Ühtne Euroopa taevas: kultuur on muutunud, ent taevas ei ole veel ühtne

Kokkuvõte

Ühtse Euroopa Taeva tutvustus

I

Kaupade ja inimeste liikuvus on ELi siseturu ning Euroopa tööstuse ja teenuste sektori üks keskne komponent, mis mõjutab märkimisväärselt majanduskasvu. 2015. aastal läbis ELi lennujaamu ligikaudu 920 miljonit reisijat ja 15 miljonit tonni kaupa. Samal aastal tehti Euroopa taevas peaaegu 10 miljonit instrumentaallennureeglite kohaselt toimuvat lendu. Sellise liiklusmahu ohutu ja tõhus toimimine nõuab lennuliikluse korraldamist, mis koosneb kolmest olulisest funktsioonist: õhusõidukite ohutu hajutamise tagamine, pakkumise (lennujuhtimine) ja nõudluse (lennud) tasakaalustamine; ning õhuruumi kasutajatele aeronavigatsioonialase teabe jagamine.

II

Kuigi lennundus on oma olemuselt rahvusvaheline, on seda alati juhitud riiklikul tasandil, killustatud ja monopolistlikus keskkonnas, mis on üks hilinemiste ja õhuruumi kasutajate makstavate suurte lennuliiklustasude põhjustajaid. Seetõttu on ühtse Euroopa taeva algatuse eesmärk parandada lennuliikluse korraldamise toimimist; selleks viiakse mitmed varem valitsustevahelises pädevuses olnud ülesanded Euroopa liidu raamistikku.

III

Ühtse Euroopa taeva algatus käivitati ametlikult aastal 2004 ja sellega loodi järk-järgult regulatiivne raamistik, mis koosneb kogu ELi hõlmavaist kohustuslikest lennuliikluse korraldamise ohutuse, lennuliikluse juhtimise, õhuruumi korraldamise ning võrgustiku koostalitlusvõime eeskirjadest. Raamistik on ühendatud rahalisi toetusvahendeid pakkuva tehnoloogilise uuendamise programmiga SESAR (Ühtse Euroopa taeva lennujuhtimise uurimisprogramm SESAR).

Kuidas audit läbi viidi

IV

Auditiga hinnati, kas Euroopa lennuliikluse korraldamine on ELi ühtse Euroopa taeva algatuse abil tõhusamaks muutunud. Eelkõige hindasid audiitorid, kas ühtse Euroopa taeva algatus oli õigustatud, ning mil määral on selle osad (tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemid, funktsionaalsed õhuruumiosad ja projekti SESAR arendusetapi määratlus) praeguse seisuga aidanud Euroopa lennuliikluse korraldamist tõhusamaks muuta.

V

Audiitorid külastasid komisjoni (liikuvuse ja transpordi peadirektoraat), Eurocontroli, EASAt, ühisettevõtet SESAR ja mõningaid selle liikmeid. Lisaks külastati viit liikmesriiki (Hispaania, Prantsusmaa, Ungari, Rootsi ja Ühendkuningriik) igas riigis kohtuti lennutranspordipoliitika eest vastutava riikliku ametiasutuse, riikliku järelevalveasutuse ja ühe lennuliiklusteenuste osutajaga. Lisaks vaadati üle projekti SESAR raamistikus läbiviidud ja ELi kaasrahastatud tegevustest koostatud valim (11 teadus- ja arendusprojekti, 4 tutvustamistegevust ja üks uuring).

Kontrollikoja leiud

VI

Ühtse Euroopa taeva algatus oli õigustatud, kuna Euroopa lennuliikluse korraldamist pärssisid riiklikud monopolid ja killustatus. Poliitika eri komponendid moodustavad ühtse terviku, mis on tõepoolest suunatud eespool kirjeldatud puuduste kõrvaldamisele. Liiklustrendides vahepeal toimunud muutused tähendavad aga, et 2005. aastal seatud kõrgetasemelised eesmärgid muutusid osaliselt saavutamatuks ja osaliselt ebaasjakohaseks.

VII

Tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemide eesmärk on monopolistlikest teenusepakkujatest tulenevate negatiivsete mõjude vähendamine kohustuslike eesmärkide seadmise ja õhuruumi kasutajatelt küsitavate tasude jaoks ühiste eeskirjade kehtestamise abil. Tänu neile on aeronavigatsiooniteenuste osutajate töö muutunud tõhusamaks ja läbipaistvamaks. Kvantitatiivseid eesmärke ei ole aga saavutatud: hilinemised on üldiselt ületanud tulemuslikkuse kavades seatud sihte ning need on hoolimata 2013. aastal saavutatud rekordiliselt väiksest näitajast sellest ajast peale kogu aeg suurenenud; õhuruumi kasutajate makstavad ühikumäärad sõltuvad väga suurel määral mahtudest ja on ajavahemikus 2011–2016 vaid 4 % võrra vähenenud (see jääb alla komisjoni poolt kogu ELi jaoks seatud eesmärgi).

VIII

Tulemuslikkuse süsteemis esitatud tagasihoidlike kvantitatiivsete tulemuste peamisteks põhjusteks on killustatuse püsimine ja lennuliikluse aeglasem kasv. Praeguste funktsionaalsete õhuruumiosade raames saaksid sidusrühmad tegelikult omavahel koostööd teha, ent killustatuse vähendamisel on need osutunud vähetõhusaks (seda nii õhuruumi korraldamise, teenuste osutamise kui tehniliste seadmete hankimise alal).

IX

Riiklikele järelevalveasutustele antud järelevalverolli takistab asjaolu, et nad ei ole aeronavigatsiooniteenuste osutajatest alati sõltumatud ja kohati puuduvad neil ka oma ülesannete täitmiseks vajalikud ressursid. Kontrollikoda leidis täiendava piirangu (peamiselt kulutõhususe alase) – nimelt ei kontrollita regulaarselt õhuruumi kasutajatelt võetavaid tasusid.

X

Tulemuslikkuse kavade eesmärkide kindlaksmääramine on pikk ja keeruline protsess. Keeruliseks on osutunud ka komisjoni ja liikmesriikide vaheliste kokkulepete saavutamine, eelkõige läbilaskevõime ja kulutõhususe alal. Pealegi on mõnes lennuliikluse korraldamise tulemuslikkust mõõtvas näitajas puudusi, kuna need ei peegelda tulemuslikkuse asjakohaseid aspekte.

XI

SESARi määratlemis- ja arendusetapis püüti peamisi sidusrühmi veenda ühist tehnoloogilist plaani kasutama ja projekti arendusetapis suudeti koordineerida seni killustatud teadus- ja arendustegevuse keskkonda. Ühisettevõte SESAR on SESARi lahenduste nime all järk-järgult välja tulnud tehnoloogiliste ja tegevusalaste parandusettepanekutega. ELi roll projektis on aga alates selle loomisest muutunud, kuna algsega võrreldes on oluliselt suurenenud projekti ulatus, pikenenud selle elluviimiseks kuluv aeg ja paisunud eelarve. Praegu on lõpetamisaja määramisest loobutud ja eesmärgiks on võetud pidevalt areneva teadus- ja arendustöö visioon, mis ei ole kooskõlas ühisettevõtte SESAR tegevust reguleeriva raamistikuga. Kooskõla puudumine mõjutab negatiivselt ühisettevõtte vastutust. 2016. aasta seisuga oli kehtivast üldkavast tegelikult ellu viidud vaid väike osa ning SESARi tulemuseesmärkide saavutamine lükati algselt kavandatud 2020. aastast edasi aastasse 2035. Lisaks käivitati teadus- ja arendusprojektid hoolimata sellest, et puudusid nende lisaväärtust näitavad konkreetsed tasuvusanalüüsid.

Kontrollikoja soovitused

XII

Kontrollikoda soovitab komisjonil

• vaadata üle ühtse Euroopa taeva kõrgetasemelised eesmärgid;
• kaaluda killustatuse vähendamiseks teisi poliitikalahendusi;
• tagada riiklike järelevalveasutuste täielik sõltumatus ja võimekus ning täita lüngad õhuruumi kasutajatelt võetavate tasude kontrollimises;
• optimeerida tulemuslikkuse kavad;
• vaadata üle teatud peamised tulemusnäitajad;
• vaadata selle eesmärkide valguses üle ELi toetusstruktuur teadus- ja arendustegevusele;
• tugevdada ühisettevõtte SESAR vastutust;
• anda ELi toetus eelisjärjekorras teadus- ja arendustegevusele, mis on suunatud killustatuse vähendamisele ja konkurentsipõhise keskkonna loomisele.

Sissejuhatus

Taust

01

Õhutransport on ELi siseturu oluline koostisosa ning aitab oluliselt kaasa Euroopa tööstuse ja teenustesektori konkurentsivõimele. See võimaldab inimeste ja kaupade mobiilsust nii ELi sees kui väljaspool liitu, luues samas majanduskasvu ja töökohti ning ergutades kaubandust. 2015. aastal läbis ELi lennujaamu ligikaudu 920 miljonit reisijat ja 15 miljonit tonni kaupa. Samal aastal tehti Euroopa taevas peaaegu 10 miljonit instrumentaallennureeglite järgi toimunud lendu¹.

02

Lennuliikluse korraldamise eesmärk on tagada ohutu ja tõhus õhutransport keskkonnas, kus õhutranspordi mahud aina suurenevad, kuid õhuruum on piiratud. See koosneb kolmest peamisest tegevusest:

• õhusõidukite ohutu hajutamise tagamine;
• pakkumise (lennujuhtimine) ja nõudluse (lennud) tasakaalustamine, et tagada ohutu, tõhus ja kiire lennuliiklus;
• õhuruumi kasutajatele aeronavigatsiooniteabe (nt navigatsiooniabi, ilmateade) edastamine.

03

Lennuliikluse korraldamise ja arendamisega on tavaliselt tegelenud riigi tasandi aeronavigatsiooniteenuste osutajad. Sellel on olnud kolm olulist tagajärge: i) Euroopa taevas oli killustatud paljudeks sektoriteks ja piirkondlikeks juhtimiskeskusteks, mis olid loodud riigipiiride põhjal ja kus tegutsesid riiklikud aeronavigatsiooniteenuste osutajad (vt kaart 1); ii) iga aeronavigatsiooniteenuste osutaja kasutas enda protseduure ja spetsiaalselt tema jaoks loodud tugirakendusi, mis piiras nii teistega integreerimise, koostalitlusvõime kui mastaabisäästu võimalusi; ning iii) aeronavigatsiooniteenuste osutajad tegutsesid suuresti monopolistlikus keskkonnas, kuigi lennundusturg oli samal ajal palju konkurentsitihedam.

04

Euroopa õhuruumi kasutajad maksavad neile osutatud lennuliikluse korraldamise teenuste eest vastavalt õhusõiduki tüübile ja iga aeronavigatsiooniteenuste osutaja vastutusalas lennatud vahemaa pikkusele (planeeritud lennutrajektoori alusel). Igal aastal makstakse selliste teenuste eest kokku kuni 9 miljardit eurot³ (keskmiselt 900 eurot lennu kohta).

Mis on ühtne Euroopa Taevas?

05

Ühtse Euroopa Taeva algatuse eesmärk oli parandada lennuliikluse korraldamise üldist toimimist, vastates samas õhuruumi kasutajate nõudmistele⁴.

06

Ühtne Euroopa taevas on regulatiivne raamistik (vt punkt 10), mis on ühendatud tehnoloogilise uuendamise programmiga (projekt SESAR). See koosneb kogu ELi hõlmavaist kohustuslikest lennuliikluse korraldamise ohutuse, lennuliikluse juhtimise, võrgustiku koostalitlusvõime ja SESARile antava finantstoetuse eeskirjadest.

07

Ühtse Euroopa taeva piirkond koosneb Euroopa Liidu 28 liikmesriigist ning Šveitsist ja Norrast. Piirkond hõlmab ka suurt hulka sidusrühmi nii liikmesriikide kui Euroopa tasandil.

SIDUSRÜHM	Peamine roll
EUROOPA KOMISJON	Vastutab ühtse Euroopa taeva algatuse üldise elluviimise eest.
EUROCONTROL	41 riiki5 ühendav valitsustevaheline organisatsioon, mis võrgustiku haldajana vastutab muu hulgas aeronavigatsiooniteenuste funktsiooni eest, koordineerib nappide ressursside kasutamist ja panustab Euroopa lennumarsruutide võrgustiku koostamisse; pakub tehnilist tuge komisjonile, EASA-le ja riiklikele järelevalveasutustele; pakub Maastrichti ülemise õhuruumi kontrolli keskuses aeronavigatsiooniteenuseid; on marsruudi navigatsioonitasude keskasutus ning ühisettevõtte SESAR asutajaliige ja selle töösse panustaja.
ÜHTSE TAEVA KOMITEE	Koosneb liikmesriikide esindajaist ja koostab arvamusi komisjoni rakendusmääruste ja otsuste kohta.
EUROOPA LENNUNDUSOHUTUSAMET (EASA)	Tegeleb järelevalvega, toetab liikmesriike lennuliikluse korraldamise valdkonnas ja komisjoni eeskirjade koostamisel.
RIIKLIKUD JÄRELEVALVEASUTUSED	Vastutavad sertifitseerimise ja oma riigi aeronavigatsiooniteenuste osutaja üle tehtava järelevalve eest; lisaks tegelevad tulemuslikkuse kavade koostamise ja seirega.
TULEMUSLIKKUSE HINDAMISE ASUTUS	Abistab komisjoni (ja riiklike järelevalveasutuste soovil ka neid asutusi) tulemuslikkuse süsteemi rakendamisel.
AERONAVIGATSIOONITEENUSTE OSUTAJAD	Osutavad lennujuhtimisteenust, side-, navigeerimis- ja seireteenuseid, meteoroloogiateenuseid ning pakuvad aeronavigatsiooniteavet.
ÕHURUUMI KASUTAJAD	Marsruudi aeronavigatsiooni- ja maapealsete teenuste saajad. Nende hulka kuuluvad kommertslennuettevõtjad, sõjavägi ja üldlennundus.
LENNUJAAMADE KÄITAJAD	Haldavad lennujaamu ning koordineerivad ja kontrollivad lennujaamas tegutsevate erinevate poolte tegevust.
ÜHISETTEVÕTE SESAR	Vastutab projekti SESAR teadus- ja arendustöö koordineerimise ja elluviimise eest vastavalt Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkavale.
SESARi KASUTUSELEVÕTU ASUTUS	Vastutab projekti SESAR käigus loodud lennuliikluse korraldamise teatud uute funktsionaalsuste kooskõlastatud kasutuselevõtu eest.

Ühtse Euroopa taeva algatuse ajalugu

08

Juba aastal 1989 oli lennuliikluse korraldamisest tuleneva ajakao, liiga suurte lennujuhtimistasude ja ebamajanduslike lennutrajektooride maksumus hinnanguliselt 4,2 miljardit Ameerika dollarit aastas⁶. Riikide valitsused kutsusid üles võtma kasutusele selliseid algatusi nagu võrgustikus liiklusvoo juhtimiseks mõeldud Central Flow Management Unit ning European Air Traffic Control Harmonisation and Integration Programme for technological harmonisation⁷.

09

Euroopa Komisjon hakkas tunnistama lennujuhtimise süsteemi tehnoloogilisi ja institutsioonilisi piiranguid (nt õhuruumi killustatus, suur hulk riiklikke lennujuhtimiskeskusi, tõhusate otsustusmehhanismide ja jõustamispädevuse puudumine ning lendude kulukas hilinemine). Tohutult pikkadele hilinemistele viidates tuli komisjon 2001. aastal välja ühtse Euroopa taeva loomise algatusega⁸.

10

2004. aastal võeti vastu ühtse Euroopa taeva esimene õigusaktide pakett⁹. 2009. aastal määruseid muudeti ja nende kohaldamisala laiendati (SES II pakett). Sellega võeti kasutusele tulemuslikkuse ja uuendatud aeronavigatsioonitasude süsteemid ning funktsionaalsete õhuruumiosade nõuded. Ühtse Euroopa taeva tulemuslikkuse süsteemi väljatöötamise ja juhtimise toetamiseks loodi ka võrgustiku haldaja ja tulemuslikkuse hindamise asutus. Süsteemide koostalitlusvõime tagamiseks hõlmas raamistik lisaks mitmeid rakenduseeskirju ja ühenduse spetsifikatsioone (tehnilisi standardeid). Ühtse Euroopa taeva ajalist kulgu kirjeldatakse üksikasjalikumalt I lisas.

ELi rahaline otsetoetus projektile SESAR

11

Ühtse Euroopa taeva algatusele eraldatud ELi rahaline toetus pärineb küll mitmest erinevast instrumendist, ent sisuliselt toetatakse sellega projekti SESAR. SESARi määratlemis- ja kasutuselevõtuetapis anti (ja antakse) tagastamatut toetust 50 % kaasrahastamismääraga (määratlemisetapp) ning 20–85 % kaasrahastamismääraga (kasutuselevõtuetapp). Arendusetapiks loodi avaliku ja erasektori partnerlus (ühisettevõte SESAR), mida rahastavad koos Euroopa Komisjon (rahaline osalus), Eurocontrol (rahaline ja mitterahaline toetus) ja rühm tööstusharu partnereid (rahaline ja mitterahaline toetus).

Tabel 1

ELi rahaline toetus projektile SESAR

SESARi etapp	Periood	ELi toetus (miljonites eurodes)	Rahastamisallikas
Määratlemine	2004–2006	30	TEN-T
Arendus	2007–2013	700	TEN-T ja 7. raamprogramm
Arendus	2014–2020	585	Horisont 2020
Kasutuselevõtt	2014–2020	2500	Euroopa ühendamise rahastu
Kokku		3815

Märkus: Ajavahemiku 2014–2020 summad on esialgsed.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

12

Auditiga hindas kontrollikoda, kas Euroopa lennuliikluse korraldamine on ELi ühtse Euroopa taeva algatuse abil tõhusamaks muutunud. Sel eesmärgil uuris kontrollikoda

• kas ühtse Euroopa taeva algatus oli õigustatud;
• mil määral on selle regulatiivsed osad (eelkõige tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemid ning funktsionaalsed õhuruumiosad) aidanud Euroopa lennuliikluse korraldamist tõhusamaks muuta;
• kas ühtse Euroopa taeva tehnoloogiline komponent (projekt SESAR) on tõhusalt aidanud Euroopa lennuliikluse korraldamist tulemuslikumaks muuta.

13

Auditiga püüti esmalt kindlaks teha, kas enne ühtse Euroopa taeva õigusaktide paketi vastuvõtmist (2004 ja 2009) oli Euroopa lennuliikluse korraldamiseprobleeme õigesti analüüsitud ja kas need ühtse Euroopa taeva algatuse komponendid lahendavad leitud probleemid. Teiseks püüti auditiga mõõta algatuse komponentide abil kuni aastani 2016 saavutatud tegelikku kasu ja võrrelda seda algsete ootustega. Audit ei hõlmanud SESARi alles 2014. aastal alustatud kasutuselevõtuetappi.

14

Audiitorid külastasid komisjoni (liikuvuse ja transpordi peadirektoraat), Eurocontroli, EASAt, ühisettevõtet SESAR ja mõningaid selle liikmeid. Lisaks külastati viit liikmesriiki (Hispaania, Prantsusmaa, Ungari, Rootsi ja Ühendkuningriik), igas riigis kohtuti lennutranspordipoliitika eest vastutava riikliku ametiasutuse, riikliku järelevalveasutuse ja ühe lennuliiklusteenuste osutajaga. Vesteldi ka õhuruumi kasutajate esindajate ja lennujuhtide esindajatega. Töö- ja auditialaste kogemuste vahetamiseks külastasid audiitorid ka Ameerika Ühendriikide lennuliikluse korraldamisega tegelevaid asjaomaseid ametiasutusi¹⁰

15

Lisaks auditeeriti ühisettevõtte SESAR raamistikus läbiviidud ja ELi kaasrahastatud tegevustest koostatud valimit (11 teadus- ja arendusprojekti, 4 tutvustamistegevust ja üks uuring). Kontrolli käigus hinnati tegevuste alustamise vajadust ja seda, kas nende väljundid ja tulemused vastasid ootustele. Tegevuste analüüsi tulemused on toodud II lisas.

Tähelepanekud

Ühtse Euroopa taeva algatus oli õigustatud

16

Audiitorid vaatasid üle Euroopa lennuliikluse korraldamist enne ühtse Euroopa taeva algatust mõjutanud probleemid, vajaduse ELi sekkumise järele selles valdkonnas ning algatusele seatud ootused.

Riiklike monopolide ja killustatuse tõttu vajati ELi sekkumist

17

Riigipiire mööda väiksemateks piirkondadeks jagatud rahvusvaheline õhuruum pärsib integratsiooni, koostalitlusvõimet ja mastaabisäästu, ning põhjustab samal ajal lendude hilinemist. Lisaks on igas riigis tavaliselt vaid üks aeronavigatsiooniteenuste osutaja. Nõrk või olematu konkurents võimaldab teenuseosutajatel monopolilähedastes tingimustes lennuliikluse korraldamise pakkumist dikteerida. Kirjeldatud taust oli küllaldaseks õigustuseks Euroopa tasandi sekkumisele selles valdkonnas. Lõpuks osutusid ajendiks 1990. aastate lõpus mõõdetud marsruutlennuosade suured hilinemised – üksnes lennujuhtimise põhjustatud piirangutest tulenevad hilinemised marsruutlennuosas suurenesid kiiresti ja ulatusid 1999. aastal peaaegu viie minutini lennu kohta, moodustades olulise osa lennutranspordi hilinemiste kogupikkusest.

18

Aruande järgnevates osades üksikasjalikumalt analüüsitavad ühtse Euroopa taeva algatuse peamised poliitikavahendid moodustavad sidusa terviku, mis põhimõtteliselt võimaldaks Euroopa lennuliikluse korraldamises leitud peamisi probleeme lahendada. Nendega loodi õigusliku jõustamise mehhanismid ja rahalised stiimulid, mis peaksid lennuliikluse korraldamist märkimisväärselt edendama.

Poliitika kõrgetasemelised eesmärgid sõnastati aga kiire kasvu tingimustes

19

Poliitika üldeesmärgi (lennuliikluse korraldamise ohutuse ja tulemuslikkuse parandamine) põhjal sõnastati mitu kõrgetasemelist eesmärki. 2005. aasta olukorda aluseks võttes seati eesmärgiks läbilaskevõime kolmekordistamine, keskkonnamõju vähendamine 10 % võrra, õhuruumi kasutajatelt võetavate lennuliikluse korraldamise tasude vähendamine 50 % võrra ja ohutuse kümnekordne suurendamine¹¹.

20

Kõrgetasemelised eesmärgid olid aluseks projekti SESAR alustamisele ja selle ELi eelarvest rahastamisele. Komisjoni liikuvuse ja transpordi peadirektoraat võttis need vastu kui oma ühtse Euroopa taeva poliitika keskpika tähtajaga eesmärgid¹².

21

Eesmärgid otsustati aga tollase lennuliikluse kiire kasvu tingimustes ja need ei põhinenud juba siis põhjalikul analüüsil. Kui nõudluse kasv hiljem aeglustus¹³, ei olnud läbilaskevõime alased eesmärgid enam asjakohased ja kulutõhususe alased eesmärgid muutusid kättesaamatuks. Auditi käigus tunnistas komisjon, et seatud eesmärke peab võtma pigem kui püüdlusi, mitte kui eesmärke. Aeglasem kasvu tõttu muutusid ka õhuruumi kasutajate ootused ühtse Euroopa taeva algatuse suhtes: alates 2008. aastast ei olnud nende põhihuvi enam lennuliikluse korraldamise läbilaskevõime suurendamine, vaid kulude vähendamine.

Ühtse Euroopa taeva regulatiivset laadi saavutused: kultuur on muutunud, ent taevas ei ole veel ühtne

22

Audiitorid uurisid lennuliikluse korraldamist takistavate tegurite kõrvaldamiseks mõeldud järgnevate ühtse Euroopa taeva algatuse valitud regulatiivsete komponentide asjakohasust: tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemid ning funktsionaalsed õhuruumiosad (nagu kirjeldatud punktides 23 ja 38). Lisaks analüüsiti saavutatud tulemusi ja võrreldi neid ootustega.

Tulemuslikkuse ja tasude süsteemid edendasid tulemuslikkusele keskendumist ning muutsid aeronavigatsiooniteenuste osutamise läbipaistvaks …

23

Tulemuslikkuse süsteemi eesmärk on vältida aeronavigatsiooniteenuste osutajate monopolistlikku positsiooni, seades neile ohutuse, lendude tõhususe, hilinemise ja kulude alaseid kohustuslikke eesmärke. Aeronavigatsioonitasude süsteem suurendab läbipaistvust: selles määratletakse, millist liiki kulusid õhuruumi kasutajatelt võib küsida, ja kehtestatakse ühikumäärade arvutamiseks ühised eeskirjad. Mõlemad süsteemid sisaldavad ka sätteid nende rakendamise järelevalve kohta, millega tegelevad komisjon ja riiklikud järelevalveasutused. Kavade toimimise põhjalik kirjeldus ja nendevahelised seosed on esitatud III lisas.

24

Tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemide rakendamine on endaga toonud järgmised kaks peamist eelist, mida on üldiselt tunnistanud valdkonna kõik sidusrühmad:

1. see on aidanud aeronavigatsiooniteenuste osutajail omaks võtta tulemuslikkusele suunatud kultuuri, mida varem ei eksisteerinud. Tulemuseesmärkide määratlemine, tulemuste mõõtmine ja nende saavutamisega seotud motivatsioonimeetmed on selle saavutamisele kaasa aidanud ning pannud aeronavigatsiooniteenuste osutajad oma tegevuse tõhusust parandama;
2. tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemide jaoks vajaliku õigeaegse ja asjakohase teabe olemasolu on aidanud kaasa aeronavigatsiooniteenuste osutamise suure läbipaistvuse saavutamisele. Seda on soodustanud ka sidusrühmade vaheline regulaarne infovahetus.

… kuid kvantitatiivseid eesmärke ei ole saavutatud …

25

Kontrollikoda analüüsis tulemuslikkuse ja tasude süsteemide kvantitatiivseid tulemusi ning võrdles neid esimeseks ja teiseks võrdlusperioodiks (vastavalt 2012–2014 ja 2015–2019) seatud keskkonna-, läbilaskevõime- ja kulutõhususe eesmärkidega¹⁴. Joonis 1 näitab lisaks nii marsruutlennuosade hilinemiste ja keskmiste ühikumäärade muutumist pikema aja vältel kui sama perioodi tegelikke lennuliikluse mahtusid¹⁵.

26

Kontrollikoda toob välja järgnevad tähelepanekud:

1. läbilaskevõime valdkonnas on 2016. aasta marsruutlennu ATFM-hilinemise (vt roheline joon Joonisel 1) pikkus võrreldes 2008. aasta lühenenud (võrreldava liikluskoormuse juures). Kogu ELi hõlmavaks eesmärgiks seatud 0,5 minuti pikkust hilinemist lennu kohta ei ole aga kunagi saavutatud ja alates 2013. aastast on hilinemise pikkus jälle suurenenud (2016. aastal ületas hilinemine eesmärgiks seatud näitaja kahekordselt). 13,6 % marsruutlennuosade hilinemise kogupikkusest 2016. aastal tulenes streikidest ja nende ajal tühistati hinnanguliselt 13 000 lendu¹⁶;
2. kulutõhususe valdkonnas vähenesid ajavahemikus 2004–2016 tegelikud ühikumäärad (vt punane joon Joonisel 1) püsihindades kokku 22 %. Suurem osa hindade vähenemisest saavutati aga aastatel 2004–2008, st lennumahtude kiire kasvu ajal ja enne tulemuslikkuse süsteemi jõustumist. 2011. aasta (kindlaksmääratud kulude süsteemi ja tulemuslikkuse süsteemi rakendamisele eelnenud aasta) ja 2016. aasta vahelisel perioodil vähenesid hinnad üksnes 4 %. See jääb alla komisjoni poolt kindlaks määratud ühikukulude kogu ELi hõlmavaks eesmärgiks seatud eesmärgile (3,5 % aastas esimesel võrdlusperioodil ja 3,3 % aastas teisel võrdlusperioodil) ning tuleneb peamiselt asjaolust, et tegelik liiklusmaht osutus prognoositust väiksemaks¹⁷. Seega said kasutajad palju vähem kasu, kui nad komisjoni otsuse põhjal oodata oleks võinud. Kokkuvõttes täheldasid audiitorid, et kindlaksmääratud ühikukulud ja ühikumäärad sõltuvad väga suures ulatuses vastavalt prognoositud ja tegelikest liiklusmahtudest;
3. lisaks ei saavutatud ka keskkonnaalaseid peamisi tulemusnäitajaid, kuigi esimese võrdlusperioodil ja teise võrdlusperioodi esimesel aastal olukord tegelikult tasapisi paranes: 2014. aastaks seatud eesmärk (4,67 % lisaks alguspunkti ja lõppsihtkoha vahelisele lühimale teekonnale) jäi saavutamata (4,9 %) ja kõige värskemad andmed (2016) näitavad, et varasem positiivne suundumus on muutunud negatiivseks (4,91 %).

27

Kohaliku tasandi tulemusnäitajate alal (funktsionaalsed õhuruumiosad, tasude sissenõudmise piirkonnad) on saavutatud vastakaid tulemusi, mis sõltuvad kohalikest oludest: geograafilisest asukohast, õiguslikust ja institutsioonilisest ülesehitusest, teenuste osutamise ülesehitusest, personaliolukorrast, konkreetsest kulustruktuurist ja liiklusvoogude iseärasustest. Vt 1. selgituses esitatud näited.

… süsteemides on ka puudusi

Puudub seos tulemuslikkuse süsteemi sihtnäitajate ja ühtse Euroopa taeva kõrgetasemeliste eesmärkide vahel

28

Tulemuslikkuse süsteem peaks tõhustama aeronavigatsiooniteenuseid põhilistes tulemusvaldkondades, nagu ohutus, keskkond, läbilaskevõime ja kulutõhusus, kooskõlas Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava tulemuslikkuse raamistikuga¹⁹. Euroopa Liitu hõlmavate tulemuseesmärkide püstitamist tuleks käsitleda Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava eesmärkide saavutamiseks tehtava töö osana²⁰.

29

Loetletud sätetest hoolimata ei ole esimesel võrdlusperioodil mõõdetud tulemuslikkuse kava panust kõrgetasemeliste eesmärkide saavutamisse. Teiseks võrdlusperioodiks kogu Euroopa Liitu hõlmavad tulemuseesmärgid kehtestanud komisjoni otsuses neile eesmärkidele ei osutata.

Peamised tulemusnäitajad ei ole alati asjakohased

30

Tulemusnäitajate valik põhines suuresti Eurocontroli varasemal tööl ja kättesaadaval teabel. Audiitorid leidsid aga küsitavusi teatud tulemuslikkuse aspekte mõõtvates peamistes tulemusnäitajates, mida kirjeldatakse allpool.

31

Keskkond. Keskkonna valdkonna tulemusnäitaja mõõdab kavandatud või tegeliku trajektoori ja lühima marsruudi vahelist erinevust²¹. Trajektoor võib aga pikeneda nii õhuruumi ülekoormatuse kui marsruudi mitteoptimaalse kavandamise tõttu, ent õhusõiduk võib kõige lühemalt marsruudilt kõrvale kalduda veel mitmel teisel põhjusel, milleks on näiteks ilmastikutingimused, sõjalistest operatsioonidest tingitud õhuruumi piirangud või lennufirmade majanduslikud otsused (ühikumäärad on riigiti erinevad, nagu on näha kaardilt 2, mistõttu valivad õhuruumi kasutajad kõige lühema marsruudi asemel tihti odavamate aeronavigatsiooniteenustega marsruudi). Kirjeldatud peamine tulemusnäitaja ei sõltu seetõttu täielikult aeronavigatsiooniteenuste osutajatest, kuna eespool loetletud tegurid on väljaspool nende kontrolli. Lisaks ei käsitleta praegu vertikaalset lennutõhusust, kuigi lennu keskkonnamõju sõltub ka õhusõiduki lennukõrgusest.

32

Läbilaskevõime. Hilinemised on lennutranspordi puhul väga asjakohane tulemuslikkuse mõõtmise näitaja. Lennuliikluse korralduse põhjustatud hilinemised moodustavad aga lennureisijate kogetud hilinemiste kogupikkusest vaid vähem kui kolmandiku²². N-ö väravast väravani hilinemise muude põhjuste jaoks (nt täiendav lendutõusuks valmistumise aeg või enne maandumist lennujaama kohal tehtavad ooteringid) ei ole siduvaid sihtnäitajaid seatud. Kuna aeronavigatsiooniteenuste osutajad põhjustavad vaid ühe osa lendude n-ö väravast väravani hilinemise kestusest, peaks selle valdkonna otstarbekas näitaja hõlmama hilinemise kogupikkuse moodustavaid peamisi komponente. Peab märkima, et keskkonnavaldkonnas nende komponentide seire juba toimub, kuigi ilma kohustuslike sihtnäitajateta.

33

Lisaks näitab hilinemiste mõõtmine aeronavigatsiooniteenuste osutajate võimekust nõudluse tippkoormusele reageerida, kuid ei näita, kui tõhusalt kasutavad nad läbilaskevõimet tipuvälise koormuse ajal, mis on keeruline, kuna liiklusvoogude intensiivsus on kellaaegade, päevade ja hooaegade kaupa erinev.

Tulemuseesmärkide seadmise otsustusprotsess on pikk ja keeruline

34

Tulemuseesmärkide vastuvõtmine on kolmeetapiline protsess: i) ettepanek eesmärkide seadmiseks, konsulteerimine ja otsus ELi tasandil; ii) kohalikke ja funktsionaalsete õhuruumiosade²³ eesmärke sisaldavate funktsionaalsete õhuruumiosade tulemuslikkuse kavade koostamine, millele järgneb nende hindamine tulemuslikkuse hindamise asutuse poolt; iii) komisjoni otsus kohaliku / funktsionaalse õhuruumiosa tasandi eesmärkide ja ELi tasandi eesmärkide kokkusobivuse üle. Eesmärkide üle otsustades peab komisjon küsima ka ühtse taeva komitee arvamust²⁴, mis võib otsuse blokeerida või edasi lükata.

35

Kirjeldatud protsess on oma olemuselt aeganõudev ja võib õigusaktidest tulenevate tähtaegade tõttu kesta kuni kaks aastat. Tegelikkuses on eriti keeruliseks osutunud kulutõhususe eesmärkide kokkuleppimine, sest komisjonil ja liikmesriikidel on soovitud kulude kokkuhoiu suurusest erinevad ettekujutused. Liikmesriikide ja ühtse taeva komitee vahel praegu toimuvad läbirääkimised kestavad endiselt, kuigi nende teemaks olev võrdlusperiood on juba ammu alanud. Teist võrdlusperioodi hõlmav protsess on kestnud juba peaaegu neli aasta ning see ei ole kõigi funktsionaalsete õhuruumiosade jaoks veel täielikult lõpule viidud²⁵. Konkreetseid juhtumeid kirjeldatakse IV lisas.

Puudulik järelevalve tulemuseesmärkide ja ühikumäärade üle

36

Tulemuslikkuse kavade elluviimise üle tehtava järelevalve eest vastutavad riiklikud järelevalveasutused ja komisjon, ning määruse kohaselt võivad nad vajaduse korral aeronavigatsiooniteenuste osutajaid ja võrgustiku haldajat kontrollida²⁶. Riiklikud järelevalveasutused võivad kontrollida ka aeronavigatsiooniteenuste hindade kujundamist²⁷. Riiklikud järelevalveasutused peavad nende ülesannete täitmiseks olema vähemalt funktsioonipõhiselt aeronavigatsiooniteenuste osutajatest sõltumatud ning vajavad nende täitmiseks vajalikke ressursse ja võimekust²⁸. Lisaks on komisjoni ülesanne hinnata ühikumäärade vastavust tulemuslikkuse kavades ja aeronavigatsiooniteenuste tasude süsteemides sätestatuga²⁹.

37

Kontrollikoda leidis järelevalverolli tulemuslikkust vähendavaid mitmeid puudusi:

1. audiitorid leidsid juhtumeid, kus riiklike järelevalveasutuste ülesannete täitmist takistas kas piisavate inim- ja/või finantsressursside puudumine või järelevalveasutuste ja aeronavigatsiooniteenuste osutajate puhtalt funktsioonipõhine, kuid mitte hierarhiline ja rahaline eraldamine. Hispaanias ei olnud aeronavigatsiooniteenuste osutaja ja riiklik järelevalveasutus teineteisest hierarhiliselt täielikult eraldatud. Prantsusmaal on riiklik järelevalveasutus ja aeronavigatsiooniteenuste osutaja sama peadirektori alluvuses ning jagavad samast eelarvest eraldatavaid finantsressursse, mille peamiseks allikaks on samad aeronavigatsioonitasud, mille üle järelevalveasutus regulatiivset järelevalvet peab teostama. Ungaris funktsioonipõhine eraldus puudub, kuna riigi õiguse kohaselt määrab lennuliikluse korraldamise kulubaasi kindlaks aeronavigatsiooniteenuste osutaja ning riiklikul järelevalveasutusel puuduvad järelevalveülesannete täitmiseks vajalikud ressursid. Komisjon tegi juba 2013. aastal ettepaneku suurendada eelisjärjekorras riiklike järelevalveasutuste tõhusust ja sõltumatust, ent 2017. aasta seisuga ei ole olukord selles küsimuses muutunud;
2. külastatud viies liikmesriigis ei tehtud kontrolle, mis oleksid andnud kindlust selle kohta, et aeronavigatsioonitasude arvutamisel võetakse arvesse vaid põhjendatud kulusid, ning selle kohta, et need kanti kulutõhusalt ja jagati marsruudi- ja terminalinavigatsioonitasude sissenõudmise piirkondade vahel asjakohaselt. Kuna komisjoni ülesandel ühikumäärasid hindav tulemuslikkuse hindamise asutus ei kontrolli nende aluseks olevate kulude põhjendatust, maksavad kasutajad ühikumääradel põhinevaid tasusid ilma, et nende aluseks olevaid kulusid oleks piisavalt kontrollitud;
3. leiti, et kulude jagamine marsruudi- ja terminalinavigatsioonitasude vahel ei olnud piisavalt põhjendatud; seetõttu on arvestusprotseduurid liikmesriigiti ebajärjepidevad ning valitseb marsruudi- ja terminalinavigatsioonitasude omavahelise subsideerimise oht: teatud õhuruumist üksnes üle lendavatelt ja terminaliteenuseid mittekasutavatelt lennukitelt võetakse sellegipoolest terminalinavigatsioonitasu;
4. tulemuslikkuse kavades sisalduvad kapitaikulud³⁰ on osaks kindlaksmääratud ühikukulust ja õhuruumi kasutajad maksavad nende eest ka juhul, kui aeronavigatsiooniteenuste osutajad need investeeringud tegemata jätavad või edasi lükkavad. Kuigi tulemuslikkuse hindamise asutus tegi kindlaks, et ajavahemikus 2012–2015 investeeriti ligikaudu miljard eurot lubatust vähem³¹, puudub mehhanism, mis sunniks neid vahendeid kasutajatele tagastama juhul, kui tasude arvutamisel arvesse võetud investeeringuid tegelikult ei tehta.

Funktsionaalsed õhuruumiosad edendasid lõpuks küll koostööstruktuure, ent ei vähendanud killustatust

38

Funktsionaalsete õhuruumiosade kontseptsioon loodi killustatuse vähendamiseks; eesmärk oli eelkõige õhuruumi korraldamine tegevusnõuete, mitte riigipiiride alusel. Praegu kehtiv reguleeriv raamistik ei sunni aga funktsionaalseid õhuruumiosi tegelikult killustatust vähendama; seda ei õhuruumi korraldamise, teenuste osutamise ega tehniliste seadmete hankimise alal.

Kontseptsiooni järk-järguline muutmine

39

Komisjon kaugenes oma algsest visioonist, mis keskendus sellise õhuruumi loomisele, mis võimaldaks optimaalse suurusega piirkondlike juhtimiskeskuste kasutamist, ning funktsionaalsetest õhuruumiosadest said tasapisi naaberliikmesriikide riiklike järelevalveasutuste ja aeronavigatsiooniteenuste osutajate koostöömehhanismid:

1. funktsionaalsetele õhuruumiosadele algselt seatud eesmärk on sõnastatud komisjoni 2001. aasta teatises³², milles räägitakse „liikmesriikide piire ületavate lennujuhtimispiirkondade loomisest”. Selles tehakse ettepanek luua Euroopa ülemine lennuinfopiirkond (EUIR), mis „kujundataks ümber ohutusel ja tõhususel põhinevateks minimaalse suurusega funktsionaalseteks õhuruumiosadeks”. Funktsionaalsete õhuruumiosade piirid ei peaks ühtima liikmesriikide piiridega ja nende loomise eesmärk oleks see, et „piirkondlikud juhtimiskeskused osutaksid Euroopa ülemise lennuinfopiirkonna optimaalse suurusega alal lennuliiklusteenuseid”;
2. ühtse Euroopa taeva esimeses paketis määratleti funktsionaalsed õhuruumiosad operatiivsetel vajadustel põhinevate ja ühtsemalt toimivate õhuruumi osadena, mis luuakse riigipiire arvestamata³³. Selles seati eesmärk luua funktsionaalsetest õhuruumiosadest koosnev Euroopa ülemine lennuinfopiirkond, mis vastaks mitmele ohutust ja tõhusust ja toimimist puudutavale tingimusele³⁴. Funktsionaalsete õhuruumiosade puhul, mis ulatuvad üle rohkem kui ühe liikmesriigi vastutusalasse kuuluva õhuruumi, määravad asjaomased liikmesriigid ühiselt lennuliiklusteenuste osutajad³⁵. Enam ei mainita aga Euroopa ülemise lennuinfopiirkonna optimaalse suurusega alal tegutsevaid piirkondlikke juhtimiskeskusi;
3. 2009. aastal vastu võetud ja endiselt kehtivas teises ühtse Euroopa taeva paketis võetakse aga funktsionaalsete õhuruumi osade määratlemisel ühtse toimimise asemel kasutusele tõhustatud koostöö mõiste³⁶. Olulise muudatusena otsustati aga ka loobuda plaanist, et Euroopa ülemine lennuinfopiirkond (EUIR) hakkaks koosnema funktsionaalsetest õhuruumiosadest. Funktsionaalsetele õhuruumiosadele praegu kehtivates nõuetes ei nõuta enam sõnaselgelt integreeritud või piiriüleste teenuste pakkumist.

Tegelik rakendamine tekitas vaidlusi…

40

Peale ühtse Euroopa taeva teise paketi vastuvõtmist loodi Euroopas ametlikult 9 funktsionaalset õhuruumiosa (vt kaart 3).

41

Funktsionaalsete õhuruumiosade tegelik rakendamine tekitas komisjoni ja liikmesriikide vahel vaidlusi. 2013. aastal seadis komisjon üldiselt kahtluse alla selle, et funktsionaalsed õhuruumiosad saavad õhuruumi riigipiiridest sõltumata optimeerida, sest lennuinfopiirkonnad olid jäänud samaks, aeronavigatsiooniteenuste osutajate struktuur ei olnud muutunud ning tulemuslikkuse hindamise asutused ei pidanud tulemuslikkuse kavades seatud tõhususe ja läbilaskevõime eesmärke teatud juhtudel optimaalseks.

42

Määruse sõnastus („õhuruumi optimaalne kasutamine” ja „olema tasuvusanalüüsi alusel põhjendatud üldise lisandväärtusega”³⁷) annab liikmesriikidele funktsionaalsete õhuruumiosade rakendamisel ohtralt tõlgendamisruumi. Üldiselt ei aktsepteerinud nad komisjoni esitatud argumente, milles rõhutati, et funktsionaalsete õhuruumiosade struktuuride ja koordinatsioonimehhanismide loomine oli toimunud kooskõlas õigusaktidega. See näitab, et komisjonil ja liikmesriikidel oli regulatiivsetest nõuetest üldiselt erinev arusaam. Euroopa Kohtu ette ükski asi siiski ei jõudnud. Ühe konsultandi koostatud funktsionaalsete õhuruumiosade teemalises uuringus leiti, et „funktsionaalsete õhuruumiosadega ei ole saavutatud ühtse Euroopa taeva õigusaktides seatud kõrgeid poliitikaeesmärke, kuigi nende elluviimiseks oli tehtud märkimisväärseid pingutusi”³⁸.

…ja tõi killustatuse vähendamise asemel kaasa koostöö

43

Audiitorite külastatud liikmesriikides järgnes funktsionaalsete õhuruumiosade loomisele riiklikes järelevalveasutustes ja aeronavigatsiooniteenuste osutajate juures koostööstruktuuride loomine. Need tegelevad peamiselt regulatiivse ja tehnilise koostöö teemadega (nt vabalt valitavate marsruutidega õhuruumi loomine oma piirkondades). Mõned funktsionaalsed õhuruumiosad (nt FABCE, FAB UK-Iirimaa) koordineerivad ametlikult ühist katseprojekti³⁹.

44

Koostööd alustati aga juba enne funktsionaalsete õhuruumiosade loomist ning aeronavigatsiooniteenuste osutajad tegelevad sarnaste teemadega ka väljastpoolt oma funktsionaalseid õhuruumiosi pärinevate partneritega. Näiteks COOPANSi ja ITECi tehniliste algatuste raames tehakse koordineeritud investeeringuid ning BOREALIS rakendab vabalt valitavate marsruutidega õhuruumi, mis ulatub väljapoole funktsionaalsete õhuruumiosade piire. See näitab, et kasu on võimalik saada ka väljaspool igasugust reguleerivat raamistikku toimuvast vabatahtlikust koostööst.

45

Üheski külastatud liikmesriigis ei suudetud anda täpset hinnangut funktsionaalse õhuruumiosa loomise ja käitamise kohta ning ükski külastatud asutus ei suutnud näidata, et funktsionaalsed õhuruumiosad oleksid andnud õhuruumi kasutajatele praktilist kasu. Tulemuslikkuse süsteemi peamiste tulemusvaldkondade näitajate saavutamist ei mõõdetud ning isegi kui funktsionaalse õhuruumiosa tasandil oli seatud mitu peamist tulemusnäitajat, on enamasti tegu lihtsalt liikmesriikide tasandil seatud eesmärkide summaga.

46

Killustatust ei suudetud piiriüleste teenuste pakkumise, lennujuhtimiskeskuste ühinemise ja ühiste sissenõudmise piirkondade abil vähendada üheski funktsionaalses õhuruumiosas, ning liikmesriikides puudub üldiselt ka tõsine soov sellistesse algatustesse panustada. Mure suveräänsuse küsimuste, traditsiooniliste aeronavigatsiooniteenuste osutajate ning nende tulude ja töötajate pärast on suurt mõju omavad tegurid, mille tõttu eelistavad liikmesriigid praeguse olukorra säilitamist.

Suurus on sellegipoolest oluline ja killustatust on vaja endiselt vähendada

47

Komisjoni ülesandel ja Eurocontroli juhtimisel Euroopa ja Põhja-Ameerika lennuliikluse korraldamise kulutõhususe kohta tehtud uuringus⁴⁰ esitatakse tõendeid mastaabisäästu kohta ja näidatakse vähema killustatuse võimalikke eeliseid. Kahe piirkonna liiklusvoogude struktuur ja poliitiline kontekst on küll erinevad, ent uuring näitas, et USA lennuliikluse korraldamise süsteem (USAs on lennuliikluse korraldamine integreeritud ühtsesse süsteemi) suudab vähema arvu inimeste ja lennujuhtimiskeskustega kontrollida suuremat arvu lende (vt tabel 2).

Tabel 2

Euroopa ja Ameerika Ühendriikide valitud tulemusandmed

Kalendriaasta 2014	Eurocontroli liikmesriigid	Ameerika Ühendriigid
Geograafiline pindala (mln km2)	12	15
Kontrollitud instrumentaallennureeglite kohaselt toimunud lendude arv (mln)	10	15
Kontrollitud lennutundide arv (mln)	15	23
Tsiviillennunduse marsruuditeenuseid osutavate aeronavigatsiooniteenuste osutajate arv	37	1
Personal kokku	56 300	31 500
Lennujuhid	17 500	12 960
Tugiteenistuste töötajad	38 800	18 540
Marsruuditeenuseid pakkuvate lennujuhtimiskeskuste arv	63	23
Suhteline tihedus (lend/km2)	0,85	1,03
Tööviljakus41 (lennutunnid lennujuhi kohta)	834	1 767

Allikas: Eurocontrol, „U.S. - Europe continental comparison of ANS cost-efficiency trends 2006–2014“, november 2016.

48

Eurocontroli andmetel põhinev kontrollikoja analüüs lennujuhtimiskeskuste tööviljakuse kohta⁴² kinnitab samuti võimaliku mastaabisäästu olemasolu. Kuigi tööviljakust võivad mõjutada ka mitmed muud tegurid, näitab analüüs lennujuhtimiskeskuse tööviljakuse ja suuruse vahelist positiivset korrelatsiooni (aastas instrumentaallennureeglite kohaselt toimunud lendude arvus mõõdetuna). See viitab asjaolule, et lennujuhtimiskeskuste konsolideerimine ja/või arenenumad ajutised piiriülesed teenused (nt üks lennujuhtimiskeskus osutab tipuvälisel ajal aeronavigatsiooniteenuseid ka väljaspool oma riigi piire) võimaldaksid vaba läbilaskevõimet paremini ära kasutada ning tooksid kaasa suurema tööviljakuse ja madalamad kulud.

49

Mastaabisäästu olemasolu aluseks võttes saab kehtiva kõrgetasemelise eesmärgi (lennuliikluse korraldamise kulude vähenemine poole võrra) saavutamise suunas liikuda liiklusmahu suurenemise ja teenuste osutamise killustatuse samaaegse tegeliku vähendamise teel.

Projekt SESAR on küll edendanud ühist visiooni, kuid see on oma algsest ajakavast maas ning lõpetamise aega ei ole enam fikseeritud

50

Projekt SESAR on ühtse Euroopa taeva algatuse tehnoloogiline osa ning koosneb Euroopa Komisjoni, Eurocontroli ja mitme lennundusvaldkonna ettevõtte vahelisest avaliku ja erasektori partnerlusest, spetsiifilisest õigusraamistikust ning mitmest rahastamisvahendist. Projekti eesmärk on kogu Euroopa lennuliikluse korraldamise süsteemide ühtlustamine ja moderniseerimine. SESAR oli algusest peale jaotatud määratlemisetapiks (mille eesmärk oli koostada moderniseerimiskava), arendusetapiks (vajalike tehnoloogiliste aluste loomine) ja rakendamisetapiks (uute süsteemide ja protseduuride kasutuselevõtt).

51

Kontrollikoda uuris nii projekti SESAR mõttekust kui projekti määratlemis- ja arendusetapi valitud aspekte (eelkõige ühisettevõtte SESAR loomist, toimimist ja tegevuse pikendamist). Teadus- ja arendustegevuse projektidest koostatud valimi puhul vaatasid audiitorid üle nende käivitamist põhjendava vajaduste hindamise, projektide väljundid ja kuidas neid on seni praktikas kasutatud.

Projekt SESAR pidi vähendama tehnoloogilist killustatust, kuid sellest saadav kasu osutus oodatust väiksemaks ning ELi sekkumine pidi olema ajutine

52

Projekt SESAR pidi lennuliikluse korraldamise üldkava elluviimise nimel kokku tooma terve hulga sidusrühmi ning seeläbi vähendama teenuste osutamise tehnoloogilist, kontseptuaalset ja protseduurilist killustatust. 2004. aastas hinnati killustatuse maksumuseks 880 miljonit kuni 1,4 miljardit eurot aastas, millest peaaegu pool tulenes hangete, arendustöö ja lennuliikluse korraldamise süsteemide käitamise killustatusest⁴³.

53

Projektist SESAR saadud kasu (nt hilinemiste vähenemine ja madalamad kulud) osutus aga oodatust väiksemaks, kuna see põhines liiga optimistlikel pikaajalistel prognoosidel, mis ei ole täitunud. Projekti põhjendamiseks 2005. aastal tehtud tasuvusanalüüsis võeti järgnevaks 30 aastaks (2005–2035) aluseks lennuliikluse iga-aastane 2,9 %-ne kasv. Sellest hoolimata näitavad andmed, et 2,9 % asemel kasvas liiklus ajavahemikus 2005–2016 vaid 1,1 % aastas. Sarnane optimism iseloomustab ka peamisi vahe-eesmärke, mida kasutati hiljem SESARi arendusetapis: lennuliikluse korraldamise üldkava 2009. aasta versioon ning 2012. aastal ühisettevõtte SESAR tegevuse pikendamise põhjendamiseks koostatud uuring⁴⁴.

54

Projekti SESAR alustati kindla ajakavaga. Vastavalt komisjoni 2005. aastal nõukogule esitatud teatisele⁴⁵ pidi määratlemisetapp kestma 2005.–2007. aastani; edasi pidid järgnema arendusetapp (2008–2013) ja kasutuselevõtuetapp (2014–2020). ELi osaluse ulatus pidi piirduma määratlemis- ja arendusetapiga: nii kasutuselevõtuetapi juhtimine kui rahastamine pidi täies mahus üle antama tööstusharu sidusrühmadele. See ajakava sisaldus ka hiljem ühisettevõtte SESAR loomise aluseks olnud nõukogu määruse⁴⁶ põhjenduses; määrus sätestas ka ühisettevõtte tegevuse lõpetamise kuupäeva (31. detsember 2016), kuigi nägi ette selle muutmise võimaluse.

SESARi määratlemisetapp tagas peamiste sidusrühmade kaasamise

55

2004. aastal taotles Eurocontrol komisjonilt SESARi määratlemisetapi jaoks rahalist toetust. Komisjon eraldas toetuse oma 2004., 2005. ja 2006. aasta otsustega. Kokku eraldati Eurocontrolile TEN-T vahenditest ühe 60 miljoni eurose uuringu kaasrahastamiseks 30 miljonit eurot.

56

SESARi määratlemisetapi viis ellu konsortsium⁴⁷, kuhu kuulusid kõik olulised sidusrühmad (nt õhuruumi kasutajad, lennujaamade käitajad, aeronavigatsiooniteenuste osutajad ja tootmisettevõtted). Etapp kestis 2005.–2008. aastani ning lisaks muudele väljunditele⁴⁸ valmis ka SESARi arendus- ja kasutuselevõtuetappidele aluseks olev Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava. Nõukogu kiitis üldkava heaks 2009. aasta märtsis ja selle alusel hakati ellu viima järgnevat arendusetappi.

Ühisettevõte SESAR suutis luua Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava jaoks koordineeritud teadus- ja arendustegevuse …

57

Lennuliikluse korraldamise üldkava raames tehtav teadus- ja arendustöö võib olla keeruline ning vajab juhtimist. See tuleneb nii lennujaamade, õhuruumi kasutajate, võrgustiku haldajate ja aeronavigatsiooniteenuste osutajate omavahelisest suurest seotusest kui sellest, et teadus- ja arendustegevus toimub samaaegselt süsteemi käitamisega.

58

Ühisettevõte SESAR loodi⁴⁹ arendusetapi teadus- ja arendustegevuse juhtimiseks. Ühisettevõte lõi raamistiku, mille abil juhitakse väga keerulist teadus- ja arendustegevuse programmi, ning koordineeris varem killustatult toiminud teadus- ja arendustegevust. Sidusrühmade sõnul edendas projekt SESAR i) kogu ELi hõlmavat visiooni Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava tulevase ülesehituse ja kasutuselevõtu kohta, ning sidusrühmadelt (sh tootjatelt) lahenduste hankimist; ii) sidusrühmade teadus- ja arendustegevuse alast koordineeritud partnerlust ja mastaabisäästu; iii) Euroopa suuremat mõju rahvusvaheliste standardite kehtestamisel ja ICAO üleilmse aeronavigatsioonikava ettevalmistamisel. Lisaks panustasid sidusrühmad ELi rahastamise toel täiendavaid vahendeid teadus- ja arendustegevusse.

…, ent ühisettevõtte mandaat on puudulik

59

Õigusraamistiku kohaselt peab ühisettevõte SESAR ellu viima lennuliikluse korraldamise üldkava (ja eelkõige organiseerima üldkavale vastava arendusetapi)⁵⁰. Ühisettevõtte SESAR mandaat on ebaselge kahes alljärgnevas aspektis:

1. kuigi nõukogu 2007. aasta määrus nägi ette ühisettevõtte SESAR tegevuse lõpetamise 2016. aasta lõpuks, andis määrus ühisettevõttele samas ülesande üldkava ellu viia, ehkki selleks vajalik teadus- ja arendustegevus ulatub kaugemale kui aastasse 2020;
2. määrus ei anna ühisettevõttele SESAR sõnaselgelt ülesannet üldkava uuendamiseks ning üksnes kirjeldab menetlust, mille alusel EL üldkavas tehtavaid olulisi muudatusi heaks saab kiita. Ühisettevõttele SESAR osutatakse selles protsessis vaid õiguslikult mittesiduvates dokumentides⁵¹, mille kohaselt saab ühisettevõte SESAR teha ajakohastamisettepanekuid ja haldusnõukogu kiidab need heaks.

60

Eespool kirjeldatud raamistik ohustab projekti tõhusust. Esiteks, ühisettevõtte SESAR tegevuse kindlaks määratud kestuse ning talle teadus- ja arendustegevuseks antud mandaadi vahelise vastuolu tõttu on ebaselge, milline osa tööst pidi olema tehtud ühisettevõtte tegevuse lõpetamise ajaks. Teiseks, kuna ajakohastamised mõjutavad ka ajakava ning sidusrühmade oodatavaid kulusid ja kasu, mõõdetakse töö edenemist liikuvate tähtaegade suhtes, mis hägustab veelgi ühisettevõtte SESAR vastutust.

Üldkava ajakohastamised peegeldavad küll muutunud olusid, kuid sisaldavad ka märkimisväärseid ohte…

61

Ühisettevõte SESAR eraldas üldkava ajakohastamiseks märkimisväärseid ressursse⁵². Kuni aastani 2017 läbis üldkava kaks suuremat ajakohastamist ja kolmas on kavandatud aastaks 2018.

62

Esimese ajakohastamise (2012) peamine põhjus oli arusaam, et kogu kavandatud teadus- ja arendustegevust ei olnud võimalik enne 2016. aasta lõppu valmis jõuda ning seetõttu keskendati teadus- ja arendustegevuse põhirõhk „reaalselt teostatavatele peamistele operatiivsetele muudatustele”⁵³. Ajakohastatud versiooni aluseks oli ühisettevõtte SESAR programmikomitee liikmete tehtud organisatsioonisisene töö, mille eesmärk oli määrata kindlaks oma liikmete strateegilised vajadused, ning ressursid vastavalt projektide vahel ümber suunata. Audiitorid märgivad, et programmi prioriteetide muutmisega tegelenud töörühmas ei olnud õhuruumi kasutajaid, kuigi just nemad peavad kandma üldkavas loetletud investeeringute kulud. Audiitorid on seisukohal, et see mõjutab negatiivselt SESARi jaoks vajalike lahenduste hankimist ning projekti üldist tõhusust. USA-s teostatud sarnase projekti puhul (NextGen) oli üheks peamiseks kasutuselevõttu mõjutanud probleemiks lennufirmade vastumeelsus oma lennumasinaid süsteemiga ühilduvate seadmetega varustada⁵⁴.

63

See mõjutas peaaegu kõiki alguses käivitatud teadus- ja arendusprojekte – paljude mahtu tuli muuta ja oli võimatu, et need saavutaksid algselt kavandatud tulemused enne ühisettevõtte tegevusaja lõppemist. Seetõttu saadi aru, et arendusetapi algse ajakava (2008–2013) säilitamine ei ole võimalik.

64

Teise ajakohastamise (2015) peamine põhjus oli vajadus keskendada teadus- ja arendusprogramm arendusetapi nõuetele, mis puudutas eelkõige ühist katseprojekti ja uute elementide (näiteks kaugpiloteeritavate õhusõidukite ja küberturbe) nõuete arvessevõtmist.

65

Ajakohastamistega muudeti oluliselt nii Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava vormi kui sisu. Järgnevalt esitatud tabelis toob kontrollikoda välja dokumentide eri versioonides sisalduvad erinevused.

Tabel 3

Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava teatud aspektide muutumine

	2009. aasta üldkava	2012. aasta üldkava	2015. aasta üldkava
Tulemus-eesmärgid	Lähteaasta: 2004/2005 Sihtaasta: 2020 Eesmärgid:    läbilaskevõime suurendamine 73 %    keskkonnamõju vähendamine 10 % lennu kohta    kulude vähendamine 50 % lennu kohta	Lähteaasta: 2005 Sihtaasta: 2030 Eesmärgid:    läbilaskevõime suurendamine 27 %    keskkonnamõju vähendamine 2,8 % lennu kohta    tasude vähendamine 6 % lennu kohta	Lähteaasta: 2012 Sihtaasta: 2035 Eesmärgid:    marsruutlennu-osade hilinemise vähendamine 10–30 %    keskkonnamõju vähendamine 5–10 % lennu kohta    kulude vähendamine 30–40 % lennu kohta
Investeerimis-kulud	32 miljardit eurot ajavahemikus 2008–2020 (millest 22 miljardit eurot õhuruumi kasutajatele ja 7 miljardit eurot aeronavigatsiooni-teenuste osutajatele)	20–29 miljardit eurot (millest 13–17 miljardit eurot õhuruumi kasutajatele ja 3–6 miljardit eurot aeronavigatsiooni-teenuste osutajatele)	19–28 miljardit eurot ajavahemikus 2015–2035 (millest 17–26 miljardit eurot maapealseteks investeeringuteks)

Allikas: Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkavad (2009, 2012 ja 2015).

66

Eespool toodud tabel näitab lennuliikluse korraldamise üldkava eesmärkide saavutamise järk-järgulist edasilükkamist aastast 2020 aastasse 2035, üldkava toimimisest oodatavat väiksemat kasu ning investeerimisvajaduse minimaalset vähenemist. Aeronavigatsiooniteenuste osutajate puhul on prognoositud investeerimisvajadus nüüd 2009. aastal kavandatust suurem⁵⁵.

…ning päädisid lõpuks otsusega pikendada ühisettevõtte SESAR tegevusaega ja eraldada täiendavaid vahendeid

67

Üldkava 2012. aasta ajakohastatud versioonis määratleti SESARi kontseptsiooni kasutuselevõtu (aastaks 2030) kolm peamist etappi⁵⁶. Paraku pidi komisjon 2013. aastal tunnistama⁵⁷, et mitmeaastase finantsraamistiku 2007–2013 kestel võimaldab ühisettevõtte SESAR töökava ellu viia üksnes üldkava esimese etapi ja osa teisest etapist; teise ja kolmanda etapi lõpetamiseks tuleks aga ühisettevõtte SESAR tegevusaega pikendada. Komisjon põhjendas oma plaani sellega, et tegevusaja pikendamisest saadav kasu on palju suurem selle oodatavast maksumusest. Komisjon muutis 2014. aastal määrust (EÜ) nr 219/2007, pikendades sellega ühisettevõtte SESAR tegevust detsembrini 2024; lisaks eraldas komisjon ühisettevõttele SESAR kuni tegevusaja lõpuni täiendavalt 585 miljonit eurot ELi vahendeid.

68

Lisaks lennuliikluse positiivsele pikaajalise prognoosi kasutamisele ei hinnatud ühisettevõtte SESAR tegevusaja pikendamise otsust põhjendavas tasuvusanalüüsis peale aastat 2020 teadus- ja arendustööks kuluva summa suurust; samas võrreldi neid kulusid kuni aastani 2035 oodatava kasuga. Kirjeldatud vastuolu peegeldab lahknevust ühisettevõtte SESAR (ja seda toetava finantsraamistiku) ajutise tegevusaja ning ühisettevõttele ülesandeks tehtud teadus- ja arendustegevuseks vajaliku aja vahel.

69

Üldkava ajakohastatud versioonid ja ühisettevõtte SESAR tegevusaja pikendamine suurendasid veelgi erinevust parajasti kestva arendusetapi ja algse ajakava vahel; tavalise viivituse asemel oli pigem tegu muutunud visiooniga. Kui algselt pidi teadus- ja arendusetapp jääma vahemikku 2008–2013, siis nüüd on lõpptähtajast sisuliselt loobutud, kuigi etapp põhineb ajutisel struktuuril.

2016. aasta lõpu seisuga olid mõned tehnoloogilised lahendused avaldatud, kuid üldkava elluviimine ei ole veel kaugeltki lõpetatud

70

Ühisettevõte SESAR on nn SESARi lahenduste nime all avaldanud uusi tehnoloogilisi ja tegevustasandi lahendusi⁵⁸. Lisaks demonstreeris ta reaalsetes oludes enda avaldatud uuendustest saadavat potentsiaalset kasu.

71

Üldkava ressursside ümberjaotamise ja dokumendi ajakohastamise tõttu kujundas ühisettevõte SESAR aga teadus- ja arendustöö selle rakendamise käigus ümber, muutes nii projektide sisu, ajakava kui Euroopa lennuliikluse korraldamise üldkava kontseptsiooni. Niisugust paindlikkust kiitsid nii ühisettevõte kui selle liikmed, ent samas tähendab see, et teadus- ja arendustöö on algselt kavandatud ajakavast maas.

72

Kontrollikoda rõhutab eespool kirjeldatud kontekstis järgnevat nelja küsimust:

1. ühisettevõtte SESAR välistele tarbijatele suunatud aruandlus ei anna täit ülevaadet üldkava elluviimisel tehtud edusammudest. Aasta tegevusaruandes esitatakse küll iga projekti edenemise määr (seejuures lähtutakse nende kõige värskematest kirjeldustest), kuid ei näidata algsest ajakavast mahajäämise pikkust;
2. samas jälgib ühisettevõte SESAR aga seda, millises seisus on nn SESARi lahendustena avaldatavad tegevustasandi uuendused⁵⁹. Kontrollikoja analüüs näitab, et 2016. aasta lõpu seisuga oli ühisettevõte nn tootmiseelses teadus- ja integratsioonietapis heaks kiitnud vaid 19 % tegevustasandi muudatustest; 61 % muudatustest oli aga endiselt kontseptsiooni määratlemise etapis;
3. 2016. aasta seisuga on ellu viidud vaid väike osa üldkavast, kuigi enamik algselt arendusetapile eraldatud toetusest (700 miljonit eurot) on juba kulutatud. Seetõttu tuli ühisettevõtte SESAR tegevusaega pikendada 2024. aastani ja talle eraldati täiendavalt 585 miljonit eurot ELi vahendeid;
4. teadus- ja arendusprojekte tutvustati üldisel tasandil küll üldkava igas versioonis, kuid auditeeritud projektid olid käivitatud ilma tasuvusanalüüsita, mis oleks näidanud iga projekti aluseks oleva probleemi suurust ning seda, et kavandatud investeeringust saadav kasu ületaks tõenäoliselt selle kulud. Mõnda projekti mõjutasid üldkava ajakohastamise kontekstis tehtud muudatused ja nende valmimisel saadi vaid osa algselt kavandatud väljunditest (vt II lisa).

Järeldused ja soovitused

73

Lennuliiklusmahu ohutu ja tõhus toimimine nõuab lennuliikluse korraldamist, mis koosneb kolmest olulisest funktsioonist: tagada õhusõidukite ohutu hajutamine, tasakaalustada pakkumist (lennujuhtimine) ja nõudlust (lennud); ning jagada õhuruumi kasutajatele aeronavigatsioonialast teavet.

74

Ühtse Euroopa taeva algatuse eesmärk on parandada lennuliikluse korraldamise toimimist; selleks viiakse mitmed varem valitsustevahelises pädevuses olnud ülesanded Euroopa liidu raamistikku.

75

Ühtse Euroopa taeva algatus käivitati ametlikult aastal 2004 ja sellega loodi järk-järgult regulatiivne raamistik, mis koosneb kogu ELi hõlmavaist kohustuslikest lennuliikluse korraldamise ohutuse, lennuliikluse juhtimise, õhuruumi korraldamise ning võrgustiku koostalitlusvõime eeskirjadest. Raamistik on ühendatud rahalisi toetusvahendeid pakkuva tehnoloogilise uuendamise programmiga (Ühtse Euroopa taeva lennujuhtimise uurimisprogramm – SESAR).

76

Audiitorid uurisid ühtse Euroopa taeva algatuse valitud regulatiivseid komponente. Need hõlmasid i) tulemuslikkuse ja aeronavigatsiooniteenuste tasude süsteeme, millega pandi paika kohustuslikud eesmärgid alljärgnevas neljas valdkonnas: ohutus, keskkond, läbilaskevõime ja kulutõhusus, ning õhuruumi kasutajate makstavate kulude kohta kehtivad reeglid; ii) funktsionaalsed õhuruumiosad, mille eesmärk on optimeerida teenuste osutamist, mida on traditsiooniliselt tehtud riigipiiride raames; iii) lennuliikluse korraldamise protseduuride ja taristu ühtlustamiseks ja moderniseerimiseks mõeldud projekti SESAR (ühtse Euroopa taeva algatuse tehnoloogiline sammas) määratlemis- ja arendusetapid.

77

Kokkuvõttes jõudis kontrollikoda seisukohale, et algatus põhines selgel vajadusel ning on suurendanud lennuliikluse korraldamisel tõhusust. Euroopa õhuruumi korraldamine on aga endiselt killustatud ja ühtse Euroopa taeva kontseptsioon ei ole veel teostunud. Aeronavigatsioonitasusid ei ole suudetud märkimisväärselt langetada ja lennuliikluse korraldamisest tulenevad hilinemised on hakanud taas suurenema. Projekt SESAR on küll edendanud koordineerimist ja tulnud tasapisi välja tehnoloogiliste uuendustega, kuid on oma algsest ajakavast maha jäänud ja osutunud oluliselt kallimaks kui alguses prognoositi. Sisuliselt on ELi osalus SESARis muutunud algselt lõpptähtaega omanud sekkumisest pigem määratlemata tähtajaga kohustuseks.

78

Riiklikest monopolidest ja killustatusest alguse saanud ELi sekkumisest kasvas välja ühtse Euroopa taeva algatus. Algatuse jaoks määratud kõrgetasemelised eesmärgid sõnastati algselt 2005. aastal prognoositud lennuliikluse mahtude põhjal. Kui liikluse kasv hiljem aeglustus, ei olnud kõrgetasemelised eesmärgid kulutõhususe puhul enam saavutatavad ning läbilaskevõime alal enam asjakohased. Lisaks ei ole need seotud tulemuslikkuse süsteemis seatud eesmärkidega (vt punktid 16–21 ja 28–29).

1. soovitus. Muuta kõrgetasemelisi eesmärke

Komisjon peaks esitama ühtse Euroopa taeva definitsiooni ettepaneku, mis sisaldaks õhuruumi ülesehituse, teenuste osutamise ja taristu keskseid aspekte. Selle alusel peaks komisjon üle vaatama ühtse Euroopa taeva kõrgetasemelised eesmärgid ning tagama, et need oleksid küllaldaselt raskesti saavutatavad (et parandada tulemuslikkust), kuid samas realistlike tähtaegadega. Muudetud kõrgetasemelised eesmärgid peaksid olema samuti seotud tulemuslikkuse kavas seatud kogu ELi hõlmavate eesmärkidega, et võimaldada mõõta eesmärkide saavutamisel tehtud edusamme. Kuna praegune võrdlusperiood (teine võrdlusperiood) lõpeb aastal 2019, peaks järgmise võrdlusperioodi eesmärgid kehtestama eelkirjeldatut arvestades. Muudetud kõrgetasemeliste eesmärkide alusel peaks edasi arendama ka praegu kehtivat üldkava.

Tähtaeg: aastaks 2019.

79

Tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemid koosnevad põhimõtteliselt vahenditest, mille eesmärk on suuresti monopolistlikest teenustest tulenevate negatiivsete mõjude vähendamine. Tänu neile on aeronavigatsiooniteenuste osutajate töö muutunud tõhusamaks ja läbipaistvamaks. Süsteemide kvantitatiivseid eesmärke ei ole aga saavutatud: lendude hilinemised on üldiselt ületanud neile tulemuslikkuse kavades seatud sihtnäitajaid ning need on hoolimata 2013. aastal saavutatud rekordiliselt väiksest näitajast sellest ajast peale kogu aeg suurenenud; õhuruumi kasutajate makstavad ühikumäärad sõltuvad väga suurel määral mahtudest ja on ajavahemikus 2011–2016 vaid 4 % võrra vähenenud (see jääb alla komisjoni poolt kogu ELi jaoks seatud eesmärgi).

80

Tulemuslikkuse süsteemis kirjeldatud tagasihoidlike kvantitatiivsete tulemuste peamisteks põhjusteks on killustatus ja lennuliikluse aeglasem kasv. Praeguste funktsionaalsete õhuruumiosade raames saaksid sidusrühmad tegelikult omavahel koostööd teha, ent killustatuse vähendamisel on need osutunud vähetõhusaks (seda nii õhuruumi korraldamise, teenuste osutamise kui tehniliste seadmete puhul). Funktsionaalsete õhuruumiosadega ei suudetud edendada integreeritud või ajutist piiriüleste teenuste pakkumist, mis võiks tõhusust potentsiaalselt oluliselt parandada (vt punktid 22–49).

2. soovitus. Kaaluda killustatuse vähendamiseks teisi poliitikalahendusi

Komisjon peaks

1. hindama funktsionaalsete õhuruumiosade regulatiivsete nõuete säilitamisest saadavat lisaväärtust, kuna need ei ole killustatust tulemuslikult vähendanud;
2. kaaluma killustatuse tõhusaks vähendamiseks ja võimaliku mastaabisäästu saavutamiseks teisi poliitikalahendusi (kas eraldi või lisaks funktsionaalsetele õhuruumiosadele) ning jälgima asjakohaste tulemusnäitajate ja eesmärkide abil nende rakendamist. Need võiksid hõlmata integreeritud või piiriüleste teenuste pakkumise aktiivset edendamist, võttes arvesse ka aeronavigatsiooniteenuste pakkujate võimalikku restruktureerimist.

Tähtaeg: aastaks 2020.

81

Riiklike järelevalveasutuste ja komisjoni järelevalverolli mõjutavad mitmed piirangud. Riiklikud järelevalveasutused ei ole alati täiesti sõltumatud. Nad ei kontrolli regulaarselt kasutajatelt küsitavate tasude olulisi elemente: kulude põhjendatust, säästlikkust ja nende asjakohast jagamist. Komisjon ei kontrolli neid aspekte ka ühikuhindade hindamise raames. Lisaks ei olnud piisavad komisjoni suunised kulude jagamiseks marsruudi- ja terminalinavigatsioonitasude vahel; seetõttu valitseb oht marsruudi- ja terminalinavigatsioonitasude omavaheliseks subsideerimiseks (vt punktid 36–37).

3. soovitus. Tagada riiklike järelevalveasutuste täielik sõltumatus ja võimekus

Riiklikud järelevalveasutused peaksid olema täielikult sõltumatud ja võimelised neile antud ülesandeid täitma. Selleks peaksid liikmesriigid tagama, et riiklikud järelevalveasutused oleksid hierarhiliselt, majanduslikult ja sisuliselt sõltumatud aeronavigatsiooniteenuste osutajatest, ning omama ressursse, mis on vajalikud tulemuslikkuse ja aeronavigatsioonitasude süsteemide järelevalveks ja seireks. Kontrollikoda märgib, et sellele tuleks kasuks SES2+ õigusaktide paketis ette nähtud sätete kiire vastuvõtmine.

Tähtaeg: aastaks 2019.

4. soovitus. Tagada aeronavigatsioonitasude süsteemi kontrollimine

Komisjon ja riiklikud järelevalveasutused peaksid regulaarselt tegema kehtivates õigusaktides ette nähtud kontrolle, mis hõlmavad eelkõige kasutajatelt küsitavates tasudes sisalduvate kulude põhjendatust ning nende jagamist marsruudi- ja terminalinavigatsioonitasude vahel. Komisjon peaks andma täiendavaid suuniseid kulude jagamise kohta, et tagada nende ühtlustatud kajastamine raamatupidamisarvestuses.

Tähtaeg: aastaks 2019.

82

Tulemuslikkuse kavade heakskiitmine on pikk ja keeruline protsess. Keeruliseks on osutunud ka komisjoni ja liikmesriikide vaheliste kokkulepete saavutamine, eelkõige läbilaskevõimet ja kulutõhusust puudutavates sihtnäitajates. Kuna komisjonil ei ole võimalust sihtnäitajaid kehtestada, sisaldavad tulemuslikkuse kavad pigem lihtsamini saavutatavaid eesmärke (vt punktid 34–35).

5. soovitus. Optimeerida tulemuslikkuse süsteemi

Komisjon peaks optimeerima tulemuslikkuse kavade heakskiitmise protsessi. Selleks peaks komisjon aktiivselt julgustama süsteemist erandite tegemist juhul, kui teenuseid osutatakse turutingimustel või teenuseosutajate ja õhuruumi kasutajate vaheliste teenustaseme lepingute alusel. Selliste tingimuste puudumisel peaks komisjonil olema jõustamispädevus, et ise seada siduvaid sihtnäitajaid, mis põhineksid tulemuslikkuse hindamise asutuse esitatud hinnangul.

Tähtaeg: aastaks 2019.

83

Tulemuslikkuse raamistiku abil jälgitakse lennuliikluse korraldamise tulemuslikkust peamiste tulemusnäitajate alusel, millest osa sisaldab aga mitmeid puudusi. Need piiravad näitajate võimet mõõta asjakohaselt lennuliikluse korraldamise tulemuslikkust mitmes keskse tähtsusega valdkonnas. Eelkõige puudutab see hilinemiste abil läbilaskevõimet mõõtvaid näitajaid, mis hõlmavad vaid väikest osa reisijate poolt lennu ajal (nn väravast väravani) kogetust ega mõõda tõhusust tipuvälisel ajal. Keskkonna valdkonnas mõõdab lennu tõhususe näitaja ühest küljest aeronavigatsiooniteenuste osutajate kontrolli alt väljas olevaid elemente, teisest küljest ei hõlma see aga lennu vertikaalset tõhusust (vt punktid 30–33).

6. soovitus. Vaadata üle teatud peamised tulemusnäitajad

Järgmisel võrdlusperioodil peaks komisjon

1. tagama, et läbilaskevõimet käsitlevad peamised tulemusnäitajad mõõdaksid hilinemist n-ö väravast väravani, ning et samal ajaks säiliks ka aeronavigatsiooniteenuste osutajate piisav vastutus. Peamine tulemusnäitaja ei peaks ka suutma mõõta vaid tippkoormuse aegset läbilaskevõimet, vaid ka seda, kas ressursse kasutatakse tõhusalt nii tipp- kui tipuvälise koormuse tingimustes;
2. muutma keskkonnaaspekte käsitlevaid peamisi tulemusnäitajaid nii, et need mõõdaksid ka lennuliikluse korraldamise süsteemi võimet reageerida õhuruumi kasutajate trajektoori valimise soovidele (seda nii horisontaalses kui vertikaalses mõõtmes).

Tähtaeg: aastaks 2019.

84

SESARi määratlemis- ja arendusetapis püüti peamisi sidusrühmi veenda ühist tehnoloogilist plaani kasutama ning projekti arendusetapis suudeti koordineerida seni killustatud teadus- ja arendustegevuse keskkonda. Ühisettevõte SESAR on mitme nn SESARi lahenduse nime all avaldanud tehnoloogilisi ja tegevustasandi parandusettepanekuid.

85

ELi roll SESARi projektis (sisuline ulatus, elluviimiseks kuluv aeg ja vajaliku ELi rahastamise suurus) on kõik algselt plaanitust märkimisväärselt kõrvale kaldunud (suurenemise suunas): kui alguses loodeti arendusetapp lõpetada 2013. aastal, et tööstusharu sidusrühmad saaksid hakata seda ellu viima, siis nüüd on projektist saanud kindla lõpetamisajata ja pidevalt arenev teadus- ja arendustegevuse visioon, mis eeldab ELi pikaajalist rahalist panust. Üldkava 2012. ja 2015. aasta ajakohastamistega muudeti oluliselt nii selle sisu kui vormi; lisaks tähendasid need üldkava eesmärkide saavutamise järk-järgulist edasilükkamist. SESARi tulemuseesmärkide saavutamine lükati algselt kavandatud 2020. aastast edasi aastasse 2035.

86

Ühisettevõtte SESAR tegevuse kindlaks määratud kestus ei kattu temalt oodatava teadus- ja arendustegevuse kestusega. See mõjutab negatiivselt vastutust, mida ühisettevõte kannab üldkava elluviimise eest. Kirjeldatud olukorda raskendab veelgi asjaolu, et ühisettevõte SESAR ei anna piisaval määral aru üldkava elluviimise eest.

87

2016. aasta seisuga on ellu viidud vaid väike osa üldkavast, kuigi enamik algselt arendusetapile eraldatud toetusest (700 miljonit eurot) on juba kulutatud. Seetõttu tuli ühisettevõtte SESAR tegevusaega pikendada 2024. aastani ja talle eraldati täiendavalt 585 miljonit eurot ELi vahendeid (vt punktid 50–72).

7. soovitus. Vaadata üldkava eesmärkide valguses üle ELi toetuse struktuur lennuliikluse korraldamise teadus- ja arendustegevusele

Vastavalt parema õigusloome põhimõtetele tuleks poliitilisi otsuseid teha avatult, läbipaistvalt, olles teadlik parimatest olemasolevatest tõenditest ning olles igakülgselt kaasanud sidusrühmad.

Seetõttu peaks komisjon (kui ta soovib teha ettepaneku lennuliikluse korraldamise teadus- ja arendustegevuse jätkamiseks)

1. põhjendama piisavalt ELi toetuse andmist: eelkõige tuleks selgitada, miks toetust peaks jätkama, mida ja millal sellega tahetakse saavutada, ning kui palju avaliku sektori vahendeid projektist oodatava kasu maksimeerimiseks vajatakse;
2. analüüsima, kas ühisettevõtte SESAR ajutine struktuur on pikaajalise teadus- ja arendustegevuse jaoks asjakohane, ning tegema vastasel juhul vajalikke kohandusi.

Tähtaeg: aastaks 2020.

8. soovitus. Tugevdada ühisettevõtte SESAR vastutust

Komisjon peaks tugevdama ühisettevõtte SESAR vastutust, määratledes üldkava elluviimiseks selged ja ajaliselt piiritletud vahe-eesmärgid ning neile vastavad eelarved. Komisjon peaks samuti nõudma ühisettevõttelt regulaarsete aruannete esitamist üldkava täieliku rakendamise edenemise kohta.

Tähtaeg: aastaks 2018.

88

Teadus- ja arendusprojekte tutvustati üldisel tasandil küll üldkava igas versioonis, kuid auditeeritud projektid olid käivitatud ilma tasuvusanalüüsita, mis oleks näidanud iga projekti aluseks oleva probleemi suurust ning seda, et kavandatud investeeringust saadav kasu ületaks tõenäoliselt selle kulud. Mõnda projekti mõjutasid üldkava ajakohastamise kontekstis tehtud muudatused ja nende valmimisel saadi vaid osa algselt kavandatud väljunditest (vt punkt 72).

9. soovitus. Anda ELi toetus eelisjärjekorras teadus- ja arendustegevusele, mis on suunatud killustatuse vähendamisele ja konkurentsipõhise keskkonna loomisele

Komisjon peaks tagama, et

1. ELi vahenditega toetataks üksnes projekte, mis annavad tõendatud lisaväärtust. Lisaväärtust saaks näidata näiteks süsteemiga, mis hindaks, millist lisaväärtust projektid võrgustikule annavad (selleks peaks tegema projektide vajaduste analüüse või tasuvusanalüüse);
2. ühisettevõtte SESAR raamistikus antav ELi toetus oleks eelisjärjekorras eraldatud lennuliikluse korraldamise teadus- ja arendustegevusele, mis vähendaks killustatust ja edendaks koostalitlusvõimet, taristu jagamist ja konkurentsipõhist keskkonda.

Tähtaeg: alates aastast 2018 rahastatavad uued projektid.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 11. oktoobri 2017. aasta koosolekul Luxembourgis.

Lühendid

EASA: Euroopa Lennundusohutusamet

SESAR: Ühtse Euroopa taeva lennujuhtimise uurimisprogramm

TEN-T: Üleeuroopalised transpordivõrgud

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate ELi poliitika ja programmide auditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige George Pufan, keda toetasid kabinetiülem Patrick Weldon, kabineti atašee Mircea Radulescu, valdkonnajuht Pietro Puricella, auditijuht Afonso Malheiro ning audiitorid Luis de la Fuente Layos, Erki Must, Maria Dominguez, Annekatrin Langer ja Judit Oroszki.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8545-4	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/560117	QJ-AB-17-019-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-8519-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/403361	QJ-AB-17-019-ET-Q

©Euroopa Liit, 2017

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: http://europa.eu/contact

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: http://europa.eu/contact

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: http://europa.eu

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: http://publications.europa.eu/eubookshop Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt http://europa.eu/contact).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.