Rapport spécial
31 2018

Bien-être animal dans l'UE: réduire la fracture entre des objectifs ambitieux et la réalité de la mise en œuvre

En ce qui concerne le rapport Les normes de l'UE concernant le bien-être animal, en vigueur depuis des décennies, font partie des plus strictes au monde et les objectifs en la matière sont ancrés dans la politique agricole commune (PAC). La dernière stratégie pour le bien-être animal lancée par la Commission visait à remédier aux problèmes de conditionnalité et à améliorer les synergies avec la PAC. Nous avons constaté que les actions de l'UE destinées à améliorer le bien-être des animaux ont porté leurs fruits dans certains domaines, mais que leur mise en œuvre a pris du retard et que des faiblesses persistent en ce qui concerne des questions liées au bien-être sur l'exploitation, pendant le transport et lors de l'abattage. Nous avons formulé des recommandations portant sur le cadre stratégique, les orientations et les mesures d'application de la Commission destinées à aider les États membres à respecter la législation, ainsi que sur des actions visant à renforcer les liens entre le bien-être des animaux et la politique agricole.

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Synthèse

I

Les normes réglementaires de l'Union européenne en matière de bien-être animal font partie des plus strictes au monde et comportent des exigences générales concernant l'élevage, le transport et l'abattage des animaux d'élevage, ainsi que des exigences spécifiques pour certaines espèces. La politique agricole commune (PAC) constitue un bon vecteur pour sensibiliser les agriculteurs à leurs obligations légales (au moyen de la conditionnalité qui lie les paiements qu'ils reçoivent dans le cadre de la PAC au respect d'exigences minimales) et pour les inciter à appliquer des normes plus ambitieuses (moyennant un soutien financier accordé au titre de la politique de développement rural).

II

Les citoyens de l'UE nourrissent une inquiétude croissante à l'égard des effets de l'élevage sur le bien-être animal, ainsi que de son impact corrélé sur la santé publique et la santé animale. La Commission a élaboré des documents de stratégie afin d'encadrer ses interventions dans ce domaine. La dernière stratégie en date de l'UE couvre la période allant de 2012 à 2015.

III

L'audit a porté sur le bien-être des animaux d'élevage et sur la mise en œuvre globale de la dernière stratégie de l'UE en la matière en mettant l'accent sur ses deux objectifs clés: faire respecter les normes minimales et optimiser les synergies avec la PAC. Nous estimons, en conclusion, que les actions de l'UE destinées à améliorer le bien-être des animaux ont porté leurs fruits dans certains domaines, mais que le respect des normes minimales présente encore certaines failles, que la coordination avec les contrôles de conditionnalité peut encore être améliorée, et que les ressources financières de la PAC pourraient être mieux utilisées pour promouvoir des normes plus ambitieuses en matière de bien-être animal.

IV

Il ressort de notre audit que la Commission a combiné orientations et mesures d'application pour faire respecter les normes dans les États membres. Ses actions ont porté leurs fruits dans des domaines importants, en particulier en ce qui concerne la conduite en groupe des truies, ainsi que l'interdiction des cages non aménagées qui ne permettent pas aux poules pondeuses d'exprimer leur comportement naturel. La Commission et les États membres ont travaillé à l'élaboration de lignes directrices, qu'ils ont diffusées à grande échelle, en vue de faciliter la compréhension et l'application cohérente des exigences législatives. Les États membres que nous avons visités ont généralement pris les mesures requises pour appliquer les recommandations d'audit de la Commission.

V

Toutefois, des faiblesses persistaient encore dans certains domaines liés à des questions de bien-être sur l'exploitation (en particulier, la caudectomie systématique chez les porcs), pendant le transport (respect des règles relatives au transport sur de longues distances et au transport d'animaux inaptes) et lors de l'abattage (recours à la dérogation permettant l'abattage sans étourdissement et procédures d'étourdissement inadéquates). Les États membres que nous avons visités ont mis longtemps à appliquer certaines des recommandations formulées par la Commission à la suite de ses audits.

VI

Les systèmes de contrôles officiels des États membres jouent un rôle essentiel pour garantir l'application correcte des normes en matière de bien-être animal. Nous avons observé de bonnes pratiques dans ce domaine, notamment en ce qui concerne la cohérence des inspections officielles, mais nous avons aussi constaté la nécessité de cibler les secteurs et les exploitants qui présentent un risque plus élevé de non-conformité. Par ailleurs, les États membres pourraient faire un meilleur usage des informations tirées des audits internes et des plaintes pour améliorer leur gestion de la politique de bien-être animal.

VII

Les États membres ont généralement mis en place des dispositifs appropriés pour les contrôles de conditionnalité relatifs au bien-être des animaux. Cependant, la coordination avec les inspections officielles dans ce domaine pourrait être améliorée. En outre, dans certains cas, les sanctions relatives à la conditionnalité appliquées par les organismes payeurs n'étaient pas proportionnées à la gravité des irrégularités constatées.

VIII

La promotion du bien-être des animaux est un objectif prioritaire du développement rural pour la période 2014-2020 et nous avons relevé de bons exemples d'interventions bénéfiques pour les animaux dans les États membres visités. Néanmoins, la mesure «Bien-être des animaux» n'a guère été utilisée. Certaines faiblesses amenuisaient son rapport coût-efficacité et les États membres ont rarement eu recours à d'autres mesures de développement rural pour défendre le bien-être animal.

IX

Nous adressons à la Commission des recommandations visant à améliorer sa gestion de la politique de bien-être animal. Elles portent sur le cadre stratégique pour le bien-être des animaux, sur des orientations et des mesures d'application plus efficaces pour assurer le respect des normes, sur des actions visant à renforcer les liens entre le système de la conditionnalité et le bien-être des animaux, ainsi que sur une meilleure utilisation de la politique de développement rural pour atteindre les objectifs de bien-être animal.

Introduction

Bien-être animal: définition et importance au sein de l'UE

01

En 2008, l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) a donné la définition suivante du bien-être animal: «Le bien-être d'un animal est considéré comme satisfaisant si les critères suivants sont réunis: bon état de santé, confort suffisant, bon état nutritionnel, sécurité, possibilité d'expression du comportement naturel, absence de souffrances telles que douleur, peur et détresse». La notion de bien-être animal est inscrite dans l'article 13 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui reconnaît les animaux comme des êtres sensibles.

02

Selon une étude du Parlement européen1, l'UE compte 4,5 milliards de poulets, de poules pondeuses et de dindes, ainsi que 330 millions de bovins, de porcs, de chèvres et de moutons. Selon les estimations d'une organisation de défense des animaux, 0,25 million de chevaux sont abattus chaque année pour la production de viande2.

03

Les connaissances dans le domaine du bien-être animal se sont rapidement développées ces dernières années et ce sujet a fait l'objet d'une importante couverture médiatique. Le Parlement européen a adopté deux résolutions (en 2010 et en 2015) concernant la politique de l'UE en matière de bien-être animal3. Au sein de l'Union, l'action dans ce domaine repose sur quatre vecteurs, chacun doté de son propre mécanisme de contrôle (voir figure 1).

Figure 1

Actions menées au sein de l'UE ayant un impact sur le bien-être animal

Source: Cour des comptes européenne.

04

La législation de l'UE sur le bien-être animal établit des normes minimales en vue d'améliorer la qualité de vie des animaux, tout en répondant aux attentes des citoyens et à la demande du marché. Il est très largement admis que les normes de l'UE en matière de bien-être animal font partie des plus strictes au monde4. La plupart d'entre elles concernent les animaux d'élevage (dans l'exploitation, pendant le transport et lors de l'abattage), mais la législation couvre également les espèces sauvages, les animaux de laboratoire et les animaux de compagnie. Comme le montre la figure 2, le premier texte législatif de l'UE consacré au bien-être animal a été adopté il y a plus de 40 ans et a été actualisé à plusieurs reprises depuis. Les États membres sont libres d'établir des règles plus strictes, à condition qu'elles soient compatibles avec la législation de l'UE. Par exemple, 13 d'entre eux ont adopté des dispositions nationales supplémentaires concernant l'abattage.

Figure 2

Principaux textes législatifs de l'UE sur le bien-être des animaux d'élevage

Source: Cour des comptes européenne.

05

Les États membres sont responsables de l'application des dispositions de l'UE en matière de bien-être animal au niveau national, y compris des inspections officielles5, alors que la Commission européenne (DG SANTE) est chargée de veiller à ce que les États membres mettent correctement en œuvre la législation de l'Union. Il revient à l'Autorité européenne de sécurité des aliments de fournir des avis scientifiques à la Commission. Les États membres communiquent chaque année à la Commission les résultats de leurs inspections relatives au bien-être des animaux dans les exploitations et pendant le transport. Celle-ci peut engager des poursuites à l'encontre des États membres qui ne transposent ou ne mettent pas en œuvre correctement la législation de l'UE.

Bien-être animal et politique agricole commune

06

La politique agricole commune (PAC) contribue aux objectifs en matière de bien-être animal grâce à la conditionnalité – qui consiste à lier la plupart des paiements effectués en faveur des agriculteurs dans le cadre de la PAC au respect d'exigences minimales – et au financement d'activités et de projets en faveur du bien-être animal (voir figure 3).

Figure 3

Instruments de la PAC et liens avec la législation sur le bien-être animal

Source: Cour des comptes européenne.

07

La conditionnalité est un mécanisme qui lie la plupart des paiements de la PAC6 (environ 46 milliards d'euros en 20167) au respect d'une série de règles relatives à l'environnement, au maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles, au bien-être des animaux, ainsi qu'à la santé publique, animale et végétale. Elle ne s'applique pas aux petits agriculteurs8, qui représentent environ 40 % de l'ensemble des agriculteurs de l'UE9. Ceux qui ne respectent pas ces normes et exigences peuvent voir les paiements qu'ils reçoivent dans le cadre de la PAC réduits de 1 % à 5 %, voire davantage si la non-conformité est intentionnelle. Dans des cas exceptionnels, les autorités peuvent exclure des agriculteurs des régimes d'aides.

08

Le système de conditionnalité ne couvre pas toutes les exigences législatives en matière de bien-être animal: il comporte des dispositions visant à protéger les veaux et les porcs, ainsi que d'autres établissant des exigences générales pour tous les animaux d'élevage10.

09

Les éleveurs qui opèrent dans des secteurs généralement non concernés par les paiements de la PAC en question (la plupart des exploitations avicoles de l'UE et de nombreux élevages porcins dans certains États membres) ne relèvent pas, par définition, de ce système de sanctions. Au niveau de l'UE11, les exigences générales en matière de conditionnalité concernant le bien-être animal couvrent environ 55 % de l'ensemble des élevages de l'UE, tandis que les exigences spécifiques de la directive relative à la protection des porcs concernent environ 65 % des élevages porcins.

10

Les États membres effectuent des contrôles sur place pour vérifier si les agriculteurs répondent aux exigences en matière de conditionnalité. Ces contrôles doivent porter sur au moins 1 % des bénéficiaires de la PAC. La Commission (DG AGRI) réalise des audits pour vérifier si les États membres disposent de systèmes de contrôle appropriés pour la conditionnalité.

11

La politique de développement rural peut également poursuivre des objectifs en matière de bien-être animal, par exemple au moyen de formations ou encore de compensations financières octroyées aux agriculteurs qui appliquent des normes en matière de bien-être des animaux plus strictes que les normes d'usage ou que celles imposées par la législation de l'UE ou des États membres. Ces derniers décident des mesures à mettre en œuvre en fonction de leurs besoins. La Commission (DG AGRI) approuve leurs programmes de développement rural. Les États membres sélectionnent ensuite les bénéficiaires des financements sur la base des programmes approuvés.

12

La mesure de développement rural «paiements en faveur du bien-être des animaux» (mesure 14) est la première source directe de financement de l'UE pour les activités relatives au bien-être animal, une aide étant accordée aux agriculteurs qui adoptent, en matière d'élevage, des normes élevées qui vont au-delà de celles qu'ils sont tenus d'appliquer12. Pour la période 2014-2020, 18 États membres ont alloué 1,5 milliard d'euros à cette mesure (1,5 % du total des dépenses prévues pour l'ensemble des mesures)13. La figure 4 montre les dépenses prévues et celles effectuées au titre de cette mesure pour la période de programmation 2014-2020. À ces fonds s'ajoutent des fonds nationaux, ce qui porte le budget total alloué à cette mesure à près de 2,5 milliards d'euros.

Figure 4

Dépenses de développement rural de l'UE en faveur de la mesure 14 «Bien-être des animaux» pour la période de programmation 2014-2020 (en millions d'euros)

Source: Cour des comptes européenne, sur la base d'informations communiquées par la DG AGRI.

Bien-être des animaux et intérêts économiques

13

Le secteur de l'élevage représente 45 % de l'activité agricole de l'UE. Il génère un chiffre d'affaires de 168 milliards d'euros par an et représente quelque 4 millions d'emplois14. Les secteurs connexes (transformation du lait et de la viande, aliments pour bétail) réalisent un chiffre d'affaires annuel d'environ 400 milliards d'euros. L'application systématique des normes en matière de bien-être animal a un impact sur le maintien de conditions de concurrence équitables dans ces secteurs.

14

L'application de certaines normes en matière de bien-être animal (par exemple offrir un minimum d'espace aux veaux) engendre des coûts pour les exploitants. En 2010, la DG SANTE les a estimés15 à 2 % du chiffre d'affaires d'une exploitation, mais a également conclu que des normes plus strictes en matière de bien-être animal induisaient une amélioration de la productivité, de la qualité des produits et de l'image des exploitations.

15

Selon l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA)16, la sécurité alimentaire est indirectement affectée par le bien-être des animaux d'élevage, en raison des liens étroits qui existent entre ce dernier, la santé animale et les maladies d'origine alimentaire. Lorsque leur bien-être est compromis, les animaux sont plus vulnérables à la maladie et le taux de mortalité est plus élevé. S'il existe un risque pour la santé publique, les inspecteurs en sécurité des aliments déclarent la viande impropre à la consommation humaine, ce qui entraîne des pertes financières pour les producteurs et les transformateurs.

16

Le lien entre la qualité de la viande et le bien-être des animaux n'est plus à démontrer17. Il importe que les animaux soient bien traités dans l'exploitation, pendant le transport et pendant la manipulation préalable à l'abattage, car la viande issue d'animaux stressés voire blessés peut perdre de sa valeur en raison d'une décoloration et d'une tendreté moindre.

17

Cependant, le bien-être des animaux ne va pas toujours de pair avec les intérêts économiques des exploitants. Dans les systèmes de production intensifs, plus la densité d'élevage est forte, plus les bénéfices sont élevés, mais plus il est difficile de répondre à certains besoins spécifiques des animaux. Les systèmes intensifs peuvent donc déclencher chez ces derniers des comportements anormaux, tels que le piquage de plumes et le cannibalisme chez les poules pondeuses, l'agressivité et la caudophagie chez les porcs, et l'agressivité chez les veaux. Pour lutter contre ces comportements indésirables, il est de pratique courante de procéder à des modifications physiques douloureuses pour les animaux, en particulier l'épointage du bec, la caudectomie, la castration et la section partielle des dents. La législation de l'UE traite de ces problématiques, notamment en définissant un espace minimal requis et en établissant des règles concernant les modifications physiques (qui autorisent certaines procédures uniquement dans des cas exceptionnels, après que d'autres mesures ont été prises afin de prévenir le comportement indésirable).

18

De même, la diminution des densités de chargement et l'interruption des trajets afin de laisser les animaux se reposer sont contraires aux intérêts économiques des transporteurs. Pendant les opérations d'abattage, la vitesse de la chaîne de production constitue un facteur clé pour la productivité, mais elle peut nuire à la bonne manipulation des animaux avant l'abattage et à l'efficacité des méthodes d'étourdissement. D'autres raisons d'ordre commercial peuvent également amener à ne pas suivre les bonnes pratiques lors de l'abattage (voir exemple à l'encadré 1).

Encadré 1

Étourdissement de veaux selon des méthodes non répertoriées dans les lignes directrices établissant les bonnes pratiques, pour des raisons commerciales

Un abattoir que nous avons visité en France utilisait une méthode d'étourdissement des veaux (pratiqué en région occipitale) différente de celle figurant dans les guides de bonnes pratiques de la Commission et des organisations interprofessionnelles (étourdissement pratiqué en région frontale). Les deux méthodes sont conformes au règlement sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort18. Dans un avis19 sur les aspects de l'étourdissement concernant le bien-être, l'EFSA indique que l'étourdissement est fiable et efficace lorsqu'il est pratiqué en région frontale, alors que s'il est pratiqué en région occipitale, il existe un risque qu'il soit mal dirigé. Cela aboutirait à un tir dans la nuque, qui ne donne pas des résultats satisfaisants. L'avantage commercial de cette autre méthode est qu'elle occasionne moins de lésions cérébrales et laisse moins d'éclats d'os, ce qui permet une meilleure commercialisation du cerveau de l'animal.

Source: Cour des comptes européenne.

La stratégie de l'UE en matière de bien-être animal

19

En 2010, la Commission a conclu20 que la législation existante sur le bien-être animal avait globalement amélioré celui des groupes d'animaux auxquels elle s'appliquait. Elle a cependant constaté que sa mise en œuvre était variable au sein de l'UE, ce qui a entravé la progression vers des normes ambitieuses et uniformes. À la suite d'une recommandation du Parlement européen21, la Commission a lancé en 2012 la stratégie de l'Union européenne pour la protection et le bien-être des animaux au cours de la période 2012-201522, dans laquelle elle a fixé les objectifs suivants:

  1. examiner la possibilité de mettre en place un cadre législatif de l'UE simplifié prévoyant des principes en matière de bien-être animal pour tous les animaux détenus dans le cadre d'une activité économique;
  2. soutenir les États membres et prendre des mesures pour améliorer la conformité;
  3. optimiser les synergies avec la politique agricole commune, notamment grâce à la conditionnalité et au développement rural;
  4. soutenir la coopération internationale;
  5. communiquer des informations appropriées aux consommateurs et au public;
  6. enquêter sur le bien-être des poissons d'élevage.

La stratégie comportait également une liste de 20 actions que la Commission entendait mener à bien entre 2012 et 2015, qui consistaient principalement dans la publication de rapports, d'études et de lignes directrices (voir annexe I).

Étendue et approche de l'audit

20

L'un des objectifs stratégiques de la Cour des comptes européenne est d'examiner la performance de l'action de l'UE dans les domaines où elle est la plus importante pour les citoyens. L'objectif du présent audit, le premier réalisé par la Cour dans ce domaine, était d'évaluer les mesures prises par la Commission et les États membres pour améliorer le bien-être des animaux d'élevage après le lancement de la stratégie de l'UE à cet égard pour la période 2012-2015. Nous avons axé nos travaux sur deux objectifs clés de cette stratégie, qui ont selon nous un impact direct sur le bien-être des animaux: améliorer le respect de la législation relative au bien-être des animaux et optimiser les synergies avec la PAC grâce à la conditionnalité et au développement rural [objectifs ii) et iii) du point 19].

21

Notre audit a visé à répondre à la question suivante:

La Commission et les États membres ont-ils contribué de manière efficace à la réalisation des objectifs de l'UE en matière de bien-être animal?

22

Nous avons examiné:

  1. si la stratégie de la Commission avait été menée à bien et si elle avait donné des résultats;
  2. si les orientations et les mesures d'application de la Commission avaient conduit à un plus grand respect des normes de l'UE dans les principaux domaines à risque;
  3. si les États membres que nous avons visités avaient géré efficacement les aspects essentiels de leurs systèmes de contrôle;
  4. si la conditionnalité constituait un instrument efficace pour intégrer les exigences en matière de bien-être animal dans la politique agricole commune et si les mesures en faveur du développement rural permettaient d'encourager des normes plus strictes en matière de bien-être animal avec un rapport coût-efficacité satisfaisant.
23

Pour les points a) et b), nous avons examiné les éléments probants disponibles concernant les résultats des actions menées par la Commission afin de mettre en œuvre la stratégie pour le bien-être des animaux. En ce qui concerne les points c) et d), nous avons procédé à une évaluation directe des systèmes et des procédures utilisés par les États membres pour remédier à certains risques majeurs.

24

Nous avons réalisé nos travaux d'audit de septembre 2017 à juin 2018 et avons couvert la période allant de 2012 au début de l'année 2018. Pour les mesures de développement rural, nous nous sommes intéressés à la période de programmation actuelle, qui a débuté en 2014. Cet audit intervient à un moment charnière qui nous permet d'évaluer la mise en œuvre de la stratégie 2012-2015 pour le bien-être des animaux, alors même que la PAC de l'après 2020 est en cours d'examen.

25

Nous fondant sur la taille du secteur de l'élevage et sur l'existence de faiblesses, déjà décelées par la Commission (DG SANTE)23, concernant le respect de la législation relative au bien-être des animaux, nous avons sélectionné un échantillon de cinq États membres: l'Allemagne, la France, l'Italie, la Pologne et la Roumanie. En Allemagne et en Italie, nous avons sélectionné la Rhénanie-du-Nord-Westphalie et la Sardaigne pour examiner la mise en œuvre au niveau régional de la mesure en faveur du bien-être des animaux et l'application des règles en matière d'inspections officielles. À eux cinq, les États membres sélectionnés représentent plus de 50 % du marché de la viande de l'UE et les programmes de développement rural sélectionnés couvrent environ 40 % des dépenses prévues en faveur du bien-être des animaux.

26

Lors de nos visites d'audit dans les États membres, nous avons tenu plusieurs réunions avec les autorités responsables des inspections officielles, du contrôle de la conditionnalité et de la mise en œuvre des programmes de développement rural. Afin de mieux comprendre les systèmes, nous avons participé en qualité d'observateurs à des inspections officielles relatives au bien-être animal dans des exploitations, pendant le transport et lors de l'abattage, ainsi qu'à des contrôles sur place concernant la conditionnalité et le développement rural.

27

Au niveau de la Commission, nous nous sommes rendus auprès de la direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire (DG SANTE) et de la direction générale de l'agriculture et du développement rural (DG AGRI). Nous avons par ailleurs constitué un groupe d'experts pour obtenir des avis indépendants sur les questions relatives au bien-être des animaux.

Observations

La Commission est parvenue au terme de la deuxième stratégie de l'UE pour le bien-être des animaux, mais elle n'en a pas évalué l'impact

28

La Commission a accompli la dernière action de sa stratégie 2012-2015 pour le bien-être animal en avril 2018, soit plus de trois ans après la date de clôture prévue (voir annexe I). La stratégie n'établit pas explicitement de lien entre la liste des actions envisagées pour la période 2012-2015 et les objectifs généraux définis (voir point 19). La Commission n'a pas révisé le cadre législatif et n'a rien entrepris pour optimiser les synergies avec la politique agricole commune, deux des objectifs de la stratégie.

29

Certaines des actions qu'elle avait prévues ont eu jusqu'à cinq ans de retard (par exemple, la publication des lignes directrices de l'UE relatives à la protection des animaux en cours de transport). Les lignes directrices relatives à la protection des porcs et à celle des animaux lors de l'abattage ont également été retardées par des discussions prolongées avec les parties prenantes. La plupart des rapports reposaient sur des études externes, qui ont parfois connu des retards liés au manque de personnel disponible à la Commission pour gérer le processus de passation de marché et revoir le contenu des rapports préliminaires. Selon la Commission, certaines activités (notamment les procédures d'infraction portées devant la Cour de justice) visant à faire appliquer la directive relative à la protection des poules pondeuses (interdiction des cages traditionnelles) ainsi que la directive relative à la protection des porcs (conduite en groupe des truies) ont pris du temps, car elles faisaient intervenir un grand nombre d'États membres.

30

La Commission n'a pas renouvelé la stratégie 2012-2015. Elle a néanmoins continué à faciliter le dialogue entre les parties prenantes grâce à la plateforme de l'UE sur le bien-être animal (lancée en 2017) et elle a créé le premier centre de référence de l'Union européenne pour le bien-être des animaux24 afin de fournir aux États membres une assistance technique concernant le bien-être des porcs. La plateforme de l'UE sur le bien-être animal met un accent particulier sur une meilleure application des règles de l'Union en matière de bien-être des animaux, sur l'élaboration et l'utilisation d'engagements volontaires en matière de bien-être animal et sur la promotion des normes de l'UE en matière de bien-être animal au niveau mondial. La plateforme a créé deux sous-groupes qui travaillent à obtenir des résultats concrets en ce qui concerne le transport d'animaux et le bien-être des porcs.

31

Il n'existe pas d'indicateurs pourvus de valeurs de référence ou de valeurs cibles permettant de déterminer le degré de réalisation des objectifs de la stratégie, et la Commission n'avait pas encore évalué les résultats de ses actions, comme le demandait le Parlement européen25.

32

Certains rapports et études réalisés à l'initiative de la Commission contiennent des informations utiles sur le respect de la législation (voir points 34 et 35). En particulier, la direction d'audit de la DG SANTE procède à des audits et élabore des rapports sur des aspects spécifiques du bien-être des animaux dans des États membres sélectionnés, sans chercher toutefois à évaluer la réussite des actions stratégiques de la Commission.

33

Les États membres transmettent à la Commission des rapports annuels présentant les résultats des inspections officielles qu'ils réalisent en vertu de la législation de l'UE portant sur le bien-être des animaux dans les exploitations26 et pendant le transport. La Commission a reconnu que les données communiquées n'étaient pas complètes, cohérentes, fiables ou suffisamment détaillées et qu'elles ne permettaient donc pas de tirer des conclusions quant au respect de la législation au niveau de l'UE27. La Commission nous a informés qu'elle cherchait à améliorer la qualité et la cohérence des données communiquées au titre du nouveau règlement sur les contrôles officiels28.

La Commission et les États membres ont fait état de progrès significatifs dans l'application des normes de l'UE

34

Des progrès satisfaisants ont été accomplis en matière de bien-être des animaux dans certains des domaines couverts par la stratégie. En 201629, la Commission a présenté un rapport sur la progression du nombre d'exploitations agricoles qui respectent la directive relative à la protection des animaux dans les élevages. En conclusion de ce rapport, elle estime que l'interdiction des cages non aménagées pour les poules pondeuses (2012) et des stalles individuelles pour les truies gestantes (2013) a été mise en œuvre avec succès par les États membres. Dans un rapport de 201830, elle indique que certains États membres ont amélioré le bien-être des poulets de chair avec la transposition de la directive correspondante (2007). Elle a également mis en évidence de bonnes pratiques concernant le transport d'animaux inaptes au transport, l'abattage, le bien-être des vaches laitières et les élevages commerciaux de lapins.

35

Cependant, les rapports de la Commission ont mis en lumière des problèmes liés au bien-être animal qui restent d'actualité dans les domaines couverts par la stratégie:

  • dans l'exploitation: caudectomie des porcs31, maladies préjudiciables au bien-être des vaches laitières32, évaluation des exigences techniques, telles que la ventilation, pour les poulets destinés à la production de viande33;
  • pendant le transport: respect des règles relatives au transport d'animaux vivants sur de longues distances (même si des audits récents de la Commission ont mis en évidence des progrès dans ce domaine)34 et au transport d'animaux inaptes35 (interdit par la législation);
  • lors de l'abattage: pratiques différentes concernant la dérogation à l'obligation d'étourdissement des animaux préalablement à l'abattage, procédures d'étourdissement inadéquates (en particulier en ce qui concerne l'étourdissement des volailles par bain d'eau)36;
  • dans le cadre des inspections officielles effectuées par les États membres: quantité et qualité des inspections, caractère approprié des mesures d'application37.
36

La Commission a entrepris de remédier à ces problèmes en conjuguant actions d'orientation et mesures d'application. Les actions d'orientation, d'une ampleur considérable, englobent l'élaboration et la traduction de lignes directrices, la réalisation de visites d'étude et l'organisation de formations pour les inspecteurs des États membres et les opérateurs économiques. Depuis 2012, la Commission a organisé 34 formations sur le bien-être animal dans le cadre du programme «Une meilleure formation pour des denrées alimentaires plus sûres» (comptant plus de 1 700 participants) et ses modules d'apprentissage en ligne ont été suivis par 6 000 personnes. L'encadré 2 présente un exemple de coopération entre la Commission et les représentants d'États membres et d'organisations de parties intéressées pour l'élaboration de lignes directrices sur le bien-être des animaux pendant le transport et lors de l'abattage, ainsi que sur le bien-être des porcs.

Encadré 2

Exemple de participation des parties prenantes à l'initiative de la Commission visant à améliorer le bien-être des animaux pendant le transport

L'équipe responsable du projet de guides sur le transport des animaux lancé en 2015 par la Commission a demandé à plus d'une centaine de parties prenantes (éleveurs, transporteurs, personnel des abattoirs, autorités compétentes et ONG) de sept États membres de réfléchir à des propositions de bonnes pratiques dans le domaine du transport des animaux. L'équipe a également mis en place une plateforme destinée aux parties prenantes afin de dispenser des conseils sur le contenu de ces lignes directrices. La plateforme était composée de représentants de 13 organisations internationales ou groupes de parties prenantes.

37

Les autorités des États membres auprès desquelles nous nous sommes rendus ont jugé les orientations et la formation utiles et ont largement diffusé les connaissances acquises à leurs inspecteurs officiels et aux opérateurs économiques. Certaines autorités ont fait part de la nécessité de disposer de davantage d'outils et lignes directrices dans leur langue nationale pour permettre une diffusion encore plus large.

38

La Commission veille à l'application, à la mise en œuvre et au respect de la législation de l'UE sur le bien-être animal dans les États membres en réalisant des visites d'audit, en formulant des recommandations, s'il y a lieu, et en assurant le suivi des plans d'action des États membres. Elle peut également prendre des mesures à l'encontre des États membres qui manquent aux obligations qui leur incombent en vertu de la législation applicable, notamment en engageant des procédures d'infraction le cas échéant.

39

La Commission a engagé à partir de 2012 une longue série de procédures d'infraction à l'encontre de 18 États membres, principalement en ce qui concerne le logement des truies et l'interdiction des cages traditionnelles pour les poules pondeuses38. Selon elle, ces procédures ont permis de faire respecter les règles. La Commission a également eu recours à l'initiative «EU pilot», qui consiste à instaurer un dialogue informel avec les autorités des États membres sur des questions relatives à la bonne application du droit de l'Union. Depuis 2012, elle a ouvert 18 dossiers «EU Pilot» concernant les directives relatives aux poules pondeuses et aux porcs, et cinq dossiers dans d'autres domaines (principalement liés à la protection des animaux pendant le transport).

40

Afin d'évaluer la réactivité des États membres face aux recommandations formulées par la Commission, nous avons examiné les rapports d'audit en matière de bien-être animal élaborés par celle-ci de 2012 à 201539 pour les cinq États membres que nous avons visités, ainsi que les plans d'action correspondants et leur suivi. Nous avons constaté que ces États membres ont donné suite à près de la moitié des recommandations de la Commission en deux ans, voire moins.

Les États membres ont mis longtemps à donner suite à certaines recommandations, et il reste des problèmes non résolus

Retards dans la mise en œuvre des recommandations
41

Malgré les orientations fournies par la Commission et ses mesures d'application, les États membres que nous avons visités ont tardé à remédier à un petit nombre de problèmes (voir exemples à l'encadré 3). Ces derniers concernaient principalement leurs procédures en matière d'inspections officielles, les qualifications des opérateurs procédant à l'abattage, le respect des exigences légales relatives à l'étourdissement préalable à l'abattage, la caudectomie systématique pratiquée sur les porcs et l'adéquation des sanctions en cas de non-conformité. Cela signifie qu'il existe encore un fossé important entre les normes en matière de bien-être des animaux établies dans la législation de l'UE et la réalité sur le terrain.

Encadré 3

Lenteur dans la mise en œuvre de certaines recommandations de la Commission

En France, la DG SANTE a constaté en 2009 que les inspections officielles aux postes de contrôle (lieux où les animaux se reposent en cas de transport sur de longues distances au sein de l'UE) n'étaient pas satisfaisantes et a recommandé aux autorités de remédier aux faiblesses détectées. En réponse à cette recommandation, les autorités françaises ont indiqué qu'elles élaboreraient un manuel de procédures révisé à l'intention des inspecteurs, mais elles ne l'avaient pas fait au moment de notre audit en décembre 2017.

La Commission a par ailleurs recommandé à la France (recommandation de 2010) d'utiliser des équipements appropriés pour effectuer les inspections officielles portant sur les paramètres environnementaux (température, intensité lumineuse et concentrations de gaz)40 dans les exploitations et pendant le transport. Les exigences législatives correspondantes sont en vigueur depuis 2000. Le manuel de procédures des inspecteurs français précise que la concentration maximale de NH3 (ammoniac) autorisée est de 20 parties par million et que les mesures doivent être effectuées à l'aide d'un équipement spécifique. Cependant, les autorités françaises ne s'étaient pas procuré l'ensemble de l'équipement requis au moment de notre audit. Lorsque nous nous sommes rendus dans un élevage de poules pondeuses certifié «élevage en plein air» où la présence d'ammoniac à l'intérieur du bâtiment était évidente, l'inspecteur français ne disposait pas de l'équipement nécessaire pour mesurer le niveau de concentration de gaz. Il a noté dans le rapport d'inspection que l'exigence correspondante était respectée. Au printemps 2018, les autorités françaises ont signalé à la Commission qu'elles s'étaient dotées de l'équipement de mesure. Cependant, les inspecteurs n'ont été invités à les utiliser que dans les élevages de poulets destinés à la production de viande.

Source: Cour des comptes européenne.

À la suite d'une série d'audits effectués en Roumanie entre 2009 et 2011, la DG SANTE a recommandé que l'autorité compétente applique des sanctions efficaces, dissuasives et proportionnées en cas de manquement à la législation sur le bien-être des animaux. Au moment de notre audit, les autorités roumaines n'avaient pas encore approuvé les modifications de la législation requises pour appliquer ces sanctions.

La Commission a récemment clôturé sa recommandation concernant la pratique de la mue forcée dans les élevages de poules pondeuses en Italie, près de 13 ans après avoir soulevé cette question pour la première fois. La mue forcée consiste à provoquer la perte simultanée des plumes de tout un cheptel, généralement en privant les volailles de nourriture, d'eau et/ou de lumière, dans le but d'augmenter la production d'œufs.

42

La Commission effectue le suivi de ses recommandations en se fondant sur les éléments que fournissent les États membres afin d'attester qu'ils ont pris des mesures pour remédier aux faiblesses constatées, et n'a pas pour habitude de se rendre sur le terrain pour vérifier la mise en œuvre concrète et l'efficacité de ces mesures. Nous avons relevé certains cas où la Commission avait clôturé ses recommandations d'audit alors que les États membres n'avaient pas véritablement remédié à tous les problèmes41.

Informations insuffisantes sur le traitement réservé par les États membres aux problèmes détectés par la Commission concernant le recours à la dérogation permettant l'abattage sans étourdissement
43

La législation de l'UE sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort dans les abattoirs42 est applicable depuis 2013 et vise à limiter autant que possible la douleur et la souffrance des animaux grâce à l'utilisation de méthodes d'étourdissement approuvées. Comme la législation précédente de 1993, le texte prévoit la possibilité de déroger à l'obligation d'étourdissement pour les animaux faisant l'objet de méthodes particulières d'abattage prescrites par des rites religieux43, pour autant que l'abattage ait lieu dans un abattoir. Le considérant du règlement de l'UE44 rappelle que la liberté de religion est inscrite dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et souligne l'importance de laisser un certain degré de subsidiarité à chaque État membre. La législation ne préconise aucune méthode de mise en œuvre pratique et ne prévoit aucune obligation de déclaration concernant l'utilisation de la dérogation. Les États membres ne collectent pas tous des informations à ce sujet.

44

L'évaluation de la politique de l'Union en matière de bien-être animal réalisée en 2010 par la Commission et l'analyse d'impact accompagnant la stratégie 2012-2015 pour le bien-être animal45 ont fait apparaître que certains exploitants d'abattoirs faisaient un usage excessif de la dérogation à l'obligation d'étourdissement afin de rationaliser leurs processus de production.

45

En 2015, la Commission, ayant effectué 13 visites d'audit46, a constaté d'importantes divergences dans la manière dont les États membres appliquaient la dérogation à l'obligation d'étourdissement. Elle a constaté qu'en matière de bien-être des animaux, les résultats étaient meilleurs lorsque la procédure d'abattage faisait l'objet de contrôles ciblés. À la suite de ces audits, la Commission a cherché à recueillir des informations auprès des États membres sur le recours à cette dérogation. Cependant, les données communiquées étaient insuffisantes pour tirer des conclusions au niveau de l'UE. Outre cette collecte de données et la réalisation d'une étude sur la possibilité de donner aux consommateurs des informations pertinentes au sujet de l'étourdissement des animaux47, la Commission n'a pas pris de mesure spécifique pour remédier au problème qu'elle a relevé concernant l'usage excessif de la dérogation. Nos travaux ont fait apparaître qu'un seul des cinq États membres visités ne disposait d'aucune procédure spécifique pour vérifier le bien-fondé de l'application de la dérogation. Ils ont corroboré les conclusions de la Commission en ce qui concerne la disponibilité de données à ce sujet (voir tableau 1).

Tableau 1

Procédures d'autorisation à déroger à l'obligation d'étourdissement des animaux avant l'abattage et données disponibles dans les États membres visités48

État membre Existence d'une procédure spécifique pour vérifier le bien-fondé de l'application de la dérogation Disponibilité des informations concernant l'ampleur de l'abattage sans étourdissement
Allemagne Oui
France Limitée: uniquement pour les bovins et les ovins, sur la base des estimations des exploitants
Italie Limitée: uniquement le nombre d'abattoirs autorisés à pratiquer un abattage sans étourdissement
Pologne Limitée: des estimations existent pour les bovins et les volailles, mais elles ne sont pas validées par les autorités compétentes
Roumanie Oui

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des éléments probants recueillis auprès des États membres.

46

En novembre 2017, la Commission a publié des orientations détaillées sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort, dont des bonnes pratiques concernant l'usage de la dérogation, dans lesquelles elle met l'accent sur les aspects techniques de la procédure.

La gestion par les États membres de leurs systèmes d'inspections officielles garantit généralement la cohérence, mais les systèmes de contrôle et d'audit présentent quelques faiblesses

47

La qualité des inspections relatives au bien-être animal réalisées par les États membres dans les exploitations, pendant le transport et dans les abattoirs a un impact direct sur le respect des exigences. Nous avons analysé la cohérence et le ciblage de ces inspections, ainsi que la manière dont elles ont été auditées par les autorités des États membres.

Les États membres ont généralement mis en place des systèmes visant à garantir que les inspections sont réalisées de manière cohérente
48

Des vétérinaires officiels employés par des organisations gouvernementales font appliquer les normes en matière de bien-être des animaux. Pour être efficaces, les inspections doivent être effectuées de manière cohérente et en toute indépendance.

49

La plupart des États membres que nous avons visités disposaient de procédures visant à garantir la cohérence des travaux des inspecteurs49.

50

Nous avons constaté que, dans tous les États membres visités, les vétérinaires officiels étaient tenus de respecter les règles générales relatives à l'intégrité des agents de la fonction publique, qui requièrent l'absence de tout conflit d'intérêts. Nous avons relevé de bonnes pratiques en France et en Italie (Sardaigne), où des procédures spécifiques supplémentaires étaient appliquées pour prévenir les conflits d'intérêts chez les inspecteurs officiels (voir encadré 4).

Encadré 4

Bonnes pratiques en matière de prévention des conflits d'intérêts

L'Italie (Sardaigne) a récemment adopté des lignes directrices pour la prévention des conflits d'intérêts chez les agents réalisant des inspections officielles et elle a mis en place un programme de rotation triennale expérimental, décliné sur trois niveaux: rotation géographique, rotation des fonctions et séparation des fonctions. Elle a également instauré des mesures spécifiques pour la protection des lanceurs d'alerte.

La France a mis en place un programme dans le cadre duquel des agents spécialisés exercent des activités de surveillance des abattoirs de boucherie. Le risque de conflit d'intérêts est atténué, car cela permet une vérification externe des activités des vétérinaires officiels chargés de l'inspection régulière des abattoirs.

Trop peu d'éléments attestent que les États membres s'appuient sur une analyse des risques pour planifier leurs inspections officielles
51

Les systèmes d'inspections officielles des États membres ne portent pas uniquement sur le bien-être des animaux, mais également sur le respect des règles relatives à la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, à l'hygiène, à la lutte contre les maladies animales et à leur éradication, ainsi qu'à l'utilisation de pesticides. Les ressources devant être partagées entre tous ces domaines, planifier des inspections en se fondant sur une analyse des risques contribue à cibler les problèmes de bien-être animal et à utiliser ainsi les modestes ressources disponibles pour les inspections de manière plus efficace et efficiente. La réalisation des inspections en fonction du risque est une exigence légale de l'UE50.

52

Dans l'ensemble, les États membres ont mis en place des règles claires exigeant que les inspections relatives au bien-être des animaux dans l'exploitation soient fondées sur une analyse des risques. Nous avons observé de bonnes pratiques en ce qui concerne le recensement des facteurs de risque dans tous les États membres visités. Par exemple, la France oblige les inspecteurs à planifier leurs contrôles dans les exploitations sur la base des antécédents des opérateurs, des plaintes reçues, du recours à des mesures prophylactiques, des données provenant des abattoirs (sur la densité de chargement lors du transport et sur le transport d'animaux inaptes) et des données sur les taux de mortalité, ou en fonction d'autres indicateurs tels que la qualité du lait ou les intervalles entre deux vêlages.

53

Toutefois, trois des cinq États membres visités (l'Allemagne – Rhénanie-du-Nord-Westphalie –, la Pologne et la Roumanie) n'ont pas pu démontrer de quelle manière les facteurs de risque établis ont été utilisés dans la pratique pour sélectionner les opérateurs à inspecter.

54

En outre, dans deux États membres, certaines exploitations ont été exclues des inspections officielles, alors qu'elles représentaient une part importante du secteur de l'élevage (voir encadré 5). Bien qu'il semble raisonnable, compte tenu des ressources limitées disponibles pour les inspections, de donner la priorité aux contrôles des plus grandes exploitations, le risque de voir croître le nombre de petites exploitations en situation de non-conformité si elles étaient complètement exclues des inspections n'a pas été suffisamment pris en considération par les autorités.

Encadré 5

Exploitations exclues de la population à contrôler

En Italie, les élevages porcins comptant moins de 40 porcs ou moins de six truies et les élevages de caprins, d'ovins et de bovins (veaux exceptés) possédant moins de 50 animaux sont exclus de la population à contrôler. En Sardaigne, cela revient à exclure des contrôles relatifs au bien-être animal 85 % des élevages porcins, 67 % des élevages caprins et 86 % des élevages bovins (veaux exceptés).

En Roumanie, bien qu'aucune exploitation n'ait été formellement exclue du champ d'application des contrôles relatifs au bien-être animal, dans la pratique, les autorités n'ont pas contrôlé les exploitations agricoles qui correspondent à la définition des «exploitations non professionnelles». Ces dernières abritent bon nombre d'animaux de la filière porcine (45 %) et presque tous ceux des filières ovine et caprine (99 %).

55

En ce qui concerne le transport d'animaux vivants, parmi les États membres que nous avons visités, seule la France avait recensé des zones à risque devant faire l'objet d'inspections routières. Toutefois, aucun des éléments disponibles n'indiquait que cette règle était appliquée dans la pratique.

56

Le système TRACES (la plateforme en ligne de l'UE utilisée pour surveiller les mouvements transfrontaliers d'animaux sur de longues distances au sein de l'Union) contient des informations et dispose d'outils de notification que les autorités pourraient utiliser pour cibler les inspections portant sur le transport d'animaux. Lors de réunions avec les représentants des États membres, la Commission a encouragé l'utilisation d'outils de recherche interactifs. Pourtant, nous avons constaté que les autorités des États membres chargées de l'inspection du transport utilisaient rarement les informations issues du système TRACES pour cibler les inspections, en partie en raison de certaines restrictions d'accès imposées aux utilisateurs51.

57

Les autorités des États membres délèguent d'ordinaire aux autorités locales la responsabilité d'effectuer l'analyse des risques pour les inspections des exploitations et des transports. Aucun des États membres visités n'avait mis en place des systèmes visant à vérifier l'existence, la qualité et l'utilisation d'analyses des risques au niveau local.

58

Les inspections relatives au bien-être animal effectuées dans les abattoirs couvraient généralement la quasi-totalité des opérateurs dans les États membres que nous avons visités, soit par des contrôles ciblés, soit dans le cadre des activités quotidiennes du vétérinaire officiel en service.

Les informations tirées des audits et des plaintes pourraient être mieux utilisées
59

En vertu du règlement de l'UE relatif aux contrôles officiels52, les États membres sont tenus de réaliser un audit des systèmes qui encadrent les inspections officielles concernant la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires ainsi que la santé animale et le bien-être des animaux. La décision 2006/677/CE de la Commission établit des lignes directrices recommandant que de tels audits soient effectués au moins tous les cinq ans53. Nous avons constaté que, dans les États membres visités, le service d'audit interne de l'autorité concernée (et, dans le cas de la Pologne, l'institution supérieure de contrôle) a mis en évidence des aspects à améliorer dans l'organisation des inspections officielles et a effectué un suivi des constatations d'audit. Cependant, la Pologne n'a pas veillé à ce que des audits du bien-être des animaux soient effectués au moins tous les cinq ans. En outre, l'Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) et la Roumanie n'ont pas assuré le suivi des recommandations d'audit en temps voulu.

60

La Commission, qui examine comment les États membres réalisent l'audit de leurs systèmes d'inspections officielles, a constaté54 qu'il leur est difficile de faire un audit de tous les domaines soumis à des inspections officielles dans un délai raisonnable et d'assurer le suivi des résultats d'audit.

61

Les autorités peuvent se servir des plaintes et des demandes d'enquête déposées par des organisations de défense des animaux, des citoyens ou d'autres parties prenantes pour repérer les principaux sujets de préoccupation. La gestion de ces plaintes relève de la seule responsabilité des États membres.

62

Nous avons constaté que les États membres visités instruisaient les plaintes au cas par cas et que deux d'entre eux (la Pologne et la Roumanie) avaient mis en place des procédures, qui prévoient notamment des délais de traitement. Aucun des États membres n'avait établi de registre centralisant les plaintes de manière à obtenir une vue d'ensemble des grandes problématiques en matière de bien-être des animaux et à étayer les décisions à prendre.

63

Parallèlement à ses activités de contrôle mentionnées aux points 34 et 36, la Commission a relevé des problèmes similaires à ceux décrits précédemment (voir points 53, 55 et 57).

Les États membres n'ont guère recours aux outils de la politique agricole commune pour poursuivre les objectifs en matière de bien-être animal

64

La majorité des éleveurs reçoivent des paiements de la PAC (voir point 9) faisant intervenir des exigences en matière de conditionnalité qui couvrent certains aspects liés au bien-être animal (voir point 8). La stratégie 2012-2015 de la Commission faisait état de la nécessité d'améliorer les synergies entre le bien-être des animaux et les outils de la PAC, notamment au moyen de la conditionnalité et du développement rural. Nous avons examiné comment les États membres visités ont mis ces deux mécanismes au service du bien-être des animaux.

L'échange entre les résultats des inspections officielles et ceux des contrôles de conditionnalité dans les États membres est limité et l'application des sanctions présente des faiblesses

La législation de l'UE fournit une base pour coordonner les contrôles de conditionnalité et les inspections officielles
65

Tant les inspections officielles que les contrôles de conditionnalité supposent de planifier et de réaliser des visites, de vérifier que la législation sur le bien-être animal est respectée et de prendre des mesures appropriées en cas de non-conformité. Il appartient aux États membres de décider jusqu'où ils souhaitent aller dans l'intégration des inspections officielles et des contrôles de conditionnalité, dans les limites imparties par les exigences législatives de l'UE.

66

Le règlement délégué relatif à la conditionnalité indique que les cas de non-conformité sont réputés «constatés» après avoir été portés à la connaissance de l'autorité de contrôle compétente ou de l'organisme payeur55. Dans de nombreux États membres, l'organisme payeur a délégué la responsabilité des contrôles de conditionnalité à l'autorité de contrôle en charge des inspections officielles. Tout cas de non-conformité détecté chez un bénéficiaire de la PAC au cours de ces inspections devrait donc être pris en considération aux fins de la conditionnalité. Pour ce faire, il convient de disposer d'un système ou d'une procédure qui assure l'échange d'informations pertinentes entre les autorités56 concernées.

67

La Commission a donné des orientations sur l'application des exigences réglementaires dans le cadre des contrôles de conditionnalité57. Elle y indique que les États membres peuvent utiliser les résultats de leurs inspections officielles pour atteindre le taux minimal de contrôle prévu dans le cadre de la conditionnalité58. Une bonne coordination entre les deux systèmes de contrôle non seulement les rend plus efficients grâce aux économies d'échelle générées et aux chevauchements évités, mais elle contribue également à une détection plus efficace des cas de non-conformité. En outre, une approche cohérente des contrôles portant sur le bien-être des animaux donne aux agriculteurs une idée plus claire de la situation et les incite davantage à respecter les normes applicables.

Les États membres n'ont pas tiré suffisamment parti de l'occasion qui leur était offerte d'améliorer leurs systèmes de contrôle, même si de bonnes pratiques existent
68

Tous les États membres que nous avons visités avaient pris des mesures pour coordonner leurs systèmes d'inspections officielles et de contrôles de conditionnalité. Nous avons relevé des exemples de bonne coordination en Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie), en France et en Italie (Sardaigne) (voir encadré 6).

Encadré 6

Exemples de bonne coordination entre les différentes autorités participant aux contrôles relatifs au bien-être des animaux

En Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie), les inspecteurs chargés d'effectuer les inspections officielles portant sur le bien-être des animaux demandaient des contrôles de conditionnalité lorsqu'ils estimaient que les exigences en la matière n'étaient pas respectées. Si le contrôle supplémentaire confirmait leur constat, une sanction administrative était infligée à l'agriculteur dans le cadre de la conditionnalité, même si l'exploitation ne faisait pas partie de l'échantillon retenu pour le contrôle de conditionnalité. De même, les cas de non-conformité décelés à l'occasion d'un contrôle de conditionnalité pouvaient donner lieu à des amendes au titre du système d'inspection officielle.

En France, les inspecteurs étaient tenus de signaler les cas de non-conformité décelés lors d'inspections officielles aux autorités responsables de l'application des réductions de paiement dans le cadre de la conditionnalité. Les inspections avaient une «double finalité», puisqu'à l'occasion d'une seule visite sur une exploitation, les inspecteurs utilisaient une liste de vérification intégrée servant à la fois aux inspections officielles et aux contrôles de conditionnalité.

En Italie (Sardaigne), l'approche utilisée pour calculer les sanctions administratives liées à la conditionnalité concordait avec les règles appliquées pour classer les résultats des inspections officielles par catégories, ce qui a facilité la tâche des inspecteurs chargés de réaliser ces deux types de contrôles et a permis une approche cohérente du traitement des cas de non-conformité. Aucun des autres États membres visités n'avait adopté ce type d'approche.

69

En Roumanie, des dispositions formelles ont été prises afin que les cas de non-conformité détectés lors d'inspections officielles portant sur le bien-être des animaux soient communiqués aux autorités chargées d'appliquer des sanctions relatives à la conditionnalité, mais elles n'avaient pas été mises en pratique au moment de notre audit. En Pologne, il n'existait aucune disposition formelle de ce type.

70

Lorsque la Commission procède à des audits des contrôles de conditionnalité pratiqués par les États membres, elle examine également leurs procédures en matière d'échange d'informations. Toutefois, elle ne vérifie pas si, dans la pratique, les résultats des inspections officielles portant sur le bien-être animal effectuées auprès de bénéficiaires de la PAC par l'organisme de contrôle chargé également des contrôles de conditionnalité sont transmis à l'autorité chargée d'appliquer des sanctions administratives dans le cadre de la conditionnalité.

Les contrôles de conditionnalité couvrent généralement les exigences pertinentes en matière de bien-être des animaux
71

Nous avons constaté que, de manière générale, les contrôles de conditionnalité pratiqués par les États membres couvraient les exigences pertinentes en matière de bien-être des animaux59. Toutefois, dans trois des cinq États membres visités (la France, la Pologne60 et la Roumanie), il existait des exceptions. Par exemple, en Roumanie, les inspecteurs ne vérifiaient pas la propreté du logement et des aires de couchage pour les veaux et les porcs, la teneur en fer du régime alimentaire des veaux et les paramètres environnementaux, tels que les taux de poussière, les concentrations de gaz et la température.

72

Lors de ses audits, la Commission vérifie si les listes de vérification de la conditionnalité utilisées par les États membres couvrent toutes les exigences pertinentes en matière de bien-être animal et, dans le cadre d'audits récents, elle a détecté des omissions en Estonie, en Espagne, en Autriche, au Portugal et en Finlande. Certaines de ces constatations ont donné lieu à des corrections financières61.

Certains États membres n'ont pas veillé à ce que les sanctions appliquées dans le cadre de la conditionnalité soient proportionnées à la gravité des cas de non-conformité détectés
73

Pour avoir un effet dissuasif, la réduction du paiement au titre de la conditionnalité devrait être proportionnée à la gravité, à l'étendue, à la durée et à la récurrence du cas de non-conformité constaté62. Dans un rapport spécial récent63 consacré à l'efficacité de la conditionnalité, nous mettions en évidence les divergences importantes entre les États membres dans la manière dont ils percevaient la gravité d'une infraction.

74

Nous avons constaté que l'Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie), la France et l'Italie (Sardaigne) disposaient de règles claires en matière de réduction proportionnée des paiements. Le pourcentage de réduction le plus fréquemment appliqué était de 3 %64, sauf en Italie, où plus de 70 % des cas de non-conformité ont donné lieu à des avertissements, sans qu'aucune sanction administrative ne soit prononcée. En Roumanie, une exploitation dans laquelle les inspecteurs ont constaté des infractions concernant jusqu'à 30 % des points de contrôle pertinents a été jugée pleinement conforme. La clémence de la définition transparaissait dans le nombre extrêmement faible de cas de non-conformité signalés, une sanction administrative ayant été infligée à seulement trois des quelque 13 500 exploitations contrôlées en 2016 (voir l'annexe IV, qui montre également d'importantes variations au niveau des taux de contrôle et du nombre de cas de non-conformité signalés). Les exigences en matière de conditionnalité relatives au bien-être animal sont applicables en Roumanie depuis 2016, l'objectif étant de lui laisser une période d'adaptation après son adhésion en 2007.

75

En Pologne, la réduction des paiements était fondée sur un système de notation dans lequel des points étaient attribués pour chaque infraction à une disposition relative au bien-être des animaux relevant d'un acte juridique donné. Seule la disposition qui avait reçu le plus grand nombre de points était prise en considération pour déterminer la réduction à appliquer au paiement. Cela signifie que la réduction des paiements tient bien compte de la gravité de la violation d'une disposition donnée mais pas du nombre de dispositions enfreintes.

76

Des audits récents de la Commission65 ont fait apparaître que le système de sanction était trop clément pour la conditionnalité en général et pour les exigences en matière de bien-être animal en particulier, car il ne permet pas de garantir des sanctions proportionnées à la gravité des cas de non-conformité constatés. La Commission a fourni des explications générales à ce sujet en réponse à des questions posées par les États membres et, en mai 2018, elle a organisé la réunion d'un groupe d'experts au cours de laquelle les États membres ont procédé à un échange de bonnes pratiques en ce qui concerne les contrôles de conditionnalité liés au bien-être des animaux. Cependant, les documents d'orientation de la Commission sur la conditionnalité n'abordent pas cette question.

Développement rural: l'amélioration du bien-être des animaux n'est guère encouragée et le rapport coût-efficacité n'est pas garanti

77

Le soutien au développement rural consacre des fonds à la poursuite des objectifs en matière de bien-être animal. La stratégie de la Commission pour le bien-être des animaux au cours de la période 2012-2015 comportait un objectif consistant à optimiser les synergies avec le soutien au développement rural afin de promouvoir le bien-être animal. Pour optimiser le rapport coût-efficacité, les États membres devraient cibler les mesures dont la contribution au bien-être animal est susceptible d'être la plus importante par unité de coût.

Les fonds du développement rural n'ont pas été abondamment utilisés pour servir la cause du bien-être animal
78

Dans le cadre de la période de programmation actuelle (2014-2020), 35 des 118 programmes de développement rural comportent la mesure spécifique («mesure 14») en faveur du bien-être des animaux (voir point 12); 13 d'entre eux concernent des régions d'Italie.

79

La législation relative au développement rural mentionne le bien-être des animaux sous la priorité «promouvoir l'organisation de la chaîne alimentaire, y compris la transformation et la commercialisation des produits agricoles, le bien-être animal ainsi que la gestion des risques dans le secteur de l'agriculture»66. Cette priorité s'articule autour de deux domaines prioritaires67, mais aucun ne fait référence au bien-être animal.

80

Dix États membres ne se sont pas servis de la mesure 14 dans leurs programmes de développement rural. Deux des États membres que nous avons visités (la France et la Pologne) n'ont pas eu recours à cette mesure parce qu'ils jugeaient suffisantes les exigences législatives de base en matière de bien-être des animaux. En outre, les autorités polonaises estimaient que la mesure pouvait avoir un impact négatif sur la compétitivité des agriculteurs. En France, ce choix était en contradiction avec la stratégie nationale pour le bien-être des animaux lancée en 2016, dont l'un des objectifs était d'attirer des fonds relevant du développement rural pour aider les agriculteurs à améliorer le bien-être des animaux. Les programmes de développement rural avaient déjà été approuvés lorsque la stratégie française a été lancée, et la France ne les a pas mis à jour pour tenir compte de ses engagements.

81

Plusieurs autres mesures de développement rural (notamment le soutien aux investissements dans les exploitations, les systèmes de qualité ou l'agriculture biologique) sont de nature à encourager l'application de normes plus strictes en matière de bien-être animal. Dans deux des États membres visités, nous avons relevé des exemples de mesures de ce type axées sur le bien-être des animaux (voir encadré 7).

Encadré 7

Des mesures de développement rural utilisées pour cibler le bien-être animal

Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie): les bénéficiaires sollicitant une aide à l'investissement dans les bâtiments d'élevage au titre de la mesure 4 (investissements physiques) doivent satisfaire à des exigences spécifiques en matière de bien-être animal qui vont au-delà des normes minimales. Par exemple, les étables doivent respecter des normes plus exigeantes quant à l'éclairage naturel et à l'espace disponible pour chaque animal.

France: la mesure 4 (investissements physiques) du programme alsacien donne la priorité à l'élevage en plein air et à l'agriculture biologique, ainsi qu'aux exploitations agricoles utilisant des litières de paille pour les porcs et des aménagements spécifiques favorisant le bien-être des lapins.

Mesure «Bien-être des animaux»: de bons exemples de mesures bénéfiques pour les animaux, mais dont le rapport coût-efficacité n'est pas garanti
82

Nous avons examiné les systèmes mis en place par les États membres pour évaluer si la mesure consacrée au bien-être animal («mesure 14») présentait un rapport coût-efficacité satisfaisant. Nous avons vérifié si l'aide récompensait les agriculteurs qui amélioraient réellement le bien-être des animaux en allant au-delà des normes minimales, en prenant en considération les coûts supplémentaires supportés et la perte de revenus subie, et s'il existait suffisamment d'informations de suivi pertinentes.

Aller au-delà des normes minimales
83

Les autorités des États membres ont défini les améliorations du bien-être animal requises pour pouvoir prétendre à une aide au titre de la mesure 14, comme des pâturages d'été pour les bovins, davantage d'espace pour les animaux dans les exploitations et pendant le transport, et des conditions de logement améliorées.

84

En Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) et en Roumanie, comme dans la plupart des autres États membres, la caudectomie est une pratique courante dans les élevages porcins intensifs, bien que cela soit interdit par la législation. Au cours de nos visites dans ces deux États membres, nous avons constaté que les porcs élevés dans des exploitations agricoles bénéficiant d'une aide au titre de la mesure 14 avaient la queue coupée et n'avaient pas accès à une quantité suffisante de matériaux d'enrichissement, pourtant requis par la législation68 (voir figure 5).

85

Les experts vétérinaires69 s'accordent à dire que l'impact sur le bien-être d'un seul paramètre est limité s'il n'est pas associé à d'autres paramètres d'élevage. Cela signifie qu'une augmentation de 10 % ou de 20 % de l'espace à la disposition des porcs peut n'avoir qu'une incidence faible sur leur bien-être s'ils n'ont pas accès à des matériaux d'enrichissement.

Figure 5

Non-respect des règles de l'UE concernant l'accès des porcs à des matériaux d'enrichissement dans l'exploitation d'un bénéficiaire d'aides octroyées au titre du développement rural pour le bien-être des animaux en Roumanie

Source: Cour des comptes européenne.

86

La DG AGRI consulte la DG SANTE avant l'approbation des programmes de développement rural des États membres. Malgré cette précaution, la Commission ne s'est pas servie des informations dont disposait la DG SANTE sur les domaines où la non-conformité est généralisée (en particulier la caudectomie systématique chez les porcs et l'absence d'accès à des matériaux d'enrichissement, pour lesquels seules la Finlande et la Suède sont en conformité avec la législation) pour questionner les États membres sur leur utilisation de la mesure dans ces domaines.

Atténuer le risque d'effet d'aubaine
87

L'effet d'aubaine désigne une situation dans laquelle une activité subventionnée aurait été pleinement ou partiellement entreprise sans l'octroi de l'aide. Le risque existe qu'un bénéficiaire ait respecté les exigences de la mesure 14 même en l'absence d'aide au développement rural, notamment parce qu'elles correspondent à la pratique agricole normale ou parce que le bénéficiaire, avant de solliciter une aide au titre de la mesure 14, participait déjà à un système de qualité privé recouvrant les mêmes exigences.

88

Nos visites auprès des trois États membres qui appliquent la mesure 14 ont montré que les autorités de gestion n'ont pas atténué le risque d'effet d'aubaine, en particulier celui lié aux systèmes de qualité privés. Les deux bénéficiaires de la mesure 14 auprès desquels nous nous sommes rendus en Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) et en Italie (Sardaigne) avaient adhéré à des systèmes privés posant des exigences en matière de bien-être animal70. En Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie), le système de qualité couvrait environ 10 % des exploitations d'élevage porcin de la région et rémunérait des engagements qui coïncidaient avec les exigences de la mesure relative au bien-être animal.

89

Nous avons constaté qu'en Italie (Sardaigne), les autorités avaient atténué le risque que la mesure 14 soutienne des actions qui correspondent à des pratiques agricoles normales. Lors de la conception de la mesure relative au bien-être des animaux, les autorités ont pris en considération à la fois les exigences légales en la matière et les normes plus exigeantes que les agriculteurs locaux appliquent régulièrement. La pratique normale a été définie en s'appuyant sur l'expérience des vétérinaires et sur des éléments probants issus du réseau d'information comptable agricole italien. Par exemple, l'espace minimum prévu par la législation pour les veaux est de 1,8 m2, alors que dans la pratique, les agriculteurs sardes consacraient en moyenne 3,2 m2 à chaque veau. Les autorités sardes ont fixé l'exigence minimale pour la mesure en faveur du bien-être des animaux à 4,5 m2 par veau.

90

La Commission a publié pour les États membres des orientations indiquant que les paiements relatifs au bien-être des animaux devaient soutenir des opérations qui n'auraient pas été mises en œuvre sans cela. Elle a également réalisé des audits de conformité pour vérifier la mise en œuvre de la mesure 14, mais elle n'a pas vérifié, lors de l'approbation des programmes de développement rural ou au cours de ses audits, si les États membres avaient tenu compte des éventuels chevauchements avec les systèmes privés.

Vérifier si le calcul de l'aide est raisonnable
91

Lors de ses audits relatifs à la déclaration d'assurance, la Cour a constaté que le calcul de l'aide au titre de la mesure 14 en Roumanie donnait lieu à des paiements excessifs aux agriculteurs. La Commission a confirmé l'existence d'erreurs de calcul pour cinq sous-mesures et a proposé des corrections financières de quelque 59 millions d'euros, portant sur des paiements effectués entre octobre 2013 et octobre 2016. Elle enquête actuellement sur un problème similaire concernant de possibles paiements indus dans un autre État membre.

Assurer le suivi du bien-être des animaux
92

Le système commun de suivi et d'évaluation (SCSE)71 vise à mettre en évidence les progrès de la politique de développement rural et à évaluer l'impact, l'efficacité, l'efficience et la pertinence des interventions relevant de cette politique, mais il ne comporte pas d'indicateurs ou de questions spécifiques au bien-être des animaux.

93

La Commission ne dispose pas d'informations concernant l'impact et les résultats, attendus ou réels, des fonds du développement rural consacrés au bien-être des animaux. Les indicateurs existants ne permettent pas d'évaluer l'impact des 2,5 milliards d'euros de financements du développement rural destinés, entre 2007 et 2020, au bien-être animal (1 milliard d'euros pour la période 2007-2013 et 1,5 milliard d'euros pour la période 2014-2020).

94

Les États membres peuvent définir des indicateurs complémentaires dans le cadre du SCSE, mais ceux que nous avons visités n'ont pas fait usage de cette possibilité. Cependant, l'Italie (Sardaigne) et la Roumanie avaient défini quelques indicateurs à usage interne. En Italie (Sardaigne), les autorités ont élaboré un indicateur reposant sur le comptage des cellules somatiques dans le lait et l'ont utilisé pour évaluer indirectement le bien-être des ovins et des caprins. En Roumanie, les autorités ont utilisé les taux de mortalité pour mesurer l'évolution du bien-être des animaux dans les exploitations bénéficiant d'une aide.

95

La synthèse des évaluations ex post de la période de programmation précédente72 comportait une évaluation de la mesure relative aux «paiements en faveur du bien-être des animaux» en fonction du nombre d'exploitations soutenues. Le document d'évaluation faisait état d'un impact limité, puisque seulement 1,1 % des élevages de l'UE avaient eu recours à cette mesure.

Conclusions et recommandations

96

Le bien-être des animaux constitue une question importante pour les citoyens de l'UE, ce dont témoignent le traité sur l'Union et la législation dans ce domaine. La Commission a adopté une démarche proactive pour répondre aux préoccupations des parties prenantes et elle a mis au point une stratégie destinée à encadrer ses actions.

97

Notre audit a porté sur la mise en œuvre globale de cette stratégie et sur les progrès accomplis en vue d'atteindre les objectifs de respect de la législation sur le bien-être des animaux et d'optimiser les synergies avec la politique agricole commune grâce à la conditionnalité et au développement rural. Nous nous sommes attachés à répondre à la question suivante:

La Commission et les États membres ont-ils contribué de manière efficace à la réalisation des objectifs de l'UE en matière de bien-être animal?

98

Nous estimons, en conclusion, que les actions de l'UE en matière de bien-être animal ont amélioré le respect des exigences à cet égard et ont encouragé l'application de normes plus exigeantes avec un impact positif évident sur le bien-être des animaux. Toutefois, certaines faiblesses persistent et il reste possible d'améliorer la coordination avec les contrôles de conditionnalité, ainsi que l'utilisation du soutien au développement rural pour promouvoir le bien-être des animaux.

99

Nous avons constaté que la Commission a mené à son terme la dernière stratégie de l'UE sur le bien-être animal (sans avoir révisé le cadre législatif en la matière). La plupart des actions prévues ont subi des retards (voir points 28 et 29). La stratégie ne comportait pas d'indicateurs de suivi mesurables et la Commission n'a pas évalué si les objectifs avaient été atteints, ni déterminé si une nouvelle stratégie était nécessaire.

100

Les données disponibles au niveau de l'UE ne sont pas suffisamment abondantes et fiables pour fournir des informations utiles concernant le degré de conformité avec la législation sur le bien-être des animaux dans les domaines où la Commission a constaté que des progrès devaient être réalisés (voir points 30 à 33). En particulier, en ce qui concerne le recours à la dérogation permettant l'abattage sans étourdissement, la base juridique donne lieu à des interprétations et à des pratiques différentes d'un État membre à l'autre, et n'impose pas d'en rendre compte. Par conséquent, les informations disponibles ne sont pas suffisantes pour apprécier si les États membres ont empêché un usage excessif de cette dérogation par certains exploitants d'abattoirs, ce qui constituait l'un des problèmes mis en évidence par la Commission avant le lancement de la dernière stratégie pour le bien-être animal (voir points 43 à 45).

Recommandation n° 1 – Cadre stratégique de la politique de la Commission en faveur du bien-être des animaux

Afin d'orienter ses futures actions en matière de bien-être des animaux, la Commission devrait:

  1. réaliser une évaluation de la stratégie 2012-2015 pour le bien-être animal afin de déterminer dans quelle mesure ses objectifs ont été atteints et si les orientations qu'elle a publiées sont appliquées;

    Délai de mise en œuvre: 2020.

  2. définir des indicateurs pourvus de valeurs de référence et de valeurs cibles afin de mesurer et de comparer le respect par les États membres de la législation dans les domaines toujours à risque mis en évidence par l'évaluation;

    Délai de mise en œuvre: 2021.

  3. réfléchir aux mesures à prendre en réaction aux conclusions de l'évaluation susmentionnée (par exemple, l'élaboration d'une nouvelle stratégie ou d'un nouveau plan d'action et/ou une révision de la législation relative au bien-être animal) et publier les résultats de son analyse.

    Délai de mise en œuvre: 2021.

101

Notre audit a montré que la Commission et les États membres sont parvenus à remédier à certains des problèmes liés au bien-être animal en conjuguant orientations et mesures d'application (voir points 34 à 40).

102

Toutefois, les progrès sont lents dans d'autres domaines et un certain nombre de faiblesses subsistent dans l'application des normes minimales prévues par la législation, même lorsque cette dernière est en vigueur depuis 18 ans (voir points 41 et 42). En outre, malgré quelques bonnes pratiques, il s'est avéré difficile de déterminer si les inspections relatives au bien-être animal réalisées par les États membres reposaient sur une analyse des risques (en particulier en ce qui concerne le transport). Les États membres visités n'ont pas exploité pleinement les informations tirées des audits et des plaintes. La Commission a détecté ces problèmes et a réagi à la plupart d'entre eux, mais elle n'a pas encore réussi à y remédier totalement (voir points 47 à 63).

Recommandation n° 2 – Orientations et mesures d'application de la Commission en matière de respect des règles

Afin de mieux s'attaquer aux domaines à risque et diffuser les bonnes pratiques, la Commission devrait:

  1. mettre au point une stratégie d'application permettant de renforcer les dispositifs de suivi des recommandations de la DG SANTE, dans le but de raccourcir le délai nécessaire pour obtenir des réactions satisfaisantes aux recommandations qu'elle formule à l'issue de ses audits, et afin de faire appliquer les dispositions législatives, en particulier celles en vigueur depuis longtemps;

    Délai de mise en œuvre: 2020.

  2. déterminer, en coopération avec les États membres, comment les outils disponibles dans TRACES peuvent contribuer à l'élaboration des analyses de risques en vue des inspections portant sur le transport d'animaux vivants, et diffuser des orientations sur l'utilisation de ces outils.

    Délai de mise en œuvre: 2020.

103

Les contrôles effectués par les États membres couvraient, en règle générale, les exigences pertinentes en matière de bien-être animal, et nous avons relevé quelques exemples de bonne coordination entre les autorités chargées des inspections officielles relatives au bien-être des animaux et celles responsables des contrôles de conditionnalité. Toutefois, même lorsqu'une seule et même autorité de contrôle effectuait les inspections officielles et les contrôles de conditionnalité, certains États membres ne veillaient pas à ce que les informations concernant les cas de non-conformité constatés lors des inspections officielles, susceptibles d'avoir un impact sur les exigences en matière de conditionnalité, puissent être échangées de manière efficace. En outre, dans certains cas, les sanctions relatives à la conditionnalité appliquées par les organismes payeurs n'étaient pas proportionnées à la gravité des irrégularités constatées (voir points 65 à 76).

Recommandation n° 3 – Améliorer la coordination entre les inspections officielles et les contrôles de conditionnalité

Afin de renforcer les liens entre le système de conditionnalité et le bien-être des animaux, la Commission devrait:

  1. dans ses audits de conformité portant sur la conditionnalité, évaluer l'exhaustivité des informations communiquées par les États membres concernant les cas de non-conformité constatés lors des inspections officielles réalisées par l'autorité de contrôle chargée également des contrôles de conditionnalité, par exemple en recoupant les résultats des inspections officielles avec la base de données des bénéficiaires soumis aux règles de conditionnalité;

    Délai de mise en œuvre: 2020.

  2. en s'appuyant sur des actions antérieures, poursuivre la communication des bonnes pratiques en matière de conditionnalité et faire part aux États membres des constatations concernant la conformité qui l'amèneraient à décider d'infliger des corrections financières en raison de la clémence des systèmes de sanctions liés au bien-être animal.

    Délai de mise en œuvre: 2020.

104

Bien que la défense du bien-être animal fasse partie des priorités du développement rural pour la période 2014-2020, nous avons constaté que la mesure spécifique «Bien-être des animaux» n'a guère été utilisée. Plusieurs facteurs ont nui au rapport coût-efficacité de la mesure: des exploitations qui ne respectaient pas certaines normes minimales sur le bien-être des porcs ont bénéficié d'un soutien, il existait un risque d'effet d'aubaine lié au chevauchement avec les exigences prévues par des systèmes privés, et le cadre commun de suivi ne comportait pas d'indicateurs concernant l'amélioration du bien-être des animaux. Les États membres ont rarement utilisé la possibilité de recourir à d'autres mesures de développement rural pour promouvoir le bien-être animal (voir points 77 à 95).

Recommandation n° 4 – Utiliser le soutien au développement rural pour atteindre les objectifs en matière de bien-être des animaux

Afin d'encourager une utilisation efficace du soutien au développement rural pour promouvoir le bien-être des animaux, la Commission devrait:

  1. lors de l'approbation de changements apportés aux programmes de développement rural existants, et lors de celle des nouveaux documents de programmation du développement rural pour la période postérieure à 2020, questionner les États membres sur leur utilisation de la mesure relative au bien-être animal dans des domaines où il est avéré qu'il existe une non-conformité généralisée (comme la caudectomie) et vérifier les éventuels chevauchements avec les régimes privés prévoyant des engagements similaires;

    Délai de mise en œuvre: 2021.

  2. encourager les échanges de bonnes pratiques entre États membres concernant l'ajout, sur une base volontaire, d'indicateurs d'impact et de résultat pour la mesure en faveur du bien-être des animaux dans le système commun de suivi et d'évaluation qui sera établi pour la période de programmation postérieure à 2020;

    Délai de mise en œuvre: 2020.

  3. pour la période de programmation postérieure à 2020, fournir des orientations aux États membres sur l'utilisation d'autres mesures de développement rural pour soutenir l'amélioration des normes en matière de bien-être animal, afin de proposer aux agriculteurs une gamme plus large de mesures incitatives.

    Délai de mise en œuvre: 2021.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos MILIONIS, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 3 octobre 2018.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner LEHNE
Président

Annexes

Annexe I

Vue d'ensemble des actions prévues dans la stratégie de l'UE pour le bien-être des animaux au cours de la période 2012-2015

Actions prévues Échéance requise1 / prévue Achèvement
Série d'actions visant à assurer l'application des règles relatives à la protection des poules pondeuses (directive 1999/74/CE) 2012 2012
Plan d'exécution et actions visant à assurer l'application des règles relatives au regroupement des truies (directive 2008/120/CE) 2012 2012
Plan d'exécution pour le règlement sur l'abattage [règlement (CE) n° 1099/2009 du Conseil] 2012 2012
Rapport au Parlement européen et au Conseil sur:

les diverses méthodes d'étourdissement pour les volailles1

2013 2013

l'application du règlement (CE) n° 1523/2007 interdisant la mise sur le marché de la fourrure de chat et de chien1

2012 2013

les conséquences de la sélection génétique sur le bien-être des poulets élevés et destinés à la production de viande1

2012 2016

les systèmes d'immobilisation des bovins par renversement ou toute autre position non naturelle1

2014 2016

la possibilité d'introduire certaines prescriptions relatives à la protection des poissons au moment de leur mise à mort1

2015 2018

l'application de la directive 2007/43/CE et son influence sur le bien-être des poulets élevés et destinés à la production de viande1

2015 2018
Rapport au Conseil sur l'application de la directive 98/58/CE1 2013 2016
Rapport sur les conséquences des activités internationales en matière de bien-être des animaux sur la compétitivité des éleveurs européens dans une économie mondialisée 2014 2018
Étude sur:

le bien-être des poissons d'élevage au moment de leur mise à mort

2012 2017

l'opportunité de donner aux consommateurs des informations pertinentes au sujet de l'étourdissement des animaux1

2013 2015

les actions relatives à l'éducation en matière de bien-être animal et sur les actions relatives à l'information dans le domaine du bien-être des animaux à l'intention du grand public et des consommateurs

2013 2016

le bien-être des poissons d'élevage en cours de transport

2013 2017

le bien-être des chiens et des chats faisant l'objet de pratiques commerciales

2014 2016
Lignes directrices ou modalités d'exécution de l'UE relatives à:

la protection des animaux en cours de transport

2012 2017

la protection des animaux au moment de leur mise à mort

2014 2017

la protection des porcs

2013 2016
Éventuelle proposition législative visant à simplifier le cadre législatif de l'UE dans le domaine du bien-être des animaux 2014 abandonnée

1Obligations découlant de la législation de l'UE.

Annexe II

Vue d'ensemble des éléments figurant dans les rapports d'inspection des exploitations transmis à la Commission par les États membres audités

Pays Année Taux de contrôle moyen Part des sites présentant des situations de non-conformité par rapport au nombre total de sites inspectés
Poules pondeuses élevées en plein air Poules pondeuses élevées au sol Poules pondeuses élevées en cages aménagées Dindes et dindons Coqs domestiques Canards Oies
Allemagne 2013 n.d.
2014 5 % 7 % 8 % 11 % 14 % 13 % 8 % 11 %
2015 n.d.
2016 n.d.
France 2013 1 % 60 % 38 % 25 % 49 % 38 % 47 %
2014 1 % 61 % 46 % 32 % 42 % 32 % 44 %
2015 n.d.
2016 n.d.
Italie 2013 12 % 11 % 11 % 12 % 22 % 12 %
2014 22 % 3 % 6 % 13 % 0 % 8 %
2015 18 % 1 % 4 % 3 % 1 % 3 %
2016 n.d.
Pologne 2013 5 % 16 % 14 % 8 % 2 % 14 % 12 % 11 %
2014 5 % 10 % 10 % 10 % 4 % 12 % 7 % 7 %
2015 5 % 12 % 10 % 13 % 6 % 19 % 12 % 10 %
2016 5 % 15 % 8 % 10 % 5 % 15 % 9 % 3 %
Roumanie 2013 74 % 0 % 30 % 22 % 0 % 25 % 0 % 0 %
2014 63 % 14 % 18 % 33 % 20 % 62 % 0 %
2015 50 % 50 % 25 % 9 % 13 % 15 %
2016 n.d.
Pays Année Part des sites présentant des situations de non-conformité par rapport au nombre total de sites inspectés
Ratites Porcs Bovins (veaux exceptés) Veaux Ovins Chèvres Animaux à fourrure Toutes catégories d'animaux
Allemagne 2013
2014 3 % 26 % 20 % 22 % 17 % 15 % 31 % 19 %
2015
2016
France 2013 50 % 58 % 41 % 33 % 46 % 56 % 54 % 44 %
2014 67 % 56 % 39 % 30 % 48 % 52 % 50 % 41 %
2015
2016
Italie 2013 0 % 15 % 13 % 9 % 9 % 9 % 14 % 12 %
2014 0 % 11 % 6 % 16 % 4 % 3 % 8 % 8 %
2015 11 % 7 % 4 % 5 % 3 % 3 % 0 % 4 %
2016
Pologne 2013 0 % 18 % 17 % 17 % 22 % 17 %
2014 0 % 16 % 17 % 17 % 17 % 87 % 15 % 17 %
2015 3 % 13 % 16 % 13 % 16 % 16 % 10 % 14 %
2016 6 % 14 % 15 % 12 % 16 % 14 % 7 % 13 %
Roumanie 2013 100 % 25 % 41 % 36 % 37 % 33 %
2014 50 % 20 % 29 % 45 % 21 % 14 % 0 % 28 %
2015 100 % 16 % 25 % 36 % 29 % 13 % 0 % 22 %
2016

Source: Rapports transmis à la DG SANTE sur les contrôles officiels portant sur le bien-être des animaux dans les exploitations.

Annexe III

Contrôles opérés par les États membres sur l'abattage sans étourdissement et données correspondantes

État membre Existe-t-il une procédure spécifique pour vérifier le bien-fondé de l'application de la dérogation? Des informations sont-elles disponibles au niveau national concernant la fréquence de l'abattage sans étourdissement?
Allemagne Oui, les autorités compétentes octroient la dérogation permettant l'abattage sans étourdissement sur la base d'une demande introduite par les fidèles d'associations religieuses. Les demandeurs doivent résider dans le pays et prouver que leurs préceptes religieux exigent la consommation de ce type de viande. Oui. D'après les estimations des autorités fondées sur des données de 2014 et de 2015, un très petit nombre d'animaux ont été abattus sans étourdissement en Allemagne (180 ovins et caprins et 186 volailles) et environ 24 % des ovins et des caprins ont été abattus pour les besoins de communautés religieuses selon des méthodes d'étourdissement électrique qui ne figurent pas dans le règlement de l'UE applicable. Dans la pratique, les importations en provenance d'autres pays contribuent à couvrir les besoins des communautés religieuses en Allemagne.
France Oui, les autorités compétentes exigent des abattoirs qu'ils tiennent des registres des commandes commerciales qui justifient le recours à la dérogation. L'évaluation interne effectuée par les autorités françaises quant à l'application de la dérogation à l'obligation d'étourdissement indique que la correspondance entre les commandes commerciales et le recours à la dérogation n'était pas vérifiable. Les autorités disposent d'une vue d'ensemble limitée, qui repose sur des estimations non vérifiées provenant des opérateurs, lesquels indiquent avoir appliqué cette méthode pour 14 % des bovins et 30 % des ovins abattus en 2015. Aucune information n'est disponible pour les volailles et les caprins.
Italie Oui, il existe une procédure d'autorisation similaire à celle appliquée en Roumanie, mais il n'existe aucune obligation de déclarer le nombre d'animaux concernés. Informations limitées: il existe uniquement quelques données sur le nombre d'abattoirs habilités à solliciter cette dérogation.
Pologne En Pologne, l'abattage sans étourdissement a été interdit par la législation nationale de 2012 à 2014, date à laquelle la Cour constitutionnelle a jugé que ces dispositions étaient contraires à la constitution. Depuis 2014, la dérogation prévue par la législation de l'UE est appliquée.
Non. Les autorités compétentes vérifient uniquement si l'abattage est effectué dans un abattoir et si les animaux sont immobilisés. Il n'est pas nécessaire de vérifier que la dérogation est justifiée par l'existence de commandes commerciales pour ce type de viande. Informations limitées: il existe quelques estimations officieuses pour les bovins et la volaille.
Roumanie Oui, les autorités compétentes octroient la dérogation sur la base d'une demande introduite par l'abattoir et d'une attestation émanant de l'autorité religieuse qui précise les espèces, le nombre d'animaux concernés et la ou les dates où l'abattage aurait lieu. Oui. En 2016, les autorités ont octroyé des dérogations pour environ 6 % de la production de viande bovine, 9 % de la production de viande ovine et 4 % de la production de viande de poulet.

Annexe IV

Contrôles de conditionnalité dans les États membres visités73

Allemagne (2016)
Exigence Taux de contrôle Taux de non-conformité Répartition des situations de non-conformité par catégorie de réduction des paiements
0 % 1 % 3 % 5 %
ERMG 11 1,7 % 5,1 % 8 % 5 % 70 % 18 %
ERMG 12 2,2 % 9,1 % 11 % 9 % 66 % 14 %
ERMG 13 1,4 % 9,3 % 4 % 27 % 46 % 23 %
Italie (2016)
Exigence Taux de contrôle Taux de non-conformité Répartition des situations de non-conformité par catégorie de réduction des paiements
0 % 1 % 3 % 5 %
ERMG 11 2,6 % 3,9 % 73 % 5 % 8 % 14 %
ERMG 12 2,3 % 6,7 % 75 % 3 % 13 % 9 %
ERMG 13 5,9 % 2,1 % 70 % 10 % 10 % 10 %
Pologne (2016)
Exigence Taux de contrôle Taux de non-conformité Répartition des situations de non-conformité par catégorie de réduction des paiements
0 % 1 % 3 % 5 %
ERMG 11 1,4 % 2,8 % 0 % 2 % 95 % 3 %
ERMG 12 1,4 % 1,8 % 0 % 0 % 91 % 9 %
ERMG 13 1,8 % 1,5 % 0 % 1 % 92 % 7 %
Roumanie (2016)
Exigence Taux de contrôle Taux de non-conformité Répartition des situations de non-conformité par catégorie de réduction des paiements
0 % 1 % 3 % 5 %
ERMG 11 13,3 % 0,01 % 0 % 0 % 0 % 100 %
ERMG 12 13,3 % 0,01 % 0 % 50 % 0 % 50 %
ERMG 13 13,3 % 0,01 % 0 % 0 % 0 % 100 %

Remarque: les données pour la France n'étaient pas encore disponibles au moment de l'audit en raison des changements intervenus en 2015 en ce qui concerne le système des paiements directs en France et de l'adaptation du système intégré de gestion et de contrôle aux nouvelles règles de la PAC et de la conditionnalité (introduites en 2015).

Source: Statistiques de contrôle de la conditionnalité transmises par les États membres à la Commission.

Réponses de la Commission

Résumé

III

La Commission s'efforce de mieux cibler l'aide qu'elle fournit afin de promouvoir des normes plus élevées en matière de bien-être animal, comme le prévoit la proposition de cadre juridique pour la PAC de l'après 2020.

Voir également la réponse de la Commission au paragraphe IX.

V

La nature des actions requises a une incidence sur le moment où des progrès peuvent être accomplis dans les États membres. La Commission continue de suivre ces sujets.

VII

La législation sur la conditionnalité inclut des règles générales relatives aux sanctions que les États membres doivent appliquer afin de garantir qu'elles sont proportionnées et dissuasives [voir le considérant 57 du règlement (UE) nº 1306/2013] étant donné qu'ils doivent tenir compte de la gravité, de l'étendue, de la persistance et de la répétition du non-respect concerné [voir l'article 99, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1306/2013]. Conformément au principe de gestion partagée, il incombe aux États membres d'établir le niveau des sanctions appliquées aux différents agriculteurs déclarés coupables d'avoir enfreint les obligations de conditionnalité et de procéder au recouvrement. Si les audits de la DG AGRI détectent des systèmes de sanctions cléments, un suivi est assuré dans la procédure d'apurement de conformité et des corrections financières peuvent être appliquées aux États membres.

VIII

La mesure «Bien-être des animaux» n'étant pas une mesure obligatoire, il revient aux autorités des États membres de déterminer, sur la base de l'évaluation de leurs besoins, si elles ont l'intention d'inclure cette mesure dans les programmes. Elles peuvent aussi soutenir le bien-être animal au moyen d'autres fonds, notamment des fonds nationaux.

Déjà pour la période en cours 2014-2020, le cadre juridique prévoit une option claire permettant de proposer des mesures intégrées (combinaison de mesures). Certains États membres recourent à cette option et appliquent d'autres mesures, telles que celles liées aux investissements ou au transfert de connaissances - ce dernier pour promouvoir l'échange de bonnes pratiques dans le domaine du bien-être animal.

IX

La Commission a publié sa proposition de nouvelle PAC de l'après-2020 en prenant en considération les demandes de législateurs et de parties prenantes visant à simplifier et à rationaliser la PAC et en modifiant le régime de conditionnalité. Les États membres disposeront d'une plus grande flexibilité quant à la manière dont ils atteignent les objectifs définis par la PAC dans le cadre d'un nouveau modèle de mise en œuvre. La promotion du bien-être animal s'inscrit aujourd'hui dans une priorité plus large concernant l'organisation de la chaîne alimentaire. La politique de développement rural offre un cadre souple qui permet aux États membres, conformément au principe de subsidiarité et au contexte de gestion partagée, de décider de quelle manière ils soutiennent au mieux l'amélioration du bien-être animal.

Faire du bien-être animal l'un des objectifs spécifiques du développement rural 2021-2027 devrait encore améliorer la place du bien-être animal dans le contexte du développement rural.

La Commission élabore actuellement un projet sur des indicateurs de bien-être animal et les contrôles de qualité afin d'étudier l'utilité d'indicateurs pour le bien-être animal. Ce projet inclura l'examen des liens entre le système de conditionnalité et les contrôles officiels pour le bien-être animal, ainsi que la pertinence d'indicateurs pour mesurer l'efficacité des programmes de développement rural.

Introduction

08

La Commission rappelle que la liste des exigences couvertes par le système de conditionnalité est établie par les législateurs, qui sont les États membres via le Conseil, et par le Parlement européen. En outre, la conditionnalité n'est pas un mécanisme d'application de la législation sectorielle, mais vise à rendre la PAC plus compatible avec les attentes de la société en faisant référence à des exigences suffisamment pertinentes pour l'activité agricole et la superficie de l'exploitation [voir le considérant 54 du règlement (UE) nº 1306/2013]. C'est la raison pour laquelle le système de conditionnalité ne couvre pas systématiquement toutes les exigences en matière de bien-être animal. Ces dernières années, les législateurs ont toujours appelé de leurs vœux une simplification du mécanisme de conditionnalité conduisant à un raccourcissement de la liste des exigences.

09

Les éleveurs peuvent prendre la décision commerciale sur la manière de gérer l'exploitation, par exemple d'élever des porcs et des volailles sans gérer en même temps les terres. En outre, même les éleveurs sans terres peuvent être concernés par la conditionnalité s'ils sont bénéficiaires de certaines mesures de développement rural.

10

La Commission observe que si la législation sectorielle demande l'application d'un taux de contrôle plus élevé, ce taux est applicable.

Observations

28

Dans certains cas, des relations claires existent entre une série d'actions et les objectifs stratégiques. Par exemple, l'objectif visant à «soutenir les États membres et prendre des mesures pour améliorer la conformité» est clairement lié à une série d'actions concernant les poules pondeuses, le regroupement des truies, le règlement sur l'abattage, les animaux en cours de transport et la protection des porcs.

La stratégie pour le bien-être des animaux comprenait l'engagement d'examiner la faisabilité de l'introduction d'un cadre législatif de l'UE simplifié. Cela a contribué à l'adoption du règlement relatif aux contrôles officiels en 2017 et à la désignation consécutive du premier centre de référence de l'UE pour le bien-être animal en mars 2018.

31

Dans l'annexe de la stratégie pour le bien-être des animaux, une liste d'actions précise a été établie afin de suivre le degré de réalisation des objectifs. Une évaluation de la politique de l'UE en matière de bien-être animal a été réalisée en 2010 et certaines actions énumérées dans l'annexe de la stratégie reflètent des objectifs stratégiques, tels que «soutenir les États membres et prendre des mesures pour améliorer la conformité».

La Commission reconnaît qu'aucun indicateur cible n'a été défini afin de mesurer tous les objectifs de la stratégie. Ses actions n'ont pas encore été évaluées parce qu'elles ne se sont achevées que début 2018 et, par conséquent, les résultats de toutes les actions ne sont pas encore concrets.

Depuis 2017, la Commission n'a établi aucune nouvelle stratégie formelle. Toutefois, plusieurs activités ont été mises en place et se concentrent sur les trois domaines prioritaires suivants:

  • l'amélioration de l'application des règles de l'UE en matière de bien-être animal,
  • l'élaboration et l'utilisation d'engagements volontaires par les entreprises à améliorer le bien-être des animaux,
  • la promotion des normes de l'UE en matière de bien-être animal à l'échelle mondiale.
39

L'initiative «EU Pilot» permet aux services de la Commission européenne et aux autorités des États membres d'engager un dialogue en vue de trouver, à un stade précoce, des réponses rapides et plus appropriées à des questions relatives à l'interprétation, la mise en œuvre et l'application correctes du droit de l'UE. S'il ne constitue pas une procédure d'infraction formelle, ce dialogue suit une procédure définie.

Encadré 3 – Lenteur dans la mise en œuvre de certaines recommandations de la Commission

La Commission considère que, bien qu'une période relativement longue se soit écoulée depuis que la France a mis à jour, révisé et publié les vade-mecum pour les contrôles, des instructions étaient disponibles pour le personnel de contrôle officiel et certaines mesures ont été prises pour remédier aux faiblesses détectées. Par conséquent, les contrôles officiels en France n'étaient pas nécessairement non conformes aux exigences de l'UE durant cette période. Le vade-mecum d'inspection des postes de contrôle français était encore en voie de finalisation en 2017, mais les autorités françaises avaient effectué des inspections aux postes de contrôle. La DG SANTE continue de suivre ce sujet.

La recommandation à laquelle la Cour des comptes européenne fait référence a fait l'objet d'un suivi dans le cadre d'un autre audit de la Commission entrepris en 2012 et a été reprise par une recommandation de cet audit. L'appel d'offres pour des équipements destinés à tous les services vétérinaires en France a été publié le 27 avril 2017 par le ministère de l'agriculture. La recommandation a été clôturée lorsque les autorités françaises ont fourni la preuve que l'équipement avait été acheté et que des instructions d'utilisation avaient été élaborées pour le personnel.

Il est possible de percevoir l'odeur d'ammoniaque dans un poulailler même lorsque les niveaux se situent dans les limites légales.

La Commission considère que, bien que des projets de modification de la décision pertinente du gouvernement roumain aient été présentés dans le cadre des activités de suivi entreprises depuis 2014, la Commission n'a pas encore reçu confirmation de leur adoption. La DG SANTE continue de suivre cette question.

En effet, la situation a considérablement évolué au cours de la période visée, comme décrit dans le rapport sur le profil national publié en avril 2017.

  • Dans des réponses successives, diverses actions ont été proposées par l'autorité compétente centrale.
  • En 2016, l'autorité centrale compétente a demandé au Centre national de référence pour le bien-être animal de l'aider à réexaminer l'adéquation des seuils mentionnés dans la note ministérielle.
  • L'autorité centrale compétente a indiqué qu'elle prévoyait d'aligner les valeurs précédentes sur le nouvel avis du Centre national de référence.

La recommandation a été clôturée sur la base des preuves documentaires et cela sera reflété dans le prochain profil national mis à jour, qui devrait être publié en 2019.

45

La Commission considère qu'il s'agit d'une question complexe qui nécessite un examen attentif en raison de ses implications pour les différentes communautés religieuses.

Depuis 2012, plusieurs États membres ont adopté des mesures nationales plus strictes en ce qui concerne l'abattage sans étourdissement (BE, EL, DK, LT) et viennent rejoindre les États membres dans lesquels de telles mesures nationales sont déjà en vigueur (AT, CZ, DE, FI, FR, HU, SE, SI).

54

La législation de l'UE en matière de bien-être animal vise principalement les grandes exploitations intensives (porcs, veaux, poules pondeuses, poulets), de sorte qu'il est raisonnable que les autorités utilisent leurs ressources limitées pour inspecter les plus grandes exploitations plutôt que les nombreux élevages de basse-cour1. Toutefois, ce choix doit être dûment justifié dans l'analyse des risques des États membres et ne peut conduire à une exemption de contrôles.

55

Plusieurs États membres utilisent des systèmes pour établir les priorités en matière de contrôles de la planification du transport, du chargement des animaux et de contrôles routiers. La Commission a partagé avec d'autres États membres des bonnes pratiques observées en Autriche, au Danemark, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni2.

57

S'il est vrai que la responsabilité d'effectuer l'analyse des risques est principalement déléguée aux autorités locales, des exceptions notables existent, comme indiqué dans la réponse de la Commission au paragraphe 55 ci-avant, en ce qui concerne les inspections des transports au Danemark, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni.

59

Dans la pratique, la réalisation d'un audit en bonne et due forme de toutes les questions tous les cinq ans s'est révélée impossible avec les ressources disponibles. Afin de sortir de cette impasse, d'autres orientations ont été fournies dans un document d'orientation non contraignant. Il y est expliqué que chaque question relevant du règlement concernant le contrôle officiel des aliments pour animaux et des denrées alimentaires doit être considérée et examinée dans le cadre d'une évaluation des risques régulière (annuelle). L'inclusion d'une question dans le processus de révision régulier est considérée comme répondant à l'exigence de «couverture» de cette question dans un cycle de 5 ans.

60

Les rapports d'audit de la Commission concernés incluent des recommandations adressées aux États membres dans lesquels le suivi donné à l'audit interne était inadéquat; la Commission suivra ces questions de près, conformément aux procédures normales.

61

Si les plaintes peuvent être utiles pour repérer des problèmes, elles ne permettent généralement pas de repérer tous les domaines problématiques. De nombreuses non-conformités restent invisibles pour les éventuels plaignants; en outre, les plaintes peuvent également présenter des caractéristiques qui causent de possibles distorsions.

62

Aucune exigence légale n'impose aux États membres de tenir un registre centralisant les plaintes; l'absence d'un registre de ce genre ne démontre pas en soi que les informations issues des plaintes n'ont pas été utilisées de manière appropriée ou que les décisions à prendre n'étaient pas dûment étayées par des informations sur les risques pour le bien-être animal (qui peuvent provenir de nombreuses sources différentes).

64

Tous les éléments du bien-être animal couverts par la stratégie ne sont pas soumis à la conditionnalité et au développement rural, comme le transport des animaux. Dès lors, les synergies possibles entre la PAC et la législation générale sur le bien-être des animaux sont limitées.

65

Conformément au principe de gestion partagée entre les États membres et la Commission, afin de limiter la charge administrative pour les États membres, la législation sur la conditionnalité accorde aux États membres la possibilité d'utiliser leurs systèmes administratif et de contrôle existants plutôt qu'un système exclusif de conditionnalité [voir l'article 98, paragraphe 1, du règlement (UE) nº 1306/2013]. Elle ne précise pas de quelle manière les États membres doivent procéder exactement ni quelle serait la manière la plus efficace.

66

Cet échange d'informations fait l'objet d'un audit dans le cadre des audits de conditionnalité de la DG AGRI. Lorsque des non-conformités sont constatées, des corrections financières sont imposées aux États membres.

70

La Commission n'est pas compétente pour inclure dans ses audits de conditionnalité tous les types d'inspections relatives au bien-être animal. Les inspections liées au bien-être des animaux qui sont effectuées par les autorités de contrôle nationales hors de l'échantillon de 1 % retenu pour le contrôle de la conditionnalité sont basées sur une législation autre que la PAC et ne peuvent pas, en tant que telles, relever du champ d'application des audits de la DG AGRI.

Les règles spécifiques sur l'établissement de rapports qui sont comprises dans la législation sur la conditionnalité font référence à des contrôles effectués uniquement dans le contexte de la conditionnalité.

Toutefois, si l'organisme payeur reçoit des informations sur d'éventuelles infractions détectées en dehors des contrôles de conditionnalité, ces observations peuvent également servir de base à l'évaluation et à l'éventuelle application ultérieure de sanctions dans le domaine de la conditionnalité. Si lesdites infractions sont déclarées à l'organisme payeur et évaluées ultérieurement par celui-ci, elles sont couvertes par les audits de la Commission.

73

Conformément au principe de gestion partagée, la législation en matière de conditionnalité prévoit que les grilles d'évaluation des régions ou des États membres sont établies par les organes nationaux ou régionaux concernés. Toutefois, la législation européenne prévoit un cadre en affirmant que les sanctions doivent être «proportionnées, effectives et dissuasives» [voir le considérant 57 du règlement (UE) nº 1306/2013]. En outre, l'article 99 dudit règlement dispose que les sanctions sont calculées en tenant compte de la gravité, de l'étendue et de la persistance du non-respect, ainsi que de sa répétition et de l'éventuel caractère intentionnel. Par ailleurs, les articles 38 à 40 du règlement (UE) nº 640/2014 et les articles 73 à 75 du règlement (UE) nº 809/2014, en particulier, prévoient d'autres détails que les États membres doivent appliquer lorsqu'ils appliquent des sanctions.

74

La Commission considère que les statistiques de contrôle ne constituent pas, à proprement parler, des preuves à l'appui d'une affirmation selon laquelle un système de contrôle ou de sanction est déficient («clément») et que l'arrêt du Tribunal dans l'affaire T-506/15 (point 224) signifie qu'un taux d'erreur faible ne peut servir qu'à étayer un doute sérieux de la part de l'auditeur.

En ce qui concerne l'affirmation selon laquelle «une exploitation dans laquelle les inspecteurs ont constaté des infractions concernant jusqu'à 30 % des points de contrôle pertinents a été jugée pleinement conforme» (Roumanie), la Commission considère que de tels cas spécifiques peuvent être inclus dans ses audits.

75

La Commission prend note de l'observation de la Cour des comptes, mais rappelle qu'il appartient aux États membres d'établir des systèmes de sanctions «à leur discrétion».

La Commission souligne que les grilles d'évaluation des États membres (comme celle de la Pologne) attribuent généralement des nombres de points différents en fonction de la gravité de la non-conformité, c'est-à-dire de la combinaison de la «gravité», de l'«étendue» et de la «persistance». Par conséquent, le nombre d'infractions n'est pas toujours un facteur déterminant la sanction administrative dans le cadre de la conditionnalité.

En outre, des systèmes de sanction «cléments» [qui ne respectent pas l'exigence selon laquelle la sanction est, en règle générale, de 3 %, conformément à l'article 39 du règlement délégué (UE) nº 640/2014)] seraient repérés durant les audits de la DG AGRI - voir la réponse de la Commission au point 76.

76

La Commission confirme que les audits mentionnés dans la note de bas de page relative à l'observation de la Cour des comptes ont révélé des systèmes de sanctions qui excluent l'application de sanctions proportionnées (par exemple, dans certains cas, il n'a pas été possible d'appliquer une sanction de 5 %, dans d'autres cas, il a été impossible d'appliquer une sanction de 3 ou 5 %). Chacun de ces audits a donné lieu à une correction financière et à une demande adressée à l'État membre de mettre à jour la grille de sanctions afin qu'elle tienne dûment compte de la «gravité», de l'«étendue» et de la «persistance» de toutes les exigences en matière de conditionnalité.

Il convient de souligner que, à la lumière du principe de gestion partagée, il appartient aux États membres de concevoir des grilles d'évaluation adaptées aux pratiques agricoles locales. Les dispositions légales ne prescrivent pas le mode de calcul des réductions pour les infractions individuelles, mais prévoient des règles générales. Par conséquent, les grilles d'évaluation ne sont pas soumises à l'approbation de la Commission. Afin de soutenir les États membres, la Commission organise régulièrement des réunions d'experts au cours desquelles les bonnes pratiques sont échangées.

79

Bien que le bien-être animal ne relève pas explicitement du domaine prioritaire 3A, il ne doit pas être compris comme une exclusion étant donné que l'objectif d'améliorer le bien-être contribue à l'objectif consistant à conférer une valeur ajoutée aux produits agricoles, qui fait partie du domaine prioritaire 3A.

80

Les États membres ou les régions préparent leurs programmes de développement rural respectifs sur la base d'une analyse SWOT et de l'évaluation de leurs besoins pour le domaine du programme spécifique. Dès lors, l'aide au développement rural répond à une vaste gamme de besoins, et ne concerne pas uniquement le bien-être animal.

81

En plus du soutien aux investissements dans les exploitations, aux systèmes de qualité ou à l'agriculture biologique, il convient également de mentionner le soutien par transfert de connaissance, la formation et les services de conseils. Ces mesures sont souvent combinées à la mesure 14 «bien-être animal» afin d'accroître la sensibilisation des agriculteurs et de diffuser des bonnes pratiques afin d'améliorer la gestion du bien-être animal.

84

À la demande de la Commission, les États membres ont été invités à établir des plans d'action concernant la manière dont l'interdiction légale de la caudectomie sera mise en œuvre. Début 2018, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie a établi un projet de plan d'action qui constitue aujourd'hui la base d'une nouvelle consultation aux niveaux fédéral, national et de l'UE.

Les règles en matière de conditionnalité s'appliquent également au soutien au bien-être animal dans le cadre du programme de développement rural, comme la loi sur la protection des porcs. Selon la gravité de la non-conformité, le non-respect de ces règles devrait conduire à une sanction/amende administrative.

85

La Commission encourage la combinaison de plusieurs engagements, et même de plusieurs mesures (dites «mesures intégrées») pour améliorer le bien-être animal afin de garantir l'amélioration simultanée de plusieurs paramètres. Toutefois, il appartient en fin de compte aux États membres de décider quels paramètres ils souhaitent améliorer soit par l'utilisation des fonds de développement rural soit via d'autres instruments et fonds. La limitation des ressources disponibles peut également être l'une des raisons de se concentrer sur les paramètres les plus nécessaires.

86

Les États membres fondent leur programmation de la mesure sur leur analyse SWOT et sur l'évaluation de leurs besoins dans le secteur. En outre, il est attendu d'eux qu'ils définissent les engagements pour la mesure 14 de manière à bien établir un cadre de référence et à dépasser les pratiques normales appliquées dans les exploitations agricoles. La DG SANTE est consultée par défaut avant l'approbation d'une nouvelle mesure en faveur du bien-être animal dans le cadre du développement rural qui soutient l'approche de la DG AGRI visant à mettre en place des mesures efficaces en matière de bien-être animal et à répondre aux besoins les plus importants.

En ce qui concerne la conditionnalité, l'interdiction de la caudectomie systématique fait partie des exigences et donc du cadre de référence pour les mesures de développement rural. Il convient toutefois d'observer que, dans de nombreux États membres, en particulier, les élevages porcins intensifs ne sont pas couverts par la conditionnalité du simple fait qu'ils ne sont pas automatiquement bénéficiaires de la PAC. Ces élevages porcins ne disposent pour la plupart pas de terres agricoles. Ils ne bénéficient donc pas de paiements directs (premier pilier), étant donné qu'il s'agit de paiements basés sur les terres. Ces exploitations pourraient néanmoins prétendre à une aide au titre du développement rural (deuxième pilier), mais seulement sur une base volontaire. C'est la raison pour laquelle la conditionnalité ne peut jamais servir d'outil de mise en œuvre pour d'autres politiques, car son incidence est limitée aux bénéficiaires de la PAC.

87

Il est attendu des États membres qu'ils définissent les engagements pour la mesure 14 de manière à dépasser les pratiques normales appliquées dans les exploitations agricoles afin d'assurer une réelle valeur ajoutée du soutien et d'éviter une surcompensation. Une telle structure de soutien au bien-être animal doit exclure la possibilité de soutenir des pratiques qui sont considérées comme des pratiques agricoles normales dans l'État membre et/ou la région concernés.

En ce qui concerne le risque d'effet d'aubaine, la Commission considère que les éleveurs ont besoin d'une aide financière pour respecter les engagements qui vont au-delà des exigences de base en matière de bien-être animal.

Quant à un chevauchement potentiel avec des systèmes de qualité privés, veuillez vous référer à la réponse de la Commission au point 88.

88

Il convient de souligner que la participation à des systèmes de qualité ne constitue pas nécessairement un chevauchement avec la mesure 14, même si les deux instruments couvrent des engagements en matière de gestion. C'est le cas lorsque les engagements soutenus par divers instruments diffèrent en termes de quantité et/ou de qualité (dans le cas de la Sardaigne) ou lorsque la compensation des coûts a eu lieu et que la perte de revenus pour ces engagements ne dépasse pas 100 %: Concernant le calcul des primes, voir la réponse de la Commission au point 90.

Une telle approche permet de répartir une charge financière entre différents outils et instruments, même si elle peut entraîner un surcroît d'efforts administratifs pour les autorités.

90

Lors de l'approbation des programmes, la Commission évalue la méthodologie sur la base de laquelle les paiements sont calculés ainsi que le niveau de référence pour les engagements proposés afin de s'assurer qu'ils ne couvrent que les actions s'ajoutant aux exigences et pratiques obligatoires normalement appliquées. Les États membres doivent également veiller à ce que les calculs soient adéquats et confirmés ou effectués par un organisme fonctionnellement indépendant.

Au cours des audits, les éventuels chevauchements avec des fonds de l'UE ou des fonds publics nationaux sont vérifiés dans le cadre de la vérification du système de contrôle pour toutes les mesures ou opérations qui font l'objet d'un audit spécifique. Une constatation d'audit sera utilisée par la Commission dans l'évaluation globale de la mise en œuvre correcte des mesures/opérations et fera partie de la procédure d'apurement de conformité; dans certains cas, elle pourra aboutir à une modification du programme de développement rural.

92

Si le système commun de suivi et d'évaluation (SCSE) définit des indicateurs permettant de mesurer la performance de la PAC, le système actuel ne contient aucun indicateur spécifique du bien-être animal. Les indicateurs de réalisation sont toutefois collectés au niveau des mesures et attribués aux domaines prioritaires respectifs.

Un équilibre est nécessaire en ce qui concerne la définition des indicateurs de suivi, leur rapport coût-efficacité et la disponibilité des données. L'évaluation des résultats généraux des mesures doit être placée dans le contexte de l'évaluation, pour laquelle les indicateurs SCSE n'ont qu'une fonction de soutien et les États membres sont libres d'établir des indicateurs supplémentaires.

93

L'appréciation de l'aide au bien-être animal s'effectue au mieux dans le contexte de l'évaluation. Pour la période 2007-2013, une synthèse d'évaluation des effets de la mesure 215 «paiements pour le bien-être animal» a été réalisée sur la base des évaluations ex post des États membres qui ont mis en œuvre la mesure. La publication de l'évaluation et du document de travail des services qui l'accompagne est prévue au dernier trimestre de 2018.

95

La mesure 215 «bien-être animal» a été mise en œuvre dans 11 États membres (30 régions), avec un total des dépenses du Feader de 1 milliard d'euros. La synthèse des évaluations ex post a estimé que l'incidence de la mesure était limitée, en partie en raison du faible nombre de régions dans lesquelles la mesure a été mise en œuvre.

Conclusions et recommandations

99

La stratégie pour le bien-être des animaux comprenait l'engagement d'examiner la faisabilité de l'introduction d'un cadre législatif de l'UE simplifié. Cela a contribué à l'adoption du règlement relatif aux contrôles officiels en 2017 et à la désignation consécutive du premier centre de référence de l'UE pour le bien-être animal en mars 2018.

La Commission reconnaît que la stratégie n'incluait aucun indicateur cible permettant de mesurer tous les objectifs de la stratégie (voir la réponse de la Commission aux points 28 et 31). Les actions n'ont pas encore été évaluées parce qu'elles ne se sont achevées que début 2018 et, par conséquent, les résultats de toutes les actions ne sont pas encore concrets.

Depuis 2017, la Commission met en œuvre plusieurs activités ciblées sur les trois domaines prioritaires suivants:

  • l'amélioration de l'application des règles de l'UE en matière de bien-être animal,
  • l'élaboration et l'utilisation d'engagements volontaires par les entreprises à améliorer le bien-être des animaux,
  • la promotion des normes de l'UE en matière de bien-être animal à l'échelle mondiale.
100

La Commission considère que la question de l'abattage sans étourdissement est une question complexe qui nécessite un examen attentif en raison de ses implications pour les différentes communautés religieuses.

Recommandation n° 1 – Cadre stratégique de la politique de la Commission en faveur du bien-être des animaux
  1. La Commission accepte la recommandation nº 1 a) et prévoit de réaliser une évaluation de la stratégie 2012 pour le bien-être animal. Le calendrier pour une telle évaluation doit tenir compte du fait que l'incidence de toutes les actions ne s'est pas encore matérialisée, de même que les implications de ce travail complexe en termes de ressources.
  2. La Commission accepte la recommandation nº 1 b). Elle sera mise en œuvre par la définition de domaines ou de secteurs et par la mise en place d'une méthodologie de comparaison des performances des États membres.
  3. La Commission accepte la recommandation nº 1 c).
102

La nature des actions requises a une incidence sur le moment où des progrès peuvent être accomplis dans les États membres. La Commission continue de suivre ces sujets.

Voir les réponses de la Commission à l'encadré 3 et aux points 59 à 62.

Recommandation n° 2 – Orientations et mesures d'application de la Commission en matière de respect des règles a)

La Commission accepte la recommandation nº 2 a). Des mesures sont déjà en place pour assurer le suivi des recommandations de l'audit et pour mettre en œuvre la législation de l'UE.

La Commission a mis des procédures systématiques en place afin d'assurer le suivi des recommandations des audits depuis 2005, et des actions de mise en œuvre supplémentaires peuvent être utilisées lorsque la non-conformité avec les règles de l'UE perdure. L'efficacité des procédures fait l'objet d'un suivi régulier.

La Commission reconnaît néanmoins que d'autres progrès peuvent être accomplis afin de réduire le temps nécessaire au déclenchement d'actions satisfaisantes en réponse aux recommandations qu'elle formule à l'issue des audits et afin d'appliquer des dispositions législatives, en particulier celles qui sont en vigueur depuis longtemps.

La Commission s'efforce dès lors d'améliorer ses procédures de suivi et d'amélioration de l'ensemble de la législation alimentaire et sanitaire, qui portera bien entendu sur le suivi des recommandations découlant des audits de la Commission.

b)

La Commission accepte la recommandation 2 b) et discutera avec les États membres des améliorations à apporter au système TRACES afin de soutenir les États membres dans la préparation des analyses de risques en vue des inspections portant sur le transport d'animaux vivants.

Recommandation n° 3 – Améliorer la coordination entre les inspections officielles et les contrôles de conditionnalité

La Commission n’accepte pas la recommandation 3 a).

La Commission considère que lorsque ces inspections officielles auxquelles la Cour des comptes fait référence sont utilisées afin d’atteindre le taux minimal de 1 % de bénéficiaires devant faire l’objet d’un contrôle au titre de la conditionnalité [article 68 du règlement (UE) nº 809/2014], elles relèvent effectivement du champ d’application des audits de la DG AGRI et les rapports correspondant sont évalués afin d’en vérifier l’exhaustivité, entre autres aspects. Toutefois, lorsque ces inspections officielles sont effectuées au-delà du taux de contrôle minimal, c’est-à-dire en dehors du champ d’application du cadre de la conditionnalité, il n’existe aucune obligation légale pour les inspecteurs de qualifier et d’évaluer leurs constatations à la lumière des règles de conditionnalité et de les communiquer ultérieurement. Par conséquent, et à moins que leurs résultats ne soient communiqués, ces contrôles - ou l’exhaustivité de leur communication - ne peuvent être couverts par les audits de la DG AGRI.

b)

La Commission accepte cette recommandation et en assurera le suivi dans le contexte du groupe d'experts sur la conditionnalité.

104

La promotion du bien-être animal s'inscrit dans une priorité plus large concernant l'organisation de la chaîne alimentaire. La politique de développement rural offre un cadre/une boîte à outils souple qui permet aux États membres, dans le respect des principes de subsidiarité et de gestion partagée, de décider comment soutenir au mieux l'amélioration du bien-être animal conformément aux objectifs stratégiques de l'Union et en adéquation avec le contexte, le potentiel et les besoins spécifiques des États membres/régions. Près d'un tiers de l'ensemble des programmes de développement rural 2014-2020 inclut cette mesure et indique le nombre de bénéficiaires qui reçoivent une aide.

En ce qui concerne le risque d'effet d'aubaine, la Commission considère que les éleveurs ont besoin d'une aide financière pour respecter les engagements qui vont au-delà des exigences de base en matière de bien-être animal. L'architecture de la mesure repose sur le principe selon lequel seules les actions allant au-delà des exigences obligatoires doivent être soutenues au titre de la mesure relative au bien-être animal, afin d'éviter l'effet d'aubaine.

La Commission continue à diffuser les bonnes pratiques et les exemples d'amélioration du bien-être animal en les associant également à d'autres mesures de développement rural, en particulier le transfert de connaissances et la formation, ainsi que les investissements.

Recommandation n° 4 – Utiliser le soutien au développement rural pour atteindre les objectifs en matière de bien-être des animaux a)

La Commission accepte cette recommandation, qui repose sur la pratique acquise au cours de la période de programmation en cours.

Il est attendu des États membres qu'ils définissent des engagements pour la mesure 14 de manière à bien établir le niveau de référence et à dépasser les pratiques normales afin d'assurer une réelle valeur ajoutée du soutien et d'éviter une surcompensation. La Commission continuera - en cas de modification du programme ou de nouvelle introduction de la mesure dans la période de programmation actuelle - à encourager les États membres à mettre en œuvre cette mesure, en particulier dans les secteurs qui en ont le plus besoin. Par exemple, toutes les mesures dans le secteur porcin contribuent également à renforcer le respect de la directive correspondante. La DG SANTE est consultée par défaut avant l'approbation d'une nouvelle mesure en faveur du bien-être animal dans le cadre du développement rural.

Faire du bien-être animal l'un des objectifs spécifiques du développement rural 2021-2027 devrait encore améliorer la place du bien-être animal dans le contexte du développement rural.

b)

La Commission accepte la recommandation d'encourager les échanges de bonnes pratiques entre États membres concernant l'ajout d'indicateurs (non obligatoires) d'impact et de résultat pour les mesures en faveur du bien-être des animaux. Il convient d'observer que les propositions pour la PAC de l'après-2020 incluent l'objectif spécifique: «Améliorer la réponse du secteur agricole européen aux attentes sociétales en matière d'alimentation et de santé, notamment en matière d'alimentation saine, nutritive et durable et de bien-être animal» et un indicateur fondamental O.16 «Nombre d'unités de gros bétail couvertes par une aide en faveur du bien-être animal, de la santé animale ou de mesures de biosécurité renforcées». En outre, la proposition inclut un indicateur de résultat commun R.38 - «Améliorer la bientraitance des animaux: Part des unités de gros bétail couvertes par des mesures visant à améliorer le bien-être animal et recevant une aide». Par conséquent, la Commission peut s'engager à encourager à l'avenir l'échange de bonnes pratiques sur des indicateurs relatifs au bien-être animal.

c)

La Commission accepte cette recommandation, qui repose sur la pratique acquise au cours de la période de programmation en cours.

Le site internet du Réseau européen de développement rural (REDR) fournit de nombreux exemples de bonnes pratiques pour des projets destinés à améliorer le bien-être animal, dont des projets d'investissement (https://enrd.ec.europa.eu/search/site/animal%20welfare_fr).

Faire du bien-être animal l'un des objectifs spécifiques du développement rural 2021-2027 devrait encore améliorer la place du bien-être animal dans le contexte du développement rural. Toutefois, dans le contexte du nouveau modèle de mise en œuvre proposé pour la PAC de l'après 2020, la Commission n'est actuellement pas en mesure de prendre des engagements plus spécifiques quant aux orientations fournies aux États membres.

Glossaire, sigles et acronymes

Caudectomie: procédure consistant à couper la queue des porcs afin de limiter la caudophagie (morsure de la queue)

Contrôles de conditionnalité: contrôles destinés à vérifier le respect des obligations en matière de conditionnalité, conformément aux règlements (UE) nos 1306/2013, 809/2014 et 640/2014.

DG AGRI: direction générale de l'agriculture et du développement rural de la Commission européenne

DG SANTE: direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire de la Commission européenne

EFSA: Autorité européenne de sécurité des aliments – agence de l'Union européenne chargée de fournir des avis scientifiques indépendants et de communiquer sur les risques existants et émergents associés à la chaîne alimentaire

ERMG: exigences réglementaires en matière de gestion – éléments de la conditionnalité, elles sont définies dans plusieurs directives et règlements de l'Union européenne et concernent la santé publique, animale et végétale, l'identification et l'enregistrement des animaux, l'environnement et le bien-être animal.

Inspections officielles: terme utilisé dans le présent rapport pour désigner les contrôles et les inspections réalisés au niveau des États membres (par des services vétérinaires par exemple) afin de vérifier la bonne application des dispositions de l'Union européenne relatives au bien-être des animaux, conformément au règlement (CE) n° 882/2004.

OIE: Organisation mondiale de la santé animale – créée sous le nom d'Office international des épizooties, organisation intergouvernementale réunissant 181 pays membres. Elle élabore des normes reconnues au niveau international en matière de santé et de bien-être des animaux.

PAC: politique agricole commune

PDR: programme de développement rural

Poulets de chair: poulets destinés à la production de viande

SCSE: système commun de suivi et d'évaluation des mesures de développement rural de l'UE

TRACES: Trade Control and Expert System (système expert de contrôle des échanges) – outil de gestion en ligne multilingue de la Commission, qui centralise l'ensemble des exigences sanitaires et suit les mouvements des animaux, du sperme et des embryons, des denrées alimentaires, des aliments pour animaux et des végétaux, commercialisés ou importés dans l'UE

Notes

1 Département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles du Parlement européen, «Le bien-être animal dans l'Union européenne», Bruxelles, 2017.

2 Humane Society International, Facts and figures on the EU horsemeat trade, 2014.

3 Résolution du Parlement européen du 5 mai 2010 sur l'évaluation et le bilan du plan d'action communautaire pour le bien-être animal au cours de la période 2006-2010 (2009/2202(INI)) et résolution du Parlement européen du 26 novembre 2015 sur une nouvelle stratégie pour le bien-être animal au cours de la période 2016-2020 (2015/2957(RSP)).

4 Plusieurs études ont été menées sur ce sujet, dont: FAO, Review of animal welfare legislation in the beef, pork, and poultry industries, Rome, 2014; EconWelfare project, FiBL, Overview of animal welfare standards and initiatives in selected EU and third countries, Suisse, 2010; Commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement européen, Comparative analysis of EU standards in food safety, environment, animal welfare and other non-trade concerns with some selected countries, Bruxelles, 2012.

5 Inspections réalisées en vertu du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux (JO L 165 du 30.4.2004, p. 1). La législation n'impose pas de taux minimal de contrôle pour les inspections relatives au bien-être animal.

6 Paiements directs au titre du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune (JO L 347 du 20.12.2013, p. 608); paiements en faveur de la restructuration et de la reconversion des vignobles, ainsi que de la vendange en vert au titre du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles (JO L 347 du 20.12.2013, p. 671); paiements liés à la surface et paiements en faveur du bien-être des animaux dans le cadre du développement rural au titre du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO L 347 du 20.12.2013, p. 487).

7 Rapport annuel d'activité 2016 de la DG AGRI.

8 Considérant 57 et article 92 du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune (JO L 347 du 20.12.2013, p. 549). Les petits agriculteurs ne sont toutefois pas dispensés de l'obligation de respecter la législation applicable en matière de bien-être animal et font l'objet d'inspections officielles en ce sens.

9 Document SWD(2016) 218 final du 22.6.2016 intitulé Review of greening after one year.

10 Comme défini à l'annexe II du règlement (UE) n° 1306/2013.

11 Sources: statistiques de contrôle en matière de conditionnalité pour l'année 2016 concernant la population soumise à la conditionnalité; données d'Eurostat pour l'année 2013 concernant le nombre total d'élevages en général et le nombre total d'élevages porcins. La couverture des élevages porcins varie considérablement d'un État membre à l'autre et va de 7 % en Slovaquie à près de 100 % en Belgique, en Allemagne et au Luxembourg. Eurostat ne dispose pas de données concernant le nombre d'élevages de veaux.

12 Article 33 du règlement (UE) n° 1305/2013.

13 Lors de la précédente période de programmation (2007-2013), 15 États membres ont consacré 1 milliard d'euros à la mesure en faveur du bien-être des animaux.

14 Animal Task Force, Why is European animal production important today? Facts and figures, 2017.

15 DG SANTE, Evaluation of the EU Policy on Animal Welfare and Possible Policy Options for the Future, Bruxelles, 2010.

16 https://www.efsa.europa.eu/fr/topics/topic/animalwelfare, page consultée en juin 2018.

17 Par exemple, Belk, K.E., Scanga, J.A., Smith, G.C. et Grandin, T., The Relationship Between Good Handling / Stunning and Meat Quality in Beef, Pork, and Lamb, Colorado State University, Fort Collins, 2002; DG SANTE, Evaluation of the EU Policy on Animal Welfare and Possible Policy Options for the Future, Bruxelles, 2010; Département thématique des droits des citoyens et des affaires constitutionnelles du Parlement européen, Le bien-être animal dans l'Union européenne, Bruxelles, 2017.

18 Règlement (CE) n° 1099/2009 du Conseil du 24 septembre 2009 sur la protection des animaux au moment de leur mise à mort (JO L 303 du 18.11.2009, p. 1).

19 Avis rendu à la demande de la Commission par le comité scientifique de la santé et du bien-être des animaux sur les aspects concernant le bien-être des principales espèces animales commerciales soumises à l'étourdissement et à la mise à mort dans le cadre des pratiques d'abattage les plus usitées, numéro 45 du Journal de l'EFSA (2004), p. 1 à 29.

20 DG SANTE, Evaluation of the EU Policy on Animal Welfare and Possible Policy Options for the Future, Bruxelles, 2010.

21 Résolution du Parlement européen du 5 mai 2010 sur l'évaluation et le bilan du plan d'action communautaire pour le bien-être animal au cours de la période 2006-2010.

22 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen sur la stratégie de l'Union européenne pour la protection et le bien-être des animaux au cours de la période 2012-2015 [COM(2012) 6 du 15.2.2012].

23 Nous avons examiné des rapports d'audit de la DG SANTE portant sur les 28 États membres. Ces rapports mettaient en évidence des faiblesses dans chacun d'entre eux, à l'exception de la Finlande.

24 Règlement d'exécution (UE) 2018/329 de la Commission du 5 mars 2018 portant désignation d'un centre de référence de l'Union européenne pour le bien-être des animaux (JO L 63 du 6.3.2018, p. 13).

25 Résolution du Parlement européen du 26 novembre 2015 sur une nouvelle stratégie pour le bien-être animal au cours de la période 2016-2020 [2015/2957(RSP)].

26 L'annexe II présente une vue d'ensemble des résultats des inspections communiqués par les États membres que nous avons visités.

27 Source: Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 98/58/CE du Conseil concernant la protection des animaux dans les élevages [COM(2016) 558 final du 8.9.2016] et procès-verbaux des réunions des points de contact nationaux pour le bien-être des animaux pendant le transport.

28 Règlement (UE) 2017/625 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 concernant les contrôles officiels et les autres activités officielles servant à assurer le respect de la législation alimentaire et de la législation relative aux aliments pour animaux ainsi que des règles relatives à la santé et au bien-être des animaux, à la santé des végétaux et aux produits phytopharmaceutiques (JO L 95 du 7.4.2017, p. 1).

29 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 98/58/CE du Conseil concernant la protection des animaux dans les élevages [COM(2016) 558 final du 8.9.2016].

30 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'application de la directive 2007/43/CE et son influence sur le bien-être des poulets destinés à la production de viande, ainsi que sur l'élaboration d'indicateurs de bien-être [COM(2018) 181 final du 13.4.2018].

31 Rapport de synthèse de la Commission sur les visites d'étude concernant l'élevage de porcs sans recours à la caudectomie, 2016 (DG SANTE, 2016-8987 - MR).

32 Rapport de synthèse de la Commission sur le bien-être du bétail dans les exploitations laitières, 2017 (DG SANTE, 2017-6241).

33 COM(2018) 181 final.

34 Rapports d'audit ou rapports résultant de missions d'information de la Commission: 2017-6109 (Bulgarie), 2017-6217 (Tchéquie) et 2017-6110 (Turquie).

35 Rapport de synthèse de la Commission sur les systèmes destinés à éviter le transport d'animaux inaptes au sein de l'UE (DG SANTE, 2015-8721 - MR).

36 Rapport de synthèse de la Commission intitulé Animal welfare at slaughter in Member States (DG SANTE, 2015-7213 - MR).

37 Par exemple, rapports d'audit 2016-8822 - MR et 2014-7059 - MR (Belgique), 2013-6858 - MR FINAL (Bulgarie), 2017-6022 (Tchéquie), 2014-7061 - MR FINAL (Danemark), 2016-8763 – MR (Estonie), 2017-6126 - MR (Espagne), 2014-7075 - MR FINAL (Italie) et 2012-6374 - MR FINAL (Roumanie).

38 Conduite en groupe des truies: Belgique, Danemark, Allemagne, Irlande, Grèce, France, Chypre, Pologne, Portugal, Slovénie et Finlande. Poules pondeuses: Belgique, Bulgarie, Grèce, Espagne, France, Italie, Chypre, Lettonie, Hongrie, Pays-Bas, Pologne, Portugal et Roumanie. Transport des veaux: Irlande et France.

39 Nous avons également examiné des rapports d'audit plus anciens lorsqu'il y avait lieu de le faire (par exemple, si des recommandations particulières étaient toujours en suspens au moment de l'audit).

40 De manière à pouvoir évaluer l'ensemble des exigences correspondantes établies dans la directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages (JO L 221 du 8.8.1998, p. 23), la directive 2008/120/CE du Conseil du 18 décembre 2008 établissant les normes minimales relatives à la protection des porcs (version codifiée) (JO L 47 du 18.2.2009, p. 5), la directive 1999/74/CE du Conseil du 19 juillet 1999 établissant les normes minimales relatives à la protection des poules pondeuses (JO L 203 du 3.8.1999, p. 53) et le règlement (CE) n° 1/2005 du Conseil du 22 décembre 2004 relatif à la protection des animaux pendant le transport et les opérations annexes (JO L 3 du 5.1.2005, p. 1). En 2012, la Commission a ajouté à sa recommandation une référence aux exigences de la directive 2007/43/CE du Conseil du 28 juin 2007 fixant des règles minimales relatives à la protection des poulets destinés à la production de viande (JO L 182 du 12.7.2007, p. 19).

41 Ce fut le cas en Allemagne (trois recommandations), en Italie (une recommandation) et en Roumanie (une recommandation).

42 Règlement (CE) n° 1099/2009.

43 Viande halal ou casher. L'abattage avec étourdissement préalable [suivant les méthodes prévues dans le règlement (CE) n° 1099/2009 ou d'autres méthodes] peut être toléré par certaines communautés religieuses.

44 Considérant 18 du règlement (CE) n° 1099/2009.

45 Analyse d'impact accompagnant la communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen sur la stratégie de l'Union européenne pour la protection et le bien-être des animaux au cours de la période 2012-2015 [SEC(2012) 55 final du 19.1.2012].

46 Rapport de synthèse de la Commission intitulé Animal welfare at slaughter in Member States (DG SANTE, 2015-7213 - MR).

47 DG SANTE, Study on information to consumers on the stunning of animals, 2015.

48 L'annexe III présente une description des procédures mises en place dans les États membres visités.

49 En Allemagne (Rhénanie-du-Nord-Westphalie), les inspecteurs de différents secteurs n'utilisaient pas les mêmes listes de vérification et il n'existait pas d'approche uniforme concernant l'infliction d'amendes.

50 Article 3 du règlement (CE) n° 882/2004: «Les États membres veillent à ce que des contrôles officiels soient effectués régulièrement et en fonction du risque et à une fréquence adéquate pour atteindre les objectifs visés par le présent règlement».

51 Par exemple, une autorité locale dans un État membre donné peut consulter les informations sur le transport d'animaux dans sa zone uniquement s'il s'agit d'un lieu de départ ou de destination, d'un point d'entrée ou de sortie de l'UE ou si un poste de contrôle y est situé.

52 Règlement (CE) n° 882/2004.

53 Point 5.1 de l'annexe à la décision 2006/677/CE de la Commission du 29 septembre 2006 établissant des lignes directrices fixant des critères pour la réalisation des audits en application du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil relatif aux contrôles officiels effectués pour s'assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux (JO L 278 du 10.10.2006, p. 15).

54 DG SANTE, rapport général intermédiaire, Audits of Official Controls in EU-Member States, 2017.

55 Article 38, paragraphe 5, du règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les conditions relatives au refus ou au retrait des paiements et les sanctions administratives applicables aux paiements directs, le soutien au développement rural et la conditionnalité (JO L 181 du 20.6.2014, p. 48).

56 L'organisme de contrôle compétent qui constate le cas de non-conformité et l'organisme payeur responsable du calcul de la réduction du paiement.

57 Document de travail des services de la Commission sur les instruments de contrôle disponibles afin d'optimiser l'efficience des contrôles de conditionnalité (DS-2011-2), 2011.

58 Article 68, paragraphe 2, du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité (JO L 227 du 31.7.2014, p. 69).

59 Articles 3 et 4 de la directive 2008/119/CE du Conseil du 18 décembre 2008 établissant les normes minimales relatives à la protection des veaux (version codifiée) (JO L 10 du 15.1.2009, p. 7), articles 3 et 4 de la directive 2008/120/CE et article 4 de la directive 98/58/CE.

60 Un seul point formel absent de la liste de vérification.

61 À la suite de ses constatations d'audit, la Commission peut lancer des procédures dans le cadre desquelles le financement de l'UE est réduit pour l'État membre concerné. Ces procédures sont désignées sous le terme de «corrections financières».

62 Conformément à l'article 64, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 1306/2013.

63 Rapport spécial n° 26/2016 intitulé «Gains d'efficience et simplification en matière de conditionnalité: un défi encore à relever» (http://eca.europa.eu).

64 L'article 39 du règlement délégué (UE) n° 640/2014 dispose que la réduction du paiement est, en règle générale, de 3 % et qu'elle peut être réduite à 1 % ou portée à 5 % sur la base de l'évaluation de la gravité du cas de non-conformité.

65 Ce problème a été signalé lors d'audits effectués par la Commission en Estonie, en Italie, au Luxembourg, en Autriche, au Portugal et en Slovaquie.

66 Article 5, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1305/2013.

67 «Améliorer la compétitivité des producteurs primaires en les intégrant mieux dans la chaîne agroalimentaire au moyen des programmes de qualité, en conférant une valeur ajoutée aux produits agricoles, et par le biais de la promotion sur les marchés locaux et des circuits d'approvisionnement courts, des groupements et des organisations de producteurs et des organisations interprofessionnelles» et «Soutien à la prévention et à la gestion des risques au niveau des exploitations». Les domaines prioritaires font le lien entre les priorités du développement rural, les mesures et les indicateurs de suivi.

68 Point 4 de l'annexe I de la directive 2008/120/CE: «les porcs doivent avoir un accès permanent à une quantité suffisante de matériaux permettant des activités de recherche et de manipulation suffisantes, tels que la paille, le foin, le bois, la sciure de bois, le compost de champignons, la tourbe ou un mélange de ces matériaux qui ne compromette pas la santé des animaux».

69 Consultés en tant que membres du groupe d'experts constitué pour le présent audit.

70 «Initiative Tierwohl» en Allemagne et système d'étiquetage «UNICARVE» en Italie.

71 Article 67 du règlement (UE) n° 1305/2013.

72 Synthèse des évaluations ex post des programmes de développement rural (PDR) pour la période 2007-2013, étude d'évaluation, Ecorys et IfLS, avril 2018.

73 Les ERMG (exigences réglementaires en matière de gestion) couvrent les exigences et les normes définies dans la directive 2008/119/CE relative à la protection des veaux (ERMG 11), dans la directive 2008/120/CE relative à la protection des porcs (ERMG 12) et dans la directive 98/58/CE concernant la protection des animaux dans les élevages (ERMG 13). Le taux de non-conformité et la répartition des cas par catégorie de réduction des paiements n'incluent pas les cas de non-conformité récurrente ou intentionnelle.

 

1 Par exemple, la directive 2008/120/CE du Conseil souligne les considérations suivantes dans le préambule: (6) Les différences qui peuvent fausser les conditions de concurrence (7) des normes ... pour garantir le développement rationnel de la production, qui mettent dès lors l'accent sur la production à plus grande échelle.

2 Voir Rapport de synthèse 2014-7350, section 6.

Étape Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit 13.9.2017
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée) 12.7.2018
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire 3.10.2018
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues 9.11.2018

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l'utilisation durable des ressources naturelles. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Janusz Wojciechowski, Membre de la Cour. Il était assisté de: Mmes Kinga Wiśniewska-Danek, chef de cabinet, et Katarzyna Radecka-Moroz, attachée de cabinet; M. Colm Friel, manager principal; Mme Diana Voinea, chef de mission; M. Paulo Oliveira et Mme Lucia Roșca, chefs de mission adjoints; M. Xavier Demarche, Mme Małgorzata Frydel, Mme Michela Lanzutti, M. Joachim Otto et M. Maciej Szymura, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par Mme Fiona Urquhart.

De gauche à droite: Xavier Demarche, Kinga Wiśniewska-Danek, Joachim Otto, Janusz Wojciechowski, Colm Friel, Diana Voinea et Lucia Roșca.

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