De Afrikaanse vredes- en veiligheidsarchitectuur: het accent van de EU-steun moet worden verlegd

Samenvatting

I

De lidstaten van de Afrikaanse Unie richtten in 2002 de Afrikaanse vredes- en veiligheidsarchitectuur (APSA) op als structureel en duurzaam antwoord op de uitdagingen op het gebied van vrede en veiligheid waarmee het Afrikaanse continent werd geconfronteerd. Via de APSA hebben de Afrikaanse Unie (AU) en de daartoe gemachtigde subregionale organisaties (SRO's) toegang tot instrumenten die helpen bij conflictpreventie, -beheersing en -oplossing.

II

In onze controle hebben wij de steun van de EU aan de APSA onderzocht. Wij beoordeelden of de EU-steun goed ontworpen en doelgericht was, bijdroeg tot duurzame resultaten en goed werd uitgevoerd. We controleerden contracten met een totale waarde van meer dan 100 miljoen EUR die in de periode 2014-2016 door de Commissie werden gesloten.

III

Over het geheel genomen concluderen we dat de steun van de EU aan de APSA weinig effect heeft gesorteerd en dat het accent van deze steun moest worden verlegd. Hoewel er een breed strategisch kader werd opgezet, stelden wij vast dat de EU-steun voor de APSA lange tijd gericht was op het bijdragen aan de operationele basiskosten ervan. Door de matige financiële betrokkenheid van de Afrikaanse Unie bij de APSA is de APSA al jarenlang sterk afhankelijk van de steun van donoren. De EU heeft financieel bijgedragen aan de componenten van de APSA, maar de kwaliteit van de capaciteiten van deze componenten varieert aanzienlijk en er blijven diverse uitdagingen bestaan.

IV

We constateerden dat de EU geen duidelijke prioriteiten heeft vastgesteld voor de EU-steun voor de APSA en dat het in haar strategie ontbrak aan een langetermijnvisie voor de ontwikkeling van de steun. Tijdens de gecontroleerde periode legde de EU onvoldoende nadruk op de verschuiving van het betalen van salarissen naar de gerichte opbouw van capaciteiten om het succes van de EU-steun op lange termijn te waarborgen. De EU ondersteunde de AU bij haar plannen om financieel onafhankelijk te worden, zodat zij een steeds groter deel van de operationele kosten van de APSA op zich kon nemen, maar de tenuitvoerlegging bevond zich nog in een vroeg stadium.

V

We stelden ook vast dat zes van de veertien contracten die we controleerden, en die voornamelijk betrekking hadden op personeelskosten, reeds het merendeel van de verwachte resultaten hadden opgeleverd toen de controle werd uitgevoerd. De verwachte resultaten werden bij twee contracten slechts gedeeltelijk, en bij één contract helemaal niet gerealiseerd. In vijf gevallen leidden vertragingen bij de tenuitvoerlegging ertoe dat wij niet konden beoordelen of het contract al dan niet resultaten had opgeleverd. Bovendien belemmerden vertragingen bij aanbestedingen, financiering met terugwerkende kracht en schaarste van informatie over bereikte resultaten de steunverlening door de EU. Tijdens de gecontroleerde periode werden financieringsinstrumenten niet altijd op coherente wijze gebruikt.

VI

Op basis van de opmerkingen in dit verslag beveelt de Rekenkamer aan dat:

1. de Commissie en de EDEO betrokkenheid van de AU bij de APSA bevorderen zodat zij financieel onafhankelijk kan worden, en het accent van de EU-steun verleggen van de dekking van operationele kosten naar de uitvoering van maatregelen voor capaciteitsopbouw; en
2. de Commissie steunmaatregelen consequent resultaatgericht maakt, vertragingen bij aanbestedingen en financiering met terugwerkende kracht vermindert, het toezicht verbetert en op coherente wijze gebruikmaakt van financieringsinstrumenten.

Inleiding

De APSA

01

De Afrikaanse vredes- en veiligheidsarchitectuur (APSA) is een geheel van instellingen, wetgeving en procedures dat is opgezet met het oog op conflictpreventie en de bevordering van vrede en veiligheid op het Afrikaanse continent. Het Oprichtingsverdrag van de Afrikaanse Unie¹ vormt de rechtsgrondslag voor de APSA. De structuur, doelstellingen en beginselen ervan zijn vastgesteld in het Protocol met betrekking tot de oprichting van de Vredes- en Veiligheidsraad van de Afrikaanse Unie, dat in 2002 door de lidstaten van de Afrikaanse Unie werd aangenomen. In de APSA is ook een rol weggelegd voor tien Afrikaanse subregionale organisaties (SRO's), waaraan hun respectieve lidstaten een mandaat hebben verleend om op te treden op het gebied van vrede en veiligheid. Acht daarvan zijn regionale economische gemeenschappen (REC's) en twee zijn regionale mechanismen voor de preventie, beheersing en oplossing van conflicten (RM's)². De samenwerking tussen deze organisaties en de AU in het kader van de APSA is onderworpen aan de beginselen van subsidiariteit en complementariteit³.

02

Centraal in de APSA staat de Raad voor Vrede en Veiligheid, die door de lidstaten van de AU werd opgericht als permanent besluitvormingsorgaan voor de preventie, beheersing en oplossing van conflicten. Deze Raad wordt ondersteund door de Commissie van de Afrikaanse Unie, een panel van wijzen, een continentaal systeem voor vroegtijdige waarschuwing, een Afrikaanse Stand-bytroepenmacht en een Vredesfonds⁴ (figuur 1).

03

De APSA is erop gericht de AU en de SRO's het kader en de instrumenten te bieden om een actieve rol te spelen bij het voorkomen en oplossen van conflicten in Afrika, die verschillende oorzaken hebben (tekstvak 1).

04

De AU en de SRO's hebben in het kader van de APSA geïntervenieerd in 28 van de 67 gewelddadige conflicten (42 %) die zich in 2016 in Afrika voordeden. De interventies namen de vorm aan van diplomatie, bemiddeling en vredesondersteunende operaties, of een combinatie daarvan. Uit de evaluaties van deze 28 interventies is gebleken dat het met 21 interventies ten minste gedeeltelijk gelukt is conflicten te voorkomen of te de-escaleren⁷ (tekstvak 2).

05

De lidstaten van de AU riepen het Afrikaans Vredesfonds in het leven om middelen bijeen te brengen voor de vredesondersteuningsmissies en operationele activiteiten op het gebied van vrede en veiligheid van de AU⁸. De financiering zou voornamelijk uit de AU-begroting komen en zou met vrijwillige bijdragen uit andere bronnen kunnen worden aangevuld. Minder dan de helft van de Afrikaanse staten betaalde echter zijn bijdrage aan de begroting van de AU op tijd en volledig⁹, wat leidde tot een tekort van 33 % in de periode 2011-2015¹⁰. Als gevolg daarvan wordt een groot deel van de AU-begroting door donoren gefinancierd¹¹ (54 % in 2017¹²).

06

Bovendien wordt slechts een klein deel van de begroting van de AU aan het Afrikaanse Vredesfonds overgemaakt. De lidstaten van de AU kwamen overeen de financiering van het Afrikaanse Vredesfonds tegen 2014 te verhogen tot 12 % van de gewone begroting van de AU. In 2016 beliep het overgemaakte bedrag echter 7 % van de gewone begroting (d.w.z. minder dan 6 miljoen EUR)¹³.

07

De AU en de SRO's sturen de ontwikkeling van de APSA aan met behulp van stappenplannen. Ze namen in december 2015 het huidige APSA-stappenplan voor de periode 2016-2020 aan. Dit plan bestaat uit vijf strategische prioriteiten: conflictpreventie, crisis- en conflictbeheersing, wederopbouw en vredesopbouw na conflicten, strategische veiligheidskwesties¹⁴, en coördinatie en partnerschappen binnen het APSA-kader.

EU-steun voor de APSA

08

De EU heeft vrede en veiligheid op het Afrikaanse continent aangemerkt als een van haar prioriteiten en stelde in 1996 de kernbeginselen van haar aanpak vast¹⁵. Zij heeft deze beginselen bekrachtigd en nogmaals aangegeven dat het in haar eigen belang is om zich voor vrede en veiligheid op het Afrikaanse continent in te zetten door middel van verschillende strategieën voor conflictpreventie en veiligheid op hoog niveau¹⁶ (laatstelijk nog in de mondiale strategie van de EU voor 2016¹⁷). In 2007 lanceerden de AU en de EU de Gemeenschappelijke strategie Afrika-EU (JAES) als kader voor samenwerking en beleidsdialoog en wezen zij op het belang van vrede en veiligheid voor beide unies. Sindsdien is in de JAES-actieplannen prioriteit gegeven aan het operationeel maken van de APSA.

09

De EU verleent haar financiële steun voor de ontwikkeling van de APSA via het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF)¹⁸. EOF-steun wordt voornamelijk verstrekt via de Vredesfaciliteit voor Afrika (APF), die in 2003 door de EU werd opgericht¹⁹, en via de regionale indicatieve programma's (RIP's)²⁰. Voor de EOF-periode 2014-2020 zijn drie RIP's in Afrika vastgesteld, die de regio's West-Afrika, Centraal-Afrika, en oostelijk/zuidelijk Afrika/de Indische Oceaan bestrijken. Het huidige bedrag dat in het kader van zowel de APF als de RIP's ten behoeve van vrede en veiligheid is toegewezen, is min of meer verdubbeld ten opzichte van de voorgaande periode (figuur 2). Het grootste deel van de middelen (ongeveer 80 %) werd gebruikt voor de financiering van vredesondersteunende operaties, zoals de missie van de Afrikaanse Unie in Somalië.

10

Ongeveer 14 % van de totale financiering voor vrede en veiligheid in het kader van de APF en de RIP's voor de periode 2014-2020 is toegewezen aan de uitvoering van de APSA (gemiddeld 50 miljoen EUR per jaar). Dit is een stijging van 150 % ten opzichte van de vorige programmeringsperiode. De ondersteuning van de APSA, met name door de versterking van de capaciteit van de AU en de SRO's om conflicten op het continent te voorkomen en op te lossen, kan volgens de ramingen van de EU zorgen voor een vermindering van de behoefte aan financiering voor dure vredesondersteunende operaties, die tot 720 miljoen EUR²¹ per jaar kosten. Tegelijkertijd is het bedrag dat in het kader van de RIP's aan de APSA wordt toegewezen verzesvoudigd, omdat de EU zich op subregionaal niveau meer is gaan richten op conflictpreventie en bemiddeling (figuur 3).

Reikwijdte en aanpak van de controle

11

In onze controle hebben we onderzocht of de EU doeltreffende steun heeft verleend voor de APSA. Met het oog hierop wilden wij drie deelvragen beantwoorden.

1. Was de EU-steun voor de APSA goed ontworpen en doelgericht?
2. Heeft de EU-steun voor de APSA bijgedragen tot de verwezenlijking van duurzame resultaten?
3. Werd de EU-steun voor de APSA goed uitgevoerd?

12

De controle had betrekking op EOF-uitgaven die werden gedaan via de Vredesfaciliteit voor Afrika (APF) en de regionale indicatieve programma's (RIP's). We onderzochten de EU-steun vanaf 2014 en verwijzen naar evaluaties en beoordelingen van eerdere activiteiten, voor zover deze beschikbaar en relevant zijn. We controleerden alle 14 contracten (met een totale waarde van 102,5 miljoen EUR) die de Commissie in de periode 2014-2016 heeft gesloten. Negen daarvan werden gefinancierd uit de Vredesfaciliteit voor Afrika, vier uit het RIP voor Westelijk Afrika en één uit het RIP voor Centraal-Afrika²². De grootste contracten werden gesloten met de AU, bijvoorbeeld gezamenlijke financieringsregelingen om de salarissen op de afdeling Vrede en Veiligheid van de AUC en de verbindingsbureaus van de AU te betalen. Er werden andere contracten gesloten met regionale organisaties, zoals de Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten (Ecowas) en de Economische Gemeenschap van Centraal-Afrikaanse Staten (CEEAC). In bijlage I wordt de aan elke ondersteunde organisatie verstrekte financiering uitgesplitst.

13

We hebben vredesondersteunende operaties van onze controle uitgesloten, omdat deze uitgaven voornamelijk betrekking hebben op de terugbetaling van aan troepen betaalde vergoedingen en niet op steun voor de APSA. We hebben de andere EU-instrumenten voor de financiering van activiteiten op het gebied van vrede en veiligheid in Afrika niet gecontroleerd, omdat tijdens de gecontroleerde periode geen van de activiteiten rechtstreeks verband hield met de APSA.

14

We voerden onze controlewerkzaamheden tussen januari en november 2017 uit. We hebben bewijsmateriaal verzameld door middel van onderzoek op stukken en vraaggesprekken met de Europese Dienst voor extern optreden, de Commissie en relevante belanghebbenden, zoals andere donoren en de begunstigden van EU-steun (de AU en de SRO's). We brachten een bezoek aan de Commissie van de Afrikaanse Unie, de Ecowas en de CEEAC.

Opmerkingen

EU-steun bleef gericht op operationele kosten

15

In dit hoofdstuk onderzoeken wij of er sprake was van een duidelijke strategie voor de huidige en toekomstige verlening van EU-steun aan de APSA. We beoordelen voorts of de EU-steun aan de behoeften van de APSA beantwoordde en hoe deze zich heeft ontwikkeld om de bestaande en toekomstige problemen waarmee de APSA wordt geconfronteerd, aan te pakken.

De EU-steun voor de APSA werd ontwikkeld op basis van een strategisch kader

16

De EU heeft de vredes- en veiligheidssituatie op het Afrikaanse continent beoordeeld en een aanpak ontwikkeld die de basis vormde voor de EU-steun. Aangezien de EU zich bewust is van de belangrijke rol die zowel de Afrikaanse Unie (AU) als de Afrikaanse subregionale organisaties (SRO's) op het gebied van vrede en veiligheid spelen, heeft zij met beide niveaus samengewerkt. Toen zich nieuwe bedreigingen voor vrede en veiligheid voordeden, herzag en actualiseerde de EU haar strategieën (paragraaf 8).

17

In overeenstemming met dit strategische kader verleende de EU politieke en financiële steun aan de AU en de SRO's, onder meer voor de ontwikkeling van de APSA. De EU ondersteunde de AU en de SRO's bij de opstelling van opeenvolgende stappenplannen, die plannen voor de uitvoering van de APSA bevatten²³. De Europese Unie verleende ook ondersteuning voor regelmatige evaluaties van de APSA. Daardoor kon de APSA profiteren van regelmatige feedback (in de vorm van de APSA-evaluaties) en richtsnoeren voor verdere ontwikkeling (in de vorm van de APSA-stappenplannen). De stappenplannen verschaften ook een kader voor donorcoördinatie. Uit een evaluatie van de APF in 2017 bleek echter dat er sprake is van zwakke punten in het meest recente APSA-stappenplan. Dit stappenplan wordt als te complex beschouwd om mee te werken, heeft geen overkoepelend perspectief en de Commissie van de Afrikaanse Unie heeft er nog niet echt zelf de verantwoordelijkheid voor genomen²⁴.

18

De EU heeft mechanismen opgezet voor politieke dialoogvoering op zowel AU- als regionaal niveau. De politieke en beleidsdialoog over vrede en veiligheid, alsook over de tenuitvoerlegging van de APSA, vond plaats tijdens regelmatige bijeenkomsten met de AU in het kader van de in 2007 vastgestelde JAES. Er was echter onduidelijkheid tussen de AU en de verschillende SRO's over de strategie voor de onderlinge verdeling van de verantwoordelijkheden, met name wat betreft subsidiariteit (paragraaf 34).

19

De mechanismen die de EU heeft opgezet ten behoeve van de dialoog met de regionale organisaties functioneerden minder soepel. Zo waren de bijeenkomsten op ministerieel niveau onregelmatig in het geval van de Ecowas (deze vonden plaats in 2017 maar, ondanks gedane inspanningen, niet in 2016). In andere gevallen was de beleidsdialoog ingewikkeld (bijvoorbeeld door een gebrek aan institutionele hervormingen, door een zeer trage voortgang van de regionale integratie, of door een trage respons van de tegenhangers op voorstellen en vragen). De dialoog moest worden verbeterd, geïntensiveerd en geconsolideerd, bijvoorbeeld met betrekking tot de subregionale strategieën van de EU ten aanzien van de Sahel en de Golf van Guinee. Soms was de dialoog moeilijk omdat organisaties niet over voldoende administratieve capaciteit beschikten, zoals het geval was voor de CEEAC.

De financiering van de APSA is afhankelijk van donorbijdragen

20

Door het tekort aan bijdragen van de AU-lidstaten aan de begroting van de AU (paragraaf 5) en het Vredesfonds (paragraaf 6) kon de APSA op onvoldoende financiële middelen rekenen. Deze kwestie werd in het laatste APSA-stappenplan aan de orde gesteld. Hierin werd gesteld dat de APSA, ondanks diverse besluiten van de Vergadering van staatshoofden en regeringsleiders van de AU en/of voorzieningen die bij de oprichting van de PSC werden getroffen, nog steeds lijdt onder een gebrek aan financiële betrokkenheid van de AUC en de REC's/RM's en onder een grote afhankelijkheid van donoren²⁵. Ook deskundigen hebben benadrukt dat Afrika pas kan worden geacht zijn verantwoordelijkheid te nemen voor de vredes- en veiligheidsagenda van het continent wanneer die agenda financieel autonoom wordt²⁶.

21

De lidstaten van de AU erkennen de problemen in verband met het rekenen op donorsteun en besloten in juli 2016 een nieuw mechanisme in te stellen voor de financiering van de operationele begroting van de AU en het Vredesfonds²⁷. De EU heeft zich geschaard achter dit initiatief, dat bestaat uit het opleggen van een heffing van 0,2 % op alle in aanmerking komende goederen die vanaf 2017 in Afrika worden ingevoerd. In januari 2018 begonnen 14 lidstaten met het innen van de heffing²⁸, begon het Vredesfonds te functioneren en beschikte het over een bestuursstructuur. In juni 2017 nodigde de AU de EU uit om toe te treden tot het bestuur van het Vredesfonds.

22

Ten tijde van de controle was het nog te vroeg om de doeltreffendheid van de nieuwe regelingen te beoordelen. Bovendien worden de financieringsproblemen voor de SRO's, die via andere mechanismen worden gefinancierd, niet door de heffing aangepakt, bijvoorbeeld het aanzienlijke tekort aan financiering waarmee de CEEAC te kampen heeft²⁹. Bovendien zullen sommige Afrikaanse staten mogelijk moeten beslissen of zij schaarse middelen willen gebruiken om de AU of de SRO's te financieren³⁰.

EU financierde operationele kosten zonder enig plan om het accent van de steun te verleggen

23

Tijdens de gecontroleerde periode werd het grootste deel van de EU-financiering van de APSA gebruikt om operationele kosten zoals personeelskosten te dekken (figuur 4). In de beginjaren van de steun (sinds 2010) rechtvaardigde de EU de financiering van de operationele kosten door te wijzen op het belang van het operationeel maken van de nieuwe structuur. Na bijna zeven jaar is de EU-steun echter vooral gericht gebleven op steun voor operationele basiskosten. Hierdoor loopt de APSA het risico afhankelijk te worden van donorsteun, want hoe langer de periode waarin hulp wordt verleend en hoe groter het aandeel van de financiering door donoren, des te afhankelijker wordt een project van dergelijke hulp³¹.

24

Wij hadden verwacht dat de EU een langetermijnplan zou hebben opgesteld om te laten zien hoe haar steunverlening zich in de loop der tijd zou ontwikkelen en uiteindelijk zou worden afgebouwd. We vonden geen bewijs gevonden dat zij dit had gedaan. De EU was ook niet met de AU en de SRO's overeengekomen hoe zij de omvang van haar steun geleidelijk zou aanpassen en de middelen zou herbestemmen voor meer capaciteitsopbouw (bijvoorbeeld voor conflictpreventie, doeltreffende respons en wederopbouw na conflicten) en strategische steunmaatregelen (zoals organisatorische en operationele hervormingen, systeemverbeteringen, het beschikbaar stellen van specifieke knowhow en opleiding, enz.) teneinde capaciteiten voor de lange termijn te ontwikkelen.

25

De EU maakte haar steun niet afhankelijk van de vervulling van voorwaarden, zoals het vereiste dat de AU of de SRO's financieringsinitiatieven voortzetten die voordien door de EU werden gesteund. In één contract waarin een dergelijke bepaling was opgenomen in de financieringsovereenkomst, kwam de betrokken SRO de overeenkomst niet na en zette zij de financiering van de functies die voorheen uit het EOF werden gefinancierd niet voort (tekstvak 3).

26

Wij hadden ook verwacht dat de contracten bepalingen zouden bevatten om de totale financiering te verminderen en over te schakelen van ondersteuning voor operationeel personeel op de financiering van gespecialiseerd personeel. Aangezien de AU en de SRO's de kosten voor de dagelijkse activiteiten overnemen³², zou de EU zich dan kunnen richten op de toegevoegde waarde door financiering te verstrekken voor personeel met specialistische vaardigheden, zoals conflictpreventie en -oplossing. Bij de meeste door ons gecontroleerde contracten was dit niet het geval. In tekstvak 4 wordt echter een voorbeeld beschreven waarbij deze aanpak wel slaagde.

De toewijzing van EU-steun kreeg onvoldoende prioriteit

27

De EU is zich bewust van de risico's die conflicten in Afrika opleveren voor EU-burgers (gewelddadig terrorisme, beschikbaarheid van massavernietigingswapens en georganiseerde misdaad) en is begonnen haar steun te richten op het voorkomen en, indien zij zich toch voordoen, oplossen van dergelijke conflicten³⁵. In overeenstemming met de verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van ontwikkelingshulp³⁶ en de beginselen die in de JAES zijn uiteengezet, verleende de EU in het algemeen steun aan de APSA naargelang van de behoeften die door de AU en de SRO's in het APSA-stappenplan werden geformuleerd. De vastgestelde behoeften waren echter zeer breed en de prioriteiten waren niet specifiek of duidelijk.

28

De EDEO en de Commissie stelden geen specifieke financieringsprioriteiten voor de EU vast en stelden geen richtsnoeren op voor de toewijzing van middelen aan de verschillende APSA-componenten. De Commissie en de EDEO onderzochten daarentegen de financieringsvoorstellen van de AU en de SRO's, en het Politiek en Veiligheidscomité van de Raad van de EU ging na of de verstrekking van de financiering politiek wenselijk was. Bijlage II toont een voorbeeld van de besluitvormingsprocedure van de Vredesfaciliteit voor Afrika.

29

Wij hebben de veertien gecontroleerde contracten geanalyseerd om te zien hoe ze de vastgestelde prioriteiten voor de APSA weerspiegelden. In acht gevallen bleek dat uit de wijze waarop de middelen in de begroting van de contracten waren opgenomen, niet kon worden opgemaakt hoeveel geld aan elk van de APSA-pijlers of -prioriteiten was toegewezen. Wij stelden ook vast dat de afzonderlijke contracten een brede werkingssfeer hadden wat betreft de doelgerichtheid van de prioriteiten: elf van de veertien contracten waren gericht op ten minste vier van de vijf strategische prioriteiten van de APSA (bijlage III).

Risico's in verband met de toewijzing van meer middelen aan regionale organisaties

30

In de laatste programmeringsperiode besloot de EU een groter deel van de totale financiering voor de APSA via de RIP's te laten lopen (paragraaf 10). Het doel was om de SRO's in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel een grotere rol te geven in de besluitvorming. Hierdoor kunnen de SRO's ook rechtstreeks met de EU samenwerken en worden vertragingen voorkomen die gepaard gaan met de coördinatie door de AU van de financiering van het programma ter ondersteuning van de APSA. Wij hebben vastgesteld dat er risico's verbonden zijn aan deze verandering.

1. De SRO's beschikten ten tijde van onze controle niet over voldoende personeelsleden met de nodige vaardigheden om de extra financiering doeltreffend te beheren.
2. Het regionale institutionele kader is zeer complex. Er zijn tien SRO's met een mandaat op het gebied van vrede en veiligheid, met overlappende lidmaatschappen. Gemiddeld zijn de AU-lidstaten lid van ten minste twee SRO's en sommige staten zijn lid van maar liefst vier SRO's. Door het gebrek aan duidelijkheid zijn sommige Afrikaanse staten niet bereid zich in te zetten voor hun SRO's, wat leidt tot een zwakke capaciteit. De strategie van de Commissie om dit complexe regionale kader aan te pakken, bestond erin om in elke regio één gezamenlijk RIP te ondersteunen; de EU financiert momenteel de SRO's in het kader van drie RIP's.
3. Vier van de tien SRO's met een mandaat op het gebied van vrede en veiligheid vallen niet onder een RIP en twee van deze vier zullen financiering blijven ontvangen in het kader van de APF. Daarnaast financiert het EU-noodtrustfonds voor Afrika maatregelen inzake capaciteitsopbouw voor één SRO (de Intergouvernementele Ontwikkelingsautoriteit) en voor organisaties buiten het APSA-kader (bijvoorbeeld de Sahel G5³⁷). Dit zou de samenhang van de financieringsaanpak van de EU kunnen ondermijnen.
4. Het risico bestaat dat een kleinere rol voor de AU de algehele samenhang en coördinatie van de EU-steun aan de APSA verzwakt.
5. Ondanks de aanzienlijke toename van de bedragen die in het kader van de RIP's voor vredes- en veiligheidsmaatregelen werden uitgetrokken, nam het aantal personeelsleden dat bij de desbetreffende regionale EU-delegaties werkzaam is niet evenredig toe. Zo waren er bijvoorbeeld geen militaire deskundigen aanwezig onder het personeel van de delegaties bij de Ecowas en de CEEAC, hetgeen betekent dat deze delegaties een beroep deden op de militaire deskundigheid die door de ambassades van de EU-lidstaten ter beschikking werd gesteld.

Ondanks de steun van de EU staat de APSA voor verschillende uitdagingen en is de werking van de APSA afhankelijk van voortgezette externe steun

31

In dit hoofdstuk gaan wij na of de EU-steun heeft bijgedragen tot de verwezenlijking van resultaten. We kijken naar de mate waarin met door de EU gefinancierde contracten steun is verleend overeenkomstig de doelstellingen die voor die contracten waren vastgesteld. Ook onderzoeken we met welke uitdagingen de verschillende componenten van de APSA worden geconfronteerd. Ten slotte beoordelen we of de EDEO en de Commissie risico's voor de duurzaamheid van de resultaten van de EU-steun hebben geïdentificeerd en aangepakt.

Ten tijde van de controle had de helft van de contracten resultaten opgeleverd

32

Wij hebben veertien steuncontracten van de EU gecontroleerd. Zes daarvan, die voornamelijk betrekking hadden op personeelskosten, hadden ten tijde van de controle over het geheel genomen grotendeels de verwachte resultaten opgeleverd. We beschikten echter niet over voldoende informatie om te kunnen beoordelen of elke afzonderlijke output was verwezenlijkt (paragrafen 59 en 60). Twee andere contracten hadden gedeeltelijk resultaten opgeleverd en één contract had duidelijk niet de verwachte resultaten opgeleverd. In vijf gevallen konden wij door vertragingen bij de uitvoering niet beoordelen of het contract al dan niet de verwachte output had opgeleverd (paragraaf 53 en bijlage IV).

De APSA staat voor verschillende uitdagingen

33

Belanghebbenden en donoren hebben hoge verwachtingen van de APSA. Uit evaluaties³⁸ is gebleken dat de AU en de SRO's een belangrijke rol spelen bij de aanpak van conflicten in Afrika. De APSA heeft het potentieel om een doeltreffend kader voor vrede en veiligheid in Afrika te worden, maar staat voor talrijke moeilijke uitdagingen en de capaciteiten, instrumenten en algemene werking ervan moeten verder worden ontwikkeld.

34

De APSA wordt onder meer met de volgende uitdagingen geconfronteerd:

1. de financiële en institutionele capaciteit van de belangrijkste betrokken instanties (de AU en de SRO's) moet worden versterkt;
2. er zijn specifieke stappen nodig om het gebrek aan politieke wil te verhelpen om bepaalde problemen en crises aan te pakken³⁹;
3. er is geen mechanisme om besluiten ten uitvoer te leggen;
4. er is behoefte aan betere samenwerking tussen verschillende organen en instellingen;
5. de relatie tussen de AU en de SRO's moet worden verduidelijkt, met name wat subsidiariteit betreft⁴⁰;
6. de coördinatie met aanvullende initiatieven zoals de African Governance Architecture⁴¹ moet worden verbeterd.

35

Het Afrikaanse Vredesfonds heeft de kosten voor de werking van de APSA niet gedekt zoals was gepland (paragrafen 5 en 6). De meeste EU-steun werd derhalve gebruikt om de operationele kosten van de APSA te financieren. In de paragrafen 36-47 worden de uitdagingen voor de werking van de componenten van de APSA en de bijdrage van de EU-steun uiteengezet.

Raad voor Vrede en Veiligheid

36

De Raad voor Vrede en Veiligheid (PSC) werd opgericht als het belangrijkste besluitvormingsorgaan van de APSA en heeft over belangrijke kwesties standpunten ingenomen door staatsgrepen te veroordelen en sancties op te leggen. De Raad droeg ook bij aan de oplossing van conflicten, bijvoorbeeld in Burundi, Mali en Somalië⁴².

37

De PSC staat echter voor uitdagingen en zijn werkzaamheden worden nog steeds door verscheidene problemen gehinderd. Zo hield de Vergadering van staatshoofden en regeringsleiders van de Afrikaanse Unie zich vaak niet aan de beginselen van het PSC-protocol om na te gaan of toekomstige kandidaten voor de PSC aan de vastgestelde criteria voldoen. Landen die erom bekend staan dat zij de besluiten van de AU openlijk veronachtzamen of ongrondwettelijk gedrag vertonen, zijn tot de Raad toegetreden. Dit ging ten koste van de kwaliteit en de doeltreffendheid van de besluiten van de PSC. Ook ondervond de PSC problemen vanwege het belang dat wordt gehecht aan het bereiken van unanimiteit in de besluitvorming. Dit wordt nog verergerd door het gebrek aan politieke wil van sommige staten om een standpunt in te nemen over kwesties die zij niet in hun belang achten of als zij niet openlijk de confrontatie willen aangaan met een andere lidstaat⁴³.

Commissie van de Afrikaanse Unie

38

De AUC legt de besluiten van de PSC ten uitvoer en haar afdeling Vrede en Veiligheid (PSD) ondersteunt de andere pijlers van de APSA en andere vredes- en veiligheidsprogramma's, zoals de afbakening van de grenzen en de strategie inzake handvuurwapens en lichte wapens. De PSD coördineert ook de betrekkingen tussen de AU en de SRO's op het gebied van vrede en veiligheid.

39

De PSD speelt een belangrijke rol in de werking van de APSA, maar door ontoereikende financiering door de AU bleef twee derde van haar functies onbezet. In 2010 pakten de EU, de AU en andere internationale partners dit probleem aan door een gemeenschappelijk financieringsmechanisme op te zetten, de zogeheten gezamenlijke financieringsregeling (JFA)⁴⁴. Met deze regeling werden de salariskosten van 172 bijkomende tijdelijke personeelsleden van de PSD gedekt (figuur 5). Hoewel niet alle functies werden ingevuld, kon de PSD dankzij de extra personeelsleden operationeel blijven⁴⁵.

Figuur 5

Functies en vacatures binnen de afdeling Vrede en Veiligheid van de AUC

Type contract	Bezette functies	Vacante functies	Totaal	Opmerkingen
Gewone begroting AU	25	42	67	Aanwerving sleutelfuncties gestart Q4/2016
Tijdelijk (JFA)	137	35	172	Aanwerving voor twaalf functies gaande
Detachering	12		12	Raming maart 2017
Totaal	174	77	251

Bron: Notulen van de 11e vergadering van de stuurgroep over de gezamenlijke financieringsregeling ter ondersteuning van de indienstneming van AUC-personeel dat werkzaam is in het vredes- en veiligheidsprogramma, april 2017, en overzicht van het personeel van de PSD, juli 2016.

40

De PSD heeft een beperkt aantal “vakinhoudelijke” personeelsleden dat zich bezighoudt met de belangrijkste vredes- en veiligheidskwesties op het Afrikaanse continent. Figuur 6 toont het soort personeelsleden en hoe zij in 2016 werden gefinancierd. De belangrijkste taak van het personeel bestaat in de uitvoering van het uitgebreide APSA-stappenplan voor de periode 2016-2020, een document waarin 5 strategische prioriteiten, 32 specifieke doelstellingen en 116 outputs zijn gespecificeerd. Het ontoereikende bedrag van de toegewezen middelen en het beleid van werving van tijdelijk personeel (paragraaf 57) maken dit een moeilijke taak.

Figuur 6

Financieringsbronnen voor functies binnen de afdeling Vrede en Veiligheid van de AUC

Uitsplitsing van functies naar kabinet/eenheid	JFA		Gewone begroting AU		Totaal
	Algemene diensten	Professionele diensten	Algemene diensten	Professionele diensten
Kabinet van de commissaris	2	2	1	2	7
Kabinet van de directeur, m.i.v. AU-verbindingsbureaus bij REC's/RM's	9	10	3	1	23
Afdeling Conflictpreventie en Vroegtijdige Waarschuwing	6	15	7	6	34
Afdeling Crisisbeheersing en Wederopbouw na conflicten	4	8	1	18	31
Afdeling Vredesondersteunende Operaties	3	32	6	12	53
Afdeling Defensie en Veiligheid	2	6	1	3	12
PSC-secretariaat	2	6	1	2	11
Projectbeheerteam	2	9	1	2	14
Afdeling Vrede en Veiligheid	10	14	-	-	24
Overige (griffie, HR, interne controle, enz.)	20	10	N.v.t. – afdelingoverschrijdend
Totaal	60	112	21	46	239

Bron: Notulen van de 11e vergadering van de stuurgroep over de gezamenlijke financieringsregeling ter ondersteuning van de indienstneming van AUC-personeel dat werkzaam is in het vredes- en veiligheidsprogramma, april 2017, en overzicht van het personeel van de PSD, juli 2016.

41

De EU en andere donoren verstrekken ook gezamenlijk geld via de AUC ter ondersteuning van een netwerk van verbindingsbureaus van de AU die actief zijn in 14 conflict- en postconflictlanden in Afrika. De jaarlijkse bijdrage van de EU aan de financiering van de verbindingsbureaus van de AU bedraagt ongeveer 3,5 miljoen EUR (ongeveer 25 % van de jaarlijkse begroting). Het netwerk telt circa 200 personeelsleden, waarvan de verhouding tussen ondersteunend en operationeel personeel hoog is (circa 70:30). De PSC stelt de mandaten van de verbindingsbureaus vast, die uiteenlopen van het monitoren van opkomende crisissituaties, preventieve diplomatie en crisisbeheersing tot wederopbouw na conflicten. De bureaus vertegenwoordigen de AU ter plaatse en hebben een hoofdzakelijk politieke rol⁴⁶.

42

Een recente door de EU gefinancierde evaluatie⁴⁷ wees uit dat de verbindingsbureaus van de AU een constructieve en belangrijke rol hadden gespeeld in crisissituaties in Mali, de Centraal-Afrikaanse Republiek, Sudan, Zuid-Sudan, de Comoren, Guinee-Bissau en Madagaskar. Er werd echter ook opgemerkt dat ontoereikende middelen en personeelsproblemen tot operationele inefficiëntie hebben geleid. Uit de evaluatie bleek dat de impact van de verbindingsbureaus gemengd was, maar dat hun werk een redelijke bijdrage tot vrede en veiligheid had geleverd. Evenzo werd in een recent verslag van de World Peace Foundation geconcludeerd dat de verbindingsbureaus belangrijk waren en verder moesten worden ondersteund⁴⁸.

Panel van wijzen

43

Het panel van wijzen werd uit hoofde van het PSC-protocol opgericht als adviesorgaan en bestaat uit vijf gerespecteerde Afrikaanse persoonlijkheden. De rol van dit panel bestaat erin zich in te zetten voor conflictpreventie, hetgeen het bijvoorbeeld heeft gedaan door workshops en retraites op hoog niveau te organiseren. De rol van het panel is uitgebreid met missies voorafgaand aan verkiezingen en bemiddelingswerkzaamheden⁴⁹. Ondanks de toenemende werklast zijn de middelen van het panel niet toegenomen. Zo heeft het secretariaat van het panel slechts één politiek analist, wiens salaris wordt ondersteund door de EU in het kader van de JFA. Het panel heeft ook te maken met coördinatieproblemen met de PSC en andere organen die belast zijn met conflictpreventie en -oplossing.

Continentaal systeem voor vroegtijdige waarschuwing (CEWS)

44

Het continentaal systeem voor vroegtijdige waarschuwing (CEWS) is een systeem voor het verzamelen en analyseren van gegevens met het oog op de anticipatie op en preventie van conflicten. De EU verleende technische en financiële steun voor de oprichting ervan en blijft de operationele kosten financieren die voortvloeien uit de door ons gecontroleerde salarissen met betrekking tot de JFA en de contracten in het kader van het programma ter ondersteuning van de APSA (bijlage IV).

45

In het APSA-impactverslag voor 2015 werd geconcludeerd dat het CEWS technisch functioneel was en opgemerkt dat er aanzienlijke vooruitgang was geboekt bij de samenwerking tussen de SRO's en de AU op het gebied van vroegtijdige waarschuwingen⁵⁰. Er zijn echter enkele factoren die de doeltreffendheid van het systeem beperken:

1. In het APSA-stappenplan wordt erop gewezen dat de uiteenlopende mate van functionaliteit van de regionale systemen voor vroegtijdige waarschuwing moet worden aangepakt en dat de verbindingen tussen centrale, regionale en nationale systemen moeten worden verbeterd⁵¹.
2. De Raad voor Vrede en Veiligheid wees op een hardnekkige kloof tussen vroegtijdige waarschuwing en vroegtijdige respons⁵² en kwam tot de conclusie dat de lidstaten van de AU vaak geen aandacht besteden aan vroegtijdige waarschuwingssignalen van toekomstige crises, waardoor de conflictpreventiecapaciteit van de Raad wordt ondermijnd, hetgeen vaak tot conflicten leidt⁵³.

Afrikaanse Stand-bytroepenmacht

46

De Afrikaanse Stand-bytroepenmacht (ASF) is een multidisciplinaire reservetroepenmacht die bedoeld is om door de Vergadering van de AU en de PSC in conflictgebieden snel te worden ingezet. Deze troepenmacht bestaat uit militaire, politie- en civiele eenheden⁵⁴. De EU verleende in het kader van de Vredesfaciliteit voor Afrika en de RIP's steun voor de verbetering van de capaciteit van de Afrikaanse Stand-bytroepenmacht en de regionale componenten daarvan. De steun dekte personeelskosten en operationele activiteiten (verbetering van planning, logistiek en beleidsontwikkeling en versterking van de politie- en civiele componenten), alsmede de aanschaf van IT-infrastructuur (C3IS) (bijlage IV voor de lijst van contracten). De EU financierde ook de opleiding van de stand-bytroepen en verleende steun voor veldoefeningen (programma ter ondersteuning van AMANI AFRIKA II).

47

Op de datum van onze controle had de AU de Afrikaanse Stand-bytroepenmacht nog niet ingezet. Belanghebbenden die wij interviewden, vroegen zich af in hoeverre de troepenmacht operationeel is en wezen erop dat:

1. het commando-, controle-, communicatie- en informatiesysteem van de Afrikaanse Stand-bytroepenmacht nog niet operationeel is (tekstvak 6);
2. de Afrikaanse Stand-bytroepenmacht niet over de capaciteit beschikt om eenheden snel in te zetten als gevolg van logistieke beperkingen, zoals ontoereikende strategische luchttransportcapaciteit;
3. taalkundige en culturele problemen de doeltreffendheid van de inzet van troepen in de verschillende regio's kunnen verminderen.

Bedreigingen voor de duurzaamheid van resultaten

48

De grootste risico's voor de duurzaamheid van de resultaten die zijn verwezenlijkt bij de opbouw van de capaciteit van de APSA, zijn het gevolg van de zwakke financiële, institutionele en operationele capaciteit van de AU en de SRO's en het gebrek aan politieke wil van een aantal AU-lidstaten (paragraaf 34).

49

De geplande hervormingen om de zwakke punten in de institutionele kaders van de AUC⁵⁵, de Ecowas⁵⁶ en de CEEAC⁵⁷ aan te pakken, hebben tot dusver weinig resultaten opgeleverd. De Europese Commissie heeft dergelijke initiatieven aangemoedigd en financieel ondersteund: zo wordt de institutionele hervorming van de Ecowas momenteel ondersteund via het EU-project inzake steun aan hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën, en worden de institutionele hervormingen van de CEEAC uitgevoerd als onderdeel van een vredes- en steunproject in het kader van het EOF.

50

Om de institutionele en operationele zwakke punten van de AUC en de SRO's te verhelpen, was de door de EU gefinancierde technische bijstand vaak gericht op algemeen beheer, een vorm van bijstand die op lange termijn slechts een beperkt effect heeft op de ontwikkeling van de APSA. Deskundigen op het gebied van technische bijstand traden vaak op als projectbeheerders, waardoor de interne zwakke punten van de uitvoerende organisaties voor de korte termijn konden worden verholpen. De kosten hiervan waren vaak zeer hoog: zo bedroeg de door de EU verstrekte Ecowas-subsidie voor vrede, veiligheid en stabiliteit 6,7 miljoen EUR, terwijl de kosten van technische bijstand voor de uitvoering van de subsidie nog eens 4,9 miljoen EUR bedroegen: 73 % van de oorspronkelijke subsidie.

De tenuitvoerlegging van de EU-steun had te lijden onder vertragingen, een onsamenhangend gebruik van de financieringsinstrumenten en onvoldoende informatie over de behaalde resultaten

51

In dit hoofdstuk onderzoeken wij of de Commissie tijdig en op voorspelbare en coherente wijze EU-steun verleende aan de APSA en of de door ons gecontroleerde contracten volgens plan werden uitgevoerd. We beoordelen de door de Commissie ingevoerde toezicht- en verslagleggingsmechanismen en gaan na of deze voldoende informatie over de verwezenlijkte resultaten hebben opgeleverd.

Vertragingen bij aanbestedingen en financiering met terugwerkende kracht hebben de uitvoering van geplande activiteiten belemmerd

52

De begunstigden van de door ons gecontroleerde contracten waren de AU en de SRO's. De steun had tot doel de personeelskosten te financieren en het personeel op te leiden om complexe vredes- en veiligheidstaken uit te voeren en ervoor te zorgen dat de activiteiten op het hele continent op coherente wijze werden uitgevoerd. De in bijlage IV vermelde contracten waren gericht op:

1. de versterking van de HR-capaciteit van de AUC en de subregionale organisaties (REC's en RM's) om crises in Afrika te voorkomen en/of erop te reageren;
2. het helpen van de verbindingsbureaus van de AU bij het houden van toezicht op de uitvoering van vredesakkoorden, bij de voorbereiding en waarneming van verkiezingen, en de vertegenwoordiging van de AU in vergaderingen met nationale organen en internationale organisaties;
3. het opzetten van een continentale structuur die de AU in staat stelt snel strategische en operationele communicatie-, commando- en controlecapaciteiten in te zetten tussen de AU in Addis Abeba, het regionale niveau en de missies ter plaatse;
4. de verstrekking van deskundigheid aan de AUC en de SRO's ten behoeve van hun vredes- en veiligheidsinitiatieven;
5. de ondersteuning van de SRO's bij de opbouw van hun capaciteit en de uitvoering van hun mandaten voor conflictpreventie en conflictoplossing.

53

Tijdigheid en voorspelbaarheid zijn van essentieel belang met het oog op de verwezenlijking van de verwachte resultaten van de institutionele steun. Aangezien de contracten niet op tijd werden gesloten, liep de uitvoering vertraging op en was de financiering van de activiteiten niet voorspelbaar. Tien van de veertien door ons gecontroleerde contracten werden om een of meer van de volgende redenen te laat ondertekend:

1. de AUC en de SRO's hadden financieringsvoorstellen van lage kwaliteit of te laat ingediend;
2. ingewikkelde onderhandelingen over de begroting, activiteiten en het financieel beheer van contracten;
3. technische problemen met het informatiesysteem van de Europese Commissie.

54

Bovendien werden met acht van deze tien contracten activiteiten met terugwerkende kracht gefinancierd⁵⁸. Drie van deze contracten werden slechts enkele dagen voor de geplande voltooiing van de gefinancierde activiteiten ondertekend. We stelden vast dat vertragingen bij de ondertekening van contracten, in combinatie met bestaande interne zwakke punten binnen de AU en de SRO's, bij zes van de veertien contracten een negatief effect hadden op de uitvoering van activiteiten (bijlage IV). Tekstvak 5 geeft een overzicht van de negatieve effecten van vertragingen bij aanbestedingen en van financiering met terugwerkende kracht voor twee programma's ter ondersteuning van de APSA.

55

Tekstvak 6 bevat een voorbeeld van vertragingen bij de aanschaf van een informatiesysteem voor de Afrikaanse Stand-bytroepenmacht. In dit geval verergerden de interne zwakke punten van de AU de vertraging als gevolg van de late ondertekening van het contract.

Financieringsinstrumenten werden niet altijd op coherente wijze gebruikt

56

Noch de Europese Commissie, noch de EDEO voerde een analyse uit van de comparatieve voordelen van alle instrumenten die tot hun beschikking stonden op het gebied van vrede en veiligheid (paragraaf 9). We stelden vast dat de instrumenten niet altijd op coherente wijze werden gebruikt. De APF is zeer geschikt voor de financiering van kortetermijnbehoeften, aangezien de financieringscycli twee tot drie jaar duren. Daarentegen lenen de RIP's zich beter voor de financiering van langetermijnbehoeften vanwege hun financieringscyclus van zeven jaar.

57

We troffen gevallen aan waarin kortlopende APF-contracten werden gebruikt voor de financiering van functies van voor de langere termijn aangesteld personeel, bijvoorbeeld in verband met de contracten in het kader van de JFA voor salarissen (paragraaf 39). In dit geval verzwakte het gebruik van wederkerende contracten van één tot twee jaar het personeelsbeheer en moest zodoende bijna elk jaar opnieuw worden onderhandeld over het aantal functies en de aard ervan. Dit droeg bij tot vertragingen bij aanbestedingen (paragraaf 53) en tot baanonzekerheid, hetgeen vervolgens tot het verlies van ervaren personeel leidde. In andere gevallen werden de RIP's gebruikt om te voorzien in kortetermijnbehoeften, waarvoor zij minder geschikt zijn.

58

De Europese Commissie en de EDEO hebben geen coördinatiekader opgezet dat al hun instrumenten op het gebied van vrede en veiligheid omvat. Sinds 2015 hebben zij echter maatregelen genomen om de APF en de RIP's beter op elkaar af te stemmen, met name door:

1. te verduidelijken hoe personeelsfuncties binnen de SRO's worden gefinancierd. Daartoe besloten zij om de kosten van de door de EU ondersteunde niet-militaire personeelsleden van de regionale organisaties over te dragen van de APF naar de RIP's. Dit besluit werd echter genomen na de goedkeuring van de RIP's, wat de uitvoering ervan bemoeilijkte. De overdracht werd uiteindelijk uitgesteld tot januari 2018;
2. de regionale EU-delegaties te betrekken bij de herziening van de uit de APF gefinancierde werkplannen van de regionale programma's ter ondersteuning van de APSA om ervoor te zorgen dat deze de uit het RIP gefinancierde programma's aanvullen;
3. de regionale EU-delegaties vanaf 2017 te betrekken bij de stuurgroep van het programma ter ondersteuning van de APSA.

Er werden toezicht- en verslagleggingsmechanismen opgezet, maar deze leverden onvoldoende informatie over de resultaten op

59

De Commissie had toezicht- en verslagleggingsmechanismen opgezet voor alle contracten die wij controleerden. Deze omvatten de periodieke indiening van inhoudelijke en financiële verslagen (meestal halfjaarlijks), regelmatige vergaderingen van de stuurgroepen en onafhankelijke externe controles van de uitgaven. In de praktijk vertoonden de toezichtsmechanismen van de Commissie gebreken en verschaften zij onvoldoende informatie over de resultaten. De volgende voorbeelden komen uit de contracten die wij controleerden:

1. de geplande output was niet specifiek of niet meetbaar in zes van de veertien contracten. Van de gesteunde afdelingen of instrumenten werd bijvoorbeeld verwacht dat zij hun capaciteit zouden vergroten, hun rol zouden versterken of volledig operationeel zouden worden. In sommige van deze gevallen hielden de onderliggende activiteiten geen direct verband met de output;
2. bij twaalf contracten bestonden sommige indicatoren uit input en activiteiten, en niet uit te leveren output, waardoor het nut van deze indicatoren voor toezichtsdoeleinden beperkt was. In andere gevallen ontbraken de nodige uitgangswaarden en streefdoelen om de vooruitgang te meten;
3. in drie gevallen had het feit dat de contracten op de allerlaatste dagen van uitvoeringsperiode werden ondertekend tot gevolg dat de toezichtsmaatregelen in de praktijk irrelevant waren geworden door de financiering met terugwerkende kracht;
4. de door de AU en de SRO's opgestelde verslagen werden vaak te laat ingediend. In de verslagen van zes contracten waren de contractuele output en indicatoren niet gedetailleerd genoeg beschreven.

60

Over het algemeen hadden de personeelsleden van de EU die wij interviewden een goed overzicht van de uitvoering van de contracten, hoewel deze kennis niet altijd in de verslagen werd opgenomen. Voor de gecontroleerde contracten had de Europese Commissie nog geen missies in het kader van resultaatgericht toezicht (ROM) uitgevoerd⁵⁹. Er was voor slechts één contract een externe evaluatie uitgevoerd. Dit betekende dat de beperkte beschikbaarheid van informatie over de resultaten van de AU en de SRO's niet werd gecompenseerd door informatie uit andere bronnen.

Conclusies en aanbevelingen

61

De lidstaten van de AU richtten de APSA op als structureel en duurzaam antwoord op de uitdagingen op het gebied van vrede en veiligheid waarmee Afrikaanse continent wordt geconfronteerd. Via de APSA hebben de AU en de daartoe gemachtigde SRO's toegang tot instrumenten voor conflictpreventie, -beheersing en -oplossing. De EU ondersteunde de APSA met middelen uit het Europees Ontwikkelingsfonds. We hebben de steun van de EU over een periode van drie jaar (2014 tot en met 2016) gecontroleerd en stelden vast dat deze weinig effect heeft gesorteerd en dat het accent van de steun moet worden verlegd.

62

De EU stelde geen duidelijke prioriteiten voor haar steun en het ontbrak in haar strategie aan een langetermijnvisie voor de ontwikkeling van de steun. Tijdens de gecontroleerde periode legde de EU bijvoorbeeld onvoldoende nadruk op de overgang van het betalen van salarissen naar de gerichte opbouw van capaciteiten om het welslagen van de EU-steun op lange termijn te waarborgen. Door het tekort aan bijdragen van de AU-lidstaten aan de AU-begroting en het Vredesfonds was de APSA sterk afhankelijk van de steun van donoren, waaronder de EU. De EU steunde de AU bij haar plannen om de APSA financieel onafhankelijk te maken, zoals formeel vastgelegd in het besluit van de AU van 2016, maar de uitvoering bevond zich nog in een vroeg stadium (zie de paragrafen 16-30).

63

We stelden vast dat ongeveer de helft van de door de EU gefinancierde contracten ten tijde van de controle grotendeels of gedeeltelijk de verwachte resultaten had opgeleverd. De EU verleende steun aan hervormingen ter verbetering van de financiële, operationele en institutionele capaciteit van de AU en de SRO's, maar deze hervormingen hebben tot dusver weinig resultaten opgeleverd. De capaciteit van de APSA-componenten varieerde aanzienlijk en had te lijden onder een gebrek aan politieke wil en een beperkte financiering (zie de paragrafen 32-50).

Aanbeveling 1 De eigen verantwoordelijkheid van de AU voor de APSA bevorderen en het accent van de EU-steun verleggen

De EDEO en de Commissie moeten samen een duidelijke langetermijnvisie ontwikkelen met betrekking tot de EU-steun voor de APSA om:

• de EU-steun voor de operationele basiskosten van APSA geleidelijk af te bouwen en uiteindelijk af te schaffen ten gunste van doelgerichte programma's voor capaciteitsopbouw;
• steun voor capaciteitsopbouw voor de APSA te koppelen aan verbeteringen in de werkwijze van de AU en de SRO's; en
• nauwlettend toe te zien op het concretiseren van de politieke wil van de AU om financieel onafhankelijk te worden.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2020.

64

We controleerden alle veertien contracten die tussen 2014 en 2016 werden gesloten en in het kader waarvan de EU de APSA ondersteunde. We stelden vast dat de contracten niet altijd doeltreffend werden beheerd. Tien van de contracten werden te laat ondertekend, waardoor de beschikbaarheid van middelen niet op tijd kwam en voorspelbaar was. Dit leidde tot het verlies van een aantal ervaren personeelsleden en tot vertragingen bij de uitvoering van de activiteiten van de APSA (zie de paragrafen 52-55). We constateerden bovendien dat er weliswaar toezichtsmechanismen waren opgezet, maar dat deze niet goed functioneerden, bijvoorbeeld wanneer contracten met terugwerkende kracht werden gefinancierd. De verslaglegging was onvolledig en verschafte onvoldoende informatie over de resultaten. Tijdens de gecontroleerde periode werden financieringsinstrumenten niet altijd op coherente wijze gebruikt. We stelden vast dat in dit opzicht vanaf 2015 sprake was van een aantal verbeteringen (zie de paragrafen 56-60).

Aanbeveling 2 Steunmaatregelen moeten consequent op resultaten gebaseerd zijn

De Commissie moet:

• de vertragingen bij aanbestedingen verder beperken en het gebruik van financiering met terugwerkende kracht vermijden;
• het contractuele toezicht en de contractuele verslaglegging baseren op specifieke en meetbare resultaten, met indicatoren waarmee de geboekte vooruitgang kan worden gemeten;
• het resultaatgerichte toezicht van de programma's voor capaciteitsopbouw van de APSA opvoeren en deze programma's vaker evalueren; en
• een vergelijkende analyse verrichten van de beschikbare financieringsinstrumenten op het gebied van vrede en veiligheid en deze op coherente wijze gebruiken.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2019.

Dit verslag werd door kamer III, onder leiding van mevrouw Bettina JAKOBSEN, lid van de Rekenkamer, vastgesteld te Luxemburg op haar vergadering van 26 juni 2018.

Acroniemen en afkortingen

APF: Vredesfaciliteit voor Afrika (African Peace Facility)

APSA: Afrikaanse vredes- en veiligheidsarchitectuur (African Peace and Security Architecture)

AU: Afrikaanse Unie

AUC: Commissie van de Afrikaanse Unie

CEEAC: Economische Gemeenschap van Centraal-Afrikaanse staten

CEWS: Continentaal systeem voor vroegtijdige waarschuwing (Continental Early Warning System)

Ecowas: Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten

JAES: Gemeenschappelijke strategie Afrika-EU (Joint Africa-EU Strategy)

JFA: Gezamenlijke financieringsregeling (Joint Financing Arrangement)

PSC: Raad voor Vrede en Veiligheid (Peace and Security Council)

PSD: Afdeling Vrede en Veiligheid (Peace and Security Department)

RIP: Regionaal indicatief programma

SRO: Subregionale organisatie

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer III “Externe maatregelen, veiligheid en justitie”, die onder leiding staat van ERK-lid Bettina Jakobsen. De controle werd geleid door ERK-lid Juhan Parts, ondersteund door Ken-Marti Vaher, kabinetschef en Margus Kurm, kabinetsattaché; Sabine Hiernaux-Fritsch, hoofdmanager; Karel Meixner, taakleider; Alina Milasiute, Dirk Neumeister en Piotr Zych, controleurs. Torielle Perreur-Lloyd hielp bij het tekstschrijven.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0325-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/565588	QJ-AB-18-016-NL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0324-1	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/577229	QJ-AB-18-016-NL-Q

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://publications.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp/nl/home?) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.