Az Afrikai Béke- és Biztonsági Szervezetnek nyújtott uniós támogatás: újra kell gondolni a hangsúlyokat

Összefoglaló

I

Az afrikai kontinens békével és biztonsággal kapcsolatos problémáira reagálva, hosszú távú strukturális megoldásként az Afrikai Unió (AU) tagállamai 2002-ben létrehozták az Afrikai Béke- és Biztonsági Szervezetet (APSA). Az Afrikai Unió (AU) és a felhatalmazott szubregionális szervezetek (SRO) az APSA révén olyan eszközökhöz férnek hozzá, amelyek segítenek nekik a konfliktusok megelőzésében, kezelésében és rendezésében.

II

Ellenőrzésünk során az Európai Unió (EU) által az APSA számára juttatott támogatást vizsgáltuk meg. Értékeltük, hogy az uniós támogatást megfelelően tervezték-e meg és hajtották-e végre, valamint hogy az célirányos volt-e és hozzájárult-e a fenntartható eredmények eléréséhez. Ellenőriztük a Bizottság által a 2014 és 2016 közötti időszakban megkötött, együttesen több mint 100 millió euró értékű szerződéseket.

III

Összességében arra a következtetésre jutottunk, hogy az APSA számára juttatott uniós támogatás hatása elégtelen, ezért újra kell gondolni annak felhasználását. Bár létezik átfogó stratégiai keret, megállapítottuk, hogy az APSA számára juttatott uniós támogatás hosszú ideje főként annak alapvető működési költségeihez való hozzájárulásra irányul. Mivel az Afrikai Unió nem vállal elegendő pénzügyi felelősséget az APSA iránt, az immár sok éve nagymértékben az adományozók támogatására van utalva. Az EU pénzügyi hozzájárulást nyújtott az APSA elemeihez, ám a szóban forgó elemek kapacitásainak minősége jelentős eltéréseket mutat, és továbbra is fennállnak különféle problémák.

IV

Megállapítottuk, hogy az Európai Unió nem határozott meg egyértelmű prioritásokat az APSA számára nyújtott uniós támogatást illetően, stratégiája pedig nem mérlegelte, hogyan alakul a támogatás hosszú távon. Az EU az ellenőrzés alá vont időszakban nem összpontosított kielégítő mértékben a munkabérek kifizetéséről a célirányos kapacitásépítésre való áttérésre, ami biztosíthatná az uniós támogatás tartós sikerét. Az EU támogatta az AU pénzügyi függetlenség megvalósítására irányuló terveit, hogy az egyre nagyobb mértékben átvállalhassa az APSA működési költségeit, ám a végrehajtás egyelőre korai szakaszban van.

V

Azt is megállapítottuk, hogy a tizennégy általunk ellenőrzött – elsősorban személyzeti költségekről szóló – szerződés közül hat az ellenőrzés idejére megvalósította a legtöbb várt eredményt. Két szerződés ezt csak részben, egy pedig egyáltalán nem tette meg. Öt szerződés esetében a késedelmes megvalósítás miatt nem tudtuk értékelni azok eredményességét. Ráadásul a szerződéskötési késedelmek, a visszamenőleges finanszírozás és az elért eredményekkel kapcsolatos információk szórványos volta akadályozták az uniós támogatás megvalósítását. Az ellenőrzött időszakban a finanszírozási eszközöket nem mindig használták koherens módon.

VI

E jelentés észrevételei alapján a Számvevőszék a következő ajánlásokat teszi:

1. a Bizottság és az EKSZ ösztönözze az AU APSA iránti felelősségvállalását, hogy az pénzügyileg függetlenül működhessen, és az uniós támogatást a működési költségek támogatása helyett inkább kapacitásépítési intézkedésekre összpontosítsa;
2. a Bizottság gondoskodjon következetesen a fellépések eredményközpontúságáról, csökkentse a szerződéskötési késedelmeket és a visszamenőleges finanszírozást, javítsa a monitoringot, és használja koherens módon a finanszírozási eszközöket.

Bevezetés

Az APSA

01

Az Afrikai Béke- és Biztonsági Szervezet (APSA) olyan intézmények, jogszabályok és eljárások együttese, amelyek célja az afrikai kontinensen a konfliktusok megelőzése, illetve a béke és a biztonság előmozdítása. Az APSA jogalapját az Afrikai Unió (AU) alapokmánya¹ határozza meg. Felépítését, célkitűzéseit és elveit az Afrikai Unió Béke- és Biztonsági Tanácsának létrehozásáról szóló, az AU tagállamai által 2002-ben elfogadott jegyzőkönyv állapítja meg. Az APSA-ban tíz olyan afrikai szubregionális szervezet (SRO) is szerepet játszik, amelyet tagállamai felhatalmaztak a béke és a biztonság területén történő fellépésre. Ezek közül nyolc regionális gazdasági közösség (REC), kettő pedig konfliktusmegelőzéssel, -kezeléssel és -rendezéssel foglalkozó regionális mechanizmus (RM)². Az említett szervezetek és az AU között az APSA keretében zajló együttműködésre a szubszidiaritás és a komplementaritás elve vonatkozik³.

02

Az APSA középpontjában a Béke- és Biztonsági Tanács áll, amelyet az AU tagállamai „a konfliktusok megelőzésével, kezelésével és megoldásával foglalkozó, állandó döntéshozatali szervként” hoztak létre. A Béke- és Biztonsági Tanácsot az Afrikai Unió Bizottsága, egy Bölcsek Testülete, egy kontinentális korai előrejelző rendszer, egy afrikai készenléti haderő és egy békealap támogatja⁴ (1. ábra).

03

Az APSA célja az, hogy biztosítsa a kereteket és az eszközöket ahhoz, hogy az AU és a szubregionális szervezetek aktív szerepet játszhassanak a különböző okokra visszavezethető afrikai konfliktusok megelőzésében és megoldásában (1. háttérmagyarázat).

04

Az AU és a szubregionális szervezetek az Afrikában 2016 folyamán zajló 67 erőszakos konfliktusból 28 (42%) esetében avatkoztak be az APSA keretében. A beavatkozások diplomáciai, békeközvetítési és béketámogatási műveletek – vagy ezek kombinációjának – formáját öltötték. E 28 beavatkozás értékelése arra utalt, hogy ezek közül 21 legalább részben sikeres volt a konfliktusok megakadályozásában vagy deeszkalálásában⁷ (2. háttérmagyarázat).

05

Az AU tagállamai létrehozták az Afrikai Békealapot, hogy finanszírozást biztosítsanak az AU béketámogatási misszióihoz, valamint a békével és a biztonsággal kapcsolatos műveleti tevékenységeihez⁸. Az Alap finanszírozását elsősorban az AU költségvetéséből tervezték megoldani, de más forrásokból származó önkéntes hozzájárulások formájában további finanszírozásra is lehetőség nyílt. Ugyanakkor az afrikai államoknak kevesebb mint fele fizette be hozzájárulását idejében és hiánytalanul az AU költségvetésébe⁹, ami a 2011 és 2015 közötti időszakban 33%-os hiányhoz vezetett¹⁰. Ezáltal az AU költségvetésének jelentős hányadát¹¹ (2017-ben 54%-ot¹²) adományozók biztosítják.

06

Emellett az Afrikai Unió költségvetésének csak kis részét fizetik be az Afrikai Békealapba. Az AU tagállamai megállapodtak abban, hogy az Afrikai Békealap finanszírozását 2014-re az AU szokásos költségvetésének 12%-ára növelik. Ennek ellenére a kifizetett összeg 2016-ban a szokásos költségvetés 7%-át tette ki (vagyis kevesebb mint 6 millió eurót)¹³.

07

Az AU és a szubregionális szervezetek ütemtervekkel szabtak irányt az APSA fejlődésének. 2015 decemberében fogadták el az APSA jelenlegi, a 2016 és 2020 közötti időszakra vonatkozó ütemtervét, amely öt stratégiai prioritást tartalmaz: konfliktusmegelőzés, válság- és konfliktuskezelés, konfliktus utáni újjáépítés és békeépítés, stratégiai biztonsági kérdések¹⁴, valamint koordináció és partnerségek az APSA keretén belül.

Az APSA-nak nyújtott uniós támogatás

08

Az Európai Unió az afrikai kontinens békéjét és biztonságát egyik legfontosabb prioritásaként határozta meg, és 1996-ban meghatározta az e téren alkalmazandó koncepciójának alapelveit¹⁵. Több magas szintű konfliktusmegelőzési és biztonsági stratégiában – legutóbb a 2016. évi globális stratégiájában¹⁶ – is megismételte az EU ezeket az elveket és azt, hogy érdeke fűződik a béke és a biztonság támogatásához az afrikai kontinensen¹⁷. Az AU és az EU 2007-ben indította el az EU–Afrika közös stratégiát (JAES), amely keretet biztosít az együttműködés és a szakpolitikai párbeszéd számára, valamint kiemelte a béke és a biztonság jelentőségét mindkét unió számára. A stratégia cselekvési tervei prioritásként kezelik az APSA működőképességének biztosítását.

09

Az EU az APSA fejlesztéséhez az Európai Fejlesztési Alap (EFA) útján nyújt pénzügyi támogatást¹⁸. Az EFA-támogatás elsődleges csatornája az EU által 2003-ben létrehozott Afrikai Békekeret (APF)¹⁹, valamint a regionális indikatív programok (RIP)²⁰. Afrikában a 2014 és 2020 közötti EFA-időszakban három regionális indikatív program működött, amelyek a Nyugat-Afrika, Közép-Afrika és Kelet-/Dél-Afrika/Indiai-óceán régiókat fedték le. Az Afrikai Békekeret és a regionális indikatív programok keretében a béke és a biztonság területére a jelenlegi időszakra előirányzott összeg nagyjából megkétszereződött az előző időszakhoz képest (2. ábra). A finanszírozás legnagyobb részét (kb. 80%-át) béketámogatási műveletek – például az Afrikai Unió szomáliai missziója – finanszírozására használták fel.

10

Az Afrikai Békekeret és a regionális indikatív programok útján 2014 és 2020 között a béke és a biztonság területének juttatott teljes finanszírozás kb. 14%-át, vagyis évente átlagosan 50 millió eurót különítenek el az APSA végrehajtására. Ez 150%-os emelkedést jelent az előző programozási időszakhoz viszonyítva. Az EU becslése szerint az APSA támogatása – különösen azáltal, hogy megerősíti az AU és a szubregionális szervezetek képességét a kontinensen felmerülő konfliktusok megelőzésére és megoldására – csökkentheti a költséges, évente akár 720 millió eurót²¹ is felemésztő béketámogatási műveletek finanszírozási szükségletét. Ugyanakkor az APSA számára a regionális indikatív programok keretében juttatott összeg a hatszorosára növekedett, ami azt tükrözi, hogy az EU egyre inkább szubregionális szinten összpontosít a konfliktusmegelőzésre és a közvetítésre (3. ábra).

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

11

Ellenőrzésünk során az Európai Unió által az APSA számára juttatott támogatás eredményességét vizsgáltuk meg. Ennek érdekében három alkérdést kívántunk megválaszolni:

1. Az APSA számára juttatott uniós támogatást megfelelően tervezték-e meg és az célirányos volt-e?
2. Az APSA számára juttatott uniós támogatás hozzájárult-e fenntartható eredmények eléréséhez?
3. Az APSA számára juttatott uniós támogatást megfelelően hajtották-e végre?

12

Az ellenőrzés hatóköre az EFA-ból az Afrikai Békekeret (APF) és a regionális indikatív programok (RIP) útján teljesített kiadásokra terjedt ki. A 2014-ben, illetve az után nyújtott európai uniós támogatásokat vizsgáltuk, de korábbi tevékenységekről készített vizsgálatokra és értékelésekre is hivatkozunk, ha ilyenek rendelkezésre állnak és relevánsak. A Bizottság által a 2014 és 2016 közötti időszakban megkötött (102,5 millió euró összértékű) 14 szerződés mindegyikét ellenőriztük. Ezek közül kilencet az Afrikai Békekeretből, négyet a nyugat-afrikai, egyet pedig a közép-afrikai regionális indikatív programból finanszíroztak²². A legnagyobb értékű szerződéseket az AU-val írták alá: ilyenek voltak például az AU Bizottsága békével és biztonsággal foglalkozó részlegénél és az AU kapcsolattartó irodáinál dolgozó alkalmazottak munkabérének finanszírozására irányuló közös finanszírozási intézkedések. Regionális szervezetekkel, például a Nyugat-Afrikai Államok Gazdasági Közösségével (ECOWAS) és a Közép-afrikai Államok Gazdasági Közösségével (ECCAS) is aláírtak szerződéseket. Az I. melléklet a támogatott szervezetek szerinti bontásban mutatja be a finanszírozást.

13

Ellenőrzésünkből kizártunk a béketámogató műveleteket, mivel ez a kiadás elsősorban a katonáknak kifizetett juttatások visszatérítésére irányul, nem pedig az APSA támogatására. Nem ellenőriztük az Afrikában a békét és a biztonságot finanszírozó egyéb uniós eszközöket, mivel az ellenőrzés alá vont időszakban a tevékenységek egyike sem kapcsolódott közvetlenül az APSA-hoz.

14

Ellenőrzésünkre 2017 januárja és novembere között került sor. Bizonyítékot a dokumentumok áttekintése, valamint az Európai Külügyi Szolgálattal, a Bizottsággal és az érdekelt felekkel, például más adományozókkal és az uniós támogatás kedvezményezettjeivel (az AU-val és a szubregionális szervezetekkel) készített interjúk útján gyűjtöttünk. Felkerestük az Afrikai Unió Bizottságát, az ECOWAS-t és az ECCAS-t.

Észrevételek

Az uniós támogatás továbbra is a működési költségekre összpontosít

15

Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy az APSA-nak jelenleg nyújtott és a jövőben nyújtandó uniós támogatásra vonatkozott-e egyértelmű stratégia. Értékeljük, hogy az uniós támogatás figyelembe vette-e az APSA igényeit, és hogy az hogyan igazodott az APSA előtt álló aktuális és jövőbeli problémákhoz.

Az APSA-nak nyújtott uniós támogatást keretstratégia alapján dolgozták ki

16

Az EU értékelte az afrikai kontinens béke- és biztonsági helyzetét, és kidolgozott egy, az uniós támogatás alapjául szolgáló koncepciót. Felismerve a mind az Afrikai Unió (AU), mind az afrikai szubregionális szervezetek (SRO) által a béke és a biztonság terén játszott fontos szerepet, az EU mindkét szinttel kapcsolatot létesített. A békét és a biztonságot érintő új fenyegetések megjelenése nyomán az EU felülvizsgálta és naprakésszé tette stratégiáit (8. bekezdés).

17

Az EU e keretstratégiával összhangban politikai és pénzügyi támogatást nyújtott az AU-nak és a szubregionális szervezeteknek, többek között az APSA fejlesztése céljából. Támogatta az AU és a szubregionális szervezetek egymást követő ütemterveinek elkészítését, amelyekben az APSA végrehajtására vonatkozó tervek is szerepeltek²³. Az Európai Unió támogatta továbbá az APSA rendszeres értékeléseit. Ennek nyomán az APSA (APSA-értékelések formájában) rendszeres visszajelzést, valamint (APSA-ütemtervek formájában) további fejlesztési iránymutatást kapott. Az ütemtervek az adományozók koordinációjához is keretként szolgáltak. Ugyanakkor az APF 2017. évi értékelése hiányosságokat mutatott ki a legutóbbi APSA-ütemterv kapcsán. Úgy ítélték meg, hogy az ütemterv túl bonyolult ahhoz, hogy használható legyen, hiányzik belőle az átfogó perspektíva, és az AU Bizottsága egyelőre nem vállalt érte tényleges felelősséget²⁴.

18

Az EU mind az AU szintjén, mind regionális szinten létrehozta a politikai párbeszéd mechanizmusait. A békét és a biztonságot érintő kérdésekre, többek között az APSA végrehajtására vonatkozó politikai és szakpolitikai párbeszédre a 2007-ben létrehozott JAES keretében az AU-val folytatott rendszeres megbeszélések alkalmával került sor. Ugyanakkor nem volt eléggé egyértelmű az AU és az egyes szubregionális szervezetek közötti felelősségmegosztásra vonatkozó stratégia, különösen a szubszidiaritás kapcsán (34. bekezdés).

19

Az EU által a regionális szervezetekkel való párbeszéd céljából létrehozott mechanizmusok kevésbé működtek gördülékenyen. Például az ECOWAS esetében rendszertelenül került sor a miniszteri szintű megbeszélésekre (ezeket 2017-ben megtartották, 2016-ban azonban az erőfeszítések ellenére nem). Más esetekben bonyolult volt a szakpolitikai párbeszéd (például az intézményi reformok hiánya, a regionális integráció nagyon lassú alakulása, illetve a többi fél javaslatokra és megkeresésekre való válaszadásának lassúsága miatt). A párbeszédet javítani, fokozni és konszolidálni kellett, például a Száhelre és a Guineai-öbölre vonatkozó európai uniós szubregionális stratégiák tekintetében. A párbeszéd alkalmanként azért volt nehéz, mert a szervezeteknek (például az ECCAS-nak) nem állt rendelkezésére elegendő igazgatási kapacitás.

Az APSA finanszírozása az adományozók hozzájárulásaitól függ

20

Mivel az AU tagállamai nem fizetik be maradéktalanul hozzájárulásaikat az AU költségvetésébe (5. bekezdés), illetve a Békealapba (6. bekezdés), az APSA alulfinanszírozott. A problémára a legutóbbi APSA-ütemterv is rávilágított: „Az APSA számára – az AU Állam- és Kormányfői Közgyűlésének több határozata, illetve a PSC létrehozása során hozott rendelkezések ellenére – továbbra is gondot jelent hogy az AUC és a regionális gazdasági közösségek, illetve a regionális mechanizmusok nem vállalják érte a pénzügyi felelősséget, ezért nagymértékben függ az adományozóktól”²⁵. A szakértők azt is hangsúlyozták, hogy nem várható el, hogy Afrika felelősséget vállaljon a kontinens békéjével és biztonságával kapcsolatos menetrendért, amíg ez a menetrend nem válik pénzügyileg függetlenné²⁶.

21

Elismerve az adományozóktól való függés miatti problémákat, az AU tagállamai 2016 júliusában úgy határoztak, hogy új mechanizmust hoznak létre az AU működési költségvetésének és a Békealapnak a finanszírozására²⁷. Az EU támogatja ezt a kezdeményezést, amelynek lényege, hogy 2017-től kezdve minden Afrikába behozott, érintett termékre 0,2% illetéket vetnek ki. 2018 januárjáig 14 tagállam kezdte meg az illeték beszedését²⁸, a Békealap megkezdte működését, és kormányzati struktúrával rendelkezett. Az AU 2017-ben felkérte az Európai Uniót, hogy csatlakozzon a Békealap igazgatóságához.

22

Az ellenőrzés időpontjában még túl korai lett volna értékelni az új rendszer eredményességét. Ráadásul az illeték nem oldja meg a külön mechanizmusok alapján támogatott szubregionális szervezeteket érintő finanszírozási nehézségeket, például az ECCAS jelentős finanszírozási hiányát²⁹. Emellett bizonyos afrikai államoknak adott esetben választaniuk kell, hogy szűkös forrásaikat az AU vagy a szubregionális szervezetek finanszírozására használják³⁰.

Az Európai Unió működési költségeket finanszírozott, és nem tervezte a támogatás átszervezését

23

Az ellenőrzés alá vont időszakban az APSA számára juttatott uniós finanszírozás legnagyobb részét működési költségekre, például személyzeti kiadásokra fordították (4. ábra). Az EU a támogatás korai éveiben (2010 óta) az új struktúra működőképessé tételének fontosságával indokolta a működési költségek támogatását. Ám majdnem hét év elteltével az uniós támogatás továbbra is elsősorban az alapvető működési költségekre irányul. Ez felvetheti annak kockázatát, hogy az APSA függővé válik az adományozók támogatásától, mivel minél hosszabb időn át nyújtanak segélyt, és minél nagyobb az adományozók általi finanszírozás aránya, annál erősebben függ az adott projekt a támogatástól³¹.

24

Arra számítottunk, hogy az EU hosszú távú tervet készített annak demonstrálására, hogy idővel hogyan alakul, majd szűnik meg fokozatosan a támogatás nyújtása. Nem találtunk azonban bizonyítékot, hogy erre sor került volna. Az EU ráadásul nem állapodott meg az AU-val és a szubregionális szervezetekkel arról, hogy fokozatosan hogyan igazítja ki az általa nyújtott támogatás összegét, és hogyan csoportosítja át a forrásokat úgy, hogy a hosszú távú kapacitások fejlesztése érdekében többet irányozzon elő a kapacitásépítésre (például konfliktusmegelőzésre, az eredményes reagálásra és a konfliktus utáni újjáépítésre) és a stratégiai támogató intézkedésekre (például szervezeti és működési reformokra, a rendszerek fejlesztésére, konkrét szakismeretek és képzés biztosítására stb.).

25

Az EU nem rendelkezett az általa nyújtott támogatás bizonyos feltételek teljesítéséhez kötéséről sem, például arra vonatkozóan, hogy az AU vagy a szubregionális szervezetek folytassák a korábban az EU által támogatott kezdeményezések finanszírozását. Egy olyan szerződésben, ahol a szóban forgó rendelkezés része volt a finanszírozási megállapodásnak, az érintett szubregionális szervezet nem tartotta tiszteletben a megállapodást, és nem folytatta a korábban az EFA által finanszírozott álláshelyek finanszírozását (3. háttérmagyarázat).

26

Arra számítottunk továbbá, hogy a szerződések rendelkeznek az általános finanszírozás csökkentéséről, valamint arról is, hogy a működéshez szükséges alkalmazottak támogatása helyett fokozatosan a szakértelemmel rendelkező alkalmazottak finanszírozása kapjon nagyobb hangsúlyt. Ha az AU és a szubregionális szervezetek átvállalják a mindennapi működési költségeket³², az EU a továbbiakban arra összpontosíthatna, hogy hozzáadott értéket teremtsen a – például a konfliktusmegelőzés és a konfliktusmegoldás terén – szakképzettséggel rendelkező alkalmazottak finanszírozásával. Az általunk ellenőrzött szerződések többségénél nem ez volt a helyzet. Ugyanakkor a 4. háttérmagyarázatban példát láthatunk e megközelítés sikerére is.

Az uniós támogatás elosztásakor nem állapítanak meg megfelelő prioritásokat

27

Az európai uniós polgárokat az afrikai konfliktusok miatt fenyegető kockázatok tudatában (terrorcselekmények, tömegpusztító fegyverek elérhetősége és szervezett bűnözés) az EU az ilyen konfliktusok bekövetkeztének megakadályozása és – bekövetkezésük esetén – megoldása felé kezdte átirányítani a támogatását³⁵. A segélyhatékonyságról szóló párizsi nyilatkozattal³⁶ és a JAES-ben megállapított elvekkel összhangban az EU általánosságban az AU és a szubregionális szervezetek által az APSA ütemtervében megfogalmazott igényeknek megfelelően nyújtott támogatást az APSA számára. Ám az igényeket nagyon nagy vonalakban, a prioritásokat pedig nem elég konkrétan és egyértelműen határozták meg.

28

Az EKSZ és a Bizottság nem határozott meg konkrét uniós finanszírozási prioritásokat, illetve nem dolgozott ki iránymutatásokat arra nézve, hogyan kell erőforrásokat rendelni az APSA különféle elemeihez. A Bizottság és az EKSZ ugyanakkor ellenőrizte az AU-tól és a szubregionális szervezetektől kapott finanszírozási javaslatokat, az EU Tanácsának Politikai és Biztonsági Bizottsága pedig értékelte a finanszírozás nyújtásának „politikai helyénvalóságát”. A II. melléklet az Afrikai Békekeret döntéshozatali eljárását szemlélteti példával.

29

Elemeztük a tizennégy ellenőrzött szerződést annak megállapítása érdekében, hogy azok miként tükrözték az APSA számára meghatározott prioritásokat. Azt állapítottuk meg, hogy a finanszírozást nyolc esetben olyan módon szerepeltették a szerződéses költségvetésben, hogy kideríthetetlen volt, mennyi pénzt irányoztak elő az APSA egyes pillérei vagy prioritásai számára. Azt is megállapítottuk, hogy az egyes szerződések egyidejűleg számos prioritásra irányultak: a tizennégy szerződésből tizenegyben az APSA öt stratégiai prioritása közül legalább négy szerepelt (III. melléklet).

A regionális szervezeteknek juttatott források emelésével járó kockázatok

30

Az EU a legutolsó programozási időszakban úgy határozott, hogy az APSA-nak juttatott teljes finanszírozást nagyobb arányban biztosítja a regionális indikatív programokon keresztül (10. bekezdés). A cél az volt, hogy a szubszidiaritás elvének megfelelően a szubregionális szervezetek nagyobb szerephez jussanak a döntéshozatalban. Ez azt is lehetővé teszi, hogy a szubregionális szervezetek közvetlenül együttműködjenek az Európai Unióval, ezáltal elkerülve az amiatti késedelmeket, hogy az APSA támogatási programjának finanszírozását az AU koordinálja. Megállapítottuk, hogy ez a változás kockázatokat hordoz.

1. A szubregionális szervezeteknek ellenőrzésünk idején nem volt elegendő olyan alkalmazottja, aki rendelkezett volna a kiegészítő finanszírozás eredményes kezeléséhez szükséges készségekkel.
2. A regionális intézményi keret igen összetett. Tíz szubregionális szervezet rendelkezik megbízatással a béke és a biztonság terén, és ezek tagsága átfedi egymást. Az AU államai átlagosan legalább két, egyes államok pedig akár négy szubregionális szervezetnek is tagjai. Egyértelműség híján bizonyos afrikai államok nem szívesen vállalnak elkötelezettséget szubregionális szervezeteik iránt, ami kapacitáshiányhoz vezet. Az Európai Bizottság e bonyolult regionális keret kezelését illetően azt a stratégiát választotta, hogy minden egyes régióban egy-egy közös regionális indikatív programot támogat – így jelenleg három regionális indikatív program keretében finanszíroz szubregionális szervezeteket.
3. A béke és a biztonság terén megbízatással rendelkező tíz szubregionális szervezet közül négyre nem vonatkozik regionális indikatív program, a négyből kettő pedig továbbra is finanszírozást kap az APF keretében. Ezenfelül az európai uniós Szükséghelyzeti Alap Afrikáért is finanszíroz kapacitásépítő intézkedéseket egy szubregionális szervezet (a Kormányközi Fejlesztési Hatóság), valamint az APSA keretén kívüli szervezetek (például a Száheli G5³⁷) esetében. Ez veszélyeztetheti az uniós finanszírozási megközelítés koherenciáját.
4. Felmerül annak kockázata, hogy az AU szerepének mérséklése meggyengítheti az APSA-nak juttatott uniós támogatás átfogó koherenciáját és koordinálását.
5. Bár a regionális indikatív programok keretében a békével és a biztonsággal kapcsolatos intézkedések számára juttatott összegek jelentős mértékben emelkedtek, az érintett regionális európai uniós képviseletek alkalmazottainak száma nem növekedett ennek megfelelően. Nem voltak például katonai szakértők az ECOWAS-hoz és az ECCAS-hoz delegált küldöttségek alkalmazottai között, ezért ezek a küldöttségek az európai uniós tagállamok nagykövetségei által biztosított katonai szakértelemre hagyatkoztak.

Az APSA az uniós támogatás ellenére számos problémával küzd, működése pedig a folyamatos külső támogatástól függ

31

Ebben a szakaszban azt vizsgáljuk, hogy az uniós támogatás hozzájárult-e az eredmények megvalósításához. Megvizsgáljuk, hogy az EU által finanszírozott szerződések révén biztosított támogatás mennyiben felelt meg az azokban meghatározott célkitűzéseknek. Megvizsgáljuk továbbá az APSA különféle alkotóelemeivel kapcsolatos problémákat. Végül pedig azt értékeljük, hogy az EKSZ és a Bizottság meghatározta és kezelte-e az uniós támogatás eredményeinek fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatokat.

Az ellenőrzés idejéig a szerződések felét valósították meg

32

Tizennégy uniós támogatási szerződést ellenőriztünk. Hat, elsősorban személyzeti költségekről szóló szerződés az ellenőrzés idejére nagyjából megvalósította a tervezett átfogó eredményeket. Annak megítéléséhez azonban nem állt rendelkezésünkre elegendő információ, hogy az egyedi eredményeket elérték-e (59. és 60. bekezdés). Két további szerződés részlegesen valósította meg az eredményeket, egy szerződés pedig egyértelműen nem hozta meg a várt eredményt. A késedelmes megvalósítás miatt öt esetben nem tudtuk értékelni, hogy a szerződés elérte-e a várt eredményeket vagy sem (53. bekezdés és IV. melléklet).

Az APSA számos problémával néz szembe

33

Az érdekelt felek és az adományozók nagy elvárásokat támasztanak az APSA-val szemben. Az értékelések³⁸ szerint az AU és a szubregionális szervezetek fontos szerepet játszanak az afrikai konfliktusok kezelésében. Az APSA képes lenne arra, hogy eredményes keretet biztosítson Afrikában a béke és a biztonság előmozdításához, azonban több összetett problémával néz szembe, és további fejlesztéseket igényel a kapacitásai, az eszközei és általában a működése terén.

34

Az APSA előtt többek között az alábbi kihívások állnak:

1. meg kell erősíteni a legfontosabb érintett szervek (az AU és a szubregionális szervezetek) pénzügyi és intézményi kapacitását;
2. konkrét lépésekre van szükség a politikai szándék hiányának leküzdéséhez annak érdekében, hogy bizonyos problémákat és válságokat kezelni lehessen³⁹;
3. nem áll rendelkezésre mechanizmus a döntések végrehajtására;
4. megfelelőbb együttműködés szükséges a különféle szervek és intézmények között;
5. egyértelműsíteni kell az AU és a szubregionális szervezetek közötti viszonyt, különösen a szubszidiaritás tekintetében⁴⁰;
6. megfelelőbb koordinációt kellene biztosítani a hasonló célt szolgáló egyéb kezdeményezésekkel, például az afrikai kormányzási struktúrával⁴¹.

35

Az Afrikai Békealap nem fedezte az APSA működési költségét a terveknek megfelelően (5. és 6. bekezdés). A legtöbb uniós támogatás ezért az APSA működési költségeit finanszírozta. A 36–47. bekezdés azokat a kihívásokat ismerteti, amelyek az APSA alkotóelemeinek működését és az uniós támogatás hozzájárulását érintik.

Béke- és Biztonsági Tanács

36

A Béke- és Biztonsági Tanács az APSA legfőbb döntéshozatali szerve, amely több fontos kérdésben is állást foglalt, elítélte az államcsínyeket és szankciókat írt elő. Hozzájárult a konfliktusok megoldásához is, például Burundiban, Maliban és Szomáliában⁴².

37

A PSC ugyanakkor kihívásokkal néz szembe, és továbbra is különféle problémák befolyásolják a működését. Például az Afrikai Unió Államfőinek Közgyűlése gyakran nem tartja be azt a PSC jegyzőkönyvében rögzített alapelvet, miszerint ellenőrizni kell, hogy a PSC jövőbeli tagjelöltjei megfelelnek-e bizonyos kritériumoknak. A tanácsban olyan országok is helyet kaptak, amelyek arról híresültek el, hogy nyíltan semmibe veszik az AU határozatait, illetve alkotmányellenes magatartást tanúsítanak. Ez aláássa a PSC határozatainak minőségét és eredményességét. A PSC amiatt is problémákkal szembesült, hogy nagy súlyt fektet az egyhangú döntéshozatalra. Ráadásul egyes államok vonakodnak állást foglalni olyan kérdésekben, amelyek véleményük szerint nem tartoznak az érdekkörükbe, illetve gyakran nem kívánnak nyíltan konfrontálódni egy másik tagállammal⁴³.

Az Afrikai Unió Bizottsága (AUC)

38

Az AU Bizottsága végrehajtja a PSC határozatait, békével és biztonsággal foglalkozó részlege (PSD) pedig támogatja az APSA további pilléreit és más, békével és biztonsággal kapcsolatos programokat, például a határvonalak kijelölését, illetve a kézi- és könnyűfegyverekre vonatkozó stratégiát. A PSD emellett koordinálja az AU és a szubregionális szervezetek között a békével és a biztonsággal kapcsolatos kérdésekben fennálló kapcsolatokat is.

39

A PSD fontos szerepet játszik az APSA működésében, ám mivel az AU nem biztosított elegendő finanszírozást, álláshelyeinek kétharmada betöltetlen. Az EU, az AU és más nemzetközi partnerek 2010-ben erre közös finanszírozási mechanizmus létrehozásával reagáltak, amelyet „közös finanszírozási megállapodás”-nak (JFA) neveztek el⁴⁴. Ez a PSD 172 további „ideiglenes” alkalmazottjának bérköltségét fedezte (5. ábra). Habár nem minden álláshelyet töltöttek be, a további alkalmazottak lehetővé tették a PSD működésének folytatását⁴⁵.

5. ábra

Az AU Bizottsága békével és biztonsággal foglalkozó részlegének betöltött és betöltetlen álláshelyei

Szerződés típusa	Betöltött álláshelyek	Betöltetlen álláshelyek	Összesen	Észrevételek
Az AU rendes költségvetése	25	42	67	Felvételi folyamat a legfontosabb álláshelyek esetében, kezdődátum: 2016. 4. negyedév
Rövid távon (JFA)	137	35	172	12 álláshelyre a felvétel folyamatban
Kirendelés	12		12	Becslés, 2017. március
Összesen	174	77	251

Forrás: A 11. irányítóbizottsági ülés jegyzőkönyve (2017. április) (tárgy: közös finanszírozási megállapodás az AUC béke- és biztonsági programmal foglalkozó munkatársainak alkalmazásához folyósított támogatásról) és a PSD személyzeti áttekintése (2016. július).

40

A PSD alkalmazottai között csak néhány olyan szakember van, aki az afrikai kontinens békével és biztonsággal kapcsolatos alapvető problémáival foglalkozik. A 6. ábra az alkalmazottak típusát és 2016. évi finanszírozásuk módját ismerteti. Az alkalmazottak legfontosabb feladata az APSA 2016–2020. évi átfogó ütemtervének – 5 stratégiai prioritás, 32 egyedi célkitűzés és 116 eredmény – teljesítése. Ez egyrészt azért nehéz feladat, mert az előirányzott források összege elégtelen, másrészt mivel az alkalmazottak felvételekor „rövid távú” szerződéseket alkalmaznak (57. bekezdés).

6. ábra

Finanszírozási források az AU Bizottsága békével és biztonsággal foglalkozó részlegének álláshelyeihez

Álláshelyek megoszlása hivatal/egység szerint	JFA		Az AU rendes költségvetése		Összesen
	Általános szolgáltatás	Szakmai	Általános szolgáltatás	Szakmai
A biztos hivatala	2	2	1	2	7
Az igazgató hivatala, ideértve az AU kapcsolattartó irodáit a REC/RM-eknél	9	10	3	1	23
Konfliktusmegelőzési és Korai Előrejelző Osztály	6	15	7	6	34
Válságkezelési és Konfliktus Utáni Újjáépítéssel Foglalkozó Osztály	4	8	1	18	31
Béketámogató Műveletek Osztálya	3	32	6	12	53
Védelmi és Biztonsági Osztály	2	6	1	3	12
A PSC titkársága	2	6	1	2	11
Projektirányítási csoport	2	9	1	2	14
A Béke és Biztonság Finanszírozásával Foglalkozó Osztály	10	14	–	–	24
Egyéb (Iktatási Osztály, HR, Belső Ellenőrzés stb.)	20	10	N/A – szervezeti egységek közötti
Összesen	60	112	21	46	239

Forrás: A 11. irányítóbizottsági ülés jegyzőkönyve (2017. április) (tárgy: közös finanszírozási megállapodás az AUC béke- és biztonsági programmal foglalkozó munkatársainak alkalmazásához folyósított támogatásról) és a PSD személyzeti áttekintése (2016. július).

41

Az AU Bizottságán keresztül az EU és más adományozók az AU kapcsolattartó irodai hálózatának támogatására is folyósítanak közös finanszírozást; ezek az irodák 14 konfliktus sújtotta és konfliktust követő helyzetben lévő országban működnek. Az AU kapcsolattartó irodáinak finanszírozásához való éves európai uniós hozzájárulás megközelítőleg 3,5 millió eurót tesz ki (az éves költségvetés kb. 25%-a). A hálózatnak kb. 200 alkalmazottja van, és ezen belül magas (kb. 70:30) a kiegészítő alkalmazottaknak az operatív személyzethez viszonyított aránya. A PSC határozza meg a kapcsolattartó irodák feladatkörét, amely a kialakuló válságok nyomon követésétől a megelőző diplomácián és a válságkezelésen át a konfliktus utáni helyreállításig terjed. Az irodák az AU helyszíni képviseletei, és elsősorban politikai szerepük van⁴⁶.

42

Egy nemrég készült, az EU által finanszírozott értékelés⁴⁷ arra mutatott rá, hogy az AU kapcsolattartó irodái konstruktív és jelentős szerepet játszottak Mali, a Közép-Afrikai Köztársaság, Szudán, Dél-Szudán, a Comore-szigetek, Bissau-Guinea és Madagaszkár válsághelyzeteiben. Ugyanakkor azt is megállapította, hogy az elégtelen finanszírozás és a személyzeti problémák miatt a működés nem hatékony. Az értékelés szerint a kapcsolattartó irodák hatása „vegyes”, munkájuk ugyanakkor „észszerű mértékben hozzájárult a békéhez és a biztonsághoz”. A Világbéke Alapítvány nemrég készült jelentése hasonlóképpen arra a következtetésre jutott, hogy a kapcsolattartó irodák „fontosak, és ezeket továbbra is támogatni kell”⁴⁸.

A Bölcsek Testülete

43

A PSC jegyzőkönyve a Bölcsek Testületét öt köztiszteletben álló afrikai személyiségből álló, tanácsadó szervként hozta létre. Szerepe az, hogy törekedjen a konfliktusmegelőzésre, amelyet többek között szakmai műhelyek és magas szintű kötetlen zártkörű megbeszélések összehívásával hajtott végre. A testület tevékenységét a választás előtti missziókra és a békeközvetítési munkára is kiterjesztették⁴⁹. A testület erőforrásait a növekvő munkateher ellenére nem növelték. A testület titkársága például egyetlen politikai elemzőt alkalmaz, akinek a munkabérét az EU a JFA keretében támogatja. A testület koordinációs problémákkal is szembesült a PSC és a konfliktusmegelőzéssel és konfliktusmegoldással megbízott más szervek vonatkozásában.

Kontinentális korai előrejelző rendszer (CEWS)

44

A kontinentális korai előrejelző rendszer (CEWS) olyan rendszer, amelyet a konfliktusok előrejelzése és megakadályozása céljából az adatok összegyűjtésére és elemzésére használnak. Az EU technikai és pénzügyi támogatást nyújtott ennek létrehozásához, és továbbra is finanszírozza a működési költségeket a JFA bérszerződései és az APSA támogatási programja szerinti szerződések keretében, amelyek ellenőrzésünk tárgyát képezték (IV. melléklet).

45

Az APSA 2015. évi hatásvizsgálati jelentése arra a következtetésre jutott, hogy a CEWS „technikailag működőképes”, és megállapította, hogy jelentős előrelépésre került sor a szubregionális szervezetek és az AU közötti együttműködés területén a korai előrejelzést illetően⁵⁰. A rendszer eredményességét bizonyos tényezők azonban korlátozzák.

1. Az APSA ütemterve rámutat arra, hogy kezelni kell a regionális korai előrejelző rendszerek funkcionális különbségeit, valamint javítani kell a központi, a regionális és az országos rendszerek közötti kapcsolatokat⁵¹.
2. A Béke- és Biztonsági Tanács hangsúlyozta, hogy „tartósan eltérés mutatkozik a korai előrejelzés és a korai reagálás között”⁵², és arra a következtetésre jutott, hogy az AU tagállamai gyakran nem szentelnek figyelmet a jövőbeli válságok korai előjeleinek, ezáltal pedig veszélyeztetik a tanács konfliktusmegelőző kapacitását, ami gyakran konfliktusokat eredményez⁵³.

Afrikai készenléti haderő (ASF)

46

Az afrikai készenléti haderő (ASF) multidiszciplináris tartalék haderő, amelynek célja, hogy az AU Közgyűlése és a PSC gyorsan bevethesse a konfliktus sújtotta területeken. Katonai, rendőri és polgári egységekből áll⁵⁴. Az uniós támogatás az afrikai készenléti haderő és regionális alkotóelemei kapacitásának javítását finanszírozta az Afrikai Békekeret és a regionális indikatív programok keretében. A támogatás személyzeti költségekre és műveleti tevékenységekre (a tervezés és a logisztika fejlesztése, szakpolitikai fejlesztés, valamint a rendőrségi és a civil alkotóelemek megerősítése), továbbá informatikai infrastruktúra beszerzésére (C3IS) irányult (IV. melléklet: a szerződések listája). Az EU emellett kiképzést nyújtott a készenléti haderők számára, beleértve a terepgyakorlatokhoz biztosított támogatást (AMANI AFRICA II támogatási program).

47

Az AU az ellenőrzés időpontjáig még nem vetette be az ASF-et. Az általunk megkérdezett érdekelt felek kétségbe vonták az ASF működőképességének mértékét, és a következőkre mutattak rá:

1. az ASF irányítási, ellenőrzési, kommunikációs és információs rendszere még nem működik (6. háttérmagyarázat);
2. az ASF-nek logisztikai korlátok – például elégtelen stratégiai légi szállítási képesség – miatt nincs kapacitása az egységek gyors bevetésére;
3. a nyelvi és kulturális problémák csökkenthetik a több régióra kiterjedő bevetés eredményességét.

Az eredmények fenntarthatóságát érintő veszélyek

48

Az APSA kapacitásépítése során elért eredmények fenntarthatóságát érintő legfontosabb kockázatok az AU és a szubregionális szervezetek elégtelen pénzügyi, intézményi és műveleti kapacitására, valamint több AU-tagállam részéről a politikai kötelezettségvállalás hiányára vezethetők vissza (34. bekezdés).

49

Az AU Bizottsága⁵⁵, az ECOWAS⁵⁶ és az ECCAS⁵⁷ intézményi keretének hiányosságainak kezelésére kidolgozott reformok egyelőre nem sok eredményt hoztak. Az Európai Bizottság ösztönözte és pénzügyileg támogatta az ilyen kezdeményezéseket: az ECOWAS intézményi reformját például jelenleg a közpénzgazdálkodás reformjának támogatására irányuló európai uniós projekt segíti, az ECCAS intézményi reformjával pedig az EFA keretében zajló béke- és támogatási projekt részeként foglalkoznak.

50

Az AU Bizottságánál és a szubregionális szervezeteknél fennálló intézményi és működési hiányosságok miatt az EU által finanszírozott technikai segítségnyújtás gyakran az általános irányításra összpontosított, márpedig az ilyen formájú segítségnyújtás hosszú távon csak korlátozott hatást tud kifejteni az APSA fejlesztésére. A technikai segítségnyújtási szakértők gyakran projektvezetőként tevékenykedtek, rövid távú megoldást nyújtva a végrehajtó szervezetek belső hiányosságaira. Ez gyakran nagyon jelentős költségeket vont maga után: az ECOWAS számára a béke, a biztonság és a stabilitás terén nyújtott európai uniós támogatás összege például 6,7 millió euró volt, míg a támogatás végrehajtásához biztosított technikai segítségnyújtás költsége további 4,9 millió, azaz az eredeti támogatás 73%-a.

Az uniós támogatás végrehajtását késedelmek, a finanszírozási eszközök nem koherens felhasználása és az elért eredményekre vonatkozó elégtelen információszolgáltatás befolyásolták

51

Ebben a részben azt vizsgáljuk, hogy a Bizottság az APSA számára nyújtott uniós támogatást idejében, kiszámítható és koherens módon biztosította-e, valamint hogy az általunk ellenőrzött szerződéseket a tervek szerint hajtották-e végre. Értékeljük a Bizottság által létrehozott nyomonkövetési és beszámolási mechanizmusokat, és feltesszük a kérdést, hogy ezek megfelelő információkat nyújtottak-e az elért eredményekről.

A szerződéskötés késedelmei és a visszamenőleges finanszírozás akadályozták a tervezett tevékenységek végrehajtását

52

Az általunk ellenőrzött szerződések kedvezményezettjei az AU és a szubregionális szervezetek voltak. A támogatás célja az alkalmazottak finanszírozása és bonyolult béke- és biztonsági vonatkozású feladatok végrehajtásával kapcsolatos képzése, valamint annak biztosítása volt, hogy a tevékenységeket az egész kontinensen koherens módon hajtsák végre. A IV. mellékletben felsorolt szerződések célja a következő volt:

1. az AU Bizottsága és a szubregionális szervezetek (regionális gazdasági közösségek, illetve regionális mechanizmusok) emberierőforrás-kapacitásának megerősítése az afrikai válságok megelőzése és/vagy az azokra való reagálás érdekében;
2. segítségnyújtás az AU kapcsolattartó irodái számára a békemegállapodások végrehajtásának nyomon követése, a választások előkészítésének és nyomon követésének támogatása, valamint az országos szervekkel és nemzetközi szervezetekkel folytatott megbeszélések során az AU képviseletének biztosítása terén;
3. egy olyan kontinentális struktúra létrehozása, amely lehetővé tenné, hogy az AU gyorsan alkalmazzon stratégiai és műveleti kommunikációs, irányítási és ellenőrzési képességeket az addisz-abebai székhelyű AU, a regionális szint és a helyszíni missziók között;
4. szakértelem biztosítása az AU Bizottsága és a szubregionális szervezetek számára a béke- és biztonsági kezdeményezéseikhez;
5. a szubregionális szervezetek támogatása kapacitásaik kiépítésében, valamint konfliktusmegelőzési és konfliktusmegoldási feladataik végrehajtásában.

53

Az időbeniség és a kiszámíthatóság elengedhetetlen ahhoz, hogy az intézményi támogatás meghozza a várt eredményeket. A szerződéskötés csúszásai késedelmes megvalósítást eredményeztek, ezért a tevékenységek finanszírozása nem volt kiszámítható. Az általunk ellenőrzött tizennégy szerződés közül tízet késedelmesen írtak alá egy vagy több alább felsorolt ok miatt:

1. az AU Bizottsága és a szubregionális szervezetek késedelmes vagy rossz minőségű finanszírozási javaslatokat nyújtottak be;
2. bonyolult tárgyalások tárgyát képezte a szerződéses költségvetés, a tevékenységek és a pénzügyi irányítás;
3. technikai problémák adódtak az Európai Bizottság információs rendszere kapcsán.

54

Ráadásul a tíz szerződés közül nyolc visszamenőleges finanszírozást nyújtott a tevékenységek számára⁵⁸. Közülük hármat csak napokkal azelőtt írtak alá, hogy a finanszírozott tevékenységet le kellett zárni. Megállapítottuk, hogy a szerződések aláírásának késedelme – az AU és a szubregionális szervezetek meglévő belső hiányosságaival együtt – a tizennégy szerződés közül hat esetében kedvezőtlenül érintette a tevékenységek végrehajtását (IV. melléklet). Az 5. háttérmagyarázat ismerteti a késedelmes szerződéskötés és a visszamenőleges finanszírozás által az APSA két támogatási programjára kifejtett kedvezőtlen hatást.

55

A 6. háttérmagyarázat az afrikai készenléti haderő informatikai rendszerének beszerzése során felmerülő késedelmekre mutat be példát. Ebben az esetben az AU belső hiányosságai tovább súlyosbították a szerződés kései aláírása miatti késedelmet.

Nem mindig használták koherens módon a finanszírozási eszközöket

56

Sem az Európai Bizottság, sem az EKSZ nem elemezte a béke és a biztonság területén rendelkezésükre álló valamennyi eszköz komparatív előnyeit (9. bekezdés). Azt állapítottuk meg, hogy az eszközöket nem mindig használták koherens módon. Az APF megfelelően el tudja látni a rövid távú igények finanszírozását, hiszen finanszírozási ciklusai két-három évig tartanak. Ezzel szemben a regionális indikatív programok inkább a hosszú távú igények finanszírozásához igazodnak, mivel a finanszírozási ciklus hétéves.

57

Megállapítottuk például, hogy a JFA-bérszerződések keretében a rövid távú APF-szerződéseket egyes esetekben hosszú távra szóló álláshelyek finanszírozására használták fel (39. bekezdés). Ez esetben az 1-2 éves, folyamatosan megújított szerződések alkalmazása meggyengítette az emberierőforrás-menedzsmentet, mivel szinte évente újratárgyalták az álláshelyek számát és típusait. Ez késéseket okozott a szerződéskötésben (53. bekezdés), és bizonytalanná tette a munkahelyeket, végső soron pedig tapasztalt alkalmazottak elvesztéséhez vezetett. Más esetekben a regionális indikatív programokat rövid távú igények kezelésére használták, pedig ezekre kevésbé alkalmasak.

58

Az Európai Bizottság és az EKSZ nem hozott létre olyan koordinációs keretet, amely a béke és a biztonság valamennyi eszközét átfogná. Ám 2015 óta lépéseket tettek annak érdekében, hogy az APF és a regionális indikatív programok eredményesebben kiegészíthessék egymást, különösen a következők útján:

1. annak egyértelműsítése, hogyan finanszírozzák a szubregionális szervezetek álláshelyeit. E célból úgy határoztak, hogy az EU által támogatott regionális szervezetek nem katonai állományának költségét a továbbiakban az APF-ek helyett a regionális indikatív programok fedezik. Ezt a határozatot azonban a regionális indikatív programok elfogadását követően hozták meg, ami megnehezítette a végrehajtását. Végül a váltást 2018 januárjára halasztották;
2. a regionális európai uniós külképviseleteket bevonták az APSA támogatási programja APF keretében finanszírozott munkaterveinek felülvizsgálatába, amely révén azt kívánták biztosítani, hogy ezek kiegészítsék a regionális indikatív programokon keresztül finanszírozott programokat;
3. 2017 óta a regionális európai uniós külképviseleteket bevonják az APSA támogatási programjának irányítóbizottságába.

Nyomonkövetési és beszámolási mechanizmusokat hoztak létre, ezek azonban nem adtak elegendő információt az eredményekről

59

A Bizottság nyomonkövetési és beszámolási mechanizmusokat hozott létre valamennyi általunk ellenőrzött szerződés esetében. Ezek között szerepelt narratív és pénzügyi jelentések időszakos (általában félévenkénti) benyújtása, az irányítóbizottság rendszeres ülései, valamint a kiadások független külső ellenőrzése. A Bizottság nyomonkövetési mechanizmusait a gyakorlatban hiányosságok jellemezték, így azok nem adtak elegendő információt az eredményekről. Az általunk ellenőrzött szerződésekben a következő példákat találtuk:

1. a tizennégy szerződés közül hat esetében nem voltak konkrétak, illetve mérhetőek a tervezett eredmények. A támogatott részlegek vagy eszközök esetében például azt irányozták elő, hogy „kapacitásukat bővítik”, „szerepüket megerősítik” vagy hogy azok „teljesen működőképessé válnak”. Egyes ilyen esetekben a mögöttes tevékenységek nem közvetlenül az eredményekhez kapcsolódtak;
2. tizenkét szerződés egyes mutatói inkább erőforrásokat és tevékenységeket soroltak fel ahelyett, hogy elérendő outputokat állapítottak volna meg, ezért nyomonkövetési célokra kevéssé voltak alkalmasak. Más esetekben hiányoztak az előrehaladás méréséhez szükséges viszonyítási pontok és célkitűzések;
3. három esetben a szerződéseket csak a végrehajtási időszak utolsó napjaiban írták alá, ami azzal járt, hogy a visszamenőleges finanszírozás a gyakorlatban irrelevánssá tette a nyomonkövetési rendelkezéseket;
4. az AU és a szubregionális szervezetek által készített jelentések gyakran késve érkeztek. Hat szerződés esetében ezek a jelentések nem tartalmaztak elegendő adatot a szerződéses eredményekről és mutatókról.

60

Az általunk megkérdezett európai uniós alkalmazottak megfelelően ráláttak a szerződések végrehajtására, habár a jelentésekben nem mindig tükröződtek ismereteik. Az ellenőrzött szerződések tekintetében az Európai Bizottság egyelőre nem hajtott végre „eredményorientált monitoring” (EOM) missziót⁵⁹. Külső értékelést csak egyetlen szerződés esetében hajtottak végre. Következésképpen nem kompenzálták kiegészítő források az AU-tól és a szubregionális szervezetektől kapott, az eredményekre vonatkozó információk korlátozott rendelkezésre állását.

Következtetések és ajánlások

61

Az AU tagállamai az afrikai kontinenst a békével és a biztonsággal kapcsolatban fenyegető kihívásokra reagálva, hosszú távú strukturális megoldásként hozták létre az Afrikai Béke- és Biztonsági Szervezetet (APSA). Az AU és a felhatalmazott szubregionális szervezetek az APSA révén olyan eszközökhöz férnek hozzá, amelyek segítenek nekik a konfliktusok megelőzésében, kezelésében és rendezésében. Az EU az Európai Fejlesztési Alap révén támogatta az APSA-t. Az uniós támogatást a 2014 és 2016 között eltelt három év vonatkozásában ellenőriztük, és azt állapítottuk meg, hogy a támogatás hatása elégtelen, ezért újra kell gondolni annak felhasználását.

62

Az EU nem határozott meg egyértelmű prioritásokat a támogatását illetően, stratégiája pedig nem mérlegelte, hogyan alakul a támogatás hosszú távon. Az ellenőrzés alá vont időszakban például nem összpontosított kielégítő mértékben a munkabérek kifizetéséről a célirányos kapacitásépítésre való áttérésre, ami biztosíthatná az uniós támogatás tartós sikerét. Az APSA-t nagymértékben függővé teszi az adományozók – például az EU – támogatásától, hogy az AU tagállamai elmulasztják az AU és a Békealap költségvetésébe való befizetéseket. Az Európai Unió támogatta az AU 2016. évi határozatában hivatalosan is megfogalmazott tervet, amely szerint az AU pénzügyileg függetlenné tenné az APSA-t, ám a végrehajtás az ellenőrzés időpontjában még korai szakaszban volt (16–30. bekezdés).

63

Azt állapítottuk meg, hogy az uniós finanszírozású szerződések mintegy fele hozta meg az ellenőrzés időpontjáig nagyrészt vagy részben a várt eredményeket. Az Európai Unió támogatta az AU és a szubregionális szervezetek pénzügyi, működési és intézményi kapacitásának javítására irányuló reformokat, ám ezek a reformok mostanáig nem sok eredménnyel jártak. Az APSA alkotóelemeinek kapacitása jelentős eltéréseket mutat, ráadásul a politikai elkötelezettség hiánya és a korlátozott finanszírozás is nehezíti a helyzetet (32–50. bekezdés).

1. ajánlás – Az AU APSA iránti felelősségvállalásának előmozdítása, valamint az uniós támogatás felhasználásának újragondolása

Az EKSZ és a Bizottság közösen dolgozzon ki egyértelmű, hosszú távú jövőképet az APSA uniós támogatását illetően a következők céljából:

• az APSA alapvető működési költségeihez nyújtott uniós támogatás fokozatos csökkentése, végső soron pedig megszüntetése, és e támogatások kellően célirányos kapacitásépítő programok felé történő átirányítása;
• az APSA kapacitásépítésére szánt támogatás összekapcsolása az AU és a szubregionális szervezetek működési módjának fejlesztésével;
• annak szoros figyelemmel kísérése, hogy az AU hogyan hajtja végre a pénzügyi függetlenség megvalósítására irányuló kötelezettségvállalását.

Határidő: 2020 vége.

64

Ellenőrzés alá vontuk a 2014 és 2016 között megkötött tizennégy olyan szerződés mindegyikét, amelynek keretében az APSA uniós támogatásban részesül. Azt állapítottuk meg, hogy a szerződéseket nem mindig kezelték hatékonyan. Tíz szerződést késve írtak alá, vagyis a források nem álltak rendelkezésre időben és kiszámítható módon. Emiatt elveszítették a tapasztalt alkalmazottak egy részét, és késedelmek mutatkoztak az APSA tevékenységeinek végrehajtásában (52–55. bekezdés). Azt is megállapítottuk, hogy bár léteztek a nyomonkövetési mechanizmusok, azok nem működtek jól, például a szerződések visszamenőleges finanszírozása esetében. A beszámolás nem volt teljes körű, és nem adott elég információt az eredményekről. Az ellenőrzött időszakban a finanszírozási eszközöket nem mindig használták koherens módon. E tekintetben 2015 óta némi javulást állapítottunk meg (56–60. bekezdés).

2. ajánlás – A beavatkozások legyenek következetesen eredményalapúak

A Bizottság

• folytassa a szerződéskötési késedelmek csökkentését, és kerülje el a visszamenőleges finanszírozás alkalmazását;
• a szerződések nyomon követését és monitoringját alapozza konkrét és mérhető eredményekre, az elért előrehaladás mérését lehetővé tevő mutatókkal;
• fokozza az APSA kapacitásépítő programjainak eredményorientált monitoringját, és gyakrabban értékelje azokat;
• végezzen összehasonlító elemzést a béke és a biztonság terén rendelkezésre álló finanszírozási eszközökről, és koherens módon alkalmazza ezeket az eszközöket.

Határidő: 2019 vége.

A jelentést 2018. június 26-i luxembourgi ülésén fogadta el a Bettina JAKOBSEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara.

Betűszók és rövidítések

APF: Afrikai Békekeret

APSA: Afrikai Béke- és Biztonsági Szervezet

AU: Afrikai Unió

AUC: Az Afrikai Unió Bizottsága

CEWS: Kontinentális korai előrejelző rendszer

ECCAS: Közép-afrikai Államok Gazdasági Közössége

ECOWAS: Nyugat-afrikai Államok Gazdasági Közössége

JAES: EU–Afrika közös stratégia

JFA: Közös finanszírozási megállapodás

PSC: Béke- és Biztonsági Tanács

PSD: Békével és biztonsággal foglalkozó részleg

RIP: Regionális indikatív program

SRO: Szubregionális szervezet

Az ellenőrző csoport

Ellenőrzéseinek eredményeit a Számvevőszék különjelentésekben mutatja be, amelyek egy adott költségvetési területhez kapcsolódó uniós szakpolitikákkal és programokkal, illetve az irányítással kapcsolatos kérdésekkel foglalkoznak. Hogy ellenőrzési munkája maximális hatást érjen el, témái megválasztásakor és feladatai megtervezésekor a Számvevőszék tekintetbe veszi a teljesítmény-, illetve szabályszerűségi kockázatokat, az érintett bevétel vagy kiadás nagyságát, a várható fejleményeket, valamint a politika és a nagyközönség érdeklődését.

Ezt a teljesítmény-ellenőrzést a külső fellépések, biztonságpolitika és jogérvényesülés kiadási területeiért felelős, Bettina Jakobsen számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara végezte. Az ellenőrzést Juhan Parts számvevőszéki tag vezette Ken-Marti Vaher kabinetfőnök és Margus Kurm kabinetattasé, Sabine Hiernaux-Fritsch ügyvezető, Karel Meixner feladatfelelős, valamint Alina Milasiute, Dirk Neumeister és Piotr Zych számvevők támogatásával. A különjelentés megszövegezésében Torielle Perreur-Lloyd nyújtott segítséget.

Elérhetőség

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Telefon: +352 4398-1
Megkeresés: eca.europa.eu/hu/Pages/ContactForm.aspx
Weboldal: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0358-6	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/542072	QJ-AB-18-016-HU-N
HTML	ISBN 978-92-847-0408-8	ISSN 1977-5733	doi:10.2865/134998	QJ-AB-18-016-HU-Q

© Európai Unió, 2018

Az olyan fényképek és más anyagok felhasználásához vagy reprodukálásához, amelyek szerzői jogainak nem az Európai Unió a tulajdonosa, közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

KAPCSOLATBA SZERETNE LÉPNI AZ EU-VAL?

Személyesen
Az Európai Unió területén több Europe Direct információs központ is működik. Keresse meg az Önhöz legközelebb eső központot: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Telefonon vagy e-mailben
A Europe Direct központok feladata, hogy megválaszolják a polgárok Európai Unióval kapcsolatos kérdéseit. Vegye igénybe a szolgáltatást

• az ingyenesen hívható telefonszámon: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bizonyos szolgáltatók számíthatnak fel díjat a hívásért),
• a rendes díjszabású telefonszámon: +32 22999696, vagy
• e-mailen: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_hu

INFORMÁCIÓKAT KERES AZ EU-RÓL?

Online
Az Europa portál tájékoztatással szolgál az Európai Unióról az EU összes hivatalos nyelvén: https://europa.eu/european-union/contact_hu

Uniós kiadványok
Az EU Bookshopból uniós kiadványok tölthetők le/rendelhetők meg díjmentesen/fizetés ellenében: (https://publications.europa.eu/hu/publications). Ha bizonyos ingyenes kiadványokból több példányra van szüksége, rendeljen a Europe Direct központtól vagy hazájának helyi információs központjától (lásd: https://europa.eu/european-union/contact_hu).

Uniós jogszabályok és kapcsolódó dokumentumok
Az EUR-Lex portálról bármelyik hivatalos nyelven letölthetők az EU jogi tartalmai és az 1951-től megjelenő jogszabályai: http://eur-lex.europa.eu

Az EU által gondozott nyílt hozzáférésű adatok
A nyílt hozzáférésű adatok európai uniós portálja (http://data.europa.eu/euodp/hu/home?) uniós adatkészletekhez biztosít hozzáférést. Az adatok kereskedelmi és nem kereskedelmi célból egyaránt díjmentesen letölthetők és felhasználhatók.