Działania Komisji i państw członkowskich podjęte w ostatnich latach programów z okresu programowania 2007–2013 przyspieszyły powolną absorpcję środków, lecz były niewystarczająco skoncentrowane na rezultatach

Streszczenie

O absorpcji

I

Celem polityki spójności jest ograniczenie narastania nierównowagi pomiędzy regionami w Unii Europejskiej. Na ten obszar polityki przypada około jedna trzecia budżetu unijnego, wdrażana za pomocą programów operacyjnych (PO). Środki finansowe udostępniane są z chwilą rozpoczęcia wieloletniego okresu programowania. Zdolność absorpcyjna oznacza zdolność państwa członkowskiego do skutecznego i wydajnego wydatkowania przydzielonych mu zasobów finansowych. Absorpcja środków przez państwa członkowskie następuje wtedy, gdy uzyskują one płatność z budżetu UE w ramach współfinansowania projektów kwalifikowalnych. Aby działania były stale nakierowane na osiąganie konkretnych wyników kluczowe jest, aby państwa członkowskie unikały sytuacji, w której absorpcja znacznych środków musi nastąpić na koniec okresu programowania, ponieważ pośpiech w absorpcji może doprowadzić do braku wystarczającej dbałości o gospodarność wydatkowania tych środków. A zatem, chociaż absorpcja jest ważna w świetle osiągania celów polityki, nie jest ona celem samym w sobie.

Sposób przeprowadzenia kontroli

II

Trybunał zbadał, czy w okresie programowania 2007–2013 działania Komisji i państw członkowskich były skuteczne pod względem absorpcji środków finansowych z EFRR, EFS i Funduszu Spójności. Przeprowadził on wizyty kontrolne w czterech państwach członkowskich: w Republice Czeskiej, na Węgrzech, we Włoszech i w Rumunii. Kontrola objęła okres programowania 2007–2013. Kontrolerzy przeprowadzili jednak porównania z okresami programowania 2000–2006 i 2014–2020 i przedstawili zagrożenia dotyczące absorpcji w odniesieniu do bieżącego okresu.

Ustalenia Trybunału

III

Kontrolerzy ustalili, że w odniesieniu do okresów programowania 2007–2013 i 2014–2020 późne przyjęcie ram legislacyjnych – odpowiednio sześć miesięcy i dwa tygodnie przed rozpoczęciem okresów programowania – przekładało się na późne przyjęcie PO. W przypadku obu okresów programowania większość PO została przyjęta dopiero po pierwszym roku trwania tych okresów. Wywołało to nieunikniony efekt domina na początku wydatkowania przydzielonych środków.

IV

W okresie programowania 2007–2013 wdrażanie rozpoczęło się powoli, lecz w okresie 2014–2020 było jeszcze powolniejsze. Jedną z przyczyn powolnego początkowego wdrażania, poza wspomnianym efektem domina, było nakładanie się okresów programowania, co oznacza, że po rozpoczęciu kolejnego okresu programowania państwa członkowskie wciąż jeszcze wydatkowały środki finansowe z poprzedniego okresu.

V

W okresie programowania 2007–2013 Komisja nie monitorowała absorpcji środków, lecz dopiero około 13 miesięcy przed końcem okresu kwalifikowalności ustanowiła grupę zadaniową mającą wspomóc państwa członkowskie, które w ramach swoich PO nie wykazywały wystarczającego poziomu absorpcji. Osiem państw członkowskich uzyskało wsparcie od grupy zadaniowej ds. lepszego wdrażania. Podjęte działanie doprowadziło do znacznego wzrostu poziomu absorpcji we wspieranych państwach członkowskich. Na początku 2018 r. średni poziom absorpcji w UE wynosił 97,2%. Kilku państwom członkowskim nie udało się wykorzystać całego dostępnego finansowania i na koniec 2017 r. niewykorzystane środki wyniosły 4,4 mld euro. Ostateczny poziom absorpcji i ostateczna wartość niewykorzystanych środków będą znane po dokonaniu zamknięcia.

VI

Działania stosowane w celu zwiększenia poziomu absorpcji to: przeglądy PO, rozłożenie projektów na etapy realizowane w dwóch kolejnych okresach programowania, współfinansowanie projektów ze skutkiem wstecznym, wypłacanie zaliczek na rzecz instrumentów finansowych i zaliczki umowne. W niektórych z tych działań koncentrowano się głównie na absorpcji i zgodności z przepisami, a w niewielkim stopniu na rezultatach. W szczególności PO były często poddawane przeglądom, w wyniku których podważano rzetelność analiz leżących u podstaw programowania i kolejnych przeglądów, a także zdolność osiągnięcia celów PO i polityki spójności.

VII

Komisja nie ma całościowego oglądu wszystkich podjętych działań i oddziaływania każdego działania na absorpcję, dlatego że państwa członkowskie przekazały jej niewystarczające informacje, a w stosunku do niektórych działań (takich jak finansowanie projektów ze skutkiem wstecznym i wypłacanie zaliczek umownych) ramy legislacyjne nie wymagają od państw członkowskich przekazywania sprawozdań Komisji.

Zalecenia Trybunału

VIII

Komisja powinna:

• zaproponować Radzie i Parlamentowi Europejskiemu harmonogram negocjacji oraz przyjęcia ram legislacyjnych i dokumentów programowych, tak aby stworzyć odpowiednie warunki do rozpoczęcia wdrażania PO wraz z początkiem okresu programowania;
• dopilnować, by w odniesieniu do najważniejszych elementów wykonania projektu przeprowadzane przeglądy PO opierały się na rzetelnej i kompleksowej ocenie PO i umów partnerstwa oraz związanych z nimi potrzeb, oraz by przeglądy te były podejmowane przede wszystkim w celu osiągnięcia lepszych rezultatów; zapewnić sobie sposoby uzyskania informacji pozwalające na monitorowanie procesu absorpcji, na wykrycie przypadków powolnego i szybkiego tempa absorpcji oraz na ocenę ex ante potrzeby przeprowadzenia danego działania i jego oddziaływania, tak by móc rozsądzić, czy należy je zastosować;
• podczas udzielania ukierunkowanego wsparcia w celu przyspieszenia wdrażania zapewnić, aby podejmowane działania miały na celu przede wszystkim uzyskanie dobrych rezultatów.

Wprowadzenie

Cele polityki, jej finansowanie i zarządzanie nią

01

Celem polityki spójności jest zmniejszenie dysproporcji w poziomach rozwoju między różnymi regionami, restrukturyzacja podupadających stref przemysłowych oraz wspieranie współpracy transgranicznej, transnarodowej i międzyregionalnej w Unii Europejskiej¹. Aby osiągnąć te cele, UE wykorzystuje swoje środki finansowe do wspierania rozwoju różnych dziedzin, takich jak gospodarka niskoemisyjna, infrastruktura transportowa, rozwój MŚP, integracja na rynku pracy i włączenie społeczne grup defaworyzowanych.

02

W wieloletnich ramach finansowych (WRF) zawarte są maksymalne kwoty roczne, jakie UE może wydać na różne obszary polityki, w tym na politykę spójności. Na tę politykę przydzielane jest około jednej trzeciej unijnego budżetu. Polityka spójności jest realizowana za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Funduszu Spójności. Łączne środki przydzielone na rzecz EFRR, EFS i Funduszu Spójności wyrażone w cenach bieżących wyniosły 261 mld euro w okresie programowania 2000–2006, 346 mld euro w okresie programowania 2007–2013 i około 365 mld euro w okresie programowania 2014–2020². Stosowna kwota w ramach finansowania polityki spójności jest zatem z góry przydzielana państwom członkowskim.

03

Przepisy regulujące politykę spójności w okresie programowania 2007–2013 zostały ustanowione w rozporządzeniu ogólnym³ i rozporządzeniu ustanawiającym zasady wykonania⁴, a także w poszczególnych rozporządzeniach dotyczących EFRR, EFS i Funduszu Spójności⁵. Zostały one uzupełnione rozporządzeniami wykonawczymi Komisji, aktami delegowanymi i dokumentami zawierającymi wytyczne. Dla każdego okresu programowania przyjmowany jest nowy pakiet legislacyjny.

04

Fundusze te są wdrażane za pośrednictwem programów operacyjnych (PO), w których określono priorytety inwestycyjne i cele szczegółowe. Opisano w nich też, w jaki sposób podczas okresu programowania⁶ środki zostaną wykorzystane do finansowania projektów. Państwa członkowskie przyznają środki w ramach koperty krajowej na rzecz różnych krajowych i regionalnych PO zgodnie ze swoimi krajowymi celami strategicznymi i celami unijnymi w zakresie polityki spójności.

05

Komisja i państwa członkowskie wdrażają politykę spójności w trybie dzielonym. Urzędujące kolegium komisarzy rozpoczęło swoją pięcioletnią kadencję w listopadzie 2014 r. Służby Komisji odpowiedzialne za ogólne zarządzanie tymi obszarami polityki to Dyrekcje Generalne ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) oraz ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL). Aby zadbać o właściwe wdrożenie środków, dyrekcje te mogą zapewnić państwom członkowskim wsparcie administracyjne i techniczne⁷. W państwach członkowskich krajowe lub regionalne organy odpowiedzialne za programy z obszaru polityki spójności mają za zadanie gospodarne dysponowanie przyznanymi środkami finansowymi i zapewnienie legalności i prawidłowości współfinansowanych operacji pod nadzorem Komisji, która ponosi ostateczną odpowiedzialność⁸.

06

Główne etapy okresu programowania przedstawiono na wykresie 1. Dla każdego okresu programowania przyjmuje się nowe ramy legislacyjne, a następnie przedkłada i przyjmuje dokumenty programowe. Wdrażanie może rozpocząć się 1 stycznia pierwszego roku okresu programowania lub w chwili przedłożenia PO Komisji do zatwierdzenia (w zależności od tego, co nastąpi wcześniej). Płatności z budżetu UE na rzecz PO mogą jednak rozpocząć się dopiero po przyjęciu PO. W konsekwencji opóźnienia w przyjmowaniu ram prawnych lub PO powodują opóźnienia w płatnościach z budżetu UE. Zamknięcie to ostatni etap w cyklu życia PO. Jego następstwem jest dokonanie płatności końcowej lub odzyskanie środków nienależnie wypłaconych.

07

Harmonogram tych etapów rozciąga się poza okres programowania 2007–2013. Przykładowo część wdrożenia i zamknięcie okresu programowania 2007–2013 przypadły na czas po 2013 r., po rozpoczęciu okresu programowania 2014–2020. Nastąpiło więc nałożenie się okresów programowania.

08

Finansowanie przydzielone na rzecz PO jest podzielone na roczne raty wypłacane w trakcie siedmioletniego okresu programowania⁹. Każda rata powoduje powstanie zobowiązania budżetowego, które oznacza, że część unijnych środków finansowych jest odkładana na potrzeby danego PO i wykorzystywana do współfinansowania kwalifikowalnych wydatków w ramach projektów. Po poniesieniu takich wydatków przez beneficjenta państwo członkowskie przedkłada Komisji wniosek o płatność, a Komisja następnie zatwierdza dokonanie płatności z konta zobowiązania. Uważa się, że dokonanie płatności przez Komisję jest równoznaczne z absorpcją środków¹⁰.

09

W trakcie okresu programowania 2007–2013 zobowiązania musiały zostać wykorzystane (tj. musiały zostać zrealizowane poprzez płatność zaliczkową lub płatność okresową) w ciągu dwóch lat, tj. beneficjent mógł ponieść wydatek do 31 grudnia 2015 r., a następnie złożyć wniosek o płatność. Jeżeli finansowanie nie zostało wydatkowane w ciągu dwóch lat, zobowiązanie było anulowane, tj. państwa członkowskie nie miały już możliwości wydatkowania środków; ten mechanizm to tak zwana zasada n+2¹¹. Zasada n+2 została rozszerzona o rok (tj. n+3) w przypadku niektórych państw członkowskich¹² w odniesieniu do niektórych rat w ramach zobowiązań¹³.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

10

Celem kontroli było dokonanie oceny, czy w okresie programowania 2007–2013 działania Komisji i państw członkowskich były skuteczne pod względem absorpcji środków finansowych z EFRR, EFS i Funduszu Spójności. W szczególności Trybunał zbadał, czy:

• Komisja wykryła trudności w absorpcji środków i zareagowała na nie w sposób terminowy poprzez podjęcie działań zmierzających do poprawy absorpcji oraz poprzez wsparcie państw członkowskich we wdrażaniu tych działań;
• państwa członkowskie wykorzystały te działania z zachowaniem zasady zgodności i gospodarnego wykorzystania środków (zob. ramka 1).

11

Kontrola objęła wprawdzie okres programowania 2007–2013, lecz poczyniono także uwagi dotyczące okresów 2000–2006 i 2014–2020. Celem tych uwag jest dokonanie porównania oraz wskazanie zagrożeń dotyczących absorpcji w bieżącym okresie programowania.

12

W zakres prac kontrolnych weszły:

• analiza oddziałujących na absorpcję przepisów ram prawnych na okres programowania 2007–2013;
• przegląd stosownych wytycznych technicznych Komisji na temat wdrażania niektórych przepisów prawnych mających wpływ na absorpcję i zamknięcie;
• ocena procedur Komisji dotyczących monitorowania w zakresie absorpcji na okres programowania 2007–2013, w tym pracy wykonanej przez grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania¹⁴;
• analiza 16 PO objętych EFRR i Funduszem Spójności oraz czterech PO objętych EFS z siedmiu państw członkowskich: Bułgarii, Republiki Czeskiej, Węgier, Włoch, Rumunii, Słowacji i Hiszpanii. Spośród tych PO dogłębnemu przeglądowi poddano siedem PO objętych EFRR i Funduszem Spójności oraz dwa objęte EFS. Lista PO poddanych przeglądowi znajduje się w załączniku;
• wizyty kontrolne w czterech państwach członkowskich: w Republice Czeskiej, na Węgrzech, we Włoszech i w Rumunii;
• wywiady z urzędnikami z DG REGIO i DG EMPL, w tym z osobami, które należały do grupy zadaniowej ds. lepszego wdrażania.

Uwagi

Komisja późno zareagowała na powolne wdrażanie, lecz jej działania pomogły zwiększyć poziom absorpcji

13

Trybunał porównał czas przyjęcia ram prawnych na okresy programowania 2007–2013 i 2014–2020 w celu określenia, ile czasu państwa członkowskie miały przed rozpoczęciem okresu programowania na przedłożenie PO. Przyjrzał się czasowi przyjęcia ram prawnych na okresy programowania 2007–2013 i 2014–2020, aby określić, kiedy państwa członkowskie mogły zacząć wykorzystywać środki. Przeanalizował także poziomy absorpcji z okresów programowania 2000–2006, 2007–2013 i 2014–2020, aby wykryć podobieństwa w schematach wydatków oraz stwierdzić, czego można się spodziewać w bieżącym okresie. Ocenił też, w jaki sposób Komisja monitorowała absorpcję w okresie programowania 2007–2013, czy podjęła terminowe działania i jakie osiągnęła rezultaty.

Późne przyjęcie ram legislacyjnych i powolne wdrażanie jako przyczyna większej presji na absorpcję środków

14

Przyjęcie ram legislacyjnych jest koniecznym warunkiem wstępnym przygotowania PO, ponieważ oznacza ono ustanowienie ram prawnych i daje pewność prawną państwom członkowskim co do tego, że ich plany wydatkowania i cele ustanowione w PO są zgodne z celami UE. Przyjęcie PO przez Komisję stanowi za to moment, od którego rozpoczyna się dokonywanie płatności z budżetu UE na rzecz PO. Aby wydatkowanie rzeczywiście mogło się rozpocząć wraz z początkiem okresu programowania, konieczne jest, by Komisja zaproponowała, a ustawodawca przyjął ramy legislacyjne na nadchodzący okres programowania na długo przed jego planowanym rozpoczęciem. Na podstawie wcześniejszych doświadczeń Trybunał oszacował, że rozsądne terminy tych działań powinny być następujące:

• Komisja proponuje treść ram legislacyjnych 30 miesięcy (dwa i pół roku) przed rozpoczęciem okresu programowania;
• ustawodawca przyjmuje ramy legislacyjne w ciągu 18 miesięcy od przedstawienia wniosku przez Komisję;
• państwa członkowskie przedkładają, a Komisja przyjmuje, strategie krajowe (dla okresu programowania 2014–2020 były to umowy partnerstwa) i PO w ciągu roku od przyjęcia ram prawnych.

15

Harmonogram ma duże znaczenie, jeżeli chcemy uniknąć zatorów we wdrażaniu i zbędnej presji na absorpcję środków pod koniec okresu programowania, co może się odbywać kosztem przestrzegania przepisów i gospodarnego wykorzystania środków.

Późne przyjęcie ram legislacyjnych i PO miało wpływ na wdrażanie

16

Komisja przedstawiła projekt rozporządzenia ogólnego na okres programowania 2007–2013 prawie 30 miesięcy przed rozpoczęciem okresu programowania, a został on przyjęty przez ustawodawcę około 24 miesięcy później, tj. prawie sześć miesięcy przed rozpoczęciem tego okresu. Wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020 Komisja przedstawiła zaś prawie 27 miesięcy przed rozpoczęciem okresu programowania, a przyjęcie go zajęło ustawodawcy ponad 26 miesięcy, tj. został on przyjęty zaledwie dwa tygodnie przed rozpoczęciem okresu programowania¹⁸. Przegląd harmonogramu procedury legislacyjnej przedstawiono na wykresie 2.

17

W porównaniu z okresem programowania 2007–2013 konieczność przeznaczenia dodatkowego czasu na przyjęcie rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020 wynikała z następujących kwestii:

• wniosek legislacyjny Komisji został przedstawiony trzy miesiące później (tj. w październiku 2011 r., a poprzednio w lipcu 2004 r.);
• proces negocjacji pomiędzy Radą a Parlamentem Europejskim trwał dwa i pół miesiąca dłużej, ponieważ konieczne było więcej czasu z uwagi na potrzebę przyjęcia rozporządzenia finansowego (w październiku 2012 r.) i WRF (przyjętych dopiero w grudniu 2013 r.), a także prowadzenia negocjacji zgodnie z nową procedurą legislacyjną¹⁹.

18

W swoim komunikacie dotyczącym WRF po 2020 r.²⁰ Komisja przyznała, że późne przyjęcie WRF na lata 2014–2020 opóźniło konkretne inwestycje w różnych obszarach polityki (w tym także spójności). Komisja zachęciła do wczesnego porozumienia na szczeblu politycznym w sprawie WRF na okres po 2020 r. w celu zagwarantowania pewności prawnej i finansowej władzom krajowym i regionalnym oraz w celu umożliwienia im rozpoczęcia realizacji w chwili rozpoczęcia okresu programowania.

19

Na okresy programowania 2007–2013 i 2014–2020 nie przyjęto żadnych PO aż do chwili rozpoczęcia tych okresów, odpowiednio 1 stycznia 2007 r. i 1 stycznia 2014 r. Do końca pierwszego roku okresu programowania 2007–2013 przyjęto większą liczbę PO na ten okres niż, analogicznie, w pierwszym roku okresu programowania 2014–2020 (zob. ramka 2). Jest to głównie efektem opóźnionego przyjęcia pakietu legislacyjnego i prawdopodobnie bardziej skomplikowanych negocjacji przed przyjęciem umów partnerstwa i PO niż w poprzednim okresie programowania^21 22.

Absorpcja w pierwszych latach była powolna

20

Roczny schemat wydatków na okres programowania 2007–2013 został przedstawiony na wykresie 3. Zobowiązania na początku okresu programowania są znacznie wyższe niż płatności, jako że państwa członkowskie w tym czasie wciąż jeszcze wykorzystywały dostępne zobowiązania z okresu programowania 2000–2006, procedura przyjmowania PO wciąż trwała lub wciąż trwało zamykanie procedury wyboru projektów. Do końca okresu programowania 2007–2013, czyli na dwa lata przed upływem terminu kwalifikowalności (który przypadał na 31 grudnia 2015 r.), nastąpiła absorpcja mniej niż dwóch trzecich zobowiązań na rzecz płatności.

21

Z porównania schematów absorpcji na okresy programowania 2000–2006 i 2007–2013 wyłaniają się podobne profile. Tempo absorpcji w okresie programowania 2014–2020 według stanu na koniec 2017 r. (czwarty rok trwania okresu programowania) jest wolniejsze w porównaniu z poprzednimi okresami. Na wykresie 4 przedstawiono skumulowane poziomy absorpcji²⁵ w czasie tych trzech okresów programowania od początku okresu (rok 1) do roku, w którym powinna zostać złożona deklaracja zamknięcia (rok 11).

22

Poza późnym przyjęciem ram legislacyjnych i PO Trybunał wskazał także co najmniej dwa inne czynniki powodujące spadek tempa absorpcji w pierwszych latach okresu programowania 2007–2013 w porównaniu z poprzednim okresem. Po pierwsze w okresie programowania 2000–2006 okres kwalifikowalności wydatków – a w związku z tym termin zamknięcia – dla większości państw członkowskich został przedłużony o sześć miesięcy (odpowiednio do czerwca 2009 i września 2010 r.)²⁶. To opóźniło wdrożenie okresu programowania 2007–2013, ponieważ państwa członkowskie wciąż wykorzystywały dostępne zobowiązania z poprzedniego okresu. Po drugie w okresie programowania 2000–2006 zaliczki zostały wypłacone w całości po zaciągnięciu pierwszego zobowiązania²⁷, zaś w okresie programowania 2007–2013 zostały one rozłożone na lata 2007–2009.

23

Powstaje ryzyko, że w okresie programowania 2014–2020 wystąpią większe opóźnienia w wykonaniu budżetu niż w okresie 2007–2013²⁸. Do końca 2016 r. (czyli w ciągu trzech lat trwania okresu programowania) wyznaczono tylko 77% organów odpowiedzialnych za PO finansowane ze środków EFRR, EFS i Funduszu Spójności. Pogorszyło to jeszcze sytuację związaną z powolnym startem (zob. pkt 16 i 19 oraz ramka 2), ponieważ do czasu ich wyznaczenia organy państw członkowskich, chociaż mogą ogłaszać zaproszenia do składania wniosków i dokonywać wyboru projektów, to nie mogą przedkładać Komisji zestawień poniesionych wydatków. Do maja 2018 r. proces wyznaczania organów został prawie ukończony.

24

Według stanu na 1 marca 2018 r. w pierwszym, drugim i trzecim końcowym sprawozdaniu finansowym przedstawionym przez państwa członkowskie wykazano skumulowane wydatki w wysokości tylko około 5% budżetu przyznanego na cały okres programowania²⁹.

25

Komisja poinformowała, że wybór projektów na okres programowania 2014–2020 początkowo przebiegał powoli. Do lipca 2017 r. osiągnął jednak taki sam poziom jak w poprzednim okresie³⁰, a Komisja spodziewała się, że odtąd poziom wdrożenia będzie zasadniczo zbliżony do okresu programowania 2007–2013. Biorąc jednak pod uwagę trudności z absorpcją w okresie programowania 2007–2013 i jeszcze wolniejszy start absorpcji w okresie 2014–2020, jest prawdopodobne, że trudności takie wystąpią także w okresie programowania 2014–2020.

26

Trybunał odnotował, że w przypadku dziewięciu państw członkowskich³¹ zobowiązania pozostające do spłaty w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014–2020 na koniec 2016 r. stanowiły ponad 15% łącznych wydatków publicznych z 2016 r. W sytuacji gdy w WRF na lata 2014–2020 wciąż dostępne są znaczne środki na zobowiązania, państwa członkowskie, w których na omawiane fundusze przypada duża część wydatków publicznych, mogą mieć trudności ze wskazaniem projektów wystarczająco dobrej jakości, na które można by przeznaczyć dostępne finansowanie lub które można by objąć współfinansowaniem³².

W okresie programowania 2007–2013 schematy absorpcji w różnych państwach członkowskich różniły się i niektórym z tych państw nie udało się wykorzystać wszystkich dostępnych środków finansowania

27

Przeprowadzone przez Trybunał badanie absorpcji środków z okresu programowania 2007–2013 w państwach członkowskich wskazuje, że niektóre państwa członkowskie dokonały absorpcji środków szybciej niż inne. Trybunał zaznacza jednak, że absorpcja jest sposobem osiągnięcia celów i rezultatów, lecz nie jest celem samym w sobie. Na wykresie 5 przedstawiono dysproporcje w absorpcji środków pomiędzy państwami członkowskimi.

28

Na podstawie informacji udostępnionych przez Komisję na początku 2018 r. średni poziom absorpcji środków osiągnął 97,2%³³. Niektórym państwom członkowskim nie udało się wykorzystać dostępnych środków finansowych w ramach przewidzianego czasu (zasada n+2/3) lub nie miały wystarczających wydatków kwalifikowalnych, aby wnioskować o wypłatę wszystkich przydzielonych środków przy zamknięciu (zob. wykres 6). Na podstawie informacji przekazanych przez Komisję wartość niewykorzystanych środków na koniec 2017 r. wyniosła 4,4 mld euro³⁴. Wartość projektów zawieszonych ze względu na postępowania administracyjne lub sądowe wyniosła około 853,8 mln euro, a ich absorpcja przez państwo członkowskie będzie zależała od wyników postępowań³⁵. Ostateczny poziom absorpcji i łączna wartość niewykorzystanych środków może zostać potwierdzona dopiero po zamknięciu wszystkich PO i określeniu wysokości wszystkich korekt finansowych i odzyskanych środków.

Komisja późno podjęła działania mające przeciwdziałać trudnościom w absorpcji środków, lecz i tak oddziaływały one na poziom absorpcji

29

Komisja powinna regularnie monitorować wdrażanie budżetu i podejmować odpowiednie działania w przypadku dostrzeżenia opóźnień we wdrażaniu. Ponadto powinna też uwzględnić wnioski i doświadczenia z poprzednich okresów programowania w celu usprawnienia wdrażania środków.

Komisja regularnie monitorowała wdrażanie budżetu

30

Komisja ma różne źródła informacji wykorzystywanych do monitorowania wdrażania środków unijnych w państwach członkowskich. W okresie programowania 2007–2013 instytucja zarządzająca przygotowywała i przedstawiała Komisji roczne sprawozdania z realizacji w odniesieniu do każdego PO do 30 czerwca kolejnego roku, począwszy od czerwca 2008 r.³⁶

31

W rozporządzeniu ogólnym wskazano informacje, które należy uwzględnić w rocznym sprawozdaniu z realizacji, tj. informacje na temat wykonania finansowego, postępów dokonanych na drodze do realizacji określonych celów oraz wszelkie istotne napotkane problemy i związane z nimi środki zaradcze. Informacje ze sprawozdania są uzupełniane deklaracjami kwalifikowalnych wydatków. Państwa członkowskie przedstawiały też dwa razy w roku prognozy dotyczące wniosków o płatność. Komisja uzyskiwała także inne informacje podczas spotkań komitetu monitorującego (odbywających się średnio dwa razy do roku), spotkań dotyczących dorocznych przeglądów oraz spotkań technicznych.

32

DG EMPL i DG REGIO regularnie monitorowały finansowe wdrażanie programów przez państwa członkowskie, w tym także poprzez miesięczne sprawozdanie z wykonania budżetu obejmujące wszystkie państwa członkowskie i PO. Monitorowanie odbywało się na poziomie UE, państwa członkowskiego i na poziomie programu. Pod koniec okresu programowania 2007–2013 Komisja wzmocniła monitorowanie poprzez regularne sprawdzanie realizacji wewnętrznego rocznego planu zarządzania dyrekcji generalnej.

Niektóre państwa członkowskie podjęły działania w celu przeciwdziałania trudnościom w absorpcji na stosunkowo wczesnym etapie, lecz nie rozwiązało to problemu

33

Niektóre ze skontrolowanych państw członkowskich wykryły trudności we wdrażaniu funduszy strukturalnych na dość wczesnym etapie okresu programowania i ustanowiły plany działania lub podjęły działania w kierunku ich rozwiązania. Przykładowo we Włoszech, w Rumunii i Republice Czeskiej plany działania zostały ustanowione już w 2011 r. Na koniec 2014 r., gdy na wykorzystanie dostępnych środków pozostał już tylko rok, poziom absorpcji dla EU-28 w odniesieniu do EFRR, EFS i Funduszu Spójności wzrósł do około 77%. W przypadku Włoch, Rumunii, Republiki Czeskiej, a także Słowacji i Bułgarii poziom absorpcji plasował się dużo poniżej tego poziomu, tj. pomiędzy 61% a 68%, podczas gdy w przypadku Chorwacji³⁷ poziom absorpcji wynosił około 46%.

Grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania ustanowiono późno, lecz jej rezultaty były znaczne

34

W listopadzie 2014 r., 11 miesięcy po zakończeniu okresu programowania, Komisja³⁸ ustanowiła grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania. Powołano ją w celu wsparcia państw członkowskich w stawianiu czoła trudnościom we wdrażaniu PO przy wykorzystaniu finansowania pozostałego z okresu programowania 2007–2013.

35

Grupa zadaniowa ds. lepszego wdrażania, reprezentowana przez urzędników z DG REGIO³⁹, objęła wsparciem państwa członkowskie, których łączny poziom absorpcji plasował się poniżej średniej unijnej (Bułgaria, Rumunia, Słowacja, Republika Czeska, Włochy i Chorwacja)⁴⁰. Objęła także wsparciem Węgry, którym groziło ryzyko utraty finansowania w 2014 r. w rezultacie automatycznego anulowania zobowiązania, mimo że ich poziom absorpcji był bliski średniej UE. Łącznie grupa zadaniowa skoncentrowała się na 38 PO objętych EFRR i Funduszem Spójności. W ramce 3 przedstawiono zarys prac grupy zadaniowej.

36

Przeprowadzone przez Trybunał badanie dokumentacji technicznej⁴¹ przekazanej przez grupę zadaniową państwom członkowskim potwierdziło, że uwzględniły one absorpcję i zagrożenia dotyczące legalności i prawidłowości. W dokumentacji nie poruszono jednak kwestii właściwego wydatkowania środków ani sposobu uzyskiwania lepszych produktów i dobrych rezultatów.

37

Grupa zadaniowa monitorowała postępy państw członkowskich w prowadzeniu uzgodnionych działań. Jednak ze względu na sposób, w jaki państwa członkowskie informowały o osiągniętych rezultatach, trudno było uzyskać ogólny ogląd wszystkich zastosowanych działań i oddziaływania każdego działania na absorpcję.

38

W ciągu roku poziom absorpcji dla UE-28 wzrósł jednak z około 77% (stan na grudzień 2014 r.) do prawie 90% (stan na grudzień 2015 r.). Poziom absorpcji w państwach członkowskich wspieranych przez grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania znacznie się zwiększył, w niektórych przypadkach o ponad 20 punktów procentowych (zob. tabela 1).

Tabela 1

Wzrost poziomu absorpcji środków w państwach członkowskich wspieranych przez grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania

Państwo członkowskie	Poziom absorpcji grudzień 2014 r. (w %)	Poziom absorpcji grudzień 2015 r. (w %)	Wzrost poziomu absorpcji (punkty procentowe)
Republika Czeska	64,4	85,3	20,9
Słowacja	61,7	87,60	25,9
Bułgaria	68,0	87,5	19,5
Włochy	63,8	79,9	16,1
Węgry	76,1	88,4	12,3
Rumunia	62,1	77,0	14,9

Uwaga: Słowenia i Chorwacja nie zostały uwzględnione w tabeli, ponieważ ich sytuacja nie była porównywalna z sytuacją innych państw członkowskich (zob. przypisy 37 i 40).

39

Państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty, oświadczyły, że pomoc grupy zadaniowej była dla nich użyteczna ze względu na zapewnione przez nią wytyczne techniczne i wsparcie w zakresie rozkładania finansowania dużych projektów na dwa okresy programowania (zob. pkt 60–62). Stwierdziły też, że stała się ona oficjalnym forum pozwalającym na rozwiązywanie problemów dotyczących wdrażania i ułatwiła dzielenie się wiedzą. W odczuciu Republiki Czeskiej i Węgier grupa zadaniowa została powołana za późno, gdy te dwa państwa zaczęły już same podejmować działania w kierunku zwiększenia poziomu absorpcji.

40

Prace grupy zadaniowej zakończyły się pod koniec 2015 r. Komisja oceniła, że podejście i metoda robocza zastosowane przez grupę zadaniową były skuteczne, a w efekcie poszerzyła ich zakres, ustanawiając stałą jednostkę – dział ds. lepszego wdrażania, w celu usprawnienia wdrażania w okresie programowania 2014–2020.

Różne działania przyspieszyły absorpcję, lecz nie były skoncentrowane na rezultatach

41

Trybunał przyjrzał się głównym działaniom podjętym przez państwa członkowskie oraz ich efektom pod względem zwiększenia poziomu absorpcji, a także oddziaływaniu tych działań na osiągnięcie wyników i zgodność z przepisami dotyczącymi kwalifikowalności.

42

Unijne środki finansowe oddane do dyspozycji państwom członkowskim powinny zostać wykorzystane w pełni i w najlepszy możliwy sposób zapewniający osiągnięcie celów PO. Wobec tego państwa członkowskie powinny zastosować działania dozwolone przez rozporządzenie z właściwym uwzględnieniem zasady gospodarności i prawidłowości wydatków.

Przeprogramowanie było skutecznym narzędziem optymalizacji poziomu absorpcji, lecz doprowadziło do znacznych zmian w pierwotnych planach, co stanowiło zagrożenie dla gospodarności

43

Przegląd (przeprogramowanie) PO to ważne narzędzie służące optymalizacji poziomu absorpcji i unikaniu anulowania zobowiązania, tj. niewykorzystywania środków finansowych. Ponadto pozwala on państwom członkowskim na pewną elastyczność, jeżeli chodzi o dostosowanie do zmieniających się okoliczności na miejscu. Było ono często stosowane w okresie programowania 2007–2013 i doprowadziło do znacznych zmian w porównaniu z początkowym planem finansowania. Trybunał odnotował jednak także pewne zagrożenia dla gospodarności związane z zastosowaniem przeprogramowania (zob. pkt 53 i 55).

44

Metody przeprogramowania obejmują przenoszenie środków w ramach PO i w ramach priorytetów (w tym wprowadzenie nowych priorytetów lub anulowanie obowiązujących), zmiany poziomów współfinansowania i zmiany publicznego lub prywatnego komponentu wkładu krajowego.

45

W kolejnych sekcjach (pkt 46–59) omówiono zmiany wprowadzone w ramach regulacyjnych w celu ułatwienia przeprogramowania, przeanalizowano oddziaływania przeprogramowania na wstępne planowanie i zilustrowano wykorzystanie każdej z metod przeprogramowania na przykładzie próby 20 PO skontrolowanych przez Trybunał.

Zmiana rozporządzenia ułatwiła przegląd PO

46

PO mogą być poddane przeglądom z inicjatywy państw członkowskich lub Komisji działającej w porozumieniu z państwem członkowskim. Warunki takich przeglądów, zgodnie z art. 33 rozporządzenia ogólnego, mają bardzo szeroki zakres i zapewniają państwom członkowskim znaczne pole manewru. PO może zostać poddany przeglądowi w następujących przypadkach: po zajściu znaczących zmian społeczno-gospodarczych, istotnych zmian w priorytetach wspólnotowych, krajowych lub regionalnych, w świetle oceny, która ujawniła znaczące odchylenia od założonych pierwotnie celów lub w wyniku trudności w jego realizacji. Komisja musi przyjąć lub odrzucić przegląd PO w ciągu trzech miesięcy po oficjalnym przedłożeniu go przez państwo członkowskie. Początkowo od państw członkowskich wymagano, aby przeprowadzały ocenę podczas przeglądu PO. Wymóg ten złagodzono w 2010 r., gdy na państwa członkowskie nałożono inny wymóg – zapewnienia analizy uzasadniającej przegląd PO i jego oczekiwanego wpływu. Ta zmiana rozporządzenia ogólnego miała ułatwić dostosowywanie PO⁴².

Częste przeglądy PO podają w wątpliwość programowanie

47

W okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie często stosowały przeprogramowanie. Dziewiętnaście z próby 20 PO było wielokrotnie przeprogramowanych w okresie programowania, niekiedy więcej niż raz w ciągu tego samego roku. Ponadto Trybunał stwierdził, że w przypadku ośmiu z 20 zbadanych PO pomiędzy dwoma reprogramowaniami upłynęło mniej niż pięć miesięcy. Przykładowo jeden czeski PO w ramach EFRR – „Przedsiębiorstwa i innowacje” – miał osiem różnych wersji, z których dwie przedłożono Komisji w 2013 r., a kolejne dwie w 2015 r. Na wykresie 7 przedstawiono zestawienie liczby przedłożonych wersji każdego PO w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013.

48

Przeprogramowanie umożliwia państwom członkowskim dostosowanie operacji tak, by uwzględnić zmieniające się okoliczności na miejscu i zmiany w polityce UE. Jeżeli jednak przeprogramowania następują często, pojawiają się wątpliwości dotyczące rzetelności analiz leżących u podstawy procesu programowania (przykładowo analizy potrzeb początkowych i oceny ex ante) oraz kolejnych przeglądów.

Przeprogramowanie doprowadziło do znacznych zmian w przydziałach finansowych na rzecz osi priorytetowych, które nie zawsze były odzwierciedlone w wartościach docelowych wskaźników wykonania

49

Często dokonuje się przeprogramowania PO poprzez przeniesienie przydziału finansowego w ramach różnych PO lub w ramach osi priorytetowych danego PO. Pozwala to państwom członkowskim na przeniesienie finansowania na działania, w których zapotrzebowanie na finansowanie jest większe albo wdrażanie łatwiejsze. Ogólnie rzecz biorąc znacząca zmiana w przydziale finansowym wymaga przeprowadzenia odpowiadającego jej przeglądu wskaźników wykonania i wartości docelowych, tak aby można było określić, czy zainwestowane środki zostały gospodarnie wykorzystane.

50

W przypadku dziewięciu z próby 20 PO środki zostały albo przeniesione na rzecz innych PO, albo uzyskane od nich. W większości tych PO (ośmiu z dziewięciu) przeniesienie objęło poniżej 10% początkowego wkładu UE na rzecz PO. Wkład UE na rzecz jednego słowackiego PO – „Konkurencyjność i wzrost gospodarczy” – wzrósł jednak o 25,4%.

51

Państwa członkowskie przeniosły także środki finansowe w ramach osi priorytetowych, co w niektórych przypadkach doprowadziło do znacznych zmian w porównaniu z początkowo zaprogramowanymi kwotami (zob. ramka 4).

52

W jednym węgierskim PO zmiany w przydziale finansowym nie doprowadziły do zmiany wartości docelowej wskaźnika wykonania (zob. ramka 5).

53

Powyższe przykłady stanowią ilustrację faktu, że nacisk na absorpcję i szybkie wydatkowanie pieniędzy stwarza zagrożenie dla osiągania lepszych rezultatów przy wydatkowaniu środków UE.

Zwiększanie poziomu współfinansowania unijnego pobudza absorpcję, lecz zmniejsza wartość, jaką można osiągnąć za sprawą środków unijnych

54

Zwiększenie poziomu współfinansowania unijnego pomaga państwom członkowskim zwiększyć tempo absorpcji i ogranicza kwotę, której dotyczy ryzyko anulowania zobowiązania. W ten sposób państwo członkowskie może uzyskać zwrot wszystkich zadeklarowanych wcześniej wydatków według stawki ustalonej po przeglądzie. Zwiększenie poziomu współfinansowania pozwala na natychmiastową i szybką absorpcję środków ze skutkiem wstecznym.

55

Wzrost poziomu współfinansowania łagodzi presję na budżet krajowy, ponieważ początkowo planowany wkład na rzecz PO zostaje ograniczony, chociaż zmniejsza to ogólną wartość PO. Oznacza to, że skala (liczba lub wielkość) interwencji także zostaje ograniczona, chyba że państwo członkowskie nadal inwestuje środki z finansowania w wysokości zaplanowanej początkowo na szczeblu krajowym. W efekcie może to negatywnie oddziaływać na cele i rezultaty, które mogą zostać osiągnięte w ramach PO, co z kolei wpływa na wartość, jaką można osiągnąć poprzez wydatkowanie środków UE.

56

Ponad połowa PO w próbie Trybunału (11 PO z 20) została od początku zaprogramowana na maksymalnym poziomie współfinansowania unijnego dopuszczalnym w rozporządzeniu⁴³. W przypadku ośmiu PO poziom współfinansowania został podniesiony w trakcie okresu programowania. W tabeli 2 przedstawiono wzrost poziom współfinansowania unijnego oraz spadek wartości wkładu krajowego. Łączny zmniejszony wkład krajowy na rzecz tych ośmiu PO wynosi 4,8 mld euro.

Tabela 2

Spadek wysokości wkładu krajowego jako efekt wzrostu poziomu współfinansowania

Państwo członkowskie	Program operacyjny	Początkowy poziom współfinansowania unijnego (w %)	Poziom współfinansowania unijnego po przeglądzie (w %)	Spadek wysokości wkładu krajowego (w mln EUR)
Rumunia	Środowisko naturalne	80	85	302,1
Bułgaria	Środowisko naturalne	81	85	75,5
Hiszpania	Działalność badawcza, rozwojowa i innowacyjna prowadzona przez przedsiębiorstwa i dla przedsiębiorstw – fundusz technologiczny	67	75	356,8
	Gospodarka oparta na wiedzy	70	80	259,0
Włochy	Kalabria FSE	50	75	286,8
	Bezpieczeństwo na rzecz rozwoju	50	75	386,0
	Kalabria	50	75	999,4
	Sycylia	50	75	2 179,8
	Razem			4 845,4

Uwaga: Maksymalny poziom współfinansowania unijnego określony w ramach regulacyjnych wynosi 85% dla Bułgarii i Rumunii, 80% dla Hiszpanii i 75% dla Włoch.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Państwa członkowskie wprowadziły prywatne wkłady w celu zwiększenia poziomów absorpcji, lecz doprowadziło to także do zmniejszenia zakresu interwencji

57

Udział państw członkowskich w krajowym współfinansowaniu może być zapewniony albo wyłącznie poprzez publiczny wkład krajowy, albo może także obejmować wkład prywatny. Gdy program obejmuje wkład prywatny, w planie finansowym PO⁴⁴ uwzględniane jest także finansowanie zapewnione przez odbiorców dotacji z sektora prywatnego.

58

Wzrost wysokości wkładów prywatnych może przyczynić się do szybszej absorpcji środków, ponieważ wkłady te uzupełniają krajowe wydatki publiczne, które podlegają zwrotowi jako część współfinansowania unijnego, lub mogą zastąpić publiczny wkład krajowy potrzebny do pozyskania współfinansowania unijnego. Efekt jest natychmiastowy i ma jednorazowe pozytywne oddziaływanie na absorpcję środków UE poprzez zwiększenie kwoty wydatków kwalifikowalnych podlegających zwrotowi. Ponieważ jednak część wkładu prywatnego to wydatki, które i tak by poniesiono, bez względu na wkład publiczny, zastąpienie wkładu publicznego prywatnym ogranicza ogólnie wysokość inwestycji państw członkowskich. Jak wskazano powyżej (zob. pkt 55), ogranicza to skalę interwencji mającej na celu osiągnięcie celów polityki spójności.

59

Na początku okresu programowania żaden z 20 PO w próbie nie zawierał komponentu prywatnego w planie finansowym PO. Do końca okresu programowania w pięciu PO wprowadzono prywatny wkład, ograniczając w ten sposób krajowy wkład publiczny. W tabeli 3 przedstawiono wprowadzony wkład prywatny oraz teoretyczny wkład unijny, który mógłby zostać tym samym uruchomiony.

Tabela 3

Wkład prywatny zastępujący wkład publiczny i teoretyczny wygenerowany wkład unijny

Państwo członkowskie	PO	Wprowadzony wkład prywatny (w mln euro)	Poziom współfinansowania (w %)	Teoretyczny wkład unijny wygenerowany przez wkład prywatny (w mln euro)
Hiszpania	Działalność badawcza, rozwojowa i innowacyjna prowadzona przez przedsiębiorstwa i dla przedsiębiorstw – fundusz technologiczny	500,5	75	375,4
Republika Czeska	Przedsiębiorstwa i innowacje	472,5	85	401,6
	Środowisko naturalne	97,2	85	82,7
Węgry	Środowisko i energia	85,1	85	72,3
	Północne Węgry	54,2	85	46,0

Uwaga: Teoretyczny wkład unijny wygenerowany poprzez uwzględnienie wydatków prywatnych jest obliczany przez zastosowanie poziomu współfinansowania unijnego do wkładu prywatnego. Ostateczny wkład wygenerowany przez wydatki prywatne będzie znany dopiero w chwili zamknięcia.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych przekazanych przez Komisję.

Rozłożenie finansowania projektów pomiędzy okresy programowania ogranicza zagrożenie anulowania zobowiązania w przypadku, gdy realizacja projektów nie została ukończona do chwili zamknięcia

60

Ramy regulacyjne na okres programowania 2007–2013 zapewniały wdrożenie dużego projektu⁴⁵ na przestrzeni dwóch okresów programowania, tj. podział projektu na dwa etapy w ramach okresów programowania 2007–2013 i 2014–2020⁴⁶. Mimo że rozporządzenie ogólne reguluje tylko rozłożenie finansowania dużych projektów pomiędzy dwa okresy programowania, wytyczne Komisji dotyczące zamknięcia idą nawet dalej, rozszerzając te zasady także na inne projekty, których wartość wynosi co najmniej 5 mln euro⁴⁷.

61

Korzyść wynikająca z rozłożenia finansowania projektu na dwa okresy programowania polega na tym, że ogranicza ono ryzyko, że duże projekty będące w trakcie realizacji, które nie były w pełni operacyjne do 31 marca 2017 r. (tj. do dnia złożenia dokumentów dotyczących zamknięcia) lub najpóźniej do 31 marca 2019 r.⁴⁸, będą uznane za niekwalifikowalne, a odpowiadające im środki finansowania unijnego nie zostaną wykorzystane. W przypadku dziewięciu z 14⁴⁹ PO w próbie Trybunału wykorzystano możliwość rozłożenia finansowania dużych projektów lub projektów o wartości ponad 5 mln euro na dwa okresy programowania. Wykorzystanie tej możliwości ograniczyło ryzyko, że unijne współfinansowanie tych projektów, o wartości 4,5 mld euro (3,8 mld euro na duże projekty i 0,7 mld euro na inne projekty o wartości powyżej 5 mln euro) nie zostanie pozyskane w okresie programowania 2007–2013.

62

Rozłożenie finansowania projektów na dwa okresy programowania działa na korzyść absorpcji i uwzględnia fakt, że realizacja projektu nie ustaje w chwili zakończenia programu. Niedawno przeprowadzona kontrola wykazała jednak, że takie rozłożenie finansowania pomiędzy okresy programowania w przypadku polityki spójności jest bardziej skomplikowane i restrykcyjne niż w przypadku polityki rozwoju obszarów wiejskich, nawet jeśli te obszary polityki są do siebie bardzo podobne⁵⁰.

Projekty wsteczne były wykorzystywane do absorpcji finansowania unijnego, lecz wiąże się z nimi poważne zagrożenie wystąpienia efektu deadweight

63

Projekty lub operacje wsteczne to projekty, w których poniesiono wydatki lub które zostały ukończone przed oficjalnym wystąpieniem o współfinansowanie unijne lub uzyskaniem go, tj. takie, które są finansowane ze skutkiem wstecznym. Stanowią one inny sposób absorpcji środków poprzez ustanowienie nowych dodatkowych wydatków lub zastąpienie wydatków niekwalifikowalnych.

64

Z projektami wstecznymi wiąże się wyraźne zagrożenie dotyczące niegospodarności wydawania środków, ponieważ projekty te są często wybierane, rozpoczynane lub realizowane mimo, że nie łączą się jednoznacznie z celami programu lub nie spełniają szczegółowych wymogów prawnych związanych z pomocą unijną. W swoich wytycznych dotyczących unijnej pomocy wstecznej⁵¹ Komisja odradza korzystanie z nich, ponieważ wprowadzają poważne ryzyko niezgodności z odpowiednimi przepisami unijnymi i krajowymi.

65

Dodatkowo, jako że projekty realizowane ze skutkiem wstecznym zostały już wdrożone za pomocą finansowania krajowego, rodzi to wątpliwości dotyczące wartości dodanej wykorzystania finansowania unijnego do współfinansowania tych projektów. Wywołuje także ryzyko efektu deadweight, ponieważ projekty te zostałyby zrealizowane nawet bez finansowania unijnego.

66

Trzy z czterech państw członkowskich skontrolowanych przez Trybunał (Włochy, Węgry i Rumunia) stwierdziły, że wykorzystywały projekty wsteczne (zob. ramka 6).

67

Państwa członkowskie nie są zobowiązane do przekazywania Komisji informacji dotyczących wydatków zadeklarowanych ze skutkiem wstecznym. W rezultacie Komisja nie zawsze jest świadoma wielkości i wpływu finansowego wydatków zadeklarowanych ze skutkiem wstecznym mimo oczywistych zagrożeń, jakie niesie za sobą takie finansowanie. Prace Trybunału podjęte w celu poświadczenia wiarygodności wykazały, że wiele państw członkowskich wykorzystuje wydatki wsteczne oraz że prawdopodobnie w okresie programowania 2007–2013 współfinansowanie unijne projektów ze skutkiem wstecznym było częste.

68

W ramach prac dotyczących sprawozdania rocznego za 2015 r. Trybunał wskazał błędy związane z wydatkami na projekty wsteczne (zob. ramka 7). W jednym z wcześniejszych sprawozdań Trybunał stwierdził, że projekty te są bardziej narażone na błędy niż projekty wybrane w zwykły sposób⁵².

69

W okresie programowania 2014–2020 wykorzystywanie projektów wstecznych zostało częściowo ograniczone. Operacje (składające się z jednego lub kilku projektów), w których beneficjent zaczął już ponosić wydatki, lecz które nie zostały fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed przedłożeniem instytucji zarządzającej wniosku o dofinansowanie w ramach programu operacyjnego przez beneficjenta, mogą być kwalifikowalne do dofinansowania unijnego⁵³. Wciąż istnieje jednak ryzyko, że wydatki okażą się niekwalifikowalne, a także utrzymuje się problem wartości dodanej współfinansowania unijnego.

Mimo że okres kwalifikowalności został przedłużony, 8% środków wniesionych na rzecz instrumentów finansowych nie zostało wykorzystanych i nie wywołało efektu rotacji

70

W okresie programowania 2007–2013 państwa członkowskie mogły okresowo wykorzystać pieniądze, wpłacając je na rzecz instrumentu finansowego i uzyskując zwrot z Komisji, w związku z czym unikały ryzyka anulowania zobowiązania na etapie realizacji. Ponadto, aby przyczynić się do poprawy absorpcji środków, okres kwalifikowalności dla wypłaty środków z instrumentów finansowych na rzecz odbiorców końcowych został przedłużony przez Komisję i nie upływał 31 grudnia 2015 r., ale 31 marca 2017 r.⁵⁴ Spowodowało to dodatkowe płatności na rzecz odbiorców końcowych w wysokości 1,6 mld euro⁵⁵. Trybunał przedstawił to zagadnienie w poprzednich sprawozdaniach⁵⁶.

71

Dużą zaletę stosowania instrumentów finansowych stanowi efekt rotacji, tj. możliwość wykorzystania więcej niż raz środków wniesionych na rzecz instrumentów finansowych. W związku z tym istotne jest, by całość środków przeznaczonych na rzecz instrumentów finansowych była wykorzystywana na wczesnym etapie okresu programowania, tak aby mógł nastąpić efekt rotacji.

72

Trybunał wcześniej poinformował, że niskie wskaźniki wydatkowania, w szczególności w pierwszych latach okresu programowania 2007–2013, ograniczyły efekt rotacji⁵⁷. W październiku 2017 r. Komisja poinformowała w swoim sprawozdaniu o stanie realizacji finansowej na dzień 31 marca 2017 r. (zamknięcie) w odniesieniu do instrumentów finansowych. Z przeglądu dokumentacji pod kątem danych w tym sprawozdaniu wynika, że w sprawozdawczości państw członkowskich pojawia się szereg uchybień i nieścisłości⁵⁸. Ponieważ nie zakończono jeszcze procesu zamknięcia, Komisja powinna być w stanie zweryfikować wiarygodność danych zastosowanych do zamknięcia PO.

73

Na podstawie danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie przy zamknięciu Trybunał stwierdził jednak, że około 8% środków wniesionych na rzecz instrumentów finansowych (tj. 0,9 mld z 11,3 mld euro) nie zostało wykorzystane do ostatecznego terminu przypadającego 31 marca 2017 r. i musi zostać zwrócone na rzecz PO⁵⁹. Środki te mogłyby zostać przekazane z osi priorytetowych słabo funkcjonujących instrumentów finansowych na rzecz innych osi priorytetowych pod warunkiem, że dostępny byłby wystarczający nadmiar środków na wydatki zgodnie z zasadą dziesięcioprocentowej elastyczności określoną w wytycznych dotyczących zamknięcia. W przypadku PO, które nie spełniają tego warunku, środki zwrócone na rzecz PO (lub część tych środków) muszą zostać z powrotem wpłacone do budżetu UE. Jeżeli chodzi o środki zwrócone na rzecz PO, to nie wywołały one żadnego efektu rotacji, a opłaty poniesione z tytułu zarządzania nie zapewniły żadnej wartości dodanej w budżecie UE, mimo że dokonano tego zgodnie z umowami o finansowanie.

Zaliczki umowne wypłacone pod koniec okresu kwalifikowalności mogą stanowić zagrożenie dla gospodarności wydatkowania i zgodności

74

Umowne płatności zaliczkowe to zwykła praktyka rynkowa, umożliwiająca wykonawcy pokrycie początkowych wydatków w celu uruchomienia środków niezbędnych do wykonania usług lub robót objętych umową. Według Komisji takie płatności mieszczą się zazwyczaj w zakresie od 10% do 40% wartości zamówienia.

75

Płatność zaliczkowa jest kwalifikowalna, jeżeli została wypłacona wykonawcy do 31 grudnia 2015 r. i przekształcona na rzeczywisty wydatek do 31 marca 2017 r. Powinna być także zgodna z przepisami krajowymi i zobowiązaniami wynikającymi z umowy. W odniesieniu do projektów zatwierdzonych pod koniec okresu kwalifikowalności (tj. do 31 grudnia 2015 r.) potrzeba sfinalizowania projektów do końca okresu zamknięcia (tj. 31 marca 2017 r.) może prowadzić do przydziału środków na rzecz projektów w zależności od ich zdolności do szybkiego wydawania środków, a nie zdolności do osiągania rezultatów.

76

Z czterech państw członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, dwa (Republika Czeska i Węgry) wykorzystywały zaliczki umowne do zwiększenia poziomu absorpcji. Przykładowo czeska instytucja zarządzająca wykazała, że według stanu na wrzesień 2016 r. łączna wartość faktur zaliczkowych na rzecz PO „Środowisko naturalne” we wkładach UE wyniosła 133 mln euro. Stanowiło to około 5% łącznego poziomu absorpcji w 2014 i 2015 r. (zob. ramka 8).

77

Trybunał uprzednio poinformował, że deklaracje zaliczek umownych, zwłaszcza w przypadku, gdy stanowią one wysoki odsetek wartości umownej, wprowadzają ryzyko, że na koniec okresu zamknięcia pojawią się wydatki niekwalifikowalne. Jako że zaliczki mogą zostać przekształcone w rzeczywiste wydatki do 31 marca 2017 r., im bliżej ostatecznego terminu zostanie uiszczony dany wydatek, tym mniej czasu mają instytucje audytowe na zweryfikowanie go i przygotowanie poświadczenia jego kwalifikowalności⁶⁰.

78

Państwa członkowskie były zobowiązane do monitorowania zaliczek umownych, choć nie miały obowiązku przekazywania Komisji informacji na ten temat. W rezultacie Komisja nie jest w stanie poznać ich ogólnego wykorzystania i oddziaływania. W trakcie przeprowadzania kontroli Trybunał stwierdził, że Węgry nie monitorowały wykorzystania ani oddziaływania zaliczek umownych.

Ogólny poziom błędu w obszarze polityki spójności od 2007 r. spadł, mimo że wykorzystanie projektów wstecznych prowadziło do powstawania błędów

79

Trybunał przyjrzał się zmianom, jakie zaszły w ramach kontroli w okresie programowania 2007–2013 oraz temu, jak wpłynęły one na poziom błędu. Zbadał też, czy położenie nacisku na absorpcję, zwłaszcza pod koniec okresu programowania, spowodowało wzrost poziomu błędu.

80

Analiza poziomów błędu wykazanych przez Trybunał od 2007 r. wskazuje na znaczne ograniczenie poziomu błędu w wydatkach w okresie 2007–2013 w porównaniu z poprzednim okresem programowania. Poziom błędu konsekwentnie obniżał się od 2011 do 2016 r., prowadząc do uzyskania najbardziej prawdopodobnego poziomu błędu wynoszącego 4,8% w 2016 r. (najniższy poziom błędu wynoszący 3,1% w porównaniu z 11% w 2007 i 2008 r. w odniesieniu do płatności z okresu programowania 2000–2006).

81

Zmianę poziomu błędu mogły spowodować różne czynniki. Jak wskazano powyżej, do kilku błędów doprowadziły niektóre działania zmierzające do poprawy absorpcji, takie jak wykorzystanie projektów wstecznych (zob. ramka 7). Inne ważne czynniki, takie jak ogólna poprawa zarządzania w państwach członkowskich, usprawnienie systemów kontroli i nadzoru oraz stosowanie przez Komisję środków zapobiegawczych (wstrzymanie i zawieszenie płatności) oraz działań naprawczych w odniesieniu do okresu programowania 2007–2013, doprowadziły jednak do zmniejszenia poziomu błędu.

Wnioski i zalecenia

82

Maksymalny poziom wydatków w obszarze spójności w ramach WRF jest podzielony na roczne przydziały środków na państwo członkowskie. Takie przydziały ułatwiają proces programowania i pozwalają na ustanowienie ex ante wartości docelowych w ramach PO. Trybunał stwierdził jednak, że trudno jest uzyskać dobre rezultaty jakościowe w programach, w ramach których środki finansowe są z góry przydzielane państwom członkowskim, a nacisk kładzie się głównie na absorpcję środków, która staje się przez to celem sama w sobie. Aby działania były stale nakierowane na osiąganie dobrych rezultatów kluczowe jest, aby państwa członkowskie unikały sytuacji, w której absorpcja znacznych środków musi nastąpić na koniec okresu programowania, ponieważ pośpiech w absorpcji może doprowadzić do braku wystarczającej dbałości o gospodarność wydatkowania tych środków. Zatem, chociaż absorpcja jest ważna w świetle osiągania celów polityki, nie jest ona celem samym w sobie.

83

W ostatnich dwóch okresach programowania późne przyjęcie ram legislacyjnych przełożyło się na późne przyjęcie PO. Wywołało to nieunikniony efekt domina w zakresie wdrażania przydzielonych środków i niski poziom płatności w pierwszych latach. Komisja zachęcała do wczesnego porozumienia na szczeblu politycznym w sprawie WRF na okres po 2020 r. w celu zagwarantowania pewności prawnej i finansowej władzom krajowym i regionalnym oraz w celu umożliwienia im natychmiastowego rozpoczęcia wdrażania w chwili rozpoczęcia okresu programowania (zob. pkt 16–19).

84

Poza wspomnianym powyżej efektem domina dodatkowe wytłumaczenie powolnego startu wydatkowania stanowi fakt, że w połowie okresu programowania państwa członkowskie wciąż wykorzystywały środki z poprzedniego okresu programowania (zob. pkt 22). Z tego właśnie powodu w poprzednim sprawozdaniu specjalnym Trybunał zalecał, aby Komisja zapewniła w swoich wnioskach ustawodawczych na okres po 2020 r., aby okresy kwalifikowalności nie nakładały się na kolejne okresy programowania i aby procedura zamknięcia kończyła się niezwłocznie po zakończeniu okresu kwalifikowalności⁶¹.

85

Aby wdrażanie przebiegało gładko i stabilnie przez cały okres programowania, należy wcześnie podejmować działania, które zapobiegną powolnej absorpcji. Niektóre państwa członkowskie i Komisja wykazały trudności w absorpcji środków dość wcześnie w trakcie okresu programowania 2007–2013. Komisja podjęła jednak szereg kompleksowych działań dopiero w listopadzie 2014 r., na około rok przed końcem okresu kwalifikowalności, ustanawiając grupę zadaniową, mającą wesprzeć państwa członkowskie, w których poziomy absorpcji plasowały się poniżej średniej UE (zob. pkt 34–35).

86

Państwa członkowskie podjęły pewne działania, w tym działania wskazane przez grupę zadaniową ds. lepszego wdrażania, i w przeciągu roku udało im się zwiększyć poziom absorpcji, w niektórych przypadkach nawet o ponad 20 punktów procentowych. Na początku 2018 r. średni poziom absorpcji w UE wynosił 97,2%. Kilku państwom członkowskim nie udało się wykorzystać całego dostępnego finansowania i na koniec 2017 r. niewykorzystane środki wyniosły 4,4 mld euro. Ostateczny poziom absorpcji i ostateczna wartość niewykorzystanych środków będą znane po dokonaniu zamknięcia (zob. pkt 28).

87

Prace Trybunału wykazały, że działania podjęte przez Komisję i państwa członkowskie w celu zaradzenia powolnej absorpcji koncentrowały się głównie na absorpcji i legalności, lecz nie uwzględniły w należytym stopniu kwestii osiąganych wyników. Na podstawie próby objętej kontrolą Trybunał stwierdził, że w przypadku niektórych z działań:

• PO były często poddawane przeglądowi, co prowadziło do znacznych odstępstw od początkowych planów oraz podawało w wątpliwość rzetelność analiz leżących u podstaw programowania i zdolność osiągnięcia celów PO i polityki spójności (zob. pkt 43–59).
• Państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, określiły wydatki poniesione ze skutkiem wstecznym na kwotę około miliarda euro. Wartość tych projektów w ramach wszystkich PO na lata 2007–2013 prawdopodobnie jest znacznie wyższa. Tego rodzaju projekty są obarczone ryzykiem wystąpienia efektu deadweight (mogły zostać zrealizowane bez finansowania unijnego), przez co mają ograniczoną wartość dodaną UE (zob. pkt 63–69).
• Zaliczki, takie jak płatności na rzecz instrumentów finansowych, pomogły pobudzić absorpcję w okresie programowania, lecz powolne wdrażanie ograniczyło wywołany przez nie efekt rotacji. Do końca okresu programowania nie wykorzystano około miliarda euro. W związku z tym środki te nie wywołały żadnego efektu rotacji i opłaty poniesione z tytułu zarządzania nie zapewniły żadnej wartości dodanej w budżecie UE, mimo że dokonano tego zgodnie z umowami o finansowanie (pkt 70–73).
• Zaliczki umowne także przyczyniły się do poprawy poziomu absorpcji. W odniesieniu do projektów zatwierdzonych pod koniec okresu kwalifikowalności potrzeba sfinalizowania projektów do końca okresu zamknięcia może jednak prowadzić do przydziału środków na rzecz projektów w zależności od ich zdolności do szybkiego wydawania środków, a nie zdolności do osiągania rezultatów. Ponadto im bliżej ostatecznego terminu kwalifikowalności ponoszony jest dany wydatek, tym mniej czasu pozostaje instytucji audytowej na zweryfikowanie jego kwalifikowalności (zob. pkt 74–78).

88

Grupa zadaniowa monitorowała postępy państw członkowskich w przeprowadzaniu uzgodnionych działań mających na celu poprawę poziomu absorpcji. Jednak ze względu na sposób, w jaki państwa członkowskie informowały o osiągniętych rezultatach, trudno było uzyskać ogólny ogląd wszystkich zastosowanych działań i oddziaływania danego działania na absorpcję. W odniesieniu do niektórych działań (np. współfinansowanie projektów ze skutkiem wstecznym, zastosowanie zaliczek umownych) ramy legislacyjne nie wymagają od państw członkowskich przekazywania informacji Komisji. Te dwa czynniki ograniczyły jej możliwość uzyskania kompleksowego oglądu podjętych działań i ich indywidualnego wpływu finansowego (zob. pkt 37, 67 i 78).

89

Presja na wydatkowanie pieniędzy pod koniec okresu programowania 2007–2013 doprowadziła co prawda do pewnych błędów, szacowany poziom błędu w obszarze spójności był jednak znacznie niższy w latach od 2011 do 2016 niż w latach 2007 i 2008. Może to być bezpośrednim skutkiem wielu czynników (zob. pkt 80 i 81).

90

W okresie programowania 2014–2020 wdrażanie PO rozpoczęło się wolniej niż w poprzednim okresie. W połączeniu z faktem, że trudności we wdrażaniu pojawiły się też w okresie programowania 2007–2013, prowadzi to do wniosku, że państwa członkowskie mogą napotkać trudności z absorpcją również w bieżącym okresie programowania (zob. pkt 23–26).

Zalecenie 1 – Harmonogram ram legislacyjnych i dokumentów programowych

Komisja powinna opracować harmonogram obejmujący cele cząstkowe (np. złożenie wniosku i przyjęcie ram legislacyjnych), tak aby stworzyć odpowiednie warunki do rozpoczęcia wdrażania PO wraz z początkiem okresu programowania. Komisja powinna przedstawić propozycję takiego harmonogramu Radzie i Parlamentowi Europejskiemu w celu osiągnięcia porozumienia przez wszystkie te instytucje.

Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie (w odniesieniu do ram legislacyjnych na okres po 2020 r.).

Zalecenie 2 – Dobrze uzasadnione wnioski o dokonywanie przeglądów programów (w tym uwzględnianie oddziaływania na rezultaty)

Przed przyjęciem decyzji o przeglądzie programów operacyjnych, w których zagrożone są najważniejsze elementy wykonania, Komisja powinna zapewnić, by:

1. wniosek był oparty na rzetelnej i kompleksowej ocenie wdrożenia PO i umów o partnerstwie oraz związanych z nimi potrzeb w chwili dokonywania przeglądu;
2. przegląd był podejmowany przede wszystkim w celu uzyskania lepszych rezultatów, a zmiany w poziomie finansowania priorytetów były odzwierciedlone we wskaźnikach wykonania.

Docelowy termin wdrożenia: w przypadku wniosków państw członkowskich o dokonanie przeglądów PO w przyszłości.

Zalecenie 3 – Sposoby uzyskiwania informacji pozwalających na lepsze monitorowanie absorpcji

Komisja powinna zapewnić sobie możliwość:

1. uzyskania informacji niezbędnych do podjęcia wnikliwego i kompleksowego monitorowania absorpcji w ramach PO;
2. wskazania przyczyny zarówno powolnej, jak i szybkiej absorpcji, mając na uwadze to, że wydatki powinny być legalne i prawidłowe, a wydatkowanie środków – skuteczne;
3. oceny ex ante potrzeb i oddziaływania działań mających podnieść poziom absorpcji, tak aby móc zdecydować, czy należy je zastosować.

Docelowy termin wdrożenia: do końca 2018 r. w odniesieniu do pkt a) i b). Do końca 2020 r. w odniesieniu do pkt c).

Zalecenie 4 – Nacisk na uzyskanie wyników i osiągnięcie dobrych rezultatów

Komisja powinna zadbać o to, by – kiedy zapewnia ukierunkowane wsparcie w celu zwiększenia tempa realizowania środków z okresu programowania 2014–2020 na rzecz państw członkowskich i PO (a także podczas przeglądów PO) – podejmowane działania były nakierowane na uzyskanie dobrych rezultatów.

Docelowy termin wdrożenia: niezwłocznie.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana IVANOVA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 30 maja 2018 r.

Glosariusz i wykaz skrótów

Absorpcja: Uważa się, że absorpcja finansowania następuje w chwili, gdy Komisja wypłaca środki finansowe na rzecz programu operacyjnego państwa członkowskiego jako współfinansowanie projektów kwalifikowalnych. Obejmuje zaliczki, płatności okresowe i końcowe.

Anulowanie zobowiązania: Umorzenie całości lub części zobowiązania, które nie zostało wykonane. Anulowanie zobowiązania następuje automatycznie po pewnym czasie, zwykle po dwóch lub trzech latach (zasada n+2/n+3).

COCOF: Komitet koordynujący fundusze (COCOF) jest stałym komitetem Komisji Europejskiej. Jego zadanie polega na omawianiu zagadnień związanych z wdrażaniem rozporządzeń regulujących fundusze strukturalne i Fundusz Spójności. Wytyczne COCOF mają formę zaleceń. Towarzyszą im przykłady oraz informacje praktyczne. Nie mają one charakteru wiążącego ani ograniczającego.

Duży projekt: Obejmuje on ekonomicznie nierozdzielną serię prac, działań lub usług spełniających precyzyjnie określoną funkcję techniczną oraz posiadających wyraźnie określone cele, której łączny koszt przekracza 50 mln euro lub 75 mln euro w przypadku projektu w dziedzinie transportu. Zatwierdzenie ze strony Komisji jest wymagane osobno dla każdego projektu.

Efekt deadweight: Efekt deadweight powstaje, gdy finansowanie jest przyznawane beneficjentowi, który dokonałby takiego samego wyboru również bez udzielonego wsparcia. W takiej sytuacji wynik określonego działania nie stanowi konsekwencji realizowanej polityki, a pomoc wypłacona beneficjentowi nie wywiera oddziaływania. Zatem ta część wydatków, która prowadzi do pojawienia się efektu deadweight, jest z definicji nieskuteczna, ponieważ nie przyczynia się do osiągnięcia celów.

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR): Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez korygowanie podstawowych dysproporcji regionalnych. Do osiągnięcia tego celu wykorzystuje wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i na efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przede wszystkim w sektorze przedsiębiorstw.

Europejski Fundusz Społeczny (EFS): Celem Europejskiego Funduszu Społecznego jest wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia, głównie za pomocą szkoleń, a także promowanie wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.

Fundusz Spójności: Celem Funduszu Spójności jest zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej przez finansowanie z jego środków projektów dotyczących środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PNB na jednego mieszkańca jest niższy niż 90% średniej unijnej.

Instytucja audytowa: Instytucja audytowa poświadcza Komisji skuteczne funkcjonowanie systemów zarządzania i mechanizmów kontroli wewnętrznej w odniesieniu do PO (a w konsekwencji – w odniesieniu do legalności i prawidłowości poświadczonych wydatków). Instytucje audytowe to zasadniczo wydziały w strukturach kancelarii prezesa rady ministrów, ministerstwa finansów (lub podległych mu organów kontroli wewnętrznej), innych ministerstw lub najwyższego organu kontroli, wyznaczone przez państwo członkowskie. Muszą one być funkcjonalnie niezależne od organów zarządzających środkami finansowymi. Instytucja audytowa przekazuje instytucjom zarządzającym i instytucjom certyfikującym odpowiedzialnym za dany PO swoje ustalenia sformułowane w ramach kontroli systemów i operacji. Raz do roku przedstawia ona informacje na temat swojej pracy w rocznym sprawozdaniu z kontroli przekazywanym Komisji. Jeżeli instytucja audytowa uważa, że instytucja zarządzająca nie podjęła odpowiednich działań naprawczych, ma obowiązek zwrócić uwagę Komisji na ten fakt.

Instytucja certyfikująca: Instytucja wyznaczona przez państwo członkowskie do przeprowadzania kontroli pierwszego szczebla dotyczących wydatków zgłoszonych przez instytucje zarządzające oraz poświadczająca legalność i prawidłowość takich wydatków.

Instytucja zarządzająca: Krajowy, regionalny lub lokalny organ administracji publicznej (bądź dowolny inny podmiot publiczny lub prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem operacyjnym. Jej zadania obejmują wybór projektów do finansowania, monitorowanie realizacji projektów i przekazywanie Komisji sprawozdań dotyczących aspektów finansowych i osiągniętych rezultatów. Jest ona także organem, który nakłada korekty finansowe na beneficjentów w wyniku kontroli przeprowadzonych przez Komisję, Europejski Trybunał Obrachunkowy lub dowolny organ w państwie członkowskim.

Narodowe strategiczne ramy odniesienia: Dokument referencyjny dotyczący programowania wydatków ze środków UE na poziomie krajowym w okresie programowania 2007–2013. Zapewnia on zgodność pomocy z funduszy ze strategicznymi wytycznymi UE dla spójności i określa związek pomiędzy priorytetami UE z jednej strony a priorytetami krajowymi i regionalnymi z drugiej strony. W okresie programowania 2014–2020 narodowe strategiczne ramy odniesienia zostały zastąpione umowami partnerstwa (zob. definicja poniżej).

Okres programowania: Wieloletnie ramy czasowe, w których planowane są i realizowane wydatki z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

Oś priorytetowa: Jeden z priorytetów strategii programu operacyjnego, obejmujący grupę powiązanych ze sobą operacji posiadających określone mierzalne cele.

Poziom absorpcji: Procentowa część łącznej kwoty zobowiązań na rzecz programu operacyjnego, która to część została objęta absorpcją, czyli wypłacona przez Komisję.

Program operacyjny (PO): W PO określa się priorytety i szczegółowe cele państwa członkowskiego oraz sposób wykorzystania środków finansowych (unijnych środków finansowych oraz krajowego współfinansowania publicznego i prywatnego) w danym okresie (obecnie siedmioletnim) do finansowania projektów. Projekty w ramach PO muszą przyczyniać się do osiągania określonej liczby celów. PO mogą być finansowane z EFRR, Funduszu Spójności lub EFS. PO jest przygotowywany przez państwo członkowskie i musi zostać zatwierdzony przez Komisję przed dokonaniem jakichkolwiek płatności z budżetu UE. PO można modyfikować w okresie programowania wyłącznie za zgodą obu stron.

Projekt wsteczny: Projekty lub operacje wsteczne, w których ponsiesiono wydatki ze źródeł krajowych lub które zostały ukończone przed oficjalnym wystąpieniem o współfinansowanie unijne lub uzyskaniem go, tj. takie, która są finansowane ze skutkiem wstecznym. W okresie programowania 2014–2020 są to projekty lub operacje, które zostały fizycznie ukończone lub w pełni zrealizowane przed złożeniem wniosku o dofinansowanie przez beneficjenta albo niekwalifikowalne do dofinansowania unijnego.

Przydzielona pula środków finansowych: Łączna kwota przydzielona na rzecz państwa członkowskiego lub programu operacyjnego (PO) w danym okresie programowania. Jest to teoretycznie maksymalna kwota, jaka może zostać wypłacona.

Rozłożenie finansowania projektu na dwa okresy programowania: Sposób organizacji finansowania projektu na przestrzeni dwóch okresów programowania w celu ograniczenia ryzyka nieukończenia projektów (które w związku z tym byłyby niekwalifikowalne) i zwiększenia absorpcji środków na pierwszym etapie (2007–2013).

Strategiczne wytyczne Wspólnoty dla spójności: Strategiczne wytyczne Wspólnoty obejmują zasady i priorytety polityki spójności i zawierają sugestie na temat najlepszego sposobu wykorzystywania przez europejskie regiony środków udostępnionych na rzecz krajowych i regionalnych programów pomocy w okresie programowania 2007–2013. Organy krajowe muszą stosować wytyczne jako podstawę do opracowywania swoich krajowych priorytetów strategicznych i planów na okres programowania 2007–2013, znanych pod nazwą narodowych strategicznych ram odniesienia.

Umowy partnerstwa: Umowy, które Komisja Europejska zawarła z każdym państwem członkowskim na okres programowania 2014-2020. Określają one plany organów krajowych dotyczące wykorzystania środków z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych oraz wytyczają cele strategiczne i priorytety inwestycyjne każdego państwa, łącząc je z ogólnym celem strategii „Europa 2020” na rzecz inteligentnego i trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu. Obejmują one także szczegółowe informacje dotyczące wszelkich warunków wstępnych (tj. warunków skutecznego i wydajnego wykorzystania środków) oraz ram zarządzania wynikami. Umowy są przygotowywane przez państwa członkowskie w uzgodnieniu z Komisją i muszą zostać przyjęte przez Komisję.

Unijna wartość dodana: Wartość dodatkowa działań UE w stosunku do wartości działań realizowanych samodzielnie przez państwa członkowskie.

Wieloletnie ramy finansowe (WRF): Określają priorytety dotyczące wydatków oraz maksymalne kwoty, które UE może wydać w poszczególnych obszarach w ustalonym okresie kilku lat. Bieżące WRF obejmują lata 2014-2020, poprzednie zaś obejmowały lata 2007-2013 i 2000-2006 (tzw. Agenda 2000).

Wspólne ramy strategiczne: Zapewniają wytyczne i pomagają zharmonizować cele, które mają zostać osiągnięte przez różne unijne fundusze w ramach polityki spójności oraz inne instrumenty i obszary polityki UE.

Zamknięcie: Rozliczenie finansowe dokonane w formie płatności salda końcowego na rzecz państwa członkowskiego lub odzyskania nadpłaconych przez Komisję kwot. Zamknięcie to ostatni etap w cyklu realizacji programu.

Zobowiązanie: Zobowiązanie prawne do przekazania środków finansowych z zastrzeżeniem pewnych warunków, poprzez które Unia Europejska zobowiązuje się do zwrotu części kosztów współfinansowanego projektu po jego zakończeniu.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Ivanova – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował członek Trybunału Henri Grethen, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Marc Hostert, szef gabinetu, Niels-Erik Brokopp i Emmanuel Rauch, kierownicy, Anna Fiteni i Peggy Vercauteren, koordynatorki zadań, a także kontrolerzy: Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca i Piotr Senator.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0003-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/771676	QJ-AB-18-013-PL-N
HTML	ISBN 978-92-9207-989-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/423939	QJ-AB-18-013-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://publications.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://data.europa.eu/euodp/pl/home?.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl/home?) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.