Действията на Комисията и на държавите членки през последните години на програмния период 2007—2013 г. са довели до преодоляване на ниската степен на усвояване на средствата, но не са били достатъчно съсредоточени върху резултатите

Кратко изложение

Относно усвояването на средства

I

Целта на политиката на сближаване е да намали дисбалансите в развитието между регионите в Европейския съюз. Тя съставлява около една трета от бюджета на ЕС и се реализира чрез оперативни програми (ОП). Средствата се предоставят в началото на многогодишния програмен период. Капацитетът за усвояване е свързан със способността на дадена държава членка да използва ефикасно и ефективно предоставените ѝ финансови ресурси. Държавите членки усвояват финансирането, когато получат плащане от бюджета на ЕС под формата на съфинансиране за допустими проекти. За да се запази акцентът върху постигането на ефективни резултати, от съществено значение е държавите членки да избягват ситуации, в които значителна част от средствата трябва да бъдат усвоени в края на програмния период, тъй като прибързаното усвояване на средства може да доведе до недостатъчно съобразяване с икономическата ефективност. Ето защо въпреки че усвояването е важно за постигането на целите на политиката, то не е самоцел.

Начин на провеждане на одита

II

Сметната палата провери дали действията на Комисията и на държавите членки за усвояване на средствата от ЕФРР, ЕСФ и КФ са били ефективни през програмния период 2007–2013 г. ЕСП извърши одитни посещения в четири държави членки: Италия, Румъния, Унгария и Чешката република. При одита беше обхванат програмният период 2007–2013 г. Сметната палата обаче прави сравнения с програмните периоди 2000–2006 г. и 2014–2020 г. и подчертава рисковете във връзка с усвояването за текущия период.

Констатации на ЕСП

III

Сметната палата установи, че за програмните периоди 2007–2013 г. и 2014–2020 г. късното приемане на законодателната рамка съответно шест месеца и две седмици преди началото на програмните периоди е довело до късно приемане на ОП. И за двата периода повечето ОП са били приети едва една година след началото на програмния период. Това е имало неизбежен верижен ефект върху началото на изразходването на отпуснатите средства.

IV

Изпълнението е започнало бавно през периода 2007–2013 г., но е било още по-бавно за периода 2014–2020 г. Освен посоченият по-горе верижен ефект, припокриването на програмните периоди е било още една причина за бавното начало, тъй като това е означавало, че държавите членки все още са изразходвали финансирането от предходния период след началото на следващата програма.

V

През програмния период 2007–2013 г. Комисията е извършвала мониторинг на усвояването на средствата, но едва около 13 месеца преди края на периода на допустимост е създала оперативна група, която да подпомага държавите членки с ОП с незадоволително усвояване на средствата. Осем държави членки са получили помощ от оперативната група за по-добро изпълнение. Предприетите мерки са довели до забележимо повишаване на усвояването от подпомаганите държави членки. В началото на 2018 г. средната степен на усвояване в ЕС е възлизала на 97,2 %. Няколко държави членки не са успели да използват цялото налично финансиране и в края на 2017 г. неизползваните средства са възлизали на 4,4 млрд. евро. Окончателната степен на усвояване и крайната стойност на неизползваните средства ще станат известни, когато завърши приключването.

VI

Използваните мерки за повишаване на усвояването включват: преразглеждане на ОП, разделяне на проекти на етапи между програмните периоди, съфинансиране на проекти със задна дата, авансови плащания към финансови инструменти и договорни авансови плащания. Някои от тези мерки са били насочени главно към усвояването и спазването на правилата, без да се обръща голямо внимание на резултатите. По-специално, ОП често са били преразглеждани, което поставя под съмнение надеждността на анализите, използвани в процеса на програмиране и при последващото преразглеждане, както и способността за постигане на целите на ОП и на политиката на сближаване.

VII

Комисията няма цялостна представа за всички използвани мерки и за въздействието на всяка мярка върху усвояването поради недостатъчната информация, предоставена от държавите членки, и тъй като за някои мерки (като например ретроспективните проекти и договорните авансови плащания) законодателната рамка не изисква от държавите членки да докладват на Комисията.

Препоръки на Сметната палата

VIII

Комисията следва:

• да предложи на Съвета и на Европейския парламент график за договаряне и приемане на законодателната рамка и програмните документи с цел да се гарантира, че изпълнението на ОП може да започне в началото на програмния период;
• в случаите, в които са засегнати ключови елементи на изпълнението, да гарантира, че преразглежданията на оперативните програми се основават на надеждна и цялостна оценка на ОП, споразуменията за партньорство и свързаните с тях нужди, както и че преразглеждането се извършва главно, за да се осигурят по-добри резултати; да гарантира, че разполага със средствата за получаване на информация, която ѝ позволява да извършва мониторинг на усвояването, да установява бавното и бързото усвояване и да извършва предварителна оценка на нуждите и въздействието на мерките, за да прецени дали да ги използва отново; както и
• при предоставянето на целева подкрепа за ускоряване на изпълнението да гарантира, че действията се предприемат, като акцентът се поставя главно върху изпълнението и постигането на добри резултати.

Въведение

Цели, финансиране и управление на политиката

01

Целта на политиката на сближаване е намаляване на дисбалансите в степента на развитие между различните региони, преструктуриране на индустриалните области, чието развитие изостава, и насърчаване на трансграничното, транснационалното и междурегионалното сътрудничество в Европейския съюз¹. За да бъдат постигнати тези цели, средствата от ЕС се използват за развитието на различни области като нисковъглеродната икономика, транспортната инфраструктура, подкрепата за МСП, интегрирането на хората на пазара на труда и социалното приобщаване на хората в неравностойно положение.

02

В многогодишната финансова рамка (МФР) се определя максималният годишен размер на сумите, които ЕС може да изразходва за различните политики, включително за политиката на сближаване. Около една трета от бюджета на ЕС се отпуска за политиката на сближаване. Политиката на сближаване се осъществява чрез Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ). По текущи цени общият размер на отпуснатите средства за ЕФРР, ЕСФ и КФ е възлизал на около 261 млрд. евро през програмния период 2000–2006 г., на 346 млрд. евро през периода 2007–2013 г. и на приблизително 365 млрд. евро през периода 2014–2020 г.² Впоследствие съответният размер на средствата за сближаване се преразпределя между държавите членки.

03

Правилата относно политиката на сближаване през програмния период 2007–2013 г. са определени в общ регламент³ и правилата за неговото прилагане⁴, както и в регламентите за отделните фондове относно ЕФРР, ЕСФ и КФ⁵. Те се допълват от регламенти за изпълнение на Комисията, делегирани актове и документи с насоки. За всеки програмен период се приема нов законодателен пакет.

04

Тези фондове се осъществяват чрез оперативни програми (ОП), в които се определят инвестиционните приоритети и конкретните цели. В тях се описва също така как ще се използват средствата по време на програмния период⁶ за финансиране на проекти. Държавите членки разпределят своя национален финансов пакет за различните национални или регионални ОП в съответствие с националните си стратегически цели и целите на ЕС в областта на сближаването.

05

Изпълнението на политиката на сближаване е споделено между държавите членки и Комисията. Настоящият колегиум на Комисията започна петгодишния си мандат през ноември 2014 г. Службите на Комисията, които отговарят за цялостното управление на тези области на политиката, са генералните дирекции „Регионална и селищна политика“ (DG REGIO) и „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (DG EMPL). Те могат да предоставят на държавите членки административна и техническа подкрепа, за да се гарантира правилното прилагане на фондовете⁷. В държавите членки на националните и/или регионалните органи по програмите за сближаване е възложено да постигат икономическа ефективност с отпуснатите средства от ЕС и да гарантират законосъобразността и редовността на съфинансираните операции под надзора и окончателната отговорност на Комисията⁸.

06

Основните етапи на един програмен период са описани на фигура 1. За всеки програмен период се приема нова законодателна рамка, последвана от представяне и приемане на програмните документи. Изпълнението може да започне от 1 януари от първата година на програмния период или когато ОП е представена на Комисията за одобрение (в зависимост от това коя дата е по-ранна). Плащанията от бюджета на ЕС към дадена ОП обаче могат да започнат едва след приемането на ОП. Ето защо закъсненията при приемането на правната рамка или ОП имат верижен ефект върху плащанията от бюджета на ЕС. И накрая, приключването е последният етап от жизнения цикъл на ОП, който води до окончателно плащане или възстановяване на неправомерно изплатените средства.

07

Срокът за тези етапи не се ограничава до периода 2007–2013 г. Например част от изпълнението и приключването на програмния период 2007–2013 г. е настъпило след 2013 г., когато периодът 2014–2020 г. вече е бил започнал. Следователно налице е припокриване между програмните периоди.

08

Отпуснатите средства за дадена ОП са разделени на годишни вноски през седемгодишния програмен период⁹. Всяка вноска поражда бюджетно задължение, което представлява средства от ЕС, предназначени за ОП, които се използват за съфинансиране на допустими разходи по проектите. Тези разходи, направени от даден бенефициент, ще доведат до подаване на заявление за възстановяване на средствата от държавата членка до Комисията, която впоследствие ще разреши плащане от бюджетните кредити. Счита се, че средствата са усвоени, когато Комисията извърши плащане¹⁰.

09

През програмния период 2007–2013 г. бюджетните кредити за поети задължения е трябвало да бъдат използвани (т.е. е трябвало да бъдат покрити от предварително финансиране или междинно плащане) в рамките на две години, т.е. разходите на бенефициентите е можело да бъдат изплатени до 31 декември 2015 г., а подаването на заявления за възстановяване на средствата да бъдат подадени впоследствие. Финансирането се отменя, т.е. вече не може да бъде изразходвано от държавите членки, ако не е използвано в рамките на две години; това е известно като „правилото n+2“¹¹. Правилото „n+2“ е удължено с една година (т.е. n+3) за някои държави членки¹² за определени вноски по бюджетни задължения¹³.

Обхват и подход на одита

10

Целта на настоящия одит беше да се прецени дали действията на Комисията и на държавите членки за усвояване на средствата от ЕФРР, ЕСФ и КФ са били ефективни през програмния период 2007–2013 г. По-специално Сметната палата провери дали:

• Комисията е установила трудности при усвояването и дали ги е отстранила своевременно чрез мерки за подобряване на усвояването и чрез подпомагане на държавите членки при тяхното прилагане;
• държавите членки са използвали тези мерки, като надлежно са вземали под внимание съответствието и икономическата ефективност (вж. каре 1).

11

Въпреки че одитът обхвана програмния период 2007–2013 г., се правят позовавания и на периодите 2000–2006 г. и 2014–2020 г. Тези позовавания се правят с цел сравнение и за да се откроят рисковете във връзка с усвояването за текущия период.

12

Одитната дейност на ЕСП включи:

• анализ на разпоредбите в правната рамка на програмния период 2007–2013 г., които оказват въздействие върху усвояването;
• преглед на съответните технически насоки на Комисията относно прилагането на някои правни разпоредби, които засягат усвояването и приключването;
• оценка на процедурите за мониторинг на Комисията за програмния период 2007–2013 г. във връзка с усвояването, включително извършената работа от оперативната група за по-добро изпълнение¹⁴;
• анализ на 16 ОП по ЕФРР и КФ и четири ОП по ЕСФ от седем държави членки: България, Испания, Италия, Румъния, Словакия, Унгария и Чешка република. От тези ОП седем ОП по ЕФРР и КФ и две ОП по ЕСФ бяха подложени на задълбочен преглед. В приложение се съдържа списък на обхванатите ОП;
• одитни посещения в четири държави членки: Италия, Румъния, Унгария и Чешката република;
• събеседвания със служители от ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“, включително с тези от тях, които са участвали в оперативната група за по-добро изпълнение.

Констатации и оценки

Въпреки че Комисията е реагирала късно на бавното изпълнение, нейните действия са допринесли за повишаване на усвояването

13

Сметната палата сравни графика на приемане на правната рамка за програмните периоди 2007–2013 г. и 2014–2020 г., за да определи с колко време са разполагали държавите членки за представяне на ОП преди началото на програмния период. Сметната палата разгледа графика на приемане на ОП за програмните периоди 2007–2013 г. и 2014–2020 г., за да определи кога държавите членки са могли да започнат да усвояват средствата. ЕСП също така разгледа и степента на усвояване през програмните периоди 2000–2006 г., 2007–2013 г. и 2014–2020 г., за да установи сходствата в моделите на изразходване на средствата и какво може да се очаква през текущия период. Накрая Сметната палата анализира начина, по който Комисията е извършвала мониторинг на усвояването през периода 2007–2013 г., дали е предприемала навременни действия и какви са били резултатите.

Късното приемане на законодателната рамка и бавното изпълнение са довели до по-голям натиск за усвояване на средствата

14

Приемането на законодателната рамка е съществено предварително условие за изготвянето на ОП, защото с нея се определя регулаторната рамка и се предоставя правна сигурност на държавите членки, че техните разходни планове и цели, определени в ОП, са в съответствие с целите на ЕС. От друга страна, приемането на оперативните програми от Комисията отбелязва началото на плащанията от бюджета на ЕС към дадена ОП. За да се гарантира, че изразходването на средствата може да започне в началото на периода, е необходимо Комисията да предложи, а законодателят да приеме законодателната рамка за предстоящия програмен период много преди очакваното му започване. Въз основа на предишния си опит Сметната палата е изчислила, че един разумен срок би бил следният:

• Комисията предлага законодателната рамка 30 месеца (две години и половина) преди началото на периода;
• законодателят приема рамката в срок от 18 месеца след предложението на Комисията;
• държавите членки представят, а Комисията приема националните стратегии (които за програмния период 2014–2020 г. са били споразумения за партньорство) и ОП в рамките на една година след приемането на правната рамка.

15

Това е важно, за да се избегне изоставане в изпълнението и ненужен натиск за усвояване на средствата към края на периода, вероятно за сметка на спазването на правилата и постигането на добра икономическа ефективност.

Късното приемане на законодателната рамка и ОП е имало верижен ефект върху изпълнението

16

За периода 2007–2013 г. предложението на Комисията за общ регламент е било представено близо 30 месеца преди началото на програмния период и е било прието от законодателя около 24 месеца по-късно, т.е. почти шест месеца преди началото на периода. За програмния период 2014–2020 г. предложението на Комисията за Регламент за общоприложимите разпоредби (РОР) е било представено близо 27 месеца преди началото на програмния период, а неговото приемане е отнело на законодателя повече от 26 месеца, т.е. едва две седмици преди началото на програмния период¹⁸. На фигура 2 е представено описание на графика на законодателната процедура.

17

В сравнение с програмния период 2007–2013 г. допълнителното време, необходимо за приемането на Регламента за общоприложимите разпоредби за периода 2014–2020 г., се е дължало на следното:

• Законодателното предложение на Комисията е представено три месеца по-късно (т.е. октомври 2011 г. в сравнение с юли 2004 г.);
• Процесът на преговори между Съвета и Европейския парламент е отнел два месеца и половина повече поради необходимостта да се изчака приемането на Финансовия регламент (през октомври 2012 г.) и на МФР (приета едва през декември 2013 г.), както и на преговорите в резултат на новата законодателна процедура¹⁹.

18

В своето съобщение относно МФР за периода след 2020 г.²⁰ Комисията призна, че късното приемане на МФР за периода 2014–2020 г. е забавило инвестициите на място в различните области на политиката (включително сближаването). Комисията насърчи ранното политическо споразумение относно МФР за периода след 2020 г., за да се предостави правна и финансова сигурност на националните и регионалните органи и за да се даде възможност изпълнението да започне незабавно, в началото на програмния период.

19

За програмните периоди 2007–2013 г. и 2014–2020 г. не са били приети ОП до началото на програмния период, съответно на 1 януари 2007 г. и 2014 г. За периода 2007–2013 г. до края на първата година от програмния период са били приети по-голям брой ОП в сравнение с периода 2014–2020 г. (вж. каре 2). Това се дължи главно на закъснялото приемане на законодателния пакет и вероятно на по-трудните преговори за приемане на споразуменията за партньорство в сравнение с предходния период^{21 22}.

Усвояването през първите години е било бавно

20

На фигура 3 е показан годишният модел на изразходване на средствата за периода 2007–2013 г. Поетите задължения в началото на периода са много по-големи от плащанията, тъй като държавите членки все още са използвали предоставените бюджетни кредити от програмния период 2000–2006 г., ОП все още са били в процес на приемане или процедурите за подбор на проекти все още са били в процес на приключване. До края на програмния период 2007–2013 г., когато са оставали две години до края на периода на допустимост (на 31 декември 2015 г.), по-малко от две трети от бюджетните кредити са били усвоени с плащания.

21

Сравнението на моделите на усвояване за програмните периоди 2000–2006 г. и 2007–2013 г. показва сходни профили. За програмния период 2014–2020 г. усвояването на средствата към края на 2017 г. (четвърта година от програмния период) става по-бавно. На фигура 4 е показана кумулативната степен на усвояване²⁵ през трите програмни периода от началото на периода (година 1) до годината, в която следва да се подаде декларация за приключване (година 11).

22

Освен късното приемане на законодателната рамка и на ОП, Сметната палата установи поне още два фактора, които са довели до бавно усвояване на средствата през първите години на програмния период 2007–2013 г. в сравнение с предходния период. Първо, за програмния период 2000–2006 г. за повечето държави членки²⁶ периодът на допустимост на разходите – а следователно и крайният срок за приключването – са били удължени с шест месеца (съответно до юни 2009 г. и септември 2010 г.). Това е забавило изпълнението на програмния период 2007–2013 г., тъй като държавите членки все още са използвали наличните бюджетните кредити от предходния период. Второ, през периода 2000–2006 г. предварителното финансиране се е предоставяло изцяло след поемането на първото задължение²⁷, докато през програмния период 2007–2013 г. то е било разпределено през годините 2007–2009 г.

23

Сметната палата вече докладва за риска забавянията в изпълнението на бюджета за програмния период 2014–2020 г. да бъдат още по-големи от тези за периода 2007–2013 г.²⁸ В края на 2016 г. (три години след началото на програмния период) са били определени едва 77 % от органите за ОП по ЕФРР, ЕСФ и КФ. Това допълнително е утежнило вече забавеното начало (вж. точки 16, 19 и каре 2), защото въпреки че органите на държавите членки могат да отправят покани и да подбират проекти, те не могат да подават до Комисията декларации за разходите, докато не бъдат определени. Към месец май 2018 г. процесът на определяне е бил почти приключен.

24

Към 1 март 2018 г. представените от държавите членки първи, втори и трети окончателни отчети показват, че кумулативни разходи са възлизали едва на около 5 % от отпуснатия бюджет за целия програмен период²⁹.

25

Комисията е докладвала, че подборът на проекти за програмния период 2014–2020 г. е започнал бавно. До средата на юли 2017 г. обаче той е достигнал същите равнища, както през предходния период³⁰, и от този момент нататък Комисията очаква степента на изпълнение като цяло да бъде подобна на тази от програмния период 2007–2013 г. Като се имат предвид обаче затрудненията при усвояването през програмния период 2007–2013 г. и по-бавното начало на периода 2014–2020 г., е вероятно и през този период да се наблюдават затруднения при усвояването.

26

Сметната палата констатира, че за девет държави членки³¹ в края на 2016 г. неизпълнените задължения по ЕСИ фондовете за периода 2014–2020 г. са представлявали повече от 15 % от разходите на сектор „Държавно управление“. Като се има предвид значителният размер бюджетни кредити за задължения, които все още са на разположение по МФР за периода 2014—2020 г., държавите членки, в които ЕСИ фондовете представляват значителен процент от разходите на сектор „Държавно управление“, могат да се затруднят в набелязването на проекти с достатъчно високо качество, за които да се изразходва наличното финансиране, или в осигуряването на съфинансиране³².

През програмния период 2007–2013 г. моделите на усвояване са се различавали между отделните държави членки и някои от тях не са успели да използват цялото налично финансиране

27

Прегледът на усвояването от държавите членки за програмния период 2007–2013 г. показва, че някои държави членки са усвоявали средствата по-бързо от други. Сметната палата обаче отбелязва, че усвояването е средство за постигане на цели и резултати, а не самоцел. На фигура 5 са показани разликите в степента на усвояване в отделните държави членки.

28

Въз основа на предоставената информация от Комисията в началото на 2018 г. средната степен на усвояване в ЕС възлиза на 97,2 %³³. Някои държави членки не са успели да използват наличните средства в рамките на указания срок („правилото n+2/3“) или не са имали достатъчно допустими разходи, за да подадат искания за всички отпуснати средства при приключването (вж. фигура 6). Въз основа на предоставената информация от Комисията неизползваните средства към края на 2017 г. възлизат на 4,4 млрд. евро³⁴. Преустановените поради административни или съдебни производства проекти възлизат на около 853,8 млн. евро, а тяхното усвояване от държавите членки ще зависи от резултата от производствата³⁵. Окончателната степен на усвояване и общата стойност на неизползваните средства могат да бъдат потвърдени при приключването на всички ОП и след като бъдат определени евентуалните финансови корекции и възстановявания.

Действията на Комисията за преодоляване на затрудненията при усвояването са закъснели, но въпреки това са оказали въздействие върху усвояването

29

Комисията следва да извършва редовен мониторинг на изпълнението на бюджета и да предприема подходящи действия, когато установи закъснения при изпълнението. Освен това тя следва да се възползва от поуките от предходните програмни периоди, за да подобри усвояването на средствата.

Комисията редовно е извършвала мониторинг на изпълнението на бюджета

30

Комисията разполага с различни източници на информация за мониторинга на усвояването на средствата от ЕС в държавите членки. За програмния период 2007–2013 г. управляващият орган е изготвял и представял на Комисията годишни доклади за изпълнението (ГДИ) за всяка ОП до 30 юни на следващата година, като се започне от юни 2008 г.³⁶

31

В Общия регламент е определена информацията, която да бъде включена в ГДИ, а именно информация за финансовото изпълнение, извършения напредък за изпълнението на поставената цел, както и всички значителни проблеми и свързаните с тях мерки за смекчаване. Информацията от ГДИ се допълва от отчети за допустимите разходи. Държавите членки също така са докладвали прогнозите си за исканията за плащане на всеки две години. Комисията е получавала допълнителна информация по време на заседанията на мониторинговия комитет (средно два пъти годишно), годишните срещи за преглед и техническите срещи.

32

ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ и ГД „Регионална и селищна политика“ редовно са извършвали мониторинг на финансовото изпълнение на програмите от държавите членки, включително чрез месечен доклад за изпълнението на бюджета, обхващащ всички държави членки и ОП. Мониторингът се е осъществявал на равнището на ЕС, на равнището на държавите членки и на равнището на програмите. Към края на програмния период 2007–2013 г. Комисията е засилила своя мониторинг, като редовно е проследявала изпълнението на вътрешния годишен план за управлението на ГД.

Въпреки че някои държави членки са предприели действия за справяне със затрудненията при усвояването на сравнително ранен етап, проблемът е продължил да съществува

33

Някои от посетените държави членки са установили трудности при прилагането на структурните фондове на сравнително ранен етап от програмния период и са създали планове за действие или са предприели мерки за тяхното преодоляване. Например в Италия, Румъния и Чешката република са създадени планове за действие още през 2011 г. В края на 2014 г., когато е оставала една година за използване на наличните средства, степента на усвояване за ЕФРР, ЕСФ и КФ възлиза на около 77 % за ЕС-28. В случая на Италия, Румъния и Чешката република, както и на България и Словакия, степента на усвояване е много под това равнище, т.е. между 61 % и 68 %, докато в случая на Хърватия³⁷ степента на усвояване е около 46 %.

Въпреки късното създаване на ОГПИ, нейните резултати са значителни

34

През ноември 2014 г., 11 месеца след края на програмния период, Комисията³⁸ е създала оперативната група за по-добро изпълнение (ОГПИ). Тя е била предназначена да подпомага държавите членки, срещащи затруднения при изпълнението на своите ОП, при изразходването на оставащото финансиране от програмния период 2007–2013 г.

35

ОГПИ, представлявана от служители от ГД „Регионална и селищна политика“³⁹, е обхванала държавите членки, чиято обща степен на усвояване е била под средната за ЕС (България, Италия, Румъния, Словакия, Хърватия и Чешката република)⁴⁰. Тя е обхванала и Унгария, която през 2014 г. е била изправена пред риска да изгуби финансирането си вследствие на автоматично отменяне на бюджетни кредити, въпреки че нейната степен на усвояване е била близка до средната за ЕС. ОГПИ се е съсредоточила общо върху 38 ОП по ЕФРР и КФ. В каре 3 е представено описание на работата на ОГПИ.

36

Прегледът, който ЕСП извърши на техническите документи⁴¹, предоставени от ОГПИ на държавите членки, потвърди, че те са разглеждали усвояването и рисковете във връзка със законосъобразността и редовността. В тези документи обаче не е разгледан въпросът как средствата да се изразходват правилно или как да се постигнат по-добри крайни продукти и добри резултати.

37

ОГПИ е извършвала мониторинг на напредъка на държавите членки по договорените мерки. Начинът, по който държавите членки са докладвали резултатите си, обаче е затруднил придобиването на представа за всички използвани мерки и за въздействието на всяка мярка върху усвояването.

38

Въпреки това, в рамките на една година степента на усвояване за ЕС-28 се е увеличила от около 77 % (декември 2014 г.) до почти 90 % (декември 2015 г.). Степента на усвояване за държавите членки, подпомагани от ОГПИ, се е увеличила значително, в някои случаи с повече от 20 процентни пункта (вж. таблица 1).

Таблица 1

Увеличаване на степента на усвояване за държавите членки, подпомагани от ОГПИ

Държава членка	Степен на усвояване декември 2014 г. (%)	Степен на усвояване декември 2015 г. (%)	Повишено усвояване (в процентни пунктове)
Чешка република	64,4	85,3	20,9
Словакия	61,7	87,60	25,9
България	68,0	87,5	19,5
Италия	63,8	79,9	16,1
Унгария	76,1	88,4	12,3
Румъния	62,1	77,0	14,9

Бележка: Словения и Хърватия не са включени в таблицата, тъй като тяхната ситуация не е била съпоставима с тази на другите държави членки (вж. бележки под линия 37 и 40).

39

Посетените държави членки посочиха, че намират за полезна ОГПИ заради техническите насоки и предоставената помощ, по-специално относно разделянето на етапи на големите проекти (вж. точки 60–62). Те заявиха също, че тя е създала официален форум за разглеждане на проблемите при изпълнението и е улеснила обмена на знания. Според Унгария и Чешката република ОГПИ е била създадена твърде късно, тъй като тези две държави членки вече са започнали да предприемат действия за повишаване на усвояването.

40

Работата на ОГПИ е приключила в края на 2015 г. Комисията е установила, че подходът и методът на работа на ОГПИ са ефективни и в резултат на това я е разширила, като е създала звено за по-добро изпълнение, което да подпомага изпълнението през програмния период 2014–2020 г.

Различните мерки са ускорили усвояването, но не са били насочени към постигането на резултати

41

Сметната палата разгледа основните мерки, приложени от държавите членки, и тяхното въздействие върху повишаването на усвояването, както и въздействието им върху изпълнението и спазването на правилата за допустимост.

42

Предоставеното на държавите членки финансиране от ЕС е трябвало да се изразходва изцяло и по възможно най-добрия начин с цел да се постигнат целите на ОП. За тази цел държавите членки е трябвало да използват позволените от регламента мерки при надлежно отчитане на икономическата ефективност и редовността на разходите.

Препрограмирането е било ефективен инструмент за оптимизиране на усвояването, но е довело до съществени промени в първоначалните планове, с което е застрашило икономическата ефективност

43

Преразглеждането (или препрограмирането) на ОП е важен инструмент за оптимизиране на усвояването и за избягване на отменянето на бюджетни кредити, т.е. неизразходване на средствата. Освен това, то осигурява гъвкавост за държавите членки, като им позволява да се адаптират към променящите се обстоятелства по места. То е използвано често през програмния период 2007–2013 г. и е довело до съществени промени в сравнение с първоначалния план за финансиране. Сметната палата обаче констатира и някои рискове за икономическата ефективност, свързани с използването на препрограмиране (вж. точки 53 и 55).

44

Методите на препрограмиране включват прехвърляне на средства между ОП и между приоритетите (включително въвеждане на нови приоритети или премахване на съществуващите), промяна на ставките на съфинансиране или промяна на публичния и частния компонент на националния принос.

45

В следващите раздели (точки 46–59) се разглеждат извършените промени на регулаторната рамка с цел улесняване на препрограмирането, анализира се въздействието на препрограмирането върху първоначалното планиране и се илюстрира използването на всеки един от тези методи на препрограмиране от нашата извадка от 20 ОП.

Изменението на регламента е улеснило преразглеждането на ОП

46

ОП могат да бъдат преразгледани по инициатива на държавите членки или на Комисията със съгласието на държавата членка. Условията за това преразглеждане, предвидено в член 33 от Общия регламент, са с много широк обхват и предоставят на държавите членки значителна свобода на действие. Една ОП може да бъде преразгледана в случай на: значителни социално-икономически промени, големи промени в приоритетите на ЕС, националните или регионалните приоритети, или на оценка, която показва значително отклонение от първоначално набелязаните цели, или в резултат на трудности, срещани в изпълнението. Комисията трябва да одобри или отхвърли преразглеждането на ОП в срок от три месеца след официалното ѝ предаване от държавата членка. Първоначално от държавите членки се е изисквало да извършат оценка при преразглеждането на дадена ОП. Това изискване е било облекчено през 2010 г., когато от държавите членки се е изисквало да представят анализ, обосноваващ преразглеждането на ОП и неговото очаквано въздействие. Целта на това изменение на Общия регламент е била да се улесни адаптирането на ОП⁴².

Честите преразглеждания на ОП поставят под въпрос програмирането

47

През програмния период 2007–2013 г. препрограмирането е използвано често от държавите членки. Деветнадесет ОП от нашата извадка от 20 ОП са били препрограмирани многократно през периода, понякога повече от веднъж през една и съща година. Освен това Сметната палата установи, че за осем от 20 проверени ОП интервалът между два случая на препрограмиране е бил по-малко от пет месеца. Например една чешка ОП по ЕФРР „Предприятия и иновации“ е имала осем различни версии, от които две са били представени през 2013 г. и още две през 2015 г. На фигура 7 е показан преглед на броя на представените версии за всяка ОП за програмния период 2007—2013 г.

48

Препрограмирането позволява на държавите членки повторно да организират своите операции, така че да вземат под внимание промените в обстоятелствата по места и измененията на политиките на ЕС. Въпреки това честотата на препрограмирането поставя под въпрос надеждността на анализите, използвани в процеса на програмиране (например анализа на първоначалните нужди и предварителната оценка), както и последващите преразглеждания.

Препрограмирането е довело до значителни промени във финансовите средства за приоритетните оси, които невинаги са отразявали целевите стойности на показателите за изпълнението

49

Един често срещан вид препрограмиране на ОП е прехвърлянето на финансови средства между приоритетните оси в рамките на ОП. Това дава възможност на държавите членки да прехвърлят средства към мерките, при които нуждата от финансиране е по-голяма или изпълнението е по-лесно. По принцип съществената промяна на финансовите средства изисква съответно преразглеждане на показателите за изпълнението и на целевите стойности, за да може да се прецени дали инвестираните средства са постигнали добра икономическа ефективност.

50

В девет от 20 ОП в нашата извадка са прехвърлени средства или са получени средства от други ОП. За повечето ОП (осем от деветте) прехвърлянето е било в размер на по-малко от 10 % от първоначалния принос на ЕС за ОП. В Словакия обаче за една ОП „Конкурентоспособност и икономически растеж“ приносът на ЕС за ОП се е увеличил с 25,4 %.

51

Държавите членки също така са прехвърляли средства между приоритетите оси, което в някои случаи е довело до значителни промени на първоначално програмираните суми (вж. каре 4).

52

В една ОП в Унгария промените на финансовите средства не са довели до промяна на целевата стойност на показателя за изпълнението (вж. каре 5).

53

Горните примери показват, че акцентът върху бързото усвояване и изразходване на средствата представлява риск за постигането на по-добри резултати при изплащането на средствата от ЕС.

Увеличаването на процента на съфинансиране от ЕС повишава усвояването, но намалява стойността, която може да бъде постигната от средствата от ЕС

54

Увеличаването на процента на съфинансиране от ЕС помага на държавите членки да ускорят степента на усвояване и намалява размера на средствата, които са застрашени от отменяне. По този начин дадена държава членка може да бъде обезщетена с преразгледания процент за всички декларирани преди това разходи. Увеличаването на процента на съфинансиране позволява незабавното и бързо усвояване на средствата със задна дата.

55

Увеличаването на процента на съфинансиране облекчава натиска върху националния бюджет, тъй като първоначално планираният принос на държавите членки към ОП е по-малък, но това намалява общата стойност на ОП. Това означава, че мащабът (броят или размерът) на интервенциите също се намалява, освен ако държавите членки продължат да инвестират първоначално планираното финансиране на национално равнище. В резултат това може да окаже отрицателно въздействие върху целите и резултатите, които могат да бъдат постигнати от ОП, което на свой ред се отразява върху стойността, която може да бъде постигната с изплатените средства от ЕС.

56

Повече от половината от ОП в нашата извадка (11 ОП от 20) са били програмирани от началото с максималния процент на съфинансиране от ЕС, посочен в регламента⁴³. За осем ОП процентът на съфинансиране е бил увеличен по време на периода. В таблица 2 е показано увеличението в процента на съфинансиране от ЕС и намалението на националния принос. За тези осем ОП общият размер на намаления национален принос възлиза на 4,8 млрд. евро.

Таблица 2

Намаление на националния принос в резултат на нарастване на процента на съфинансиране

Държава членка	Оперативна програма	Първоначален процент на съфинансиране от ЕС (в %)	Преразгледан процент на съфинансиране от ЕС (в %)	Намаление на националния принос (в млн. евро)
Румъния	Околна среда	80	85	302,1
България	Околна среда	81	85	75,5
Испания	„Научни изследвания, развойна дейност и иновации за и от предприятията – Фонд „Технология“	67	75	356,8
	„Икономика, основана на знанието“	70	80	259,0
Италия	„Калабрия FSE“	50	75	286,8
	„Сигурност за развитие“	50	75	386,0
	Калабрия	50	75	999,4
	Сицилия	50	75	2 179,8
	Общо			4 845,4

Бележка: Регулаторният максимум на процента на съфинансиране от ЕС е 85 % за България и Румъния, 80 % за Испания и 75 % за Италия.

Източник: ЕСП.

Държавите членки са въвели частен принос, за да увеличат степента на усвояване, но това е довело и до намалени интервенции

57

Делът на съфинансиране от държавите членки може да бъде предоставен или само чрез национално публично участие, или може да съдържа и частен принос. Когато програмата съдържа частен принос, в плана за финансиране на ОП⁴⁴ се взема предвид предоставеното финансиране от получателите на безвъзмездни средства от частния сектор.

58

Увеличаване на частния принос може да допринесе за по-бързо усвояване на средствата, тъй като той допълва националните публични разходи, които ще бъдат възстановени като част от съфинансирането от ЕС и/или ще заменят необходимия национален публичен принос в съответствие със съфинансирането от ЕС. Ефектът е непосредствен и има еднократно положително въздействие върху усвояването на средствата от ЕС чрез увеличаване на размера на допустимите разходи, подлежащи на възстановяване. Тъй като част от частния принос обаче са разходи, които биха били направени независимо от публичния принос, замяната на публичния принос с частен намалява общия размер на инвестициите на държавите членки. Както е показано по-горе (вж. точка 55), това намалява мащаба на интервенцията за постигане на целите на политиката на сближаване.

59

В началото на програмния период нито една от 20-те ОП в нашата извадка не е съдържала частен компонент в своя план за финансиране на ОП. До края на програмния период пет ОП са въвели частен принос, с което същевременно са намалили националния публичен принос. В таблица 3 е показан въведеният частен принос и теоретичният принос на ЕС, който би се освободил с това.

Таблица 3

Частен принос, заменил публичния принос, и теоретично генериран принос на ЕС

Държава членка	ОП	Въведен частен принос (в млн. евро)	Ставка на съфинансиране (%)	Теоретичен принос на ЕС, генериран от частния принос (в млн.евро)
Испания	„Научни изследвания, развойна дейност и иновации за и от предприятията – Фонд „Технология“	500,5	75	375,4
Чешка република	„Предприятия и иновации“	472,5	85	401,6
	Околна среда	97,2	85	82,7
Унгария	„Околна среда и енергетика“	85,1	85	72,3
	„Северна Унгария“	54,2	85	46,0

Бележка: Теоретичният принос на ЕС, генериран чрез включването на частни разходи, се изчислява чрез прилагане на ставката на съфинансиране от ЕС към частния принос. Окончателният принос, генериран от частните разходи, ще бъде известен едва в момента на приключване.

Източник: ЕСП въз основа на данни, предоставени от Комисията.

Разделянето на проектите на етапи намалява риска от отменяне на бюджетни кредити, ако проектите не са изцяло завършени при приключването

60

В регулаторната рамка за периода 2007–2013 г. се предвижда изпълнението на голям проект⁴⁵ през два програмни периода, т.е. разделянето на един проект на два етапа между програмните периоди 2007–2013 г. и 2014–2020 г.⁴⁶ Въпреки че в Общия регламент е предвидено разделяне на етапи само на големи проекти, в насоките на Комисията относно приключването се отива още по-далече и принципът на разделяне на етапи се разширява до неголеми проекти със стойност най-малко 5 млн. евро⁴⁷.

61

Ползата от разделянето на етапи е, че се намалява рискът текущите големи проекти, които не функционират към 31 март 2017 г. (т.е. датата за подаване на документите за приключване), или най-късно към 31 март 2019 г.⁴⁸, да бъдат счетени за недопустими и съответното финансиране от ЕС да не бъде използвано. Девет от 14⁴⁹ ОП в нашата извадка са избрали да разделят на етапи големите проекти или проектите на стойност над 5 млн. евро. Използването на разделяне на етапи е намалило риска съфинансирането от ЕС за тези проекти в размер на 4,5 млрд. евро (3,8 млрд. евро за големи проекти и 0,7 млрд. евро за неголеми проекти над 5 млн. евро) да не бъде използвано през програмния период 2007–2013 г.

62

Въпреки че разделянето на етапи е благоприятно за усвояването и с него се отчита фактът, че изпълнението на текущите проекти не спира в края на програмата, неотдавнашен одит разкри, че разделянето на етапи в областта на сближаването е по-сложно и ограничаващо, отколкото в развитието на селските райони, въпреки че двете области на политиката са много сходни⁵⁰.

Въпреки че ретроспективните проекти са използвани за усвояване на средствата от ЕС, те представляват значителен риск по отношение на икономическите загуби от неефективно разпределяне на ресурсите

63

Ретроспективните проекти или операции са тези, по които са направени разходи или са завършени преди да е било официално поискано или предоставено съфинансиране от ЕС, т.е. те се финансират със задна дата. Ретроспективните проекти са още едно средство за усвояване на финансиране чрез създаване на допълнителни нови разходи или чрез замяна на недопустими разходи.

64

С ретроспективните проекти има явни рискове за икономическата ефективност, тъй като те често се избират, инициират или извършват без да са изрично свързани с целите на дадена програма или с конкретните правни изисквания във връзка с помощта от ЕС. В своите насоки относно ретроспективната помощ от ЕС⁵¹ Комисията не насърчава тяхното използване, тъй като те са свързани с голям риск от неспазване на съответните правила на Съюза и националните правила.

65

Освен това, тъй като ретроспективните проекти вече са осъществени с национално финансиране, това поражда съмнения относно добавената стойност на използването на средства от ЕС за съфинансиране на тези проекти. Това носи риск и от икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите, тъй като тези проекти биха могли да се осъществят дори без финансирането от ЕС.

66

От четирите посетени държави членки три (Италия, Румъния и Унгария) посочиха, че са използвали ретроспективни проекти (вж. каре 6).

67

Държавите членки не са задължени да докладват на Комисията за разходите, декларирани със задна дата. Вследствие на това Комисията не е запозната с обема и финансовото въздействие на разходите, декларирани със задна дата, въпреки явните рискове на това финансиране. Извършената от Сметната палата дейност във връзка с декларацията за достоверност показва, че много държави членки използват ретроспективни разходи и че съфинансирането от ЕС на ретроспективни проекти може да бъде значително за периода 2007–2013 г.

68

Като част от дейността на ЕСП във връзка с годишния доклад за 2015 г. бяха установени грешки, свързани с разходите за ретроспективни проекти (вж. каре 7). В предишен доклад Сметната палата е отбелязвала, че тези проекти са били в по-голяма степен засегнати от грешки, отколкото проектите, подбрани по стандартния начин⁵².

69

За програмния период 2014–2020 г. използването на ретроспективни проекти е било ограничено до известна степен. Операциите (състоящи се от един или няколко проекта), по които е било започнато да се правят разходи, но не са били физически завършени или изцяло осъществени преди подаването на заявление за финансиране по програмата от страна на бенефициента до управляващия орган, могат да бъдат допустими за финансиране от ЕС⁵³. Остават обаче рискът от недопустими разходи, както и въпросът за добавената стойност на съфинансирането от ЕС.

Въпреки удължаването на периода на допустимост, 8 % от отпуснатите средства за финансовите инструменти не са били използвани и не са имали револвиращ ефект

70

През програмния период 2007–2013 г. държавите членки са могли временно да усвояват средства, като ги внесат във финансов инструмент и получат възстановяване от Комисията, като по този начин се избегне рискът от отменяне на бюджетни кредити по време на етапа на изпълнение. Освен това, с цел подобряване на усвояването, периодът на допустимост за плащанията от финансовите инструменти към крайните получатели е бил удължен от Комисията от 31 декември 2015 г.на 31 март 2017 г.⁵⁴ Това е довело до допълнителни плащания за крайните получатели в размер на 1,6 млрд. евро⁵⁵. Сметната палата е докладвала по този въпрос в предходни доклади⁵⁶.

71

Важно предимство на използването на финансови инструменти е техният револвиращ ефект, т.е. възможността отпуснатите средства за финансовите инструменти да се използват повече от веднъж. Ето защо е важно средствата, отпуснати за финансовите инструменти, да се използват изцяло през програмния период, за да може да се реализира револвиращият ефект.

72

Сметната палата по-рано е докладвала, че ниските нива на усвояване, по-специално през първите години на програмния период 2007–2013 г., са ограничили револвиращия ефект⁵⁷. През октомври 2017 г. Комисията е докладвала относно финансовото изпълнение към 31 март 2017 г. (при приключване) за финансовите инструменти. Документна проверка на данните в този доклад разкри редица несъответствия и неточности при отчитането на държавите членки⁵⁸. Тъй като все още е в ход процесът на приключване, Комисията следва да бъде в състояние да провери надеждността на данните, използвани за приключване на оперативните програми.

73

Въпреки това, въз основа на данните, докладвани от държавите членки на Комисията при приключването, по оценка на ЕСП приблизително 8 % (т.е. 0,9 млрд. от 11,3 млрд. евро) от отпуснатите средства за финансовите инструменти не са били използвани до крайния срок 31 март 2017 г. и трябва да бъдат върнати на ОП⁵⁹. Тези средства могат да бъдат прехвърлени от приоритетната ос на финансови инструменти със слаби резултати към друга приоритетна ос, при условие че има на разположение достатъчно излишни средства в съответствие с определеното в указанията за приключване правило за 10 % гъвкавост. За оперативните програми, които не отговарят на тези условия, върнатите на ОП средства (или част от тях) следва да бъдат платени обратно на бюджета на ЕС. По отношение на върнатите на ОП средства, те не са имали револвиращ ефект, a платените такси за тяхното управление, въпреки че са в съответствие с финансовите споразумения, не са осигурили добавена стойност за бюджета на ЕС.

Направените към края на периода на допустимост договорни авансови плащания може да представляват риск за икономическата ефективност и съответствието

74

Договорните авансови плащания са обичайна пазарна практика, която дава възможност на изпълнителя да покрие първоначалните разходи за мобилизиране на ресурсите, необходими за предоставянето на услугите или договорените строителни работи. Според Комисията обикновено тези авансови плащания варират между 10 % и 40 % от стойността на договора.

75

Едно договорно авансово плащане е допустимо, ако е било изплатено на изпълнителя до 31 декември 2015 г. и е било превърнато в действителни разходи преди 31 март 2017 г. То следва да отговаря на националните правила и договорните задължения. За проектите, одобрени към края на периода на допустимост, обаче (т.е. 31 декември 2015 г.) необходимостта от завършване на проектите до крайния срок за приключване (т.е. март 2017 г.) може да доведе до отпускане на средства за проекти въз основа на способността им за тяхното бързо изразходване, а не на способността им за постигане на резултати.

76

От четирите посетени държави членки две (Унгария и Чешката република) бяха използвали договорни авансови плащания, за да повишат усвояването. Например управляващият орган в Чешката република посочи, че до септември 2016 г. за ОП „Околна среда“ общата стойност на фактурите за авансови плащания е възлизала на 133 млн. евро от приноса на ЕС. Това представлява около 5 % от общата степен на усвояване през 2014 г. и 2015 г. (вж. каре 8).

77

Сметната палата вече е докладвала, че декларирането на договорни авансови плащания, особено когато те представляват висок процент от стойността на договора, създава риск при приключването на програмите да има недопустими разходи. Тъй като авансовите плащания може да бъдат превърнати в действителни разходи до 31 март 2017 г., колкото по-близо до крайния срок са действителните разходи, с толкова по-малко време разполагат одитните органи, за да ги проверят и да предоставят увереност относно тяхната допустимост⁶⁰.

78

Държавите членки са били задължени да извършват мониторинг на договорните авансови плащания, но не се е изисквало да докладват за тях на Комисията. В резултат на това Комисията не може да знае тяхното общо използване и въздействие. Към момента на извършване на одита Сметната палата установи, че Унгария не е извършвала мониторинг на използването или въздействието.

Като цяло процентът грешки в областта на сближаването е намалял от 2007 г. насам, въпреки че някои ретроспективни проекти са довели до грешки

79

Сметната палата разгледа развитието на рамката за контрол в областта на сближаването през програмния период 2007–2013 г. и как това се е отразило върху процента грешки. ЕСП разгледа също така дали акцентът върху усвояването, по-специално към края на програмния период, е довел до повече грешки.

80

Нашата проверка на процентите грешки, докладвани от Сметната палата от 2007 г. насам, показва значително намаляване на процента грешки за разходите в периода 2007–2013 г. в сравнение с предходния програмен период. Процентът грешки системно е бил по-нисък от 2011 г. до 2016 г., което е довело до най-вероятен процент грешки 4,8 % през 2016 г. (долна граница на грешките 3,1 % в сравнение с 11 % през 2007 г. и 2008 г. за плащанията от периода 2000–2006 г.).

81

Развитието на процента грешки може да се отдаде на редица фактори. Както е показано по-горе, някои мерки за подобряване на усвояването, като например използването на ретроспективни проекти (вж. каре 7), са довели до известни грешки. От друга страна, други съществени фактори като цялостните подобрения в системите на държавите членки за управление, контрол и надзор, както и използването на превантивни (прекъсвания и преустановявания) и коригиращи мерки от страна на Комисията за програмния период 2007–2013 г. са довели до намаляване на процента грешки.

Заключения и препоръки

82

За политиката на сближаване максималният размер на разходите в рамките на МФР се разделя на годишно разпределяне на средства по държави членки. Тези отпуснати средства улесняват процеса на програмиране и дават възможност за предварително определяне на цели в рамките на ОП. Сметната палата обаче констатира, че е трудно да се постигнат резултати от схеми, при които средствата са предварително разпределени към държавите членки и усвояването на средствата е основен акцент, поради което се превръща в самоцел. За да се запази акцентът върху постигането на добри резултати, от съществено значение е държавите членки да избягват ситуации, в които значителна част от средствата трябва да бъдат усвоени в края на програмния период, тъй като прибързаното усвояване на средства може да доведе до недостатъчно съобразяване с икономическата ефективност. Ето защо въпреки че усвояването е важно за постигането на целите на политиката, то не е самоцел.

83

За последните два програмни периода късното приемане на законодателната рамка е довело до късно приемане на ОП. Това е имало неизбежен верижен ефект върху реализирането на отпуснатите средства и върху ниското равнище на плащанията през първите години. Комисията е насърчила ранното политическо споразумение относно МФР за периода след 2020 г., за да се предостави правна и финансова сигурност на националните и регионалните органи и за да се даде възможност изпълнението да започне незабавно, в началото на програмния период (вж. точки 16–19).

84

Освен посочения по-горе верижен ефект, допълнително обяснение за бавното начало при изразходването на средствата е, че в средата на програмния период държавите членки все още са използвали средства от предходния програмен период (вж. точка 22). Ето защо в предишен специален доклад Сметната палата препоръча в своите законодателни предложения за периода след 2020 г. Комисията да гарантира, че периодите на допустимост вече не се припокриват със следващия програмен период, а процедурата на приключване на програмите завършва непосредствено след края на периода на допустимост⁶¹.

85

За да се постигне безпроблемно и стабилно изпълнение през целия програмен период, действията за справяне с бавното усвояване следва да се предприемат рано. Някои държави членки и Комисията са установили затрудненията при усвояването на средствата на сравнително ранен етап от програмния период 2007–2013 г. Комисията обаче е предприела широк набор от действия едва през ноември 2014 г. – почти една година преди края на периода на допустимост, като е създала оперативна група, която да подпомага държавите членки, чиято степен на усвояване е била под средната за ЕС (вж. точки 34 и 35).

86

Държавите членки са използвали редица мерки, включително определените от ОГПИ, и в рамките на една година са успели да повишат своята степен на усвояване, в някои случаи с повече от 20 процентни пункта. В началото на 2018 г. средната степен на усвояване в ЕС е възлизала на 97,2 %. Няколко държави членки не са успели да използват цялото налично финансиране и в края на 2017 г. неизползваните средства са възлизали на 4,4 млрд. евро. Окончателната степен на усвояване и крайната стойност на неизползваните средства ще станат известни, когато завърши приключването (вж. точка 28).

87

Работата на Сметната палата показа, че предприетите действия от Комисията и държавите членки за справяне с бавното усвояване са били насочени главно към усвояването и законосъобразността, но не са взели надлежно предвид съображенията във връзка с изпълнението. За някои от използваните мерки от нейната извадка Сметната палата установи:

• ОП са преразглеждани често, което е довело до значителни промени спрямо първоначалните планове и е поставило под въпрос надеждността на анализите, използвани при програмирането, и способността за постигане на целите на ОП и на политиката на сближаване (вж. точки 43–59).
• Посетените държави членки са определили ретроспективни разходи, възлизащи на приблизително един милиард евро. Стойността на тези проекти за всички ОП през периода 2007–2013 г. вероятно ще бъде значително по-висока. При тези видове проекти има голям риск от икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите (биха могли да се осъществят без финансиране от ЕС), а следователно и ограничена добавена стойност за ЕС (вж. точки 63–69).
• Авансовите плащания, като например отпуснатите средства във финансовите инструменти, са допринесли за повишаване на усвояването през програмния период, но бавното изпълнение е намалило револвиращия ефект. Около един милиард евро не са използвани до края на периода на допустимост. Тези средства не са имали револвиращ ефект, а платените такси за тяхното управление, въпреки че са в съответствие с финансовите споразумения, не са осигурили добавена стойност за бюджета на ЕС (точки 70—73).
• Договорните авансови плащания също са допринесли за подобряване на усвояването. За проектите, одобрени към края на периода на допустимост, обаче необходимостта от завършване на проектите до крайния срок за приключване може да доведе до отпускане на средства за проекти въз основа на способността им за тяхното бързо изразходване, а не на способността им за постигане на резултати. Освен това, колкото по-близо са действителните разходи до крайния срок за допустимост, с толкова по-малко време разполагат одитните органи, за да проверят тяхната допустимост (вж. точки 74–78).

88

ОГПИ е извършвала мониторинг на напредъка на държавите членки по договорените мерки за подобряване на усвояването. Начинът, по който държавите членки са докладвали резултатите си, обаче е затруднил придобиването на представа за всички използвани мерки и за въздействието на всяка мярка. За някои от мерките (например проектите, финансирани със задна дата, използването на договорни авансови плащания) законодателната рамка не изисква от държавите членки да докладват на Комисията. Тези два фактора са затруднили способността ѝ да придобие цялостна представа за използваните мерки и тяхното индивидуално финансово въздействие (вж. точки 37, 67 и 78).

89

Въпреки че натискът за изразходване на средствата към края на периода 2007–2013 г. е довел до някои грешки, изчисленият процент грешки за областта на сближаването системно е бил по-нисък от 2011 г. до 2016 г. в сравнение с 2007 г. и 2008 г. Това може да се дължи на нетното въздействие на многобройни фактори (вж. точки 80 и 81).

90

За програмния период 2014–2020 г. изпълнението на ОП е започнало малко по-бавно в сравнение с предходния програмен период. Това, както и фактът, че през периода 2007–2013 г. също е имало трудности при изпълнението, създава вероятност държавите членки да срещнат затруднения при усвояването и през текущия период (вж. точки 23–26).

Препоръка 1 – график за законодателната рамка и програмните документи

В началото на програмния период Комисията следва да изготви график, който включва основни дати за етапните цели (например предлагането и приемането на законодателната рамка), с цел да гарантира навременното започване на изпълнението на ОП. Комисията следва да предложи такъв график на Съвета и на Европейския парламент с цел постигане на споразумение за него.

Целева дата на изпълнение – незабавно (за законодателната рамка за периода след 2020 г.).

Препоръка 2 – добре обосновани искания за преразглеждане на програмите (включително въздействието върху резултатите)

Преди приемането на своите решения за преразглеждане на оперативните програми Комисията следва да гарантира, че в случаите, в които са засегнати ключови елементи на изпълнението:

1. искането се основава на надеждна и цялостна оценка на изпълнението на ОП и споразумението за партньорство, както и на свързаните с тях нужди в момента на преразглеждането; и
2. преразглеждането се извършва главно, за да се осигурят по-добри резултати и че промените в равнището на финансиране за приоритетите са отразени в показателите за изпълнението.

Целева дата на изпълнение – Приложимо за бъдещи искания за преразглеждане на ОП от държавите членки.

Препоръка 3 – средства за получаване на информация, която позволява по-добър мониторинг на усвояването

Комисията следва да гарантира, че разполага със средствата да:

1. получава необходимата информация за извършване на щателен и всеобхватен мониторинг на усвояването на средства от ОП;
2. установява причините както за бавното, така и за бързото усвояване, като взема предвид, че разходите следва да бъдат законосъобразни и редовни, както и значението на ефективното изразходване на средствата; и
3. направи предварителна оценка на нуждите и въздействието на мерките за повишаване на усвояването, за да прецени дали да ги използва.

Целева дата на изпълнение — До края на 2018 г. за а) и б). До края на 2020 г. за в).

Препоръка 4 – акцент върху изпълнението и постигането на добри резултати

Комисията следва да гарантира, че когато предоставя на държавите членки и на ОП целева подкрепа за ускоряване на изпълнението на програмния период 2014–2020 г. (например при преразглеждането на ОП), те предприемат действия с акцент върху постигането на добри резултати.

Целева дата на изпълнение – незабавно.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 30 май 2018 г.

Речник на термините и съкращенията

Голям проект: Големите проекти се състоят от редица икономически неделими строителни работи, дейности или услуги, изпълняващи точна техническа функция с ясно определени цели, и чиято обща стойност надхвърля 50 млн. евро или 75 млн. евро за проектите в областта на транспорта. Одобрението на Комисията се изисква за всеки отделен проект.

Добавена стойност за ЕС: Ползите, добавени от действията на ЕС към ползите, които иначе биха били създадени от самостоятелните действия на държавите членки.

Европейски социален фонд (ЕСФ): Целта на Европейския социален фонд е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез подобряване на възможностите за заетост и работни места (основно чрез мерки за обучение) и насърчаване на високо равнище на заетост и създаване на повече и по-добри работни места.

Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР): Целта на Европейския фонд за регионално развитие е засилване на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез преодоляване на основните различия между регионите. За тази цел той предоставя финансова подкрепа за изграждане на инфраструктура и за продуктивни инвестиции за създаване на работни места, най-вече за предприятията.

Икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите: Икономически загуби от неефективно разпределяне на ресурсите възникват, когато се предоставя финансиране в подкрепа на бенефициент, който и без тази помощ би направил същия избор. В този случай наблюдаваният резултат не може да бъде отчетен като въздействие от политиката, а предоставената на бенефициента помощ не е оказала никакъв ефект. Ето защо онези разходи, които са свързани с подобни икономически загуби от неправилно разпределение на ресурсите, по своето естество са неефикасни, тъй като не допринасят за постигане на целите.

ККФ: Комитетът за координация на фондовете (ККФ) е постоянен комитет на Европейската комисия. Неговата функция е да разглежда въпроси, свързани с прилагането на регламентите за структурните фондове и Кохезионния фонд. Насоките на ККФ служат като препоръки с практически примери и информация, без да бъдат правно обвързващи или ограничителни.

Кохезионен фонд (КФ): Целта на Кохезионния фонд е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите членки, чийто БНП на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Многогодишна финансова рамка: Многогодишната финансова рамка (МФР) определя приоритетните разходи и максималния размер на сумите, които ЕС може да изразходва в конкретни области в рамките на фиксиран период от няколко години. Настоящата МФР обхваща периода 2014–2020 г., а предишните са обхващали периодите 2007–2013 г. и 2000–2006 г. (Програма 2000).

Национална стратегическа референтна рамка: Референтен документ за планирането на средствата от ЕС на национално равнище за периода 2007–2013 г. Той гарантира, че помощта от фондовете е в съответствие със стратегическите насоки на Общността за сближаване и идентифицира връзката между приоритетите на ЕС от една страна и националните и регионалните приоритети от друга. За програмния период 2014–2020 г. споразуменията за партньорство (вж. определението по-долу) са заменили националната стратегическа референтна рамка.

Обща стратегическа рамка (ОСР): Предоставя насоки и допринася за хармонизирането на целите, които следва да бъдат постигнати от различните фондове на ЕС за политиката на сближаване и другите инструменти и политики на ЕС.

Одитен орган: Той предоставя увереност на Комисията относно ефективното функциониране на системите за управление и вътрешен контрол на дадена оперативна програма (ОП) (и следователно относно законосъобразността и редовността на сертифицираните разходи). Одитните органи обикновено са структури в държавната администрация, които се определят от държавата членка, част от министерството на финансите (или представляват органи за вътрешен контрол, подчинени на министъра), други министерства или са в рамките на върховните одитни институции. Те трябва да са функционално независими от органите, управляващи фондовете. Одитният орган докладва констатациите от своите одити на системите и от одитите на операциите на управляващите и сертифициращите органи на съответната ОП. Веднъж годишно те докладват на Комисията относно извършената дейност в годишен доклад за контрола. Ако одитният орган счита, че управляващият орган не е предприел подходящи корективни действия, той трябва да насочи вниманието на Комисията към този въпрос.

Оперативна програма (ОП): В ОП се определят приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка и се описва как финансирането (от ЕС, както и националното публично и частно съфинансиране) ще бъде използвано в рамките на определен период от време (понастоящем седем години) за финансиране на проекти. Проектите в рамките на дадена ОП трябва да допринасят за постигането на определен брой цели. Финансирането на ОП може да се предоставя от ЕФРР, КФ и/или ЕСФ. ОП се изготвя от държавата членка и трябва да бъде одобрена от Комисията, преди да бъдат извършени плащания от бюджета на ЕС. ОП могат да бъдат променяни само по време на програмния период, ако и двете страни са съгласни.

Отменяне на бюджетни кредити: Анулиране на всички или на част от бюджетните кредити, които не са били използвани. Отменянето на бюджетни кредити е автоматично след определен период от време, обикновено две или три години („правилото n+2/3“).

Поемане на задължение: Правно обвързване за предоставяне на финансиране, при положение че са изпълнени някои условия, чрез което ЕС се задължава да възстанови своя дял от разходите по финансиран от ЕС проект след приключване на този проект.

Приключване: Финансово уреждане чрез изплащане на окончателното салдо на държавата членка или възстановяването на надплатени суми от Комисията. Приключването е последният етап от жизнения цикъл на дадена програма.

Приоритетна ос: Един от приоритетите на стратегията в дадена оперативна програма, който се състои от група операции, които са свързани и имат специфични измерими цели.

Програмен период: Многогодишната рамка, в която се планират и реализират разходите по структурните фондове и Кохезионния фонд.

Разделяне на етапи: Начин на организиране на финансирането на даден проект в рамките на два програмни периода с цел да се ограничи рискът от незавършени (а следователно и недопустими) проекти и да се увеличи усвояването на средства през първия етап (2007–2013 г.).

Разпределени средства: Общата сума, заделена за дадена държава членка или оперативна програма (ОП) в рамките на даден програмен период. Тази сума е теоретичният максимален размер, който може да бъде изплатен.

Ретроспективен проект: Ретроспективните проекти или операции са тези, по които са направени разходи от национални източници или са завършени, преди да е било официално поискано или предоставено съфинансиране от ЕС, т.е. те се финансират със задна дата. През програмния период 2014—2020 г. проекти или операции, които са физически завършени или изцяло изпълнени преди подаването на заявление за финансиране по програмата от страна на бенефициента, не са допустими за финансиране от ЕС.

Сертифициращ орган: Той се определя от държавата членка, за да извършва проверки от първо ниво на разходите, декларирани от управляващите органи, и да удостовери, че тези разходи са законосъобразни и редовни.

Споразумения за партньорство: Споразуменията за партньорство се сключват между Европейската комисия и всяка държава членка за програмния период 2014–2020 г. В тях се определят плановете на националните органи за това как да използват финансирането от Европейските структурни и инвестиционни фондове и се очертават стратегическите цели и инвестиционните приоритети на всяка държава, като се свързват с общата цел на стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Те също така съдържат подробна информация за всички „предварителни условия“ (т.е. необходимите предпоставки за ефективно и ефикасно използване на средствата) и за рамките за управление на изпълнението. Споразуменията се изготвят от държавите членки в процес на диалог с Комисията и следва да бъдат одобрени от нея.

Степен на усвояване: Процентът от общите поети задължения за дадена оперативна програма, който е бил усвоен, т.е. изплатен.

Стратегически насоки на Общността за сближаване: Стратегическите насоки на Общността съдържат принципите и приоритетите на политиката на сближаване и предлагат начини, по които европейските региони могат най-добре да използват предоставените им средства за националните и регионалните програми за подпомагане през периода 2007–2013 г. Националните органи трябва да използват насоките като основа за изготвяне на техните национални стратегически приоритети и за планирането за периода 2007–2013 г., познато като национална стратегическа референтна рамка.

Управляващ орган: Управляващият орган е национален, регионален или местен публичен орган (или друг държавен или частен орган), определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на начина на изпълнение на проектите и докладване на Комисията за финансовите аспекти и постигнатите резултати. Управляващият орган също така е органът, който е компетентен да налага финансови корекции на бенефициентите след одити, извършени от Комисията, Европейската сметна палата (ЕСП) или друг орган в държава членка.

Усвояване: Финансирането на ЕС се счита за усвоено, ако сумата е изплатена от Комисията на ОП на дадена държава членка под формата на съфинансиране на допустими проекти. Тя включва авансови, междинни и окончателни плащания.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Henri Grethen, със съдействието на Marc Hostert, ръководител на неговия кабинет; Niels-Erik Brokopp и Emmanuel Rauch, главни ръководители; Anna Fiteni и Peggy Vercauteren, ръководители на задача; Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca и Piotr Senator, одитори.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-9207-996-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/174016	QJ-AB-18-013-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-9793-8	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/501035	QJ-AB-18-013-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://publications.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://data.europa.eu/euodp/bg/home?.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.