Djurs välbefinnande i EU: att minska klyftan mellan ambitiösa mål och praktiskt genomförande

Sammanfattning

I

EU:s lagstiftningskrav för djurs välbefinnande är bland världens strängaste och omfattar allmänna krav på uppfödning, transport och slakt av lantbruksdjur samt särskilda krav för vissa arter. Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) gör det möjligt att bidra till lantbrukarnas medvetenhet om sina rättsliga skyldigheter (med hjälp av tvärvillkor som kopplar deras GJP-stöd till uppfyllandet av minimikrav) och att stimulera lantbrukare till att uppfylla strängare normer (genom ekonomiskt stöd från landsbygdsutvecklingspolitiken).

II

EU:s medborgare intresserar sig allt mer för hur lantbruket påverkar djurs välbefinnande och hur det i sin tur påverkar folk- och djurhälsan. Kommissionen har tagit fram strategidokument för att skapa en ram för sina åtgärder på området. Den senaste EU-strategin omfattade perioden 2012–2015.

III

Vid revisionen undersökte vi lantbruksdjurs välbefinnande och det övergripande genomförandet av EU:s senaste strategi, med särskilt fokus på dess två huvudmål: att säkerställa överensstämmelse med miniminormerna och att optimera synergier med GJP. Vi drog slutsatsen att EU-åtgärder med syftet att förbättra djurs välbefinnande hade avsedd effekt på vissa områden men att en del brister kvarstår när det gäller uppfyllandet av minimikrav. Det finns dessutom utrymme att förbättra samordningen med kontroller av tvärvillkor, och de ekonomiska resurserna inom GJP skulle kunna användas på ett bättre sätt för att främja strängare normer för djurs välbefinnande.

IV

Resultaten från vår revision visar att kommissionen har använt sig av både vägledning och efterlevnadsåtgärder för att säkerställa att kraven uppfylls i medlemsstaterna. Åtgärderna har varit framgångsrika på viktiga områden, särskilt när det gäller grupphållning av suggor och förbudet mot icke inredda burar, som inte låter värphöns utveckla naturliga beteenden. Kommissionen och medlemsstaterna har tagit fram riktlinjer för att främja förståelsen och en enhetlig tillämpning av rättsliga krav och har gett dem bred spridning. De medlemsstater som vi besökte vidtog i allmänhet åtgärder för att genomföra rekommendationerna från kommissionens granskningar.

V

Dock fanns det fortfarande brister inom vissa områden när det gällde djurskyddsfrågor på lantbruken (särskilt den rutinmässiga svanskuperingen av grisar), under transport (efterlevnad av regler för långa transporter och transport av djur som är i dålig kondition) och vid slakt (undantag från skyldigheten att bedöva djur samt olämpliga bedövningsrutiner). De medlemsstater som vi besökte tog god tid på sig att genomföra vissa av de rekommendationer som kommissionen lämnade efter granskningar.

VI

Medlemsstaternas offentliga kontrollsystem är en viktig faktor för att säkerställa att djurskyddsnormer efterlevs ordentligt. Vi såg exempel på god praxis på området, särskilt när det gällde de offentliga inspektionernas enhetlighet, men även ett behov av att fokusera på områden och företagare med en större risk för bristande efterlevnad. Dessutom finns det utrymme för medlemsstaterna att utnyttja informationen från internrevisioner och klagomål på ett bättre sätt för att förbättra förvaltningen av djurskyddspolitiken.

VII

Generellt sett har medlemsstaterna infört lämpliga system för att kontrollera efterlevnad av tvärvillkor som rör djurs välbefinnande. Emellertid kan samordningen med offentliga inspektioner av djurvälfärd bli bättre. Dessutom förekom det fall där de sanktioner inom ramen för systemet med tvärvillkor som hade införts av utbetalande organ inte var proportionella mot oriktigheternas allvar.

VIII

Målsättningen att förbättra djurs välbefinnande är en landsbygdsutvecklingsprioritering under programperioden 2014–2020, och vi såg goda exempel på åtgärder som gynnar djuren i de besökta medlemsstaterna. Dock användes inte landsbygdsutvecklingsåtgärden ”stöd för djurens välbefinnande” i någon större utsträckning. Åtgärden är inte särskilt kostnadseffektiv, och medlemsstaterna använde sällan möjligheten att främja djurs välbefinnande genom andra landsbygdsutvecklingsåtgärder.

IX

Våra rekommendationer till kommissionen syftar till att förbättra förvaltningen av djurskyddspolitiken. De omfattar de strategiska ramarna för djurs välbefinnande, effektivare åtgärder och vägledning för att uppnå efterlevnad, åtgärder för att stärka kopplingarna mellan tvärvillkorssystemet och djurvälfärd samt åtgärder för att se till att landsbygdsutvecklingspolitiken bidrar bättre till målen för djurvälfärd.

Inledning

Djurs välbefinnande: definition och betydelse i EU

01

Världsorganisationen för djurens hälsa (OIE) definierade god djurvälfärd på följande sätt 2008: ett tillstånd där djuret är fritt från sjukdom, i gott hull och tryggt, har möjlighet att få utlopp för sitt naturliga beteende och inte upplever obehag, som till exempel smärta eller rädsla. Begreppet djurvälfärd finns med i artikel 13 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), enligt vilken djur anses vara kännande varelser.

02

Enligt en studie från Europaparlamentet¹ finns det uppskattningsvis 4,5 miljarder kycklingar, värphöns och kalkoner i EU och 330 miljoner nötkreatur, grisar, getter och får. Enligt uppgifter från en djurskyddsorganisation slaktas uppskattningsvis 0,25 miljoner hästar årligen för köttet².

03

På senare år har kunskapen om djurs välbefinnande ökat snabbt, och ämnet har fått stor uppmärksamhet i medierna. Europaparlamentet har antagit två resolutioner om EU:s politik för djurskydd och djurs välbefinnande (2010 och 2015)³. Åtgärder i EU för djurs välbefinnande kommer huvudsakligen från fyra källor, var och en med en egen kontrollmekanism (se figur 1).

04

EU:s lagstiftning om djurs välbefinnande syftar till att förbättra djurs livskvalitet och samtidigt uppfylla medborgarnas förväntningar och marknadens krav genom att fastställa miniminormer. Det är allmänt erkänt att EU:s normer för djurs välbefinnande är bland världens strängaste⁴. De flesta av dessa rör lantbruksdjur (på gården, under transport och vid slakt), medan lagstiftningen även omfattar vilda djur, försöksdjur och sällskapsdjur. Som figur 2 visar infördes den första EU-lagstiftningen om djurs välbefinnande för mer än 40 år sedan och den har sedan dess uppdaterats flera gånger. Medlemsstaterna får införa strängare regler om de är förenliga med EU:s lagstiftning. Exempelvis har 13 medlemsstater infört kompletterande nationella åtgärder med avseende på slakt.

05

Medlemsstaterna ansvarar för att tillämpa EU:s regler om djurs välbefinnande, inbegripet offentliga inspektioner⁵, medan Europeiska kommissionen (GD Hälsa och livsmedelssäkerhet) ansvarar för att säkerställa att medlemsstaterna verkställer EU:s lagstiftning på rätt sätt. Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet ansvarar för att tillhandahålla relevant vetenskaplig rådgivning till kommissionen. Medlemsstaterna rapporterar årligen resultaten av sina inspektioner av djurs välbefinnande på lantbruk och under transport till kommissionen. Kommissionen kan inleda rättsliga förfaranden mot medlemsstater som inte införlivar och genomför EU:s lagstiftning korrekt.

Djurs välbefinnande och den gemensamma jordbrukspolitiken

06

Den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) bidrar till djurvälfärdsmål genom tvärvillkor (där merparten av GJP-stödet till lantbrukare är kopplat till uppfyllelse av minimikrav) och genom finansiering av aktiviteter och projekt som syftar till att främja djurvälfärd (se figur 3).

07

Tvärvillkor är en mekanism som kopplar större delen av GJP-stödet⁶ (cirka 46 miljarder euro 2016)⁷ till efterlevnad av en rad bestämmelser om miljöskydd, hållande av mark i god jordbrukshävd, djurvälfärd samt folkhälsa, djurhälsa och växtskydd. Tvärvillkoren gäller inte för småbrukare⁸, som utgör omkring 40 % av det totala antalet lantbrukare i EU⁹. Lantbrukare som inte uppfyller gällande normer och krav kan som påföljd få sitt GJP-stöd sänkt med 1–5 % eller mer om överträdelserna är uppsåtliga. I undantagsfall kan myndigheterna utesluta lantbrukare från stödprogram.

08

Systemet med tvärvillkor omfattar inte alla krav i lagstiftningen om djurs välbefinnande. Det innehåller bestämmelser för att skydda kalvar och grisar samt andra bestämmelser med allmänna krav för alla lantbruksdjur¹⁰.

09

Djuruppfödare i sektorer som inte vanligtvis får de aktuella GJP-stöden (de flesta fjäderfäproducenter i EU och många grisuppfödare i vissa medlemsstater) omfattas per definition inte av det här sanktionssystemet. På EU-nivå¹¹ omfattar de allmänna tvärvillkorskraven för djurvälfärd omkring 55 % av alla EU-lantbruk med djurhållning, medan de specifika direktivkraven för att skydda grisar omfattar omkring 65 % av grisuppfödarna.

10

Medlemsstaterna genomför kontroller på plats för att kontrollera att lantbrukare uppfyller tvärvillkoren. Sådana kontroller måste utföras hos minst 1 % av de lantbrukare som får GJP-stöd. Kommissionen (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) genomför granskningar för att kontrollera att medlemsstaterna har lämpliga kontrollsystem för tvärvillkor.

11

Politiken för landsbygdsutveckling kan även användas för att uppnå djurvälfärdsmål, exempelvis genom utbildning eller genom ekonomisk ersättning till lantbrukare som tillämpar strängare normer för djurs välbefinnande än de som föreskrivs av EU:s lagstiftning och nationell lagstiftning eller etablerad praxis. Medlemsstaterna avgör utifrån sina behov vilka åtgärder som ska vidtas. Kommissionen (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) godkänner medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram. Medlemsstaterna väljer sedan ut vilka lantbruk som ska få stöd med utgångspunkt i de godkända landsbygdsprogrammen.

12

Den största direkta källan till EU-stöd för djurvälfärdsaktiviteter är landsbygdsutvecklingsåtgärden ”stöd för djurens välbefinnande” (åtgärd nr 14) som ska användas för stöd till djurhållning som går utöver tillämpliga bindande normer¹². För perioden 2014–2020 anslog 18 medlemsstater 1,5 miljarder euro för denna åtgärd (1,5 % av de totala planerade utgifterna för alla åtgärder)¹³. Figur 4 visar planerade och faktiska utgifter för åtgärden under programperioden 2014–2020. Medlen kompletteras med nationella medel, vilket ger en total budget för åtgärden på nära 2,5 miljarder euro.

Djurens välbefinnande och ekonomiska intressen

13

EU:s djurhållningssektor utgör 45 % av den totala jordbruksverksamheten. Sektorn genererar en avkastning på 168 miljarder euro varje år och ger upphov till omkring fyra miljoner arbetstillfällen¹⁴. Närliggande sektorer (mjölk- och köttbearbetning och djurfoder) har en årlig omsättning på cirka 400 miljarder euro. En enhetlig tillämpning av normer för djurens välbefinnande skulle bidra till konkurrens på lika villkor inom dessa sektorer.

14

Vissa normer för djurs välbefinnande (exempelvis minsta stallutrymme för kalvar) innebär kostnader för företagarna. GD Hälsa och livsmedelssäkerhet uppskattade 2010¹⁵ dessa kostnader till 2 % av jordbruksföretagens avkastning men drog också slutsatsen att fördelarna med strängare normer för djurs välbefinnande är förbättrad produktivitet, bättre produktkvalitet och positivare image för företagen.

15

Enligt Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa)¹⁶ påverkas livsmedelssäkerheten indirekt av lantbruksdjurens välbefinnande på grund av de nära kopplingarna mellan djurvälfärd, djurhälsa och livsmedelsburna sjukdomar. Dåligt välbefinnande kan öka risken för att djur drabbas av sjukdomar och högre dödlighet. Om det finns en folkhälsorisk godkänner inte livsmedelsinspektörer köttet för användning som livsmedel, vilket innebär ekonomiska förluster för producenter och förädlare.

16

Det finns omfattande bevis¹⁷ för att köttets kvalitet påverkas av djurens välfärd. Det är viktigt att husdjuren behandlas väl på gården, under transport och före slakt, eftersom kött från stressade och skadade djur kan ha ett lägre värde på grund av missfärgning och sämre mörhet.

17

Icke desto mindre går god djurvälfärd inte alltid hand i hand med företagares ekonomiska intressen. I system för intensiv produktion blir vinsterna större ju högre djurtätheten är, men i samma takt blir det svårare att tillgodose djurs specifika behov. Intensiva system kan därför leda till avvikande beteende hos värphöns, såsom fjäderplockning och kannibalism, aggressivitet och svansbitning hos grisar och aggressivitet hos kalvar. För att begränsa sådana oönskade beteenden är det vanligt med smärtsamma fysiska åtgärder på djuren, särskilt näbbtrimning, svanskupering, kastrering och tandklippning. EU-lagstiftningen försöker lösa dessa problem genom framför allt krav på minimiutrymme och regler om fysiska åtgärder (som endast tillåter vissa förfaranden i undantagsfall, efter det att andra åtgärder har vidtagits för att förebygga ett oönskat beteende).

18

På liknande sätt försämras transportföretagares ekonomiska vinster genom lägre djurtäthet och pauser under transporten för att låta djuren vila. På slakterier är hastigheten i produktionskedjan en viktig produktivitetsfaktor, vilket kan påverka hanteringen av djuren före slakt och bedövningsmetodernas ändamålsenlighet. Andra kommersiella skäl för att inte följa god praxis vid slakt kan också finnas (se exempel i ruta 1).

EU:s strategi för djurs välbefinnande

19

Kommissionen drog 2010 slutsatsen²⁰ att den dåvarande lagstiftningen om djurs välbefinnande generellt hade förbättrat välfärden för den grupp av djur som den gällde. Dock konstaterade kommissionen att genomförandet varierade i olika delar av EU, vilket försvårade utvecklingen mot enhetliga och stränga normer. Efter en rekommendation²¹ från Europaparlamentet sjösatte kommissionen 2012 EU:s strategi för djurskydd och djurs välbefinnande 2012–2015²² med följande mål:

1. Att undersöka om det är genomförbart att införa ett förenklat EU-regelverk med djurvälfärdsprinciper för alla djur som hålls inom ramen för näringsverksamhet.
2. Att stödja medlemsstaterna och vidta åtgärder för att förbättra efterlevnaden av reglerna.
3. Att optimera synergieffekterna med den gemensamma jordbrukspolitiken, särskilt genom tvärvillkor och landsbygdsutveckling.
4. Att stödja internationellt samarbete.
5. Att ge konsumenterna och allmänheten lämplig information.
6. Att undersöka odlad fisks välbefinnande.

Strategin omfattade även en förteckning över 20 åtgärder som kommissionen hade för avsikt att genomföra senast 2015, vilka främst syftade till offentliggörande av rapporter, studier och riktlinjer (se bilaga I).

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

20

Ett av Europeiska revisionsrättens strategiska mål är att granska resultat på områden där EU-åtgärder har stor betydelse för medborgarna. Syftet med den här revisionen, som är den första som genomförts av revisionsrätten på området, var att utvärdera de åtgärder som kommissionen och medlemsstaterna vidtagit för att förbättra lantbruksdjurs välfärd efter införandet av EU:s strategi för djurs välbefinnande 2012–2015. Vi koncentrerade oss på två huvudmål som identifierats i EU:s strategi och som vi anser har direkt inverkan på djurs välbefinnande: att förbättra efterlevnaden av lagstiftningen om djurs välbefinnande och att optimera synergieffekter med den gemensamma jordbrukspolitiken genom tvärvillkor och landsbygdsutveckling (målen ii och iii i punkt 19).

21

Vid revisionen försökte vi besvara följande fråga:

Har kommissionens och medlemsstaternas åtgärder på ett ändamålsenligt sätt bidragit till att EU:s mål för djurs välbefinnande har uppnåtts?

22

Vi undersökte om

1. kommissionens strategi hade genomförts fullt ut och gett avsedda resultat,
2. kommissionens vägledning och efterlevnadsåtgärder hade resulterat i bättre tillämpning av EU:s normer på de viktigaste riskområdena,
3. de medlemsstater som vi besökte hanterade viktiga aspekter av sina kontrollsystem på ett ändamålsenligt sätt,
4. tvärvillkor var ett effektivt verktyg för att införliva djurvälfärdskrav i den gemensamma jordbrukspolitiken och om landsbygdsutvecklingsåtgärder gav kostnadseffektiva incitament till strängare normer för djurs välbefinnande.

23

Beträffande leden a och b undersökte vi tillgängliga bevis på resultaten av de åtgärder som kommissionen hade vidtagit för att genomföra strategin för djurs välbefinnande. Beträffande leden c och d gjorde vi en direkt bedömning av medlemsstaternas system och förfaranden för att hantera vissa väsentliga risker.

24

Revisionen utfördes mellan september 2017 och juni 2018 och omfattade perioden från 2012 till början av 2018. Vad beträffar landsbygdsutvecklingsåtgärder undersökte vi den innevarande programperioden, som inleddes 2014. Tidpunkten för revisionen gjorde att vi kunde utvärdera genomförandet av strategin för djurs välbefinnande för 2012–2015 samtidigt som GJP:s framtid efter 2020 diskuteras.

25

Vi valde ut fem medlemsstater på grundval av djurhållningssektorns storlek i länderna samt brister i efterlevnaden av lagstiftning om djurs välbefinnande som redan konstaterats av kommissionen (GD Hälsa och livsmedelssäkerhet)²³: Tyskland, Frankrike, Italien, Polen och Rumänien. I Tyskland och Italien valde vi Nordrhein-Westfalen och Sardinien för att granska det regionala genomförandet av åtgärden för djurs välbefinnande och tillämpningen av reglerna om offentliga inspektioner. Tillsammans står de utvalda medlemsstaterna för mer än 50 % av EU:s köttmarknad, och de utvalda landsbygdsutvecklingsprogrammen omfattar omkring 40 % av de planerade utgifterna för djurs välbefinnande.

26

Under våra granskningsbesök i medlemsstaterna hade vi möten med de myndigheter som ansvarar för de offentliga inspektionerna, för kontrollen av tvärvillkor och för genomförandet av landsbygdsutvecklingsprogrammen. För att förstå systemen bättre följde vi offentliga djurvälfärdsinspektioner av lantbruk, transporter och slakt samt kontroller på plats av tvärvillkor och landsbygdsutveckling.

27

Hos kommissionen besökte vi GD Hälsa och livsmedelssäkerhet och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling. Därutöver organiserade vi en expertpanel för att inhämta oberoende råd i djurvälfärdsfrågor.

Iakttagelser

Kommissionen har avslutat EU:s andra strategi för djurs välbefinnande men inte utvärderat dess effekt

28

Kommissionen slutförde den sista åtgärden i sin strategi för djurs välbefinnande för perioden 2012–2015 i april 2018, mer än tre år efter det att strategin skulle ha varit avslutad (se bilaga I). Strategin innehöll inte en uttrycklig koppling mellan den lista på åtgärder som planerades för perioden 2012–2015 och de övergripande mål som fastställts (se punkt 19). När det gäller två av strategins mål har kommissionen inte gjort någon översyn av regelverket och inte heller vidtagit åtgärder för att optimera synergieffekterna med den gemensamma jordbrukspolitiken.

29

En del av de åtgärder som kommissionen planerat försenades upp till fem år (exempelvis EU:s riktlinjer om skydd av djur under transport). Riktlinjerna om grisars välbefinnande och skydd av djur vid slakt försenades även på grund av utdragna diskussioner med intressenter. De flesta rapporterna byggde på externa studier som ibland försenades på grund av brist på personal vid kommissionen som kunde hantera upphandlingsförfaranden och granska utkast. Vissa efterlevnadsåtgärder (i en del fall överträdelseförfaranden i domstolen) kopplade till direktivet om värphöns (förbud mot oinredda burar) och direktivet om grisar (grupphållning av suggor) drog enligt kommissionen ut på tiden på grund av det stora antalet inblandade medlemsstater.

30

Kommissionen förnyade inte strategin från 2012–2015. Den fortsatte dock att främja dialogen med intressenter genom EU:s plattform för djurs välbefinnande (som skapades 2017) och inrättade EU:s första referenscentrum för djurskydd²⁴ för att bistå medlemsstaterna med teknisk rådgivning om grisars välbefinnande. EU:s plattform för djurs välbefinnande inriktar sig särskilt på bättre tillämpning av EU:s bestämmelser om djurvälfärd, utveckling och användning av frivilliga åtaganden för djurvälfärd och främjande av EU-normer för djurs välbefinnande på global nivå. Plattformen skapade två undergrupper som arbetar med att uppnå konkreta resultat inom djurtransporter och grisars välbefinnande.

31

Det finns inga utgångsindikatorer eller målindikatorer för att mäta vilka framsteg som har gjorts för att uppnå de strategiska målen, och kommissionen hade ännu inte utvärderat resultaten av sina åtgärder i enlighet med Europaparlamentets begäran²⁵.

32

En del rapporter och studier som tagits fram på kommissionens initiativ innehåller relevant information om efterlevnad (se punkterna 34 och 35). Särskilt direktoratet för hälsa och livsmedel: revision och analys vid GD Hälsa och livsmedelssäkerhet utför granskningar och rapporterar om specifika djurvälfärdsaspekter i utvalda medlemsstater. Syftet med dessa rapporter är dock inte att bedöma om kommissionens åtgärder har avsedd effekt.

33

Medlemsstaterna skickar årliga rapporter till kommissionen om resultaten från sina offentliga inspektioner inom ramen för EU:s lagstiftning om djurs välbefinnande på lantbruk²⁶ och under transporter. Kommissionen har insett att de data som rapporteras inte är fullständiga, enhetliga, tillförlitliga eller tillräckligt detaljerade för att slutsatser om efterlevnad på EU-nivå ska kunna dras²⁷. Kommissionen informerade oss om att den försöker förbättra kvaliteten och enhetligheten på de data som rapporteras enligt den nya förordningen om offentlig kontroll²⁸.

Kommissionen och medlemsstaterna rapporterade betydande framsteg i tillämpningen av EU:s normer

34

På vissa av de djurvälfärdsområden som ingår i strategin har det gjorts stora framsteg. År 2016²⁹ rapporterade kommissionen om förbättringar av antalet jordbruksföretag som uppfyller kraven i direktivet om skydd av animalieproduktionens djur. Kommissionen konstaterade att förbudet mot oinredda burar för värphöns (2012) och mot individuella boxar för suggor (2013) hade genomförts ändamålsenligt av medlemsstaterna. En rapport från kommissionen från 2018³⁰ visar att vissa medlemsstater har förbättrat välbefinnandet för slaktkycklingar genom att genomföra direktivet om slaktkycklingar (2007). Kommissionen har även identifierat god praxis beträffande transport av djur som är i dålig kondition, slakt, mjölkkors välbefinnande och kommersiell kaninuppfödning.

35

Kommissionens rapporter identifierade dock följande olösta djurvälfärdsproblem på områden som omfattas av strategin:

• På lantbruken: svanskupering av grisar³¹, sjukdomar som påverkar mjölkkors välbefinnande³² och bedömning av tekniska krav, exempelvis ventilation, för kycklingar som föds upp till slakt³³.
• Under transport: efterlevnad av regler om långväga transport av levande djur (vid senare granskningar har kommissionen dock noterat förbättringar på området)³⁴ och transport av djur som är i dålig kondition³⁵ (vilket är förbjudet enligt lagstiftningen).
• Vid slakt: varierande praxis för undantag från skyldigheten att bedöva djur före slakt samt olämpliga bedövningsrutiner (i synnerhet vattenbad för bedövning av fjäderfä)³⁶.
• Medlemsstaternas offentliga inspektioner: inspektionernas antal och kvalitet, efterlevnadsåtgärder och deras ändamålsenlighet³⁷.

36

Kommissionen hanterade dessa problem genom vägledning och efterlevnadsåtgärder. Dess omfattande vägledningsaktiviteter inbegriper att utveckla och översätta riktlinjer, genomföra studiebesök och organisera utbildningsaktiviteter för medlemsstaternas inspektörer och för företagare. Sedan 2012 har kommissionen organiserat 34 utbildningstillfällen om djurs välbefinnande genom programmet för bättre utbildning för säkrare livsmedel (med fler än 1 700 deltagare), och 6 000 personer har genomgått programmets webbaserade utbildningsmoduler. Ruta 2 visar ett exempel på kommissionens samarbete med representanter för medlemsstaterna och intresseorganisationer för att ta fram riktlinjer för djurs välbefinnande under transport och vid slakt samt för grisars välbefinnande.

37

De myndigheter i medlemsstaterna som vi besökte upplevde vägledningen och utbildningarna som nyttiga och spred de nya kunskaperna till sina officiella inspektörer och företagare i stor omfattning. Vissa myndigheter ansåg att de behövde fler verktyg och riktlinjer på sina egna språk för att kunna sprida kunskaperna ännu bättre.

38

Kommissionen övervakar tillämpningen, genomförandet och efterlevnaden av EU:s lagstiftning om djurs välbefinnande i medlemsstaterna genom att göra granskningsbesök, vid behov utfärda rekommendationer och följa upp medlemsstaternas handlingsplaner och kan vidta åtgärder mot medlemsstater som inte fullgör sina skyldigheter enligt den tillämpliga lagstiftningen, bland annat kan den i förekommande fall inleda överträdelseförfaranden.

39

Sedan 2012 har kommissionen inlett en lång rad överträdelseförfaranden mot 18 medlemsstater, främst beträffande sugghållning och förbudet mot oinredda burar för värphöns³⁸. Enligt kommissionen fick dessa förfaranden avsedd effekt när det gällde att uppnå efterlevnad av bestämmelserna. Kommissionen använde sig också av EU Pilot-systemet som innefattar en informell dialog med medlemsstaternas myndigheter i frågor som rör korrekt tillämpning av EU-rätten. Sedan 2012 har kommissionen inlett 18 EU Pilot-ärenden om direktiven om värphöns och grisar och fem ärenden på andra områden (i huvudsak djurskydd under transporter).

40

För att utvärdera hur snabbt medlemsstaterna reagerade på kommissionens rekommendationer gick vi igenom kommissionens granskningsrapporter om djurs välbefinnande mellan 2012 och 2015³⁹ för de fem medlemsstater som vi besökte, de tillhörande handlingsplanerna och uppföljningen av dem. Vi kunde konstatera att dessa medlemsstater genomförde nästan hälften av kommissionens rekommendationer inom två år eller kortare tid.

Medlemsstaterna tog lång tid på sig att genomföra vissa rekommendationer, och en del problem är ännu olösta

Förseningar i genomförandet av rekommendationerna

41

Trots kommissionens vägledning och efterlevnadsåtgärder tog de medlemsstater som vi besökte lång tid på sig att åtgärda ett litet antal brister (se exempel i ruta 3). Dessa rörde i huvudsak rutinerna för offentlig inspektion, kvalifikationerna hos företag som arbetar med slakt, efterlevnaden av de rättsliga kraven på bedövning före slakt, rutinmässig svanskupering av grisar och lämpligheten hos sanktioner vid bristande efterlevnad. Detta innebär att det fortfarande finns vissa betydande skillnader mellan de normer för djurs välbefinnande som fastställts i EU-lagstiftningen och de som tillämpas i praktiken.

42

Kommissionen följer upp sina rekommendationer utifrån de bevis som medlemsstaterna tillhandahåller för att de har vidtagit åtgärder för att avhjälpa de identifierade bristerna och kontrollerar i regel inte på plats det faktiska genomförandet och åtgärdernas ändamålsenlighet. Vi fann några exempel där kommissionen hade avslutat sina granskningsrekommendationer men där medlemsstaterna inte hade åtgärdat alla problem på ett ändamålsenligt sätt⁴¹.

Otillräcklig information om huruvida medlemsstaterna har åtgärdat de brister som kommissionen identifierat när det gäller tillämpningen av undantaget från skyldigheten att bedöva djur vid slakt

43

EU:s lagstiftning om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning i slakterier⁴² har varit tillämplig sedan 2013 och syftar till att minimera djurens smärta och lidande genom användning av godkända bedövningsmetoder. Lagstiftningen innehåller ett undantag från bedövningskravet som ingick redan i tidigare lagstiftning från 1993 och som gäller djur som slaktas med särskilda metoder som påbjuds av religiösa riter⁴³, under förutsättning att slakten äger rum i ett slakteri. I ett skäl i EU-förordningen⁴⁴ betonas att religionsfriheten är förankrad i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna samt vikten av att lämna en viss grad av subsidiaritet för varje medlemsstat. Lagstiftningen föreskriver inte konkreta metoder för genomförande eller krav på rapportering om tillämpningen av undantaget. Det är inte alla medlemsstater som samlar in information om undantagets tillämpning.

44

Kommissionens utvärdering från 2010 av EU:s politik för djurs välbefinnande och konsekvensbedömningen av strategin för djurs välbefinnande 2012–2015⁴⁵ identifierade problemet att en del slakterier i alltför stor utsträckning tillämpade undantaget från skyldigheten att bedöva djur för att rationalisera sin produktionsprocess.

45

År 2015 konstaterade kommissionen, efter 13 granskningsbesök⁴⁶, stora skillnader i hur medlemsstaterna tillämpade undantaget för slakt utan bedövning. Kommissionen fann att djurvälfärden var bättre i de länder där slaktrutinerna var föremål för riktade inspektioner. Efter granskningarna försökte kommissionen samla in data om tillämpningen av undantaget från medlemsstaterna. Insamlade data räckte dock inte för att dra slutsatser på EU-nivå. Utöver datainsamlingen och genomförandet av en studie om möjligheten att ge konsumenter relevant information om bedövning av djur⁴⁷ vidtog kommissionen inte några specifika åtgärder avseende det problem med överdriven tillämpning av undantaget som den hade identifierat. Vårt arbete visade att endast en av de fem besökta medlemsstaterna inte hade några specifika förfaranden för att kontrollera motiveringen för att tillämpa undantaget. Det bekräftade kommissionens slutsatser om tillgången till data om undantagets tillämpning (se tabell 1).

Tabell 1

Förfaranden som används för att bevilja undantag från slakt med bedövning och tillgängliga data i de besökta medlemsstaterna⁴⁸

Medlemsstat	Det finns särskilda rutiner för att kontrollera motiveringen för att tillämpa undantaget	Tillgänglig information om hur stor andel djur som slaktas utan bedövning
Tyskland	✔	Ja
Frankrike	✔	Begränsad tillgång till information – endast om nötkreatur och får, baserad på företagares uppskattningar
Italien	✔	Begränsad tillgång till information – endast antalet slakterier som har beviljats tillstånd att slakta utan bedövning
Polen	✘	Begränsad tillgång till information – en del uppskattningar finns för nötkreatur och fjäderfä, men de har inte kontrollerats av behöriga myndigheter
Rumänien	✔	Ja

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av uppgifter inhämtade från medlemsstaterna.

46

I november 2017 publicerade kommissionen omfattande vägledning om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning, däribland bästa praxis för tillämpning av undantaget, vilken fokuserar på de tekniska aspekterna av proceduren.

Medlemsstaternas förvaltning av sina offentliga inspektionssystem säkerställer generellt enhetlighet, men det finns en del brister i kontroll- och granskningssystemen

47

Kvaliteten på medlemsstaternas djurvälfärdsinspektioner på lantbruken, under transport och på slakterierna påverkar direkt efterlevnaden av kraven. Vi analyserade hur enhetliga och riktade dessa inspektioner var och hur de granskades av medlemsstaternas myndigheter.

Medlemsstaterna har generellt infört system för att säkerställa att inspektionerna utförs enhetligt

48

Officiella veterinärer anställda av statliga organisationer ska se till att normer för djurs välbefinnande efterlevs. För att bli effektiva måste inspektionerna utföras enhetligt och oberoende.

49

De flesta medlemsstater som vi besökte hade rutiner för att säkerställa att inspektörernas arbete utfördes enhetligt⁴⁹.

50

I alla medlemsstater som vi besökte fann vi att de officiella veterinärerna omfattades av de allmänna bestämmelserna om tjänstemäns integritet, vilka kräver att de inte har några intressekonflikter. I Frankrike och Italien (Sardinien) såg vi god praxis där ytterligare särskilda rutiner tillämpades för att förhindra intressekonflikter för de officiella inspektörerna (se ruta 4).

Otillräckliga bevis för att medlemsstaterna planerar offentliga inspektioner på grundval av en riskanalys

51

Medlemsstaternas system för offentlig inspektion omfattar andra områden utöver djurs välbefinnande, särskilt efterlevnad av bestämmelser om livsmedels- och fodersäkerhet, hygien, bekämpning och utrotning av djursjukdomar samt användning av bekämpningsmedel. Eftersom alla dessa områden konkurrerar om resurser, hjälper riskbaserade inspektioner till att ringa in djurvälfärdsproblem och bidrar på så vis till en ändamålsenligare och effektivare användning av de begränsade inspektionsresurserna. Riskbaserade inspektioner ska utföras enligt EU:s lagstiftning⁵⁰.

52

Medlemsstaterna hade i allmänhet infört tydliga regler som kräver att inspektioner av djurs välbefinnande på lantbruken ska vara riskbaserade. Vi fann god praxis beträffande identifieringen av riskfaktorer i alla de medlemsstater som vi besökte. Exempelvis kräver Frankrike att inspektörer ska planera kontrollerna av lantbruk utifrån historisk information om företagarna, inlämnade klagomål, användning av förebyggande åtgärder, data från slakterier (om transporttäthet och transport av djur som är i dålig kondition) och data om dödlighet eller andra indikatorer, till exempel mjölkkvalitet eller kalvningsintervall.

53

Tre av de fem besökta medlemsstaterna (Tyskland (Nordrhein-Westfalen), Polen och Rumänien) kunde dock inte visa hur de fastställda riskfaktorerna användes i praktiken för att välja ut företagare som skulle inspekteras.

54

I två medlemsstater undantogs dessutom vissa lantbruk från offentliga inspektioner, trots att de utgjorde en stor del av djurhållningssektorn (se ruta 5). Även om det på grund av de begränsade inspektionsresurserna är rimligt att prioritera kontroller av större lantbruk, tog myndigheterna inte tillräcklig hänsyn till risken för att den bristande efterlevnaden på mindre lantbruk skulle kunna öka om de undantogs helt från inspektioner.

55

För transporter av levande djur var det bara Frankrike bland de medlemsstater vi besökte som hade identifierat riskområden som särskilt skulle undersökas vid vägkontroller. Det fanns dock ingen information att tillgå som tydde på att detta skedde i praktiken.

56

Traces (EU:s webbaserade plattform som används för att övervaka långväga gränsöverskridande transporter av djur inom EU) innehåller information och rapporteringsverktyg som myndigheterna skulle kunna använda för att specifikt rikta inspektionerna av djurtransporter. I möten med representanter för medlemsstaterna har kommissionen puffat för användning av interaktiva sökverktyg. Vi kunde dock konstatera att medlemsstaternas ansvariga myndigheter för transportinspektioner sällan använde information från Traces för riktade inspektioner, delvis på grund av vissa begränsningar i användarnas åtkomst⁵¹.

57

Medlemsstaternas myndigheter delegerar vanligtvis ansvaret för riskanalysen för lantbruks- och transportinspektioner till lokala myndigheter. Ingen av de medlemsstater som besöktes hade skapat system för att kontrollera de lokala riskanalysernas förekomst, kvalitet och tillämpning.

58

Djurvälfärdsinspektioner på slakterier omfattade i allmänhet nästan alla företag i de medlemsstater som vi besökte, antingen genom riktade kontroller eller som en del av den dagliga verksamheten för den tjänstgörande officiella veterinären.

Information från granskningar och klagomål skulle kunna användas bättre

59

EU:s förordning om offentlig kontroll⁵² kräver att medlemsstaterna granskar sina system för offentliga inspektioner av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd, och i kommissionens beslut 2006/677/EG finns riktlinjer som rekommenderar att sådana granskningar ska utföras minst en gång vart femte år⁵³. I de medlemsstater som vi besökte konstaterade vi att den berörda myndighetens internrevisionsavdelning (och i Polen även det högre revisionsorganet) identifierade områden som behövde förbättras i organisationen av offentliga inspektioner och följde upp resultaten av granskningarna. Polen säkerställde dock inte att granskningar av djurs välbefinnande utförs minst vart femte år. Vidare säkerställde Tyskland (Nordrhein-Westfalen) och Rumänien inte uppföljning i tid av granskningsrekommendationerna.

60

Kommissionen kontrollerar hur medlemsstaterna granskar sina system för offentliga inspektioner och har konstaterat⁵⁴ att det är en utmaning för dem att granska alla områden som kräver offentliga inspektioner inom en rimlig tidsperiod och att följa upp resultaten från granskningarna.

61

Myndigheterna kan använda klagomål och önskemål om utredning som de mottar från djurskyddsorganisationer, medborgare eller andra intressenter för att identifiera viktiga områden med bristande efterlevnad. Behandlingen av klagomål är helt och hållet medlemsstaternas ansvar.

62

Vi konstaterade att de medlemsstater som vi besökte behandlade klagomål från fall till fall och att två av dem (Polen och Rumänien) hade infört rutiner, bland annat tidsfrister för att hantera klagomål. Ingen av medlemsstaterna hade infört ett centralt register över klagomål för att få en översikt över de största problemområdena när det gäller djurs välbefinnande som skulle kunna användas som beslutsunderlag.

63

Utöver de kontrollaktiviteter som beskrivs i punkterna 34 och 36 har kommissionen identifierat liknande problem som de som beskrivs ovan (se punkterna 53, 55 och 57).

Medlemsstaternas användning av verktygen inom den gemensamma jordbrukspolitiken för att försöka uppnå djurvälfärdsmål är begränsad

64

De flesta djuruppfödare får GJP-stöd (se punkt 9) med tvärvillkorskrav som bland annat omfattar vissa villkor för djurs välbefinnande (se punkt 8). I kommissionens strategi för 2012–2015 konstaterades ett behov av att förbättra synergieffekterna mellan djurs välbefinnande och de verktyg som är tillgängliga genom GJP, särskilt genom tvärvillkor och landsbygdsutveckling. Vi undersökte hur de besökta medlemsstaterna använde dessa två mekanismer med avseende på djurs välbefinnande.

Begränsat utbyte av resultat mellan offentliga inspektioner och kontroller av tvärvillkor i medlemsstaterna och brister i användningen av sanktioner

EU:s lagstiftning utgör grunden för samordning mellan kontroller av tvärvillkor och offentliga inspektioner

65

Både de offentliga inspektionerna och tvärvillkorskontrollerna innebär planering och genomförande av besök, kontroller av efterlevnad av lagstiftningen om djurs välbefinnande och beslut om lämpliga åtgärder för att hantera bristande efterlevnad. Det är upp till medlemsstaterna att inom EU-lagstiftningens gränser avgöra i hur stor utsträckning de offentliga inspektionerna och tvärvillkorskontrollerna ska integreras.

66

Enligt den delegerade förordningen om tvärvillkor ska felaktigheter anses vara ”fastställda” om den behöriga kontrollmyndigheten eller det utbetalande organet uppmärksammats på dem⁵⁵. I många medlemsstater har det utbetalande organet delegerat ansvaret för tvärvillkorskontroller till kontrollmyndigheten för offentliga inspektioner. Det innebär att eventuella felaktigheter som konstaterats hos en GJP-stödmottagare under inspektionerna bör tas i övervägande med hänsyn till efterlevnaden av tvärvillkor. Detta kräver ett system eller en rutin som säkerställer utbyte av relevant information mellan berörda myndigheter⁵⁶.

67

Kommissionen har tillhandahållit vägledning om tillämpningen av de lagstadgade kraven för kontroller av tvärvillkor⁵⁷. I vägledningen anges att medlemsstaterna skulle kunna använda resultaten från sina offentliga inspektioner för att uppnå den lägsta kontrollnivån för tvärvillkor⁵⁸. God samordning av de två kontrollsystemen gör dem inte bara effektivare genom att stordriftsfördelar skapas och överlappningar undviks utan bidrar också till att felaktigheter upptäcks lättare. Dessutom ger en konsekvent inställning till kontroller av djurs välbefinnande tydligare signaler för lantbrukare och större incitament att uppfylla de tillämpliga normerna.

Medlemsstaterna har inte utnyttjat denna möjlighet att förbättra sina kontrollsystem tillräckligt, även om god praxis fanns

68

Alla medlemsstater som vi besökte hade vidtagit åtgärder för att samordna systemen för offentliga inspektioner och tvärvillkorskontroller. Vi såg goda exempel på samordning i Tyskland (Nordrhein-Westfalen), Frankrike och Italien (Sardinien) (se ruta 6).

69

I Rumänien fanns det formella procedurer för att meddela felaktigheter som upptäckts vid offentliga djurvälfärdsinspektioner till myndigheter med ansvar för att tillämpa sanktioner vid överträdelser av tvärvillkor, men detta hade inte skett i praktiken vid tidpunkten för vår revision. I Polen fanns det inte några formella procedurer.

70

När kommissionen genomför granskningar av medlemsstaternas tvärvillkorskontroller går den även igenom procedurerna för informationsutbyte. Den kontrollerar dock inte om resultaten från offentliga djurvälfärdsinspektioner hos GJP-stödmottagare av samma behöriga kontrollorgan som för tvärvillkor i praktiken rapporteras till den myndighet som ansvarar för att tillämpa administrativa sanktioner enligt tvärvillkoren.

Kontroller av tvärvillkor omfattar i allmänhet de tillämpliga kraven på djurs välbefinnande

71

Vi fann att medlemsstaternas kontroller av tvärvillkor i allmänhet omfattade de tillämpliga kraven på djurs välbefinnande⁵⁹. I tre av de fem besökta medlemsstaterna (Frankrike, Polen⁶⁰ och Rumänien) såg vi en del undantag. I Rumänien kontrollerade inspektörerna exempelvis inte renligheten i stallmiljön och på liggplatser för kalvar och grisar, järnhalter i kalvars kost eller miljöparametrar, såsom dammhalter, gaskoncentrationer och temperatur.

72

Kommissionen kontrollerar vid sina granskningar om medlemsstaternas checklistor för tvärvillkor omfattar alla tillämpliga krav när det gäller djurs välbefinnande och fann vid sina senaste granskningar att punkter hade utelämnats i Estland, Spanien, Österrike, Portugal och Finland. En del av dessa iakttagelser har resulterat i finansiella korrigeringar⁶¹.

En del medlemsstater säkerställde inte att de sanktioner som tillämpades för tvärvillkor var proportionella mot de identifierade överträdelsernas allvar

73

För att få en avskräckande effekt bör stödminskningen för tvärvillkor vara proportionell mot den upptäckta överträdelsens allvar, omfattning, varaktighet och upprepning⁶². I vår nyligen offentliggjorda särskilda rapport⁶³ om tvärvillkorens ändamålsenlighet konstaterade vi att det fanns stora skillnader mellan hur medlemsstaterna kategoriserade en överträdelses allvar.

74

Vi fann att Tyskland (Nordrhein-Westfalen), Frankrike och Italien (Sardinien) hade tydliga regler för proportionerliga stödminskningar. Den oftast tillämpade procentsatsen för minskning var 3 %⁶⁴ utom i Italien, där fler än 70 % av överträdelserna ledde till varningar utan någon administrativ sanktion. I Rumänien kunde ett lantbruk där inspektörerna konstaterade överträdelser på upp till 30 % av de relevanta punkterna anses ha god efterlevnad. Denna överseende definition återspeglades i det extremt låga antal överträdelser som rapporterades, där endast tre av omkring 13 500 inspekterade lantbruk ålades en administrativ sanktion 2016 (se bilaga IV som också visar att andelen kontroller och rapporterade överträdelser varierade stort). Tvärvillkoren för djurs välbefinnande har tillämpats i Rumänien sedan 2016 eftersom landet genomgick en anpassningsperiod efter anslutningen till EU 2007.

75

I Polen baserades stödminskningen på ett poängsystem som rankade varje överträdelse av bestämmelser om djurs välbefinnande i en viss rättsakt. När man beslutade om vilken procentsats som skulle tillämpas för stödminskning tog man endast hänsyn till den överträdelse som rankats högst. Detta innebär att stödminskningen visserligen tar hänsyn till en specifik överträdelses allvar men den är inte kopplad till antalet identifierade överträdelser.

76

Kommissionen har i några av sina senaste granskningar⁶⁵ konstaterat att sanktionssystemet är för överseende när det gäller tvärvillkor i allmänhet och krav i fråga om djurs välbefinnande i synnerhet, eftersom det inte säkerställer att sanktionerna är proportionella mot överträdelsernas allvar. Kommissionen har kommit med några allmänna förtydliganden om detta i svar på frågor från medlemsstaterna, och i maj 2018 organiserade den ett expertgruppmöte där medlemsstaterna utbytte god praxis om tvärvillkorskontroller av djurs välbefinnande. Kommissionens vägledningsdokument om tvärvillkor tar dock inte upp detta problem.

Landsbygdsutveckling: få incitament för att förbättra djurs välbefinnande, och kostnadseffektiviteten kan inte garanteras

77

Stöd till landsbygdsutveckling tillhandahåller medel för att uppnå mål för djurs välbefinnande. Kommissionens strategi för djurs välbefinnande 2012–2015 innehöll ett mål för att optimera synergieffekterna med landsbygdsutvecklingsstöd för djurs välbefinnande. För maximal kostnadseffektivitet bör medlemsstaterna inrikta sig på åtgärder med störst potential att bidra till djurs välbefinnande per enhetskostnad.

Landsbygdsutvecklingsmedel används inte i någon större utsträckning för att främja djurs välbefinnande

78

Under nuvarande programperiod 2014–2020 inbegriper 35 av 118 landsbygdsutvecklingsprogram den särskilda åtgärden (åtgärd nr 14) till stöd för djurens välbefinnande (se punkt 12). Av dessa 35 program är 13 från regioner i Italien.

79

Lagstiftningen om landsbygdsutveckling nämner djurs välbefinnande i prioriteringen ”främja organisationen av livsmedelskedjan, inbegripet bearbetning och marknadsföring av jordbruksprodukter, djurens välbefinnande och riskhanteringen inom jordbruket”⁶⁶. Prioriteringen har två fokusområden⁶⁷ men de nämner inte djurs välbefinnande.

80

Tio medlemsstater har inte använt åtgärd nr 14 i sina landsbygdsutvecklingsprogram. Två av de medlemsstater som vi besökte (Frankrike och Polen) använde inte den här åtgärden, eftersom de ansåg att de grundläggande rättsliga kraven för djurs välbefinnande var tillräckliga. De polska myndigheterna ansåg dessutom att åtgärden skulle kunna påverka lantbrukares konkurrenskraft negativt. Det stod i kontrast till Frankrikes nationella strategi för djurs välbefinnande som infördes 2016 och som hade ett mål att attrahera landsbygdsutvecklingsstöd för att hjälpa lantbrukare att förbättra djurs välbefinnande. Den franska strategin infördes efter godkännandet av landsbygdsutvecklingsprogrammen, och Frankrike uppdaterade inte programmen så att de återspeglade landets åtagande.

81

Flera andra landsbygdsutvecklingsåtgärder (särskilt stöd för lantbruksinvesteringar, kvalitetssystem eller ekologiskt lantbruk) skulle kunna uppmuntra till strängare normer för djurs välbefinnande. Två av de besökta medlemsstaterna hade exempel på sådana åtgärder som inriktade sig på djurs välbefinnande (se ruta 7).

Åtgärden för djurens välbefinnande: goda exempel på åtgärder som gynnar djuren men där kostnadseffektivitet inte kan garanteras

82

Vi granskade medlemsstaternas system för att bedöma om den specifika åtgärden för djurens välbefinnande (åtgärd nr 14) är kostnadseffektiv. Vi undersökte om stödet belönar lantbrukare för faktiska förbättringar av djurvälfärden utöver miniminormerna på ett sätt som kompenserar för de extra kostnaderna och inkomstbortfallet, och om det finns tillräcklig övervakningsinformation.

Åtgärder utöver miniminormerna

83

Medlemsstaternas myndigheter har definierat de förbättrade djurvälfärdsvillkor som måste uppfyllas för att berättiga till stöd enligt åtgärd nr 14, såsom sommarbete för nötkreatur, mer utrymme för djur på lantbruk och under transporter samt förbättrad stallmiljö.

84

I Tyskland (Nordrhein-Westfalen) och i Rumänien, som i de flesta andra medlemsstater, är svanskupering en rutinmässig åtgärd inom intensiv svinhållning, trots att det är förbjudet i lagstiftningen. Under våra besök i de två medlemsstaterna såg vi att grisar på lantbruk som fått stöd enligt åtgärd nr 14 hade kuperade svansar och saknade tillgång till tillräckligt med berikningsmaterial, vilket krävs i lagstiftningen⁶⁸ (se figur 5).

85

Veterinärexperter⁶⁹ är överens om att effekten av en enstaka parameter på djurs välbefinnande är begränsad om den inte kombineras med andra djurhållningsparametrar. Det innebär att en ökning på 10 eller 20 % av det tillgängliga utrymmet för grisar inte nödvändigtvis påverkar deras välfärd nämnvärt om de inte har tillgång till berikningsmaterial.

86

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling samråder med GD Hälsa och livsmedelssäkerhet innan medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram godkänns. Trots det använde inte kommissionen den information om områden med utbredda överträdelser som GD Hälsa och livsmedelssäkerhet hade identifierat (framför allt den rutinmässiga svanskuperingen av grisar och underlåtenheten att tillhandahålla berikningsmaterial, där endast Finland och Sverige klarade efterlevnad) för att ställa krav på medlemsstaterna beträffande deras användning av åtgärden på dessa områden.

Att minska risken för dödviktseffekter

87

Dödviktseffekten uppstår i en situation där en subventionerad aktivitet skulle ha genomförts helt eller delvis utan stödet. Det finns en risk för att en stödmottagare skulle ha tillämpat kraven i åtgärd nr 14 även utan landsbygdsutvecklingsstödet, exempelvis för att åtgärden återspeglar normal lantbrukspraxis eller för att stödmottagaren redan hade deltagit i ett privat kvalitetssystem som omfattade samma krav innan man ansökte om stöd enligt åtgärd nr 14.

88

Våra besök i de tre medlemsstater som tillämpar åtgärd nr 14 visade att de förvaltande myndigheterna inte minskade risken för dödviktseffekter, särskilt inte när det gällde privata kvalitetssystem. Båda de mottagare av stöd enligt åtgärd nr 14 som vi besökte i Tyskland (Nordrhein-Westfalen) och Italien (Sardinien) hade deltagit i privata system med krav på djurs välbefinnande⁷⁰. I Tyskland (Nordrhein-Westfalen) omfattade kvalitetssystemet cirka 10 % av grisuppfödarna i regionen, och utbetalningar gjordes för åtaganden som överlappade med kraven i åtgärden för djurens välbefinnande.

89

Vi noterade att myndigheterna i Italien (Sardinien) hade minskat risken för att åtgärd nr 14 skulle kunna användas för att stödja åtgärder som utgör normal lantbrukspraxis. När myndigheterna utformade åtgärden för djurens välbefinnande tog de hänsyn till både lagstiftningens krav på djurs välbefinnande och de strängare normer som de lokala lantbrukarna vanligtvis tillämpar. Etablerad praxis fastställdes utifrån veterinärernas erfarenhet och underlag från Italiens informationsnätverk för jordbruksföretagens redovisningsuppgifter. Exempelvis är det lagstadgade minsta utrymmet för kalvar 1,8 m², medan uppfödare på Sardinien i praktiken tillhandahöll i genomsnitt 3,2 m² för varje kalv. De sardinska myndigheterna har fastställt det aktuella kravet enligt åtgärden för djurens välbefinnande till minst 4,5 m² per kalv.

90

Kommissionen utfärdade en vägledning för medlemsstaterna som angav att stöd för djurs välbefinnande borde gå till aktiviteter som annars inte skulle genomföras och utförde kontroller av överensstämmelse för att kontrollera tillämpningen av åtgärd nr 14. När kommissionen godkände landsbygdsutvecklingsprogram eller gjorde sina granskningar kontrollerade den emellertid inte om medlemsstaterna hade tagit hänsyn till eventuell överlappning med privata system.

Att kontrollera om stödberäkningen är rimlig

91

Vid sina revisioner inför revisionsförklaringen konstaterade revisionsrätten att Rumäniens beräkning av stöd enligt åtgärd nr 14 hade lett till för stora utbetalningar till lantbrukare. Kommissionen bekräftade misstag i beräkningen av fem delåtgärder och föreslog finansiella korrigeringar på cirka 59 miljoner euro, vilket omfattade utbetalningar gjorda mellan oktober 2013 och oktober 2016. Kommissionen utreder för närvarande en liknande situation med eventuellt för höga utbetalningar till en annan medlemsstat.

Att övervaka djurs välbefinnande

92

EU:s gemensamma system för övervakning och utvärdering⁷¹ syftar till att visa på landsbygdsutvecklingspolitikens framsteg och utvärdera landsbygdsutvecklingsåtgärdernas effekt, ändamålsenlighet, effektivitet och betydelse, men det innehåller inte några specifika indikatorer för eller frågor om djurs välbefinnande.

93

Kommissionen har ingen information om förväntade eller faktiska resultat och effekter av att landsbygdsutvecklingsutvecklingsmedel använts för djurs välbefinnande. Med de befintliga indikatorerna går det inte att bedöma effekten av de 2,5 miljarder euro i landsbygdsutvecklingsstöd som avsatts för stöd till djurs välbefinnande mellan 2007 och 2020 (1 miljard euro 2007–2013 och 1,5 miljarder euro 2014–2020).

94

Medlemsstaterna skulle kunna definiera ytterligare indikatorer inom ramen för det gemensamma systemet för övervakning och utvärdering. De medlemsstater som vi besökte utnyttjade inte denna möjlighet, men Italien (Sardinien) och Rumänien hade definierat några indikatorer för intern användning. I Italien (Sardinien) utvecklade myndigheterna en indikator för att mäta halten av somatiska celler i mjölk och använda detta som en proxyvariabel för fårs och getters välbefinnande. I Rumänien använde myndigheterna mortalitetssiffror för att mäta förändringar i välfärdsförhållanden på lantbruk som fick stöd.

95

I sammanställningen av utvärderingar i efterhand av den föregående programperioden⁷² utvärderades åtgärden till stöd för djurens välbefinnande på grundval av antalet lantbruk som tog emot stöd. Utvärderingsdokumentet indikerade att effekten var begränsad eftersom endast 1,1 % av EU:s lantbruk med djurhållning hade utnyttjat åtgärden.

Slutsatser och rekommendationer

96

Djurs välbefinnande är en viktig fråga för EU:s medborgare, vilket återspeglas i EU-fördraget och lagstiftningen på området. Kommissionen har agerat proaktivt och tagit fasta på intressenters synpunkter och farhågor och har tagit fram en strategi som ram för sina åtgärder på området.

97

Vid revisionen undersökte vi det övergripande genomförandet av strategin och vilka framsteg som gjorts för att uppnå målen för efterlevnad av lagstiftningen om djurs välbefinnande och för att optimera synergieffekter med den gemensamma jordbrukspolitiken genom tvärvillkor och landsbygdsutveckling. Vi försökte besvara följande fråga:

Har kommissionens och medlemsstaternas åtgärder på ett ändamålsenligt sätt bidragit till att EU:s mål för djurs välbefinnande har uppnåtts?

98

Vår slutsats är att EU:s åtgärder för djurs välbefinnande har förbättrat efterlevnaden av kraven för djurs välbefinnande och främjat strängare normer, vilket har fått en tydlig, positiv effekt på djurs välbefinnande. Det återstår dock en del brister, och det finns utrymme för att förbättra samordningen med tvärvillkorskontroller och användningen av landsbygdsutvecklingsstöd för djurs välbefinnande.

99

Vi konstaterade att kommissionen hade slutfört den senaste EU-strategin för djurs välbefinnande (men att den inte hade sett över regelverket för djurs välbefinnande). De flesta av de planerade åtgärderna blev försenade (se punkterna 28 och 29). Strategin definierade inte mätbara övervakningsindikatorer, och kommissionen utvärderade inte om strategins mål hade uppnåtts och undersökte inte heller om det fanns ett behov av en ny strategi.

100

Tillgängliga data på EU-nivå är inte omfattande eller tillförlitliga nog för att förmedla viktig information om graden av efterlevnad av lagstiftning om djurs välbefinnande på områden där kommissionen har identifierat ett behov av förbättring (se punkterna 30–33). Den rättsliga grunden medger olika tolkningar och praxis i olika medlemsstater, i synnerhet beträffande undantaget för slakt utan bedövning, och det finns inga rapporteringskrav. Därför är den tillgängliga informationen inte tillräcklig för att bedöma om medlemsstaterna har förhindrat att vissa slakteriföretag tillämpar undantaget i för stor utsträckning, vilket var ett av de problem som kommissionen hade identifierat innan den senaste strategin för djurs välbefinnande infördes (se punkterna 43–45).

Rekommendation 1 – Strategisk ram för kommissionens politik för djurs välbefinnande

För att vägleda sina framtida åtgärder för djurs välbefinnande bör kommissionen göra följande:

1. Utvärdera strategin för djurs välbefinnande 2012–2015 för att fastställa i vilken utsträckning dess mål har uppnåtts och om den vägledning som har utfärdats tillämpas.

   Måldatum för genomförande: 2020.

2. Definiera utgångsvärden och målindikatorer för att mäta och jämföra medlemsstaternas efterlevnad på kvarstående riskområden som identifierats i utvärderingen.

   Måldatum för genomförande: 2021.

3. Överväga hur slutsatserna i den ovannämnda utvärderingen ska hanteras (t.ex. genom en ny strategi eller handlingsplan och/eller en översyn av lagstiftningen om djurs välbefinnande) och offentliggöra resultaten av sin bedömning.

   Måldatum för genomförande: 2021.

101

Vår revision visade att kommissionen och medlemsstaterna har lyckats komma till rätta med en del problem när det gäller djurs välbefinnande genom en kombination av vägledning och efterlevnadsåtgärder (se punkterna 34–40).

102

Dock har utvecklingen på andra områden gått långsamt, och ett antal brister kvarstår när det gäller tillämpningen av de miniminormer som fastställs i lagstiftningen, även i fall där denna har varit i kraft i upp till 18 år (se punkterna 41–42). Trots viss god praxis framgick det inte heller tydligt om medlemsstaternas inspektioner av djurs välbefinnande var riskbaserade (särskilt inte på transportområdet). De besökta medlemsstaterna utnyttjade inte informationen från granskningar och klagomål fullt ut. Kommissionen har identifierat och vidtagit åtgärder beträffande de flesta av dessa problem men har ännu inte lyckats lösa dem helt (se punkterna 47–63).

Rekommendation 2 – Kommissionens åtgärder och vägledning när det gäller efterlevnad

För att kunna ta itu med riskområden på ett bättre sätt och sprida god praxis bör kommissionen göra följande:

1. Ta fram en efterlevnadsstrategi för att förstärka arrangemangen för uppföljning av GD Hälsa och livsmedelssäkerhets rekommendationer, i syfte att minska den tid det tar innan tillfredsställande åtgärder börjar vidtas som svar på de rekommendationer som utfärdats efter granskningar och se till att lagstiftningen följs, särskilt den lagstiftning som har varit i kraft länge.

   Måldatum för genomförande: 2020.

2. Tillsammans med medlemsstaterna fastställa hur de verktyg som är tillgängliga genom Traces kan stödja framtagningen av riskanalyser för inspektioner av transporter av levande djur och sprida vägledning om hur dessa verktyg används.

   Måldatum för genomförande: 2020.

103

Medlemsstaternas kontroller omfattade i allmänhet tillämpliga krav för djurs välbefinnande, och vi såg en del exempel på god samordning mellan de myndigheter som ansvarade för offentliga inspektioner av djurs välbefinnande och för tvärvillkorsinspektioner. Men trots att samma kontrollmyndighet utförde de offentliga inspektionerna och tvärvillkorskontrollerna säkerställde vissa medlemsstater inte att information om bristande efterlevnad som identifierats under offentliga inspektioner och som eventuellt rörde tvärvillkor kunde utbytas effektivt. Dessutom förekom det fall där de sanktioner inom ramen för systemet med tvärvillkor som hade införts av utbetalande organ inte var proportionella mot oriktigheternas allvar (se punkterna 65–76).

Rekommendation 3 – Förbättra samordningen mellan offentliga inspektioner och tvärvillkor

För att stärka kopplingarna mellan tvärvillkorssystemet och djurs välbefinnande bör kommissionen göra följande:

1. I sina överstämmelsekontroller av tvärvillkor utvärdera fullständigheten hos medlemsstaternas rapportering av felaktigheter som identifieras under offentliga inspektioner som utförs av samma kontrollmyndighet som för tvärvillkor, exempelvis genom att jämföra resultaten från offentliga inspektioner med databasen för stödmottagare som ska uppfylla tvärvillkor.

   Måldatum för genomförande: 2020.

2. Med utgångspunkt i tidigare åtgärder öka utbytet av bästa praxis om tvärvillkor och informera medlemsstaterna om överensstämmelseresultat som ligger till grund för beslut om finansiella korrigeringar på grund av de överseende sanktionssystemen när det gäller djurs välbefinnande.

   Måldatum för genomförande: 2020.

104

Trots att främjandet av djurs välbefinnande var en landsbygdsutvecklingsprioritering för perioden 2014–2020 fann vi att den särskilda åtgärden för djurens välbefinnande inte användes i någon större utsträckning. Åtgärdens kostnadseffektivitet försämrades genom att den användes för att stödja lantbruk som inte uppfyllde vissa miniminormer för grisars välbefinnande, det fanns en risk för dödviktseffekter på grund av överlappning med privata system och det gemensamma övervakningssystemet saknade indikatorer för förbättringar av djurs välbefinnande. Medlemsstaterna utnyttjade sällan möjligheten att stödja djurs välbefinnande genom andra landsbygdsutvecklingsåtgärder (se punkterna 77–95).

Rekommendation 4 – Använd landsbygdsutvecklingsstöd för att uppnå mål för djurs välbefinnande

För att uppmuntra ändamålsenlig användning av landsbygdsutvecklingsstöd för djurs välbefinnande bör kommissionen göra följande:

1. I samband med godkännandet av ändringar av befintliga landsbygdsutvecklingsprogram och de nya programdokumenten för programperioden för landsbygdsutveckling efter 2020 ställa krav på medlemsstaterna i fråga om användningen av åtgärden för djurs välbefinnande inom sektorer med dokumenterade och utbredda överträdelser (t.ex. svanskupering av grisar) och kontrollera eventuell överlappning med privata system som omfattar liknande åtaganden.

   Måldatum för genomförande: 2021.

2. Uppmuntra utbyte av god praxis mellan medlemsstaterna när det gäller fler, frivilliga resultat- och effektindikatorer för åtgärden för djurens välbefinnande i det övervaknings- och utvärderingssystem som kommer att upprättas till programperioden efter 2020.

   Måldatum för genomförande: 2020.

3. Till programperioden efter 2020 ge medlemsstaterna vägledning om användningen av andra landsbygdsutvecklingsåtgärder för att stödja strängare normer för djurs välbefinnande i syfte att ge lantbrukare fler incitament att förbättra djurs välbefinnande.

   Måldatum för genomförande: 2021.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Nikolaos Milionis som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 3 oktober 2018.

Ordförklaringar och förkortningar

Efsa: Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet – EU-organ som tillhandahåller oberoende vetenskaplig rådgivning och informerar om kända och nya risker i livsmedelskedjan.

föreskrivna verksamhetskrav: föreskrivna verksamhetskrav ingår i tvärvillkoren, fastställs i ett antal EU-direktiv och EU-förordningar och gäller folk- och djurhälsa, växtskydd, identifiering och registrering av djur samt miljö- och djurskydd.

GD Hälsa och livsmedelssäkerhet: Europeiska kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedelssäkerhet.

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken.

kontroller av tvärvillkor: kontroller som syftar till att verifiera att tvärvillkorskrav uppfylls, i enlighet med förordningarna (EU) nr 1306/2013, 809/2014 och 640/2014.

offentliga inspektioner: begrepp som används i rapporten om kontroller och inspektioner som utförs (t.ex. av veterinärvården) på medlemsstatsnivå för att kontrollera att EU:s regler för djurs välbefinnande tillämpas korrekt, i enlighet med förordning (EG) nr 882/2004.

OIE: världsorganisationen för djurhälsa (Office International des Epizooties), en mellanstatlig organisation med 181 medlemsländer vars syfte är att fastställa internationella normer inom djurhälsa och djurvälfärd.

slaktkycklingar: kycklingar som föds upp till slakt.

svanskupering: metod som innebär att grisarnas svansar klipps i syfte att minska svansbitning.

Traces: kommissionens integrerade veterinärdatasystem för hantering av alla sanitära krav på handel inom gemenskapen samt import av djur, sperma och embryon, livsmedel, foder och växter.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Nikolaos Milionis är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Janusz Wojciechowski, med stöd av Kinga Wiśniewska-Danek (kanslichef), Katarzyna Radecka-Moroz (attaché), Colm Friel (förstechef), Diana Voinea (uppgiftsansvarig), Paulo Oliveira och Lucia Roșca (biträdande uppgiftsansvariga) samt Xavier Demarche, Małgorzata Frydel, Michela Lanzutti, Joachim Otto och Maciej Szymura (revisorer). Fiona Urquhart gav språkligt stöd.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1148-2	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/740260	QJ-AB-18-026-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-1186-4	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/828003	QJ-AB-18-026-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/index_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://publications.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.