Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur: ELi toetus tuleb ümber suunata

Kokkuvõte

I

Aafrika Liidu liikmesriigid lõid 2002. aastal Aafrika mandri rahu ja julgeolekuprobleemidele pikaajalise struktuurse lahenduse leidmiseks Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri. Aafrika Liidul ja volitatud allpiirkondlikel organisatsioonidel on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri kaudu ligipääs vahenditele, mis aitavad neil konflikte ennetada, juhtida ja lahendada.

II

Kontrollikoda uuris oma auditis ELi toetust Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile. Kontrollikoda hindas, kas ELi toetus oli hästi kavandatud ja sihipärane, kas see aitas kaasa jätkusuutlike tulemuste saavutamisele ja kas seda rakendati hästi. Kontrollikoda auditeeris komisjoni aastatel 2014–2016 sõlmitud lepinguid, mille kogumaksumus ületas 100 miljonit eurot.

III

Üldiselt järeldas kontrollikoda, et Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile antud ELi toetuse mõju on olnud väike ja et toetus tuleb ümber suunata. Kuigi olemas on laiahaardeline strateegiline raamistik, leidis kontrollikoda, et ELi toetus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile on pikka aega keskendunud selle tegevusalaste põhikulude katmisele. Aafrika Liidu vähese rahalise panuse tõttu Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur sõltunud aastaid väga suuresti välisrahastajate toetusest. EL on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri komponente rahaliselt toetanud, kuid nende komponentide võimekuse kvaliteet on väga erinev ja mitu probleemi on veel lahendamata.

IV

Kontrollikoda leidis, et EL ei seadnud Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile antava ELi toetuse jaoks selgeid prioriteete ning et liidu strateegias puudus toetuse arengu pikaajaline visioon. Auditiperioodi vältel ei keskendunud EL piisavalt sellele, et minna palkade maksmiselt üle võimekuse arendamisele, tagamaks ELi toetuse pikaajaline edu. EL toetas ALi majandusliku sõltumatuse saavutamise plaane, et suuta võtta enda kanda järjest suurem osa Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuskuludest, kuid selle rakendamine oli alles algusjärgus.

V

Kontrollikoda leidis ka, et 14-st auditeeritud lepingust kuue puhul, milles käsitleti peamiselt personalikulusid, oli auditi ajaks enamik oodatavaid tulemusi saavutatud. Kahe lepingu tulemused saavutati vaid osaliselt ja ühe lepingu tulemusi ei saavutatud. Viiel juhul tähendasid viivitused rakendamises, et kontrollikojal ei olnud võimalik hinnata, kas leping oli täidetud või mitte. Lisaks takistasid ELi toetuse andmist hilinemised lepingute sõlmimisel, tagantjärele rahastamine ja vähene teave saavutatud tulemuste kohta. Auditeeritud perioodi vältel ei kasutatud rahastamisvahendeid alati järjekindlalt.

VI

Käesolevas aruandes tehtud tähelepanekute põhjal soovitab kontrollikoda

1. komisjonil ja Euroopa välisteenistusel edendada majandusliku sõltumatuse saavutamiseks Aafrika Liidu isevastutust Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuris ja suunata ELi toetus tegevuskulude katmise toetamiselt ümber võimekuse arendamise meetmetele,
2. komisjonil muuta sekkumismeetmed järjepidevalt tulemustel põhinevaks, vähendada hilinemisi lepingute sõlmimisel ja tagantjärele rahastamist, tõhustada järelevalvet ja kasutada rahastamisvahendeid järjekindlalt.

Sissejuhatus

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur

01

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur on institutsioonide, õigusaktide ja menetluste kogum, mille eesmärk on tegeleda Aafrika mandril konfliktide ennetamise ning rahu ja julgeoleku tagamisega. Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri õiguslik alus on sätestatud Aafrika Liidu põhikirjas¹. Selle struktuur, eesmärgid ja põhimõtted on kindlaks määratud Aafrika Liidu rahu- ja julgeolekunõukogu loomise protokollis, mille Aafrika Liidu liikmesriigid 2002. aastal vastu võtsid. Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuris osalevad ka 10 Aafrika allpiirkondlikku organisatsiooni, millele vastavad liikmesriigid andsid rahu ja julgeoleku valdkonnas tegutsemiseks mandaadi. Neist kaheksa on piirkondlikud majandusühendused (REC) ja kaks konfliktide ennetamise, ohjamise ja lahendamise piirkondlikud mehhanismid (RM)². Nende organisatsioonide ning ALi Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri raames tehtavas koostöös juhindutakse subsidiaarsuse ja vastastikuse täiendavuse põhimõttest³.

02

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri keskmes on rahu- ja julgeolekunõukogu, mille Aafrika Liidu liikmesriigid lõid „alalise otsuseid tegeva organina konfliktide ennetamiseks, ohjamiseks ja lahendamiseks“. Seda toetavad Aafrika Liidu Komisjon, Tarkade Kogu, mandri varajase hoiatamise süsteem, Aafrika valmisolekuväed ja rahufond⁴ (joonis 1).

03

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri eesmärk on pakkuda raamistikku ja vahendeid selleks, et Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid saaksid aktiivselt osaleda Aafrikas erinevate tekkepõhjustega konfliktide ennetamises ja nende lahendamises (1. selgitus).

04

Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid sekkusid Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri kaudu 28 konflikti 2016. aastal Aafrikas toimunud 67 vägivaldsest konfliktist (42%). Sekkumine toimus diplomaatia, rahuvahendamise ja rahuoperatsioonidena või kõigi kolme kombinatsioonina. Nende 28 sekkumise hindamisel nähtus, et 21 korral oli sekkumine kas konflikti ennetamisel või pingelõdvenduses vähemalt osaliselt edukas⁷ (2. selgitus).

05

Aafrika Liidu liikmesriigid lõid Aafrika Liidu rahuvalvemissioonide ning rahu- ja julgeolekualase operatiivtegevuse jaoks vahendite kogumiseks Aafrika rahufondi⁸. Rahastus pidi tulema põhiliselt Aafrika Liidu eelarvest koos võimalusega saada täiendavat rahastust muudest allikatest pärinevate vabatahtlike annetuste kaudu. Siiski tasusid Aafrika Liidu eelarvesse oma osaluse õigel ajal ja täielikult vähem kui pooled Aafrika riigid⁹, mille tagajärjel tekkis ajavahemikul 2011–2015 33% suurune puudujääk¹⁰. Sellest tulenevalt finantseerivad suure osa Aafrika Liidu eelarvest välisrahastajad¹¹ (2017. aastal 54%¹²).

06

Lisaks makstakse Aafrika rahufondi ainult väike osa Aafrika Liidu eelarvest. Aafrika Liidu liikmesriigid leppisid kokku Aafrika rahufondi rahastuse suurendamises 12%-ni Aafrika Liidu korralisest eelarvest aastaks 2014. Siiski oli 2016. aastal makstud summa korralisest eelarvest 7% (st vähem kui 6 miljonit eurot)¹³.

07

Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid on juhtinud Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri arengut tegevuskavade abil. Kehtiv Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuskava aastateks 2016–2020 võeti vastu 2015. aasta detsembris. Sellel on viis strateegilist prioriteeti: konfliktide ennetamine; kriiside ja konfliktide ohjamine; konfliktijärgne ülesehitus ja rahu tagamine; strateegilised julgeolekuküsimused¹⁴ ning koordineerimine ja partnerlus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri raames.

ELi toetus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile

08

EL määras üheks oma prioriteediks rahu ja julgeoleku Aafrika mandril ning määratles 1996. aastal oma lähenemisviisi peamised põhimõtted¹⁵. EL on mitmes kõrgetasemelises konfliktide ennetamise ja julgeoleku strateegias¹⁶ korranud neid põhimõtteid ja oma huvi keskenduda Aafrika mandril rahu ja julgeoleku tagamisele; viimati tehti seda 2016. aasta Euroopa Liidu üldises välis- ja julgeolekupoliitika strateegias¹⁷. Aafrika Liit ja EL käivitasid 2007. aastal koostöö ja poliitilise dialoogi raamistikuna Aafrika ja ELi ühisstrateegia ning rõhutasid, et rahu ja julgeolek on mõlema liidu jaoks olulised. Alates sellest on Aafrika ja ELi ühisstrateegia tegevuskavades seatud prioriteediks Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri töölerakendamine.

09

EL toetab rahaliselt Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri arendamist Euroopa Arengufondi (EAF) kaudu¹⁸. Peamine Euroopa Arengufondi toetuse kanal on Aafrika rahutagamisrahastu, mille EL 2003. aastal lõi¹⁹; rahastamine toimub ka piirkondlike sihtprogrammide kaudu²⁰. Euroopa Arengufondil on perioodil 2014–2020 Aafrikas kolm piirkondlikku sihtprogrammi, mis hõlmavad Lääne-Aafrika, Kesk-Aafrika ning Ida/Lõuna Aafrika/India ookeani piirkondi. Aafrika rahutagamisrahastu ja piirkondlike sihtprogrammide kaudu rahu ja julgeoleku jaoks eraldatud vahendite hulk on alates eelmisest perioodist enam-vähem kahekordistunud (joonis 2). Enamikku rahastusest (umbes 80%) kasutati rahuoperatsioonide rahastamiseks, nagu Aafrika Liidu missioon Somaalias.

10

Aafrika rahutagamisrahastu ja piirkondlike sihtprogrammide kaudu vahemikus 2014–2020 rahu ja julgeoleku jaoks eraldatud vahenditest umbes 14%, st keskmiselt 50 miljonit eurot aastas, on eraldatud Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri elluviimiseks. Võrreldes eelmise programmitöö perioodiga on kasv 150%. ELi hinnangul võib Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri toetamine, tugevdades eelkõige Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide mandril konfliktide ennetamise ja lahendamise võimekust, vähendada vajadust rahastada kalleid rahuoperatsioone, mis lähevad aastas maksma kuni 720 miljonit eurot²¹. Samas on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile piirkondlike sihtprogrammide kaudu eraldatavate vahendite summa kasvanud kuus korda, mis peegeldab seda, et EL keskendub rohkem allpiirkondlikul tasandil konfliktide ennetamisele ja vahendamisele (joonis 3).

Auditi ulatus ja lähenemisviis

11

Kontrollikoda uuris, kas EL on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tõhusalt toetanud. Selleks püstitas kontrollikoda kolm alaküsimust.

1. Kas ELi toetus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile on hästi kavandatud ja sihipäraselt kasutatud?
2. Kas ELi toetus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile aitas kaasa jätkusuutlike tulemuste saavutamisele?
3. Kas ELi toetust Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile rakendati hästi?

12

Audit hõlmas EAFi kulutusi, mis tehti Aafrika rahutagamisrahastu ja piirkondlike sihtprogrammide kaudu. Kontrollikoda uuris ELi toetust alates 2014. aastast ja viitab varasema tegevuse hinnangutele, kui see on võimalik ja asjakohane. Kontrollikoda auditeeris kõiki 14 lepingut, mille komisjon aastatel 2014–2016 sõlmis ja mille koguväärtus oli 102,5 miljonit eurot. Üheksat lepingut rahastati Aafrika rahutagamisrahastust, nelja Lääne-Aafrika piirkondlikust sihtprogrammist ja ühte Kesk-Aafrika piirkondlikust sihtprogrammist²². Suurimad lepingud sõlmiti Aafrika Liiduga, näiteks ühine rahastamiskord Aafrika Liidu Komisjoni rahu ja julgeoleku osakonna ning Aafrika Liidu kontaktasutuste töötasude rahastamiseks. Ülejäänud lepingud sõlmiti piirkondlike organisatsioonidega, näiteks Lääne-Aafrika Riikide Majandusühenduse (ECOWAS) ja Kesk-Aafrika Riikide Majandusühendusega (ECCAS). I lisas on esitatud igale toetust saanud organisatsioonile eraldatud ELi vahendite jaotus.

13

Kontrollikoda jättis rahuoperatsioonid auditist välja, sest need kulutused on peamiselt seotud sõduritele makstavate tasude hüvitamisega ning nendest ei toetata Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri. Kontrollikoda ei auditeerinud teisi Aafrikas rahu ja julgeoleku rahastamiseks mõeldud ELi vahendeid, sest auditeeritud ajavahemiku jooksul ei olnud ükski tegevus otseselt Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuriga seotud.

14

Audit toimus 2017. aasta jaanuarist novembrini. Tõendite kogumiseks vaatas kontrollikoda läbi dokumendid ning vestles Euroopa välisteenistuse, komisjoni ja asjaomaste sidusrühmadega, näiteks teiste välisrahastajate ja ELi toetuse saajatega (Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid). Kontrollikoda külastas Aafrika Liidu Komisjoni, ECOWASi ja ECCASi.

Tähelepanekud

ELi toetus keskendus tegevuskuludele

15

Selles osas analüüsib kontrollikoda, kas oli olemas praegu ja tulevikus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile ELi toetuse andmise selge strateegia. Kontrollikoda hindab, kas ELi toetus täitis Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri vajadusi ning kuidas see arenes, et lahendada praeguseid ja tulevasi probleeme, millega Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur silmitsi seisab.

ELi toetus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile põhineb strateegilisel raamistikul

16

EL hindas rahu- ja julgeolekualast olukorda Aafrika mandril ja töötas välja ELi toetuse aluseks oleva lähenemisviisi. Tunnistades nii Aafrika Liidu kui ka allpiirkondlike organisatsioonide olulist rolli rahu ja julgeoleku valdkonnas, tegutses EL mõlemal tasandil. Kui tekkisid uued rahu ja julgeolekut ähvardavad ohud, vaatas EL oma strateegiad läbi ja ajakohastas neid (punkt 8).

17

EL pakkus Aafrika Liidule ja allpiirkondlikele organisatsioonidele kooskõlas oma strateegilise raamistikuga poliitilist ja majanduslikku tuge, sh Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri väljatöötamiseks. EL toetas Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide tööd Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri rakendamise plaane käsitlevate järjestikuste tegevuskavade koostamisel²³. Euroopa Liit toetas ka Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri korrapärast hindamist. See tähendab, et Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur sai korrapärast tagasisidet (Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri hinnangutena) ning juhiseid edasiseks arenguks (Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuskavadena). Tegevuskavades määrati kindlaks ka rahastajatevahelise kooskõlastamise raamistik. Siiski ilmnes Aafrika rahutagamisrahastu 2017. aasta hindamises, et Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri viimases tegevuskavas on nõrku kohti. Leitakse, et tegevuskavaga on liiga keeruline töötada, sel puudub üldine perspektiiv ning Aafrika Liidu Komisjon pole seda veel tegelikult omaks võtnud²⁴.

18

EL lõi poliitilise dialoogi jaoks mehhanismid nii Aafrika Liidu kui piirkondlikul tasandil. Poliitiline ja valdkondlik dialoog rahu ja julgeoleku küsimustes, sh Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri rakendamise üle, toimus 2007. aastal loodud Aafrika ja ELi ühisstrateegia raames Aafrika Liiduga korrapäraselt peetud kohtumistel. Siiski puudus Aafrika Liidu ja erinevate allpiirkondlike organisatsioonide vahel kohustuste jaotamise strateegia suhtes selgus, seda eelkõige subsidiaarsuse küsimuses (punkt 34).

19

Mehhanismid, mille EL lõi piirkondlike organisatsioonidega dialoogi pidamiseks, nii sujuvalt ei toiminud. Näiteks ECOWASi puhul toimusid ministrite tasandi kohtumised ebakorrapäraselt (kohtumised toimusid 2017. aastal, kuid 2016. aastal pingutustest hoolimata kohtumisi ei toimunud). Teistel juhtudel oli valdkondlik dialoog keeruline (näiteks institutsionaalsete reformide puudumise, piirkondliku integratsiooni väga aeglase edenemise või partnerite passiivsuse tõttu ettepanekutele ja küsimustele vastamisel). Dialoogi tuli muuta paremaks, intensiivsemaks ja tugevamaks, näiteks ELi Saheli ja Guinea lahe allpiirkondlike strateegiate puhul. Mõnikord oli dialoogi pidamine keeruline, sest organisatsioonidel, näiteks ECCASil, puudus haldussuutlikkus.

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri rahastamine on sõltuvuses välisrahastajate panusest

20

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur oli alarahastatud, sest Aafrika Liidu liikmesriigid ei tasunud oma osamakseid Aafrika Liidu eelarvesse (punkt 5) ja rahufondi (punkt 6). Seda probleemi rõhutati viimases Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuskavas: „Hoolimata sellest, et Aafrika Liidu riigipeade ja valitsusjuhtide assamblee on teinud mitu otsust ja/või hoolimata rahu- ja julgeolekunõukogu loomise sätetest kannatab Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur endiselt selle all, et Aafrika Liidu Komisjon ja piirkondlikud majandusühendused ja piirkondlikud mehhanismid ei võta selle eest majanduslikku vastutust ning et see sõltub suurel määral rahastajatest“²⁵. Samuti on eksperdid rõhutanud, et kuni mandri rahu- ja julgeolekukava pole majanduslikult autonoomne, ei saa oodata, et Aafrika võtaks selle eest vastutuse²⁶.

21

Aafrika Liidu liikmesriigid tunnistasid, et doonoritele toetumisega kaasneb probleeme, ja otsustasid 2016. aasta juulis luua Aafrika Liidu tegevuseelarve ja rahufondi rahastamiseks uue mehhanismi²⁷ EL toetas seda algatust, mis seisneb alates 2017. aastast kõigile Aafrikasse imporditud abikõlblikele kaupadele 0,2% suuruse maksu kehtestamises. 2018. aasta jaanuariks oli maksu hakanud koguma 14 liikmesriiki²⁸, rahufond oli toimima hakkamas ja sellele oli juhtimisstruktuur. 2017. aasta juunis kutsus Aafrika Liit ELi rahufondi nõukogu liikmeks.

22

Auditi tegemise ajal oli uue korra tulemuslikkust veel liiga vara hinnata. Lisaks ei tegeleta maksu abil eraldiseisvatest mehhanismidest rahastatavaid allpiirkondlikke organisatsioone mõjutavate rahastamisraskustega, näiteks märkimisväärse puudujäägiga ECCASe rahastuses²⁹. Samuti võib osa Aafrika riike leida, et nad peavad otsustama, kas kasutada oma väheseid rahalisi vahendeid Aafrika Liidu või allpiirkondlike organisatsioonide rahastamiseks³⁰.

EL rahastas tegevuskulusid ega plaaninud toetust ümber suunata

23

Auditeeritud ajavahemiku jooksul kasutati enamikku ELi Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile antavat rahastust tegevuskulude, näiteks tööjõukulude katmiseks (joonis 4). Toetuse algusaastatel (alates 2010) õigustas EL tegevuskulude rahastamist, osutades, kui tähtis on uus struktuur toimima saada. Siiski keskenduti peaaegu seitse aastat hiljem ELi toetuses endiselt põhiliste tegevuskulude katmisele. See võib tekitada ohu, et Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur muutub sõltuvaks välisrahastajate toetusest, kuna mida pikema aja jooksul abi antakse ja mida suurem on välisrahastajate vahendite osakaal, seda rohkem jääb projekt sellisest abist sõltuvusse³¹.

24

Kontrollikoda eeldas, et EL on koostanud pikaajalise kava, et näidata, kuidas ELi toetus aja jooksul areneb ja kuidas selle andmine järk-järgult lõpetatakse. Kontrollikoda ei leidnud selle kohta mingeid tõendeid. Samuti ei leppinud EL Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonidega kokku, kuidas järk-järgult antava toetuse summat kohandada ja kuidas vahendeid võimekuse arendamisele (näiteks konfliktide ennetamiseks, tõhusaks reageerimiseks ja konfliktijärgseks ülesehituseks) ja strateegilistele toetusmeetmetele (nt organisatsioonilised ja tegevusalased reformid, süsteemide parandamine, spetsiifilise oskusteabe ja väljaõppe pakkumine jms) ümber jaotada, et arendada pikaajalist suutlikkust.

25

EL ei muutnud oma toetuse andmist sõltuvaks tingimuste täitmisest, näiteks nõudest, et Aafrika Liit või allpiirkondlikud organisatsioonid jätkavad varem ELi toetatud tegevuste rahastamist. Ühel juhul, kus rahastamislepingus selline säte sees oli, ei pidanud asjaomane allpiirkondlik organisatsioon lepingust kinni ega jätkanud varem EAFist rahastatud ametikohtade rahastamist (3. selgitus).

26

Samuti lootis kontrollikoda näha lepingutes sätteid nii üldise rahastuse vähendamise kui ka põhiülesandeid täitvate töötajate toetamiselt spetsialistide toetamisele ülemineku kohta. Kui Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid võtavad jooksvad kulud enda kanda³², saaks EL keskenduda lisaväärtuse loomisele selliste erioskustega töötajate rahastamise kaudu, kes on õppinud näiteks konfliktiennetust ja -lahendust. Enamikus auditeeritud lepingutes see nii ei olnud. Siiski on 4. selgituses toodud näide sellise käsitlusviisi edukuse kohta.

ELi toetuse prioriteedid ei olnud piisavalt täpselt kindlaks määratud

27

Olles teadlik sellest, millist ohtu Aafrikas toimuvad konfliktid (vägivaldne terrorism, massihävitusrelvade kättesaadavus ja organiseeritud kuritegevus) ELi kodanikele kujutavad, on EL hakanud oma toetust suunama selliste konfliktide ärahoidmisele ja nende lahendamisele, kui konfliktid peaksid aset leidma³⁵. EL on üldiselt toetanud kooskõlas abi tõhusust käsitleva Pariisi deklaratsiooni³⁶ ning Aafrika ja ELi ühisstrateegias sätestatud põhimõtetega Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri vastavalt vajadustele, mida Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuskavas väljendanud. Selles määratletud vajadused on aga väga üldsõnalised ja prioriteedid pole konkreetsed ega selged.

28

Euroopa välisteenistus ja komisjon ei määranud kindlaks konkreetseid ELi rahastamisprioriteete ega koostanud suuniseid vahendite jaotamiseks Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri erinevatele komponentidele. Siiski kontrollisid komisjon ja Euroopa välisteenistus Aafrika Liidult ja allpiirkondlikelt organisatsioonidelt saadud rahastamisettepanekuid ning ELi nõukogu poliitika ja julgeoleku komitee hindas, kas rahastamine on poliitiliselt asjakohane. II lisas tuuakse näide Aafrika rahutagamisrahastu otsustusprotsesside kohta.

29

Kontrollikoda analüüsis 14 auditeeritud lepingut, et näha, kuidas need Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri jaoks seatud prioriteete peegeldasid. Kontrollikoda leidis, et kaheksal juhul oli selle tõttu, kuidas vahendeid lepingute eelarvetes kajastati, võimatu näha, kui palju raha oli iga Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri samba või prioriteedi jaoks eraldatud. Kontrollikoda leidis ka, et üksiklepingute kohaldamisala oli prioriteetide käsitlemise mõttes lai: 14 lepingust 11s käsitleti vähemalt nelja viiest Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri strateegilisest prioriteedist (III lisa).

Piirkondlikele organisatsioonidele rohkemate rahaliste vahendite eraldamisega seotud riskid

30

Kõige viimasel programmitöö perioodil otsustas EL suunata suurema osa Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile ette nähtud rahastuse kogusummast piirkondlike sihtprogrammide kaudu (punkt 10). Eesmärk oli anda kooskõlas subsidiaarsuse põhimõttega allpiirkondlikele organisatsioonidele otsuste tegemisel suurem roll. Ka võimaldab see allpiirkondlikel organisatsioonidel teha ELiga vahetut koostööd, vältides seeläbi viivitusi, mis tekivad siis, kui Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri toetusprogrammile ettenähtud rahastust koordineerib Aafrika Liit. Kontrollikoda leidis, et selle muudatusega kaasnevad riskid.

1. Allpiirkondlikel organisatsioonidel ei olnud auditi ajal piisavalt töötajaid, kel oleksid olemas vajalikud oskused täiendava rahastuse tõhusaks haldamiseks.
2. Piirkondlik institutsiooniline raamistik on väga keeruline. Rahu ja julgeoleku valdkonnas on tegevad 10 allpiirkondlikku organisatsiooni, kelle liikmed kattuvad. Keskmiselt kuuluvad Aafrika Liidu riigid vähemalt kahte allpiirkondlikku organisatsiooni ja mõni riik kuulub koguni nelja. Selguse puudumise tõttu ei soovi mõni Aafrika riik võtta oma allpiirkondlike organisatsioonide ees kohustusi, mis nõrgestab suutlikkust. Euroopa Komisjoni strateegia selle keerulise piirkondliku raamistiku käsitlemiseks oli ühe ühise piirkondliku sihtprogrammi toetamine igas piirkonnas; praegu rahastab EL allpiirkondlikke organisatsioone kolme piirkondliku sihtprogrammi raames.
3. Kümnest rahu ja julgeoleku valdkonnaga tegelevast allpiirkondlikust organisatsioonist nelja ei hõlma ükski piirkondlik sihtprogramm ja neist neljast kaht rahastatakse jätkuvalt Aafrika rahutagamisrahastust. Lisaks rahastatakse Aafrika jaoks mõeldud hädaolukorra usaldusfondist ühe allpiirkondliku organisatsiooni (Ida-Aafrika Arenguühendus) ning Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri raamistikust väljaspool olevate organisatsioonide (näiteks G5 Sahel³⁷) võimekuse arendamise meetmeid. See võib kahjustada ELi rahastamismetoodika sidusust.
4. On oht, et Aafrika Liidu väiksem roll võib nõrgestada Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile ette nähtud ELi toetuse üldist sidusust ja koordineerimist.
5. Vaatamata piirkondlike sihtprogrammide raames rahu ja julgeoleku meetmetele eraldatud summade märkimisväärsele suurenemisele ei kasvanud sellele vastavalt asjassepuutuvate piirkondlike ELi delegatsioonide töötajate arv. Näiteks puudusid ECOWASi ja ECCASi juures olevate delegatsioonide töötajaskonnast sõjalised eksperdid, mis tähendab, et need delegatsioonid tuginesid ELi liikmesriikide saatkondade jagatud sõjalistele eksperditeadmistele.

Vaatamata ELi toetusele seisab Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur silmitsi tõsiste probleemidega ja selle toimimine sõltub välistoetuse jätkumisest

31

Käesolevas osas uurib kontrollikoda, kas ELi toetus aitas saavutada tulemusi. Kontrollikoda vaatleb, mil määral anti ELi rahastatud lepingutega toetust vastavalt neis lepingutes seatud eesmärkidele. Kontrollikoda uurib ka probleeme, millega peavad toime tulema Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri eri komponendid. Lisaks hindab kontrollikoda, kas Euroopa välisteenistus ja Euroopa Komisjon tuvastasid ELi toetusega saavutatud tulemuste jätkusuutlikkust ohustavad tegurid ja käsitlesid neid.

Auditi toimumise ajaks oli tulemusi saavutatud poolte lepingutega

32

Kontrollikoda auditeeris ELi 14 toetuslepingut. Neist kuue puhul, mis olid peaasjalikult seotud personalikuludega, oli auditi ajaks saavutatud suurem osa eeldatud tulemustest. Kontrollikojal ei olnud aga piisavalt teavet, et hinnata, kas jõuti iga individuaalse väljundini (punktid 59 ja 60). Kahe lepinguga saavutati tulemused osaliselt ja ühe lepingu puhul ei jõutud ilmselgelt oodatud tulemusteni. Viiel juhul tähendasid viivitused rakendamisel, et kontrollikoda ei saanud hinnata, kas lepinguga saavutati oodatud tulemused või mitte (punkt 53 ja IV lisa).

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur seisab silmitsi tõsiste probleemidega

33

Sidusrühmadel ja rahastajatel on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile suured ootused. Hinnangute³⁸ kohaselt täidavad Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid Aafrikas esinevate konfliktide lahendamisel olulist rolli. Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuril on potentsiaali kujuneda Aafrikas tõhusaks rahu ja julgeoleku raamistikuks, kuigi selle ees seisavad arvukad keerulised probleemid ning struktuuri suutlikkust, vahendeid ja üldist toimimist tuleb edasi arendada.

34

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuriga seotud probleemsed asjaolud on järgmised:

1. peamiste kaasatud asutuste (Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid) finants- ja institutsioonilist võimekust tuleb tugevdada;
2. vaja on konkreetseid meetmeid, et saada üle puuduvast poliitilisest tahtest tegeleda teatavate küsimuste ja kriisidega³⁹;
3. puudub otsuste jõustamise mehhanism;
4. vaja on paremat koostööd eri asutuste ja institutsioonide vahel;
5. täpsustada tuleks Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide vahelist suhet, eeskätt subsidiaarsuse osas⁴⁰;
6. tegevuse kooskõlastamine täiendavate algatustega, nagu Aafrika valitsemissüsteemi struktuur, peaks olema parem⁴¹.

35

Aafrika rahufondist ei kaetud Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri toimimise kulusid, nagu oli planeeritud (punktid 5 ja 6). Seepärast kulus suurem osa ELi toetusest Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuskulude rahastamisele. Punktides 36–47 esitatakse Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri komponentide toimimise ja ELi toetusega seotud probleemid.

Rahu- ja julgeolekunõukogu

36

Rahu- ja julgeolekunõukogu on asutatud Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri peamise otsustusorganina ja see on esitanud seisukohad peamiste probleemide kohta, mõistes hukka riigipöörded ja kehtestades sanktsioone. See on aidanud lahendada ka konflikte, näiteks Burundis, Malis ja Somaalias⁴².

37

Rahu- ja julgeolekunõukogu peab aga tulema toime keeruliste ülesannetega ja selle tööd mõjutavad jätkuvalt tõsised probleemid. Näiteks Aafrika Liidu riigipeade assamblee ei ole sageli järginud rahu- ja julgeolekunõukogu protokollis sätestatud põhimõtteid, mille alusel hinnata tulevaste rahu- ja julgeolekunõukogu kandidaatide vastavust kehtestatud kriteeriumidele. Riigid, mis said tuntuks Aafrika Liidu otsuste avaliku eiramise või põhiseadusega vastuolus oleva käitumise pärast, on nõukogusse kaasatud. See on vähendanud rahu- ja julgeolekunõukogu otsuste kvaliteeti ja tõhusust. Lisaks on rahu- ja julgeolekunõukogul olnud probleeme tähtsuse pärast, mis on omistatud otsustusprotsessis ühehäälsuse saavutamisele. Seda on süvendanud mõne riigi puuduv poliitiline tahe võtta seisukoht küsimustes, mida nad ei tunnista enda huvides olevana, või kui nad ei soovi avalikult seista kaasliikmesriigile vastu⁴³.

Aafrika Liidu Komisjon

38

Aafrika Liidu Komisjon rakendab rahu- ja julgeolekunõukogu otsuseid ning selle rahu- ja julgeolekuosakond toetab Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri muid sambaid ja muid rahu- ja julgeolekuprogramme, nagu piiride kindlaksmääramine ning väike- ja kergrelvade strateegia. Rahu- ja julgeolekuosakond koordineerib ka Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide suhteid rahu ja julgeoleku küsimustes.

39

Rahu- ja julgeolekuosakonnal on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuses oluline roll, kuid Aafrika Liidu ebapiisav rahastus jättis kaks kolmandikku selle ametikohtadest täitmata. 2010. aastal käsitlesid seda probleemi EL, Aafrika Liit ja muud rahvusvahelised partnerid, luues ühise rahastamismehhanismi, mida nimetati ühiseks rahastamiskorraks⁴⁴. Sellest kaeti rahu- ja julgeolekuosakonna täiendava 172 nn lühiajalise töötaja palgakulud (joonis 5). Kuigi kõiki ametikohti ei täidetud, võimaldasid täiendavad töötajad rahu- ja julgeolekuosakonnal edasi tegutseda⁴⁵.

Joonis 5

Aafrika Liidu Komisjoni rahu- ja julgeolekuosakonna ametikohad ja vabad ametikohad

Lepingu liik	Täidetud ametikohad	Täitmata	Kokku	Märkused
ALi korraline eelarve	25	42	67	Värbamisprotsess põhilistele ametikohtadele algas 2016. aasta 4. kvartalis
Lühiajalise lepinguga (JFA)	137	35	172	12 ametikohta täitmisel
Lähetused	12		12	Hinnang märtsis 2017
Kokku	174	77	251

Allikas: koosoleku protokoll – juhtkomitee 11. koosolek, kus käsitleti ühise rahastamiskorra rakendamist rahu- ja julgeolekuprogrammis töötavate Aafrika Liidu Komisjoni töötajate palkamise toetamiseks, aprill 2017; rahu- ja julgeolekuosakonna töötajaskonna ülevaade, juuli 2016.

40

Rahu- ja julgeolekuosakonnal on vähe nn professionaalseid töötajaid, kes tegelevad Aafrika mandri rahu ja julgeoleku põhiküsimustega. Joonisel 6 on esitatud töötajate liigid ja nende rahastamine 2016. aastal. Töötajate peamine ülesanne on viia ellu Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri laiaulatuslik tegevuskava aastateks 2016–2020 – dokument, milles määratletakse 5 strateegilist prioriteeti, 32 konkreetset eesmärki ja 116 väljundit. Eraldatud vahendite ebapiisavus ja lühiajaliste töötajate värbamise poliitika (punkt 57) muudavad selle ülesande keeruliseks.

Joonis 6

Aafrika Liidu Komisjoni rahu- ja julgeolekuosakonna ametikohtade rahastamisallikas

Kõigi ametikohtade jaotus büroode/üksuste kaupa	JFA		ALi korraline eelarve		Kokku
	Üldteenused	Spetsialistid	Üldteenused	Spetsialistid
Ülemvoliniku büroo	2	2	1	2	7
Direktori büroo, sh ALi kontaktametnikud RECides/RMides	9	10	3	1	23
Konfliktide ennetamine ja varajase hoiatamise üksus	6	15	7	6	34
Kriisiohje ja konfliktijärgse ülesehitamise üksus	4	8	1	18	31
Rahuoperatsioonide üksus	3	32	6	12	53
Julgeoleku- ja kaitseüksus	2	6	1	3	12
PSC sekretariaat	2	6	1	2	11
Projektijuhtimise meeskond	2	9	1	2	14
Rahu ja julgeoleku finantsüksus	10	14	-	-	24
Muu (register, personaliosakond, siseaudit jm)	20	10	Ei kohaldata – osakonnaülene
Kokku	60	112	21	46	239

Allikas: koosoleku protokoll – juhtkomitee 11. koosolek, kus käsitleti ühise rahastamiskorra rakendamist rahu- ja julgeolekuprogrammis töötavate Aafrika Liidu Komisjoni töötajate palkamise toetamiseks, aprill 2017; rahu- ja julgeolekuosakonna töötajaskonna ülevaade, juuli 2016.

41

EL ja muud välisrahastajad suunasid ühiselt raha ka Aafrika Liidu Komisjoni kaudu, et toetada 14 Aafrika konfliktiriigis ja konfliktijärgses riigis tegutsevate Aafrika Liidu kontaktbüroode võrgustikku. ELi aastane osalus Aafrika Liidu kontaktbüroode rahastamises on ligikaudu 3,5 miljonit eurot (umbes 25% aastaeelarvest). Võrgustikul on ligikaudu 200 töötajat, kusjuures abipersonali osakaal põhiülesandeid täitvate töötajate suhtes on suur (suhe umbes 70:30). Rahu- ja julgeolekunõukogu kehtestab kontaktbüroode volitused, mis ulatuvad tekkivate kriiside jälgimisest, ennetavast diplomaatiast ja kriisiohjest konfliktijärgse ülesehituseni. Bürood esindavad Aafrika Liitu kohapeal ja täidavad peamiselt poliitilist rolli⁴⁶.

42

Hiljutises ELi rahastatud hindamises⁴⁷ juhiti tähelepanu Aafrika Liidu kontaktbüroode edasiviivale ja olulisele rollile Malis, Kesk-Aafrika Vabariigis, Sudaanis, Lõuna-Sudaanis, Komooridel, Guinea-Bissaus ja Madagaskaril tekkinud kriisiolukordades. Siiski märgiti selles ka, et ebapiisavate vahendite ja personaliprobleemide tagajärjeks oli tegevuse ebatõhusus. Hindamises leiti, et kontaktbüroode mõju oli mitmesugune, kuid nende töö oli aidanud mõistlikult kaasa rahule ja julgeolekule. Samuti leiti Maailma Rahu Fondi hiljutises aruandes, et kontaktbürood on „olulised ja neid tuleb jätkuvalt toetada“⁴⁸.

Tarkade Kogu

43

Rahu- ja julgeolekunõukogu protokolliga moodustati Tarkade Kogu kui viiest lugupeetud ja tuntud aafriklasest koosnev nõuandeorgan. Kogu ülesanne on püüelda konfliktide ennetamise poole ja selle nimel korraldati näiteks seminare ja kõrgetasemelisi kinniseid istungeid. Tarkade Kogu ülesannete hulka on lisandunud valimiseelsed missioonid ja vahendustegevus⁴⁹. Vaatamata kasvavale töökoormusele ei ole Tarkade Kogu vahendeid suurendatud. Näiteks kogu sekretariaadil on vaid üks poliitikaanalüütik, kelle palka toetab EL ühise rahastamiskorra raames. Tarkade Kogul on esinenud ka koordineerimisprobleeme rahu- ja julgeolekunõukogu ja muude organitega, mis tegelevad konfliktide ennetamise ja lahendamisega.

Mandri varajase hoiatamise süsteem

44

Mandri varajase hoiatamise süsteem on andmete kogumise ja analüüsimise süsteem konfliktide prognoosimiseks ja ennetamiseks. EL aitas selle loomisele kaasa tehnilise ja rahalise toetusega ning jätkab selle tegevuskulude rahastamist ühise rahastamiskorra palkade ning Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri toetusprogrammi auditeeritud lepingute kaudu (IV lisa).

45

Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri 2015. aasta mõjuaruandes leiti, et mandri varajase hoiatamise süsteem on tehniliselt toimiv, ning märgiti, et varajase hoiatamise valdkonnas on tehtud allpiirkondlike organisatsioonide ja Aafrika Liidu vahelises koostöös märkimisväärseid edusamme⁵⁰. Süsteemi tõhusust piiravad siiski teatavad tegurid.

1. Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuskavas osutatakse vajadusele käsitleda piirkondlike varajase hoiatamise süsteemide toimivustasemete erinevusi ning parandada ühendust kesksete, piirkondlike ja riiklike süsteemide vahel⁵¹.
2. Rahu- ja julgeolekunõukogu on toonitanud püsivat lahknevust varajase hoiatamise ja varajase reageerimise vahel⁵² ning leidnud, et Aafrika Liidu liikmesriigid ei pööra tulevastele kriisidele viitavatele märguannetele sageli mingit tähelepanu, kahjustades seeläbi nõukogu konfliktide ennetamise suutlikkust, mis viib sageli konfliktideni⁵³.

Aafrika valmisolekuväed

46

Aafrika valmisolekuväed on valdkondadevaheline reserv, mida Aafrika Liidu assamblee ning rahu- ja julgeolekunõukogu saavad konfliktipiirkondades kiiresti rakendada. See hõlmab sõjalisi, politsei- ja tsiviilüksusi⁵⁴. ELi toetusega rahastati Aafrika rahutagamisrahastu ja piirkondlike sihtprogrammide raames Aafrika valmisolekuvägede ja selle piirkondlike komponentide võimekuse arendamist. Toetusega kaeti personali- ja operatiivtegevuse kulud (planeerimise, logistika ja poliitikakujundamise parandamine ning politsei- ja tsiviilkomponentide tugevdamine) ning IT-taristu hange (C3IS) (lepingute loetelu IV lisas). EL rahastas ka valmisolekuvägede väljaõpet, seahulgas toetati väliõppusi (Amani Aafrika II toetusprogramm).

47

Aafrika Liit ei olnud auditi toimumise ajaks veel Aafrika valmisolekuvägesid rakendanud. Küsitletud sidusrühmad pidasid selle operatiivsuse määra küsitavaks, osutades järgmistele asjaoludele:

1. Aafrika valmisolekuvägede juhtimis-, kontrolli-, side- ja infosüsteem ei toimi veel (6. selgitus);
2. logistiliste piirangute, näiteks ebapiisava strateegilise õhutranspordivõime tõttu puudub Aafrika valmisolekuvägedel suutlikkus rakendada üksusi kiiresti;
3. keelelised ja kultuurilised probleemid võivad vähendada rakendamise tõhusust kõikides piirkondades.

Tulemuste jätkusuutlikkust ähvardavad ohud

48

Peamised ohud Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri võimekuse arendamises saavutatud tulemuste jätkusuutlikkusele on põhjustatud Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide nõrgast finants-, institutsioonilisest ja operatiivsest suutlikkusest ning Aafrika Liidu paljude liikmesriikide poliitilise tahte puudumisest (punkt 34).

49

Reformid, millega plaaniti vähendada Aafrika Liidu komisjoni⁵⁵, ECOWASi⁵⁶ ja ECCASi⁵⁷ institutsioonilise raamistiku nõrkusi, on andnud seni vähe tulemusi. Euroopa Komisjon on neid algatusi ergutanud ja rahaliselt toetanud: näiteks ECOWASi institutsioonilist reformi toetatakse praegu riigi rahanduse haldamise reformidele mõeldud ELi toetuse projekti kaudu ning ECCASi institutsiooniliste reformidega tegeletakse Euroopa Arengufondi raames rahu ja toetuse projekti kaudu.

50

Aafrika Liidu Komisjoni ja allpiirkondlike organisatsioonide institutsiooniliste ja operatiivsete nõrkuste probleemi lahendamiseks keskendutakse ELi rahastatud tehnilise abi puhul sageli üldisele juhtimisele – abi vormile, millel on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri arengule piiratud pikaajaline mõju. Tehnilise abi eksperdid on sageli tegutsenud projektijuhtidena, pakkudes rakendusorganisatsioonide sisemistele nõrkadele kohtadele lühiajalisi lahendusi. Sageli on see osutunud väga kulukaks: näiteks ELi antud ECOWASi rahu, julgeoleku ja stabiilsuse toetus oli 6,7 miljonit eurot ning toetuse rakendamise tehniline kulu oli veel 4,9 miljonit eurot, mis moodustas 73% algsest toetusest.

ELi toetuse rakendamist mõjutasid hilinemised, rahastamisvahendite ebajärjekindel kasutamine ja ebapiisav teave saavutatud tulemuste kohta

51

Käesolevas osas uurib kontrollikoda, kas Euroopa Komisjon pakkus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile ELi toetust õigeaegsel, prognoositaval ja ühtsel viisil ning kas auditeeritud lepinguid rakendati planeeritult. Kontrollikoda hindab komisjoni kehtestatud järelevalve- ja aruandlusmehhanisme ja uurib, kas need andsid saavutatud tulemuste kohta asjakohast teavet.

Hilinenud lepingute sõlmimine ja tagantjärele rahastamine kahjustasid kavandatud tegevuste elluviimist

52

Auditeeritud lepingute kasusaajad olid Aafrika Liit ja allpiirkondlikud organisatsioonid. Toetuse eesmärk oli rahastada ja koolitada töötajaid täitma keerulisi rahu ja julgeolekuga seotud ülesandeid ning tagada, et tegevused viiakse kogu mandril ellu ühtsel viisil. IV lisas loetletud lepingutega püüti

1. tugevdada Aafrika Liidu Komisjoni ja allpiirkondlike organisatsioonide (piirkondlikud majandusühendused ja piirkondlikud mehhanismid) personali suutlikkust ennetada Aafrikas kriise ja/või neile reageerida;
2. aidata Aafrika Liidu kontaktbüroodel jälgida rahukokkulepete rakendamist, toetada valimiste ettevalmistamist ja jälgimist ning esindada Aafrika Liitu kohtumistel riiklike organite ja rahvusvaheliste organisatsioonidega;
3. luua kontinentaalne struktuur, mis võimaldab Aafrika Liidul kiiresti rakendada strateegilist ja operatiivset teabevahetuse, juhtimise ja kontrolli võimekust Addis Abebas asuva ALi, piirkondliku tasandi ja kohapealsete missioonide vahel;
4. pakkuda Aafrika Liidu Komisjonile ja allpiirkondlikele organisatsioonidele eksperditeadmisi nende rahu- ja julgeolekualasteks algatusteks;
5. toetada allpiirkondlikke organisatsioone suutlikkuse arendamisel ning konfliktide ennetamise ja lahendamise volituste rakendamisel.

53

Institutsionaalse toetuse eeldatud tulemuste saavutamiseks on õigeaegsus ja prognoositavus ülioluline. Lepingute õigeaegse sõlmimise ebaõnnestumine tõi kaasa viivitused rakendamisel ning tähendas, et tegevuste rahastamine ei olnud prognoositav. Auditeeritud 14 lepingust 10 sõlmiti hilinemisega ühel või mitmel järgmisel põhjusel:

1. Aafrika Liidu Komisjon ja allpiirkondlikud organisatsioonid esitasid hilinenud või madala tasemega rahastamisettepanekud;
2. keerulised läbirääkimised lepingute eelarve, tegevuste ja finantsjuhtimise üle;
3. tehnilised probleemid Euroopa Komisjoni infosüsteemiga.

54

Lisaks finantseeriti neist 10 lepingust 8 puhul tegevusi tagantjärele⁵⁸. Kolm lepingut allkirjastati vaid mõni päev enne seda, kui rahastatud tegevused pidid olema lõpule viidud. Kontrollikoda leidis, et 14 lepingust 6 puhul mõjutasid viivitused lepingute sõlmimisel koos Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide sisemiste nõrkustega negatiivselt tegevuste elluviimist (IV lisa). 5. selgituses kirjeldatakse lepingute sõlmimise viivituste ning Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri kahe toetusprogrammi tagantjärele rahastamise negatiivset mõju.

55

6. selgituses on esitatud näide Aafrika valmisolekuvägede infosüsteemi hankimisel tekkinud viivitustest. Kõnealusel juhul süvendasid lepingu hilisest sõlmimisest tingitud viivitust Aafrika Liidu organisatsioonisisesed nõrkused.

Rahastamisvahendeid ei kasutatud alati järjekindlalt

56

Euroopa Komisjon ja Euroopa välisteenistus ei olnud analüüsinud kõigi nende käsutuses olevate vahendite suhtelisi eeliseid rahu ja julgeoleku valdkonnas (punkt 9). Kontrollikoda leidis, et rahastamisvahendeid ei kasutatud alati järjekindlalt. Aafrika rahutagamisrahastust saab hästi rahastada lühiajalisi vajadusi, kuna selle rahastamistsüklid kestavad kaks kuni kolm aastat. Seevastu seitsmeaastase rahastamistsükliga piirkondlikud sihtprogrammid võimaldavad kergemini rahastada pikaajalisi vajadusi.

57

Kontrollikoda avastas juhtumeid, kus lühiajalisi Aafrika rahutagamisrahastu lepinguid kasutati pikaajaliste ametikohtade rahastamiseks näiteks ühise rahastamiskorra palkade lepingu raames (punkt 39). Sellel juhul nõrgestas uuendatavate 1–2 aastaste lepingute kasutamine personalijuhtimist ja tähendas, et ametikohtade arvud ja liigid vaadati peaaegu igal aastal uuesti üle. See süvendas viivitusi lepingute sõlmimisel (punkt 53) ja töökohtadega seotud ebakindlust, mis tõi kaasa kogenud töötajate kaotuse. Muudel juhtudel kasutati piirkondlikke sihtprogramme lühiajaliste vajaduste jaoks, milleks need nii hästi ei sobi.

58

Euroopa Komisjon ja Euroopa välisteenistus ei ole kehtestanud kooskõlastusraamistikku, mis hõlmab kõiki nende rahu ja julgeoleku valdkonna vahendeid. Alates 2015. aastast on nad aga astunud samme selleks, et Aafrika rahutagamisrahastu ja piirkondlikud sihtprogrammid täiendaksid teineteist tõhusamalt, eeskätt

1. täpsustades, mil viisil rahastatakse töötajate ametikohti allpiirkondlikes organisatsioonides. Seepärast otsustati, et ELi toetatavate piirkondlike organisatsioonide mittesõjalise personali kulud tuleks viia Aafrika rahutagamisrahastust üle piirkondlikesse sihtprogrammidesse. Asjaomane otsus tehti aga pärast piirkondlike sihtprogrammide vastuvõtmist, mistõttu on selle rakendamine keerulisem. Lõppkokkuvõttes lükati üleviimine edasi 2018. aasta jaanuari;
2. kaasates piirkondlikud ELi delegatsioonid Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri piirkondliku toetusprogrammi Aafrika rahutagamisrahastu raames rahastatavate töökavade ülevaatamisse, tagamaks, et need täiendavad piirkondlikest sihtprogrammidest rahastatavaid programme;
3. kaasates alates 2017. aastast piirkondlikud ELi delegatsioonid Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri toetusprogrammi juhtkomiteesse.

Loodi järelevalve- ja aruandlusmehhanismid, kuid need ei andnud tulemuste kohta piisavat teavet

59

Komisjon seadis kõigi auditeeritud lepingute jaoks sisse järelevalve- ja aruandlusmehhanismid. Need hõlmasid korrapärast kirjeldavate ja finantsaruannete esitamist (enamasti korra poolaastas), juhtkomitee korrapäraseid kohtumisi ja kulutuste sõltumatut välisauditeerimist. Tegelikkuses mõjutasid komisjoni järelevalvemehhanisme nõrgestavad tegurid ja need ei taganud tulemuste kohta piisavat teavet. Kontrollikoda leidis auditeeritud lepingutest järgmised näited:

1. 14 lepingust 6 puhul ei olnud kavandatud väljundid konkreetsed või mõõdetavad. Näiteks toetatavate üksuste või vahendite puhul eeldati, et tõhustatakse nende suutlikkust, tugevdatakse nende rolli või seda, et nad hakkavad täiel määral toimima. Mõne puhul neist juhtudest ei olnud aluseks olevad tegevused otseselt seotud väljunditega;
2. 12 lepingu jaoks välja töötatud näitajatest mõne puhul loetleti sisendeid ja tegevusi, mitte ei kehtestatud saavutatavaid väljundeid, ja seega olid nende kasutusvõimalused järelevalves piiratud. Teistel juhtudel puudusid edusammude hindamiseks vajalikud lähtetasemed ja eesmärgid;
3. kolmel juhul tähendas asjaolu, et lepingud sõlmiti nende rakendamisperioodi kõige viimastel päevadel, et tagantjärele rahastamine muutis järelevalvet käsitlevad tingimused tegelikkuses asjakohatuks;
4. Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide koostatud aruanded laekusid sageli hilja. Kuue lepingu puhul ei sisaldanud need aruanded lepinguliste tulemuste ja näitajate kohta piisavaid üksikasju.

60

Üldiselt oli küsitletud ELi töötajatel lepingute rakendamisest hea ülevaade, kuigi see teave ei kajastunud alati aruannetes. Auditeeritud lepingute suhtes ei olnud Euroopa Komisjon veel teinud mingit tulemustele suunatud järelevalvet⁵⁹. Välishindamine oli tehtud vaid ühe lepingu kohta. See tähendas, et tulemusi puudutava teabe piiratud kättesaadavust Aafrika Liidult ja allpiirkondlikelt organisatsioonidelt ei korvatud teabega muudest allikatest.

Järeldused ja soovitused

61

Aafrika Liidu liikmesriigid moodustasid Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri kui struktuurse, pikaajalise lahenduse Aafrika mandri rahu ja julgeoleku probleemidele. Aafrika Liidul ja volitatud allpiirkondlikel organisatsioonidel on Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri kaudu ligipääs vahenditele, mis aitavad neil konflikte ennetada, juhtida ja lahendada. EL pakkus Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile toetust Euroopa Arengufondi kaudu. Kontrollikoda auditeeris ELi toetust kolme aasta jooksul ajavahemikul 2014–2016 ning leidis, et sel on olnud kesine mõju ning toetus tuleb ümber korraldada.

62

EL ei kehtestanud oma toetusele selgeid prioriteete ja liidu strateegias puudus toetuse arengu pikaajaline visioon. Näiteks auditeeritud perioodil ei keskendutud piisavalt üleminekule palkade maksmiselt võimekuse arendamisele, et tagada ELi toetuse pikaajaline edukus. Aafrika Liidu liikmesriikide vähene panustamine Aafrika Liidu eelarvesse ja rahufondi muutis Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tugevalt sõltuvaks välisrahastajate, sealhulgas ELi toetusest. EL toetas Aafrika Liidu plaane saavutada Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri rahaline sõltumatus, mis sõnastati ametlikult Aafrika Liidu 2016. aasta otsuses, kuid selle elluviimine oli veel algusjärgus (punktid 16–30).

63

Kontrollikoda leidis, et auditi toimumise ajaks olid oodatud tulemused ligikaudu poolte ELi rahastatud lepingute puhul kas enamjaolt või osaliselt saavutatud. EL on toetanud reforme eesmärgiga parandada Aafrika Liidu ja allpiirkondlike organisatsioonide finants-, operatiivset ja institutsioonilist võimekust, kuid need reformid on seni andnud vähe tulemusi. Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri komponentide võimekus varieerus märkimisväärselt ja olukorda raskendas poliitilise tahte puudumine ja piiratud rahastus (punktid 32–50).

1. soovitus Edendada Aafrika Liidu isevastutust Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuris ja korraldada ELi toetus ümber

Euroopa välisteenistus ja komisjon peaksid töötama ühiselt välja selge, pikaajalise visiooni Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile pakutava ELi toetuse kohta, et

• vähendada järk-järgult toetust, mida EL annab Aafrika rahu ja julgeoleku struktuurile põhilisteks tegevuskuludeks, ja see järk-järgult kaotada, eelistades täpse suunitlusega suutlikkuse arendamise programme,
• siduda Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri võimekuse arendamiseks ette nähtud toetus Aafrika Liidu ja allpiirkondlikel organisatsioonide toimimisviisi parandamisega,
• jälgida tähelepanelikult, kuidas täidab Aafrika Liit võetud kohustust saavutada rahaline sõltumatus.

Tähtaeg: 2020. aasta lõpp.

64

Kontrollikoda auditeeris kõiki aastatel 2014–2016 sõlmitud 14 lepingut, mille alusel toetas EL Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri. Kontrollikoda leidis, et lepinguid ei hallatud alati tõhusalt. Kümme lepingut sõlmiti hilinemisega, mis tähendas, et rahaliste vahendite kättesaadavus ei olnud õigeaegne ega prognoositav. See tõi kaasa mõne kogenud töötaja kaotuse ning viivitused Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri tegevuste elluviimises (punktid 52–55). Lisaks leidis kontrollikoda, et kuigi järelevalvemehhanismid olid olemas, ei toiminud need hästi, näiteks lepingute tagantjärele rahastamise korral. Aruandlus oli puudulik ega andnud tulemuste kohta piisavat teavet. Auditeeritud perioodi vältel ei kasutatud rahastamisvahendeid alati järjekindlalt. Kontrollikoda täheldas, et alates 2015. aastast toimus nendes aspektides mõningane paranemine (punktid 56–60).

2. soovitus Sekkumine peaks järjepidevalt tulemustel põhinema

Komisjon peaks

• vähendama veelgi viivitusi lepingute sõlmimisel ning vältima tagantjärele rahastamist;
• tuginema lepingute järelevalves ja aruandluses konkreetsetele ja mõõdetavatele tulemustele, rakendades näitajaid saavutatud edu mõõtmiseks;
• suurendama Aafrika rahu ja julgeoleku struktuuri võimekuse arendamise programmide tulemustele suunatud järelevalvet ja hindama neid sagedamini, ning
• koostama rahu ja julgeoleku valdkonna olemasolevate rahastamisvahendite võrdleva analüüsi ja kasutama neid ühetaoliselt.

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp.

III auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Bettina JAKOBSEN, võttis käesoleva aruande vastu 26. juuni 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Akronüümid ja lühendid

AL: Aafrika Liit

APF: Aafrika rahutagamisrahastu

APSA: Aafrika rahu ja julgeoleku struktuur

AUC: Aafrika Liidu Komisjon

CEWS: Mandri varajase hoiatamise süsteem

ECCAS: Kesk-Aafrika Riikide Majandusühendus

ECOWAS: Lääne-Aafrika Riikide Majandusühendus

JAES: Aafrika-ELi ühisstrateegia

JFA: Ühine rahastamiskord

PSC: Aafrika Liidu rahu- ja julgeolekunõukogu

PSD: Rahu- ja julgeolekuosakond

RIP: Piirkondlik sihtprogramm

SRO: Allpiirkondlik organisatsioon

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi välistegevuse, turvalisuse ja õiguse kuluvaldkondade auditeerimise eest vastutav III auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Bettina Jakobsen. Auditit juhtis kontrollikoja liige Juhan Parts, keda toetasid kabinetiülem Ken-Marti Vaher, kabineti atašee Margus Kurm, valdkonnajuht Sabine Hiernaux-Fritsch, auditijuht Karel Meixner ning audiitorid Alina Milasiute, Dirk Neumeister ja Piotr Zych. Aruande koostamisel osutas abi Torielle Perreur-Lloyd.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0388-3	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/190706	QJ-AB-18-016-ET-N
HTML	ISBN 978-92-847-0349-4	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/35221	QJ-AB-18-016-ET-Q

© Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/home?) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.