Dyrevelfærd i EU: Bedre balance mellem ambitiøse mål og praktisk gennemførelse

Resumé

I

EU har nogle af verdens højeste lovfastsatte standarder for dyrevelfærd, der omfatter generelle krav til opdræt, transport og slagtning af husdyr samt særlige krav for så vidt angår visse arter. Den fælles landbrugspolitik giver mulighed for at gøre landbrugerne mere bevidste om deres retlige forpligtelser (via krydsoverensstemmelse, der kæder deres betalinger under den fælles landbrugspolitik sammen med overholdelsen af en række mindstekrav) og give landbrugere incitament til at indføre højere standarder (via finansiel støtte, der ydes under politikken for udvikling af landdistrikterne).

II

EU-borgerne interesserer sig i stigende grad for landbrugets betydning for dyrevelfærden og den dermed forbundne indvirkning på både folkesundheden og dyresundheden. Kommissionen har udarbejdet strategidokumenter, der fastlægger rammerne for de foranstaltninger, der gennemføres på dette område. Den seneste EU-strategi omfattede perioden 2012-2015.

III

Revisionen undersøgte dyrevelfærden hos husdyr og den generelle gennemførelse af den seneste EU-strategi med fokus på dens to primære formål: at opnå overensstemmelse med mindstekravene og at optimere synergier inden for den fælles landbrugspolitik. Vi konkluderede, at EU's indsats til forbedring af dyrevelfærden har båret frugt på nogle områder, men at der fortsat er nogle svagheder med hensyn til overholdelsen af mindstekravene, at der er plads til forbedring af koordineringen af krydsoverensstemmelseskontrollen, og at den fælles landbrugspolitiks finansielle midler kunne udnyttes bedre til at fremme højere dyrevelfærdsstandarder.

IV

Resultaterne af vores revision viste, at Kommissionen har anvendt både vejledning og håndhævelse for at opnå overensstemmelse i medlemsstaterne. Kommissionens foranstaltninger har båret frugt på vigtige områder, navnlig hvad angår flokopstaldning af søer og forbuddet mod ikkestimulusberigede bure, der ikke giver æglæggende høner mulighed for at følge deres naturlige adfærd. Kommissionen og medlemsstaterne var i færd med at udarbejde retningslinjer for at gøre det lettere at forstå lovkravene og sikre konsekvent anvendelse af disse, og disse retningslinjer er blevet distribueret bredt. De medlemsstater, vi besøgte, traf generelt foranstaltninger til at følge Kommissionens revisionshenstillinger.

V

Der sås dog fortsat svagheder inden for visse områder i forhold til dyresundheden hos landbrugerne (navnlig halekupering af grise), under transport (overholdelse af reglerne om langdistancetransport og transport af uegnede dyr) samt ved slagtning (brug af undtagelsen for slagtning uden bedøvelse og utilstrækkelige bedøvelsesprocedurer). De medlemsstater, vi besøgte, var lang tid om at følge de henstillinger, Kommissionen fremsatte efter sine revisioner.

VI

Medlemsstaternes offentlige kontrolordninger er en afgørende faktor for at sikre, at dyrevelfærdsstandarder bliver håndhævet effektivt. Vi fandt eksempler på god praksis inden for dette område, navnlig med hensyn til konsekvens i den offentlige kontrol, men også et behov for at fokusere på områder og virksomhedsledere med en større risiko for manglende overholdelse. Desuden kan medlemsstaterne blive bedre til at udnytte de oplysninger, de får fra interne audit og klager, til at forbedre deres forvaltning af dyrevelfærdspolitikken.

VII

Medlemsstaterne har generelt indført passende foranstaltninger for så vidt angår krydsoverensstemmelseskontrol vedrørende dyrevelfærd. Men koordineringen af den offentlige dyrevelfærdskontrol kan blive bedre. Der var desuden tilfælde, hvor de krydsoverensstemmelsessanktioner, som betalingsorganerne anvendte, ikke stod i et rimeligt forhold til alvoren af overtrædelserne.

VIII

Målet med at fremme dyrevelfærd er en prioritet for udvikling af landdistrikterne i perioden 2014-2020, og vi fandt nogle gode eksempler på tiltag, der kom dyrene til gode, i de besøgte medlemsstater. Den særlige “dyrevelfærdsforanstaltning” blev dog ikke brugt i særlig stor udstrækning. Der var visse svagheder i foranstaltningens omkostningseffektivitet, og medlemsstaterne benyttede sig sjældent af muligheden for at fremme dyrevelfærd via andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne.

IX

Vi fremsætter anbefalinger til Kommissionen, der er rettet mod at forbedre dennes forvaltning af dyrevelfærdspolitikken. Vores anbefalinger omfatter de strategiske rammer for dyrevelfærd, en mere effektiv håndhævelse og vejledning for at opnå overensstemmelse, tiltag til at styrke forbindelsen mellem krydsoverensstemmelsesordningen og dyrevelfærd samt tiltag til bedre at kunne forfølge dyrevelfærdsmål gennem politikken for udvikling af landdistrikterne.

Indledning

Dyrevelfærd: definition og vigtighed i EU

01

Verdensorganisationen for Dyresundhed (OIE) gav følgende definition på god dyrevelfærd i 2008: Et dyr har gode forhold, hvis det er i god sundhedstilstand, har bekvemme og sikre forhold, fodres korrekt og er i stand til at udvise naturlig adfærd, og hvis det ikke er udsat for f.eks. smerte, angst eller anden lidelse. Begrebet dyrevelfærd er fastsat i artikel 13 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), der anerkender dyr som følende væsener.

02

Ifølge en undersøgelse fra Europa-Parlamentet¹ er der ca. 4,5 milliarder kyllinger, æglæggende høner og kalkuner i EU og ca. 330 millioner køer, svin, geder og får. Baseret på oplysninger fra en dyrevelfærdsorganisation skønnes det, at 0,25 millioner heste slagtes for deres kød hvert år².

03

Viden om dyrevelfærd er vokset hurtigt i de seneste år og har fået en del medieomtale. Europa-Parlamentet har vedtaget to beslutninger (i 2010 og 2015) om EU's dyrevelfærdspolitik³. Indsatsen i EU på dyrevelfærdsområdet stammer fra fire hovedkilder, der hver har sin egen kontrolmekanisme (jf. figur 1).

04

EU's dyrevelfærdslovgivning sigter mod at forbedre livskvaliteten for dyr og samtidig opfylde borgernes forventninger og efterspørgslen på markedet ved at opstille mindstekrav. Det er almindeligt anerkendt, at EU har nogle af verdens højeste dyrevelfærdsstandarder⁴. Hovedparten af disse standarder omhandler husdyr (på bedriften, under transport og ved slagtning), mens lovgivningen også omfatter dyrevildt, laboratoriedyr og kæledyr. Som det fremgår af figur 2, blev EU's første dyrevelfærdslovgivning indført for over 40 år siden og er siden blevet ajourført flere gange. Medlemsstaterne kan vedtage strengere regler, hvis de er forenelige med EU-lovgivningen. 13 medlemsstater har f.eks. vedtaget yderligere nationale foranstaltninger vedrørende slagtning.

05

Medlemsstaterne er ansvarlige for at anvende EU's dyrevelfærdsbestemmelser på nationalt plan, herunder ved offentlig kontrol⁵, mens Europa-Kommissionen (GD SANTE) er ansvarlig for at sikre, at medlemsstaterne gennemfører EU-lovgivningen korrekt. Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet er ansvarlig for at yde relevant videnskabelig rådgivning til Kommissionen. Medlemsstaterne indberetter en gang om året resultaterne af deres dyrevelfærdskontrol på bedrifter og under transport til Kommissionen. Kommissionen kan anlægge sag mod medlemsstater, der undlader at omsætte og gennemføre EU-lovgivningen.

Dyrevelfærd og den fælles landbrugspolitik

06

Den fælles landbrugspolitik bidrager til opfyldelse af dyrevelfærdsmålene gennem krydsoverensstemmelse (der kæder de fleste betalinger under den fælles landbrugspolitik sammen med landbrugernes opfyldelse af mindstekrav) og ved at finansiere aktiviteter og projekter, der fremmer dyrevelfærd (jf. figur 3).

07

Krydsoverensstemmelse er en mekanisme, der kæder de fleste støttebetalinger⁶ (omkring 46 milliarder euro i 2016)⁷ sammen med overholdelsen af en række regler om miljøet, om at holde landbrugsjord i god landbrugsmæssig stand, om dyrevelfærd samt om folke-, dyre- og plantesundhed. Den omfatter ikke små landbrugere⁸, der udgør ca. 40 % af det samlede antal landbrugere i EU⁹. Landbrugere, der ikke opfylder disse standarder og krav, kan få deres støttebetalinger nedsat med 1 % til 5 % eller mere, hvis den manglende opfyldelse er forsætlig. I særlige tilfælde kan myndighederne helt udelukke landbrugere fra støtteordninger.

08

Krydsoverensstemmelsesordningen omfatter ikke alle lovkravene på dyrevelfærdsområdet. Den indeholder bestemmelser om beskyttelse af kalve og svin og andre bestemmelser, der fastlægger generelle krav til alle husdyr¹⁰.

09

Husdyravlere i sektorer, der typisk ikke modtager de pågældende støttebetalinger (de fleste fjerkræopdræt i EU og mange svinebedrifter i visse medlemsstater), er pr. definition ikke omfattet af denne sanktionsordning. På EU-niveau¹¹ omfatter de generelle krydsoverensstemmelseskrav vedrørende dyrevelfærd ca. 55 % af alle landbrugere med husdyr i EU, mens de særlige direktivkrav til beskyttelse af svin omfatter ca. 65 % af svineavlerne.

10

Medlemsstaterne foretager kontrol på stedet for at kontrollere, om landbrugerne opfylder krydsoverensstemmelseskravene. Denne kontrol skal omfatte mindst 1 % af støttemodtagerne. Kommissionen (GD AGRI) udfører revisioner for at kontrollere, om medlemsstaterne har passende ordninger til kontrol af krydsoverensstemmelse.

11

Politikken for udvikling af landdistrikterne kan også bidrage til at opfylde dyrevelfærdsmål, eksempelvis via uddannelseskurser eller ved at yde en økonomisk godtgørelse til landbrugere, der anvender højere dyrevelfærdsstandarder, end hvad der kræves af EU og national lovgivning eller normal praksis. Medlemsstaterne beslutter, hvilke foranstaltninger der skal træffes, på baggrund af deres behov. Kommissionen (GD AGRI) godkender medlemsstaternes programmer for udvikling af landdistrikterne. På grundlag af de godkendte programmer udvælger medlemsstaterne de modtagere, der vil modtage støtte.

12

Den største direkte kilde til EU-finansiering af dyrevelfærdsaktiviteter er landdistriktsforanstaltningen vedrørende betalinger til dyrevelfærd (foranstaltning 14), hvorunder der ydes støtte til husdyravl med standarder, der er mere vidtgående end de relevante obligatoriske standarder¹². For perioden 2014-2020 tildelte 18 medlemsstater 1,5 milliarder euro til denne foranstaltning (1,5 % af de samlede planlagte udgifter til alle foranstaltninger)¹³. Figur 4 viser de planlagte og faktiske udgifter til denne foranstaltning i programmeringsperioden 2014-2020. EU-midlerne suppleres med nationale udgifter, så disse foranstaltningers samlede budget beløber sig til næsten 2,5 milliarder euro.

Dyrevelfærd og økonomiske interesser

13

EU's husdyrsektor udgør 45 % af den samlede landbrugsaktivitet i EU. Den skaber et output på 168 milliarder euro om året og beskæftiger ca. fire millioner mennesker¹⁴. De tilknyttede sektorer (mælke- og kødforarbejdning, foder til husdyr) har en årlig omsætning på ca. 400 milliarder euro. Den konsekvente anvendelse af dyrevelfærdsstandarder har indvirkning på de lige konkurrencevilkår i disse sektorer.

14

Anvendelsen af visse dyrevelfærdsstandarder (f.eks. krav om et minimumsareal for kalve) påfører virksomhedslederne omkostninger. I 2010 anslog¹⁵ GD SANTE, at disse omkostninger udgjorde 2 % af landbrugsproduktionen, men konkluderede samtidig, at fordelene ved højere dyrevelfærdsstandarder er forbedret produktivitet, produktkvalitet og omdømme for landbrugerne.

15

Ifølge Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA)¹⁶ påvirkes fødevaresikkerheden indirekte af husdyrs velfærd, fordi dyrevelfærd, dyresundhed og fødevarebårne sygdomme er så tæt forbundne. Dårlig dyrevelfærd kan føre til større modtagelighed over for sygdomme og dermed højere dødelighed. Hvis der er fare for folkesundheden, godkender fødevaresikkerhedsinspektørerne ikke kødet til konsum, og det medfører økonomiske tab for både producenter og forarbejdningsvirksomheder.

16

Der er udbredt dokumentation¹⁷ for, at kødkvaliteten påvirkes af dyrevelfærden. God behandling af dyrene på bedriften, under transport og under håndtering inden slagtning er vigtig, fordi kødet fra stressede og sårede dyr kan være af dårligere kvalitet på grund af misfarvning og manglende mørhed.

17

Dyrevelfærd går imidlertid ikke altid hånd i hånd med virksomhedsledernes økonomiske interesser. I intensive produktionssystemer vil en højere belægningsgrad betyde en større fortjeneste, men samtidig bliver det sværere at opfylde dyrenes specifikke behov. Intensive systemer kan derfor føre til en afvigende opførsel, såsom fjerplukning og kannibalisme hos æglæggende høner, aggression og halebidning hos svin og aggression hos kalve. For at kontrollere denne uønskede adfærd er det almindelig praksis at foretage smertefulde fysiske ændringer på dyrene, navnlig næbtrimning, halekupering, kastration og klipning af tænder. EU-lovgivningen tager først og fremmest fat om disse problemer gennem krav om minimumsarealer og regler om fysiske ændringer (der kun tillader visse procedurer i ekstraordinære tilfælde, når der allerede er truffet andre foranstaltninger til at undgå den uønskede adfærd).

18

Transportoperatørernes økonomiske interesse påvirkes tilsvarende negativt ved at sænke belægningsprocenten og afbryde transporterne for at lade dyrene hvile. For driften af et slagteri er hastigheden af produktionskæden en afgørende faktor for produktiviteten, men det kan have negativ indflydelse på korrekt håndtering af dyrene inden slagtning og effektiviteten af bedøvelsesmetoderne. Der kan også være andre kommercielle grunde til ikke at følge god praksis ved slagtning (jf. eksemplet i tekstboks 1).

EU's strategi for dyrevelfærd

19

I 2010 konkluderede Kommissionen²⁰, at den eksisterende dyrevelfærdslovgivning generelt havde forbedret velfærden for de grupper af dyr, den omfattede. Men den konstaterede samtidig, at gennemførelsen varierede i EU, hvilket hindrede fremskridt mod ensartede høje standarder. På grundlag af en henstilling²¹ fra Europa-Parlamentet lancerede Kommissionen i 2012 EU-strategien for dyrebeskyttelse og dyrevelfærd for 2012-2015²², der opstillede følgende mål:

1. at overveje, om der kan indføres en forenklet lovgivningsmæssig EU-ramme med dyrevelfærdsprincipper for alle dyr, der holdes i forbindelse med en økonomisk aktivitet
2. at støtte medlemsstaterne og iværksætte tiltag til forbedring af overholdelse
3. at optimere synergier med den fælles landbrugspolitik, særlig gennem krydsoverensstemmelse og udvikling af landdistrikterne
4. at støtte internationalt samarbejde
5. at give relevante oplysninger til forbrugerne og offentligheden
6. at undersøge opdrættede fisks velfærd.

Strategien indeholdt også en liste over 20 tiltag, som Kommissionen havde til hensigt at gennemføre i 2015, og som var koncentreret om offentliggørelse af rapporter, undersøgelser og retningslinjer (jf. bilag I).

Revisionens omfang og revisionsmetoden

20

Et af Den Europæiske Revisionsrets strategiske mål er at undersøge resultaterne på områder, hvor EU's indsats har betydning for borgerne. Målet med denne revision, der er den første, Revisionsretten har foretaget inden for dette område, var at vurdere Kommissionens og medlemsstaternes tiltag til at forbedre husdyrs velfærd efter lanceringen af EU-strategien for dyrevelfærd for 2012-2015. Vi havde fokus på to af EU-strategiens centrale mål, som vi mente havde en direkte indvirkning på dyrevelfærden: at forbedre overholdelsen af dyrevelfærdslovgivningen samt at optimere synergier med den fælles landbrugspolitik gennem krydsoverensstemmelse og udvikling af landdistrikterne (mål ii) og iii) angivet i punkt 19).

21

Hensigten med vores revision var at besvare følgende revisionsspørgsmål:

Har Kommissionens og medlemsstaternes tiltag bidraget effektivt til at opfylde EU's målsætninger for dyrevelfærd?

22

Vi undersøgte, hvorvidt:

1. Kommissionens strategi var blevet gennemført og havde leveret de ønskede resultater
2. Kommissionens vejlednings- og håndhævelsesforanstaltninger havde ført til en bedre anvendelse af EU-standarder inden for vigtige risikoområder
3. de medlemsstater, vi besøgte, forvaltede centrale aspekter af deres kontrolordninger effektivt
4. krydsoverensstemmelse var et effektivt værktøj til at integrere dyrevelfærdskrav i den fælles landbrugspolitik, og foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne motiverede til at opfylde højere dyrevelfærdsstandarder på en omkostningseffektiv måde.

23

For så vidt angår litra a) og b) undersøgte vi den foreliggende dokumentation for at se resultaterne af de tiltag, Kommissionen har iværksat til gennemførelse af dyrevelfærdsstrategien. For så vidt angår litra c) og d) foretog vi en direkte vurdering af medlemsstaternes ordninger og procedurer til håndtering af visse centrale risici.

24

Vi udførte vores revisionsarbejde fra september 2017 til juni 2018 og dækkede perioden fra 2012 til begyndelsen af 2018. For så vidt angår foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne undersøgte vi den aktuelle programmeringsperiode, der startede i 2014. Revisionens tidsramme giver os mulighed for at undersøge gennemførelsen af dyrevelfærdsstrategien for 2012-2015 på et tidspunkt, hvor den fælles landbrugspolitik efter 2020 er under drøftelse.

25

Vi udvalgte en stikprøve på fem medlemsstater på grundlag af husdyrsektorens størrelse og svagheder i overholdelsen af dyrevelfærdsstandarder, der allerede var identificeret af Kommissionen (GD SANTE)²³: Tyskland, Frankrig, Italien, Polen og Rumænien. I Tyskland og Italien valgte vi Nordrhein-Westfalen og Sardinien for at undersøge den regionale gennemførelse af dyrevelfærdsforanstaltningen og anvendelsen af reglerne om offentlig kontrol. De valgte medlemsstater udgjorde til sammen over 50 % af EU's kødmarked, og de valgte programmer for udvikling af landdistrikter omfatter ca. 40 % af de planlagte udgifter til dyrevelfærd.

26

Under vores revisionsbesøg i medlemsstaterne afholdt vi møder med de myndigheder, der var ansvarlige for den offentlige kontrol, for krydsoverensstemmelseskontrollen og for gennemførelsen af programmerne for udvikling af landdistrikterne. For at få en bedre forståelse af ordningerne observerede vi den offentlige dyrevelfærdskontrol af bedrifter, transport og slagtning samt kontrol på stedet vedrørende krydsoverensstemmelse og udvikling af landdistrikterne.

27

Hos Kommissionen besøgte vi Generaldirektoratet for Sundhed og Fødevaresikkerhed (GD SANTE) og Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter (GD AGRI). Desuden nedsatte vi et ekspertpanel for at få uafhængig rådgivning om dyrevelfærdsspørgsmål.

Bemærkninger

Kommissionen har vedtaget den anden EU-strategi for dyrevelfærd, men har ikke vurderet dens virkning

28

Kommissionen afsluttede det sidste tiltag i sin dyrevelfærdsstrategi for 2012-2015 i april 2018, mere end tre år efter at strategien skulle være afsluttet (jf. bilag I). Strategien identificerer ikke en eksplicit forbindelse mellem listen over tiltag, der var planlagt for perioden 2012-2015, og de generelle målsætninger, der var fastsat (jf. punkt 19). For så vidt angår to af strategiens målsætninger har Kommissionen ikke gennemgået de lovgivningsmæssige rammer eller truffet foranstaltninger til at optimere synergier med den fælles landbrugspolitik.

29

Nogle af Kommissionens planlagte tiltag blev forsinket med op til fem år (f.eks. EU-retningslinjerne om beskyttelse af dyr under transport). Retningslinjerne om svins velfærd og om beskyttelse af dyr ved slagtning blev også forsinket på grund af langvarige drøftelser med interessenter. De fleste rapporter var baseret på eksterne undersøgelser, der nogle gange blev forsinket, fordi der manglede personale hos Kommissionen til at administrere udbudsproceduren og revidere udkastets indhold. Ifølge Kommissionen var visse håndhævelsesaktiviteter (herunder i nogle tilfælde traktatbrudssager ved Domstolen) vedrørende direktivet om æglæggende høner (forbud mod traditionelle bure) og svinedirektivet (flokopstaldning af søer) tidskrævende på grund af det høje antal medlemsstater, som var involveret heri.

30

Kommissionen fornyede ikke strategien for 2012-2015. Den søgte dog fortsat at fremme dialog med interessenter via EU's dyrevelfærdsplatform (oprettet i 2017) og etablerede det første EU-referencecenter for dyrevelfærd²⁴ for at kunne yde medlemsstaterne teknisk bistand på svinevelfærdsområdet. EU's dyrevelfærdsplatform har især fokus på bedre anvendelse af EU's regler om dyrevelfærd, udvikling og brug af frivillige dyrevelfærdsforpligtelser og fremme af EU's dyrevelfærdsstandarder på globalt plan. Platformen nedsatte to undergrupper, der arbejder for at opnå konkrete resultater inden for dyretransport og svinevelfærd.

31

Der findes ingen udgangsindikatorer eller målindikatorer til at måle, i hvor høj grad strategiens målsætninger er blevet opfyldt, og Kommissionen havde endnu ikke evalueret resultaterne af sine tiltag, hvilket Europa-Parlamentet havde anmodet den om²⁵.

32

Visse rapporter og undersøgelser udarbejdet på Kommissionens initiativ indeholder nyttige oplysninger om overholdelse (jf. punkt 34 og 35). GD SANTE's revisionsdirektorat udfører revisioner og rapporterer om bestemte dyrevelfærdsproblemer i udvalgte medlemsstater. Disse revisioner forsøger dog ikke at vurdere, hvor vellykkede Kommissionens strategiske tiltag har været.

33

Medlemsstaterne indsender årligt rapporter til Kommissionen om resultaterne af den offentlige kontrol, de foretager i henhold til EU-lovgivningen for dyrevelfærd på bedrifter²⁶ og under transport. Kommissionen har anerkendt, at de indberettede oplysninger ikke er fuldstændige, sammenhængende, pålidelige eller tilstrækkeligt detaljerede til at kunne drage konklusioner om overholdelse på EU-niveau²⁷. Kommissionen meddelte os, at den arbejder på at forbedre kvaliteten og sammenhængen af de oplysninger, der rapporteres under den nye forordning om offentlig kontrol²⁸.

Kommissionen og medlemsstaterne meldte om betydelige fremskridt med at anvende EU-standarderne

34

Der er gjort gode fremskridt inden for dyrevelfærd på nogle af de områder, der er omfattet af strategien. I 2016²⁹ meddelte Kommissionen, at der var sket forbedringer med hensyn til antallet af husdyrbrug, som overholder direktivet om beskyttelse af husdyr. Den konkluderede, at forbuddet mod ikkestimulusberigede bure til æglæggende høner (2012) og individuelle båse til søer (2013) var blevet gennemført effektivt af medlemsstaterne. En rapport fra Kommissionen fra 2018³⁰ viste, at velfærden for slagtekyllinger i nogle medlemsstater var blevet forbedret, efter at disse havde gennemført direktivet om slagtekyllinger (2007). Kommissionen har også fundet eksempler på god praksis inden for transport af uegnede dyr, slagtning, velfærd for malkekøer og kommerciel kaninavl.

35

Rapporter fra Kommissionen påviste imidlertid, at der fortsat var problemer med dyrevelfærden inden for de områder, der er omfattet af strategien:

• på bedriften: halekupering af grise³¹, sygdomme med betydning for malkekvægs velfærd³², vurdering af tekniske krav i form af f.eks. ventilation for slagtekyllinger³³
• under transport: overholdelse af reglerne om langdistancetransport af levende dyr (selv om Kommissionens seneste revisioner viste tegn på forbedringer på dette område)³⁴ og transport af uegnede dyr³⁵ (hvilket er forbudt ved lov)
• ved slagtning: forskellige procedurer for undtagelse fra kravet om bedøvelse af dyr inden slagtning, utilstrækkelige bedøvelsesmetoder (særligt bedøvelse af fjerkræ i vandbad)³⁶
• ved medlemsstaternes offentlige kontrol: kvantitet og kvalitet af kontrolbesøg, effektivitet af håndhævelsesforanstaltninger³⁷.

36

Kommissionen håndterede disse problemer ved hjælp af vejledning og håndhævelse. Kommissionens omfattende vejledningsaktiviteter består bl.a. i udarbejdelse og oversættelse af retningslinjer, gennemførelse af undersøgelsesbesøg og afholdelse af uddannelsesarrangementer for medlemsstaternes inspektører og virksomhedsledere. Siden 2012 har Kommissionen afholdt 34 uddannelsesarrangementer om dyrevelfærd gennem programmet “Bedre uddannelse - større fødevaresikkerhed” (med over 1 700 deltagere), og dens e-læringsmoduler er blevet fulgt af 6 000 mennesker. Tekstboks 2 indeholder et eksempel på Kommissionens samarbejde med medlemsstaternes repræsentanter og interesseorganisationer om udarbejdelse af retningslinjer for dyrevelfærd under transport og ved slagtning samt for svins velfærd.

37

Myndighederne i de medlemsstater, vi besøgte, fandt vejledningen og uddannelsen meget nyttig, og formidlede den viden, de havde fået, til deres officielle inspektører og virksomhedsledere. Nogle af myndighederne gav udtryk for, at de savnede flere værktøjer og retningslinjer på deres eget sprog, så de kunne formidle deres viden endnu bredere.

38

Kommissionen overvåger anvendelsen, gennemførelsen og håndhævelsen af EU's dyrevelfærdslovgivning i medlemsstaterne ved at foretage revisionsbesøg, fremsætte henstillinger, hvor det er nødvendigt, og følge op på medlemsstaternes handlingsplaner, og den kan træffe foranstaltninger mod medlemsstater, som ikke opfylder deres forpligtelser i medfør af den relevante lovgivning, herunder om nødvendigt indlede traktatbrudssager.

39

Kommissionen har siden 2012 indledt en lang række traktatbrudssager mod 18 medlemsstater, primært vedrørende opstaldning af søer og forbuddet mod traditionelle bure til æglæggende høner³⁸. Ifølge Kommissionen lykkedes det med disse sager at opnå overensstemmelse med reglerne. Kommissionen benyttede også ordningen “EU Pilot”, der muliggør en uformel dialog med medlemsstaternes myndigheder om spørgsmål i forbindelse med korrekt anvendelse af EU-lovgivningen. Siden 2012 har Kommissionen indledt 18 EU Pilot-sager vedrørende direktiverne om æglæggende høner og svin og 5 EU Pilot-sager inden for andre områder (primært vedrørende beskyttelse af dyr under transport).

40

For at vurdere, hvor hurtigt medlemsstaterne reagerede på Kommissionens henstillinger, gennemgik vi for de fem medlemsstater, vi besøgte, Kommissionens revisionsrapporter om dyrevelfærd fra 2012 til 2015³⁹ de tilhørende handlingsplaner og deres opfølgning. Vi konstaterede, at disse medlemsstater havde fulgt næsten halvdelen af Kommissionens henstillinger på to år eller mindre.

Medlemsstaterne var længe om at efterkomme visse henstillinger, og der er fortsat uløste punkter

Forsinkelser i gennemførelsen af henstillinger

41

På trods af Kommissionens vejlednings- og håndhævelsesforanstaltninger var de medlemsstater, vi besøgte, langsomme til at adressere et begrænset antal punkter (jf. eksemplerne i tekstboks 3). Disse punkter drejede sig især om deres procedurer for offentlig kontrol, kvalifikationerne hos de operatører, der arbejder med slagtning, håndhævelsen af lovkravene om bedøvelse før slagtning, rutinemæssig halekupering af grise, og hensigtsmæssigheden af sanktionerne for manglende overholdelse. Det betyder, at der fortsat er nogle væsentlige forskelle mellem de dyrevelfærdsstandarder, der er fastsat i EU-lovgivningen, og den faktiske virkelighed.

42

Kommissionen følger op på sine henstillinger på basis af bevis leveret af medlemsstaterne på, at de har truffet foranstaltninger til at afhjælpe de identificerede svagheder, og kontrollerer normalt ikke på stedet, om disse foranstaltninger faktisk er gennemført, og om de er effektive. Vi fandt en række tilfælde, hvor Kommissionen havde afsluttet sine revisionshenstillinger, men medlemsstaterne ikke havde adresseret alle forhold på effektiv vis⁴¹.

Utilstrækkelige oplysninger om, hvorvidt medlemsstaterne har løst de problemer, Kommissionen har konstateret vedrørende brugen af undtagelsen for slagtning uden bedøvelse

43

EU-lovgivningen om beskyttelse af dyr på aflivningstidspunktet på slagterier⁴², der har været gældende siden 2013, sigter mod at minimere dyrs smerte og lidelse ved at bruge godkendte bedøvelsesmetoder. Lovgivningen indeholder en undtagelse fra kravet om bedøvelse, der allerede indgik i den forrige lovgivning fra 1993, for dyr, der slagtes ved særlige metoder, som er foreskrevet af religiøse ritualer⁴³, forudsat at slagtningen finder sted på et slagteri. EU-lovgivningens betragtning⁴⁴ understreger religionsfrihed som fastsat i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og vigtigheden af at give hver medlemsstat en vis grad af subsidiaritet. Lovgivningen beskriver ikke, hvordan denne undtagelse skal gennemføres i praksis, eller eventuelle krav til indberetning om brugen af undtagelsen. Ikke alle medlemsstater indsamler oplysninger om brugen af undtagelsen.

44

I Kommissionens vurdering fra 2010 af EU's dyrevelfærdspolitik og i konsekvensanalysen til dyrevelfærdsstrategien for 2012-2015⁴⁵ blev det konstateret, at visse slagterier i alt for stort omfang brugte undtagelsen fra kravet om bedøvelse til at strømline deres produktionsproces.

45

I 2015 konstaterede Kommissionen efter 13 kontrolbesøg⁴⁶, at der var stor forskel på den måde, medlemsstaterne administrerede undtagelsen for slagtning uden bedøvelse på. Dyrevelfærdsresultaterne var bedre på de steder, hvor slagteproceduren var underlagt målrettet kontrol. Efter disse besøg forsøgte Kommissionen at indsamle oplysninger fra medlemsstaterne om brugen af undtagelsen. De modtagne data var imidlertid for utilstrækkelige til, at der kunne drages nogen konklusioner på EU-plan. Bortset fra denne indsamling af data og udarbejdelsen af en undersøgelse af muligheden for, at forbrugerne gives den relevante information om bedøvelse af dyr⁴⁷, tog Kommissionen ingen særlige skridt til at løse det problem, der var konstateret med den omfattende brug af undtagelsen. Vores arbejde viste, at kun én ud af de fem besøgte medlemsstater ikke havde nogen særlige procedurer til kontrol af begrundelsen for at anvende undtagelsen. Det bekræftede Kommissionens konklusioner vedrørende tilgængeligheden af data om brugen af undtagelsen (jf. tabel 1).

Tabel 1

Procedurer for indrømmelse af undtagelsen for slagtning uden bedøvelse og tilgængelige data i de besøgte medlemsstater⁴⁸

Medlemsstat	Der er en særlig procedure til kontrol af begrundelsen for at anvende undtagelsen	Tilgængelighed af oplysninger om omfanget af slagtning uden bedøvelse
Tyskland	✔	Ja
Frankrig	✔	Begrænset - kun for kvæg og får, baseret på operatørers skøn
Italien	✔	Begrænset - kun antallet af slagterier med tilladelse til at foretage slagtning uden bedøvelse
Polen	✘	Begrænset - der findes visse skøn for kvæg og fjerkræ, ikke valideret af de kompetente myndigheder
Rumænien	✔	Ja

Kilde: Revisionsretten, baseret på dokumentation indsamlet fra medlemsstater.

46

I november 2017 offentliggjorde Kommissionen en omfattende vejledning om beskyttelse af dyr på aflivningstidspunktet, herunder bedste praksis for brugen af undtagelsen, med fokus på de tekniske aspekter af proceduren.

Medlemsstaternes forvaltning af deres ordninger for offentlig kontrol sikrer generelt ensartethed, men der er svagheder i kontrol- og auditordningerne

47

Kvaliteten af medlemsstaternes kontrolbesøg på bedriften, under transport og på slagteriet har direkte indvirkning på, i hvor høj grad reglerne overholdes. Vi har analyseret denne kontrols konsekvens og målretning, og hvordan den er blevet revideret af medlemsstaternes myndigheder.

Medlemsstaterne har generelt indført ordninger til at sikre, at kontrollen sker konsekvent

48

Dyrevelfærdsstandarderne håndhæves af embedsdyrlæger, der er ansat i statslige organisationer. Hvis kontrollen skal være effektiv, kræver det, at den bliver udført konsekvent og uafhængigt.

49

De fleste af de medlemsstater, vi besøgte, havde indført procedurer til at sikre, at inspektørernes arbejde var konsekvent⁴⁹.

50

Vi konstaterede, at embedsdyrlægerne i alle de besøgte medlemsstater var underlagt de generelle regler om integritet for embedsmænd, der krævede, at de var fri for interessekonflikter. Vi fandt gode praksis i Frankrig og Italien (Sardinien), hvor der blev anvendt yderligere, specifikke procedurer for at undgå interessekonflikter hos de officielle inspektører (jf. tekstboks 4).

Utilstrækkeligt bevis for, at medlemsstaterne planlægger offentlig kontrol på grundlag af en risikovurdering

51

Medlemsstaternes ordninger for offentlig kontrol omfatter andre områder foruden dyrevelfærd, især overholdelse af regler om fødevare- og foderstofsikkerhed, hygiejne, kontrol med og udryddelse af dyresygdomme og brug af pesticider. Eftersom alle disse områder konkurrerer om ressourcer, hjælper de risikobaserede kontroller til at målrette kontrollen mod dyrevelfærdsproblemer og dermed anvende de begrænsede kontrolressourcer på en mere effektiv og produktiv måde. Udførelse af risikobaserede inspektioner er et retskrav i EU⁵⁰.

52

Medlemsstaterne har generelt fastsat klare regler, der kræver, at dyrevelfærdskontrol på bedriften er risikobaseret. Vi fandt eksempler på gode praksis i forbindelse med identificeringen af risikofaktorer i alle de besøgte medlemsstater. Frankrig kræver f.eks. af sine inspektører, at de skal planlægge deres kontrolbesøg på bedriften ud fra oplysninger om operatørernes historik, modtagne klager, brug af forebyggende foranstaltninger, data fra slagterier (om lastetæthed, transport af uegnede dyr) samt data om dødelighed eller andre indikatorer, såsom mælkekvalitet eller kælvningshyppighed.

53

Tre ud af de fem besøgte medlemsstater (Tyskland (Nordrhein-Westfalen), Polen og Rumænien) kunne dog ikke dokumentere, hvordan de konstaterede risikofaktorer blev anvendt i praksis til udvælgelse af operatører til kontrol.

54

Desuden blev visse bedrifter i to medlemsstater ikke medtaget i den offentlige kontrol, selv om de udgjorde en stor andel af husdyrsektoren (jf. tekstboks 5). Selv om det i lyset af de begrænsede tilsynsressourcer er fornuftigt at prioritere kontrol af større bedrifter, tog myndighederne ikke tilstrækkelig hensyn til risikoen for, at den manglende overholdelse på mindre bedrifter kan stige, hvis de slet ikke omfattes af tilsyn.

55

Med hensyn til transport af levende dyr havde Frankrig som den eneste af de medlemsstater, vi besøgte, identificeret en række risikoområder, som vejkontrollen skal rettes mod. Der forelå dog ingen oplysninger, som viste, at dette blev gennemført i praksis.

56

TRACES (EU's onlineplatform til overvågning af grænseoverskridende langdistancetransport af dyr inden for EU) indeholder oplysninger og rapporteringsværktøjer, som myndighederne kunne bruge til at målrette kontrollen af dyretransporter. Ved møder med repræsentanter fra medlemsstater har Kommissionen været fortaler for brugen af interaktive søgeværktøjer. Vi har dog konstateret, at de myndigheder i medlemsstaterne, der er ansvarlige for at foretage kontrol af dyretransporter, kun sjældent benyttede sig af oplysninger fra TRACES til at målrette kontrollen, til dels på grund af visse begrænsninger i brugeradgangen⁵¹.

57

Medlemsstaternes myndigheder uddelegerer som regel ansvaret for at foretage risikovurderingen med henblik på kontrol af bedrifter og transporter til lokale myndigheder. Ingen af de besøgte medlemsstater havde indført ordninger til at kontrollere, om der forelå lokale risikovurderinger, om de var af en tilfredsstillende kvalitet, og om de blev anvendt.

58

Dyrevelfærdskontrollen på slagterier omfattede generelt næsten alle operatører i de medlemsstater, vi besøgte, enten i form af obligatoriske kontrolbesøg eller som led i den vagthavende embedsdyrlæges daglige aktiviteter.

Oplysninger fra audit og klager kunne udnyttes bedre

59

EU-forordningen om offentlig kontrol⁵² pålægger medlemsstaterne at foretage audit af deres ordninger til offentlig kontrol vedrørende foderstof- eller fødevarelovgivningen og dyresundhed og dyrevelfærd og Kommissionens beslutning 2006/677/EF fastlægger retningslinjer med anbefaling om, at sådanne audit udføres mindst hvert femte år⁵³. Vi konstaterede i de besøgte lande, at den pågældende myndigheds interne revisionsafdeling (og, for Polens vedkommende, også det øverste revisionskontor) udpegede forbedringsområder i tilrettelæggelsen af den offentlige kontrol og fulgte op på resultaterne af den udførte audit. Polen sikrede sig imidlertid ikke, at der blev udført audit vedrørende dyrevelfærd mindst hvert femte år. Desuden sikrede Tyskland (Nordrhein-Westfalen) og Rumænien sig ikke, at der blev fulgt rettidigt op på henstillingerne fra denne audit.

60

Kommissionen kontrollerer, hvordan medlemsstaterne udfører audit af deres offentlige kontrolordninger, og har konstateret⁵⁴, at det er en udfordring for medlemsstaterne at udføre audit af alle de områder, der er underlagt offentlig kontrol, inden for en rimelig tidsramme og at følge op på resultaterne af denne audit.

61

Myndighederne kan bruge de klager og anmodninger om undersøgelser, de får tilsendt af dyrevelfærdsorganisationer, borgere eller andre interessenter, til at identificere centrale områder, der giver anledning til bekymring. Behandlingen af disse klager er udelukkende medlemsstaternes ansvar.

62

Vi konstaterede, at de besøgte medlemsstater håndterede klager fra sag til sag, og to af dem (Polen og Rumænien) havde indført procedurer herfor, herunder tidsfrister for behandling af klager. Ingen af medlemsstaterne havde oprettet et centralt register over klager, der kunne give et overblik over, hvilke områder der primært var problemer med inden for dyrevelfærd, og støtte den videre beslutningstagning.

63

Foruden sine kontrolaktiviteter, der er nævnt i punkt 34 og 36, har Kommissionen udpeget andre, lignende problemer (jf. punkt 53, 55 og 57).

Medlemsstaterne gør begrænset brug af den fælles landbrugspolitiks værktøjer til at adressere målsætningerne for dyrevelfærd

64

Størstedelen af husdyravlerne modtager betalinger under den fælles landbrugspolitik (jf. punkt 9), hvilket involverer krydsoverensstemmelseskrav, som dækker visse dyrevelfærdsforhold (jf. punkt 8). Kommissionens strategi for 2012-2015 anerkender et behov for at styrke synergier mellem dyrevelfærd og den fælles landbrugspolitiks værktøjer, især gennem krydsoverensstemmelse og udvikling af landdistrikterne. Vi har undersøgt, hvordan de besøgte medlemsstater brugte disse to mekanismer på dyrevelfærdsområdet.

Begrænset udveksling af resultater mellem den offentlige kontrol og krydsoverensstemmelseskontrollen i medlemsstaterne og svagheder ved anvendelsen af sanktioner

EU-lovgivningen skaber grundlag for koordinering mellem krydsoverensstemmelseskontrollen og den offentlige kontrol

65

Både den offentlige kontrol og krydsoverensstemmelseskontrollen kræver, at der planlægges og udføres besøg, at der foretages kontrol af overholdelsen af dyrevelfærdslovgivningen, og at der træffes beslutning om, hvordan tilfælde af manglende overholdelse bedst håndteres. Det er op til medlemsstaterne at fastlægge omfanget af integration mellem den offentlige kontrol og krydsoverensstemmelseskontrollen inden for grænserne af EU's lovkrav.

66

I den delegerede forordning om krydsoverensstemmelse angives det, at en manglende overholdelse skal anses for at være “fastslået”, hvis kontrolmyndighederne eller betalingsorganet er blevet gjort bekendt hermed⁵⁵. I mange medlemsstater har betalingsorganet uddelegeret ansvaret for krydsoverensstemmelseskontrol til kontrolmyndigheden for offentlig kontrol. Det betyder, at tilfælde af manglende overholdelse, der konstateres under offentlige kontrolbesøg hos støttemodtagere, bør vurderes i forhold til krydsoverensstemmelse. Det kræver en ordning eller procedure, der sikrer udveksling af relevante oplysninger mellem de pågældende myndigheder⁵⁶.

67

Kommissionen gav vejledning om anvendelsen af de forskriftsmæssige krav om krydsoverensstemmelseskontrol⁵⁷. Vejledningen angiver, at medlemsstaterne kan bruge resultatet af deres offentlige kontrol til at nå minimumskontrolprocenten under krydsoverensstemmelse⁵⁸. God koordinering mellem de to kontrolordninger gør, at der kan opnås stordriftsfordele og undgås overlapninger, og samtidig giver det mulighed for bedre at opdage tilfælde af manglende overholdelse. En konsekvent tilgang til dyrevelfærdskontrol skaber desuden større klarhed for landbrugerne og giver større incitament til at overholde de gældende standarder.

Medlemsstaterne har ikke benyttet sig nok af denne mulighed for at forbedre deres kontrolordninger, selv om der sås eksempler på gode praksis

68

Alle de medlemsstater, vi besøgte, havde taget skridt til at koordinere deres ordninger vedrørende offentlig kontrol og krydsoverensstemmelse. Vi fandt gode eksempler på koordinering i Tyskland (Nordrhein-Westfalen), Frankrig og Italien (Sardinien) (jf. tekstboks 6).

69

I Rumænien var der formelle ordninger, som skulle sikre, at tilfælde af manglende overholdelse, der blev konstateret under den offentlige kontrol, blev indberettet til de myndigheder, der var ansvarlige for anvendelse af krydsoverensstemmelsessanktioner, men dette var ikke sket i praksis på tidspunktet for vores revision. I Polen var der ikke en sådan formel ordning.

70

Når Kommissionen udfører revisioner af medlemsstaternes krydsoverensstemmelseskontrol, gennemgår den også deres procedurer for udveksling af oplysninger. Kommissionen kontrollerer dog ikke, hvorvidt resultaterne af den offentlige dyrevelfærdskontrol, som udføres hos støttemodtagere under den fælles landbrugspolitik af det samme kompetente kontrolorgan som i forbindelse med krydsoverensstemmelse, i praksis indberettes til den myndighed, som er ansvarlig for at pålægge administrative sanktioner under krydsoverensstemmelsesordningen.

Krydsoverensstemmelseskontrol omfatter generelt de relevante dyrevelfærdskrav

71

Vi konstaterede, at medlemsstaternes krydsoverensstemmelseskontrol generelt dækkede alle relevante krav til dyrevelfærd⁵⁹. I tre af de fem besøgte medlemsstater (Frankrig, Polen⁶⁰ og Rumænien) var der dog nogle undtagelser. Eksempelvis kontrollerede inspektørerne i Rumænien ikke renligheden af stald- og liggeområder til kalve og svin, jernindholdet i kalves kost og miljøparametre som støvniveau, gaskoncentrationer og temperatur.

72

Kommissionens revisioner kontrollerer, hvorvidt medlemsstaternes krydsoverensstemmelsestjeklister omfatter alle relevante dyrevelfærdskrav, og i de seneste revisioner blev der fundet udeladelser i Estland, Spanien, Østrig, Portugal og Finland. Nogle af disse fund har udløst finansielle korrektioner⁶¹.

Nogle medlemsstater sikrede sig ikke, at sanktionerne vedrørende krydsoverensstemmelse står i et rimeligt forhold til alvoren af de konstaterede tilfælde af manglende overholdelse

73

Hvis nedsættelsen af krydsoverensstemmelsesbetalingen skal have en afskrækkende effekt, kræver det, at den står i et rimeligt forhold til, hvor alvorlig og omfattende den konstaterede manglende overholdelse er, hvor længe den varer, og hvor hyppigt den forekommer⁶². I vores seneste særberetning⁶³ om effektiviteten af krydsoverensstemmelsesordningen konstaterede vi, at der var store forskelle på, hvordan medlemsstaterne kategoriserede alvoren af en overtrædelse.

74

Vi konstaterede, at Tyskland (Nordrhein-Westfalen), Frankrig og Italien (Sardinien) havde klare regler for forholdsmæssige betalingsnedsættelser. Den hyppigst brugte nedsættelsesprocent var 3 %⁶⁴, bortset fra i Italien, hvor over 70 % af tilfældene af manglende overholdelse resulterede i advarsler uden nogen administrativ sanktion. I Rumænien ansås en bedrift, hvor inspektørerne konstaterede, at op til 30 % af tjeklistens relevante punkter ikke var opfyldt, for at være i fuld overensstemmelse. Denne lempelige definition blev afspejlet i det ekstremt lave antal indberettede overtrædelser, hvor kun 3 ud af ca. 13 500 kontrollerede bedrifter var blevet pålagt en administrativ sanktion i 2016 (jf. bilag IV, der også viser, at kontrolprocenterne og procentsatsen for manglende overholdelse varierede betydeligt). Krydsoverensstemmelseskravene til dyrevelfærd har været gældende i Rumænien siden 2016 for at give tid til en tilpasningsperiode efter tiltrædelsen i 2007.

75

I Polen var betalingsnedsættelsen baseret på et pointsystem, der tildelte point til hver overtrædelse af dyrevelfærdsbestemmelserne i en bestemt retsakt. Når betalingsnedsættelsens procentsats skulle fastsættes, blev kun den bestemmelse, der havde fået flest point, taget i betragtning. Dette betyder, at betalingsnedsættelsen fastsættes under hensyntagen til alvoren af en specifik manglende overholdelse i betragtning, men ikke er knyttet til antallet af identificerede manglende overholdelser.

76

Nogle af Kommissionens nylige revisioner⁶⁵ har konkluderet, at sanktionsordningen er for lempelig vedrørende krydsoverensstemmelse generelt og navnlig vedrørende dyrevelfærdskrav, fordi den ikke sikrer, at sanktionerne står i et rimeligt forhold til alvoren af de manglende overholdelser. Kommissionen har givet nogle generelle præciseringer om dette som svar på spørgsmål fra medlemsstaterne, og i maj 2018 afholdt den et ekspertgruppemøde, hvor medlemsstaterne udvekslede gode praksis for krydsoverensstemmelseskontrol på dyrevelfærdsområdet. Kommissionens vejledningsdokumenter vedrørende krydsoverensstemmelse behandler imidlertid ikke dette emne.

Udvikling af landdistrikterne: Få incitamenter til at forbedre dyrevelfærden og ingen garanti for omkostningseffektivitet

77

Støtten til udvikling af landdistrikterne giver også midler til dyrevelfærdsmål. Kommissionens dyrevelfærdsstrategi for 2012-2015 indeholdt en målsætning om at optimere synergierne med landdistriktsstøtte til dyrevelfærd. For at opnå størst mulig omkostningseffektivitet bør medlemsstaterne fokusere på de tiltag, der potentielt kan bidrage mest til dyrevelfærden pr. omkostningsenhed.

Midlerne til udvikling af landdistrikter anvendes ikke i vid udstrækning til at fremme dyrevelfærd

78

I indeværende programmeringsperiode, 2014-2020, omfatter 35 af de 118 programmer for udvikling af landdistrikterne den særlige foranstaltning (“foranstaltning 14“) til støtte af dyrevelfærd (jf. punkt 12). 13 af disse er fra regioner i Italien.

79

Lovgivningen om udvikling af landdistrikter refererer til dyrevelfærd under prioriteten “fremme af fødevarekædens organisation, herunder behandling og afsætning af landbrugsprodukter, dyrevelfærd og risikostyring i landbruget“⁶⁶. Denne prioritet har to fokusområder⁶⁷, men disse refererer ikke til dyrevelfærd.

80

Ti medlemsstater har ikke brugt foranstaltning 14 i deres programmer for udvikling af landdistrikterne. To af de medlemsstater, vi besøgte (Frankrig og Polen), brugte ikke denne foranstaltning, fordi de vurderede, at de grundlæggende lovkrav vedrørende dyrevelfærd var tilstrækkelige. Derudover vurderede de polske myndigheder, at foranstaltningen kunne have en negativ indvirkning på landbrugernes konkurrenceevne. I Frankrig stod dette valg i kontrast til den nationale strategi om dyrevelfærd, der blev lanceret i 2016, og som indeholdt en målsætning om at tiltrække støtte til udvikling af landdistrikterne for at hjælpe landbrugerne med at forbedre dyrevelfærden. Den franske strategi blev lanceret efter godkendelsen af programmerne for udvikling af landdistrikter, og Frankrig ajourførte ikke programmerne med henblik på at afspejle sit engagement.

81

Flere andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne (særligt støtte til investeringer i bedrifter, kvalitetsordninger eller økologisk landbrug) kan potentielt bidrage til at højne dyrevelfærdsstandarder. I to af de besøgte medlemsstater fandt vi eksempler på sådanne foranstaltninger, der var målrettet mod dyrevelfærd (jf. tekstboks 7).

“Dyrevelfærdsforanstaltningen“: Gode eksempler på tiltag, der er til dyrenes fordel, men ikke garanterer omkostningseffektivitet

82

Vi har revideret medlemsstaternes ordninger for at fastslå, om den særlige dyrevelfærdsforanstaltning (foranstaltning 14) er omkostningseffektiv. Vi har undersøgt, om støtten belønner landbrugere for at foretage faktiske forbedringer af dyrevelfærden, der er mere vidtgående end mindstekravene, i forhold til de påløbne meromkostninger og tabt indtjening, og om der er tilstrækkelige relevante overvågningsoplysninger.

Højere standarder end mindstekravene

83

Medlemsstaternes myndigheder definerede de forbedrede dyrevelfærdsbetingelser, der kræves for at modtage støtte i henhold til foranstaltning 14, f.eks. sommergræs for kvæg, mere plads til dyr på bedriften og under transport samt forbedrede staldforhold.

84

I Tyskland (Nordrhein-Westfalen) og i Rumænien er halekupering som i de fleste andre lande rutine i intensivt svineopdræt, selv om det er forbudt ifølge lovgivningen. Under vores besøg i disse to medlemsstater så vi, at svin på bedrifter, der modtog støtte i henhold til foranstaltning 14, blev halekuperet og ikke havde adgang til tilstrækkeligt beskæftigelses- og rodemateriale, som lovgivningen kræver⁶⁸(jf. figur 5).

85

Veterinære eksperter⁶⁹ er enige om, at en enkelt parameters betydning for velfærden er begrænset, hvis den ikke kombineres med andre parametre for husdyrhold. Det betyder, at en forøgelse på 10 eller 20 % af den plads, svin har til rådighed, måske ikke har en særlig stor indvirkning på deres velfærd, hvis de ikke har adgang til beskæftigelses- og rodemateriale.

86

GD AGRI hører GD SANTE, før det godkender medlemsstaternes programmer for udvikling af landdistrikter. Trods dette benyttede Kommissionen ikke oplysningerne om de områder med udbredt manglende overholdelse, som GD SANTE havde identificeret (navnlig den rutinemæssige halekupering af svin og adgang til beskæftigelses- og rodemateriale, hvor kun Finland og Sverige opfyldte kravene), til at stille spørgsmål ved medlemsstaternes brug af foranstaltningen på disse områder.

Mindskning af risikoen for dødvægt

87

Dødvægt beskriver en situation, hvor en støttet aktivitet også uden støtte ville være blevet gennemført helt eller delvis. Der er risiko for, at en støttemodtager ville have gennemført kravene i foranstaltning 14 også uden støtten til udvikling af landdistrikterne, f.eks. fordi foranstaltningen afspejler gængs landbrugspraksis, eller fordi støttemodtageren allerede havde deltaget i en privat kvalitetsordning, der omfattede de samme krav, før sin ansøgning om støtte i henhold til foranstaltning 14.

88

Vores besøg i de tre medlemsstater, der anvender foranstaltning 14, viste, at forvaltningsmyndighederne ikke søgte at mindske risikoen for dødvægt, navnlig i forbindelse med private kvalitetsordninger. Begge de modtagere af støtte i henhold til foranstaltning 14, vi besøgte i Tyskland (Nordrhein-Westfalen) og Italien (Sardinien), havde deltaget i private ordninger med krav til dyrevelfærd⁷⁰. I Tyskland (Nordrhein-Westfalen) omfattede kvalitetsordningen ca. 10 % af svineavlerne i regionen og inkluderede betalte forpligtelser, der overlappede kravene i dyrevelfærdsforanstaltningen.

89

Vi bemærkede, at myndighederne i Italien (Sardinien) havde mindsket risikoen for, at foranstaltning 14 kunne støtte tiltag, der afspejler normal landbrugspraksis. Myndighederne vurderede både lovkrav til dyrevelfærd og de højere standarder, som lokale landbrugere ofte anvender, ved udformningen af dyrevelfærdsforanstaltningen. Den normale praksis blev fastlagt ud fra dyrlægers erfaring og dokumentation fra det italienske oplysningsnetværk for landbrugsregnskaber. Det lovbestemte mindstekrav for kalve er 1,8 m², men hver kalv havde i praksis 3,2 m² hos landbrugerne i Sardinien. Myndighederne i Sardinien satte mindstekravet for dyrevelfærdsforanstaltningen til 4,5 m² pr. kalv.

90

Kommissionen udarbejdede en vejledning for medlemsstaterne, som beskrev, at dyrevelfærdsbetalinger burde støtte tiltag, der ellers ikke ville blive gennemført, og foretog overensstemmelsesrevisioner for at kontrollere gennemførelsen af foranstaltning 14. Kommissionen kontrollerede imidlertid ikke, hvorvidt medlemsstaterne tog højde for det mulige overlap med private ordninger, i forbindelse med sin godkendelse af programmer for udvikling af landdistrikterne og under sine revisioner.

Kontrol af, om støtteberegningen er rimelig

91

I sine revisioner med henblik på revisionserklæringen konstaterede Revisionsretten, at Rumæniens beregning af støtte i henhold til foranstaltning 14 resulterede i for høje betalinger til landbrugerne. Kommissionen bekræftede, at der var fejl i beregningen vedrørende fem delforanstaltninger og foreslog finansielle korrektioner på ca. 59 millioner euro for betalinger foretaget mellem oktober 2013 og oktober 2016. Kommissionen er i gang med at undersøge et lignende problem vedrørende mulige overbetalinger i en anden medlemsstat.

Overvågning af dyrevelfærd

92

EU's fælles overvågnings- og evalueringssystem (CMES)⁷¹ sigter mod at påvise fremskridt i politikken for udvikling af landdistrikterne og vurdere virkningen, effektiviteten og relevansen af indgreb under politikken for udvikling af landdistrikterne, men systemet indeholder ingen specifikke dyrevelfærdsrelaterede indikatorer eller spørgsmål.

93

Kommissionen er ikke i besiddelse af nogen oplysninger om de forventede eller faktiske resultater og virkningen af støtte til udvikling af landdistrikterne, der ydes for dyrevelfærd. De eksisterende indikatorer giver ikke mulighed for at vurdere virkningen af de 2,5 milliarder euro i støtte til udvikling af landdistrikterne, der mellem 2007 og 2020 er tildelt dyrevelfærdsbetalinger (1 milliard euro i 2007-2013 og 1,5 milliarder euro i 2014-2020).

94

Medlemsstaterne kunne definere yderligere indikatorer inden for rammerne af CMES. De medlemsstater, vi besøgte, benyttede sig ikke af denne mulighed. Italien (Sardinien) og Rumænien har dog defineret nogle indikatorer til intern brug. I Italien (Sardinien) havde myndighederne udviklet en indikator til måling af niveauet af antallet af somatiske celler i mælken og brugte denne som alternativ indikator for får og geders velfærd. I Rumænien brugte myndighederne dødelighedsrater til at måle ændringer i velfærdsbetingelserne hos de bedrifter, der modtager støtte.

95

I den sammenfattende rapport om de efterfølgende evalueringer vedrørende den foregående programmeringsperiode⁷² vurderes foranstaltningen vedrørende dyrevelfærdsbetalinger på baggrund af antallet af bedrifter, der modtog støtte. Evalueringsrapporten konkluderede, at virkningen var begrænset, da kun 1,1 % af EU's husdyrbrug havde benyttet sig af foranstaltningen.

Konklusioner og anbefalinger

96

Dyrevelfærd er et vigtigt spørgsmål for EU's borgere. Dette er afspejlet i EU-traktaten og i lovgivningen på området. Kommissionen har proaktivt imødegået interessenternes betænkeligheder og har udarbejdet en strategi, der danner rammerne for dens tiltag.

97

Vores revision har undersøgt den samlede gennemførelse af strategien og fremskridtet med at opfylde målsætningerne for overholdelse af dyrevelfærdslovgivningen og optimering af synergier med den fælles landbrugspolitik gennem krydsoverensstemmelse og udvikling af landdistrikterne. Vi søgte svar på følgende spørgsmål:

Har Kommissionens og medlemsstaternes tiltag bidraget effektivt til at opfylde EU's målsætninger for dyrevelfærden?

98

Vi konkluderer, at EU's tiltag på dyrevelfærdsområdet har forbedret overholdelsen af dyrevelfærdskravene og støttet højere standarder, hvilket har haft en klart positiv indvirkning på dyrevelfærden. Der er dog fortsat visse svagheder, og der er plads til forbedring af koordineringen med krydsoverensstemmelseskontrollen og brugen af støtte til udvikling af landdistrikterne til at fremme dyrevelfærd.

99

Vi konstaterede, at Kommissionen havde fuldførte den seneste EU-strategi om dyrevelfærd (i den forbindelse har Kommissionen ikke gennemgået de lovgivningsmæssige rammer for dyrevelfærd). Der var forsinkelser for de fleste af de planlagte tiltags vedkommende (jf. punkt 28 og 29). Strategien definerede ikke nogen målbare overvågningsindikatorer, og Kommissionen vurderede ikke, hvorvidt strategien havde opfyldt sine mål, ligesom den ikke afgjorde, om der var behov for en ny strategi.

100

De oplysninger, der foreligger på EU-niveau, er ikke udtømmende og pålidelige nok til at give anvendelige oplysninger om, i hvor høj grad dyrevelfærdslovgivningen overholdes på områder, hvor Kommissionen har konstateret, at der er behov for forbedring (jf. punkt 30-33). Dette er navnlig tilfældet i forbindelse med brugen af undtagelsen for slagtning uden bedøvelse, hvor lovgrundlaget giver mulighed for forskellige fortolkninger og procedurer i de enkelte medlemsstater, og hvor der ikke er noget indberetningskrav. Derfor foreligger der ikke tilstrækkeligt med oplysninger til at vurdere, hvorvidt medlemsstaterne har sat en stopper for visse slagteriers alt for omfattende brug af undtagelsen, som var et af de områder, Kommissionen identificerede før lanceringen af den nuværende dyrevelfærdsstrategi (jf. punkt 43-45).

Anbefaling 1 - Strategiske rammer for Kommissionens dyrevelfærdspolitik

Som rettesnor for sine fremtidige tiltag på dyrevelfærdsområdet bør Kommissionen:

1. foretage en evaluering af dyrevelfærdsstrategien for 2012-2015 for at finde ud af, i hvilket omfang dens mål er blevet opfyldt, og hvorvidt den vejledning, Kommissionen har udarbejdet, bliver anvendt

   Måldato for gennemførelsen: 2020.

2. definere basislinje- og målindikatorer for at måle og sammenholde medlemsstaternes grad af overholdelse inden for de risikoområder, der er påpeget i evalueringen

   Måldato for gennemførelsen: 2021.

3. og offentliggøre resultaterne af sin vurdering.

   Måldato for gennemførelsen: 2021.

101

Vores revision har vist, at Kommissionen og medlemsstaterne har formået at løse dyrevelfærdsproblemerne på visse områder ved hjælp af en kombination af vejledning og håndhævelsesforanstaltninger (jf. punkt 34-40).

102

På andre områder har fremskridtet imidlertid været mere begrænset, og der er fortsat en række svagheder i anvendelsen af de mindstekrav, loven foreskriver, selv på områder, hvor lovgivningen har været gældende i op til 18 år (jf. punkt 41 og 42). Desuden var det på trods af eksempler på god praksis ikke klart, at medlemsstaternes dyrevelfærdskontrol var risikobaseret (navnlig hvad dyretransport angår). De besøgte medlemsstater udnyttede ikke fuldt ud oplysningerne fra audit og klager. Kommissionen har udpeget de fleste af disse problemer og handlet på dem, men har endnu ikke formået at løse dem fuldt ud (jf. punkt 47-63).

Anbefaling 2 - Kommissionens håndhævelses- og vejledningsforanstaltninger for at opnå overensstemmelse

For bedre at kunne håndtere risikoområder og formidle god praksis bør Kommissionen:

1. udvikle en håndhævelsesstrategi for at styrke opfølgningen på GD SANTE's henstillinger med det formål at reducere den tid, det tager, før der bliver gennemført tilfredsstillende foranstaltninger som reaktion på de henstillinger, der udstedes efter revisioner, og for at håndhæve lovbestemmelserne, navnlig de bestemmelser der har været gældende i lang tid.

   Måldato for gennemførelsen: 2020.

2. i samråd med medlemsstaterne beslutte, hvordan de værktøjer, der er til rådighed i TRACES, kan støtte udarbejdelsen af risikovurderinger til brug for kontrol med transport af levende dyr og formidle vejledning om brugen af disse værktøjer.

   Måldato for gennemførelsen: 2020.

103

Medlemsstaternes kontrol omfattede generelt de relevante dyrevelfærdskrav, og vi fandt eksempler på god koordinering mellem de myndigheder, der er ansvarlige for den offentlige dyrevelfærdskontrol, og de, der er ansvarlige for krydsoverensstemmelseskontrollen. Selv om den samme kontrolmyndighed stod for den offentlige kontrol og krydsoverensstemmelseskontrollen var der imidlertid nogle af medlemsstaterne, der ikke sikrede, at der effektivt kunne udveksles oplysninger om tilfælde af manglende overholdelse, der blev konstateret under den offentlige kontrol og potentielt kunne have indvirkning på krydsoverensstemmelseskrav. Der var desuden tilfælde, hvor de krydsoverensstemmelsessanktioner, som betalingsorganerne anvendte, ikke stod i et rimeligt forhold til alvoren af overtrædelserne (jf. punkt 65-76).

Anbefaling 3 - Forbedret koordinering mellem den offentlige kontrol og krydsoverensstemmelse

For at styrke forbindelserne mellem krydsoverensstemmelsesordningen og dyrevelfærd bør Kommissionen:

1. i sine krydsoverensstemmelsesrevisioner foretage en vurdering af fuldstændigheden af medlemsstaternes indberetning af tilfælde af manglende overholdelse, der konstateres under offentlige kontroller udført af den samme kontrolmyndighed som krydsoverensstemmelseskontrollen. Dette kunne f.eks. ske ved at krydstjekke resultaterne af den offentlige kontrol med databasen over støttemodtagere, der er underlagt krydsoverensstemmelse

   Måldato for gennemførelsen: 2020.

2. bygge på tidligere foranstaltninger, i højere grad dele bedste praksis om krydsoverensstemmelse og oplyse medlemsstaterne om de overensstemmelsesresultater, der ligger til grund for beslutninger om at pålægge finansielle korrektioner på grund af de lempelige sanktionsordninger, der er forbundet med dyrevelfærd.

   Måldato for gennemførelsen: 2020.

104

Selv om fremme af dyrevelfærden var en prioritet for udvikling af landdistrikterne i perioden 2014-2020, konstaterede vi, at den særlige “dyrevelfærdsforanstaltning” ikke blev brugt i særlig stor udstrækning. Foranstaltningens omkostningseffektivitet blev forringet, fordi den støttede bedrifter, der ikke opfyldte visse mindstekrav vedrørende svinevelfærd. Der var desuden en risiko for dødvægt på grund af overlap med private ordningers krav, og samtidig manglede den fælles overvågningsramme indikatorer for forbedringer i dyrevelfærden. Medlemsstaterne benyttede sig kun sjældent af muligheden for at støtte dyrevelfærd gennem andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne (jf. punkt 77-95).

Anbefaling 4 - Brug af landdistriktsstøtte til at opfylde dyrevelfærdsmål

For at tilskynde til, at landdistriktsstøtten bruges til at fremme dyrevelfærd bør Kommissionen:

1. i forbindelse med godkendelse af ændringer af eksisterende programmer for udvikling af landdistrikterne samt godkendelse af de nye programmeringsdokumenter vedrørende programmeringsperioden for landdistriktsudvikling efter 2020 opfordre medlemsstaterne til at bruge dyrevelfærdsforanstaltningen inden for sektorer, hvor der er beviser for udbredt manglende overholdelse (f.eks. halekupering af svin), og kontrollere, om der er et overlap med private ordninger, som omfatter lignende forpligtelser

   Måldato for gennemførelsen: 2021.

2. tilskynde medlemsstaterne til udveksling af gode praksis vedrørende brug af yderligere, frivillige resultat- og virkningsindikatorer for dyrevelfærdsforanstaltningen under det fælles overvågnings- og evalueringssystem, som vil blive etableret for programmeringsperioden efter 2020

   Måldato for gennemførelsen: 2020.

3. for programmeringsperioden efter 2020 vejlede medlemsstaterne i brugen af andre foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne med henblik på at støtte en forbedring af dyrevelfærdsstandarderne, så landbrugerne får en bredere vifte af incitamenter til at forbedre dyrevelfærden.

   Måldato for gennemførelsen: 2021.

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Nikolaos A. Milionis, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 3. oktober 2018.

Glossar og forkortelser

DG AGRI: Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter.

DG SANTE: Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Sundhed og Fødevaresikkerhed.

EFSA: Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet - et EU-agentur, der giver uafhængig videnskabelig rådgivning og kommunikerer om eksisterende og nye risici forbundet med fødevarekæden.

Halekupering af grise: Procedure til kupering af haler på grise for at undgå halebidning.

Krydsoverensstemmelseskontrol: Kontrol med sigte på at efterprøve, om krydsoverensstemmelsesforpligtelserne er overholdt i overensstemmelse med forordning (EU) nr. 1306/2013, 809/2014 og 640/2014.

LMK: Lovgivningsbestemte forvaltningskrav - indgår i krydsoverensstemmelse og er fastlagt i en række EU-direktiver og -forordninger. De vedrører offentlig sundhed, dyre- og plantesundhed, identifikation og registrering af dyr, miljø og dyrevelfærd.

Offentlig kontrol: Termen anvendes i beretningen til at henvise til kontrol og tilsyn udført i medlemsstaterne (f.eks. af veterinærtjenester) med henblik på at verificere, at Den Europæiske Unions dyresundheds- og dyrevelfærdsbestemmelser anvendes korrekt, jf. forordning (EF) nr. 882/2004.

OIE: Verdensorganisationen for Dyresundhed (Office International des Épizooties) - en mellemstatslig organisation bestående af 181 medlemslande. Den udvikler internationalt anerkendte standarder for dyresundhed og -velfærd.

Slagtekyllinger: Kyllinger, der holdes med henblik på kødproduktion.

TRACES: Trade Control and Expert System - Kommissionens flersprogede onlineværktøj til forvaltning af alle sanitære krav vedrørende samhandel inden for EU og import af dyr, sæd og embryoner, fødevarer, foder og planter.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling I - Bæredygtig brug af naturressourcer, der ledes af Nikolaos Milionis, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Janusz Wojciechowski, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Kinga Wisniewska-Danek, attaché Katarzyna Radecka-Moroz, ledende administrator Colm Friel, opgaveansvarlig Diana Voinea, viceopgaveansvarlig Paulo Oliveira, viceopgaveansvarlig Lucia Roșca samt revisorerne Xavier Demarche, Małgorzata Frydel, Michela Lanzutti, Joachim Otto og Maciej Szymura. Fiona Urquhart ydede sproglig støtte.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1180-2	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/882450	QJ-AB-18-026-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-1153-6	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/34824	QJ-AB-18-026-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://publications.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.