Komisjoni ja liikmesriikide meetmed perioodi 2007–2013 programmide viimastel aastatel olid suunatud vahendite madala kasutusmäära probleemile, kuid ei keskendunud piisavalt tulemustele

Kokkuvõte

Vahendite kasutamisest

I

Ühtekuuluvuspoliitika eesmärk on vähendada arengualast ebavõrdsust Euroopa Liidu piirkondade vahel. Poliitika moodustab umbes kolmandiku ELi eelarvest ja seda rakendatakse rakenduskavade kaudu. Vahendid tehakse kättesaadavaks mitmeaastase programmitöö perioodi alguses. Kasutussuutlikkus tähendab liikmesriigi suutlikkust talle eraldatud rahalisi vahendeid tõhusalt ja tulemuslikult kasutada. Liikmesriikidel tekib võimalus vahendeid kasutada, kui neile tehakse ELi eelarvest makse toetuskõlblike projektide kaasrahastamiseks. Selleks et keskenduda tõhusate tulemuste saavutamisele, on äärmiselt oluline, et liikmesriigid väldiksid olukorda, kus märkimisväärne osa vahenditest tuleb ära kasutada programmitöö perioodi lõpus, kuna vajadus raha kiiresti ära kulutada võib kaasa tuua kulutõhususe aspektide ebapiisava arvessevõtmise. Seega on vahendite ärakasutamine poliitikaeesmärkide saavutamiseks oluline, kuid mitte eesmärk omaette.

Auditi läbiviimine

II

Kontrollikoda uuris, kas komisjoni ja liikmesriikide tegevus oli tõhus ERFi, ESFi ja ÜFi vahendite ärakasutamisel programmitöö perioodil 2007–2013. Auditi raames külastati nelja liikmesriiki: Tšehhi Vabariiki, Ungarit, Itaaliat ja Rumeeniat. Audit hõlmas programmitöö perioodi 2007–2013. Samuti tuuakse võrdlusi programmitöö perioodidega 2000–2006 ja 2014–2020 ning osutatakse käimasoleva perioodi kasutussuutlikkusega seotud riskidele.

Kontrollikoja leiud

III

Kontrollikoda leidis, et nii programmitöö perioodi 2007–2013 kui 2014–2020 õigusraamistiku hiline vastuvõtmine (vastavalt kuus kuud ja kaks nädalat enne programmitöö perioodi algust) tähendas ka rakenduskavade hilinenud vastuvõtmist. Mõlemal perioodil võeti enamik rakenduskavadest vastu rohkem kui aasta pärast programmitöö perioodi algust. See omakorda lükkas eraldatud vahendite kasutuselevõttu paratamatult edasi.

IV

Perioodil 2007–2013 käivitus kavade rakendamine aeglaselt, kuid perioodil 2014–2020 oli see veelgi aeglasem. Lisaks eespool nimetatud edasilükkavale mõjule oli üks aeglase käivitumise põhjuseid ka programmitöö perioodide kattumine, sest see tähendas, et liikmesriigid kasutasid veel eelmise perioodi vahendeid, kui uus oli juba alanud.

V

Programmitöö perioodil 2007–2013 tegi komisjon järelevalvet vahendite kasutamise üle, kuid alles 13 kuud enne rahastamiskõlblikkuse perioodi lõppu lõi ta rakkerühma, et abistada vahendite kasutamisega raskustes olevaid liikmesriike. Parema rakendamise rakkerühma abi said kaheksa liikmesriiki. Võetud meetmete tulemusel suurenes abi saanud liikmesriikides vahendite kasutamise suutlikkus märkimisväärselt. 2018. aasta alguses oli ELi vahendite keskmine kasutusmäär 97,2%. Mitu liikmesriiki ei suutnud kõiki olemasolevaid vahendeid ära kasutada ja 2017. aasta lõpus oli kasutamata vahendeid 4,4 miljardit eurot. Lõplik kasutusmäär ja kasutamata jäänud vahendite lõplik summa selgub pärast sulgemisprotsessi lõppu.

VI

Kasutussuutlikkuse parandamiseks võetavad meetmed hõlmavad järgmist: rakenduskavade läbivaatamine, projektide jagamine programmitöö perioodide vahel, projektide tagasiulatuv kaasrahastamine, rahastamisvahenditele tehtavad ettemaksed ja lepingulised ettemaksed. Mõned neist meetmetest keskendusid peamiselt vahendite ärakasutamisele ja eeskirjade järgimisele, pöörates vähe tähelepanu tulemustele. Rakenduskavade sage läbivaatamine tekitas kahtlusi programmitöö protsessi ja hilisemate läbivaatamiste aluseks olevate analüüside usaldusväärsuse, samuti rakenduskava ja ühtekuuluvuspoliitika eesmärkide saavutamise suutlikkuse suhtes.

VII

Komisjonil puudub terviklik ülevaade kõigist kasutatud meetmetest ja iga meetme mõjust toetuse kasutusmäärale, kuna liikmesriigid ei ole esitanud piisavalt teavet ja mõne meetme puhul (nagu tagasiulatuvad projektid ja lepingulised ettemaksed) ei nõua õigusraamistik liikmesriikidelt komisjonile aruannete esitamist.

Kontrollikoja soovitused

VIII

Komisjon peaks

• tegema nõukogule ja Euroopa Parlamendile ettepaneku õigusraamistiku ja programmidokumentide läbirääkimiste ja vastuvõtmise ajakava kohta, et rakenduskavade elluviimine saaks alata programmitöö perioodi alguses;
• tulemuslikkuse põhielementide puhul tagama, et rakenduskavade läbivaatamine põhineks rakenduskavade ja partnerluslepingute ning nendega seotud vajaduste usaldusväärsel ja põhjalikul hindamisel, ning et läbivaatamine toimuks eeskätt paremate tulemuste tagamiseks; tagama vahendid teabe hankimiseks, mis võimaldab tal toetuse kasutussuutlikkuse üle seiret teha, kindlaks teha aeglase ja kiire kasutussuutlikkuse ning eelnevalt hinnata meetmete vajadusi ja mõju, et otsustada, kas neid kasutada või mitte;
• rakendamise kiirendamiseks mõeldud sihipärase toetuse andmisel tagama, et meetmed keskenduksid heade tulemuste saavutamisele.

Sissejuhatus

Poliitikaeesmärgid, rahastamine ja juhtimine

01

Ühtekuuluvuspoliitika eesmärk on piirkondade arengutaseme vaheliste erinevuste vähendamine, taandarenevate tööstuspiirkondade ümberkujundamine ning piiriülese, riikide- ja piirkondadevahelise koostöö arendamine Euroopa Liidus¹. Nende eesmärkide saavutamiseks kasutatakse ELi vahendeid selliste valdkondade arendamiseks nagu vähese CO₂-heitega majandus, transporditaristu, VKEde toetamine, inimeste integreerimine tööturule ja ebasoodsas olukorras olevate inimeste sotsiaalne kaasamine.

02

Mitmeaastases finantsraamistikus on esitatud maksimumsummad, mida EL võib igal aastal eri poliitikavaldkondade, sealhulgas ühtekuuluvuspoliitika jaoks kasutada. Ligikaudu kolmandik ELi eelarvest eraldatakse ühtekuuluvuspoliitikale. Ühtekuuluvuspoliitikat rahastatakse Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERF), Euroopa Sotsiaalfondi (ESF) ja Ühtekuuluvusfondi (ÜF) kaudu. ERFi, ESFi ja ÜFi kogueraldis moodustab jooksevhindades programmitöö perioodil 2000–2006 ligikaudu 261 miljardit eurot, perioodil 2007–2013 346 miljardit eurot ja perioodil 2014–2020 umbkaudu 365 miljardit eurot². Seejärel jagatakse ühtekuuluvuspoliitika eelarve liikmesriikide vahel.

03

Programmitöö perioodil 2007–2013 ühtekuuluvuspoliitikat reguleerivad eeskirjad on sätestatud üldmääruses³ ja selle rakenduseeskirjades⁴ ning ERFi, ESFi ja ÜFi käsitlevates fondispetsiifilistes määrustes⁵. Neid täiendavad komisjoni rakendusmäärused, delegeeritud õigusaktid ja suunised. Iga programmitöö perioodi jaoks võetakse vastu uus õigusaktide pakett.

04

Vahendeid rakendatakse rakenduskavade kaudu, milles määratakse kindlaks investeerimisprioriteedid ja erieesmärgid. Samuti kirjeldatakse rakenduskavades, kuidas kasutatakse vahendeid programmitöö perioodil⁶ projektide rahastamiseks. Liikmesriigid eraldavad oma riiklikud assigneeringud erinevatele riiklikele või piirkondlikele rakenduskavadele kooskõlas oma riiklike strateegiliste ja ELi ühtekuuluvuspoliitika eesmärkidega.

05

Ühtekuuluvuspoliitikat rakendavad liikmesriigid koostöös komisjoniga. Komisjoni praegune koosseis alustas oma viieaastast ametiaega 2014. aasta novembris. Asjaomaste poliitikavaldkondade üldise juhtimise eest vastutavad komisjoni talitused on regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat. Nad võivad anda liikmesriikidele haldus- ja tehnilist tuge, et tagada rahaliste vahendite nõuetekohane rakendamine⁷. Liikmesriikides vastutavad ELi eraldatud vahendite kulutõhususe ning kaasrahastatud tegevuse seaduslikkuse ja korrektsuse tagamise eest riiklikud ja/või piirkondlikud ühtekuuluvuse programme haldavad asutused, kes teevad seda komisjoni järelevalve ja lõppvastutuse all⁸.

06

Programmitöö perioodi peamised etapid on esitatud joonisel 1. Iga programmitöö perioodi jaoks võetakse vastu uus õigusraamistik, millele järgneb programmidokumentide esitamine ja vastuvõtmine. Rakendamine võib alata programmitöö perioodi esimese aasta 1. jaanuaril või siis, kui rakenduskava komisjonile heakskiitmiseks esitatakse, olenevalt sellest, kumb on varasem. Rakenduskava jaoks maksete tegemine ELi eelarvest võib aga alata alles pärast rakenduskava vastuvõtmist. Seetõttu lükkavad viivitused õigusraamistiku või rakenduskavade vastuvõtmisel edasi ka maksete tegemist ELi eelarvest. Rakenduskava viimane etapp on selle sulgemine, mille tulemuseks on lõppmakse tegemine või alusetult makstud vahendite tagasinõudmine.

07

Nende etappide ajakava ei piirdu ajavahemikuga 2007–2013. Näiteks osa programmitöö perioodi 2007–2013 rakendamisest ja sulgemisest toimus pärast 2013. aastat, kui periood 2014–2020 oli juba alanud. Seega esines programmitöö perioodide vahel kattumist.

08

Rakenduskava jaoks eraldatud vahendid jagatakse seitsmeaastase programmitöö perioodi peale iga-aastasteks osamakseteks⁹. Iga osamakse alusel võetakse eelarveline kulukohustus, mis kujutab endast ELi eelarvest rakenduskavale eraldatud vahendeid, mida kasutatakse projektide rahastamiskõlblike kulude kaasrahastamiseks. Selliste kulude kandmisel toetusesaaja poolt taotleb liikmesriik nende hüvitamist komisjonilt, kes annab loa kulukohustuste alusel makse tegemiseks. Pärast komisjoni makse tegemist loetakse vahendid kasutatuks¹⁰.

09

Programmitöö perioodil 2007–2013 tuli kulukohustused ära kasutada (st ette- või vahemaksetega katta) kahe aasta jooksul, mis tähendab, et toetusesaajate kulusid sai hüvitada kuni 2015. aasta 31. detsembrini vastavalt hilisematele hüvitamistaotlustele. Vahendid vabastati kulukohustustest, st liikmesriigid ei saanud neid enam kasutada, kui need olid kahe aasta jooksul kasutamata jäänud. Seda tuntakse „n+2 reeglina“¹¹. Mõningate liikmesriikide puhul¹² pikendati n+2 reeglit seoses teatud kulukohustuste osamaksetega ühe aasta võrra (n+3)¹³.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

10

Auditi eesmärk oli hinnata, kas komisjoni ja liikmesriikide tegevus oli tõhus ERFi, ESFi ja ÜFi vahendite ärakasutamisel programmitöö perioodil 2007–2013. Eelkõige uuris kontrollikoda, kas

• komisjon tegi kindlaks vahendite ärakasutamisel tekkinud raskused, käsitles neid õigeaegselt kasutussuutlikkuse parandamiseks mõeldud meetmete abil ja toetas liikmesriike meetmete rakendamisel;
• liikmesriigid võtsid meetmete rakendamisel asjakohaselt arvesse nõuetele vastavust ja kulutõhusust (vt 1. selgitus).

11

Audit hõlmas programmitöö perioodi 2007–2013, kuid viidatakse ka perioodidele 2000–2006 ja 2014–2020. Viited on vajalikud võrdluste tegemiseks ja käimasoleva perioodi kasutussuutlikkusega seotud riskidele osutamiseks.

12

Kontrollikoja audititöö hõlmas järgnevat:

• nende programmitöö perioodi 2007–2013 õigusraamistiku sätete analüüs, mis mõjutavad vahendite kasutamist;
• teatavate kasutussuutlikkust mõjutavate õigussätete kohaldamist, samuti rakenduskavade sulgemist puudutavate komisjoni tehniliste suuniste läbivaatamine;
• vahendite kasutamisega seonduvate komisjoni programmitöö perioodi 2007–2013 järelevalvemenetluste, sh parema rakendamise rakkerühma töö hindamine¹⁴;
• 16 ERFi ja ÜFi rakenduskava ning nelja ESFi rakenduskava analüüs seitsmes liikmesriigis: Bulgaarias, Tšehhi Vabariigis, Saksamaal, Horvaatias, Ungaris, Austrias, Rumeenias, Sloveenias ja Slovakkias. Neist seitse ERFi ja ÜFi rakenduskava ning kaks ESFi rakenduskava vaadati läbi põhjalikult. Hõlmatud rakenduskavade nimekiri on toodud lisas;
• auditikülastused nelja liikmesriiki: Tšehhi Vabariiki, Ungarisse, Itaaliasse ja Rumeeniasse;
• intervjuud regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi ametnikega, sealhulgas nendega, kes osalesid parema rakendamise rakkerühmas.

Tähelepanekud

Komisjon reageeris aeglasele rakendamisele hilinemisega, kuid tema tegevus aitas vahendite kasutamist parandada

13

Kontrollikoda võrdles programmitöö perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 õigusraamistiku vastuvõtmisele kulunud aega, et kindlaks teha, kui palju oli liikmesriikidel enne programmitöö perioodi algust aega rakenduskavade esitamiseks. Vaadati üle programmitöö perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 rakenduskavade vastuvõtmise ajakava, et välja selgitada, millal oli liikmesriikidel võimalik vahendeid kasutama hakata. Samuti analüüsiti programmitöö perioodide 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 kasutusmäärasid, et kindlaks teha, millised olid sarnasused vahendite kasutamises ja mida käimasoleval perioodil oodata. Lõpetuseks hindas kontrollikoda, kuidas kontrollis komisjon vahendite kasutamist perioodil 2007–2013, kas ta võttis õigeaegselt meetmeid ja millised olid tulemused.

Õigusraamistiku hiline vastuvõtmine ja aeglane rakendamine põhjustas suuremat survet vahendite ärakasutamisele

14

Õigusraamistiku vastuvõtmine on rakenduskavade ettevalmistamise oluline eeltingimus, sest sellega kehtestatakse reguleeriv raamistik ja tagatakse liikmesriikidele õiguskindlus, et nende rakenduskavades kindlaks määratud rahastamiskavad ja eesmärgid on kooskõlas ELi eesmärkidega. Rakenduskava vastuvõtmine komisjoni poolt märgib omakorda ELi eelarvest rakenduskavale maksete tegemise käivitamist. Tagamaks, et raha kasutamine saaks alata perioodi alguses, on vaja, et komisjon teeks eeloleva programmitöö perioodi õigusraamistiku ettepaneku ja seadusandja võtaks selle vastu aegsasti enne perioodi algust. Varasemale kogemusele tuginedes oleks kontrollikoja hinnangul mõistlik ajakava järgmine:

• komisjon teeb õigusraamistiku ettepaneku 30 kuud (kaks ja pool aastat) enne perioodi algust;
• seadusandja võtab raamistiku vastu 18 kuu jooksul pärast komisjoni ettepanekut;
• liikmesriigid esitavad ja komisjon võtab vastu riiklikud strateegiad (programmitöö perioodil 2014–2020 partnerluslepingud) ja rakenduskavad ühe aasta jooksul pärast õigusraamistiku vastuvõtmist.

15

See on oluline, et vältida mahajäämust rakendamisel ja liigset survet raha perioodi lõpu lähenedes ära kasutada, võimalik, et eeskirjade järgimise ja kulutõhususe arvelt.

Õigusraamistiku ja rakenduskavade hiline vastuvõtmine lükkas rakendamist edasi

16

Perioodi 2007–2013 üldmääruse ettepaneku esitas komisjon umbes 30 kuud enne programmitöö perioodi algust ja seadusandja võttis selle vastu ligi 24 kuud hiljem, st peaaegu kuus kuud enne perioodi algust. Programmitöö perioodi 2014–2020 jaoks esitas komisjon ühissätete määruse ettepaneku ligi 27 kuud enne perioodi algust ning seadusandja võttis selle vastu rohkem kui 26 kuud hiljem, st ainult kaks nädalat enne programmitöö perioodi algust¹⁸. Ülevaade seadusandliku menetluse ajakavast on toodud joonisel 2.

17

Võrreldes programmitöö perioodiga 2007–2013 kulus perioodi 2014–2020 ühissätete määruse vastuvõtmiseks rohkem aega järgmistel põhjustel:

• komisjoni seadusandlik ettepanek esitati kolm kuud hiljem (2011. aastal oktoobris, 2004. aastal juulis);
• nõukogu ja Euroopa Parlamendi vaheliste läbirääkimiste protsess kestis kaks ja pool kuud kauem, kuna tuli oodata finantsmääruse (2012. aasta oktoobris) ja mitmeaastase finantsraamistiku (vastu võetud alles 2013. aasta detsembris) vastuvõtmist ja uue seadusandliku menetluse kohaselt peetavaid läbirääkimisi¹⁹.

18

Komisjon tunnistas oma teatises 2020. aasta järgse mitmeaastase finantsraamistiku kohta²⁰, et perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku hilinenud vastuvõtmine lükkas edasi investeeringute tegemist kohapeal mitmes poliitikavaldkonnas (sh ühtekuuluvuse valdkonnas). Komisjon on üles kutsunud sõlmima varajast poliitilist kokkulepet 2020. aasta järgse mitmeaastase finantsraamistiku kohta, et tagada riiklikele ja piirkondlikele ametiasutustele õigus- ja rahastamisalane kindlus ning võimaldada rakendamist alustada kohe programmitöö perioodi alguses.

19

Programmitöö perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 puhul ei olnud ühtki rakenduskava vastu võetud perioodi alguseks ehk vastavalt 2007 ja 2014. aasta 1. jaanuariks. Perioodil 2007–2013 võeti esimese aasta lõpuks vastu rohkem rakenduskavu kui perioodil 2014–2020 (vt 2. selgitus). See on peamiselt tingitud õigusaktide paketi hilinenud vastuvõtmisest ning tõenäoliselt keerukamatest läbirääkimistest partnerluslepingute ja rakenduskavade vastuvõtmiseks kui eelmisel perioodil^{21 22}.

Esimestel aastatel oli vahendite kasutamine aeglane

20

Programmitöö perioodi 2007–2013 kulutuste jaotus aastate kaupa on esitatud joonisel 3. Perioodi alguses olid kulukohustused palju suuremad kui maksed, sest liikmesriigid kasutasid veel programmitöö perioodi 2000–2006 kulukohustusi, rakenduskavad olid alles vastuvõtmisel või projektide valikumenetlused olid veel lõpule viimata. Programmitöö perioodi 2007–2013 lõpuks, kaks aastat enne rahastamiskõlblikkuse perioodi lõppemist (31. detsember 2015), oli vähem kui kaks kolmandikku kulukohustustest maksetega kaetud.

21

Perioodide 2000–2006 ja 2007–2013 kulutuste jaotuse võrdlus näitab sarnast suundumust. Perioodi 2014–2020 vahendite kasutamine on 2017. aasta (perioodi neljas aasta) lõpu seisuga aeglasem. Joonisel 4 on näidatud nende kolme programmitöö perioodi kumulatiivne kasutusmäär²⁵ alates perioodi algusest (1. aasta) kuni sulgemisdeklaratsiooni esitamise aastani (11. aasta).

22

Lisaks õigusraamistiku ja rakenduskavade hilisele vastuvõtmisele tegi kontrollikoda kindlaks veel vähemalt kaks tegurit, mis põhjustasid vahendite aeglast kasutamist programmitöö perioodi 2007–2013 esimestel aastatel võrreldes eelmise perioodiga. Esiteks pikendati programmitöö perioodi 2000–2006 kulude rahastamiskõlblikkuse perioodi ja seega sulgemistähtaega enamiku liikmesriikide puhul kuue kuu võrra (vastavalt kuni 2009. aasta juuni ja 2010. aasta septembrini)²⁶. See lükkas programmitöö perioodi 2007–2013 rakendamise edasi, kuna liikmesriigid kasutasid alles eelmise perioodi kulukohustusi. Teiseks tehti perioodil 2000–2006 eelmaksed täies mahus pärast esimese kulukohustuse võtmist²⁷, programmitöö perioodil 2007–2013 aga jaotati eelmaksete tegemine aastatele 2007–2009.

23

Kontrollikoda on juba osutanud ohule, et perioodi 2014–2020 eelarve täitmisel võib esineda suuremaid viivitusi kui perioodil 2007–2013²⁸. 2016. aasta lõpus (kolm aastat pärast programmitöö perioodi algust) oli ERFi, ESFi ja ÜFi rakenduskavade elluviimiseks määratud ainult 77% ametiasutustest. See aeglustas juba niigi aeglast algust veelgi (vt punktid 16, 19 ja 2. selgitus), sest kuigi liikmesriikide ametiasutused võivad käivitada projektikonkursse ja valida projekte, ei saa nad komisjonile kulusid deklareerida enne, kui nad pole ametisse määratud. 2018. aasta mais oli ametiasutuste määramise protsess peaaegu lõpule viidud.

24

2018. aasta 1. märtsi seisuga kajastavad liikmesriikide esitatud esimesed, teised ja kolmandad lõplikud raamatupidamise aastaaruanded kumulatiivseid kulusid, mis moodustavad vaid umbes 5% kogu programmitöö perioodi jaoks eraldatud eelarvest²⁹.

25

Komisjon teatas, et programmitöö perioodi 2014–2020 projektide valimine käivitus aeglaselt. 2017. aasta juuliks jõudis see aga samale tasemele kui eelmisel perioodil³⁰ ja sellest alates on eelarve täitmise määr komisjoni eeldusel programmitöö perioodiga 2007–2013 üldjoontes sarnane. Arvestades aga programmitöö perioodil 2007–2013 esinenud raskusi vahendite kasutamisega ja perioodi 2014–2020 aeglasemat käivitumist, on tõenäoline, et raskusi vahendite kasutamisega esineb ka perioodil 2014–2020.

26

Kontrollikoda täheldas, et üheksa liikmesriigi puhul³¹ moodustasid Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide 2014.–2020. aasta täitmata kulukohustused 2016. aasta lõpus üle 15% 2016. aasta valitsemissektori kulutustest. Arvestades, et suur osa perioodi 2014–2020 mitmeaastase finantsraamistiku kulukohustuste assigneeringutest on veel kasutamata, võib liikmesriikides, kus ESI fondid moodustavad märkimisväärse osa valitsemissektori üldkuludest, osutuda keeruliseks leida piisavalt kvaliteetseid projekte, millele eraldada olemasolevad vahendid või mida kaasrahastada³².

Programmitöö perioodil 2007–2013 oli vahendite kasutamine liikmesriigiti erinev ja mitu neist ei suutnud ära kasutada kõiki olemasolevaid vahendeid

27

Kontrollikoja uuring selle kohta, kuidas liikmesriigid programmitöö perioodil 2007–2013 vahendeid kasutasid, näitab, et mõned liikmesriigid kasutasid vahendid ära kiiremini kui teised. Kontrollikoda märgib siiski, et kasutussuutlikkus on tulemuste saavutamise vahend, mitte eesmärk omaette. Joonisel 5 on näidatud kasutusmäärade erinevused liikmesriikide vahel.

28

Komisjoni käsutuses oleva teabe põhjal oli ELi keskmine kasutusmäär 2018. aasta alguses 97,2%³³. Mõned liikmesriigid ei suutnud olemasolevaid vahendeid ettenähtud aja jooksul (n+ 2/3 reegel) ära kasutada või ei olnud neil piisavalt rahastamiskõlblikke kulusid, et deklareerida sulgemisel summa, mis oleks sisaldanud kõiki eraldatud vahendeid (vt joonis 6). Komisjoni esitatud teabe põhjal oli 2017. aasta lõpu seisuga kasutamata jäänud 4,4 miljardit eurot³⁴. Haldus- või kohtumenetluste tõttu peatatud projektide maht oli umbkaudu 853,8 miljonit eurot ja nende vahendite kasutamine liikmesriigi poolt sõltub menetluse tulemustest³⁵. Lõpliku kasutusmäära ja kasutamata vahendite kogusumma saab kinnitada alles siis, kui kõik rakenduskavad on suletud ning kõik finantskorrektsioonid ja tagasimaksenõuded on kindlaks määratud.

Komisjon võttis vahendite kasutamisel esinenud raskuste lahendamiseks meetmeid hilinemisega, kuid need avaldasid siiski vahendite kasutamisele mõju

29

Komisjon peaks korrapäraselt jälgima eelarve täitmist ja võtma viivituste korral asjakohaseid meetmeid. Lisaks peaks ta kasutama eelmistest programmitöö perioodidest saadud kogemusi, et parandada vahendite rakendamist.

Komisjon tegi eelarve täitmise üle järjepidevalt järelevalvet

30

Komisjonil on mitmesuguseid teabeallikaid, et jälgida ELi vahendite rakendamist liikmesriikides. Programmitöö perioodil 2007–2013 koostasid ja esitasid korraldusasutused komisjonile alates 2008. aasta juunist järgneva aasta 30. juuniks iga rakenduskava kohta iga-aastase rakendamisaruande³⁶.

31

Üldmääruses on kindlaks määratud iga-aastases rakendamisaruandes esitatav teave, täpsemalt teave rahalise rakendamise ja seatud eesmärkide saavutamisel tehtud edusammude kohta, samuti kõik ette tulnud märkimisväärsed probleemid ja nendega seotud leevendusmeetmed. Iga-aastastes rakendamisaruannetes esitatavat teavet täiendavad rahastamiskõlblike kulude aruanded. Samuti esitasid liikmesriigid kaks korda aastas maksetaotluste prognoosid. Komisjon sai lisateavet järelevalvekomitee koosolekute (keskmiselt kaks korda aastas), iga-aastaste ülevaate- ja tehniliste koosolekute käigus.

32

Tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ning regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat jälgisid korrapäraselt rakenduskavade rahalist rakendamist liikmesriikides, sealhulgas eelarve täitmise igakuise aruande abil, mis hõlmab kõiki liikmesriike ja rakenduskavu. Järelevalve toimus ELi, liikmesriigi ja rakenduskava tasandil. Programmitöö perioodi 2007–2013 lõpus tõhustas komisjon oma järelevalvet, jälgides korrapäraselt peadirektoraadisisese iga-aastase juhtimiskava täitmist.

Mõned liikmesriigid võtsid vahendite kasutamisel esinenud raskuste lahendamiseks meetmeid suhteliselt varajases etapis, kuid probleem jäi püsima

33

Mõned külastatud liikmesriigid olid avastanud struktuurifondide rakendamisel esinevad raskused programmitöö perioodi suhteliselt varajases staadiumis ja koostanud tegevuskavad või võtnud meetmeid nende lahendamiseks. Näiteks Itaalias, Rumeenias ja Tšehhi Vabariigis koostati tegevuskavad juba 2011. aastal. 2014. aasta lõpus, kui olemasolevate vahendite kasutamiseks oli jäänud veel üks aasta, oli ERFi, ESFi ja ÜFi kasutusmäär EL 28 riikides ligikaudu 77%. Itaalia, Rumeenia, Tšehhi Vabariigi, Slovakkia ja Bulgaaria puhul oli kasutusmäär sellest tasemest tunduvalt madalam ehk 61–68%, Horvaatia puhul aga ligikaudu 46%³⁷.

Kuigi parema rakendamise rakkerühm loodi hilja, olid selle tulemused märkimisväärsed

34

Komisjon³⁸ lõi parema rakendamise rakkerühma 2014. aasta novembris ehk 11 kuud pärast programmitöö perioodi lõppu. Rühma eesmärk oli aidata liikmesriikidel, kellel oli raskusi rakenduskavade elluviimisega, perioodi 2007–2013 järelejäänud vahendid ära kasutada.

35

Parema rakendamise rakkerühm, mida esindasid regionaalpoliitika peadirektoraadi ametnikud³⁹, hõlmas liikmesriike, kelle üldine kasutusmäär oli alla ELi keskmise (Bulgaaria, Rumeenia, Slovakkia, Tšehhi Vabariik, Itaalia ja Horvaatia)⁴⁰. Samuti hõlmas see Ungarit, kelle puhul oli oht, et 2014. aastal kaotatakse vahendeid automaatse kulukohustustest vabastamise tõttu, kuigi vahendite kasutusmäär oli Ungaris ligilähedane ELi keskmisele. Kokku andis rühm abi 38 ERFi ja ÜFi rakenduskava raames. 3. selgituses antakse ülevaade rühma tööst.

36

Kontrollikoda vaatas läbi rühma poolt liikmesriikidele esitatud tehnilised dokumendid⁴¹ ja veendus, et neis käsitleti toetuste kasutussuutlikkust ning seaduslikkuse ja korrektsusega seotud riske. Dokumentides ei käsitletud aga seda, kuidas vahendeid hästi kasutada või kuidas paremaid väljundeid ja häid tulemusi saavutada.

37

Rühm oli jälginud liikmesriikide edusamme kokkulepitud meetmete rakendamisel. Viis, kuidas liikmesriigid oma tulemustest aru andsid, raskendas siiski ülevaate saamist kõigist rakendatud meetmetest ja iga meetme mõjust vahendite kasutamisele.

38

Ühe aasta jooksul suurenes EL 28 kasutusmäär aga ligikaudu 77%-lt (detsember 2014) peaaegu 90%-le (detsember 2015). Rühmalt abi saanud liikmesriikide kasutusmäär tõusis märkimisväärselt, mõnel juhul rohkem kui 20 protsendipunkti võrra (vt tabel 1).

Tabel 1

Rühmalt abi saanud liikmesriikide kasutusmäära suurenemine

Liikmesriik	Kasutusmäär Detsember 2014 (%)	Kasutusmäär Detsember 2015 (%)	Kasutusmäära suurenemine (protsendipunktides)
Tšehhi Vabariik	64,4	85,3	20,9
Slovakkia	61,7	87,60	25,9
Bulgaaria	68,0	87,5	19,5
Itaalia	63,8	79,9	16,1
Ungari	76,1	88,4	12,3
Rumeenia	62,1	77,0	14,9

Märkus: Sloveeniat ja Horvaatiat tabelis ei kajastata, sest nende olukord ei olnud teiste liikmesriikide omaga võrreldav (vt 37. ja 40. joonealune märkus).

39

Külastatud liikmesriikide hinnangul oli rühma tegevus kasulik tänu selle antud tehnilistele juhistele ja abile, eelkõige seoses suurprojektide etappideks jagamisega (vt punktid 60–62). Samuti ütlesid nad, et rühm oli loonud ametliku foorumi rakendamisel ilmnenud probleemidega tegelemiseks ja hõlbustanud teadmiste jagamist. Tšehhi Vabariik ja Ungari leidsid, et rühm loodi liiga hilja, sest need kaks liikmesriiki olid juba alustanud meetmete võtmist kasutussuutlikkuse suurendamiseks.

40

Rühm lõpetas tegevuse 2015. aasta lõpus. Komisjon leidis, et rühma lähenemisviis ja töömeetod on tõhusad ning otsustas neid sellest johtuvalt laiendada, luues alalise üksusena toimiva parema rakendamise üksuse, et aidata rakendamisele kaasa programmitöö perioodil 2014–2020.

Mitmed meetmed kiirendasid vahendite kasutamist, kuid ei keskendunud piisavalt tulemustele

41

Kontrollikoda vaatas üle peamised liikmesriikide rakendatud meetmed ja nende mõju kasutussuutlikkuse suurendamisele ja tulemuslikkusele, samuti vastavuse rahastamiskõlblikkuse eeskirjadele.

42

Liikmesriikide käsutusse antud ELi rahalisi vahendeid tuleks kasutada täies mahus ja parimal võimalikul viisil, et saavutada rakenduskava eesmärgid. Selleks peaksid liikmesriigid kasutama määrusega lubatud meetmeid, võttes nõuetekohaselt arvesse kulutõhususe ja kulude korrektsuse aspekte.

Ümberplaneerimine oli tõhus moodus vahendite kasutamise optimeerimiseks, kuid sellest tulenevalt tehti esialgsetes kavades olulisi muudatusi, mis toovad endaga kaasa kulutõhususega seotud riske

43

Rakenduskavade läbivaatamine (või ümberplaneerimine) on oluline moodus vahendite kasutamise optimeerimiseks ja kulukohustustest vabastamise, st vahendite kasutamata jätmise vältimiseks. Lisaks annab see liikmesriikidele paindlikkuse kohaneda muutuvate oludega kohapeal. Seda kasutati sagedasti programmitöö perioodil 2007–2013 ja see tõi kaasa märkimisväärseid muudatusi võrreldes esialgse rahastamiskavaga. Kontrollikoda täheldas aga, et ümberplaneerimise kasutamisega kaasnevad mõningad kulutõhususega seotud riskid (vt punktid 53 ja 55).

44

Ümberplaneerimise meetodid hõlmavad vahendite ümberpaigutamist rakenduskavade ja prioriteetide vahel (sealhulgas uute prioriteetide kehtestamist või olemasolevate tühistamist), kaasrahastamismäärade muutmist ning riikliku panuse avaliku ja erasektori vahelise jaotuse muutmist.

45

Järgnevalt (punktid 46–59) käsitletakse reguleerivas raamistikus ümberplaneerimise lihtsustamiseks tehtud muudatust, analüüsitakse ümberplaneerimise mõju esialgsele kavandamisele ja tuuakse 20 rakenduskavast koosnevast valimist näiteid iga ümberplaneerimismeetodi kasutamise kohta.

Määruse muutmine lihtsustas rakenduskavade läbivaatamist

46

Rakenduskava läbivaatamise võib algatada liikmesriik või komisjon kokkuleppel liikmesriigiga. Sellise läbivaatamise tingimused, mis on sätestatud üldmääruse artiklis 33, on väga laiaulatuslikud ja annavad liikmesriikidele märkimisväärse otsustusõiguse. Rakenduskava võib läbi vaadata järgmistel juhtudel: suured sotsiaalmajanduslikud muudatused, ELi, riiklike või piirkondlike prioriteetide oluline muutmine, hindamine, mis näitab märkimisväärset kõrvalekaldumist algselt püstitatud eesmärkidest, rakendamisel ilmnenud raskused. Komisjon peab rakenduskava läbivaatamise heaks kiitma või tagasi lükkama kolme kuu jooksul pärast seda, kui liikmesriik on selle ametlikult esitanud. Algselt pidid liikmesriigid rakenduskava läbivaatamisel tegema hindamise. Nõuet leevendati 2010. aastal – sellest alates peavad liikmesriigid esitama analüüsi, et põhjendada rakenduskava läbivaatamist ja selle eeldatavat mõju. See üldmääruse muudatus oli mõeldud rakenduskavade kohandamise hõlbustamiseks⁴².

Rakenduskavade sage läbivaatamine tekitab küsimusi kavandamise kohta

47

Programmitöö perioodil 2007–2013 kasutasid liikmesriigid ümberplaneerimist sagedasti. Valimisse kuulunud 20 rakenduskavast 19 oli perioodi vältel mitu korda ümber planeeritud, mõnikord ühe aasta jooksul mitu korda. Lisaks leidis kontrollikoda, et 20-st läbivaadatud rakenduskavast kaheksa puhul oli kahe ümberplaneerimise vaheline ajavahemik lühem kui viis kuud. Näiteks ühest Tšehhi ERFi rakenduskavast („Ettevõtted ja innovatsioon“) oli kaheksa erinevat versiooni, millest kaks esitati 2013. aastal ja kaks 2015. aastal. Joonisel 7 on esitatud ülevaade programmitöö perioodil 2007–2013 iga rakenduskava kohta esitatud versioonide arvust.

48

Ümberplaneerimine võimaldab liikmesriikidel oma tegevust kohandada, et võtta arvesse muutusi kohapealsetes oludes ja ELi poliitikas. Sage ümberplaneerimine seab aga kahtluse alla nende analüüside usaldusväärsuse, mis on aluseks programmitöö protsessile (nt esmaste vajaduste analüüs ja eelhindamine) ja hilisemale läbivaatamisele.

Ümberplaneerimine tõi kaasa olulisi muudatusi prioriteetsete suundade rahalistes eraldistes, mida tulemusnäitajate sihtväärtustes alati ei kajastatud

49

Üks sagedasi rakenduskavade ümberplaneerimise viise on rahaeraldiste ümberpaigutamine rakenduskavade vahel või ühe rakenduskava prioriteetsete suundade vahel. See võimaldab liikmesriikidel kanda vahendeid üle meetmetele, mille nõudlus rahastamise järele on suurem või mille rakendamine on lihtsam. Üldiselt nõuab rahaeraldiste oluline muutmine vastava muudatuse tegemist tulemusnäitajates ja sihtväärtustes, et oleks võimalik kindlaks teha, kas investeeritud vahendeid kasutati kulutõhusalt.

50

Valimisse kuulunud 20 rakenduskavast üheksa puhul kanti vahendeid üle teistele rakenduskavadele või saadi neilt vahendeid. Enamiku (üheksast kaheksa) puhul moodustas ümberpaigutatud summa vähem kui 10% algsest ELi toetusest rakenduskavale. Ühe Slovakkia rakenduskava („Konkurentsivõime ja majanduskasv“) puhul suurenes ELi toetus rakenduskavale aga 25,4%.

51

Liikmesriigid paigutasid vahendeid ümber ka prioriteetsete suundade vahel, mis mõnel juhul tõi kaasa märkimisväärseid muudatusi algselt kavandatud summades (vt 4. selgitus).

52

Ühe Ungari rakenduskava puhul ei toonud rahaeraldiste muutmine kaasa tulemusnäitaja sihtväärtuse muutmist (vt 5. selgitus).

53

Eespool toodud näited osutavad sellele, et keskendumine vahendite kasutamisele ja raha kiirele kulutamisele ohustab ELi vahenditega paremate tulemuste saavutamist.

ELi kaasrahastamismäära suurendamine parandab vahendite kasutamist, kuid vähendab ELi vahenditest saadavat väärtust

54

ELi kaasrahastamismäära suurendamine aitab liikmesriikidel vahendite kasutamist kiirendada ja vähendab summat, mida ohustab kulukohustustest vabastamise risk. Sel viisil võib liikmesriigile muudetud määra alusel hüvitada kõik varem deklareeritud kulud. Kaasrahastamismäära suurendamine võimaldab tagasiulatuvalt vahendite kohest ja kiiret kasutamist.

55

Kaasrahastamismäära suurendamine vähendab survet riigi eelarvele, kuna liikmesriigi algne rakenduskava jaoks kavandatud panus väheneb, kuid see vähendab ka rakenduskava üldist väärtust. See tähendab, et sekkumiste ulatus (arv või suurus) väheneb samuti, välja arvatud juhul, kui liikmesriigid jätkavad algselt riigi tasandil kavandatud rahaliste vahendite investeerimist. See võib avaldada negatiivset mõju rakenduskavade abil saavutatavatele eesmärkidele ja tulemustele, mis omakorda mõjutab väärtust, mida on võimalik väljamakstud ELi vahenditega luua.

56

Rohkem kui pooled kontrollikoja valimisse kuulunud rakenduskavadest (20-st 11) olid algusest peale kavandatud määrusega lubatud ELi maksimaalse kaasrahastamismääraga⁴³. Kaheksa rakenduskava puhul kaasrahastamismäära perioodi jooksul suurendati. Tabelis 2 on esitatud ELi kaasrahastamismäära suurenemine ja riikliku toetuse vähenemine. Nende kaheksa rakenduskava puhul vähenes riiklik toetus kokku 4,8 miljardi euro võrra.

Tabel 2

Kaasrahastamismäära suurenemisest tingitud riikliku toetuse vähenemine

Liikmesriik	Rakenduskava	ELi esialgne kaasrahastamismäär (%)	ELi muudetud kaasrahastamismäär (%)	Riikliku toetuse vähenemine (miljonites eurodes)
Rumeenia	Keskkond	80	85	302,1
Bulgaaria	Keskkond	81	85	75,5
Hispaania	Teadus- ja arendustegevus ning innovatsioon ettevõtete jaoks ja nende poolt – tehnoloogiafond	67	75	356,8
	Teadmistepõhine majandus	70	80	259,0
Itaalia	Calabria FSE	50	75	286,8
	Julgeolek arengu hüvanguks	50	75	386,0
	Calabria	50	75	999,4
	Sitsiilia	50	75	2179,8
	Kokku			4845,4

Märkus: ELi kaasrahastamise sätestatud ülemmäär on Bulgaaria ja Rumeenia puhul 85%, Hispaania puhul 80% ja Itaalia puhul 75%.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Liikmesriigid võtsid kasutusele erasektori osaluse, et vahendite kasutusmäära suurendada, kuid selle tagajärjel vähenes sekkumiste arv

57

Liikmesriikide osa kaasrahastamises võib seisneda üksnes riigi avaliku sektori toetuses või sisaldada ka erasektori toetust. Kui programm sisaldab erasektori toetust, võetakse rakenduskava rahastamiskavas⁴⁴ arvesse erasektori toetusesaajate eraldatavaid vahendeid.

58

Erasektori osaluse suurenemine võib aidata vahendeid kiiremini kasutada, kuna see täiendab riigi avaliku sektori kulusid, mis hüvitatakse ELi kaasrahastamise raames, ja/või asendab ELi kaasrahastamise saamiseks vajalikku avaliku sektori toetust. Mõju on kohene ja sellel on ühekordne positiivne toime ELi vahendite kasutamisele, suurendades rahastamiskõlblike kulude summat. Et aga osa erasektori panusest moodustavad kulutused, mida oleks tehtud ka ilma avaliku sektori toetuseta, siis avaliku sektori osaluse asendamine erasektori omaga vähendab kokkuvõttes liikmesriikide investeeringuid. Nagu eespool märgitud (vt punkt 55), vähendab see sekkumiste ulatust ühtekuuluvuspoliitika eesmärkide täitmisel.

59

Programmitöö perioodi alguses ei sisaldanud valimisse kuulunud 20 rakenduskavast mitte ühegi rahastamiskava erasektori osalust. Perioodi lõpuks sisaldas erasektori osalust viis rakenduskava, mis aga ühtlasi vähendas riigi avaliku sektori panust. Tabelis 3 esitatakse kaasatud erasektori panus ja selle genereeritav teoreetiline ELi panus

Tabel 3

Erasektori osalus, mis asendab avaliku sektori toetust, ja ELi teoreetiline genereeritud panus

Liikmesriik	Rakenduskava	Erasektori panus (miljonites eurodes)	Kaasrahastamismäär (%)	Erasektori osaluse abil genereeritud ELi teoreetiline panus (miljonites eurodes)
Hispaania	Teadus- ja arendustegevus ning innovatsioon ettevõtete jaoks ja nende poolt – tehnoloogiafond	500,5	75	375,4
Tšehhi Vabariik	Ettevõtted ja innovatsioon	472,5	85	401,6
	Keskkond	97,2	85	82,7
Ungari	Keskkond ja energeetika	85,1	85	72,3
	Põhja-Ungari	54,2	85	46,0

Märkus: Erasektori kulutuste kaasamisel saadava ELi teoreetilise panuse arvutamiseks kohaldatakse erasektori panuse suhtes ELi kaasrahastamismäära. Erasektori kulutuste lõplik osa selgub alles sulgemise käigus.

Allikas: kontrollikoda komisjoni esitatud andmete põhjal.

Projektide etappideks jagamine vähendab kulukohustustest vabastamise riski, kui projektid ei ole sulgemisel täielikult lõpule viidud

60

Perioodi 2007–2013 õigusraamistikus nähti ette suurprojektide⁴⁵ rakendamine kahe programmitöö perioodi jooksul, st projekti jagamine perioodide 2007–2013 ja 2014–2020 vahel kahte etappi⁴⁶. Kuigi üldmäärusega nähti ette üksnes suurprojektide etappideks jagamine, mindi sulgemist käsitlevates komisjoni suunistes kaugemale ja laiendati etapiviisilise rakendamise põhimõtet ka projektidele, mis ei ole suurprojektid ja mille väärtus on vähemalt 5 miljonit eurot⁴⁷.

61

Etappideks jagamise kasu seisneb selles, et see vähendab riski, et 31. märtsi 2017. aasta (sulgemisdokumentide esitamise tähtpäev) või hiljemalt 31. märtsi 2019. aasta seisuga⁴⁸ mittetoimivad suurprojektid loetakse toetuskõlbmatuks ja vastavad ELi vahendid jäävad kasutamata. 14-st⁴⁹ valimisse kuulunud rakenduskavast üheksa raames jagati suurprojektid või üle 5 miljoni euro küündivad projektid etappideks. Etappideks jagamine vähendas nende projektide puhul riski, et ELi kaasrahastamist summas 4,5 miljardit eurot (3,8 miljardit eurot suurprojektidele ja 0,7 miljardit projektidele, mis ei ole suurprojektid ja mille väärtus ületab 5 miljonit eurot) programmitöö perioodi 2007–2013 jooksul ei kasutata.

62

Ehkki projektide etappidesse jagamine on vahendite kasutamise seisukohast kasulik ja näitab, et projekti rakendamine ei lõpe programmi lõppedes, selgus hiljutise auditi käigus, et ühtekuuluvuse valdkonnas on etapiviisiline rakendamine keerulisem ja piiravam kui maaelu arengu poliitikas, hoolimata sellest, et tegemist on väga sarnaste poliitikavaldkondadega⁵⁰.

Tagasiulatuvaid projekte rakendati ELi vahendite kasutamiseks, kuid need kujutavad endast märkimisväärset tühimõju riski

63

Tagasiulatuvad projektid või toimingud on lõpule viidud või nende kulud kantud enne ELi kaasrahastamise ametlikku taotlemist või heakskiitmist, st neid rahastatakse tagasiulatuvalt. Tagasiulatuvad projektid on üks võimalus vahendite kasutamiseks, esitades uusi kulusid või asendades rahastamiskõlbmatud kulud.

64

Tagasiulatuvate projektidega kaasnevad ilmsed kulutõhususega seotud riskid, sest sellised projektid valitakse sageli välja, algatatakse või viiakse ellu ilma, et need oleksid otseselt seotud programmi eesmärkidega või ELi abi puudutavate spetsiifiliste õiguslike nõuetega. Oma suunistes ELi tagasiulatuva abi kohta⁵¹ ei soovita komisjon neid kasutada, kuna nendega kaasneb suur oht, et asjaomaseid liidu ja riiklikke eeskirju ei täideta.

65

Kuna tagasiulatuvad projektid on liikmesriigi vahenditega juba ellu viidud, tekitab see ka kahtlusi, kas ELi toetuse kasutamine nende projektide kaasrahastamiseks toodab lisaväärtust. Samuti kaasneb sellega tühimõju oht, kuna neid projekte oleks rakendatud ka ilma ELi rahastamiseta.

66

Neljast külastatud liikmesriigist kolm (Itaalia, Ungari ja Rumeenia) teatasid, et kasutasid tagasiulatuvaid projekte (vt 6. selgitus).

67

Liikmesriigid ei ole kohustatud tagasiulatuvalt deklareeritud kuludest komisjonile teatama. Seetõttu ei ole komisjon teadlik tagantjärele deklareeritud kulude mahust ja rahalisest mõjust, ehkki sellise rahastamisega kaasnevad ilmsed riskid. Kontrollikoja kinnitava avalduse jaoks tehtud töö näitab, et paljud liikmesriigid kasutavad tagasiulatuvaid kulusid ja et tagasiulatuvate projektide ELi-poolne kaasrahastamine on perioodil 2007–2013 tõenäoliselt märkimisväärne.

68

Eelarveaasta 2015 aastaaruande koostamise käigus leidis kontrollikoda tagasiulatuvate projektide kulutustega seotud vigu (vt 7. selgitus). Ühes varasemas aruandes on kontrollikoda märkinud, et sellistes projektides on vearisk suurem kui tavapärasel viisil valitud projektides⁵².

69

Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on tagasiulatuvate projektide kasutamist mõnevõrra piiratud. ELi rahastamist võivad saada toimingud (koosnevad ühest või mitmest projektist), mille raames on hakatud kulusid kandma, kuid mida ei ole füüsiliselt lõpule viidud või täielikult rakendatud enne, kui toetusesaaja esitab korraldusasutusele programmi raames rahastamistaotluse⁵³. Rahastamiskõlbmatute kulude oht ja ELi kaasrahastamise lisaväärtuse küsimus jääb aga püsima.

Ehkki rahastamiskõlblikkuse perioodi pikendati, jäi 8% rahastamisvahenditele eraldatud summadest kasutamata ja kapitali ringlus seega saavutamata

70

Programmitöö perioodil 2007–2013 võisid liikmesriigid rahalised vahendid ajutiselt ära kasutada, suunates need mõnda rahastamisvahendisse, ning komisjon hüvitas sellised kulud. Seeläbi välditi rakendusetapis kulukohustuste vabastamise riski. Lisaks pikendas komisjon vahendite kasutamise hõlbustamiseks rahastamisvahenditest lõppsaajatele tehtavate väljamaksete rahastamiskõlblikkuse perioodi 2015. aasta 31. detsembrilt 2017. aasta 31. märtsini⁵⁴. Sellest tulenevalt tehti lõppsaajatele täiendavaid makseid 1,6 miljardi euro suuruses summas⁵⁵. Kontrollikoda on seda küsimust varasemates aruannetes käsitlenud⁵⁶.

71

Rahastamisvahendite kasutamise suur eelis on kapitali ringluse efekt, st võimalus, et rahastamisvahenditesse tehtud sissemakseid saab kasutada rohkem kui ühe korra. Seepärast on oluline, et programmitöö perioodi vältel kasutataks rahastamisvahenditesse paigutatud summasid täies mahus, mis võimaldab kapitali ringluse efektil realiseeruda.

72

Kontrollikoda on varem märkinud, et madal väljamaksemäär eelkõige programmitöö perioodi 2007–2013 esimestel aastatel piiras kapitali ringluse efekti saavutamist⁵⁷. 2017. aasta oktoobris esitas komisjon aruande rahastamisvahendite rahalise rakendamise kohta 31. märtsi 2017. aasta ehk sulgemise seisuga. Aruandes toodud arvnäitajate dokumentaalne kontrollimine tõi ilmsiks mitmeid vastuolusid ja ebatäpsusi liikmesriikide aruandluses⁵⁸. Kuna sulgemisprotsess on veel pooleli, peaks komisjonil olema võimalik kontrollida rakenduskavade sulgemiseks kasutatud arvnäitajate usaldusväärsust.

73

Liikmesriikide poolt komisjonile sulgemise seisuga esitatud andmete põhjal hindab kontrollikoda siiski, et umbes 8% (st 0,9 miljardit eurot 11,3 miljardist eurost) rahastamisvahenditesse tehtud maksetest ei kasutatud ära 31. märtsi 2017. aasta tähtajaks ning tuleb ELi eelarvesse tagastada⁵⁹. Need summad võib kehvade tulemustega rahastamisvahendite prioriteetsest suunast teise prioriteetsesse suunda üle kanda, tingimusel, et olemas on piisavalt lisakulusid vastavalt sulgemist käsitlevates suunistes toodud 10% paindlikkuse eeskirjale. Nende rakenduskavade puhul, kus kirjeldatud tingimused ei ole täidetud, tuleb rakenduskavale tagastatud vahendid (või osa neist) ELi eelarvesse tagasi maksta. Rakenduskavadele tagastatud vahendite puhul jäi kapitali ringluse efekt saavutamata ja sellega kaasnevad haldustasud, mis on küll rahastamislepingutega kooskõlas, ei tootnud ELi eelarve jaoks mingit lisaväärtust.

Rahastamiskõlblikkuse perioodi lõpus tehtud lepingulised ettemaksed võivad ohustada kulutõhusust ja nõuetele vastavust

74

Lepinguliste ettemaksete kasutamine on tavapärane turutava, mis võimaldab töövõtjal katta esialgsed kulud, mis on vajalikud teenuste osutamiseks või ehitustööde teostamiseks vajalike vahendite hankimiseks. Komisjoni hinnangul moodustavad sellised ettemaksed tavaliselt 10–40% lepingu väärtusest.

75

Ettemakse on rahastamiskõlblik kulu, kui see maksti töövõtjale välja 31. detsembriks 2015 ja muudeti enne 31. märtsi 2017 tegelikeks kuludeks. Samuti peab see olema kooskõlas riigisiseste õigusnormide ja lepinguliste kohustustega. Rahastamiskõlblikkuse perioodi lõpu (31. detsember 2015) poole heaks kiidetud projektide puhul võib aga vajadus lõpetada projektid sulgemistähtajaks (31. märts 2017) kaasa tuua vahendite eraldamise projektidele selle alusel, kui kiiresti nad suudavad vahendid ära kasutada, mitte selle alusel, kui häid tulemusi on nendega võimalik saavutada.

76

Neljast külastatud liikmesriigist kaks (Tšehhi Vabariik ja Ungari) kasutasid vahendite parema ärakasutamise huvides lepingulisi ettemakseid. Näiteks Tšehhi korraldusasutus märkis, et 2016. aasta septembris oli rakenduskavale „Keskkond“ makstud ettemaksuarvete alusel ELi toetust 133 miljonit eurot. See moodustas umbes 5% kõigist 2014. ja 2015. aastal kasutatud vahenditest (vt 8. selgitus).

77

Kontrollikoda on varem osutanud, et lepinguliste ettemaksete deklareerimine (eriti kui need moodustavad suure osa lepingu summast) toob kaasa ohu, et rakenduskava sulgemisel avastatakse rahastamiskõlbmatuid kulusid. Kuna ettemakseid võib tegelikeks kuludeks muuta kuni 31. märtsini 2017, siis mida lähemal tähtajale tegelikke kulusid kantakse, seda vähem on auditeerimisasutustel aega neid kontrollida ja nende rahastamiskõlblikkust kinnitada⁶⁰.

78

Liikmesriigid olid kohustatud lepinguliste ettemaksete üle järelevalvet tegema, kuid ei pidanud sellest komisjonile aru andma. Seetõttu ei ole komisjonil teavet nende üldise kasutuse ja mõju kohta. Auditi ajal leidis kontrollikoda, et Ungari ei jälginud lepinguliste ettemaksete kasutamist ega mõju.

Üldiselt on veamäär alates 2007. aastast ühtekuuluvuse valdkonnas langenud, ehkki tagasiulatuvad projektid põhjustasid mõningaid vigu

79

Kontrollikoda analüüsis ühtekuuluvusvaldkonna kontrolliraamistikus programmitöö perioodil 2007–2013 tehtud muutusi ja seda, kuidas need veamäära mõjutasid. Samuti hinnati, kas keskendumine vahendite ärakasutamisele, eriti programmitöö perioodi lõpus, põhjustas rohkem vigu.

80

Kontrollikoja poolt alates 2007. aastast teatatud veamäärade uurimine näitab perioodi 2007–2013 kulude veamäära märkimisväärset vähenemist võrreldes eelmise programmitöö perioodiga. Aastail 2011–2016 veamäär pidevalt langes, mistõttu oli kõige tõenäolisem veamäär 2016. aastal 4,8% (alumine veapiir 3,1%; 2007. ja 2008. aastal oli see perioodi 2000–2006 maksete puhul 11%).

81

Veamäära muutumise põhjuseks võib pidada mitut tegurit. Nagu eespool märgitud, on mõned vahendite kasutamise parandamiseks võetud meetmed, nagu tagasiulatuvate projektide kasutamine (vt 7. selgitus), vigu tekitanud. Teisest küljest on muud olulised tegurid, nagu üldised täiustused liikmesriikide juhtimis-, kontrolli- ja järelevalvesüsteemides ning komisjonipoolne ennetus- (maksete katkestamine ja peatamine) ja parandusmeetmete rakendamine programmitöö perioodil 2007–2013, veamäära vähendanud.

Järeldused ja soovitused

82

Ühtekuuluvuspoliitika puhul jagatakse mitmeaastase finantsraamistiku kulutuste maksimaalne summa liikmesriikide kaupa iga-aastasteks eraldisteks. Sellised eraldised hõlbustavad programmitöö protsessi ja võimaldavad rakenduskavade raames eesmärgid eelnevalt kindlaks määrata. Kontrollikoda täheldas siiski, et on keeruline saada häid tulemusi kavadest, mille puhul on vahendid liikmesriikidele eelnevalt eraldatud ja vahendite kasutamine on esmatähtsal kohal, muutudes seega omaette eesmärgiks. Selleks et keskenduda heade tulemuste saavutamisele, on äärmiselt oluline, et liikmesriigid väldiksid olukorda, kus märkimisväärne osa vahenditest on programmitöö perioodi lõpus veel kasutamata, kuna vajadus raha kiiresti ära kulutada võib kaasa tuua kulutõhususe aspektide ebapiisava arvessevõtmise. Seega on vahendite ärakasutamine poliitikaeesmärkide saavutamiseks oluline, kuid mitte eesmärk omaette.

83

Kahel viimasel programmitöö perioodil tähendas õigusraamistiku hiline vastuvõtmine ka rakenduskavade hilinenud vastuvõtmist. See lükkas paratamatult edasi eraldatud vahendite rakendamist ja põhjustas esimestel aastatel maksete väikest mahtu. Komisjon on üles kutsunud sõlmima varajast poliitilist kokkulepet 2020. aasta järgse mitmeaastase finantsraamistiku kohta, et tagada riiklikele ja piirkondlikele ametiasutustele õigus- ja rahastamisalane kindlus ning võimaldada rakendamist alustada kohe programmitöö perioodi alguses (vt punktid 16–19).

84

Lisaks eespool nimetatud edasilükkavale mõjule oli üks kulutuste tegemise aeglase alguse põhjuseid ka see, et programmitöö perioodi keskel kasutasid liikmesriigid ikka veel eelmise perioodi vahendeid (vt punkt 22). Seetõttu soovitas kontrollikoda ühes varasemas eriaruandes komisjonil 2020. aasta järgseks perioodiks tehtavates seadusandlikes ettepanekutes tagada, et toetuskõlblikkuse perioodid ei kattuks enam järgnevate programmitöö perioodidega ja et rakenduskavade sulgemine viidaks lõpule kiiresti pärast toetuskõlblikkuse perioodi lõppu⁶¹.

85

Rakenduskavade sujuvaks ja stabiilseks rakendamiseks kogu programmitöö perioodi jooksul tuleks varakult võtta meetmeid, mille abil vahendite kasutamist kiirendada. Mõned liikmesriigid ja komisjon tegid vahendite kasutamisega seotud probleemid kindlaks suhteliselt varakult programmitöö perioodi 2007–2013 alguses. Komisjon hakkas aga terviklikku meetmete kogumit rakendama alles 2014. aasta novembris ehk ligikaudu aasta enne rahastamiskõlblikkuse perioodi lõppu, moodustades rakkerühma nende liikmesriikide abistamiseks, kelle üldine kasutusmäär oli alla ELi keskmise (vt punktid 34–35).

86

Liikmesriigid rakendasid mitut meedet, sealhulgas neid, mille oli kindlaks määranud parema rakendamise rakkerühm, ja ühe aasta jooksul suutsid nad oma kasutusmäära suurendada, mõnel juhul rohkem kui 20 protsendipunkti võrra. 2018. aasta alguses oli ELi vahendite keskmine kasutusmäär 97,2%. Mitu liikmesriiki ei suutnud kõiki olemasolevaid vahendeid ära kasutada ja 2017. aasta lõpus oli kasutamata vahendeid 4,4 miljardit eurot. Lõplik kasutusmäär ja kasutamata jäänud vahendite lõplik summa selgub pärast sulgemisprotsessi lõppu (vt punkt 28).

87

Kontrollikoja töö näitas, et komisjoni ja liikmesriikide poolt vahendite kasutamise kiirendamiseks võetud meetmed keskendusid peamiselt vahendite kasutamisele ja seaduslikkusele, kuid neis ei võetud nõuetekohaselt arvesse tulemuslikkuse aspekte. Mõne kasutatud meetme kohta näitas kontrollikoja valim järgmist:

• rakenduskavu vaadati sageli üle, mis tõi kaasa olulisi muudatusi esialgsetes kavades ja seadis kahtluse alla programmitöö aluseks olevate analüüside usaldusväärsuse ning rakenduskava ja ühtekuuluvuspoliitika eesmärkide saavutamise suutlikkuse (vt punktid 43–59);
• külastatud liikmesriigid olid kindlaks teinud tagasiulatuvaid kulusid ligikaudu ühe miljardi euro suuruses summas. Kui arvesse võtta kõiki perioodi 2007–2013 rakenduskavasid, on selliste projektide väärtus tõenäoliselt veel tunduvalt suurem. Seda tüüpi projektidel on suur tühimõju oht (neid oleks olnud võimalik rakendada ilma ELi rahastamiseta) ja seetõttu toodavad nad vähe ELi lisaväärtust (vt punktid 63–69);
• ettemaksed, nagu vahendite paigutamine rahastamisvahenditesse, aitasid parandada vahendite kasutamist programmitöö perioodi jooksul, kuid aeglane rakendamine vähendas nende kapitali ringluse efekti. Rahastamiskõlblikkuse perioodi lõpuks oli kasutamata jäänud ligikaudu üks miljard eurot. Seega jäi nende vahendite puhul kapitali ringluse efekt saavutamata ja sellega kaasnevad haldustasud, mis on küll rahastamislepingutega kooskõlas, ei tootnud ELi eelarve jaoks mingit lisaväärtust (vt punktid 70–73).
• ka lepingulised ettemaksed aitasid vahendite kasutamist parandada. Rahastamiskõlblikkuse perioodi lõpu poole heaks kiidetud projektide puhul võib aga projektide sulgemistähtajaks lõpetamise vajadus kaasa tuua vahendite eraldamise projektidele selle alusel, kui kiiresti nad suudavad vahendid ära kasutada, mitte selle alusel, kui häid tulemusi on nendega võimalik saavutada. Lisaks tuleb märkida, et mida lähemal rahastamiskõlblikkuse tähtajale tegelikke kulusid kantakse, seda vähem on auditeerimisasutustel aega nende rahastamiskõlblikkuse kontrollimiseks (vt punktid 74–78).

88

Parema rakendamise rakkerühm oli jälginud liikmesriikide edusamme vahendite kasutamise parandamiseks kokku lepitud meetmete rakendamisel. Viis, kuidas liikmesriigid tulemustest aru andsid, raskendas siiski ülevaate saamist kõigist rakendatud meetmetest ja iga meetme mõjust. Mõne meetme puhul (nt tagasiulatuvad projektid ja lepingulised ettemaksed) ei nõua õigusraamistik liikmesriikidelt komisjonile aruannete esitamist. Need kaks tegurit takistasid komisjonil tervikliku ülevaate saamist kasutatud meetmetest ja nende individuaalsest finantsmõjust (vt punktid 37, 67 ja 78).

89

Ehkki surve raha perioodi 2007–2013 lõpus ära kasutada põhjustas mõningaid vigu, vähenes ühtekuuluvuspoliitika hinnanguline veamäär aastail 2011–2016 võrreldes 2007. ja 2008. aastaga pidevalt. See võib tuleneda mitme teguri koosmõjust (vt punktid 80–81).

90

Programmitöö perioodi 2014–2020 rakenduskavade elluviimine käivitus aeglasemalt kui eelmisel programmitöö perioodil. Arvestades nii seda kui asjaolu, et rakendamisel kogeti raskusi ka perioodil 2007–2013, on tõenäoline, et liikmesriikidel esineb vahendite kasutamisega raskusi ka perioodil 2014–2020 (vt punktid 23–26).

1. soovitus. Õigusraamistiku ja programmidokumentide ajakava

Komisjon peaks koostama ajakava, mis sisaldaks peamisi vahetähtaegu (nt õigusraamistiku ettepaneku esitamiseks ja vastuvõtmiseks), tagamaks, et rakenduskavade elluviimine saaks alata õigeaegselt ehk programmitöö perioodi alguses. Komisjon peaks ajakava kokkuleppe saavutamiseks nõukogule ja Euroopa Parlamendile esitama.

Soovituse elluviimise tähtaeg: kohe (2020. aasta järgse õigusraamistiku puhul).

2. soovitus. Hästi põhjendatud taotlused rakenduskavade läbivaatamiseks (võttes arvesse ka tulemustele avalduvat mõju)

Komisjon peaks enne rakenduskavade läbivaatamist puudutavate otsuste vastuvõtmist tagama, et tulemuslikkuse põhielementide puhul

1. põhineks taotlus usaldusväärsel ja põhjalikul hindamisel, mis käsitleb rakenduskava ja prioriteetse suuna rakendamist ning sellega seotud vajadusi läbivaatamise ajal;
2. oleks läbivaatamise peamine eesmärk paremate tulemuste saavutamine ning muutused prioriteetide rahastamises kajastuksid ka tulemusnäitajates.

Soovituse elluviimise tähtaeg: alates liikmesriikide uutest taotlustest rakenduskavade läbivaatamiseks.

3. soovitus. Võimalused teabe hankimiseks, mis võimaldab vahendite kasutamist paremini jälgida

Komisjon peaks tagama vahendid, mis võimaldavad tal

1. hankida teavet, mis on vajalik selleks, et teha põhjalikku ja kõikehõlmavat järelevalvet vahendite kasutamise üle rakenduskavade kaupa;
2. kindlaks teha nii aeglase kui kiire vahendite kasutamise põhjused, pidades silmas kulude seaduslikkuse ja korrektsuse nõuet ning vahendite tõhusa kasutamise olulisust;
3. hinnata eelnevalt meetmete vajadusi ja mõju vahendite kasutamise parandamisele, et otsustada, kas neid kasutada või mitte.

Soovituse täitmise tähtaeg: a) ja b) puhul 2018. aasta lõpp; c) puhul 2020. aasta lõpp.

4. soovitus. Keskenduda tulemuslikkusele ja heade tulemuste saavutamisele

Komisjon peaks tagama, et liikmesriikidele ja rakenduskavadele programmitöö perioodi 2014–2020 rakendamise (näiteks rakenduskavade läbivaatamise) kiirendamiseks mõeldud sihipärase toetuse andmisel on võetud meetmete põhirõhk heade tulemuste saavutamisel.

Soovituse elluviimise tähtaeg: viivitamatult.

II auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Iliana IVANOVA, võttis käesoleva aruande vastu 30. mai 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Mõisted ja lühendid

Auditeerimisasutus: Auditeerimisasutus annab komisjonile kindlust rakenduskava juhtimissüsteemide ja sisekontrollimehhanismide mõjusa toimimise ning seega ka tõendatud kulude seaduslikkuse ja korrektsuse kohta. Auditeerimisasutus, mille määrab liikmesriik, kuulub tavaliselt riigikantselei, rahandusministeeriumi (või selle haldusalas olevate sisekontrolliasutuste), mõne teise ministeeriumi või kõrgeima kontrolliasutuse struktuuri. Ta peab olema vahendeid haldavatest ametiasutustest funktsionaalselt sõltumatu. Auditeerimisasutus esitab oma süsteemide auditite ja põhitegevuse auditite leiud vastava rakenduskava korraldus- ja sertifitseerimisasutustele. Üks kord aastas annab ta komisjonile iga-aastases kontrolliaruandes aru aasta jooksul tehtud tööst. Kui auditeerimisasutus on seisukohal, et korraldusasutus ei ole võtnud asjakohaseid parandusmeetmeid, peab ta komisjoni sellest teavitama.

COCOF: Fondide koordineerimiskomitee ehk COCOF on Euroopa Komisjoni alaline komitee. Selle ülesanne on arutada struktuuri- ja ühtekuuluvusfonde reguleerivate määruste rakendamisega seotud küsimusi. Komitee suunised on soovitusliku iseloomuga – need sisaldavad praktilisi näiteid ja teavet, kuid ei ole juriidiliselt siduvad ega piiravad.

Eraldatud rahastamispakett: Liikmesriigile või rakenduskavale eraldatud kogusumma asjaomasel programmitöö perioodil. Tegemist on suurima summaga, mida on teoreetiliselt võimalik välja maksta.

Etappideks jagamine: Projekti rahastamise jagamine kahele programmitöö perioodile, et vähendada puudulike (ja seega toetuskõlbmatute) projektide riski ning suurendada vahendite kasutamist esimeses etapis (perioodil 2007–2013).

Euroopa lisaväärtus: ELi tegevusest tulenev täiendav väärtus lisaks sellele, mis oleks saavutatud, kui liikmesriik oleks tegutsenud üksi.

Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF): Fondi eesmärk on edendada Euroopa Liidu sisest majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, korvates olulisemat piirkondlikku ebavõrdsust. Selleks antakse peamiselt ettevõtetele finantstoetust, millega toetatakse taristu loomist ja tootlikke töökohti loovaid investeeringuid.

Euroopa Sotsiaalfond (ESF): Fondi eesmärk on edendada majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust ELis, suurendades tööhõivet ning tööleidmise võimalusi (peamiselt koolitusmeetmete abil) ja soodustades kõrget tööhõive määra ning suurema arvu ja paremate töökohtade loomist.

Kasutatud toetussumma: Toetussumma loetakse kasutatuks, kui komisjon on ELi toetuse liikmesriigi rakenduskava raames toetuskõlblike projektide kaasrahastamiseks välja maksnud. Hõlmab ette-, vahe- ja lõppmakseid.

Kasutusmäär: Protsentuaalne osa rakenduskavale eraldatud kogusummast, mis on ära kasutatud, st välja makstud.

Korraldusasutus: Liikmesriigi määratud riiklik, piirkondlik või kohalik avaliku sektori asutus (või muu avaliku või erasektori üksus), kelle ülesanne on rakenduskava juhtimine. Korraldusasutuse kohustuste hulka kuulub rahastatavate projektide valimine, järelevalve projektide elluviimise üle ning komisjonile esitatav finants- ja tulemuste alane aruandlus. Samuti kehtestab ta toetusesaajate suhtes finantskorrektsioone komisjoni, Euroopa Kontrollikoja või liikmesriigi mis tahes asutuse auditite põhjal.

Kulukohustus: Õiguslik kohustus tagada rahastus teatavatel tingimustel, mille alusel kohustub EL hüvitama oma osa ELi rahastatava projekti kuludest, kui projekt on lõpule viidud.

Kulukohustuste vabastamine: Kasutamata kulukohustuse täielik või osaline tühistamine. Kulukohustustest vabastamine on automaatne pärast teatavat ajavahemikku, mis on tavaliselt kaks või kolm aastat („n+2/3 reegel“).

Mitmeaastane finantsraamistik: Mitmeaastases finantsraamistikus määratakse kindlaks kulutuste prioriteedid ja maksimumsummad, mida EL võib konkreetsetes valdkondades seitsmeaastase perioodi jooksul kasutada. Praegune mitmeaastane finantsraamistik hõlmab aastaid 2014–2020, eelmised aga aastaid 2007–2013 ja 2000–2006 (Agenda 2000).

Partnerluslepingud: Partnerluslepingud sõlmitakse Euroopa Komisjoni ja iga liikmesriigi vahel programmitöö perioodiks 2014–2020. Neis määratakse kindlaks, kuidas riiklikud ametiasutused kavatsevad Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide vahendeid kasutada, ning esitatakse iga riigi strateegilised eesmärgid ja investeerimisprioriteedid, mis on seotud aruka, jätkusuutliku ja kaasava majanduskasvu strateegia „Euroopa 2020“ üldeesmärgiga. Need sisaldavad ka üksikasju eeltingimuste (vahendite tõhusa ja tulemusliku kasutamise eeldused) ja tulemusjuhtimise raamistike kohta. Lepingud valmistavad ette liikmesriigid dialoogis komisjoniga ja komisjon peab need heaks kiitma.

Prioriteetne suund: Üks rakenduskava strateegia prioriteete, mis koosneb omavahel seotud ja konkreetsete mõõdetavate eesmärkidega toimingute rühmast.

Programmitöö periood: Struktuurifondide ja Ühtekuuluvusfondi kulutuste kavandamise ja rakendamise mitmeaastane ajakava.

Rakenduskava: Rakenduskavas määratakse kindlaks liikmesriigi prioriteedid ja konkreetsed eesmärgid ning vahendite (ELi ja riigi avaliku ja erasektori kaasrahastamise) kasutamine projektide rahastamiseks asjaomase perioodi kestel, mille pikkus on praegu seitse aastat. Rakenduskava projektid peavad aitama saavutada teatud hulga eesmärke. Rakenduskava rahalised vahendid võivad pärineda ERFist, ÜFist ja/või ESFist. Rakenduskava koostab liikmesriik ja komisjon peab selle heaks kiitma, enne kui ELi eelarvest saab makseid teha. Rakenduskava saab programmitöö perioodi jooksul muuta üksnes mõlema poole nõusolekul.

Riiklik strateegiline võrdlusraamistik: Alusdokument ELi vahendite kavandamiseks riiklikul tasandil ajavahemikul 2007–2013. Sellega tagatakse, et fondidest saadav abi on kooskõlas ELi ühtekuuluvuspoliitika strateegiliste suunistega, ning määratakse kindlaks ELi prioriteetide omavaheline seos, samuti riiklike ja piirkondlike prioriteetide vaheline seos. Programmitöö perioodil 2014–2020 asendati riiklik strateegiline võrdlusraamistik partnerluslepingutega (vt määratlus allpool).

Sertifitseerimisasutus: Liikmesriigi määratud asutus, mis teeb korraldusasutuste deklareeritud kulude esmatasandi kontrolle ning kinnitab kulude seaduslikkuse ja korrektsuse.

Sulgemine: Finantsmenetlus, mille raames teeb komisjon liikmesriigile lõppmakse või nõuab tagasi liigselt makstud summad. Sulgemine on rakenduskava viimane etapp.

Suurprojekt: Majanduslikult kokkukuuluvatest järjestikustest töödest, tegevustest või teenustest koosnev ja täpset tehnilist funktsiooni täitev ning selgeid eesmärke omav projekt, mille kogumaksumus ületab 50 miljonit eurot (transpordiprojektide puhul 75 miljonit eurot). Iga projekt vajab komisjoni heakskiitu.

Tagasiulatuv projekt: Tagasiulatuvate projektide või toimingute raames on kulud kantud riiklikest allikatest või on need lõpule viidud enne ELi kaasrahastamise ametlikku taotlemist või heakskiitmist, st neid rahastatakse tagasiulatuvalt. Programmitöö perioodil 2014–2020 ei loeta ELi rahastamise tingimustele vastavaks projekte või toiminguid, mis on füüsiliselt lõpetatud või täielikult ellu viidud enne toetusesaaja rahastamistaotluse esitamist.

Tühimõju: Esineb siis, kui meedet kasutatakse nende toetusesaajate subsideerimiseks, kes oleksid teinud sama valiku ka toetust saamata. Sellistel juhtudel ei saa saavutatud tulemit poliitikale omistada ning makstud toetusel puudub mõju. Seega on tühimõju põhjustav kulutuste osa oma olemuselt ebatõhus, kuna ei aita kaasa seatud eesmärkide saavutamisele.

Ühenduse ühtekuuluvuspoliitika strateegilised suunised: Ühenduse strateegilised suunised sisaldavad ühtekuuluvuspoliitika põhimõtteid ja prioriteete ning näitavad, kuidas Euroopa piirkonnad saavad kõige paremini kasutada riiklike ja piirkondlike toetusprogrammide jaoks ajavahemikul 2007–2013 eraldatud vahendeid. Liikmesriikide ametiasutused peavad kasutama suuniseid alusena oma riiklike strateegiliste prioriteetide ja plaanide koostamisel aastateks 2007–2013, mida nimetatakse riiklikuks strateegiliseks võrdlusraamistikuks.

Ühine strateegiline raamistik: Sisaldab juhiseid ja aitab ühtlustada ELi ühtekuuluvuspoliitika fondide ning muude ELi vahendite ja poliitikavaldkondade eesmärke.

Ühtekuuluvusfond (ÜF): Ühtekuuluvusfondi raames rahastatakse Euroopa Liidu sisese majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse suurendamise eesmärgil keskkonna- ja transpordiprojekte liikmesriikides, mille rahvamajanduse kogutoodang ühe elaniku kohta on väiksem kui 90% ELi keskmisest.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ühtekuuluvusse, majanduskasvu ja kaasamisse tehtud investeeringute kuluvaldkondade eest vastutav II auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Iliana Ivanova. Auditit juhtis kontrollikoja liige Henri Grethen, keda toetasid kabinetiülem Marc Hostert, valdkonnajuhid Niels-Erik Brokopp ja Emmanuel Rauch, auditijuhid Anna Fiteni ja Peggy Vercauteren ning audiitorid Alessandra Falcinelli, Agota Krenusz, Radka Papouskova, Adrian Rosca ja Piotr Senator.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0009-7	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/58812	QJ-AB-18-013-ET-N
HTML	ISBN 978-92-872-9819-5	ISSN 1977-5652	doi:10.2865/773739	QJ-AB-18-013-ET-Q

© Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/index_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://publications.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://data.europa.eu/euodp/et/home?

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/home?) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.