Jednolita europejska przestrzeń powietrzna – mimo zmiany nastawienia przestrzeń powietrzna wciąż nie jest jednolita

Streszczenie

Jednolita europejska przestrzeń powietrzna

I

Transport lotniczy jest ważnym składnikiem rynku wewnętrznego UE, ponieważ wspiera mobilność osób i towarów, a jednocześnie napędza wzrost gospodarczy. W 2015 r. z portów lotniczych UE odleciało lub przyleciało do nich ok. 920 mln pasażerów i 15 mln ton ładunku. W tym samym roku w europejskiej przestrzeni powietrznej wykonano prawie 10 mln lotów zgodnie z przepisami wykonywania lotów według wskazań przyrządów (IFR). Bezpieczny i efektywny przepływ takiego ruchu wymaga zarządzania ruchem lotniczym (ATM), które obejmuje trzy podstawowe funkcje – zapobieganie niebezpiecznym zbliżeniom statków powietrznych, zapewnianie równowagi między popytem (loty) a podażą (kontrola ruchu lotniczego) oraz udzielanie informacji lotniczych użytkownikom przestrzeni powietrznej.

II

Mimo że ruch lotniczy ma z natury rzeczy charakter międzynarodowy, tradycyjnie zarządza się nim na poziomie krajowym, w warunkach fragmentacji i monopoli, co wiąże się z opóźnieniami i wyższymi kosztami zarządzania ruchem lotniczym ponoszonymi przez użytkowników przestrzeni powietrznej. Inicjatywa dotycząca jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (SES) ma zatem na celu polepszenie ogólnego funkcjonowania zarządzania ruchem lotniczym poprzez przeniesienie szeregu kompetencji z poziomu międzyrządowego na poziom Unii Europejskiej.

III

Inicjatywę SES uruchomiono formalnie w 2004 r. Stopniowo w jej ramach stworzono ramy regulacyjne obejmujące zestaw przepisów wiążących w całej UE dotyczących bezpieczeństwa zarządzania ruchem lotniczym, zapewniania służb kontroli ruchu lotniczego, zarządzania przestrzenią powietrzną oraz interoperacyjności w obrębie sieci. Ramy te są powiązane z programem modernizacji technologicznej – „projektem SESAR” (projekt badawczy z zakresu zarządzania ruchem lotniczym w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej), w którego skład wchodzą zachęty finansowe.

Sposób przeprowadzenia kontroli

IV

W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił, czy unijna inicjatywa dotycząca jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej zaowocowała bardziej efektywnym zarządzaniem ruchem lotniczym w Europie. W szczególności zbadano, czy inicjatywa SES była zasadna oraz na ile wybór jej komponentów (system skuteczności działania i system opłat, funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej oraz faza planowania i faza opracowywania projektu SESAR) przyczyniły się do bardziej efektywnego zarządzania ruchem lotniczym w Europie.

V

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w Komisji (DG MOVE), organizacji Eurocontrol, EASA, we Wspólnym Przedsięwzięciu SESAR oraz u jego wybranych członków. Wizyty kontrolne przeprowadzono także w pięciu państwach członkowskich – w Hiszpanii, we Francji, na Węgrzech, w Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. W każdym przypadku kontrola obejmowała departament rządowy odpowiedzialny za politykę transportu lotniczego, krajowy organ nadzoru i jedną instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej. Ponadto dokonano przeglądu próby działań (11 projektów badawczo-rozwojowych, cztery demonstracje i jedno badanie) wykonanych w ramach projektu SESAR i współfinansowanych przez UE.

Ustalenia Trybunału

VI

Inicjatywę dotyczącą jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej należy uznać za zasadną, ponieważ zarządzanie ruchem lotniczym w Europie było utrudnione z powodu istnienia monopoli krajowych i fragmentacji przestrzeni powietrznej. Poszczególne komponenty polityki tworzą spójną całość faktycznie ukierunkowaną na usunięcie tych niedociągnięć. Zmiany w strukturze ruchu oznaczały jednak, że nadrzędne cele określone dla tej inicjatywy w 2005 r. po części stały się niemożliwe do osiągnięcia, a po części się zdezaktualizowały.

VII

System skuteczności działania i system opłat mają łagodzić negatywne skutki zapewniania służb na zasadzie monopolu dzięki ustanowieniu wiążących parametrów docelowych i wspólnych zasad obciążania użytkowników przestrzeni powietrznej kosztami. W systemach tych promowano nastawienie na efektywność i przejrzystość na poziomie instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Rezultaty ilościowe nie odpowiadają jednak oczekiwaniom. Opóźnienia zasadniczo przekraczały parametry docelowe ustanowione w planach skuteczności działania i choć w 2013 r. były rekordowo niskie, od tego czasu rosną. Stawki jednostkowe płacone przez użytkowników przestrzeni powietrznej są natomiast w znacznym stopniu zależne od natężenia ruchu i w latach 2011–2016 spadły zaledwie o 4%, czyli mniej, niż wynosi cel w tym zakresie określony przez Komisję dla całej UE.

VIII

Fakt, że system skuteczności działania przyniósł niezbyt imponujące rezultaty ilościowe, wynika w głównej mierze z braku istotnych działań mających na celu defragmentację oraz z mniej dynamicznego wzrostu ruchu. Obecne funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej co do zasady stanowią forum współpracy między zainteresowanymi stronami z sąsiadujących państw, ale okazały się nieskuteczne jako narzędzie walki z fragmentacją, czy to na poziomie zarządzania przestrzenią powietrzną, zapewniania służb, czy zamówień na sprzęt techniczny.

IX

Pełnienie roli nadzorczej przypisanej krajowym organom nadzoru jest utrudnione, ponieważ organy te nie zawsze są w pełni niezależne od instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, a w niektórych przypadkach nie dysponują zasobami niezbędnymi do wywiązania się z tej roli. Trybunał wykrył także ograniczenie, zwłaszcza w odniesieniu do efektywności kosztowej, będące efektem tego, że nie są przeprowadzane regularne kontrole kosztów pobieranych od użytkowników przestrzeni powietrznej.

X

Przyjmowanie parametrów docelowych dla systemu skuteczności działania jest procesem długotrwałym i złożonym. Komisji i państwom członkowskim trudno jest osiągnąć porozumienie, szczególnie w odniesieniu do przepustowości i efektywności kosztowej. Co więcej, część wskaźników wykorzystywanych do mierzenia skuteczności działania w zakresie zarządzania ruchem lotniczym zawiera luki, ponieważ nie pozwala na uchwycenie jej istotnych aspektów.

XI

W fazie planowania i fazie opracowywania projektu SESAR zachęcano główne zainteresowane strony do zaangażowania w realizację wspólnego planu technologicznego, a faza opracowywania projektu pozwoliła na skoordynowanie dotychczas rozdrobnionego środowiska badawczo-rozwojowego. Wspólne Przedsięwzięcie SESAR stopniowo udostępnia dokumenty dotyczące usprawnień technologicznych i operacyjnych pod postacią szeregu „rozwiązań SESAR”. Rola UE w projekcie ulegała stopniowemu przekształceniu z uwagi na znaczne poszerzenie zakresu projektu, jak i wydłużenie ram czasowych i zwiększenie jego skali finansowej. W ramach projektu jest obecnie realizowana otwarta, stale ewoluująca wizja badawczo-rozwojowa, która nie jest zharmonizowana z ramami regulacyjnymi odnoszącymi się do Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR. Ta niezgodność założeń odbija się negatywnie na rozliczalności Wspólnego Przedsięwzięcia. Według stanu na 2016 r. faktycznie zrealizowano tylko niewielką część obowiązującego planu centralnego, a ambicje dotyczące wyników projektu SESAR mają się urzeczywistnić dopiero w 2035 r., a nie, jak pierwotnie planowano, w 2020 r. Co więcej, poszczególne projekty badawczo-rozwojowe uruchamiano, nie posiłkując się analizą kosztów i korzyści, w której wykazano by ich wartość dodaną.

Zalecenia Trybunału

XII

Komisja powinna:

• dokonać przeglądu nadrzędnych celów SES,
• przenalizować inne warianty strategiczne ukierunkowane na defragmentację,
• zapewnić pełną niezależność i zdolności krajowym organom nadzoru oraz zlikwidować lukę w zakresie kontroli na poziomie systemu opłat,
• usprawnić system skuteczności działania,
• dokonać przeglądu niektórych kluczowych wskaźników wykonania,
• dokonać przeglądu struktury wsparcia unijnego na rzecz badań i rozwoju w świetle jego celów,
• zwiększyć rozliczalność Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR,
• przeznaczyć pomoc w pierwszym rzędzie na rzecz rozwiązań badawczo-rozwojowych, które wspierają defragmentację i środowisko konkurencyjne.

Wprowadzenie

Kontekst

01

Transport lotniczy to ważny element rynku wewnętrznego UE oraz konkurencyjności europejskiego przemysłu i sektora usług. Umożliwia on mobilność osób i towarów w obrębie UE i poza jej granicami, jednocześnie napędzając wzrost gospodarczy, zatrudnienie i wymianę handlową. W 2015 r. z portów lotniczych UE odleciało lub przyleciało do nich ok. 920 mln pasażerów i 15 mln ton ładunku. W tym samym roku w europejskiej przestrzeni powietrznej wykonano prawie 10 mln lotów według wskazań przyrządów¹.

02

W kontekście rosnącego ruchu odbywającego się w ograniczonej przestrzeni powietrznej niezbędne jest zarządzanie ruchem lotniczym w celu zapewnienia bezpiecznego i efektywnego transportu lotniczego. Zarządzanie to obejmuje trzy podstawowe działania:

• zapobieganie niebezpiecznym zbliżeniom statków powietrznych,
• osiągnięcie równowagi między popytem (loty) a podażą (kontrola ruchu lotniczego) w celu zapewnienia bezpiecznego, efektywnego i szybkiego przepływu ruchu lotniczego,
• udzielanie użytkownikom przestrzeni powietrznej informacji lotniczych (np. pomocy nawigacyjnych i informacji pogodowych).

03

Zarządzanie ruchem lotniczym jest tradycyjnie opracowywane i zapewniane na poziomie krajowym przez instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej. Pociąga to za sobą trzy ważne konsekwencje: (i) europejska przestrzeń powietrzna została rozdrobniona na wiele sektorów i ośrodków kontroli obszaru, określonych na podstawie granic krajowych i zarządzanych przez krajowe instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego (zob. mapa 1); (ii) każda instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej działała na podstawie własnych procedur i korzystała z dostosowanych do potrzeb narzędzi wsparcia, co faktycznie ograniczało integrację, interoperacyjność i korzyści skali; (iii) instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej działały w dużej mierze w warunkach monopolu, podczas gdy rynek przewozów lotniczych jest zdecydowanie bardziej konkurencyjny.

04

Od użytkowników europejskiej przestrzeni powietrznej pobiera się opłaty za zapewniane im służby zarządzania ruchem lotniczym. Wysokość tych opłat określa się według planowanej trajektorii i jest ona uzależniona od typu statku powietrznego i odległości przebytej na obszarze objętym odpowiedzialnością poszczególnych instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Każdego roku użytkownicy płacą za te służby kwotę rzędu 9 mld euro³, średnio 900 euro za lot.

Czym jest jednolita europejska przestrzeń powietrzna?

05

Inicjatywa dotycząca jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (SES) miała na celu poprawę ogólnego funkcjonowania systemu zarządzania ruchem lotniczym, przy jednoczesnym spełnieniu wymagań wszystkich użytkowników przestrzeni powietrznej⁴.

06

Obecnie SES to ramy regulacyjne (zob. pkt 10) powiązane z programem modernizacji technologicznej (projekt SESAR). Obejmują one zestaw ogólnounijnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa zarządzania ruchem lotniczym, zapewniania służb zarządzania ruchem lotniczym, zarządzania przestrzenią powietrzną i interoperacyjności w obrębie sieci, a także wsparcia finansowego na rzecz SESAR.

07

Jednolita europejska przestrzeń powietrzna obejmuje wszystkie 28 państw członkowskich UE, a także Szwajcarię i Norwegię. Zaangażowanych jest w nią wiele zainteresowanych stron, zarówno na poziomie krajowym, jak i europejskim.

ZAINTERESOWANA STRONA	Główna rola
KOMISJA EUROPEJSKA	Odpowiada za ogólną realizację inicjatywy SES
ORGANIZACJA EUROCONTROL	Organizacja międzyrządowa złożona z 41 państw5, działa między innymi jako: menedżer sieci, który realizuje centralną funkcję zarządzania przepływem ruchu lotniczego, a także koordynuje wykorzystanie ograniczonych zasobów i wnosi wkład w projektowanie europejskiej sieci tras; podmiot udzielający wsparcia technicznego Komisji Europejskiej, EASA i krajowym organom nadzoru; instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej na obszarze MUAC; Centralne Biuro Opłat Trasowych; członek założyciel i podmiot wnoszący wkład we Wspólne Przedsięwzięcie SESAR.
KOMITET DS. JEDNOLITEJ PRZESTRZENI POWIETRZNEJ	Złożony z przedstawicieli państw członkowskich, wydaje opinie na temat rozporządzeń i decyzji wykonawczych Komisji.
EUROPEJSKA AGENCJA BEZPIECZEŃSTWA LOTNICZEGO (EASA)	Zapewnia nadzór i wsparcie dla państw członkowskich w kwestiach dotyczących zarządzania ruchem lotniczym oraz wspiera Komisję w działaniach regulacyjnych.
KRAJOWE ORGANY NADZORU	Odpowiadają za certyfikowanie krajowych instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej i nadzór nad nimi oraz za sporządzanie i monitorowanie planów skuteczności działania i parametrów docelowych w tym zakresie.
ORGAN WERYFIKUJĄCY SKUTECZNOŚĆ DZIAŁANIA	Wspiera Komisję i krajowe organy nadzoru (na ich wniosek) w realizacji systemu skuteczności działania.
INSTYTUCJE ZAPEWNIAJĄCE SŁUŻBY ŻEGLUGI POWIETRZNEJ	Zapewniają służby kontroli ruchu powietrznego, służby łączności, nawigacji i dozorowania oraz służby meteorologiczne i służby informacji lotniczej.
UŻYTKOWNICY PRZESTRZENI POWIETRZNEJ	Korzystają z trasowych i naziemnych służb żeglugi powietrznej. Obejmują komercyjne linie lotnicze, lotnictwo wojskowe i lotnictwo ogólne.
OPERATORZY PORTÓW LOTNICZYCH	Zarządzają obiektami portów lotniczych oraz koordynują i kontrolują działalność różnych podmiotów gospodarczych działających w portach lotniczych.
WSPÓLNE PRZEDSIĘWZIĘCIE SESAR	Odpowiada za koordynowanie i realizację działań badawczo-rozwojowych w ramach projektu SESAR przewidzianych w centralnym planie zarządzania ruchem lotniczym w Europie.
ZARZĄDCA WDRAŻANIA SYSTEMU SESAR	Odpowiada za zsynchronizowane wdrażanie wybranych nowych funkcjonalności w zakresie zarządzania ruchem lotniczym wynikających z projektu SESAR.

Historia inicjatywy SES

08

Już w 1989 r. straty spowodowane opóźnieniami związanymi z kontrolą ruchu lotniczego, zbyt wysokimi kosztami tej kontroli oraz nieekonomicznymi trajektoriami lotu szacowano na 4,2 mld USD rocznie⁶. Rządy krajowe apelowały o takie inicjatywy jak Centralna Jednostka Zarządzania Ruchem Lotniczym (w celu zarządzania przepływami ruchu za pośrednictwem sieci) i europejski program integracji i harmonizacji kontroli ruchu lotniczego służący spójności technicznej⁷.

09

Komisja Europejska zaczęła uznawać ograniczenia technologiczne i instytucjonalne systemu kontroli ruchu lotniczego, takie jak fragmentacja przestrzeni powietrznej, mnogość krajowych ośrodków kontroli ruchu lotniczego, brak skutecznych mechanizmów podejmowania decyzji i uprawnień do egzekwowania oraz kosztowne opóźnienia. Odnosząc się do katastrofalnej skali opóźnień, w 2001 r. Komisja przedstawiła plany dotyczące inicjatywy na rzecz utworzenia jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej⁸.

10

W 2004 r. przyjęto pierwszy pakiet legislacyjny dotyczący SES⁹. W 2009 r. dokonano przeglądu rozporządzeń i rozszerzono ich zakres stosowania w ramach pakietu „SES II”, w którym wprowadzono system skuteczności działania, zmieniony system opłat i wymogi dotyczące funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej. Utworzono funkcję menedżera sieci i organ weryfikujący skuteczność działania, aby wesprzeć Komisję w opracowaniu systemu skuteczności działania SES i zarządzaniu nim. Ramy te obejmowały także kilka innych przepisów wykonawczych i wspólnotowych specyfikacji („normy techniczne”), które miały na celu zapewnienie interoperacyjności systemów. Bardziej szczegółową chronologię inicjatywy SES przedstawiono w załączniku I.

Unijne wsparcie finansowe na rzecz projektu SESAR

11

Unijne wsparcie finansowe na rzecz inicjatywy SES, choć pochodzi z różnych instrumentów finansowych, jest zasadniczo przeznaczone na projekt SESAR. Wsparcie w fazie planowania i fazie rozmieszczania projektu było i jest udzielane w postaci dotacji, w których poziom współfinansowania wynosił 50% w fazie planowania i 20–85% w fazie rozmieszczania. Jeśli natomiast chodzi o fazę opracowywania, utworzono partnerstwo publiczno-prywatne (Wspólne Przedsięwzięcie SESAR), finansowane wspólnie przez Komisję Europejską (wkład pieniężny), organizację Eurocontrol (wkład pieniężny i niepieniężny) i grupę podmiotów branżowych (wkład pieniężny i niepieniężny).

Tabela 1

Unijne wsparcie finansowe na rzecz projektu SESAR

Faza projektu SESAR	Okres	Wkład UE (w mln euro)	Źródło finansowania
Planowanie	2004–2006	30	TEN-T
Opracowywanie	2007–2013	700	TEN-T i siódmy program ramowy
Opracowywanie	2014–2020	585	„Horyzont 2020”
Rozmieszczanie	2014–2020	2 500	Instrument „Łącząc Europę”
Łącznie		3 815

Uwaga: Wymienione kwoty dotyczące okresu 2014-2020 mają charakter orientacyjny.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

12

W ramach niniejszej kontroli Trybunał ocenił, czy unijna inicjatywa dotycząca jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej zaowocowała bardziej efektywnym zarządzaniem ruchem lotniczym w Europie. W tym celu kontrolerzy Trybunału przeanalizowali:

• czy inicjatywa SES była zasadna;
• czy komponenty regulacyjne SES, zwłaszcza system skuteczności działania i system opłat oraz funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej faktycznie przyczyniły się do bardziej efektywnego zarządzania ruchem lotniczym w Europie;
• czy komponent technologiczny SES (projekt SESAR) pozwolił realnie zwiększyć skuteczność zarządzania ruchem lotniczym w Europie.

13

W ramach prac kontrolnych za pierwszy cel postawiono sobie określenie, czy przed przyjęciem pakietów legislacyjnych dotyczących jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (w 2004 i 2009 r.) dokonano prawidłowej analizy problemów w zakresie zarządzania ruchem lotniczym w Europie oraz czy dzięki wspomnianym komponentom inicjatywy SES stwierdzone problemy są rozwiązywane. Drugim celem kontroli było zmierzenie faktycznych korzyści, jakie komponenty te przyniosły do 2016 r., oraz porównanie tych korzyści z początkowymi oczekiwaniami. Kontrola nie obejmowała fazy rozmieszczania SESAR, która rozpoczęła się dopiero w 2014 r.

14

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w Komisji (DG MOVE), organizacji Eurocontrol, EASA, we Wspólnym Przedsięwzięciu SESAR oraz u niektórych jego członków. Wizyty kontrolne przeprowadzono także w pięciu państwach członkowskich – w Hiszpanii, we Francji, na Węgrzech, w Szwecji i Zjednoczonym Królestwie. W każdym przypadku kontrola obejmowała departament rządowy odpowiedzialny za politykę transportu lotniczego, krajowy organ nadzoru i jedną instytucję zapewniającą służby żeglugi powietrznej. Przeprowadzono także wywiady z przedstawicielami użytkowników przestrzeni powietrznej i kontrolerów ruchu lotniczego. Odbyła się także wizyta we właściwych instytucjach w Stanach Zjednoczonych odpowiedzialnych za zarządzanie ruchem lotniczym¹⁰ w celu wymiany poglądów na temat ich doświadczenia operacyjnego i kontrolnego w tej dziedzinie.

15

Ponadto dokonano przeglądu próby działań (projekty badawczo-rozwojowe, demonstracje i jedno badanie) wykonanych w ramach Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR i współfinansowanych przez UE. W ramach tego przeglądu oceniono, czy przeprowadzenie takich działań było potrzebne oraz czy ich produkty i ostateczne rezultaty odpowiadały oczekiwaniom. Analizę działań objętych przeglądem przedstawiono w załączniku II.

Ustalenia

Inicjatywa SES była zasadna

16

Trybunał przeanalizował najważniejsze problemy, które odbijały się na zarządzaniu ruchem lotniczym w Europie przed powstaniem inicjatywy dotyczącej jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej, potrzebę podjęcia przez UE interwencji w tym zakresie oraz oczekiwania wobec SES.

Monopole krajowe i fragmentacja sprawiały, że interwencja unijna była potrzebna

17

Międzynarodowa przestrzeń powietrzna podzielona na mniejsze jednostki, których strukturę wyznaczają granice państw, ogranicza integrację, interoperacyjność i korzyści skali, a jednocześnie powoduje opóźnienia lotów. Ponadto w każdym kraju istnieje zazwyczaj tylko jedna instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej. Ograniczona konkurencja lub wręcz jej brak sprawia, że instytucje te działają w warunkach zbliżonych do monopolu i mogą dyktować warunki, na jakich zarządzają ruchem lotniczym. Kontekst ten aż nadto uzasadniał podjęcie przez UE interwencji w tej dziedzinie. Ostatecznym impulsem do podjęcia działań były duże opóźnienia, które występowały pod koniec lat 90. Opóźnienia na trasie, których jedynym powodem są ograniczenia związane z kontrolą ruchu lotniczego, zwiększały się w szybkim tempie (w 1999 r. sięgnęły prawie pięciu minut na lot) i stanowiły istotną część opóźnień w transporcie lotniczym.

18

Najważniejsze instrumenty polityczne składające się na inicjatywę dotyczącą jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej, omówione bardziej szczegółowo w poniższych sekcjach, tworzą spójny zestaw, który co do zasady powinien umożliwić poradzenie sobie z najważniejszymi problemami stwierdzonymi w zarządzaniu ruchem lotniczym w Europie. Instrumenty te nadają bowiem uprawnienia w zakresie egzekwowania przepisów w powiązaniu z zachętami finansowymi, co powinno sprzyjać znacznemu usprawnieniu zarządzania ruchem lotniczym.

Nadrzędne cele polityki sformułowano jednak w okresie silnego wzrostu natężenia ruchu

19

Ogólny cel polityki, jakim jest poprawa bezpieczeństwa i skuteczności działania w zarządzaniu ruchem lotniczym, przełożono na zbiór nadrzędnych celów. Cele te, określone w stosunku do roku 2005 jako punktu odniesienia, to potrojenie przepustowości, redukcja wpływu na środowisko o 10% i obniżenie kosztów zarządzania ruchem lotniczym o 50%, przy dziesięciokrotnym wzroście bezpieczeństwa¹¹.

20

Stanowiły one podstawę decyzji o uruchomieniu projektu SESAR i zobowiązania się UE do jego finansowania. Następnie DG MOVE Komisji przyjęła je jako cele śródokresowe w swojej polityce dotyczącej SES¹².

21

Cele te ustanowiono jednak w kontekście dynamicznego wzrostu natężenia ruchu, jaki miał miejsce w tym okresie, a nawet mając na uwadze ten wzrost, określenia celów nie poprzedzono dogłębną analizą. Kiedy w późniejszym okresie popyt zwolnił¹³, cele te zdezaktualizowały się, jeżeli chodzi o przepustowość, i okazały się niemożliwe do osiągnięcia, jeżeli chodzi o efektywność kosztową. W trakcie kontroli Komisja przyznała, że należy je traktować nie tyle jak parametry docelowe, ile jak aspiracje. Spadek tempa wzrostu zmienił także główne oczekiwania użytkowników przestrzeni powietrznej wobec inicjatywy SES. Po 2008 r. głównym przedmiotem ich zainteresowania nie jest zwiększanie przepustowości systemu zarządzania ruchem lotniczym, a obniżenie jego kosztów.

Osiągnięcia SES w dziedzinie regulacji – mimo zmiany nastawienia przestrzeń powietrzna wciąż nie jest jednolita

22

Trybunał zbadał, na ile wybrane główne komponenty regulacyjne inicjatywy dotyczącej jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej umożliwiały poradzenie sobie z problemami utrudniającymi zarządzanie ruchem lotniczym w Europie. Analizą objęto system skuteczności działania, system opłat i funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej (opisane w pkt 23 i 38). Zbadano także osiągnięte rezultaty i porównano je z oczekiwaniami.

System skuteczności działania i system opłat sprzyjały nastawieniu na skuteczność działania i wniosły przejrzystość w zapewnianie służb żeglugi powietrznej…

23

System skuteczności działania ma na celu ograniczenie monopolistycznej pozycji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej poprzez wprowadzenie wiążących parametrów docelowych odnoszących się do bezpieczeństwa, efektywności i opóźnień lotów, a także kosztów. System opłat zwiększa przejrzystość poprzez określenie, które koszty kwalifikują się do tego, by pobierać je od użytkowników przestrzeni powietrznej, oraz poprzez ustanowienie wspólnych zasad obliczania stawek jednostkowych. Oba systemy zawierają także przepisy dotyczące monitorowania ich wdrożenia przez Komisję i krajowe organy nadzorcze. Bardziej szczegółowy opis działania tych systemów oraz powiązania między nimi przedstawiono w załączniku III.

24

Realizacja systemu skuteczności działania i systemu opłat przyniosła dwie najważniejsze korzyści, co do których wszystkie zainteresowane strony są co do zasady zgodne.

1. Pomogła instytucjom zapewniającym służby żeglugi powietrznej wypracować nastawienie na skuteczność działania, które w przeszłości nie zawsze było faktem. Określenie celów w zakresie skuteczności działania, pomiar rezultatów i zachęty związane z ich uzyskaniem sprzyjały takiemu nastawieniu i skłoniły instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej do dążenia do efektywności operacyjnej.
2. Do wysokiego poziomu przejrzystości w zapewnianiu służb żeglugi powietrznej przyczyniła się dostępność terminowych i rzetelnych informacji wymagana zgodnie z systemem skuteczności działania i systemem opłat. Przejrzystości sprzyjały także regularne konsultacje między zainteresowanymi stronami.

…ale rezultaty ilościowe są niższe, niż oczekiwano…

25

Trybunał przeanalizował rezultaty ilościowe systemu skuteczności działania i systemu opłat i zestawił je z parametrami docelowymi dotyczącymi środowiska, przepustowości i efektywności kosztowej dla pierwszego (2012–2014) i drugiego okresu odniesienia (2015–2019)¹⁴. Ponadto na wykresie 1 pokazano, jak faktyczne opóźnienia na trasie i średnie stawki jednostkowe kształtowały się w dłuższym terminie¹⁵, zestawiając je z faktycznym natężeniem ruchu, z którym są ściśle powiązane.

26

Trybunał zwraca uwagę na następujące kwestie:

1. Jeżeli chodzi o przepustowość, opóźnienia związane z zarządzaniem przepływem ruchu lotniczego na trasie (linia zielona na wykresie 1) w 2016 r. są mniej poważne niż w 2008 r. przy porównywalnym natężeniu ruchu. Nigdy nie osiągnięto jednak ogólnounijnego docelowego parametru wynoszącego 0,5 minuty na lot, a od 2013 r. opóźnienia rosną i w 2016 r. dwukrotnie przekroczyły parametr docelowy. 13,6% łącznych opóźnień na trasie w 2016 r. było związanych z akcjami protestacyjnymi, a liczbę lotów odwołanych w dniach strajków szacuje się na 13 000¹⁶.
2. Jeżeli chodzi o efektywność kosztową, w latach 2004–2016 faktyczne stawki jednostkowe (linia czerwona na wykresie 1) obniżono łącznie o 22% w cenach stałych. Obniżka ta nastąpiła jednak w znacznej mierze w latach 2004–2008, tzn. w okresie dynamicznego wzrostu natężenia ruchu i przed wejściem w życie systemu skuteczności działania. Między 2011 r. (rok przed wdrożeniem systemu ustalonych kosztów i systemu skuteczności działania) a 2016 r. stawki obniżono łącznie zaledwie o 4%. Wynik ten jest gorszy od celu dotyczącego obniżenia ustalonych kosztów jednostkowych określonego przez Komisję dla całej UE (3,5% rocznie w pierwszym okresie odniesienia i 3,3 % rocznie w drugim okresie odniesienia), co wynika głównie z faktu, że faktyczne natężenie ruchu było niższe od prognozowanego¹⁷. Faktyczne korzyści uzyskane dla użytkowników są znacznie niższe, niż można by oczekiwać w następstwie decyzji Komisji. Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał odnotował, że ustalone koszty jednostkowe i stawki jednostkowe są w dużym stopniu uzależnione odpowiednio od prognoz ruchu i faktycznego ruchu.
3. Co więcej, jeśli chodzi o kluczowe wskaźniki skuteczności działania odnoszące się do środowiska, mimo stopniowej poprawy w pierwszym okresie odniesienia i w pierwszym roku drugiego okresu odniesienia nie osiągnięto parametru docelowego dla roku 2014 (przekroczenie najkrótszej trasy między miejscem startu a miejscem przylotu, które miało wynosić maksymalnie 4,67%, wyniosło 4,9%). Najnowsze dostępne dane liczbowe (2016 r.) świadczą o załamaniu wcześniejszego pozytywnego trendu (4,91%).

27

Rezultaty dotyczące skuteczności działania na poziomie lokalnym (funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej, strefy pobierania opłat) są zróżnicowane i zależą od uwarunkowań lokalnych, takich jak położenie geograficzne, struktura prawna i instytucjonalna, organizacja świadczenia usług, warunki zatrudnienia, szczegółowa struktura kosztów i struktura ruchu. Zob. przykłady w ramce 1.

… a w systemach wystąpiły niedociągnięcia

Brak powiązania między parametrami docelowymi systemu skuteczności działania a nadrzędnymi celami SES

28

System skuteczności działania powinien poprawić ogólną efektywność służb żeglugi powietrznej w czterech głównych obszarach dotyczących skuteczności działania, którymi są bezpieczeństwo, środowisko, przepustowość i efektywność kosztowa, zgodnie z ramami odnoszącymi się do skuteczności działania zawartymi w centralnym planie zarządzania ruchem lotniczym w Europie¹⁹. Ustanowienie ogólnounijnych docelowych parametrów skuteczności działania należy uznać za część procesu służącego osiągnięciu celów centralnego planu²⁰.

29

Mimo tych zapisów nie dokonano żadnych pomiarów, aby stwierdzić, jak system skuteczności działania przyczynił się w pierwszym okresie odniesienia do osiągnięcia tych nadrzędnych celów. W decyzji Komisji, w której ustanowiono ogólnounijne docelowe parametry skuteczności działania dla drugiego okresu odniesienia, nie ma wzmianki o tych celach.

Kluczowe wskaźniki skuteczności działania nie zawsze spełniają swoje zadanie

30

Wybrane wskaźniki wykonania były w dużej mierze oparte na dostępnych pracach organizacji Eurocontrol i decydowała o nich uprzednia dostępność informacji. Trybunał stwierdził jednak, że istnieją obawy co do tego, na ile niektóre z kluczowych wskaźników są odpowiednie do mierzenia skuteczności działania w danych obszarach, tak jak opisano poniżej.

31

Środowisko. Kluczowy wskaźnik w tym zakresie wskazuje na różnicę między planowaną lub faktyczną trajektorią a najkrótszą trasą²¹. Jednak, chociaż wydłużenie trajektorii z pewnością może wynikać z zagęszczenia ruchu lub nieoptymalnego zaplanowania trasy, może być także spowodowane szeregiem innych czynników, takich jak warunki pogodowe, ograniczenia w przestrzeni powietrznej na skutek operacji wojskowych lub decyzje linii lotniczych podyktowane efektywnością kosztową (różnice w stawkach jednostkowych pomiędzy krajami bywają znaczne, co pokazano na mapie 2. Niejednokrotnie sprawia to, że użytkownicy przestrzeni powietrznej korzystają nie z tras najkrótszych, ale z tych, które wiążą się z niższymi kosztami służb żeglugi powietrznej). Za ten wskaźnik skuteczności działania nie odpowiadają wyłącznie poszczególne instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej, ponieważ czynniki te pozostają poza ich kontrolą. Co więcej, obecnie nie poświęca się szczególnej uwagi kwestii horyzontalnej efektywności lotu, chociaż wysokość lotu także przekłada się na jego oddziaływanie na środowisko.

32

Przepustowość. Opóźnienia stanowią niezwykle istotny parametr pomiaru skuteczności działania w transporcie lotniczym. Opóźnienia spowodowane zarządzaniem ruchem lotniczym stanowią jednak mniej niż jedną trzecią łącznych opóźnień, które dotykają pasażerów²². Nie określono wiążących parametrów docelowych dotyczących dodatkowych elementów składających się na łączne opóźnienie „od wyjścia do wejścia”, takich jak dodatkowy czas kołowania przed startem czy latanie w korytarzach dla oczekujących na zezwolenie na lądowanie w pobliżu portów lotniczych. Choć instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej odpowiadają tylko za część łącznego opóźnienia „od wyjścia do wejścia”, aby wskaźnik w tym zakresie był znaczący, musiałby obejmować najważniejsze elementy składające się na łączne opóźnienie. Należy odnotować, że elementy te są już monitorowane w odniesieniu do środowiska, choć nie ustanowiono wiążących parametrów docelowych.

33

Co więcej, pomiar opóźnień uwidacznia, na ile instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej są w stanie reagować na sytuacje zapotrzebowania w szczycie, ale nie daje wyobrażenia o efektywnym wykorzystywaniu przepustowości poza okresami szczytu, co nastręcza trudności, biorąc pod uwagę zmienność przepływów ruchu w różnych godzinach, dniach i porach roku.

Proces podejmowania decyzji dotyczących docelowych parametrów skuteczności działania jest długotrwały i złożony

34

Ustanowienie docelowych parametrów skuteczności działania jest trzystopniowym procesem, który obejmuje (i) wniosek, konsultacje i decyzję w sprawie parametrów docelowych na poziomie unijnym; (ii) opracowanie planów skuteczności działania dla funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej²³ z parametrami docelowymi na poziomie lokalnym i na poziomie funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej, a następnie ich ocenę przez organ weryfikujący skuteczność działania; (iii) decyzję Komisji dotyczącą tego, czy parametry docelowe na poziomie lokalnym / na poziomie funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej są zgodne z parametrami docelowymi określonymi na poziomie UE. Podejmując decyzję w sprawie parametrów docelowych, Komisja musi zasięgnąć opinii Komitetu ds. Jednolitej Przestrzeni Powietrznej²⁴, który może zablokować tę decyzję lub przełożyć jej podjęcie.

35

Proces taki jest z natury rzeczy długotrwały, ponieważ przewidziane w przepisach terminy oznaczają, że może on trwać do dwóch lat. W praktyce osiągnięcie porozumienia co do parametrów docelowych dotyczących efektywności kosztowej okazywało się bardzo trudne, ponieważ ambicje Komisji i państw członkowskich dotyczące skali obniżenia kosztów są rozbieżne. Faktyczne negocjacje z państwami członkowskimi i Komitetem ds. Jednolitej Przestrzeni Powietrznej przedłużyły się na okres odniesienia, którego miały dotyczyć. Cały proces osiągnięcia porozumienia dotyczący drugiego okresu odniesienia zajął prawie cztery lata, a w odniesieniu do niektórych funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej nie został jeszcze zakończony²⁵. Konkretne przykłady przedstawiono w załączniku IV.

Nieskuteczne monitorowanie docelowych parametrów skuteczności działania i stawek jednostkowych

36

Zarówno krajowe organy nadzorcze, jak i Komisja są odpowiedzialne za monitorowanie realizacji planów skuteczności działania i, zgodnie z przepisami, mogą przeprowadzać inspekcje instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej i menedżera sieci w przypadkach, które uznają za stosowne²⁶. Ponadto krajowe organy nadzorcze mają prawo do prowadzenia inspekcji dotyczących ustanowienia opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej²⁷. Prowadząc te działania, krajowe organy nadzorcze powinny być niezależne, przynajmniej na poziomie funkcjonalnym, od instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej oraz muszą mieć zasoby i możliwości niezbędne do realizacji przydzielonych im zadań²⁸. Co więcej, Komisja odpowiada za ocenianie stawek jednostkowych pod kątem zgodności z przepisami dotyczącymi systemu skuteczności działania i systemu opłat²⁹.

37

Trybunał stwierdził szereg niedociągnięć, które ograniczają skuteczność roli w zakresie monitorowania.

1. Trybunał wykrył przypadki, w których realizacja zadań przez krajowe organy nadzorcze była utrudniona z powodu braku odpowiednich zasobów (ludzkich lub finansowych) bądź faktu, że organy te były rozdzielone od instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej wyłącznie pod względem funkcji, a nie hierarchii i finansów. W Hiszpanii rozdział hierarchiczny między instytucją zapewniającą służby żeglugi powietrznej a krajowym organem nadzorczym był niepełny. We Francji krajowy organ nadzorczy i instytucja zapewniająca służby żeglugi powietrznej podlegają temu samemu dyrektorowi generalnemu i mają wspólny budżet, finansowany w głównej mierze z tych samych opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej, nad którymi nadzór regulacyjny sprawuje krajowy organ nadzorczy. Na Węgrzech rozdział funkcjonalny nie istnieje, ponieważ w przepisach krajowych określenie podstawy kosztowej zarządzania ruchem lotniczym powierzono instytucji zapewniającej służby żeglugi powietrznej, a krajowy organ nadzorczy nie ma zasobów niezbędnych do sprawowania nadzoru. Już w 2013 r. Komisja zaproponowała zwiększenie skuteczności i niezależności krajowych organów nadzorczych „w trybie priorytetowym”, jednak w 2017 r. sytuacja w tym względzie pozostaje bez zmian.
2. W pięciu skontrolowanych państwach członkowskich nie prowadzono regularnych inspekcji mających na celu zapewnienie, aby w systemie opłat uwzględniano tylko koszty kwalifikowalne, bądź zbadanie, czy koszty te ponoszono w sposób efektywny i czy były one przypisywane w odpowiednich proporcjach strefom pobierania opłat trasowych i strefom pobierania opłat terminalowych. Ponieważ prace w zakresie weryfikacji prowadzone przez organ weryfikujący skuteczność działania, który ocenia stawki jednostkowe w imieniu Komisji, również nie obejmują zagadnienia kwalifikowalności kosztów, od użytkowników pobiera się stawki jednostkowe bez przeprowadzenia wystarczających kontroli kosztów leżących u ich podstaw.
3. Stwierdzono, że wytyczne dotyczące przypisywania kosztów trasowych/terminalowych są niewystarczające, co prowadzi do braku harmonizacji procedur księgowych między państwami członkowskimi oraz stwarza ryzyko subsydiowania skrośnego między służbami trasowymi i terminalowymi – pobierania opłat za terminalowe służby żeglugi powietrznej od użytkowników przestrzeni powietrznej, którzy jedynie przelatują nad daną przestrzenią powietrzną i nie korzystają ze służb terminalowych.
4. Nakłady inwestycyjne³⁰ ujęte w planach skuteczności działania stanowią część ustalonych kosztów jednostkowych, a użytkownicy przestrzeni powietrznej zostaną nimi obciążeni nawet, jeśli instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej zdecydują się anulować lub odłożyć takie inwestycje. Mimo że organ weryfikujący skuteczność działania stwierdził, że w latach 2012–2015 nie wykorzystano środków na inwestycje rzędu 1 miliarda euro³¹, nie przewidziano zwrotu tych środków użytkownikom przestrzeni powietrznej w sytuacji, gdyby inwestycje te miały nigdy nie dojść do skutku.

Funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej ostatecznie przełożyły się na powstawanie struktur współpracy, a nie defragmentację

38

Koncepcja funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej stanowiła odpowiedź na fragmentację przestrzeni powietrznej, a jej celem było przede wszystkim zarządzanie przestrzenią powietrzną w oparciu o wymogi operacyjne, a nie granice krajowe. W obowiązujących ramach prawnych funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej nie mogą jednak stanowić skutecznej odpowiedzi na problem fragmentacji przestrzeni powietrznej pod względem zarządzania przestrzenią powietrzną, zapewniania służb czy zamówień na sprzęt techniczny.

Stopniowa zmiana koncepcji

39

W swojej pierwotnej wizji Komisja skupiła się na takiej konfiguracji przestrzeni powietrznej, która umożliwiłaby działanie optymalnej wielkości ośrodków kontroli obszaru. Stopniowo funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej przekształciły się w mechanizmy współpracy między krajowymi organami nadzoru i instytucjami zapewniającymi służby żeglugi powietrznej z sąsiadujących państw członkowskich:

1. Pierwotny zamysł dotyczący funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej sformułowano w komunikacie Komisji z 2001 r.³², w którym jest mowa o „utworzeniu obszarów kontroli ponad granicami krajowymi”. Zaproponowano w nim utworzenie europejskiego górnego rejonu informacji powietrznej (EUIR), w ramach którego „wyodrębniono by funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej o minimalnej wielkości na podstawie kryteriów bezpieczeństwa i efektywności”. Celem utworzenia funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej miało być „zapewnianie służb ruchu lotniczego w ramach ośrodków kontroli obszaru odpowiadających za optymalnej wielkości część przestrzeni powietrznej EUIR, a granice takich bloków nie musiałyby pokrywać się z granicami państw”.
2. W pierwszym pakiecie dotyczącym SES funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej zdefiniowano jako bloki przestrzeni powietrznej bazujące na wymogach operacyjnych i ustanowione niezależnie od granic państwowych w celu bardziej zintegrowanego zarządzania przestrzenią powietrzną³³. Przewidziano ustanowienie EUIR podzielonego na funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej, które powinny spełnić szereg warunków odnoszących się do bezpieczeństwa, skuteczności działania i operacyjności³⁴. W przypadku funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej obejmujących terytorium więcej niż jednego państwa członkowskiego zainteresowane państwa członkowskie miałyby wspólnie wyznaczyć jedną lub większą liczbę instytucji zapewniających służby ruchu lotniczego³⁵. Nie ma już jednak mowy o ośrodkach kontroli obszaru odpowiadających za optymalnej wielkości część przestrzeni powietrznej EUIR.
3. W drugim pakiecie dotyczącym SES, przyjętym w 2009 r. i obowiązującym do dziś, koncepcję „zintegrowanego zarządzania” w odniesieniu do określania funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej zastąpiono koncepcją „ściślejszej współpracy”³⁶. Co szczególnie ważne, usunięto także wymóg wyodrębnienia funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej w ramach planowanego EUIR. Wymogi dotyczące funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej nie dotyczą w wyraźny sposób zintegrowanego ani transgranicznego zapewniania służb.

Faktyczne wdrożenie było kwestią sporną…

40

W następstwie przyjęcia w 2009 r. drugiego pakietu SES w Europie ustanowiono formalnie dziewięć funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej, co przedstawiono na mapie 3.

41

Faktyczne wdrożenie funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej było przedmiotem sporów między Komisją a państwami członkowskimi. W 2013 r. Komisja ogólnie zadała sobie pytanie o to, jak funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej mogą przyczynić się do optymalizacji przestrzeni powietrznej ponad granicami krajowymi, jeśli rejony informacji powietrznej pozostały takie same, struktura instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej nie zmieniła się, a organ weryfikujący skuteczność działania uznał, że niektóre cele dotyczące efektywności kosztowej i przepustowości określone w planach skuteczności działania nie są optymalne.

42

Sformułowania „umożliwia optymalne wykorzystanie przestrzeni powietrznej” i „jest uzasadnione (…) wartością dodaną”³⁷ dały państwom członkowskim duże pole do interpretacji przy wdrażaniu funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej. Ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie nie zgadzały się z argumentacją Komisji i podkreślały, że ustanowienie struktur bloków i mechanizmów koordynacji odbyło się zgodnie z wymogami prawnymi. Pokazuje to ogólną rozbieżność w postrzeganiu wymogów prawnych między Komisją a państwami członkowskimi. Żadna ze spraw nie była rozpatrywana przez Trybunał Sprawiedliwości. W sporządzonej przez konsultanta zewnętrznego analizie dotyczącej wdrożenia funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej stwierdzono, że „funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej nie spełniły nadrzędnych celów określonych w przepisach dotyczących SES, mimo że podjęto znaczne starania w celu ich wdrożenia”³⁸.

…i skutkowało współpracą, a nie defragmentacją

43

W państwach członkowskich, w których Trybunał przeprowadził kontrole, utworzenie funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej zaowocowało powstaniem struktur i procedur współpracy w krajowych organach nadzoru i instytucjach zapewniających służby żeglugi powietrznej. Służą one głównie sprawom regulacyjnym i technicznym, np. ustanowieniu przestrzeni powietrznej ze swobodą planowania tras na podlegających im obszarach. Niektóre funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej (np. FABCE, UK-Ireland FAB) formalnie koordynują wdrażanie wspólnego projektu pilotażowego³⁹.

44

Współpracę tę zapoczątkowano jednak jeszcze przed utworzeniem funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej, a instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej zaangażowały się w podobne działania wspólnie z innymi partnerami spoza swojego funkcjonalnego bloku przestrzeni powietrznej. Inicjatywy o charakterze technicznym takie jak COOPANS i ITEC przynoszą skoordynowane inwestycje, a zrzeszenie BOREALIS wdraża inicjatywy dotyczące swobody planowania tras wykraczające poza granice funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej. Pokazuje to, że korzyści można uzyskać także dzięki dobrowolnej współpracy odbywającej się poza wszelkimi ramami regulacyjnymi.

45

Żadne państwo członkowskie, w którym przeprowadzono kontrolę, nie było w stanie precyzyjnie oszacować kosztów utworzenia i działania funkcjonalnego bloku przestrzeni powietrznej, a żaden ze skontrolowanych organów nie mógł wykazać, że bloki te przyniosły realne korzyści użytkownikom przestrzeni powietrznej. Nie były dostępne pomiary dotyczące kluczowych obszarów skuteczności działania uwzględnionych w systemie skuteczności działania. Nawet jeśli na poziomie funkcjonalnego bloku przestrzeni powietrznej ustanowiono kilka kluczowych wskaźników skuteczności działania, zazwyczaj są to jedynie zagregowane krajowe parametry docelowe.

46

Defragmentacji, polegającej na transgranicznym świadczeniu usług, łączeniu ośrodków kontroli ruchu lotniczego lub ustanowieniu wspólnych stref pobierania opłat, nie osiągnięto w żadnym z funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej. Poza tym państwa członkowskie zasadniczo mało angażują się w takie inicjatywy. Silny wpływ na dążenie państw członkowskich do zachowania status quo mają obawy dotyczące zachowania suwerenności, istnienie dotychczasowych instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej oraz ich dochody i pracownicy.

Ważny jest jednak duży zasięg kontroli, a defragmentacja wciąż jest potrzebna

47

Dowodów na temat korzyści skali i zalet, jakie mogą wiązać się z defragmentacją, dostarcza badanie wykonane w imieniu Komisji pod przewodnictwem organizacji Eurocontrol dotyczące efektywności kosztowej zarządzania ruchem lotniczym w Europie i Stanach Zjednoczonych⁴⁰. Chociaż struktura ruchu i sytuacja polityczna w tych regionach są różne, w badaniu zwrócono uwagę na fakt, że system kontroli ruchu lotniczego w Stanach Zjednoczonych, gdzie kontrola ta jest zintegrowana i podlega jednej organizacji, pozwala na kontrolowanie większej liczby lotów przy zaangażowaniu mniejszej liczby pracowników i ośrodków kontroli ruchu lotniczego (zob. tabela 2).

Tabela 2

Wybrane dane dotyczące skuteczności działania w Europie i w Stanach Zjednoczonych

Rok kalendarzowy 2014	Państwa należące do organizacji Eurocontrol	Stany Zjednoczone
Obszar geograficzny (w mln km2)	12	15
Kontrolowane loty IFR (w mln)	10	15
Kontrolowane godziny lotu (w mln)	15	23
Instytucje zapewniające cywilne trasowe służby żeglugi powietrznej	37	1
Liczba pracowników ogółem	56 300	31 500
Kontrolerzy ruchu lotniczego czynni zawodowo	17 500	12 960
Personel pomocniczy	38 800	18 540
Trasowe ośrodki kontroli ruchu lotniczego	63	23
Względne zagęszczenie (lot/km2)	0,85	1,03
Wydajność41 (godziny lotu/kontroler ruchu lotniczego)	834	1 767

Źródło: organizacja Eurocontrol, „U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends (2006-2014)” [Porównanie trendów w zakresie efektywności kosztowej w służbach żeglugi powietrznej w Stanach Zjednoczonych i Europie w latach 2006–2014], listopad 2016 r.

48

Dokonana przez Trybunał analiza wydajności ośrodków kontroli ruchu lotniczego⁴² na podstawie danych zgromadzonych przez organizację Eurocontrol potwierdza potencjalne korzyści skali. Mimo że na wydajność może wpływać szereg innych czynników, z analizy wynika, że może zachodzić korelacja dodatnia między wydajnością ośrodka kontroli ruchu lotniczego a jego wielkością, mierzoną liczbą operacji lotniczych według wskazań przyrządów (IFR). Sugeruje to, że konsolidacja ośrodków lub wzmocnienie sposobów zapewniania transgranicznych służb tymczasowych (np. zapewnianie przez jeden ośrodek kontroli ruchu lotniczego służb żeglugi powietrznej dla obszaru wykraczającego poza granice krajowe poza okresami szczytu) pozwoliłoby efektywniej wykorzystywać wolne moce przerobowe i mogło prowadzić do wzrostu wydajności i zysków pod względem efektywności kosztowej.

49

Z uwagi na występowanie korzyści skali osiągnięcie postępów w zakresie realizacji obecnego nadrzędnego celu zakładającego obniżenie kosztów zarządzania ruchem lotniczym o połowę wymagałoby łącznie wzrostu natężenia ruchu i realnej defragmentacji zapewniania służb.

Projekt SESAR sprzyjał wypracowaniu wspólnej wizji, ale oddalono się od pierwotnego harmonogramu i obecnie termin jego ukończenia jest otwarty

50

Projekt SESAR stanowi część technologiczną inicjatywy SES. Składa się na niego partnerstwo publiczno-prywatne z udziałem Komisji Europejskiej i szeregu podmiotów branżowych, a także szczegółowe ramy regulacyjne i wachlarz instrumentów finansowych. Celem projektu jest harmonizacja i modernizacja systemów i procedur zarządzania ruchem lotniczym w całej Europie. W ramach projektu SESAR od początku wyodrębniono fazę planowania (sporządzenie planu modernizacji), fazę opracowywania (stworzenie niezbędnej bazy technologicznej) i fazę rozmieszczenia (instalacja nowych systemów i procedur).

51

Trybunał zbadał zasadność projektu SESAR oraz wybrane aspekty fazy planowania i fazy rozwoju, w szczególności ustanowienie, funkcjonowanie i przedłużenie czasu istnienia Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR. W odniesieniu do próby projektów badawczo-rozwojowych i powiązanych działań Trybunał zbadał ocenę potrzeb uzasadniającą realizację projektów oraz uzyskane produkty i ich dotychczasową eksploatację.

Projekt SESAR miał na celu zaradzenie fragmentacji technologicznej, ale wynikające z niego korzyści przeszacowano, a interwencja unijna miała być ograniczona w czasie

52

Projekt SESAR, mający na celu utworzenie grupy zainteresowanych stron, które zobowiązałyby się do realizacji centralnego planu zarządzania ruchem lotniczym, stworzono z myślą o zaradzeniu fragmentacji technologicznej, koncepcyjnej i proceduralnej w zapewnianiu służb. W 2004 r. koszt tej fragmentacji szacowano na 880–1 400 mln euro rocznie, z czego prawie połowa była efektem rozdrobnienia w opracowywaniu i działaniu systemów zarządzania ruchem lotniczym oraz udzielaniu na nie zamówień⁴³.

53

Przeszacowano jednak oczekiwane korzyści z projektu SESAR, takie jak zmniejszenie opóźnień i obniżenie kosztów, ponieważ były one oparte na zbyt optymistycznych długoterminowych prognozach ruchu, które się nie spełniły. Przeprowadzona w 2005 r. analiza kosztów i korzyści, która leżała u podstaw projektu, bazowała na prognozie zakładającej wzrost natężenia ruchu o 2,9% rocznie na przestrzeni 30 lat (2005–2035). Z danych wynika natomiast, że w latach 2005–2016 natężenie ruchu rosło średnio o 1,1% rocznie. O podobnym optymizmie świadczą kluczowe dokumenty powstałe w fazie opracowywania projektu SESAR – wersja centralnego planu ATM z 2009 r. i badanie z 2012 r., w którym opowiedziano się za przedłużeniem czasu trwania Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR⁴⁴.

54

Rozpoczynając realizację projektu SESAR, określono konkretne ramy czasowe. Zgodnie z komunikatem Komisji do Rady z 2005 r.⁴⁵ faza planowania miała trwać od 2005 do 2007 r., a następnie miała nastąpić faza opracowywania (2008–2013) i rozmieszczania (2014–2020). Zakres udziału UE miał ograniczać się do planowania i opracowywania, natomiast zarządzanie i finansowanie w fazie rozmieszczania miało zostać przekazane w pełni podmiotom branżowym. W przyjętym następnie rozporządzeniu Rady ustanawiającym Wspólne Przedsięwzięcie SESAR⁴⁶ harmonogram ten zawarto w motywie, a także określono datę zakończenia Wspólnego Przedsięwzięcia, 31 grudnia 2016 r., zastrzegając jednak możliwość jej rewizji.

W fazie definicji SESAR zapewniono zaangażowanie najważniejszych zainteresowanych stron

55

W 2004 r. organizacja Eurocontrol wystąpiła do Komisji o pomoc finansową na realizację fazy planowania SESAR. Wsparcie finansowe przyznano decyzjami Komisji z lat 2004, 2005 i 2006. Łącznie ze środków TEN-T przyznano 30 mln euro na rzecz organizacji Eurocontrol w celu współfinansowania badania o łącznym koszcie 60 mln euro.

56

Fazę definicji SESAR zrealizowało konsorcjum⁴⁷, którego uczestnikami były wszystkie najważniejsze zainteresowane strony, od użytkowników przestrzeni powietrznej po operatorów portów lotniczych, instytucje zapewniające służby żeglugi powietrznej i producentów. Faza ta obejmowała lata 2005–2008 i oprócz szeregu produktów⁴⁸ zaowocowała pierwszym centralnym planem zarządzania ruchem lotniczym w Europie stanowiącym plan działania w ramach fazy opracowywania i rozmieszczania SESAR. Plan centralny został zatwierdzony przez Radę w marcu 2009 r. i stanowił podstawę fazy opracowywania, która nastąpiła w późniejszym okresie.

Wspólne Przedsięwzięcie SESAR prowadziło skoordynowane działania badawczo-rozwojowe dotyczące zarządzania ruchem lotniczym w Europie…

57

Działania badawczo-rozwojowe dotyczące zarządzania ruchem lotniczym mogą być skomplikowane i wymagają zarządzania. Wynika to z dużej współzależności między portami lotniczymi, użytkownikami przestrzeni powietrznej, menedżerem sieci i instytucjami zapewniającymi służby żeglugi powietrznej oraz z faktu, że działania takie muszą być prowadzone równolegle do faktycznych operacji.

58

Wspólne Przedsięwzięcie SESAR zostało ustanowione⁴⁹ w celu zarządzania badaniami i rozwojem w fazie opracowywania. Stworzyło ono ramy zarządzania programem badań i rozwoju o dużym stopniu złożoności i skoordynowało środowisko badawczo-rozwojowe, które było wcześniej rozdrobnione. Zdaniem zainteresowanych stron projekt SESAR promował: (i) ogólnounijną wizję przyszłej konfiguracji i wdrożenia zarządzania ruchem lotniczym w Europie, z zaangażowaniem zainteresowanych stron, do których należeli producenci; (ii) skoordynowane partnerstwa obejmujące zainteresowane strony w dziedzinie badań i rozwoju oraz korzyści skali; (iii) większy europejski wpływ na ustanawianie norm międzynarodowych i na opracowywanie globalnego planu żeglugi powietrznej ICAO. Co więcej, dostępność środków unijnych sprawiła, że zainteresowane strony przeznaczyły dodatkowe zasoby na badania i rozwój.

…ale wystąpiły niedociągnięcia dotyczące zakresu jego uprawnień

59

W ramach prawnych przyznano Wspólnemu Przedsięwzięciu SESAR odpowiedzialność za realizację centralnego planu ATM (w szczególności za organizowanie i koordynowanie fazy opracowywania zgodnie z tym planem)⁵⁰. Zakres uprawnień Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR jest nieprecyzyjny w dwóch kwestiach:

1. Mimo że w rozporządzeniu Rady z 2007 r. przewidziano likwidację Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR do końca 2016 r., w tym samym rozporządzeniu powierzono mu realizację planu centralnego, w którym horyzont działań badawczo-rozwojowych wykracza poza 2020 r.
2. W rozporządzeniu nie upoważniono wyraźnie Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR do aktualizacji centralnego planu, a jedynie opisano procedurę zatwierdzania przez UE istotnych zmian w tym planie. O zaangażowaniu Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR w ten proces wspomniano w dokumentach niewiążących prawnie⁵¹, w których jest mowa o tym, że Wspólne Przedsięwzięcie SESAR ma proponować aktualizacje, a zarząd je przyjmować.

60

Opisane wyżej ramy stanowią zagrożenie dla wydajności projektu. Po pierwsze, rozbieżność między przewidzianym w przepisach okresem trwania Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR a okresem prowadzenia prac badawczo-rozwojowych, które ma ono realizować, sprawia, że nie jest jasne, jaka część tych prac ma zostać ukończona do momentu, kiedy Wspólne Przedsięwzięcie SESAR przestanie istnieć. Po drugie, ponieważ aktualizacje mają ostatecznie wpływ na ramy czasowe oraz koszty i korzyści, jakich będą oczekiwać poszczególne zainteresowane strony, postępy są mierzone względem ruchomego celu. Dodatkowo ogranicza to rozliczalność w kwestii uprawnień Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR.

Aktualizacje centralnego planu odzwierciedlają nowe realia, ale także duże opóźnienia…

61

Wspólne Przedsięwzięcie przeznaczyło znaczne środki na proces aktualizacji centralnego planu⁵². Do 2017 r. dokonano dwóch istotnych aktualizacji centralnego planu, a trzecią zaplanowano na 2018 r.

62

Głównym czynnikiem prowadzącym do pierwszej aktualizacji było zyskanie świadomości, że nie wszystkie zaplanowane działania badawczo-rozwojowe uda się sfinalizować przed końcem 2016 r., dlatego działania badawczo-rozwojowe skoncentrowały się na „rozsądnym zestawie niezbędnych zmian operacyjnych”⁵³. Aktualizacji dokonano po przeprowadzeniu przez członków komitetu programowego Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR wewnętrznego projektu mającego na celu określenie strategicznych potrzeb jego członków i odpowiednie przesunięcie zasobów między projektami. Trybunał odnotowuje, że w skład grupy roboczej, której powierzono przedefiniowanie priorytetów programu, nie weszli użytkownicy przestrzeni powietrznej, chociaż w ostatecznym rozrachunku to oni będą musieli zapłacić za inwestycje założone w centralnym planie. Zdaniem Trybunału fakt ten wpływa ujemnie na niezbędne wdrożenie rozwiązań SESAR i na ogólną skuteczność projektu. W porównywalnym programie NextGen realizowanym w Stanach Zjednoczonych brak zaangażowania ze strony linii lotniczych, a w szczególności ich niechęć do wyposażenia statków powietrznych w kompatybilną elektronikę lotniczą, uznano za jeden z największych problemów we wdrażaniu⁵⁴.

63

Sytuacja ta wpłynęła na prawie wszystkie projekty badawczo-rozwojowe, których realizację rozpoczęto na początku. Zakres wielu z nich został zmieniony, a pierwotnie zaplanowane produkty nie zostaną osiągnięte w ramach przewidzianego w przepisach czasu trwania Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR. Stało się jasne, że nie da się utrzymać początkowo zakładanych ram czasowych dla fazy opracowywania (2008–2013).

64

Głównym bodźcem do przeprowadzenia drugiej aktualizacji (2015 r.) była natomiast potrzeba koncentracji, w ramach programu badawczo-rozwojowego, na wymogach fazy rozmieszczania, w szczególności wymogach wspólnego projektu pilotażowego, oraz włączenia nowych elementów, takich jak zdalnie sterowane statki powietrzne i cyberbezpieczeństwo.

65

W aktualizacjach wprowadzono istotne zmiany w centralnym planie ATM, dotyczące zarówno jego formy, jak i treści. Poniżej wymieniono najważniejsze zmiany w poszczególnych wersjach dokumentu odnotowane przez Trybunał:

Tabela 3

Zmiany w czasie wybranych elementów centralnego planu zarządzania ruchem lotniczym w Europie

	Centralny plan z 2009 r.	Centralny plan z 2012 r.	Centralny plan z 2015 r.
Cele dotyczące skuteczności działania	Wartość wyjściowa: 2004/2005 Wyznaczony termin realizacji: 2020 Cele:    Zwiększenie przepustowości o 73%    Ograniczenie oddziaływania na środowisko o 10% na lot    Obniżenie kosztów o 50% na lot	Wartość wyjściowa: 2005 Wyznaczony termin realizacji: 2030 Cele:    Zwiększenie przepustowości o 27%    Ograniczenie oddziaływania jednego lotu na środowisko o 2,8%    Obniżenie kosztów o 6% na lot	Wartość wyjściowa: 2012 Wyznaczony termin realizacji: 2035 Cele:    Ograniczenie opóźnień na trasie o 10–30%    Ograniczenie oddziaływania na środowisko o 5–10% na lot    Obniżenie kosztów o 30–40% na lot
Koszty inwestycji	32 mld euro w latach 2008–2020 (z czego 22 mld euro dla użytkowników przestrzeni powietrznej i 7 mld euro dla instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej)	20–29 mld euro (z czego 13–17 mld euro dla użytkowników przestrzeni powietrznej i 3–6 mld euro dla instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej)	19–28 mld euro w latach 2015–2035 (z czego 17–26 mld na inwestycje dotyczące urządzeń naziemnych)

Źródło: centralne plany zarządzania ruchem lotniczym w Europie z lat 2009, 2012 i 2015.

66

W tabeli powyżej przedstawiono, jak data realizacji docelowej koncepcji zarządzania ruchem lotniczym była przesuwana stopniowo z 2020 r. na 2035 r., oczekiwane korzyści dotyczące skuteczności działania ograniczono, a ogólne potrzeby inwestycyjne nieznacznie się zmniejszyły. W szczególnym przypadku instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej oczekuje się, że inwestycje wymagane obecnie będą wyższe niż w 2009 r⁵⁵.

…i ostatecznie zaowocowały decyzją o przedłużeniu czasu trwania Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR i przekazaniu dodatkowych środków

67

W aktualizacji centralnego planu z 2012 r. określono trzy najważniejsze kroki⁵⁶, które mają doprowadzić do wdrożenia koncepcji SESAR do 2030 r. W 2013 r. Komisja przyznała jednak, że⁵⁷ w ramach perspektywy finansowej 2007–2013 program prac Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR pozwalałby jedynie na wykonanie pierwszego i częściowo drugiego etapu centralnego planu oraz że ukończenie drugiego i trzeciego etapu wymagałoby przedłużenia czasu trwania Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR. Komisja stwierdziła, że przemawia za nim fakt, iż korzyści z przedłużenia czasu trwania Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR znacznie przekroczą jego koszty. W 2014 r. Rada zmieniła rozporządzenie (WE) nr 219/2007, przedłużając czas istnienia Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR do grudnia 2024 r. oraz przeznaczyła na budżet Wspólnego Przedsięwzięcia dodatkowe środki unijne w wysokości 585 mln euro.

68

Oprócz wykorzystania optymistycznych prognoz długoterminowych dotyczących ruchu lotniczego w analizie kosztów i korzyści, która stanowiła uzasadnienie decyzji o przedłużeniu czasu istnienia Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR, nie oszacowano kosztów badań i rozwoju po 2020 r., chociaż koszty takie porównano z korzyściami, których oczekuje się do 2035 r. To niedopasowanie odzwierciedla rozbieżności między tymczasowym charakterem Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR (i wspierających je ram finansowych) a wymaganym czasem trwania prac badawczo rozwojowych, których realizację mu powierzono.

69

Aktualizacje centralnego planu i przedłużenie czasu trwania Wspólnego Przedsięwzięcia dodatkowo zwiększyły różnicę pomiędzy czasem realizacji będącej w toku fazy opracowywania a pierwotnym harmonogramem i świadczyły nie tyle o opóźnieniu, ile o zmianie wizji. Działania badawczo rozwojowe, które pierwotnie miały być prowadzone w latach 2008–2013, nie są teraz de facto ograniczone żadnymi ramami czasowymi, chociaż struktura wspierająca je jest tymczasowa.

Na koniec 2016 r. opublikowano pewne rozwiązania technologiczne, ale zakończenie realizacji centralnego planu wciąż jest odległe

70

Wspólne Przedsięwzięcie SESAR publikuje dokumenty dotyczące usprawnień technologicznych i operacyjnych w ramach szeregu „rozwiązań SESAR”⁵⁸. Przeprowadziło także demonstracje, w prawdziwym środowisku operacyjnym, potencjalnych korzyści z takich usprawnień.

71

Poprzez realokację zasobów i aktualizacje centralnego planu Wspólne Przedsięwzięcie SESAR zmieniło jednak zakres programu badawczo-rozwojowego w trakcie jego realizacji, modyfikując treść projektów, ich harmonogramy i ogólną koncepcję docelową dotyczącą kontroli ruchu lotniczego. Tę elastyczność Wspólne Przedsięwzięcie SESAR i jego członkowie uznali za zaletę, ale kryją się za nią także opóźnienia w pracach badawczo-rozwojowych względem pierwotnych planów.

72

W tym kontekście Trybunał pragnie zwrócić uwagę na cztery kwestie:

1. Sprawozdawczość zewnętrzna Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR nie daje pełnego obrazu postępów w realizacji centralnego planu. W rocznym sprawozdaniu z działalności ujmowany jest procentowy wskaźnik wykonania względem ostatniego zakresu każdego projektu, nie wskazując, o ile przekroczono pierwotne terminy.
2. Jednocześnie jednak Wspólne Przedsięwzięcie SESAR regularnie monitoruje stopień zaawansowania usprawnień operacyjnych, które mają zostać włączone do rozwiązań SESAR⁵⁹. Analiza przeprowadzona przez Trybunał pokazała, że pod koniec 2016 r. tylko 19% usprawnień operacyjnych zostało zwalidowane przez Wspólne Przedsięwzięcie SESAR na „poziomie opracowania przedprodukcyjnego i integracji”, a 61% jest wciąż na etapie konceptualizacji.
3. Według stanu na 2016 r. zrealizowano jedynie niewielką część obecnego centralnego planu, mimo że wsparcie unijne przewidziane pierwotnie na fazę opracowywania zostało w większości wydatkowane (700 mln euro). W związku z powyższym konieczne było przedłużenie okresu istnienia Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR do 2024 r. oraz przeznaczenie na jego działalność dodatkowych środków unijnych w wysokości 585 mln euro.
4. W każdym wydaniu centralnego planu ATM projekty badawczo rozwojowe przedstawiane są wprawdzie na poziomie ogólnym, poszczególne skontrolowane projekty uruchamiano jednak bez wykonania analizy kosztów i korzyści, która wykazałaby, jaka jest skala problemu oraz jakie jest prawdopodobieństwo, że inwestycja przyniesie korzyść netto. Na niektórych projektach odbiła się zmiana zakresu przeprowadzona w ramach aktualizacji centralnego planu, przez co uzyskano tylko część pierwotnie zaplanowanych produktów (zob. załącznik II).

Wnioski i zalecenia

73

Bezpieczny i efektywny przepływ ruchu lotniczego wymaga zarządzania ruchem lotniczym, które obejmuje trzy podstawowe funkcje – zapobieganie niebezpiecznym zbliżeniom statków powietrznych, zapewnianie równowagi między popytem (loty) a podażą (kontrola ruchu lotniczego) oraz udzielanie informacji lotniczych użytkownikom przestrzeni powietrznej.

74

Inicjatywa dotycząca jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej ma na celu polepszenie ogólnego funkcjonowania zarządzania ruchem lotniczym poprzez przeniesienie szeregu kompetencji ze szczebla międzyrządowego na szczebel Unii Europejskiej.

75

Inicjatywę SES uruchomiono formalnie w 2004 r. Stopniowo w jej ramach stworzono ramy regulacyjne obejmujące zestaw przepisów wiążących dla całej UE dotyczących bezpieczeństwa kontroli ruchu lotniczego, zapewniania służb kontroli ruchu lotniczego, zarządzania przestrzenią powietrzną oraz interoperacyjności w obrębie sieci. Ramy te są powiązane z programem modernizacji technologicznej (projekt badawczy z zakresu zarządzania ruchem lotniczym w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej – projekt SESAR), w którego skład wchodzą zachęty finansowe.

76

Trybunał zbadał wybrane komponenty regulacyjne inicjatywy dotyczącej jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej. Obejmują one (i) system skuteczności działania i system opłat, w których ustanowiono wiążące parametry docelowe w czterech obszarach skuteczności działania – bezpieczeństwa, środowiska, przepustowości i efektywności kosztowej, a także zasady dotyczące kosztów pobieranych od użytkowników przestrzeni powietrznej; (ii) funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej mające na celu optymalizację zapewniania służb, które są tradycyjnie zorganizowane według struktury odpowiadającej granicom państw (iii) fazę planowania i fazę rozwoju projektu SESAR, który stanowi filar technologiczny inicjatywy dotyczącej jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej i ma na celu harmonizację i modernizację procedur i infrastruktury zarządzania ruchem lotniczym.

77

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał doszedł do wniosku, że inicjatywa ta stanowiła odpowiedź na wyraźną potrzebę i zaowocowała większym nastawieniem na efektywność w zarządzaniu ruchem lotniczym. Zarządzanie europejską przestrzenią powietrzną nadal jest jednak rozdrobnione, a jednolita europejska przestrzeń powietrzna jako koncepcja nie została zrealizowana. Opłat za korzystanie ze służb żeglugi powietrznej nie obniżono w sposób wyraźny, a opóźnienia związane z zarządzaniem ruchem lotniczym znów zaczęły rosnąć. Chociaż w ramach projektu SESAR promowano koordynację i stopniowo publikowano usprawnienia technologiczne, nie ukończono go w pierwotnie zakładanym czasie, a jego koszty okazały się znacznie wyższe, niż przewidywano. W istocie interwencja unijna w SESAR, stanowiąca pierwotnie działanie o określonym terminie, przekształciła się w zobowiązanie o bardziej otwartym charakterze.

78

Istnienie krajowych monopoli i fragmentacja uzasadniały potrzebę interwencji unijnej, co doprowadziło do przyjęcia inicjatywy SES. Nadrzędne cele ustanowione w ramach inicjatywy pierwotnie sformułowano, mając za punkt odniesienia krajobraz w ruchu lotniczym z 2005 r. Kiedy w późniejszych latach tempo wzrostu zmalało, cele te zdezaktualizowały się, jeżeli chodzi o przepustowość, i okazały się niemożliwe do osiągnięcia, jeżeli chodzi o efektywność kosztową. Co więcej, nie są powiązane z parametrami docelowymi ustanowionymi w systemie skuteczności działania (zob. pkt 16–21 i 28–29).

Zalecenie 1 – Przegląd nadrzędnych celów

Komisja powinna zaproponować definicję jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej obejmującej główne wymiary architektury przestrzeni powietrznej, zapewnianie służb i infrastruktury. Na tej podstawie powinna następnie dokonać przeglądu nadrzędnych celów SES, dbając o to, by były one wystarczająco ambitne, aby sprzyjać poprawie skuteczności działania, i miały jasno określone ramy czasowe realizacji. Aby umożliwić pomiar postępów w realizacji nadrzędnych celów, należy także powiązać poddane przeglądowi cele z ogólnounijnymi docelowymi parametrami skuteczności działania. Zważywszy, że obecny, drugi okres odniesienia skończy się w 2019 r., należy to uwzględnić, określając parametry docelowe dla trzeciego terminu odniesienia. Poddane przeglądowi nadrzędne cele powinny także stać się punktem odniesienia dla rozwoju obecnego centralnego planu.

Termin: do 2019 r.

79

System skuteczności działania i system opłat stanowią co do zasady odpowiednie narzędzia pozwalające łagodzić negatywne skutki faktu, że służby są zapewniane w dużej mierze w warunkach monopolu. W systemach tych promowano nastawienie na efektywność i przejrzystość wśród instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Rezultaty ilościowe systemów nie odpowiadają jednak oczekiwaniom. Opóźnienia zasadniczo przekraczały parametry docelowe określone w planach skuteczności działania i choć w 2013 r. były rekordowo niskie, od tego czasu rosną; stawki jednostkowe płacone przez użytkowników przestrzeni powietrznej są w znacznym stopniu zależne od natężenia ruchu i w latach 2011–2016 spadły zaledwie o 4%, czyli mniej, niż wynosi cel w tym zakresie określony przez Komisję dla całej UE.

80

Fakt, że system skuteczności działania przyniósł niezbyt imponujące rezultaty ilościowe, wynika w głównej mierze z braku istotnych działań mających na celu defragmentację oraz z mniej dynamicznego wzrostu ruchu. Obecne funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej co do zasady stanowią forum współpracy między zainteresowanymi stronami z sąsiadujących państw, okazały się jednak nieskuteczne jako narzędzie walki z fragmentacją, czy to na poziomie zarządzania przestrzenią powietrzną, zapewniania służb, czy sprzętu technicznego. Funkcjonalne bloki przestrzeni powietrznej nie sprzyjały zintegrowanemu ani transgranicznemu zapewniania służb, które mogłoby mieć znaczy potencjał, jeśli chodzi o poprawę skuteczności działania (zob. pkt 22–49).

Zalecenie 2 – Przeanalizowanie innych wariantów strategicznych ukierunkowanych na usuwanie fragmentacji

Komisja powinna:

1. ocenić wartość dodaną utrzymania wymogów regulacyjnych dotyczących funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej, biorąc pod uwagę ich brak skuteczności w zwalczaniu defragmentacji;
2. dokonać przeglądu wariantów strategicznych, które same w sobie lub jako uzupełnienie funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej mogłyby zapewnić faktyczną defragmentację i ewentualnie przynieść korzyści skali, a także monitorować ich wdrażanie za pomocą odpowiednich wskaźników wykonania i wartości docelowych. Warianty te mogłyby obejmować aktywne propagowanie zintegrowanego lub transgranicznego zapewniania służb, z uwzględnieniem ewentualnej restrukturyzacji usług instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej.

Termin: do 2020 r.

81

Rola krajowych organów nadzorczych i Komisji w zakresie monitorowania podlega szeregowi ograniczeń. Krajowe organy nadzorcze nie zawsze są w pełni niezależne i skuteczne. Nie prowadzą regularnych inspekcji dotyczących ważnych elementów kosztów pobieranych od użytkowników, takich jak kwalifikowalność, oszczędność i odpowiednie przypisywanie kosztów. Także Komisja nie weryfikuje tych aspektów, dokonując oceny stawek jednostkowych. Co więcej, wytyczne Komisji dotyczące przypisywania kosztów między strefami pobierania opłat trasowych i strefami pobierania opłat terminalowych były niewystarczające, co stwarzało ryzyko subsydiowania skrośnego między służbami trasowymi i terminalowymi (zob. pkt 36–37).

Zalecenie 3 – Zapewnienie pełnej niezależności i zdolności krajowym organom nadzoru

Krajowe organy nadzoru powinny być w pełni niezależne i zdolne do pełnienia swoich funkcji. W tym celu państwa członkowskie powinny zapewnić niezależność krajowych organów nadzoru od instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej pod względem hierarchii, finansów i funkcjonowania oraz dopilnować, aby dysponowały one zasobami niezbędnymi do nadzorowania i monitorowania systemu skuteczności działania i systemu opłat. Trybunał odnotowuje, że szybkie przyjęcie mających zastosowanie przepisów pakietu legislacyjnego SES2+ byłoby w tym względzie korzystne.

Termin: do 2019 r.

Zalecenie 4 – Zapewnienie objęcia inspekcjami systemu opłat

Komisja i krajowe organy nadzoru powinny regularnie prowadzić inspekcje przewidziane w obowiązującym prawodawstwie, obejmujące w szczególności kwalifikowalność pobieranych kosztów oraz ich przypisywanie między strefami pobierania opłat trasowych i strefami pobierania opłat terminalowych. Komisja powinna przekazać dodatkowe wytyczne dotyczące przypisywania kosztów, aby zapewnić zharmonizowane podejście księgowe.

Termin: do 2019 r.

82

Zatwierdzanie planów skuteczności działania jest procesem długotrwałym i złożonym. Komisji i państwom członkowskim trudno jest osiągnąć porozumienie, szczególnie w odniesieniu do parametrów docelowych dotyczących przepustowości i efektywności kosztowej. Ponieważ Komisja nie może narzucić parametrów docelowych, te zawarte w planach skuteczności działania są zazwyczaj mniej ambitne (zob. pkt 34–35).

Zalecenie 5 – Usprawnienie systemu skuteczności działania

Komisja powinna usprawnić proces zatwierdzania planów skuteczności działania. W tym celu powinna aktywnie propagować zwolnienia z systemu, jeżeli służby są zapewniane w warunkach rynkowych lub na podstawie umów o gwarantowanym poziomie usług zawartych między zapewniającymi je instytucjami a użytkownikami przestrzeni powietrznej. W przypadku braku takich warunków Komisja powinna posiadać uprawnienia w zakresie egzekwowania do bezpośredniego ustanawiania wiążących parametrów docelowych na podstawie oceny organu weryfikującego skuteczność działania.

Termin: do 2019 r.

83

Ramy dotyczące skuteczności działania służą monitorowaniu skuteczności zarządzania ruchem lotniczym na podstawie kluczowych wskaźników skuteczności działania. Niektóre z tych wskaźników zawierają jednak szereg uchybień, które ograniczają ich przydatność w pomiarze skuteczności zarządzania ruchem lotniczym w różnych kluczowych obszarach. W szczególności wskaźniki służące do pomiaru przepustowości w odniesieniu do opóźnień pozwalają uchwycić jedynie niewielką część ogólnego doświadczenia pasażerów „od wyjścia do wejścia” oraz nie mierzą efektywności poza okresami szczytu. W odniesieniu do środowiska z jednej strony efektywność lotu na trasie odzwierciedla elementy pozostające poza kontrolą instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, a z drugiej jej aspekt wertykalny nie jest brany pod uwagę (zob. pkt 30–33).

Zalecenie 6 – Przegląd niektórych kluczowych wskaźników skuteczności działania

W związku z kolejnym okresem odniesienia Komisja powinna:

1. w odniesieniu do przepustowości – zapewnić, aby kluczowe wskaźniki skuteczności działania pozwalały uchwycić łączne opóźnienie „od wyjścia do wejścia” przy zachowaniu stosownej odpowiedzialności instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej. Kluczowe wskaźniki skuteczności działania powinny także umożliwiać pomiar nie tylko zdolności radzenia sobie w okresach wzmożonego zapotrzebowania, lecz także tego, czy zasoby są efektywnie wykorzystywane w okresach szczytu i okresach poza szczytem;
2. w odniesieniu do środowiska – zmodyfikować kluczowe wskaźniki skuteczności działania, tak by umożliwiały one pomiar zdolności reagowania systemu zarządzania ruchem lotniczym na preferencje użytkowników przestrzeni powietrznej dotyczące trajektorii, zarówno w wymiarze horyzontalnym, jak i wertykalnym.

Termin: do 2019 r.

84

W fazie planowania i fazie opracowywania projektu SESAR zachęcano najważniejsze zainteresowane strony do zobowiązanie się do realizacji wspólnego planu technologicznego, a w fazie opracowywania projektu skoordynowano dotychczas rozdrobnione środowisko badawczo-rozwojowe. Wspólne Przedsięwzięcie SESAR publikowało usprawnienia technologiczne i operacyjne w ramach szeregu „rozwiązań SESAR”.

85

Zmieniła się rola UE w projekcie SESAR pod względem pierwotnych założeń dotyczących zakresu, ram czasowych i skali finansowej projektu. Wszystkie te parametry znacznie rozszerzono – początkowe założenie, że faza opracowywania ma zostać ukończona do 2013 r., a za następującą po niej fazę rozmieszczenia mają odpowiadać podmioty branżowe, przekształciło się w nieograniczoną czasowo, stale ewoluującą wizję badawczo-rozwojową, w której z góry przyjęto długofalowe udzielanie wsparcia przez UE. W aktualizacjach centralnego planu z 2012 r. i 2015 r. wprowadzono istotne zmiany dotyczące zarówno jego formy, jak i treści, a także stopniowo przesuwano datę realizacji docelowej koncepcji – ambicje dotyczące projektu SESAR mają się urzeczywistnić w 2035 r., a nie, jak pierwotnie planowano, w 2020 r.

86

Określony w przepisach czas trwania Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR nie jest dostosowany do planowanego czasu trwania prac badawczo-rozwojowych, które mają zostać zrealizowane. Stanowi to ograniczenie dla rozliczalności Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR w kwestii realizacji centralnego planu. Sytuację pogarsza niewystarczający zakres sprawozdawczości Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR na temat stopnia realizacji planu.

87

Według stanu na 2016 r. zrealizowano jedynie niewielką część obowiązującego centralnego planu, mimo że wsparcie unijne przewidziane pierwotnie na fazę opracowywania zostało w większości wydatkowane (700 mln euro). W związku z powyższym konieczne było przedłużenie okresu istnienia Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR do 2024 r. oraz przeznaczenie na jego działalność dodatkowych środków unijnych w wysokości 585 mln euro (zob. pkt 50–72).

Zalecenie 7 – Przegląd struktury wsparcia unijnego na rzecz badań i rozwoju w świetle jego celów

Zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa decyzje polityczne powinny być opracowywane w sposób jawny i przejrzysty, na bazie jak najlepszych dowodów oraz z szerokim udziałem zainteresowanych stron.

Jeżeli zatem Komisja przedstawi wniosek zakładający dalsze finansowanie działań badawczo-rozwojowych w zakresie zarządzania ruchem lotniczym po 2024 r., powinna ona:

1. odpowiednio uzasadnić udzielenie wsparcia unijnego, ze szczególnym uwzględnieniem jego potrzeby, celów, które mają zostać osiągnięte, i terminów ich realizacji, oraz kwoty pomocy ze środków publicznych wymaganej, aby zmaksymalizować efekt gospodarności;
2. przeanalizować, czy Wspólne Przedsięwzięcie SESAR, mające charakter tymczasowy, jest odpowiednią strukturą do zajmowania się tymi długofalowymi działaniami, a jeśli nie – dokonać odpowiednich dostosowań.

Termin: do 2020 r.

Zalecenie 8 – Zwiększenie rozliczalności Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR

Komisja powinna zwiększyć rozliczalność Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR, wyznaczając jasne i określone w czasie cele pośrednie dotyczące realizacji centralnego planu i powiązany z nimi budżet. Komisja powinna także wprowadzić wymóg regularnego zdawania przez Wspólne Przedsięwzięcie SESAR sprawozdań na temat postępów w realizacji planu.

Termin: do 2018 r.

88

W każdym wydaniu centralnego planu ATM projekty badawczo rozwojowe przedstawiane są wprawdzie na poziomie ogólnym, poszczególne skontrolowane projekty uruchamiano jednak bez wykonania analizy kosztów i korzyści, która wykazałaby, jaka jest skala problemu oraz jakie jest prawdopodobieństwo, że inwestycja przyniesie korzyść netto. Na niektórych projektach odbiła się zmiana zakresu przeprowadzona w ramach aktualizacji centralnego planu, przez co uzyskano tylko część pierwotnie zaplanowanych produktów (zob. pkt 72).

Zalecenie 9 – Nadanie priorytetu wsparciu unijnemu na rzecz rozwiązań badawczo-rozwojowych, które wspierają defragmentację i środowisko konkurencyjne

Komisja powinna zapewnić, aby:

1. wsparcia unijnego udzielano wyłącznie na projekty, w odniesieniu do których wykazano wartość dodaną dla sieci. Można to osiągnąć na przykład poprzez wdrożenie systemu, w ramach którego oceniano by wartość dodaną projektów dla sieci poprzez przeprowadzanie analizy potrzeb lub analizy kosztów i korzyści projektów;
2. wsparcia unijnego w ramach Wspólnego Przedsięwzięcia SESAR udzielano w pierwszej kolejności na rzecz takich rozwiązań badawczo-rozwojowych w dziedzinie zarządzania ruchem lotniczym, które promują defragmentację, interoperacyjność i dzielenie się infrastrukturą sieciową oraz sprzyjają stworzeniu środowiska konkurencyjnego.

Termin: zalecenie ma zastosowanie do nowych finansowanych projektów, od 2018 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana IWANOWA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 października 2017 r.

Skróty

ACC – ośrodek kontroli obszaru

ATFM – zarządzanie przepływem ruchu lotniczego

ATM – zarządzanie ruchem lotniczym

DG MOVE – Dyrekcja Generalna ds. Mobilności i Transportu

EASA – Europejska Agencja Bezpieczeństwa Lotniczego

FAB – funkcjonalny blok przestrzeni powietrznej

ICAO – Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego

IFR – przepisy wykonywania lotów według wskazań przyrządów

SES – jednolita europejska przestrzeń powietrzna (ang. Single European Sky)

SESAR – projekt badawczy z zakresu zarządzania ruchem lotniczym w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej

TEN-T – transeuropejskie sieci transportowe

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Iwanowa – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował George Pufan, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Patrick Weldon, szef gabinetu i Mircea Radulescu, attaché; Pietro Puricella, kierownik; Afonso Malheiro, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer i Judit Oroszki.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8563-8	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/893393	QJ-AB-17-019-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8535-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/911828	QJ-AB-17-019-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: http://europa.eu/contact.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: http://europa.eu/contact.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://publications.europa.eu/eubookshop. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.