

Pankkien ja toimivaltaisten viranomaisten nykyiset käytännöt, jotka koskevat lisäpääomavaatimusten julkistamista, vaihtelevat, mutta monissa jäsenvaltioissa nämä tiedot ovat julkisesti saatavilla (ks. kohta 96).

117

Useissa tapauksissa kansalliset viranomaiset (pääasiassa keskuspankit) sekä pankit antoivat julkisuuteen vääristyneen kuvan stressin vaikutuksesta pankkien taloudelliseen tilanteeseen (ks. kohta 106 ja laatikko 6).

Suositus 6 – Julkaisujen informaatioarvoa olisi lisättävä

Jotta EPV:n julkaisujen lukijat ymmärtävät, mitä julkaistut tiedot merkitsevät, EPV:n olisi toteutettava seuraavat toimet:

1. EPV:n olisi sisällytettävä julkaisemiinsa tietoihin pankkien laitoskohtaiset vähimmäispääomavaatimukset ja esitettävä tulokset siten, että lukijat voivat asettaa tulokset oikeisiin mittasuhteisiin (esim. ryhmittelemällä tulokset jäsenvaltion mukaan, pankkeihin kohdistuneen stressitason mukaan sekä pankin tyypin ja koon mukaan).
2. EPV:n olisi esitettävä selkeä näkemys siitä, mikä EU:n koko rahoitusjärjestelmän häiriönsietokyky on verrattuna edelliseen stressitestiin ja mitkä tekijät vaikuttavat eniten häiriönsietokykyyn.

Tavoiteajankohta: vuoden 2022 stressitestiin mennessä

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Neven Matesin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 4. kesäkuuta 2019 pitämässään kokouksessa.

Liitteet

Liite I

Stressitestin hallintorakenne ja eri toimijoiden tehtävät

EPV:n hallintorakenne

EPV on EU:n sääntelyvirasto.

Hallintoneuvosto: Hallintoneuvoston jäseniä ovat EPV:n puheenjohtaja sekä Euroopan unionin 28 jäsenvaltion kansallisten rahoitusvalvontaviranomaisten johtajat. Hallintoneuvosto tekee kaikki EPV:n politiikkapäätökset ja muun muassa hyväksyy teknisten standardien luonnokset, ohjeet, lausunnot ja raportit. Lisäksi se tekee lopullisen päätöksen EPV:n talousarviosta.

Johtokunta: Johtokuntaan kuuluu EPV:n puheenjohtaja ja kuusi jäsentä, jotka valitaan hallintoneuvoston jäsenten joukosta. Se tekee EPV:n operatiiviset päätökset ja vastaa EPV:n työohjelman toteuttamisesta. Sen tehtävänä on varmistaa, että EPV täyttää tehtävänsä ja huolehtii velvollisuuksistaan EPV-asetuksen mukaisesti.

EJRK:n hallintorakenne ja työryhmät

EJRK on riippumaton EU:n elin.

Hallintoneuvosto: EJRK:n päättävä elin on hallintoneuvosto, jonka puheenjohtajana toimii EKP:n pääjohtaja. Hallintoneuvoston tehtävänä on tunnistaa ja priorisoida järjestelmäriskejä ja tarvittaessa antaa suosituksia ja varoituksia. Hallintoneuvoston äänivaltaisia jäseniä ovat EKP:n pääjohtaja ja varapääjohtaja, kansallisten keskuspankkien pääjohtajat, yksi Euroopan komission jäsen, EPV:n, EIOPAn ja ESMAn puheenjohtajat, neuvoa-antavan tieteellisen komitean puheenjohtaja ja kaksi varapuheenjohtajaa sekä neuvoa-antavan teknisen komitean puheenjohtaja. Äänioikeudettomia jäseniä ovat kansallisten toimivaltaisten viranomaisten korkean tason edustajat, talous- ja rahoituskomitean puheenjohtaja, kansallisten keskuspankkien pääjohtajat sekä Islannin, Norjan ja Liechtensteinin korkeat edustajat.

Stressitestiskenaariot laaditaan ja niistä keskustellaan teknisellä tasolla, ja hallintoneuvosto hyväksyy ne.

Neuvoa-antava tekninen komitea: Neuvoa-antava tekninen komitea antaa EJRK:lle neuvoja ja apua tämän tehtävissä. Komitean kokoonpano vastaa täysimääräisen hallintoneuvoston kokoonpanoa. Komitean jäseninä on edustajia kansallisista keskuspankeista, kansallisista valvontaviranomaisista, Euroopan kolmesta valvontaviranomaisesta, Euroopan komissiosta, neuvoa-antavasta tieteellisestä komiteasta sekä sellaisista ETA:n jäsenvaltioista, jotka eivät ole EU:n jäsenmaita. Neuvoa-antava tekninen komitea laatii ja käsittelee stressitestiskenaariot.

Stressitestityöryhmä: Stressitestityöryhmä perustettiin neuvoa-antavan teknisen komitean piirissä. Työryhmä pitää yhteyttä Euroopan valvontaviranomaisiin, ja sen työ perustuu vahvasti EKP:ltä saatuun tekniseen ja mallintamisapuun. Työryhmä valmistelee skenaarioluonnokset, jotka neuvoa-antava tekninen komitea ensin käsittelee. Tämän jälkeen ne siirretään käsittelyä ja hyväksyntää varten hallintoneuvostolle. Tästä syystä työryhmän puheenjohtaja raportoi neuvoa-antavalle tekniselle komitealle, ohjauskomitealle ja hallintoneuvostolle. Työryhmään kuuluu asiantuntijoita kansallisista keskuspankeista, kansallisista toimivaltaisista viranomaisista, EKP:stä, EIOPAsta, EPV:stä, ESMAsta ja Euroopan komissiosta.

Stressitestin toteuttamiseen osallistuvat tahot ja niiden tehtävät

EU:n laajuisiin stressitesteihin osallistuvien toimijoiden tehtävät esitetään kaaviossa 1.

Liite II

Alhaalta ylöspäin suuntautuvassa kyselytutkimuksessa havaitut riskit ja EJRK:n hallintoneuvoston valitsemat riskit

01

Taulukossa 1 verrataan neljää riskiä, jotka saivat eniten pisteitä alhaalta ylöspäin suuntautuvassa kyselytutkimuksessa (ks. kohta 29), neljään riskiin, jotka EJRK:n hallintoneuvosto lopulta valitsi stressiskenaarion käynnistäjiksi (kuten skenaariokuvauksessa selostetaan).

02

Ensimmäiset kolme EJRK:n hallintoneuvoston valitsemaa riskiä vastaavat pääpiirteissään kolmea suurinta riskiä, jotka oli havaittu alhaalta ylöspäin suuntautuvassa kyselytutkimuksessa.

03

Sen sijaan skenaariokuvauksen neljäs riski (likviditeettiriskit pankkien ulkopuolisella rahoitussektorilla) sisällytettiin skenaarioon, vaikka tähän kysymykseen liittyviä, ennalta määriteltyjä riskejä ei pidetty kovinkaan merkittävinä alhaalta ylöspäin suuntautuvassa kyselytutkimuksessa⁶¹.

Liite III

Vuoden 2018 stressitestissä sovelletun EPV:n epäedullisen skenaarion keskeiset muuttujat verrattuna finanssikriisiin

Loppuviitteet

¹ EU:n finanssivalvontaa käsitelleen korkean tason työryhmän raportti (Report of the High-Level Group on Financial Supervision in the EU – de Larosière Report), 2009, kohta 14.

² Euroopan järjestelmäriskikomitea (EJRK) perustettiin 24 päivänä marraskuuta 2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 1092/2010 valvomaan riippumattomana elimenä Euroopan unionin rahoitusjärjestelmää ja estämään tai lieventämään järjestelmäriskejä (EUVL L 331, 15.12.2010, s. 1).

³ Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1093/2010 (EUVL L 331, 15.12.2010, s. 12), 32 artiklan 3 a kohta.

⁴ EJRK:n jäseniä ovat Euroopan komissio, EKP, EPV, Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomainen ja Euroopan arvopaperimarkkinaviranomainen sekä kansalliset makrovakausvalvonnasta vastaavat viranomaiset (keskuspankit ja toimivaltaiset valvontaviranomaiset).

⁵ EJRK:n stressitestityöryhmä on perustettu EJRK:n neuvoa-antavan teknisen komitean piirissä. Sen jäseninä on henkilöstöä EJRK:n sihteeristöstä ja EJRK:n jäsenviranomaisista, myös EPV:stä.

⁶ Asetus (EU) N:o 1093/2010, 32 artiklan 3 a kohta: ”Suorittaakseen unionin laajuisia finanssilaitosten kestokyvyn arviointeja tämän artiklan nojalla pankkiviranomainen voi pyytää tietoja suoraan kyseisiltä finanssilaitoksilta 35 artiklan ja siinä säädettyjen edellytysten mukaisesti. Se voi myös vaatia toimivaltaisia viranomaisia suorittamaan erityisarviointeja. Se voi pyytää toimivaltaisia viranomaisia tekemään paikan päällä tarkastuksia, joihin se voi osallistua 21 artiklan ja siinä säädettyjen edellytysten mukaisesti, jotta varmistetaan menettelyjen, käytäntöjen ja tulosten vertailukelpoisuus ja luotettavuus.”

⁷ EPV-asetuksen 42 artikla.

⁸ Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle Euroopan valvontaviranomaisten ja Euroopan finanssivalvojien järjestelmän (EFVJ) toiminnasta (COM(2014) 509 final, 8.8.2014).

⁹ COM(2017) 536 final (20.9.2017) sellaisena kuin se on muutettuna asiakirjalla COM(2018) 646 final (12.9.2018).

¹⁰ EPV-asetus, 21 artiklan 2 kohdan b alakohta.

¹¹ EPV-asetus, johdanto-osan 43 kappale, ja de Larosièren raportti, 4 kohta.

¹² EPV-asetus, 22 artiklan 2 kohta ja 23 artikla.

¹³ Baselin pankkivalvontakomitean (Basel Committee on Banking Supervision) ja Kansainvälisen järjestelypankin (Bank for International Settlements) vahvistamat stressitestien periaatteet (Stress testing principles), viimeksi ajantasaistettu lokakuussa 2018.

¹⁴ EPV:n suuntaviivat, jotka koskevat valvojan arviointiprosessia ja valvonnallisia stressitestejä (EBA/GL/2018/03, 19.7.2018: Guidelines on the revised common procedures and methodologies for the SREP and supervisory stress testing).

¹⁵ Alankomaat, Belgia, Espanja, Itävalta, Irlanti, Italia, Saksa, Suomi ja Ranska.

¹⁶ Norja, Puola, Ruotsi, Tanska, Unkari ja Yhdistynyt kuningaskunta.

¹⁷ Vuosina 2011 ja 2014 stressitestiotokseen sisältyi pankkeja, joissa oli meneillään uudelleenjärjestely.

¹⁸ EPV:n riskitaulukossa joulukuulta 2017 asetettiin maiden rahoitusjärjestelmät järjestykseen sen mukaan kuinka paljon niillä oli järjestämättömiä lainoja suhteessa lainojen kokonaismäärään. Viidessä maassa (EL, CY, PT, BG ja SI) tämä suhdeluku oli noin 10 prosenttia. Yksikään näistä viidestä maasta ei ollut mukana stressitestiotoksessa.

¹⁹ EJRK:n jäseniä ovat Euroopan komissio, EKP, EPV sekä kansalliset makrovakausvalvonnasta vastaavat viranomaiset (keskuspankit ja toimivaltaiset valvontaviranomaiset).

²⁰ Makrovakauspolitiikan ja rahoitusjärjestelmän vakauden, kansainvälisten suhteiden ja kansantalouden pääosastojen henkilöstö.

²¹ EJRK:n on lain mukaan laadittava riskitaulukoita säännöllisin väliajoin. EJRK ei arvioi riskejä eikä esitä niitä koskevia huomautuksia, vaan toimittaa tiettyä ajankohtaa koskevia maakohtaisia tietoja (eli käytettävissä ei ole historiallisia tietoja muutosten arvioimiseksi).

²² Omaisuuserien laatu, esimerkiksi järjestämättömät lainat, otetaan huomioon vain välillisenä tekijänä, joka vaikuttaa pankkien tuloihin, ja yleisenä skenaariona, joka vaikuttaa kiinteistöjen hintoihin ja järjestämättömiin lainoihin. Sen sijaan ei ole sellaista nimenomaista skenaariota, jossa heikkolaatuiset salkut aiheuttaisivat pankeille vaikeuksia.

²³ Vuonna 2019 EKP järjesti erillisen maksuvalmiuteen liittyvän stressitestin.

²⁴ EPV-asetus, 22 artiklan 2 kohta.

²⁵ Riskitaulukon laatimista edellytetään EPV-asetuksen 22 artiklan 2 kohdassa.

²⁶ Kansainvälisen järjestelypankin ja rahoitusjärjestelmän vakautta valvovan instituutin (Financial Stability Institute) vertaileva analyysi pankkien stressitesteistä (FSI Insights on policy implementation No 12, stress-testing banks – a comparative analysis), marraskuu 2018.

²⁷ Ennen vuotta 2018 perusskenaario perustui Euroopan komission ennusteisiin.

²⁸ Rodrigo Alfaro/Matthias Drehmann, Kansainvälisen järjestelypankin neljännesvuosikatsaus, joulukuu 2009, s. 34; Borio, Drehmann, Tsatsaronis, Kansainvälisen järjestelypankin valmisteluasiakirja N:o 369, s. 8.

²⁹ Kuten riskit, jotka liittyvät pankkien salkuissa olevien omaisuuserien laatuun, tai pankkien kannattavuutta koskevat huolenaiheet.

³⁰ On syytä tähdentää de Larosièren raportin johtopäätöksiä, joissa todetaan muun muassa, että yksi keskeisistä kriisin taustalla olevista ja sen mahdollistaneista tekijöistä oli suuri likviditeetti ja tähän liittyvät maailmanlaajuisesti matalat korot.

³¹ Yksi mallinnuksessa käytetyistä oletuksista oli kalibroida korkohäiriöt vuoden 2012 jälkeisen kauden perusteella, kun taas talouden häiriöt kalibroitiin paljon pidemmän ajanjakson perusteella. Ajatuksena tässä on ollut, että rahapolitiikasta vastaavat viranomaiset ovat vuodesta 2012 lähtien olleet valmiita toimiin, joilla korot pidetään matalina stressikausien aikana.

³² Baselin pankkivalvontakomitean (Basel Committee on Banking Supervision) ja Kansainvälisen järjestelypankin (Bank for International Settlements) vahvistamat stressitestien periaatteet (Stress testing principles), viimeksi ajantasaistettu lokakuussa 2018, s. 6.

³³ Kansainvälisen valuuttarahaston maaraportissa nro 18/228 todetaan, että euroalueen pankkijärjestelmän häiriönsietokykyä riskitekijöiden edelleen pahentuessa testattiin useiden herkkyystestien avulla. Käänteisessä stressitestissä, joka koski vaikeaselkoisia ja monimutkaisia omaisuuseriä, arvioitiin, millaisen pehmeästä väärinhinnoittelusta johtuvan arvostushäiriön oli tapahduttava, jotta pääomapuskurit tulisivat kulutetuiksi loppuun (”... assessed the valuation shock from soft mispricing required to exhaust capital buffers”).

³⁴ Pankeilla on erilaisia vaihtoehtoja pääomavaatimustensa määrittelemiseksi. Ne voivat käyttää ns. standardimenetelmää tai sisäisten luottoluokitusten menetelmää (IRB) (perus- tai edistyneen tason mukaista). Jälkimmäisessä tapauksessa malleja todennäköisesti käytetään. Lain mukaan pankkien valvojan on hyväksyttävä nämä mallit.

³⁵ Pääomavaatimukset ilmaistaan osuutena riskipainotetuista omaisuuseristä.

³⁶ Näiden mallien kehittämisessä, käyttöönotossa ja/tai hyödyntämisessä voi esiintyä virheitä, mikä voi johtaa siihen, että riskejä yli- tai aliarvioidaan, jopa huomattavasti. Tätä kutsutaan yleisesti malliriskiksi. Pankit voivat myös kalibroida mallinsa niin, että stressin vaikutus pankkien tuloksiin muodostuu mahdollisimman pieneksi.

³⁷ Lisäksi vertailuarvojen laatimista koskevat menetelmät esiteltiin ennen stressitestejä pankkialan edustajille (vain euroalueen pankit) näille suunnatussa stressitestityöpajassa.

³⁸ EPV uskoo, että jos luottoriskin vertailuarvoa koskevat menetelmät olisivat avoimempia, pankkien olisi helpompaa tuottaa haluamiaan tuloksia, mutta toisaalta tuloksia on mahdollista manipuloida prosessin kaikissa vaiheissa.

³⁹ Näitä voivat olla esimerkiksi toimenpiteet, jotka mainitaan pankin elvytyssuunnitelmassa. Elvytyssuunnitelmassa esitetään toimenpiteet, joita pankki toteuttaisi, jos sen taloudellinen tilanne heikentyisi vakavasti. Elvytyssuunnitelma on saatettava ajan tasalle vuosittain.

⁴⁰ EPV-asetus, 32 artiklan 3 a ja 3 b kohta.

⁴¹ Ks. esimerkiksi EPV:n laadunvarmistuksen käsikirjat.

⁴² Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimus osoitti esimerkiksi, että niiden liitteessä III tarkoitettujen tietojen kattavuus, joita toimitettiin toimivaltaisille viranomaisille vuoden 2016 stressitestissä, vaihteli huomattavasti (huomautuksissa oli 11–180 sivua).

⁴³ SREP-kokonaispisteet vaihtelevat luokasta 1 (ei havaittavaa riskiä) luokkaan 4 (korkea riski).

⁴⁴ Ydinvakavaraisuussuhde = ydinpääoma / ∑ riskin määrä (esimerkiksi luottoriski, markkinariski tai operatiivinen riski).

⁴⁵ Vähimmäisomavaraisuusaste otettiin käyttöön finanssikriisin jälkeen ylivelkaantumisen rajoittamiseksi pankkisektorilla (siinä ei oteta huomioon pankkien riskejä). Se on yhtä kuin ydinpääoma jaettuna omaisuuseriin ja taseen ulkopuolisiin eriin liittyvien riskien määrällä.

⁴⁶ Jälkimmäinen näkökohta on erityisen tärkeä, koska tällaiset tappiot saattoivat johtua siitä, että EPV:n menetelmät olivat tiukempia kuin pankin kirjanpidon menetelmät. Jos näin oli, stressitestin luottotappiot kertoivat paremminkin liian pienistä luottotappiovarauksista kuin siitä, että pankki kokisi lisätappioita epäedullisen skenaarion vuoksi.

⁴⁷ Esimerkiksi luottoriskiä koskevat pääomavaatimukset pysyvät pääosin muuttumattomina sellaisten pankkien osalta, joiden menetelmät ovat vähiten kehittyneitä ja jotka käyttävät standardimenetelmää, mutta sen sijaan vaatimukset kasvaisivat sellaisten pankkien osalta, jotka käyttävät perusmuotoista IRB-menetelmää, sillä maksulaiminlyöntien todennäköisyys kasvaisi. Kuitenkin vain sellaisten pankkien osalta, jotka ovat menetelmiltään kaikkein kehittyneimpiä ja jotka hyödyntävät edistynyttä IRB-menetelmää, pääomavaatimukset heijastelisivat suurelta osin epäedullista skenaariota.

⁴⁸ Vuoden 2018 raporttiin – toisin kuin vuoden 2016 raporttiin – sisältyy esimerkiksi taulukko, jossa verrataan siirtymäajan järjestelyjen mukaisia ja täysin vaatimusten mukaisia ydinvakavaraisuussuhteiden aggregaatteja eri maissa. Näitä lukuja ei kuitenkaan eritellä euroalueen maiden kesken. Taulukossa esitetään vain kuusi maata, euroalue ja EU. On huomattava, että vuonna 2016 maakohtaiset tiedot jätettiin pois lopullisesta julkaisusta sen jälkeen kun EKP oli pyytänyt tätä toimivaltaisen viranomaisen ominaisuudessa.

⁴⁹ EPV:n raportissa (s. 22) todetaan ainoastaan, että kun pankkien täysin vaatimusten mukaisia ja siirtymäajan järjestelyjen mukaisia tuloksia verrataan toisiinsa, havaitaan, että eri pankkien pääomasuhteet ja vaikutukset ilman siirtymäajan järjestelyjä ja niiden kanssa kehittyvät eri tavalla. Raportissa ei kerrota, miten pankit ovat hyötyneet näistä erilaisista järjestelyistä, vaikka tämä voidaankin nähdä verkossa olevien interaktiivisten välineiden avulla.

⁵⁰ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/6/EY, annettu 28 päivänä tammikuuta 2003, sisäpiirikaupoista ja markkinoiden manipuloinnista (markkinoiden väärinkäyttö) (EUVL L 96, 12.4.2003, s. 16).

⁵¹ EPV:n 16. joulukuuta 2015 antama lausunto, joka koskee puskurivaatimusten ja voitonjakorajoitusten vuorovaikutusta (EBA, Opinion on interaction of pillar 1, pillar 2, combined buffer requirements and restrictions on distributions), 10–13 ja 15 kohta. https://www.eba.europa.eu/documents/10180/983359/EBA-Op-2015-24+Opinion+on+MDA.pdf.

⁵² Yhdistyneen kuningaskunnan pankkijärjestelmän stressitestit: vuoden 2017 tulokset, sekä aggregaattien että yksittäisten pankkien tasolla, s. 10.

⁵³ Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59/EU (EUVL L 173, 12.6.2014, s. 190).

⁵⁴ Pankkien stressitestejä koskeva Christian Stiefmuellerin artikkeli (Banks stress-tests 2018: Trying too hard to reassure), Finance Watch, 7.11.2018.

⁵⁵ Näiden elvytysvaihtoehtojen uskottavuuden ja toteutettavuuden arviointi on osa jatkuvaa valvontaa.

⁵⁶ Danièle Nouyn valvontaviranomaisten koulutustilaisuudessa pitämä puhe, joka käsitteli yhteistä valvontamekanismia ja sen näkymiä (A year of the SSM – résumé and outlook, European Supervisor Education Initiative Conference), Praha, lokakuu 2015.

⁵⁷ A. Krönerin ja J. Detersin artikkeli EKP:n stressitesteistä (EZB fordert Banken-Stresstest 2.0 A), Handelsblatt, 27.11.2018.

⁵⁸ EPV:n puheenjohtajan Andrea Enrian puhe Tanskan valtionpankissa, 14.6.2017.

⁵⁹ Andrea Enrian alustus EPV:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston keskustelutilaisuudessa, Lontoo, 1.3.2017.

⁶⁰ EPV:n puheenjohtajan Andrea Enrian puhe Romanian valtionpankissa, 15.11.2018.

⁶¹ Erityisesti riskit, jotka liittyvät markkinoiden likviditeettipuutteisiin, eläkejärjestelmiin, sijoitusrahastoihin ja muihin rahoituslaitoksiin.

Komission vastaukset

Johdanto

09

Komissio oli jo aiemmin havainnut riskin, että kansalliset edut saattaisivat vaikuttaa Euroopan valvontaviranomaisten päätöksentekoelimen toimintaan ja että laajempia eurooppalaisia etuja ei otettaisi riittävästi huomioon. Sen takia komissio teki vuonna 2017 ehdotuksen Euroopan valvontaviranomaisia (mukaan lukien EPV:tä) koskevien asetusten muuttamisesta. Ehdotuksessa puututtiin muun muassa rahoitukseen ja hallintoon. Yhtenä tavoitteena oli erityisesti varmistaa, että päätöksiä tehtäisiin entistä enemmän EU:n näkökulmasta. Komissio ehdotti erityisesti, että EPV:llä olisi päätoimisista jäsenistä koostuva hallitus. Komissio laatisi sen jäsenten valintaa varten ehdokasluettelon, ja neuvosto nimittäisi heidät. Hallituksen jäsenillä ei olisi äänioikeutta hallintoneuvostossa.

Lainsäätäjät eivät kuitenkaan päässeet yhteisymmärrykseen tästä toimintavaihtoehdosta, ja viimeisimmässä, 21. maaliskuuta 2019 tehdyssä poliittisessa sopimuksessa hylättiin näitä muutoksia koskeva ehdotus. Poliittisessa sopimuksessa kuitenkin vahvistetaan puheenjohtajan asemaa Euroopan valvontaviranomaisten hallinnon tehostamiseksi muilla keinoin. Näiden muutettujen säännösten voimaantulosta alkaen puheenjohtajan nimittää neuvosto, saatuaan ensin Euroopan parlamentin vahvistuksen. Nimitys perustuu ehdokasluetteloon, jonka hallintoneuvosto on laatinut pätevistä hakijoista komission avustuksella. Puheenjohtajalla on äänioikeus myös tärkeimmässä päätöksentekoelimessä eli hallintoneuvostossa ja yksiselitteinen oikeus esittää päätösluonnoksia hyväksyttäväksi.

Johtopäätökset ja suositukset

Suositus 5: Hallintorakenteen avulla olisi varmistettava, että EU:n intressit otetaan asianmukaisesti huomioon

Komissio hyväksyy suosituksen ja on samaa mieltä siitä, että Euroopan pankkiviranomaisen (ja muiden Euroopan valvontaviranomaisten) hallintorakenteen avulla olisi varmistettava, että EU:n edut otetaan asianmukaisesti huomioon.

Kuten asetuksen (EU) N:o 1093/2010 81 artiklassa edellytetään (ja lainsäätäjien 21. maaliskuuta 2019 aikaansaaman poliittisen sopimuksen mukaisesti), komissio tarkastelee EPV:n toimintaa uudelleen viimeistään vuonna 2022. Uudelleentarkastelussa otetaan huomioon myös EPV:n hallintorakenne. Komissio päättää uudelleentarkastelun tulosten pohjalta, tarvitaanko EPV:n hallintorakenteeseen lisää parannuksia.

EPV:n vastaukset

Yleisiä huomautuksia

EPV on tyytyväinen tilintarkastustuomioistuimen kertomukseen ja antaa tunnustusta sen näkemälle vaivalle arvokkaiden näkemysten antamisessa EU:n laajuisen stressitestin tehokkuuden parantamiseksi jatkossa.

EPV on tehnyt vuodesta 2011 alkaen neljä strassitestiä. Stressitestistä ilmoittaminen helpotti huomattavasti ennalta ehkäiseviä toimia. EPV:n testeistä on ollut apua eurooppalaisten pankkien pääomapositioiden merkittävässä vahvistamisessa, järjestämättömien lainojen asianmukaisessa tunnistamisessa ja kyseisten lainojen vähentämisessä meneillään olevissa toimissa sekä markkinoiden EU:n pankkijärjestelmään liittyvän ymmärtämyksen huomattavassa lisäämisessä.

Samalla kun valvontaa koskeva arviointi pankkien tasolla jää kansallisten valvojien vastuulle, EPV:n analyysi perustuu tilastollisiin työkaluihin, jotka mahdollistavat pankkien omien tulosten vertailun muiden pankkien tuloksiin nähden. EVP loi ensimmäisen laajan tämäntyyppisen tietokannan Euroopassa isosta rajat ylittävästä pankkien otoksesta sekä kyselytiedoista, joita on aikaisemmin ollut vain kansallisella tasolla.

Samalla tavalla kuin Yhdysvalloissa EU:n laajuisen stressitestin tuloksista kerrotaan pankkien tasolla. EU:ssa tuotetun tiedon hienojakoisuus on kuitenkin ennennäkemätön, kuten tilintarkastustuomioistuimen kertomuksesta käy ilmi. Tästä on lisähyötyä sirpaleisessa valvontayhteisössä, kuten EU:ssa. Esiin tuodut luvut täydentävät tuloksia, ja markkinatoimijat käyttävät niitä omien stressitestiensä tai yleisten analyysien tekemiseen.

Testaukseen osallistuu monia toimijoita, ja se tehdään tiukoissa määräajoissa. Tämä aiheuttaa väistämättä haasteita hallintorakenteelle, mikä on hankalaa mille tahansa stressitestille, varsinkin kun puitteet käsittävät tietyn alueen. EPV:n tehtävä menetelmän koordinoijana, kehittäjänä ja valvojana on sovitettava yhteen oikeudellisen kehyksen kanssa, jossa EPV:llä on rajoittunut rooli pankkien tulosten laadullisessa varmistamisessa vähäisin resurssein.

Kuten kertomuksesta ilmenee, EU:n puitteissa vaaditaan ylimääräistä panostusta yhdenmukaisuuden varmistamiseksi pankeissa, jotka kuuluvat eri lainkäyttöalueisiin ja joita koskevia sääntöjä ja valvontakäytäntöjä ei ole täysin yhdenmukaistettu. EPV on sitoutunut ottamaan tilintarkastustuomioistuimen suositukset huomioon osana meneillään olevaa keskustelua mahdollisista pitkän aikavälin muutoksista EU:n laajuisiin stressitesteihin.

Vastauksia laatiessaan EPV on tehnyt tarvittaessa yhteistyötä EJRK:n ja EKP:n kanssa.

Yksityiskohtaiset huomautukset

Tiivistelmä

VII

EPV ei kommentoi omaa hallintoaan enempää kuin on kertonut siitä lausunnossaan ”Opinion of the European Banking Authority on the public consultation on the operation of the European Supervisory Authorities”.

VIII

EPV:n hallintoneuvoston sekä EJRK:n hallintoneuvoston ja alaryhmien valitsijat ovat usein samoja, ja yhteistyötä näiden kahden organisaation välillä tehdään koko prosessin ajan.

IX

EPV:n roolista kuvastuvat sen hallinto ja resurssit. Tämä on keskeinen näkökohta monissa päätöksissä, jotka koskevat testin rakennetta ja toteutusta.

Tämänhetkinen stressitesteihin liittyvä tehtävienjako EPV:n ja toimivaltaisten viranomaisten välillä, jossa toimivaltaiset viranomaiset ottavat täyden vastuun laadunvarmistuksesta, on järkevä ja tehokas tapa toteuttaa testi ottaen huomioon voimassa oleva lainsäädäntö, hallintotapa ja resurssit. EPV on tyytyväinen tiiviiseen ja onnistuneeseen yhteistyöhön stressitestauksessa kansallisten viranomaisten sekä EKP:n pankkivalvonnan kanssa viime vuosina. Sen tuloksena stressitestaukseen on saatu vahvempi ja vakuuttavampi lähestymistapa.

X

EKP korostaa, että tätä huomautusta on tulkittava yhdistettynä toimivaltaisten viranomaisten keskuudessa käytävään keskusteluun, joka liittyy toisen pilarin mukaiseen julkistamiseen. Ennen äskettäisiä muutoksia vakavaraisuusvaatimuksia koskevaan lainsäädäntöön velvollisuus julkistaa pankkien toisen pilarin vaatimusten tasot ei ollut yksitulkintainen. Tämä muuttuu vakavaraisuusvaatimuksia koskevaan lainsäädäntöön heinäkuussa 2019 voimaantulevien tarkistusten myötä (asetus 575/2013 ja direktiivi 2013/36/EU) (ks. 447 artikla: keskeisten mittareiden julkistaminen).

EPV:n raportti on faktoihin perustuva raportti. EPV on kuitenkin korostanut, että tulokset tulee tulkita yhdessä makroskenaarion kanssa.

Johdanto

07

EPV roolista kuvastuvat sen oikeudellinen toimeksianto, joka ei anna EPV:lle nimenomaisia laadunvarmistukseen liittyviä velvoitteita, sekä rajalliset resurssit.

Huomautukset

14

Tässä osassa EU:n laajuinen stressitesti on ollut ratkaiseva haavoittuvuuksien tunnistamisessa ja käynnistänyt toimenpiteitä EU:n pankkialan pääomittamista varten. Ennätyksellinen pankkien vastuista ilmoittaminen paransi myös markkinakuria. EU:n laajuisen testin, kuten muidenkaan stressitestien, ei ole tarkoitus tuoda esiin kaikkia mahdollisia riskejä. EPV on ollut aina selkeä selittäessään ja kertoessaan tästä rajoituksesta raporteissaan.

20

Uudelleenjärjestelyjen alaisia pankkeja ei sisällytetä otokseen, koska Euroopan komissio arvioi säännöllisesti itse kilpailun pääosaston toteutettavuusarviot valtiontukimenettelyjen yhteydessä. Lisäksi staattinen taseoletus ei olisi paras mahdollinen uudelleenjärjesteltäville pankeille, varsinkaan, jos velkavivun purkaminen on osa valtionavun saamisen ehtoja.

21

EPV haluaa huomauttaa, että stressitestin tarkoituksena on tarjota tulevaisuuteen suuntautuva näkemys pankkien mahdollisista riskeistä. Sen vuoksi lähtökohtana olisi oltava pankkien valitseminen neutraalisti ilman ennakkokäsityksiä. Muuten valinta voisi vinoutua siten, että valvovat viranomaiset valitsisivat vain “heikkoja” pankkeja taannehtivien riski-indikaattoreiden perusteella, eikä mukana olisi pankkeja, joihin liittyy mahdollinen, mutta vielä tunnistamaton haavoittuvuus.

Suurin osa ensimmäisessä kohdassa mainituista pankeista muodosti EPV:n painotuksen mukaisen otoksen osan. Raportti tästä stressitestistä julkaistiin helmikuussa 2019, ja tulokset julkaistiin koostetusti (poikkeuksena Kreikka, jonka tiedot julkaistiin pankkien tasolla).

22

Tästä osasta EPV toteaa, että sen stressitestissä käytetään yhtä epäsuotuisaa skenaariota, joten kaikkia järjestelmäriskejä ei voida kattaa, joskin painotus on tärkeimmissä. Muiden skenaarioiden mukaan ottaminen tekisi testistä raskaamman, ja kustannuksia, hyötyä ja vaikutuksia resursseihin olisi arvioitava.

26-33

EPV toteaa tästä osasta, ettei EU:n laajuisen stressitestin, kuten ei muidenkaan stressitestien päämääränä ole kattaa kaikkia mahdollisia riskejä. EPV on ollut aina selkeä selittäessään ja kertoessaan tästä rajoituksesta raporteissaan.

27

Vaikka menettelyä ei dokumentoida, EPV:n jatkuva riskinarviointia koskeva työ, mukaan lukien sen riskitaulukko, auttaa sitä näkemystensä kehittämisessä skenaariosta. Lisäksi tilintarkastustuomioistuimen seuraavassa kappaleessa tunnustetaan EJRK:n jäsenistön – johon myös EPV kuuluu – myötävaikutus EJRK:n riskinarviointiin.

30

EPV:n stressitesti on skenaarioanalyysi, jossa makroekonomisia muuttujia altistetaan stressille riskitapahtuman (syöte) ja pankkikohtaisten muuttujien (tulos) mukaisesti; pankit arvioivat sitten stressiä yhteisen menetelmän mukaisesti. Siten järjestämättömien lainojen merkittävä kasvu on testin tulos eikä sen lähtökohta ja todellakin ehto luottoriskin kasvulle stressitestissä. Merkille on pantu myös, että epäsuotuisassa vuoden 2018 makrotalouden skenaariossa, joka koskee EU:n laajuista pankkialan stressitestiä, todetaan, että kaiken kaikkiaan lainanottajaa koskeva luottoriskin kasvu johtaisi tilanteeseen, jossa pankeilla olisi vastassaan suurempi määrä järjestämättömiä lainoja.

Lisäksi EJRK huomauttaa, että hallintoneuvoston tunnistamissa riskeissä on tapana käyttää tarkempaa alhaalta ylös -tutkimuksessa käytettyä terminologiaa; omaisuuserien laatuun liittyviä riskejä käsitellään tämän raportin liitteessä II, kohdassa Riski 2.

31

Vaikka tämä lause on asianmukainen, siinä ei huomioida, että likviditeetin stressitesti ja vakavaraisuuden stressitesti ovat menetelmällisesti erilaisia. Tässä mielessä EU:n laajuinen stressitesti testaa vakavaraisuutta eikä likviditeettiä. Likviditeettiriskiä tulisi sen sijaan lähestyä muulla tavoin, esimerkiksi maksuvalmiusvaatimuksen ja pysyvän varainhankinnan vaatimuksen kautta. Likviditeetin stressitesti vaatisi toisenlaista lähestymistapaa (esimerkiksi sellaista, jota EKP käyttää vuonna 2019), ja, koska aikahorisontit ovat erilaiset, likviditeetin stressitestiä tuskin voitaisiin sisällyttää nykyiseen EU:n laajuiseen stressitestiin seuraavista syistä: i) aikahorisontti, ii) staattinen taseoletus ja iii) pankkitason tuloksista saatujen tietojen julkistaminen.

32

EJRK:n riskinarvioinnissa on monista lähteistä saatujen pankkitason tietojen analyyseja aina, kun se on tarkoituksenmukaista ja sen valtuutuksen mukaista. EJRK:llä on valtuudet valvoa EU:n rahoitusjärjestelmän makrotason vakautta – ei pankkien mikrotason vakautta – sekä torjua ja lieventää järjestelmäriskiä.

33

EPV:n riskitaulukkoa käytetään tietolähteenä ja EPV:n henkilöstön tukena, jotta se voisi kehittää ajatuksiaan EJRK:n skenaariosta. Lisäksi, kuten edellä mainittiin, EJRK:n jäsenten – kuten EPV:n – osuus riskinarvioinnissa tunnustetaan.

34

EPV:n stressitesti on skenaarioanalyysi, jossa makrotaloudellisia muuttujia stressataan riskitapahtuman (syöte) mukaan, ja pankkikohtaiset muuttujat (tulokset) stressitilanteessa arvioidaan sitten pankeittain yhteisen menetelmän mukaisesti.

Kuten edellä mainittiin, skenaarion sisältö on tulosta EPV:n ja EJRK:n yhteistyöstä. EPV:n hallintoneuvoston (ja sen alaisuuteen kuuluvien rakenteiden) ja EJRK:n hallintoneuvoston (ja sen alaisuuteen kuuluvien rakenteiden) jäsenyys on pitkälti päällekkäistä, joten samat toimivaltaiset viranomaiset ovat edustettuina molemmissa organisaatioissa, mikä tarkoittaa myös sitä, että skenaariosuunnitelmasta vaihdetaan näkemyksiä ja käydään keskusteluja kaikkien toimijoiden kesken koko menettelyn ajan.

36

Skenaario sisältää sekä reaalitalouden että finanssialan häiriöitä.

37

On tärkeää erottaa toisistaan skenaarion laukaisevat tekijät sekä niiden vuorovaikutus muiden riskien ja haavoittuvuustekijöiden kanssa, jotka kuitenkin heijastuvat skenaarion sisällössä ja kalibroinnissa. Lisäksi EJRK korostaa, että rahoitusvakauden uhat epäsuotuisan skenaarion taustalla eivät kuvasta tulevien rahapoliittisten päätösten mahdollisia tahattomia seurauksia.

38

EU:ssa realisoituvat riskit ovat skenaariossa tärkeässä ja vaikutuksiltaan vahvistuvassa osassa. Negatiivinen kierre pankkien heikon kannattavuuden ja alhaisen nimelliskasvun välillä yhdistettynä huolenaiheisiin julkisen ja yksityisen velan kestävyydestä mainitaan nimenomaan tapauksen yhteydessä, ja ne ovat keskeisessä asemassa häiriöiden kalibroinnissa. Skenaariosuunnitelmassa varmistetaan, että testissä tunnistetaan näille riskeille liikaa altistuvat pankit, mukaan lukien niiden konkurssin mahdollisuus, jos saatu näyttö tulee sitä. Lisäksi vahvistuvien vaikutusten laajempien vaikutusten takia ne ovat usein EPV:n stressitestin mikrovakautta koskevan soveltamisalan ulkopuolella.

43

EPV ja EJRK katsovat, että tilintarkastustuomioistuimen toteamus siitä, ettei kansallisten viranomaisten mukanaolo menettelyssä edistänyt objektiivista skenaariota, ei anna kattavaa kuvausta skenaarion kehittämisprosessista.

Laatikko 1

Mitä tulee tilintarkastustuomioistuimen huomautuksiin ankaramman lähestymistavan soveltamisesta, EJRK ja EPV toteavat, että millä tahansa historiallisiin tietoihin perustuvalla mallilla on rajoituksia ja että päätöksentekijöiden arvio on tulosta kokonaisprosessista. Prosessissa käytiin useita keskustelua, ja toimivaltaisilla viranomaisilla oli erilaisia näkemyksiä maataan koskevasta asianmukaisesta ankaruuden tasosta. Nämä näkemykset ja keskustelut eivät kuitenkaan johtaneet automaattisesti toimiin. Jokainen päätös tehtiin avoimesti yhteistyössä työryhmän kanssa.

45

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukseen siitä, että maihin sovellettiin hyvin erilaisia häiriötasoja, on syytä todeta, että häiriöiden vaihtelun maiden välillä on osoitettu olevan seurausta tapauksen sisällöstä (ks. Bianchi (2019): “The role of country factors in the 2018 EBA stress test”, No. 1/FS/19, Irlannin keskuspankki.

Ruotsissa huomattava asuntojen hintahäiriö, joka kuvasti kiinteistöjen haavoittuvuutta, selittää skenaarion yleistä ankaruutta.

Laatikko 3

Toisin kuin Englannin pankin stressitestiskenaarioissa, USA:n ja EU:n laajuisessa stressitestiskenaariossa inflaatio on alhainen koko kolmen vuoden ajan ilman jyrkkää hintatason nousua, joka on oletus Yhdistyneen kuningaskunnan skenaariossa. Lisäksi eroja on käsitysten välillä häiriön soveltamisesta pitkiin korkoihin. EU:n laajuisessa stressitestiskenaariossa oletetaan suhteellisen vähäistä nousua 10 vuoden koroissa, kun Englannin pankin skenaariossa korkojen oletetaan nousevan voimakkaasti. Toisaalta laajassa pääoman analysointi- ja arviointiskenaariossa pitkien korkojen oletetaan laskevan.

Epäedullisessa EU:n laajuisessa stressitestissä häiriö työllisyysasteessa on alhaisempi kaikkiin muihin stressitestiskenaarioihin verrattuna. Lopullinen työttömyysaste EU:ssa on kuitenkin korkein muissa stressitesteissä.

58

Menetelmä ei voi selittää kaikkia yksittäisiä tapauksia. Mahdollisten parannusten olisi tuotettava riittävästi tietoa ilman, että menetelmästä tulee liian monimutkainen.

60

On totta, että malleissa voi olla puutteita; alhaalta ylös suuntautuvaa testiä täydentävät

1. menetelmään sisältyvät rajoitukset
2. laadunvarmistusprosessi (ja laadunvarmistusoppaat)
3. kuvaileva tilastotiede
4. luottoriskin vertailuarvot
5. laaja valikoima välineitä, jotka varmistavat tulosten vertailukelpoisuuden.

62

Tehdyt oletukset perustuvat havaintoihin asiaa koskevassa talousalan kirjallisuudessa tai uusimpiin stressitestauksen menetelmiin.

63

EU:n laajuisen stressitestin tehokkuuden varmistamiseksi pankeille ei anneta tarkkoja kertoimia. On tärkeää huomata, että EPV:n tai EKP:n vertailuarvojen ja haastavien mallien täysi avoimuus mitätöisi (rajoitetun) alhaalta ylös -stressitestin tekemisen tarkoituksen, koska yhtenä sen keskeisenä tavoitteena on edistää pankkien riskinhallintaa ja mallintamisvalmiuksia. Alhaalta ylös -stressitestissä osallistuvien laitosten tulisi keskittyä ennemmin uusien mallien kehittämiseen tai olemassa olevien mallien paranteluun kuin yrittää ennakoida valvovien viranomaisten odotuksia. Lisäksi tarjoamalla pankeille kaikki EPV:n/EKP:n viitearvojen taustalla olevat joustot, pankkien olisi liian helppoa räätälöidä stressitestin ennusteita ja vaadittua mallidokumentaatiota tavalla, joka tekisi kansallisille viranomaisille käytännössä mahdottomaksi kyseenalaistaa asianmukaisesti pankkien tulokset.

66

Staattinen taseoletus palvelee stressitestin vaikutuksen analysoinnin tarkoitusta oletettaessa muiden seikkojen pysyvän muuttumattomina. Mahdollisia lieventäviä liikkeenjohdollisia toimia pidetään osana valvojan arviointiprosessia. Tämän lähestymistavan muuttaminen vaatisi merkittävästi enemmän resursseja laadunvarmistusta ja liikkeenjohdollisten toimien luotettavuuden arviointia varten.

68

Vaikka EPV ei vastaa laadunvarmistuksesta, se on antanut toimivaltaisten viranomaisten tueksi joitakin työkaluja (esim. kuvailevat tilastot ja laadunvarmistusraportit). Katso myös EPV:n vastaus paikalla tehtävistä tarkastuksista.

75

EPV on samaa mieltä tilintarkastustuomioistuimen kanssa siitä, että rajalliset resurssit eivät mahdollistaneet kattavien tietojen järjestelmällistä keräämistä siitä, kuinka paljon tulokset olisivat muuttuneet positiivisesti tai negatiivisesti, jos rajoitteita ei olisi ollut. Mitä tulee pankkien stressitestimallien toimivuuteen vähimmäisstandardien valossa, EPV toimitti toimivaltaisille viranomaisille kuvailevat tilastotiedot. Se toimitti myös laadunvarmistusraportteja toimivaltaisille viranomaisille niiden laadunvarmistusprosessia varten pankkien stressitestissä antamien laskelmien kyseenalaistamiseksi.

Luottoriskin vertailuarvojen osalta luottoriskin mallipohja sisältyi pankkien vuonna 2018 täyttämiin kenttiin siltä varalta, että käytettäisiin luottoriskin vertailuarvoja, joten näitä tietoja tavallaan pyydettiin pankeilta. EPV kuitenkin myönsi, että pankkien tapa merkitä vertailuarvojen käyttö havaittiin epäjohdonmukaiseksi. Siitä syystä seuraavassa stressitestissä on odotettavissa muutoksia. Pankeille olisi toimitettava lisäopastusta ehdoista, joiden vallitessa vertailuarvojen käytöstä pitäisi tehdä merkintä.

Tehtävässään toimivaltaisena viranomaisena EPV toteaa, että pankkitasolla on käytössä suuri määrä stressitestaamisen malleja, joihin ei kohdistu valvontaan liittyvää seurantaa tai hyväksyntää. Siten stressitestiprosessin aikana käytettävissä olevien resurssien ja siihen käytettävän ajan puitteissa EPV ei voi kohdistaa laadunvalvontaa järjestelmällisesti kaikkiin malleihin. Kun lukujen on huomattu olevan epäuskottavat, niihin liittyvät mallit on kuitenkin kyseenalaistettu.

76

EPV haluaa huomauttaa, että vaikka laadunvarmistuskäsikirjassa ehdotetaan, että toimivaltaisten viranomaisten pitäisi tehdä kyseisenlainen itsearviointi, tähän ei sisälly vaatimusta antaa siitä tietoja EPV:lle.

79

EPV haluaa huomauttaa, että vastapuolen maakohtaisia tilastotietoja on päätetty tarjota kaikille EU:n ja yhteisen valvontamekanismin maille sekä Pohjoismaille aina, kun tämä on mahdollista (luottoriskin ja korkokatteen osalta).

82

Stressitestin seulonnassa ei pyritä tunnistamaan pankkeja, jotka läpäisevät tai eivät läpäise testiä, vaan havaitsemaan pankit, jotka ovat heikompia ja vaativat enemmän valvovaa silmälläpitoa. Pankin, johon tämä lause näyttää viittaavan, pääoman väheneminen oli yksi stressitestin korkeimmista. Lisäksi toimivaltaiset viranomaiset suorittavat kaikki alkutilanteen tietoja koskevat varmennukset.

83

Paikalla tapahtuvien tarkastuksien suunnittelu ja valmistelu ovat prosessi, joka suunnitellaan tavallisesti useita kuukausia etukäteen. Tarvittavien resurssien osalta tulisi korostaa sitä, että esimerkiksi yksittäinen paikalla tehtävä tarkastus vaatii paikalla enemmän kuin 50 henkilötyöviikkoa riippuen tutkimuksen alasta ja tarkastelun kohteena olevan asian monimutkaisuudesta.

87

EPV on tyytyväinen havaintoon stressitestin avoimuudesta ja sen tarjoamaan suureen määrään tietoa. EPV myöntää, että ainoat puuttuvat tiedot liittyvät toisen pilarin vaatimuksiin, mikä heijastaa keskustelua tietojen julkistamisesta EU:ssa.

Katso myös huomautus jäljempänä, joka koskee kappaletta pääomavaatimusten julkistamisesta.

90

On syytä huomata, että stressitestin mallipohja käsittää tietoa siirtymisistä eri vaiheiden välillä, joten uusia maksulaiminlyöntejä voidaan havaitaan.

91

EPV haluaa huomauttaa, että kaikki tämän kappaleen kohdat tuovat esiin selkeitä ominaisuuksia, jotka ovat tyypillisiä alhaalta ylös -stressitestille.

Vakavaraisuusasetus – ei EPV:n menetelmä – edellyttää vertailua sisäisten mallien ja standardimenetelmän (mainittu toisessa kohdassa) välillä.

92

Tämän kappaleen alaviite on asianmukainen, mutta siinä ei mainita, että tätä vertailua voidaan tarkastella myös pankkien tasolla yksittäisistä taulukoista.

93

EPV:n raportti stressitestin tuloksista on hyvin neutraali yhteenveto tuloksista, ja se pyrkii paitsi välittämään tietoja, myös olemaan tasapuolinen. Vaikka tulosten ja kohde-etuuteen liittyvien riskien osalta edellytetään täyttä avoimuutta, arvioinnin tekeminen jää toimivaltaisille viranomaisille ja muille sidosryhmille huomioon ottaen myös sen, että stressitesti on lähtökohta valvojan tekemälle arviointiprosessille, ei sen päätekohta.

95

EPV haluaa korostaa, että tätä on tulkittava yhdessä toisen pilarin julkistamisvaatimuksiin liittyvän keskustelun kanssa. Toisen pilarin vaatimukset, jotka koskevat julkaisemista pankkien tasolla, eivät olleet pakollisia ennen viimeaikaisia muutoksia vakavaraisuuslainsääntöön, ja tästä täydestä avoimuudesta on ollut jonkin verran erilaisia näkemyksiä.

EPV on kuitenkin samaa mieltä siitä, että joitakin parannuksia tällä alalla tarvitaan, etenkin sellaisia, jotka ovat yhdenmukaisia EPV entisen puheenjohtajan Romanian keskuspankissa (marraskuussa 2018) pitämän puheen kanssa.

97-100

Valvojan arviointiprosessista annetuissa ohjeissa korostetaan lieventävien toimien tärkeää roolia siinä, että ne tekevät laitokselle mahdolliseksi täyttää kaikki sovellettavat pääomavaatimukset asianmukaisessa määräajassa. Tämä on itse asiassa tunnistettu tässä kertomuksessa. Koska EPV:n stressitesti perustuu staattiseen taseoletukseen, stressitestin tulosten ja pääomavaatimusten yksinkertainen vertaaminen vaatii varovaisuutta.

101

EPV haluaa huomauttaa, että tämän lause voidaan ymmärtää ainoastaan fokusoitumisena pankkien herkkyyden arviointiin skenaarioon nähden. Sietokyky riippuu myös pankkien pääoman lähtöpisteistä, joita voidaan vertailla ajan myötä.

EU:n laajuinen stressitesti myötävaikutti pääoman vähittäiseen kasvuun pankeissa. Tätä vahvisti CET1-lähtöpisteen kehitys ajan mittaan.

102

EPV ei vaadi puhtaita papereita eikä sitä vaadita myöskään sen raporteissa. EPV kuitenkin korostaa aina, että tuloksia on tulkittava sen seurantatoimiin ja oletuksiin yhdistettynä, ja että ne on otettava toimivaltaisten viranomaisten kanssa käytävien keskustelujen pohjaksi.

EPV ei arvioi, voisivatko pankit selvitä tällä hetkellä vuoden 2008 finanssikriisistä tai muista kriiseistä, koska vain täysin niitä vastaava skenaario voisi antaa vastauksen.

Johtopäätökset ja suositukset

108

EPV:n roolista kuvastuvat toisaalta sen oikeudellinen toimeksianto, joka ei anna EPV:lle nimenomaisia laadunvarmistukseen liittyviä velvoitteita, ja toisaalta sen rajalliset resurssit. Ainoa keino, miten EPV:n osallistumista laadunvarmistusprosessiin voidaan lisätä, ovat kattavammat resurssit. Lisäksi olisi pohdittava, miten tämä vaikuttaa stressitestin kustannuksiin ja mahdolliseen päällekkäisyyteen valvovien viranomaisten työn – kuten yhteisen valvontamekanismiin liittyvän työn – kanssa.

EPV korostaa, että vertailukelpoisuutta saadaan julkaisemalla hyvin yksityiskohtaisia tietoja, ja että niin saadaan avoimia selityksiä mahdollisille pankkien välisille eroille. EPV tarjoaa toimivaltaisille viranomaisille myös vertailuvälineitä laadunvarmistuksen tekemistä varten.

109

EPV on tilintarkastustuomioistuimen kanssa samaa mieltä siitä, että oikeudellisista valtuutuksista riippumatta nämä toimet ovat resurssi-intensiivisiä, minkä takia tämänhetkiset seitsemän kokoaikavastaavaa työntekijää ja tilastotieteilijät eivät suoriudu niistä. Lisäksi tulisi mm. organisoida ja hankkia erityisarvioinnit ja -tarkastukset, mikä on lähes mahdotonta stressitestin aikataulussa – varsinkin, kun näille tehtäville on varattu vain vähän tai ei lainkaan määrärahoja.

Suositus 1 – EPV:n olisi valvottava stressitestejä tiukemmin

EPV hyväksyy suosituksen. On syytä korostaa onnistumisen edellyttävän kuitenkin i) huomattavia lisäresursseja, kuten tilintarkastustuomioistuin on todennutkin ja joita se on suositellut; ii) että hallintotapa sopii tarkoitukseen komission päätöksen mukaisesti tilintarkastustuomioistuimen suositukseen perustuen.

On myös tärkeää välttää päällekkäisyyksiä toimivaltaisten viranomaisten jo suorittamien tehtävien kanssa.

Suositus 2 – Nykyistä alhaalta ylöspäin suuntautuvaa menettelyä olisi täydennettävä ylhäältä alaspäin suuntautuvilla elementeillä

EPV hyväksyy suosituksen. On syytä korostaa, että sen onnistuminen riippuu lisäresurssien saamisesta.

Myös tässä tapauksessa tarvittaisiin tarkoitukseen varattuja resursseja ja rahavaroja. Ylhäältä alaspäin suuntautuvan mallin luominen aivan alusta vaatii erityistä asiantuntemusta mahdollisesti konsulttien tukemana, mutta ylhäältä alas -elementtien toteuttaminen vähitellen yhdistettynä EPV:n ja mukana olevien toimijoiden varhaisiin valmisteluihin saattavat olla toteutettavissa tällaisten elementtien käyttöönottamiseksi vuoteen 2022 mennessä.

110

Otantaa koskevat päätökset eivät ole sattumanvaraisia vaan perustuvat menetelmään sisältyviin kriteereihin ja toimivaltaisilta viranomaisilta saatuun viralliseen palautteeseen.

EPV haluaa huomauttaa, että koska stressitestin nimenomaisena tarkoituksena on tunnistaa mahdollisesti heikot pankit, otoksen valitsemisen olisi oltava neutraalia; on mahdollista, että jotkin taaksepäin suuntautuvien riski-indikaattorien perusteella turvallisiksi katsottavat pankit voivat olla hyvinkin herkkiä vakaville häiriöille.

Suositus 3 – Pankit olisi valittava stressitestiin mieluummin riskin kuin yksinomaan koon perusteella

EPV hyväksyy suosituksen osittain. EPV pohtii uudelleen maantieteellistä kattavuutta. EPV:n näkemys poikkeaa tilintarkastustuomioistuimen näkemyksestä riskiin perustuvan kriteerin käytöstä kokokriteerin täydentäjänä, kun määritellään otosta EU:n laajuista stressitestiä varten.

111

EPV toteaa, että molemmissa tapauksissa lopullinen vaikutus mitattaisiin makromuuttujien ja talouden muuttujien huonontumisena.

Suositus  4 – Olisi otettava käyttöön vaihtoehtoisia stressiskenaarioita

EPV hyväksyy tämän suosituksen osittain.

Suosituksen 4.1 osalta EPV säilyttää itsellään harkintavallan (EJRK:n kanssa koordinoiden) valita keskeisimmät riskit, koska riskien alkuperä voi olla maailmanlaajuinen.

Suosituksen alakohta 4.2 tekisi testistä raskaamman toimivaltaisille viranomaisille, pankeille ja EPV:lle. Ilman lisäresursseja monet skenaariot voivat olla hallitsemattomia EU:n laajuisessa stressitestissä.

EPV toteaa suosituksesta 4.3, että kriteerejä voi parantaa skenaarion ankaruuden arvioimiseksi. Ankaruuden tasoa, joka on pikemminkin yleisskenaarion tulosta, ei kuitenkaan olisi mahdollista arvioida joka ainoasta parametrista.

Resursseihin liittyvistä huolenaiheista riippumatta vuoden 2020 stressitestin toteuttaminen olisi haastavaa. Stressitestin normaalissa aikataulussa EJRK:llä olisi vain muutama kuukausi aikaa keskustella, toteuttaa ja päättää tästä merkittävästä muutoksesta skenaarion suunnittelussa.

Suositus 5 – Hallintorakenteen avulla olisi varmistettava, että EU:n intressit otetaan asianmukaisesti huomioon

EPV:n ei ole tarkoitus kommentoida omaa hallintoaan, ja hyväksyisimme kaikki komission päätökset.

114

Toista pilaria ja siten kokonaispääomavaatimusta ei julkaista, koska toimivaltaisten viranomaiset keskustelevat toisen julkistamisvaatimuksista.

Euroopan pankkiviranomaisen tavoitteena on tehdä tiivis, tosiasioihin perustuva ja helposti saatavilla oleva raportti, jossa esitetään yhteenveto stressitestin tuloksista. Raportti täydentää muuta runsasta tiedonlevitystä stressitestien tulosten julkistamisen jälkeen. EPV on valmis harkitsemaan mahdollisia parannuksia raportin informatiivisuuden lisäämiseksi.

Suositus 6 – Julkaisujen informaatioarvoa olisi lisättävä

EPV hyväksyy suosituksen 6.1.

EPV hyväksyy suosituksen 6.2. osittain. Se toteaa, että valvojan arviointiprosessi (SREP) alkaa stressitestistä ja perustuu staattiseen taseoletukseen; mahdolliset häiriönsietokykyä koskevat väitteet voisivat olla harhaanjohtavia, koska häiriönsietokykyä koskevan arvion antaminen SREP-prosessin lopussa kuuluu toimivaltaisille viranomaisille. EPV lisää tiivistelmäraporttien tietosisältöä.

Tarkastusryhmä

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi IV tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on markkinoiden sääntely ja kilpailukykyinen talous. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Neven Mates. Tarkastus toimitettiin Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Neven Matesin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö George Karakatsanis, kabinettiavustaja Marko Mrkalj, toimialapäällikkö Marion Colonerus, tehtävävastaava Mirko Gottmann sekä tarkastajat Karolina Beneš, Giuseppe Diana, Shane Enrigh, Jörg Genner, Helmut Frank, Athanasios Koustoulidis, Violeta Radu ja Julio Cesar Santin Santos.

Vasemmalta oikealle: Marion Colonerus, Giuseppe Diana, Mirko Gottmann, Julio Cesar Santin Santos, Neven Mates, Marko Mrkalj, Jörg Genner, Athanasios Koustoulidis, Shane Enright

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2019

PDF	ISBN 978-92-847-2193-1	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/209912	QJ-AB-19-008-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-2204-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/133935	QJ-AB-19-008-FI-Q

© Euroopan unioni, 2019.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

Yhteydenotot EU:hun

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 678 910 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Tietoa EU:sta

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/index_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata osoitteesta https://publications.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1952 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp/fi) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.