Afrikos taikos ir saugumo struktūra – ES paramą reikia skirti kitiems tikslams

Santrauka

I

Afrikos Sąjungos (AS) valstybės narės 2002 m. nustatė Afrikos taikos ir saugumo struktūrą (ATSS), kaip struktūrinę ilgalaikę priemonę sprendžiant Afrikos žemyne kylančius taikos ir saugumo uždavinius. Ši struktūra atveria Afrikos Sąjungai ir įgaliotoms subregioninėms organizacijoms (SO) galimybę naudotis priemonėmis, kurios padeda joms užkirsti kelią konfliktams, juos valdyti ir spręsti.

II

Atlikdami auditą tikrinome ES paramą Afrikos taikos ir saugumo struktūrai. Vertinome, ar ES parama buvo tinkamai suplanuota ir nukreipta, ar ja padėta pasiekti tvarių rezultatų ir ar ji tinkamai įgyvendinta. Tikrinome Komisijos 2014–2016 m. sudarytas sutartis, kurių vertė viršijo 100 milijonų eurų.

III

Padarėme bendrą išvadą, kad ES paramos Afrikos taikos ir saugumo struktūrai poveikis buvo menkas, o pačią paramą reikėjo geriau paskirstyti. Nors buvo įdiegta plati strateginė sistema, nustatėme kad ES parama Afrikos taikos ir saugumo struktūrai ilgą laiką buvo skiriama pagrindinėms veiklos sąnaudoms paremti. Kadangi Afrikos Sąjunga prisiima mažą finansinę atsakomybę, ATSS jau daugelį metų yra labai priklausoma nuo donorų paramos. ES teikė finansinę paramą ATSS sudedamosioms dalims, bet tų sudedamųjų dalių gebėjimų kokybė labai skiriasi, taip pat tebekyla keletas uždavinių.

IV

Nustatėme, kad ES nenustatė aiškių ES paramos Afrikos taikos ir saugumo struktūrai prioritetų, o jos strategijoje nebuvo ilgalaikės jos paramos raidos vizijos. Per tikrintą laikotarpį ES nepakankamai dėmesio skyrė perėjimui nuo atlyginimų mokėjimo prie gebėjimų stiprinimo, kad būtų užtikrinta ilgalaikė ES paramos sėkmė. ES rėmė Afrikos sąjungos planus siekti finansinio savarankiškumo, kuris leistų jai prisiimti vis didesnę ATSS veiklos sąnaudų dalį, bet šių planų įgyvendinimas dar buvo ankstyvos stadijos.

V

Taip pat nustatėme, kad šešios iš keturiolikos mūsų patikrintų sutarčių (jos daugiausia buvo susijusios su personalo sąnaudomis) iki to laiko, kai buvo atliekamas mūsų auditas, davė beveik visus lauktus rezultatus. Dviejų iš jų atveju rezultatai buvo daliniai, o vienu atveju rezultatų nepasiekta. Penkiais atvejais įgyvendinimas vėlavo, todėl negalėjome įvertinti, ar sutartimi bus pasiekta rezultatų. Be to, vėluojant sudaryti sutartis, teikiant finansavimą atgaline data ir trūkstant informacijos apie pasiektus rezultatus, buvo trukdoma užtikrinti ES paramos rezultatus. Nustatėme, kad per tikrintą laikotarpį finansinės priemonės ne visada taikytos nuosekliai.

VI

Remdamiesi šioje ataskaitoje pateiktomis pastabomis Audito Rūmai rekomenduoja:

1. Komisijai ir EIVT skatinti AS prisiimti atsakomybę už ATSS, siekiant finansinio savarankiškumo, ir geriau paskirstyti ES paramą, ją skiriant ne vien veiklos sąnaudoms, bet ir gebėjimų stiprinimo priemonėms;
2. Komisijai siekti, kad intervencinės priemonės būtų nuosekliai grindžiamos rezultatais, būtų mažiau vėluojama sudaryti sutartis ir mažiau finansuojama atgaline data, taip pat tobulinti stebėjimą ir nuosekliai naudoti finansines priemones.

Įvadas

ATSS

01

Afrikos taikos ir saugumo struktūra (ATSS) yra institucijų, teisės aktų ir procedūrų rinkinys, parengtas siekiant spręsti konfliktų prevencijos klausimus ir skatinti taiką bei saugumą Afrikos žemyne. ATSS teisinis pagrindas nustatytas Afrikos Sąjungos steigiamajame akte¹. Jos struktūra, tikslai ir principai nustatyti AS valstybių narių 2002 m. patvirtiname Protokole dėl Afrikos Sąjungos Taikos ir saugumo tarybos įsteigimo. Įgyvendinant ATSS dalyvauja ir dešimt Afrikos subregioninių organizacijų – joms atitinkamos valstybės narės suteikė įgaliojimą veikti taikos ir saugumo srityje. Aštuonios iš jų yra regioninės ekonominės bendrijos (REB), dvi – regioniniai konfliktų prevencijos, valdymo ir sprendimo mechanizmai (RM)². Šių organizacijų ir AS bendradarbiavimui pagal ATSS taikomi subsidiarumo ir papildomumo principai³.

02

Svarbiausias ATSS organas yra Taikos ir saugumo taryba, AS valstybių narių įsteigta kaip „nuolatinis sprendimų priėmimo organas, kurio paskirtis – konfliktų prevencija, valdymas ir sprendimas“. ATSS remia Afrikos Sąjungos komisija, Ekspertų taryba, Žemyno išankstinio įspėjimo sistema, Afrikos nuolatinės parengties pajėgos ir Taikos fondas⁴, (1 diagrama).

03

ATSS siekiama užtikrinti sistemą ir priemones, kuriomis AS ir SO galėtų imtis aktyvaus vaidmens Afrikoje užkertant kelią dėl įvairių priežasčių kylantiems konfliktams ir sprendžiant tokius konfliktus (1 langelis).

04

AS ir SO pagal ATSS sistemą įsikišo į 28 iš 67 smurtinių konfliktų (42 %), Afrikoje vykusių 2016 m. Intervencijos buvo susijusios su diplomatinėmis priemonėmis, tarpininkavimu ir taikos paramos operacijomis arba visų šių trijų priemonių deriniu. Įvertinus šias 28 intervencijas nustatyta, kad 21 iš jų bent iš dalies pavyko užkirsti kelią konfliktui arba konfliktą sumažinti⁷ (2 langelis).

05

AS valstybės narės įsteigė Afrikos taikos fondą, kad sutelktų lėšų AS taikos paramos misijoms ir taikos bei saugumo operacijų veiklai⁸. Finansavimas turėjo būti gaunamas daugiausia iš AS biudžeto, bet buvo galimybė papildomų lėšų savanoriškų įnašų forma gauti iš kitų šaltinių. Tačiau mažiau nei pusė Afrikos valstybių laiku įmokėjo visą savo įnašą į AS biudžetą⁹, taigi 2011–2015 m. laikotarpiu negauta 33 % lėšų¹⁰. Dėl to didelę dalį AS biudžeto finansuoja donorai¹¹ (2017 m. tai buvo 54 %¹²).

06

Be to, į Afrikos taikos fondą įmokama tik maža AS biudžeto dalis. AS valstybės narės susitarė Afrikos taikos fondo finansavimą padidinti iki 12 % įprasto AS 2014 m. biudžeto. Tačiau 2016 m. įmokėta suma atitiko 7 % įprasto biudžeto (t. y. ji buvo mažesnė nei 6 milijonai eurų)¹³.

07

AS ir subregioninės organizacijos teikė TSS plėtros veiksmų gaires. 2015 m. gruodžio mėn. jos patvirtino dabartines ATSS veiksmų gaires, apimančias 2016–2020 m. laikotarpį. Veiksmų gairėse nustatyti penki strateginiai prioritetai: konfliktų prevencija, krizių ir konfliktų valdymas, atkūrimas ir taikos kūrimas po konflikto, strateginiai saugumo klausimai¹⁴ ir koordinavimas bei partnerystė ATSS sistemoje.

ES parama ATSS

08

ES 1996 m. nustatė, kad taika ir saugumas Afrikos žemyne yra vienas jos prioritetų, ir apibrėžė pagrindinius savo požiūrio principus¹⁵. ES šiuos principus ir tai, kad yra suinteresuota skirti dėmesį taikai ir saugumui Afrikos žemyne, pakartojo keliose aukšto lygio konfliktų prevencijos ir saugumo strategijose¹⁶; naujausia šių strategijų yra 2016 m. Visuotinė ES strategija¹⁷. 2007 m. ES ir AS paskelbė Bendrą ES ir Afrikos strategiją, kaip bendradarbiavimo ir politinio dialogo pagrindą, ir pabrėžė taikos ir saugumo svarbą abiem sąjungoms. Nuo to laiko Bendros ES ir Afrikos strategijos veiksmų planuose pirmenybė buvo teikiama užtikrinimui, kad ATSS veiktų.

09

ES savo finansinę paramą ATSS plėtrai teikia per Europos plėtros fondą (EPF)¹⁸. Pagrindinė priemonė, pagal kurią teikiama EPF parama, yra 2003 m. ES nustatyta Afrikos taikos priemonė¹⁹, taip pat regioninės orientacinės programos²⁰. 2014–2020 m. EPF laikotarpiu Afrikoje įgyvendinamos trys regioninės orientacinės programos, apimančios Vakarų Afrikos, Centrinės Afrikos, Rytų ir Pietų Afrikos ir Indijos vandenyno regionus. Palyginti su ankstesniu laikotarpiu, šiuo laikotarpiu suma, taikai ir saugumui skirta ir iš APF, ir pagal regionines orientacines programas, apytikriai padvigubėjo (2 diagrama). Dauguma lėšų (apie 80 %) buvo panaudota taikos paramos operacijoms, pavyzdžiui, Afrikos Sąjungos misijai Somalyje, finansuoti.

10

Apie 14 % viso 2014–2020 m. taikai ir saugumui pagal Afrikos taikos priemonę ir regionines orientacines programas skirto finansavimo, t. y. vidutiniškai 50 milijonų eurų per metus, buvo skirta ATSS įgyvendinti. Palyginti su ankstesniu programavimo laikotarpiu, suma padidėjo 150 %. ES skaičiavimais, Afrikos taikos ir saugumo struktūrai teikiama parama, visų pirma AS ir SO gebėjimų užkirsti kelią konfliktams žemyne ir juos spręsti stiprinimu, galima sumažinti poreikį finansuoti brangias taikos paramos operacijas, per metus kainuojančias iki 720 milijonų eurų²¹. Kartu, suma, skiriama ATSS pagal regionines orientacines programas, padidėjo šešis kartus, iš to matyti, kad padidėjo ES dėmesys konfliktų prevencijai ir tarpininkavimui subregioniniu lygmeniu (3 diagrama).

Audito apimtis ir metodas

11

Atlikdami auditą tikrinome, ar Europos Sąjunga Afrikos taikos ir saugumo struktūrai teikė veiksmingą paramą. Tam turėjome atsakyti į tris papildomus klausimus.

1. Ar ES parama ATSS buvo tinkamai organizuota ir tikslinga?
2. Ar ES parama ATSS padėta pasiekti tvarių rezultatų?
3. Ar ES parama ATSS buvo tinkamai įgyvendinta?

12

Atliekant auditą tikrintos EPF išlaidos, patirtos įgyvendinant Afrikos taikos priemonę ir regionines orientacines programas. Nagrinėjome ES paramą nuo 2014 m., o esant galimybei ir kai tai aktualu, remiamės ankstesnės veiklos vertinimais. Iš viso patikrinome 14 Komisijos 2014–2016 m. sudarytų sutarčių, jų bendra vertė 102,5 milijono eurų. Devynios jų buvo finansuotos įgyvendinant Afrikos taikos priemonę, keturios – pagal Vakarų Afrikai skirtą regioninę orientacinę programą, viena – pagal Centrinei Afrikai skirtą regioninę orientacinę programą²². Didžiausios sutartys buvo pasirašytos su AS, pavyzdžiui, bendro finansavimo susitarimai dėl AS komisijos Taikos ir saugumo skyriaus ir AS ryšių palaikymo tarnybų darbuotojų atlyginimų finansavimo. Kitos sutartys buvo pasirašytos su regioninėmis organizacijomis, pavyzdžiui, Vakarų Afrikos valstybių ekonomine bendrija (VAVEB) ir Centrinės Afrikos valstybių ekonomine bendrija (CAVEB). I priede pateiktas kiekvienai remtai organizacijai skirtas finansavimas.

13

Taikos paramos operacijų į savo auditą neįtraukėme, nes šios išlaidos daugiausia susijusios su pajėgoms skirtų išmokų kompensavimu, o ne su parama ATSS. Į auditą neįtraukėme kitų ES priemonių, skirtų finansuoti taiką ir saugumą Afrikoje, nes per tikrintą laikotarpį nebuvo jokios veiklos, tiesiogiai susijusios su ATSS.

14

Savo audito darbą vykdėme 2017 m. sausio–lapkričio mėn. Įrodymus rinkome tikrindami dokumentus ir rengdami pokalbius su Europos išorės veiksmų tarnyba, Komisija ir atitinkamais suinteresuotaisiais asmenimis, pavyzdžiui, kitais donorais ir ES paramos gavėjais (AS ir SO). Lankėmės Afrikos Sąjungos komisijoje, VAVEB ir CAVEB.

Pastabos

Teikiant ES paramą ir toliau daugiausia dėmesio buvo skiriama veiklos sąnaudoms

15

Šiame skirsnyje aiškinamės, ar buvo aiški strategija, aprėpianti esamą ir būsimą ES paramos Afrikos taikos ir saugumo struktūrai teikimą. Vertiname, ar ES parama patenkinti ATSS poreikiai, ir tai, kaip parama keitėsi siekiant dėmesį sutelkti į esamus ir būsimus ATSS kylančius klausimus.

ES parama Afrikos taikos ir saugumo struktūrai buvo sumanyta remiantis strategine sistema

16

ES įvertino taikos ir saugumo situaciją Afrikos žemyne ir išplėtojo požiūrį, tapusį ES paramos teikimo pagrindu. Pripažindama, kad taikos ir saugumo srityje svarbus vaidmuo tenka ir Afrikos Sąjungai (AS), ir Afrikos subregioninėms organizacijoms (SO), ES ėmėsi veiksmų abiem lygmenimis. Kilus naujų grėsmių taikai ir saugumui, ES savo strategijas peržiūrėjo ir atnaujino (8 dalis).

17

Remdamasi šia strategine sistema ES teikė politinę ir finansinę paramą Afrikos Sąjungai, taip pat SO, įskaitant ATSS plėtrą. ES rėmė Afrikos Sąjungos ir subregioninių organizacijų vienas po kito rengiamų veiksmų planų rengimą, šiuose planuose buvo ir ATSS įgyvendinimo planai²³. Europos Sąjunga taip pat rėmė reguliarius ATSS vertinimus. Tai reiškė, kad ATSS gaudavo reguliarius atsiliepimus (ATSS vertinimų forma) ir tolesnės plėtros rekomendacijas (ATSS veiksmų planų forma). Veiksmų planuose taip pat buvo nustatyta donorų koordinavimo sistema. Tačiau 2017 m. Afrikos taikos priemonės vertinime nurodyta naujausio ATSS veiksmų plano trūkumų. Veiksmų planas laikomas per sudėtingu taikyti, jame nėra bendros perspektyvos, o AS komisija dar neprisiėmė tikros atsakomybės už jį²⁴.

18

ES nustato ir AS, ir regioninio lygmens politinio dialogo mechanizmus. Politiniai ir politikos dialogai taikos ir saugumo klausimais, įskaitant ATSS įgyvendinimo klausimus, vyko pagal 2007 m patvirtintą Bendrą ES ir Afrikos strategiją su AS rengiant reguliarius posėdžius. Tačiau buvo neaiškus AS ir įvairių subregioninių organizacijų ryšis, susijęs su atsakomybės tarp jų pasidalijimo strategija, visų pirma subsidiarumo klausimu (34 dalis).

19

ES nustatyti dialogo su regioninėmis organizacijomis mechanizmai veikė sklandžiai. Kalbant apie VAVEB, pavyzdžiui, ministerijų lygmens posėdžiai rengti nereguliariai (2017 m. jie vyko, o 2016 m. nevyko, nors buvo dedamos pastangos). Kitais atvejais politikos dialogai buvo sudėtingi (pavyzdžiui, nebuvo institucinių reformų, nes regioninė integracija vyko lėtai arba kitos šalys lėtai reagavo į pasiūlymus ir užklausas). Dialogą reikėjo gerinti, intensyvinti ir konsoliduoti, pavyzdžiui, subregioninių ES Sahelio ir Gvinėjos įlankos strategijų atžvilgiu. Kartais dialogas buvo sunkus, nes organizacijoms, pavyzdžiui, CAVEB, nepakako administracinių gebėjimų.

ATSS finansavimas priklauso nuo donorų įnašų

20

Kadangi AS valstybės narės nemokėjo įnašų į AS biudžetą (5 dalis) ir Taikos fondą (6 dalis), ATSS buvo nepakankamai finansuojama. Šis klausimas buvo pabrėžtas ir naujausiame ATSS veiksmų plane: „nors AS valstybių ir vyriausybių vadovų asamblėja priėmė kelis sprendimus ir / arba nors buvo nuostatų dėl TST įsteigimo, Afrikos taikos ir saugumo struktūrai tebekenkia tai, kad AS komisija ir regioninės ekonominės tarybos arba regioniniai konfliktų prevencijos, valdymo ir sprendimo mechanizmai neprisiėmė finansinės atsakomybės, taip pat tai, kad esama didžiulės priklausomybės nuo donorų“²⁵. Be to, ekspertai pabrėžė, kad Afrikos atsakomybės už žemyno taikos ir saugumo darbotvarkę negalima tikėtis, kol ta darbotvarkė netaps finansiškai savarankiška²⁶.

21

Pripažindamos problemas, susijusias su priklausomybe nuo donorų, AS valstybės narės 2016 m. priėmė sprendimą dėl naujo AS veiklos biudžeto ir Taikos fondo finansavimo mechanizmo²⁷. ES rėmė šią iniciatyvą – pagal ją visoms į Afriką įvežamoms reikalavimus atitinkančioms prekėms nuo 2017 m. turėjo būti taikomas 0,2 % mokestis. Iki 2018 m. sausio mėn. 14 valstybių narių pradėjo taikyti mokestį²⁸, Taikos fondas pradėjo veikti ir turėjo valdymo struktūrą. 2017 m. birželio mėn. AS pakvietė Europos Sąjungą prisijungti prie Taikos fondo valdybos.

22

Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, dar buvo per anksti vertinti naujos tvarkos veiksmingumą. Be to, finansavimo sunkumai, darantys poveikį subregioninėms organizacijoms, finansuojamoms pagal atskirtus mechanizmus, mokesčiu nepašalinami – tai būtų, pavyzdžiui, didelis CAVEB juntamas finansavimo trūkumas²⁹. Be to, kelioms Afrikos valstybėms gali tekti priimti sprendimus, ar savo menkas lėšas naudoti AS arba SO finansuoti³⁰.

ES finansavo veiklos sąnaudas, bet neplanavo paramos skirti kitiems tikslams

23

Per audito aprėptą laikotarpį dauguma ES finansavimo, skirto ATSS, buvo panaudota veiklos sąnaudoms, pavyzdžiui, personalo išlaidoms, padengti (4 diagrama). Pirmuosius kelerius paramos teikimo metus (parama teikiama nuo 2010 m.) ES veiklos sąnaudų finansavimą pagrįsdavo nurodydama, jog svarbu užtikrinti, kad naujoji struktūra veiktų. Tačiau praėjus beveik septyneriems metams ES parama ir toliau dengiamos pagrindinės veiklos sąnaudos. Dėl to ATSS gali kilti rizika tapti priklausoma nuo donorų, nes kuo ilgesnį laikotarpį teikiama parama, tuo didesnę dalį finansavimo skiria donorai ir tuo didesnė priklausomybė nuo tokios paramos atsiranda³¹.

24

Tikėjomės, kad ES bus parengusi ilgalaikį planą, iš kurio būtų matyti, kaip jos teikiama parama laikui bėgant keistųsi ir galiausiai būtų nebeteikiama. Neradome įrodymų, kad ES būtų tai dariusi. ES taip pat nesusitarė su AS ir SO, kaip laipsniškai keisti jos teikiamos paramos sumą ir perskirstyti lėšas gebėjimų stiprinimo (pavyzdžiui, konfliktų prevencijos, veiksmingo reagavimo ir atkūrimo po konflikto) ir strateginės paramos priemonėms (tokioms kaip organizacinės ir veiklos reformos, sistemų tobulinimas, specifinės praktinės patirties teikimas ir mokymas ir kt.), kad būtų plėtojami ilgalaikiai gebėjimai.

25

ES nenustatė, kad jos paramos teikimas priklauso nuo to, ar bus įvykdytos sąlygos, pavyzdžiui, reikalavimas, kad AS ir SO tęstų ES anksčiau remtų iniciatyvų finansavimą. Vienoje sutartyje, kurioje tokia nuostata buvo įtraukta į finansavimo susitarimą, atitinkama SO to susitarimo nesilaikė ir vėliau nefinansavo pareigybių, finansuotų pagal EPF (3 langelis).

26

Taip pat tikėjomės pamatyti sutarčių nuostatas ir dėl bendro finansavimo mažinimo, ir dėl perėjimo nuo paramos administracines funkcijas vykdantiems darbuotojams prie paramos specializuotiems darbuotojams. AS ir SO perėmus kasdienes einamąsias išlaidas³², ES galėtų sutelkti dėmesį į pridėtinę vertę ir finansuoti parengtus darbuotojus, turinčius specialių įgūdžių, pavyzdžiui, konfliktų prevencijos ir sprendimo. Daugumoje mūsų patikrintų sutarčių to nebuvo. Tačiau 4 langelyje pateiktas pavyzdys, kai tokio požiūrio sėkmingai laikytasi.

Paskirstant ES paramą nepakankamai nustatyti prioritetai

27

Žinodama apie ES piliečiams kylančią riziką dėl konfliktų Afrikoje (dėl smurtinio terorizmo, masinio naikinimo ginklų prieinamumo ir organizuoto nusikalstamumo) ES savo paramą ėmė skirti tam, kad tokių konfliktų būtų išvengta, o jei jų kiltų, – kad jie būtų išspręsti³⁵. Pagal Paryžiaus deklaraciją dėl pagalbos veiksmingumo³⁶ ir Bendroje ES ir Afrikos strategijoje nustatytus principus, ES apskritai paramą ATSS teikė pagal poreikius, AS ir SO nurodytus ATSS veiksmų plane. Tačiau apibrėžti poreikiai buvo labai platūs, o prioritetai nebuvo konkretūs ar aiškūs.

28

EIVT ir Komisija nenustatė jokių konkrečių ES finansavimo prioritetų ir neparengė išteklių paskirstymo įvairioms ATSS sudedamosios dalims gairių. Tačiau Komisija ir EIVT patikrino finansavimo pasiūlymus, gautus iš AS ir SO, o Europos Sąjungos Tarybos Politinis ir saugumo komitetas vertino, ar būtų politiškai korektiška teikti finansavimą. II priede pateiktas Afrikos taikos priemonės sprendimų priėmimo procedūros pavyzdys.

29

Išanalizavome keturiolika sutarčių, tikrintų atliekant auditą, nes norėjome pamatyti, kaip jose atspindimi nustatyti ATSS prioritetai. Nustatėme, kad aštuoniais atvejais dėl lėšų pateikimo sutarčių biudžetuose būdo buvo neįmanoma nustatyti, kiek pinigų paskirta kiekvienam ATSS ramsčiui arba prioritetui. Taip pat nustatėme, kad, vertinant pagal dėmesį prioritetams, pavienių sutarčių aprėptis buvo plati: vienuolika iš keturiolikos sutarčių buvo siekiama bent keturių iš penkių ATSS strateginių prioritetų (III priedas).

Rizikos, kylančios dėl to, kad daugiau lėšų skiriama regioninėms organizacijoms

30

Per naujausią programavimo laikotarpį ES nusprendė didesnę dalį viso ATSS skirto finansavimo teikti pagal regionines orientacines programas (10 dalis). Tuo buvo siekiama SO skirti svarbesnį vaidmenį priimant sprendimus, atsižvelgiant į subsidiarumo principą. Dėl to SO taip pat gali tiesiogiai dirbti su ES, taigi išvengiama vėlavimo, siejamo su AS vykdomu ATSS paramos programos finansavimo koordinavimu. Nustatėme, kad kyla su šiuo pakeitimu susijusių rizikų.

1. Tuo metu, kai buvo atliekamas mūsų auditas, SO neturėjo pakankamai darbuotojų, turinčių būtinų gebėjimų veiksmingai valdyti papildomą finansavimą.
2. Regioninė institucinė sistema labai sudėtinga. Yra dešimt taikos ir saugumo srities įgaliojimus turinčių SO, kurių narystė sutampa. AS valstybės vidutiniškai yra bent dviejų SO narės, o kelios valstybės priklauso net keturioms organizacijoms. Dėl aiškumo stokos kelios Afrikos valstybės nenori įsipareigoti savo subregioninėms organizacijoms, dėl to mažėja pajėgumai. ES Komisijos strategija šios sudėtingos regioninės sistemos atžvilgiu buvo kiekviename regione remti po vieną bendrą regioninę orientacinę programą; ES dabar subregionines organizacijas finansuoja pagal tris regionines orientacines programas.
3. Keturioms iš dešimties taikos ir saugumo srities įgaliojimus turinčių SO jokia regioninė orientacinė programa netaikoma, dvi iš šių keturių organizacijų ir toliau gaus finansavimą pagal Afrikos taikos priemonę. Be to, Europos Sąjungos skubiosios pagalbos Afrikai patikos fondas finansuoja gebėjimų stiprinimo priemones, skirtas vienai SO (Tarpvyriausybinei vystymosi institucijai), taip pat į ATSS sistemą neįeinančioms organizacijoms (pavyzdžiui, Sahelio penketukui³⁷). Dėl tokios padėties gali būti kenkiama ES požiūrio į finansavimą nuoseklumui.
4. Kyla rizika, kad, AS tenkant menkesniam vaidmeniui, gali susilpnėti bendras ES paramos Afrikos taikos ir saugumo struktūrai nuoseklumas ir koordinavimas.
5. Nors pagal regionines orientacines programas taikos ir saugumo priemonėms skirtos sumos gerokai padidėjo, darbuotojų, dirbančių atitinkamose regioninėse ES delegacijose, skaičius atitinkamai nepadidėjo. Pavyzdžiui, delegacijos Vakarų Afrikos valstybių ekonominėje bendrijoje ir Centrinės Afrikos valstybių ekonominėje bendrijoje neturėjo savų karinių ekspertų, tai reiškė, kad šios delegacijos kliovėsi karinėmis ekspertinėmis žiniomis, pateikiamomis ES valstybių narių ambasadų.

Nors ATSS skirta ES parama, šiai sistemai kyla keletas uždavinių, o jos veikla priklauso nuo nuolatinės išorės paramos

31

Šiame skirsnyje nagrinėjame, ar ES parama padėjo pasiekti rezultatų. Vertiname, kiek pagal ES finansuotas sutartis buvo teikiama parama atsižvelgiant į tose sutartyse nustatytus tikslus. Taip pat nagrinėjame uždavinius, kylančius įvairioms ATSS sudedamosioms dalims. Galiausiai, vertiname, ar EIVT ir Komisija nustatė ir pašalino rizikas ES paramos rezultatų tvarumui.

Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, pusė sutarčių buvo įvykdytos

32

Patikrinome keturiolika ES paramos sutarčių. Šešios iš jų (jos daugiausia buvo susijusios su personalo išlaidomis) iki to laiko, kai buvo atliekamas auditas, davė beveik visus lauktus rezultatus. Tačiau neturėjome pakankamai informacijos, kad galėtume spręsti, ar pasiektas kiekvienas pavienis rezultatas (59 ir 60 dalys). Dar dvi sutartys iš dalies davė rezultatų, o viena sutartimi numatytų rezultatų akivaizdžiai nepasiekta. Penkiais atvejais įgyvendinimas vėlavo, todėl negalėjome įvertinti, ar sutartimi buvo pasiekti laukti rezultatai (53 dalis ir IV priedas).

ATSS kyla keletas uždavinių

33

Suinteresuotieji subjektai ir donorai daug tikėjosi iš ATSS. Atlikus vertinimus³⁸ padaryta išvada, kad AS ir SO tenka svarbus vaidmuo sprendžiant konfliktus Afrikoje. ATSS turi galimybę tapti veiksminga taikos ir saugumo sistema Afrikoje, nors jai ir kyla daug sudėtingų uždavinių ir nors jos pajėgumus, priemones ir bendrą veiklą dar reikia plėtoti.

34

ATSS kyla šie uždaviniai:

1. reikia stiprinti pagrindinių dalyvaujančių organų (AS ir SO) finansinius pajėgumus ir institucinius gebėjimus;
2. reikia konkrečių veiksmų siekiant išspręsti problemą, susijusią su tuo, kad stokojama politinės valios spręsti tam tikrus klausimus ir išeiti iš krizių³⁹;
3. nėra mechanizmų, kuriais būtų galima užtikrinti sprendimų vykdymą;
4. reikia geresnio įvairių įstaigų ir institucijų bendradarbiavimo;
5. reikėtų nustatyti aiškius AS ir OS ryšius, visų pirma subsidiarumo požiūriu⁴⁰;
6. turėtų būti geresnis derinimas su papildomomis iniciatyvomis, tokiomis kaip Afrikos valdymo struktūra⁴¹.

35

Afrikos taikos fondas nepadengė ATSS veiklos sąnaudų, kaip buvo planuota (5 ir 6 dalys). Todėl beveik visa ES parama buvo naudojama ATSS veiklos sąnaudoms finansuoti. 36–47 dalyse nurodyti uždaviniai, kurių kyla ATSS sudedamųjų dalių veikimui, ir tai, koks yra ES paramos indėlis.

Taikos ir saugumo taryba

36

Taikos ir saugumo taryba (TST) yra įsteigta kaip pagrindinis ATSS sprendimų priėmimo organas; pasmerkdama perversmus ir nustatydama sankcijas taryba yra pareiškusi savo poziciją svarbiausiais klausimais. Ji taip pat padėjo spręsti konfliktus, pavyzdžiui, Burundyje, Malyje ir Somalyje⁴².

37

Tačiau Taikos ir saugumo tarybai kyla uždavinių, o keletas problemų tebedaro poveikį jos darbui. Pavyzdžiui, Afrikos Sąjungos valstybių vadovų asamblėjai ne kartą nepavyko laikytis Taikos ir saugumo tarybos protokole nustatytų principų, taikytinų vertinant, kaip numatomos Taikos ir saugumo tarybos kandidatės atitinka nustatytus kriterijus. Į tarybą buvo įtrauktos šalys, liūdnai pagarsėjusios dėl to, kad atvirai nepaiso AS sprendimų, arba šalys, kurioms būdingas nekonstitucinis elgesys. Dėl to suprastėjo Taikos ir saugumo tarybos sprendimų kokybė ir veiksmingumas. Ir pačiai Taikos ir saugumo tarybai kilo problemų dėl svarbos, teikiamos vieningumui priimant sprendimus. Padėtį apsunkina tai, kad keliose valstybėse nėra politinės valios laikytis pozicijos klausimais, kurie, jų manymu, neatitinka jų interesų, arba tais atvejais, kai jos nenori atvirai konfrontuoti su kitomis valstybėmis narėmis⁴³.

Afrikos Sąjungos komisija

38

AS komisija įgyvendina Taikos ir saugumo tarybos sprendimus, o jos Taikos ir saugumo skyrius remia kitus ATSS ramsčius, taip pat kitas taikos ir saugumo programas, pavyzdžiui, sienų nustatymo, ir strategiją dėl šaulių ir lengvųjų ginklų. Taikos ir saugumo skyrius taip pat koordinuoja AS ir SO ryšius taikos ir saugumo klausimais.

39

Taikos ir saugumo skyriui tenka svarbus vaidmuo užtikrinant ATSS veikimą, bet dėl nepakankamo AS skiriamo finansavimo du trečdaliai jo pareigybių yra laisvos. 2010 m. ES, AS ir kiti tarptautiniai partneriai ėmėsi spręsti šią problemą ir sukūrė bendro finansavimo mechanizmą, pavadintą Bendro finansavimo tvarka⁴⁴. Tai apėmė papildomai 172 trumpalaikių Taikos ir saugumo skyriaus darbuotojų atlyginimų sąnaudas (5 diagrama). Nors užimtos ne visos pareigybės, atsiradus papildomiems darbuotojams Taikos ir saugumo skyrius galėjo toliau veikti⁴⁵.

5 diagrama

AS komisijos Taikos ir saugumo skyriaus pareigybės ir laisvos vietos

Sutarties rūšis	Užimtos pareigybės	Laisvos pareigybės	Iš viso	Pastabos
AS įprastas biudžetas	25	42	67	Darbuotojų samdymo procesas pagrindinėms pareigybėms užimti, pradėtas 2016 m. 4 ketv.
Trumpalaikiai darbuotojai (Bendro finansavimo tvarka)	137	35	172	12 pareigybių, į kurias darbuotojai samdomi
Komandiruotės	12		12	2017 m. kovo mėn. apskaičiuotosios pajamos
Iš viso	174	77	251

Šaltinis: Iniciatyvinio komiteto 11-ojo posėdžio dėl Bendro finansavimo tvarkos, skirtos remti AS komisijos darbuotojų, dirbančių Taikos ir saugumo programoje, darbo vietas, protokolas, 2017 m. balandžio mėn., ir Taikos ir saugumo skyriaus darbuotojų apžvalga, 2016 m. liepos mėn.

40

Taikos ir saugumo skyriuje yra mažai profesionalių darbuotojų, sprendžiančių pagrindinius Afrikos žemyno taikos ir saugumo klausimus. 6 diagramoje parodyta, kokių rūšių darbuotojų esama ir kaip jie buvo finansuojami 2016 m. Pagrindinė darbuotojų užduotis yra vykdyti platų ATSS 2016–2020 m. veiksmų planą, t. y. dokumentą, kuriame nurodyti 5 strateginiai prioritetai, 32 specialieji tikslai ir 116 rezultatų. Kadangi skiriama per mažai išteklių ir vykdoma trumpalaikių darbuotojų samdymo politika (57 dalis), ši užduotis tampa sunki.

6 diagrama

AS komisijos Taikos ir saugumo skyriaus pareigybių finansavimo šaltinis

Pareigybių paskirstymas pagal tarnybas ir skyrius	BFT		AS įprastas biudžetas		Iš viso
	Bendroji tarnyba	Specialistai	Bendroji tarnyba	Specialistai
Komisijos nario biuras	2	2	1	2	7
Direktoriaus biuras, įskaitant AS ryšių palaikymo tarnybas, skirtas regioninėms ekonominėms taryboms ir regioninių konfliktų prevencijos, valdymo ir sprendimo mechanizmams	9	10	3	1	23
Konfliktų prevencijos ir išankstinio įspėjimo padalinys	6	15	7	6	34
Krizių valdymo ir atkūrimo po konflikto padalinys	4	8	1	18	31
Taikos paramos operacijų padalinys	3	32	6	12	53
Gynybos ir saugumo skyrius	2	6	1	3	12
TSS sekretoriatas	2	6	1	2	11
Projektų valdymo grupė	2	9	1	2	14
Gynybos ir saugumo finansinis padalinys	10	14	–	–	24
Kita (registras, žmogiškieji ištekliai, vidaus auditas ir kt.)	20	10	Nėra duomenų – įvairūs skyriai
Iš viso	60	112	21	46	239

Šaltinis: Iniciatyvinio komiteto 11-ojo posėdžio dėl Bendro finansavimo tvarkos, skirtos remti AS komisijos darbuotojų, dirbančių Taikos ir saugumo programoje, darbo vietas, protokolas, 2017 m. balandžio mėn., ir Taikos ir saugumo skyriaus darbuotojų apžvalga, 2016 m. liepos mėn.

41

ES ir kiti donorai lėšas per AS komisiją taip pat bendrai skiria AS ryšių palaikymo tarnybų, veikiančių Afrikos 14 konflikto šalių ir šalių po konflikto, veiklai remti. Metinis ES įnašas finansuojant AS ryšių palaikymo tarnybas yra apie 3,5 milijono (apie 25 % metinio biudžeto). Tinklą sudaro apie 200 darbuotojų, o paramos ir operatyvinių darbuotojų santykis yra didelis (apie 70:30). Taikos ir saugumo taryba teikia įgaliojimus ryšių palaikymo tarnyboms, ir tie įgaliojimai yra įvairūs – nuo besiformuojančių krizių stebėjimo, prevencinės diplomatijos ir krizių valdymo iki atkūrimo po konflikto. Tarnybos atstovauja Afrikos Sąjungai vietoje, ir pirmiausia joms tenka politinis vaidmuo⁴⁶.

42

Naujausiame ES finansuotame vertinime⁴⁷ paminėtas AS ryšių palaikymo tarnybų konstruktyvus ir svarbus vaidmuo kilus krizei Malyje, Centrinės Afrikos Respublikoje, Sudane, Pietų Sudane, Komoruose, Bisau Gvinėjoje ir Madagaskare. Tačiau taip pat pažymėta, kad dėl nepakankamų lėšų ir darbuotojų problemų veikla buvo neefektyvi. Atliekant vertinimą nustatyta, kad ryšių palaikymo tarnybų poveikis buvo „įvairus“, ir kad jų veikla buvo „pagrįstai prisidėta siekiant taikos ir saugumo“. Panašiai, naujausioje Pasaulio taikos fondo ataskaitoje padaryta išvada, kad ryšių palaikymo tarnybos buvo „svarbios, ir jas reikėtų toliau remti“⁴⁸.

Ekspertų taryba

43

Taikos ir saugumo tarybos protokolu įsteigta Ekspertų taryba – patariamasis organas, susidedantis iš penkių gerbiamų Afrikos asmenų. Šios tarybos vaidmuo yra siekti konfliktų prevencijos, ir ji tai darė rengdama seminarus ir aukšto lygio uždarus susitikimus. Tarybos vaidmuo buvo išplėstas ir buvo įtrauktos ikirinkiminės misijos bei tarpininkavimo darbas⁴⁹. Nors darbo krūvis didėjo, tarybos ištekliai nepadidėjo. Pavyzdžiui, Ekspertų tarybos sekretoriate yra tik vienas politikos apžvalgininkas, o jo atlyginimą pagal Bendro finansavimo tvarką remia ES. Ekspertų tarybai taip pat kyla derinimo su Taikos ir saugumo taryba ir kitais organais, kuriems pavesta konfliktų prevencija ir sprendimas, uždavinių.

Žemyno išankstinio įspėjimo sistema (ŽIĮS)

44

Žemyno išankstinio įspėjimo sistema yra sistema, skirta duomenims rinkti ir analizuoti, kad būtų galima numatyti konfliktus ir užkirsti jiems kelią. ES teikė techninę ir finansinę paramą šiai sistemai diegti ir toliau finansuoja veiklos sąnaudas pagal mūsų tikrintas Bendro finansavimo tvarkos atlyginimų ir ATSS paramos programos sutartis (IV priedas).

45

ATSS 2015 m. poveikio ataskaitoje padaryta išvada, kad ŽIĮS buvo „techniškai funkcionali“, ir atkreiptas dėmesys, kad padaryta didžiulė SO ir AS bendradarbiavimo pažanga išankstinio įspėjimo srityje⁵⁰. Tačiau dėl tam tikrų veiksnių sistemos veiksmingumas yra ribotas.

1. ATSS veiksmų plane nurodytas poreikis spręsti klausimą, susijusį su regioninių išankstinio įspėjimo sistemų skirtingo lygio funkcionalumu, taip pat gerinti centrinių, regioninių ir nacionalinių sistemų ryšius⁵¹.
2. Taikos ir saugumo taryba pabrėžė „nuolatinį atotrūkį tarp išankstinio įspėjimo ir išankstinio reagavimo“⁵² ir padarė išvadą, kad AS valstybės narės dažnai nekreipia dėmesio į išankstinius būsimų krizių signalus, dėl to mažėja tarybos konfliktų prevencijos pajėgumai ir dažnai dėl to kyla konfliktai⁵³.

Afrikos nuolatinės parengties pajėgos

46

Afrikos nuolatinės parengties pajėgos (ANPP) yra tarpdisciplininės rezervinės pajėgos, kurias AS asamblėja ir Taikos ir saugumo taryba gali greitai dislokuoti konflikto teritorijose. Tai apima karinius, policijos ir civilius dalinius⁵⁴. ES parama pagal Afrikos taikos priemonę ir regionines orientacines programas buvo finansuojamos Afrikos nuolatinės parengties pajėgos ir jų regioniniai daliniai. Parama buvo naudojama dengti personalo išlaidas ir operatyvinę veiklą (įskaitant planavimą, logistiką, politikos plėtojimą ir policijos bei civilių dalinių stiprinimą), taip pat IT infrastruktūros viešuosius pirkimus (C3IS) (IV priede pateikiamas sutarčių sąrašas). ES taip pat finansavo nuolatinės parengties pajėgas, įskaitant paramą lauko pratyboms (AMANI AFRICA II paramos programa).

47

Tuo metu, kai buvo atliekamas mūsų auditas, AS dar nebuvo dislokavusi Afrikos nuolatinės parengties pajėgų. Suinteresuotieji subjektai, su kuriais kalbėjomės, abejojo dėl šių pajėgų operacijų masto, nurodydami, kad

1. Afrikos nuolatinės parengties pajėgų vadovavimo, kontrolės, komunikacijos ir informacijos sistema dar neveikia (6 langelis);
2. dėl logistinių apribojimų, pavyzdžiui, nepakankamų strateginio transportavimo oru pajėgumų, Afrikos nuolatinės parengties pajėgoms trūksta pajėgumų greitai dislokuoti dalinius;
3. dėl lingvistinių ir kultūrinių problemų gali sumažėti dislokavimo regionuose veiksmingumas.

Grėsmė rezultatų tvarumui

48

Rezultatų, pasiektų stiprinant ATSS pajėgumus, tvarumui pagrindinės rizikos kyla dėl menkų AS ir SO finansinių, institucinių ir veiklos pajėgumų, tai pat dėl to, kad kelios AS valstybės narės neprisiima politinių įsipareigojimų (34 dalis).

49

Reformos, suplanuotos siekiant šalinti AS komisijos⁵⁵, VAVEB⁵⁶ ir CAVEB⁵⁷ institucinių sistemų trūkumus, iki šiol davė nedaug rezultatų. ES Komisija skatino tokias iniciatyvas ir teikė joms finansinę paramą: pavyzdžiui, VAVEB institucinė reforma dabar remiama įgyvendinant ES paramos viešųjų finansų valdymo reformoms projektą, o institucinėms CAVEB reformoms lėšų, įgyvendinant taikos ir paramos projektą, skiriama iš EPF.

50

Siekiant šalinti institucinius ir techninius AS komisijos ir SO trūkumus, techninė parama, finansuojama ES, dažnai būdavo sutelkiama į bendrąjį valdymą, o tokios formos paramos ilgalaikis poveikis ATSS plėtojimui yra ribotas. Techninės paramos ekspertai dažnai veikė kaip projektų vadovai, teikiantys trumpalaikę pagalbą vykdomosiose organizacijose kilus vidaus problemų. Tokių pastangų kaina dažnai būdavo labai didelė: pavyzdžiui, Europos Sąjungos skirtos VAVEB taikos, saugumo ir stabilumo dotacijos suma buvo 6,7 milijono eurų, o techninė parama dotacijos įgyvendinimui kainavo dar 4,9 milijono eurų: 73 % pradinės dotacijos.

ES paramos įgyvendinimui įtaką darė vėlavimas, nenuoseklus finansinių priemonių taikymas ir nepakankama informacija apie pasiektus rezultatus

51

Šiame skirsnyje nagrinėjame, ar Komisija ES paramą ATSS teikė laiku, nuspėjamai ir nuosekliai ir ar mūsų tikrintos sutartys buvo įgyvendintos, kaip planuota. Vertiname Komisijos įdiegtus stebėjimo ir ataskaitų teikimo mechanizmus ir domimės, ar jais teikta pakankama informacija apie pasiektus rezultatus.

Vėlavimas sudaryti sutartis ir finansavimas atgaline data pakenkė suplanuotos veiklos įgyvendinimui

52

Pagalbos pagal mūsų tikrintas sutartis gavėjos buvo AS ir SO. Paramos tikslas buvo finansuoti ir parengti darbuotojus vykdyti sudėtingas taikos ir saugumo užduotis ir užtikrinti, kad veikla visame žemyne būtų įgyvendinama nuosekliai. IV priede nurodytomis sutartimis siekta:

1. stiprinti AS komisijos ir subregioninių organizacijų (regioninių ekonominių bendrijų ir regioninių konfliktų prevencijos, valdymo ir sprendimo mechanizmų) žmogiškųjų išteklių gebėjimų stiprinimą, kad Afrikoje būtų užkirstas kelias krizėms ir / arba į krizes būtų reaguojama;
2. padėti AS ryšių palaikymo tarnyboms stebėti taikos susitarimų įgyvendinimą, remti pasirengimą rinkimams ir jų stebėjimą ir atstovauti AS susitikimuose su nacionalinėmis institucijomis ir tarptautinėmis organizacijomis;
3. Įdiegti žemyno struktūrą, kad AS galėtų greitai palaikyti strateginius ir operatyvinius ryšius tarp AS, įsteigtos Adis Abeboje, regionų ir vietoje vykdomų misijų, taip pat vadovauti ir kontroliuoti.
4. suteikti AS komisijai ir SO ekspertinių žinių, susijusių su jų taikos ir saugumo iniciatyvomis;
5. remti SO gebėjimų stiprinimą ir vykdyti jų konfliktų prevencijos ir sprendimo įgaliojimus.

53

Kad institucinė parama duotų lauktų rezultatų, labai svarbu vykdymas laiku ir nuspėjamumas. Laiku nesudarius sutarčių, vėlavo įgyvendinimas, o tai reiškė, kad veiklos finansavimas buvo nenuspėjamas. Dešimt iš keturiolikos mūsų tikrintų sutarčių buvo pasirašytos dėl vienos iš toliau nurodytų priežasčių arba dėl tų priežasčių derinio:

1. AS komisija ir SO finansavimo pasiūlymus pateikė vėlai arba tie pasiūlymai buvo prastos kokybės;
2. komplikuotos derybos dėl sutarčių biudžeto, veiklos ir finansinio valdymo;
3. techninės problemos su ES Komisijos informacine sistema.

54

Be to, pagal aštuonias iš šių dešimties sutarčių veikla buvo finansuota atgaline data⁵⁸. Trys iš jų buvo pasirašytos likus kelioms dienoms iki veiklos finansavimo pabaigos. Nustatėme, kad vėlavimas pasirašyti sutartis, kartu su esamais AS ir SO vidaus trūkumais, turėjo neigiamą poveikį šešių iš keturiolikos sutarčių įgyvendinimui (IV priedas). 5 langelyje pateiktas neigiamas vėlavimo sudaryti sutartis ir finansavimo atgaline data poveikis dviem ATSS paramos programoms.

55

6 langelyje pateiktas vėlavimo Afrikos nuolatinės parengties pajėgoms nupirkti informacinę sistemą pavyzdys. Šiuo atveju AS vidaus trūkumai taip pat prisidėjo prie vėlavimo, kurį nulėmė tai, kad sutartys buvo pasirašytos vėlai.

Finansinės priemonės ne visada taikytos nuosekliai

56

Nei Europos Komisija, nei EIVT neanalizavo visų jų turimų priemonių, taikytinų taikos ir saugumo srityje, santykinio pranašumo (9 dalis). Nustatėme, kad priemonės ne visada taikytos nuosekliai. Afrikos taikos priemonė labai tinkama trumpalaikiams poreikiams finansuoti, nes jos finansavimo ciklai trunka dvejus arba trejus metus. O regioninės orientacinės programos labiau tinkamos finansuoti ilgalaikius poreikius, jų finansavimo ciklas trunka septynerius metus.

57

Nustatėme atvejų, kai trumpalaikės Afrikos taikos priemonės sutartys buvo naudojamos ilgalaikių darbuotojų pareigybėms finansuoti, pavyzdžiui, pagal Bendro finansavimo tvarkos atlyginimų sutartis (39 dalis). Šiuo atveju, kadangi buvo naudojamos atnaujinamos 1–2 metų sutartys, žmogiškųjų išteklių valdymas susilpnėjo, ir tai reiškė, kad dėl pareigybių skaičiaus ir rūšių derybos iš naujo vykdavo beveik kasmet. Tai prisidėjo ir prie vėlavimo sudaryti sutartis (53 dalis), taip pat prie neužtikrinto darbo – dėl to prarasti patyrę darbuotojai. Kitais atvejais regioninės orientacinės programos buvo naudojamos trumpalaikiams poreikiams tenkinti, nors tam jos buvo mažiau tinkamos.

58

Europos Komisija ir EIVT nėra sukūrusios koordinavimo sistemos, apimančios visas taikos ir saugumo srities priemones. Tačiau nuo 2015 m. jos ėmėsi veiksmų, kad Afrikos taikos priemonė ir regioninės orientacinės programos veiksmingiau papildytų viena kitą, visų pirma:

1. paaiškinant būdą, kaip finansuojamos SO pareigybės. Siekdamos to EK ir EIVT nusprendė, kad regioninių organizacijų nekarinio personalo išlaidos, remiamos Europos Sąjungos, turėtų būti perkeltos iš Afrikos taikos priemonės į regionines orientacines programas. Tačiau šis sprendimas buvo priimtas po to, kai regioninės orientacinės programos buvo patvirtintos, taigi tai įgyvendinti dar sunkiau. Galiausiai, perkėlimas buvo atidėtas iki 2018 m. sausio mėn.;
2. įtraukiant regionines ES delegacijas į ATSS paramos programos regioninių darbo planų, finansuojamų pagal Afrikos taikos priemonę, peržiūras, siekiant užtikrinti, kad tie planai papildytų pagal regionines orientacines programas finansuojamas programas;
3. nuo 2017 m. regionines ES delegacijas įtraukiant į ATSS paramos programos iniciatyvinį komitetą.

Stebėjimo ir ataskaitų teikimo mechanizmai buvo nustatyti, bet nebuvo teikiama pakankama informacija apie rezultatus

59

Komisija visoms mūsų tikrintoms sutartims nustatė stebėjimo ir ataskaitų teikimo mechanizmus. Šie mechanizmai apėmė periodinį aprašomųjų ir finansinių ataskaitų teikimą (dažniausiai kas pusę metų), reguliarius iniciatyvinio komiteto posėdžius ir nepriklausomą išlaidų auditą, atliekamą išorės subjektų). Praktiškai Komisijos nustatytiems stebėjimo mechanizmams poveikį darė trūkumai, be to, juo taikant nebuvo teikiama pakankama informacija apie rezultatus. Tikrintose sutartyse radome šių pavyzdžių:

1. šešių iš keturiolikos sutarčių planuoti rezultatai nebuvo konkretūs ar išmatuojami. Pavyzdžiui, buvo tikimasi, kad bus sustiprinti remiamų skyrių arba priemonių pajėgumai, taps svarbesnis jų vaidmuo arba skyriai ar priemonės ims visiškai veikti. Keliais tais atvejais pagrindinė veikla nebuvo tiesiogiai susijusi su rezultatais;
2. keliais dvylikoje sutarčių nustatytais rodikliais buvo apibrėžti ištekliai ir veikla, užuot nustačius išdirbius, kuriuos reikėtų pasiekti, taigi stebėjimo tikslais tai buvo nelabai naudinga. Kitais atvejais nebuvo nustatytas bazinis lygis ir rodikliai, pagal kuriuos būtų galima vertinti pažangą.
3. trimis atvejais tai, kad sutartys buvo pasirašytos paskutinėmis sutarčių įgyvendinimo laikotarpių dienomis, reiškė, kad dėl finansavimo atgaline data stebėjimo nuostatos praktiškai tapo nereikšmingos;
4. AS ir SO parengtos ataskaitos dažnai gaunamos vėlai. Šešių sutarčių ataskaitose nebuvo pakankamos informacijos apie sutartinius rezultatus ir rodiklius.

60

Apskritai ES darbuotojai, su kuriais kalbėjomės, galėjo tinkamai matyti, kaip sutartys įgyvendinamos, nors tos žinios ne visada buvo įtraukiamos į ataskaitas. Mūsų tikrintų sutarčių atžvilgiu ES Komisija dar nebuvo vykdžiusi jokių rezultatų stebėjimo misijų⁵⁹. Tik vienos sutarties atžvilgiu buvo atliktas išorės vertinimas. Tai reiškė, kad ribota galimybė informaciją apie rezultatus gauti iš AS ir SO nebuvo kompensuota informaciją gaunant iš kitų šaltinių.

Išvados ir rekomendacijos

61

AS valstybės narės ATSS nustatė, kaip struktūrinę ilgalaikę priemonę sprendžiant Afrikos žemyne kylančius taikos ir saugumo uždavinius. Ši struktūra atveria AS ir įgaliotoms SO galimybę naudotis priemonėmis, kurios padeda joms užkirsti kelią konfliktams, juos valdyti ir spręsti. ES savo finansinę paramą ATSS plėtrai teikė per Europos plėtros fondą. Tikrinome ES paramą, teiktą trejus metus (2014–2016 m.), ir nustatėme, kad jos poveikis buvo menkas, kad paramą reikėjo skirti kitiems tikslams.

62

ES nenustatė aiškių savo paramos prioritetų, o jos strategijoje nebuvo jos paramos raidos ilgalaikės vizijos. Pavyzdžiui, per tikrintą laikotarpį ES nepakankamai dėmesio skyrė perėjimui nuo atlyginimų mokėjimo prie dėmesio gebėjimų stiprinimui, kad būtų užtikrinta ilgalaikė ES paramos sėkmė. Kadangi AS valstybės narės nemokėjo įnašų į AS biudžetą ir Taikos fondą, ATSS labai priklausė nuo donorų, įskaitant ES, paramos. ES rėmė AS planus siekti finansinio ATSS savarankiškumo, kaip oficialiai nustatyta AS 2016 m. sprendime, bet įgyvendinimo etapas tebėra ankstyvas (16–30 dalys).

63

Nustatėme, kad tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, beveik pusė ES finansuotų sutarčių buvo įgyvendintos visiškai arba iš dalies pasiekus lauktų rezultatų. ES rėmė reformas, kuriomis buvo siekiama didinti finansinius, veiklos ir institucinius AS ir SO pajėgumus, bet iki šiol tos reformos davė nedaug rezultatų. ATSS sudedamųjų dalių pajėgumai labai skyrėsi, sunkumų jiems kilo dėl politinių įsipareigojimų nebuvimo ir riboto finansavimo (32–50 dalys).

1 rekomendacija. Skatinti AS atsakomybę už ATSS ir ES paramą skirti kitiems tikslams

EIVT ir Komisija turėtų drauge parengti aiškią ir ilgalaikę ES paramos ATSS viziją, siekiant:

• laipsniškai mažinti ir galiausiai nutraukti ES paramą ATSS pagrindinėms veiklos sąnaudoms ir paramą skirti labai tikslingoms gebėjimų stiprinimo programoms;
• gebėjimų stiprinimo paramą ATSS sieti su AS ir SO veikimo būdų pagerinimu
• ir atidžiai stebėti, kaip įgyvendinami AS įsipareigojimai siekti finansinio savarankiškumo.

Terminas – 2020 m. pabaiga.

64

Patikrinome visas keturiolika 2014–2016 m. sudarytų sutarčių, pagal kurias ES rėmė ATSS. Nustatėme, kad sutartys ne visada valdytos veiksmingai. Dešimt tų sutarčių buvo pasirašytos vėlai, tai reiškia, kad lėšų nebuvo laiku ir buvo sunku nuspėti, kada jų bus. Dėl to netekta dalies patyrusių darbuotojų ir vėluota vykdyti ATSS veiklą (52–55 dalys). Taip pat nustatėme, kad nors stebėjimo mechanizmai buvo įdiegti, jie neveikė tinkamai, pavyzdžiui, tai pasakytina apie atvejus, kai sutartys buvo finansuojamos atgaline data. Teikiamos ataskaitos nebuvo išsamios, jose nepateikta pakankamai informacijos apie rezultatus. Nustatėme, kad per tikrintą laikotarpį finansinės priemonės ne visada taikytos nuosekliai. Nustatėme, kad, palyginti su 2015 m., tam tikri aspektai pagerinti (56–60 dalys).

2 rekomendacija. Intervencijos turėtų būti nuosekliai orientuotos į rezultatus

Komisija turėtų:

• dar labiau sumažinti vėlavimą sudaryti sutartis, ji taip pat turėtų vengti finansavimo atgaline data;
• sutartinį stebėjimą ir ataskaitų teikimą grįsti konkrečiais ir išmatuojamais rezultatais ir taikyti rodiklius, kuriais galima išmatuoti padarytą pažangą;
• stiprinti ATSS gebėjimų stiprinimo programų rezultatų stebėjimą ir programas dažniau vertinti;
• imtis lyginamosios galimų finansinių priemonių, taikytinų taikos ir saugumo srityje, analizės ir tas priemones taikyti nuosekliau.

Terminas – 2019 m. pabaiga.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Bettinos JAKOBSEN, 2018 m. birželio 26 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Akronimai ir santrumpos

AS: Afrikos Sąjunga

ASK: Afrikos Sąjungos komisija

ATP: Afrikos taikos priemonė

ATSS: Afrikos taikos ir saugumo struktūra

BEAS: Bendra ES ir Afrikos strategija

BFT: Bendro finansavimo tvarka

CAVEB: Centrinės Afrikos valstybių ekonominė bendrija

ROP: Regioninė orientacinė programa

SO: Subregioninė organizacija

TSS: Taikos ir saugumo skyrius

TST: Taikos ir saugumo taryba

VAVEB: Vakarų Afrikos valstybių ekonominė bendrija

ŽIĮS: Žemyno išankstinio įspėjimo sistema

Audito grupė

Specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiksmingumo auditą atliko III audito kolegija „Išorės veiksmai bei saugumas ir teisingumas“, kuriai vadovauja Europos Audito Rūmų narė Bettina Jakobsen. Auditui vadovavo Europos Audito Rūmų narys Juhan Parts, jam talkininkavo kabineto vadovas Ken-Marti Vaher ir atašė Margus Kurm, pagrindinė vadybininkė Sabine Hiernaux-Fritsch, užduoties vadovas Karel Meixner; auditoriai Alina Milasiute, Dirk Neumeister ir Piotr Zych. Ataskaitų redagavimo paramą teikė Torielle Perreur-Lloyd.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0380-7	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/869028	QJ-AB-18-016-LT-N
HTML	ISBN 978-92-847-0411-8	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/84246	QJ-AB-18-016-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2018

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje https://europa.eu/european-union/contact_lt

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_lt

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (https://europa.eu/european-union/contact_lt)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (https://publications.europa.eu/lt/publications). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp/lt/home?) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais