Fonds européen pour les investissements stratégiques: des mesures s'imposent pour en faire un véritable succès

Synthèse

I

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) a été créé en 2015 dans le cadre du «plan d'investissement pour l'Europe» destiné à combler le déficit d'investissement apparu à la suite de la crise économique et financière qui a débuté en 2008. Établi au sein de la Banque européenne d'investissement (BEI), il est gouverné par un comité de pilotage composé de représentants de la Commission et de la BEI. À l'origine, l'EFSI a été créé dans le but d'utiliser une garantie budgétaire de l'UE de 16 milliards d'euros et 5 milliards d'euros de ressources propres de la BEI pour permettre au groupe BEI de fournir environ 61 milliards d'euros de financements, en vue de mobiliser, à l'horizon de juillet 2018, des fonds supplémentaires à hauteur de 315 milliards d'euros pour des investissements stratégiques dans des infrastructures et des PME, couvrant la plupart des domaines d'action de l'UE et l'ensemble de ses États membres.

II

L'objectif de l'audit était d'évaluer si l'EFSI avait permis de lever efficacement des fonds afin d'encourager des investissements supplémentaires dans l'ensemble de l'UE. Sur la base d'une évaluation des risques, nous avons examiné si:

1. la BEI avait fourni le volume escompté de financements à plus haut risque à l'échéance de juillet 2018;
2. l'EFSI s'était substitué à d'autres opérations de financement de la BEI et de l'UE;
3. les projets d'investissement auraient pu être financés par d'autres fonds publics ou privés pendant la période de mise en œuvre de l'EFSI;
4. les estimations communiquées concernant l'impact des investissements mobilisés par l'EFSI sur l'économie réelle étaient réalistes;
5. le portefeuille d'investissement de l'EFSI était bien équilibré du point de vue des domaines d'action de l'UE et de la répartition géographique.

III

Notre audit a porté sur les opérations soutenues par l'EFSI depuis son lancement en 2015 jusqu'à juillet 2018. Dans le cadre de nos travaux d'audit, nous avons étudié les rapports sur la performance de l'EFSI publiés au moment de notre audit, analysé le portefeuille d'opérations de l'EFSI et examiné un échantillon d'opérations. Nous nous sommes également entretenus avec des agents de la Commission et du groupe BEI, des bénéficiaires de l'EFSI, et des experts du domaine, auprès desquels nous avons aussi réalisé une enquête.

IV

Nous estimons, en conclusion, que l'EFSI a permis de lever efficacement des fonds afin d'encourager des investissements supplémentaires conséquents au sein de l'UE. Néanmoins, les estimations communiquées concernant l'investissement mobilisé ne tiennent pas compte du fait que certaines opérations soutenues par l'EFSI se sont substituées à d'autres opérations de la BEI et instruments financiers de l'UE, ou qu'une partie du soutien du Fonds est allée à des projets qui auraient pu être financés par d'autres sources, mais à des conditions différentes. En outre, des mesures doivent être prises pour améliorer la répartition géographique des investissements soutenus par l'EFSI.

V

Nous avons constaté que le groupe BEI était parvenu à approuver plus de 59 milliards d'euros d'opérations financières soutenues par l'EFSI au 30 juin 2018, montant qui est même passé à 65,5 milliards d'euros au 17 juillet 2018. Plusieurs facteurs ont contribué à l'obtention de ce résultat, notamment le fait d'avoir créé l'EFSI sous la forme d'une garantie budgétaire octroyée à la BEI, de lui avoir donné de la latitude sur le plan opérationnel, d'avoir imposé peu d'objectifs ou de contraintes au portefeuille d'investissement du Fonds, d'avoir mis en place des dispositifs de gouvernance rationalisés et d'avoir renforcé la coopération avec les banques et institutions nationales de développement.

VI

Le soutien de l'EFSI a permis à la BEI de multiplier par quatre ses opérations de financement à plus haut risque par rapport à 2014. Toutefois, la valeur de ces opérations liées à l'EFSI effectivement signées par la Banque s'est avérée inférieure aux prévisions. La BEI a réalisé ses investissements à plus haut risque en recourant à des prêts à l'investissement classiques de premier rang assortis d'échéances plus longues, en effectuant des placements non garantis là où tous les autres bailleurs de fonds, ou du moins la plupart d'entre eux, disposaient de garanties, et en traitant avec des bénéficiaires à plus haut risque, mais elle n'a guère fait usage d'autres produits financiers à haut risque disponibles.

VII

L'EFSI s'est aussi en partie substitué à d'autres instruments financiers de l'UE en gestion centralisée, en particulier dans les domaines des transports et de l'énergie. En outre, il nous est apparu nécessaire que la Commission et la BEI analysent les chevauchements potentiels à venir entre le volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI et les instruments financiers relevant des Fonds structurels et d'investissement européens.

VIII

Le fait qu'une opération soutenue par l'EFSI ait été considérée comme porteuse d'une additionnalité conformément à la définition visée dans le règlement EFSI et qu'elle ait été jugée plus risquée qu'une opération normale de la BEI ne signifiait pas nécessairement que le projet n'aurait pas pu être financé par d'autres sources. Les résultats de notre enquête ont montré que près d'un tiers du volet «Infrastructures et innovation» a servi à financer des projets qui auraient été réalisés même sans le soutien de l'EFSI. La préférence des promoteurs de projets est allée nettement à un financement par l'EFSI, soit parce qu'il était moins onéreux, soit parce qu'il permettait d'allonger la durée du remboursement. Nous avons observé plusieurs situations où des projets soutenus par l'EFSI auraient pu être financés par des investisseurs privés et d'autres acteurs publics, voire par la BEI dans le cadre de ses opérations normales, mais à des conditions différentes.

IX

La méthodologie utilisée pour estimer l'investissement mobilisé a abouti, dans certains cas, à une surévaluation de la mesure dans laquelle le soutien de l'EFSI a réellement attiré des investissements supplémentaires dans l'économie réelle. L'absence d'indicateurs de performance et de suivi comparables pour tous les instruments financiers et garanties budgétaires de l'UE nuit à la transparence et complique l'évaluation des résultats.

X

Le portefeuille de l'EFSI à la fin de l'année 2017 se situait dans les limites indicatives fixées pour l'investissement dans des secteurs d'intervention spécifiques. Toutefois, la répartition géographique des opérations de financement signées dans le cadre du Fonds n'était pas suffisamment équilibrée, puisqu'elles étaient principalement concentrées dans quelques-uns des plus grands États membres de l'EU‑15. Les pays qui ont le plus bénéficié du soutien de l'EFSI étaient ceux dont les banques et institutions nationales de développement étaient les plus actives et les mieux établies, ce qui laisse transparaître la nécessité d'épauler les pays où elles le sont moins, notamment au moyen d'une assistance technique.

XI

À la lumière de ces observations, nous recommandons:

1. de promouvoir l'utilisation justifiée de produits à plus haut risque de la BEI dans le cadre de l'EFSI;
2. d'encourager la complémentarité entre les instruments financiers de l'UE et ses garanties budgétaires;
3. d'améliorer la manière dont est évaluée l'existence d'autres sources susceptibles de financer des projets candidats à un soutien de l'EFSI;
4. de mieux estimer les investissements mobilisés;
5. d'améliorer la répartition géographique des investissements soutenus par l'EFSI.

Introduction

01

En novembre 2014, immédiatement après son entrée en fonctions, la nouvelle Commission européenne et le groupe de la Banque européenne d'investissement (groupe BEI) ont annoncé conjointement le lancement du plan d'investissement pour l'Europe (PIE ou «plan Juncker»)¹. Le PIE a été lancé en réaction au recul des investissements en Europe à la suite de la crise économique et financière qui a débuté en 2008. Dans le même temps, la Commission a reconnu les contraintes budgétaires auxquels les États membres étaient confrontés, ainsi que la marge de manœuvre limitée qu'offraient alors les programmes de dépenses de l'UE. Elle a estimé qu'il manquait chaque année entre 230 et 370 milliards d'euros d'investissements pour atteindre un niveau jugé «soutenable» au sein de l'UE².

02

Le PIE vise globalement à accroître les niveaux d'investissement et à éliminer les obstacles à l'investissement au sein de l'UE. Il repose sur trois piliers qui se renforcent mutuellement: i) le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI), qui fournit l'argent pour l'investissement; ii) la plateforme européenne de conseil en investissement, qui apporte une assistance technique aux promoteurs de projets, et le portail européen de projets d'investissement, qui donne de la visibilité aux projets en recherche de financement et permet un échange d'informations; et iii) des réformes structurelles et réglementaires visant à éliminer les obstacles à l'investissement.

03

L'EFSI n'est pas une entité juridique distincte de la BEI, mais il dispose de sa propre structure de gouvernance composée d'un comité de pilotage au sein duquel siègent trois représentants de la Commission et un représentant de la BEI et dont les décisions sont prises par consensus, ainsi que d'un comité d'investissement et d'un directeur exécutif. La structure de gouvernance a été finalisée en janvier 2016 lorsque le comité d'investissement a été nommé. Jusque-là, l'approbation de l'utilisation de la garantie de l'Union était du ressort de la Commission. Les opérations de l'EFSI doivent également être approuvées par les organes directeurs de la BEI et du Fonds européen d'investissement (FEI) suivant les mêmes politique, règles et procédures que celles applicables aux opérations qui ne relèvent pas de l'EFSI.

04

L'EFSI a été créé en vue de mobiliser 315 milliards d'euros de nouveaux investissements dans l'économie réelle sur une période de trois ans s'achevant en juillet 2018 afin de financer des investissements (stratégiques) dans un large éventail de domaines d'action de l'Union (transports et énergie, éducation, recherche et innovation, entre autres) et d'améliorer l'accès au financement pour les petites entreprises³. Cet objectif devait être atteint au moyen d'une capacité de prise de risques de 21 milliards d'euros, composée d'une garantie de 16 milliards d'euros sur le budget de l'UE et d'une enveloppe de 5 milliards d'euros provenant des ressources propres de la BEI, afin de permettre au groupe BEI d'apporter un financement supplémentaire (figure 1), estimé initialement à 61 milliards d'euros⁴.

05

Les opérations d'investissement soutenues par l'EFSI relèvent de deux domaines thématiques ou «volets»: i) le volet «Infrastructures et innovation», géré par la BEI et destiné à financer des projets stratégiques, et ii) le volet «PME», géré par le FEI et visant à soutenir les PME ainsi que les entreprises de taille intermédiaire (ETI), qui peuvent compter jusqu'à 3 000 salariés. Chaque volet comporte des opérations de crédit et des opérations de fonds propres⁵.

06

Le soutien de l'EFSI n'est pas affecté spécifiquement à un secteur ou une zone géographique donnés, mais est plutôt axé sur la demande. Le comité de pilotage de l'EFSI a néanmoins cherché à assurer la diversification géographique et à éviter une concentration excessive pour le volet «Infrastructures et innovation» en fixant une limite indicative établissant que la part des investissements (mesurée sur la base des montants des prêts ou des investissements approuvés et signés) dans trois des États membres, quels qu'ils soient, ne devrait pas représenter plus de 45 % du montant total du portefeuille de l'EFSI⁶ à la fin de la période d'investissement (fin 2020 pour les approbations et fin 2022 pour les signatures). Aucune limite de cette nature n'a été établie pour le volet «PME».

07

La Commission a également reconnu qu'il était nécessaire d'obtenir la participation concrète des banques et institutions nationales de développement pour accroître l'impact du PIE et de l'EFSI sur les investissements, la croissance et l'emploi. En juillet 2015, huit banques et institutions nationales de développement s'étaient engagées à cofinancer des projets et des plateformes d'investissement pour un montant total maximum de 34 milliards d'euros⁷. Le règlement EFSI prévoit plusieurs manières dont les banques et institutions nationales de développement peuvent contribuer au Fonds, y compris la participation à des plateformes d'investissement ou le cofinancement de projets individuels soutenus par l'EFSI.

08

Selon le règlement EFSI, la garantie de l'Union devrait être utilisée pour soutenir des projets qui, entre autres, apportent une «additionnalité»⁸. On entend par là que le financement apporté par l'EFSI est, en principe, destiné aux opérations qui remédient aux défaillances du marché ou à des situations d'investissement non optimales et qui ne pourraient pas être menées dans la période pendant laquelle il est possible de recourir à la garantie de l'Union⁹, ou pas avec la même ampleur, par la BEI, le FEI ou les instruments financiers existants de l'UE, sans le soutien de l'EFSI.

09

L'EFSI devrait également compléter «les programmes de l'Union en cours et les activités traditionnelles de la BEI auxquels il viendra s'ajouter»¹⁰ et contribuer à la réalisation des objectifs des politiques de l'Union tels que ceux énoncés dans les règlements COSME, Horizon 2020 et MIE¹¹. L'EFSI a été lancé dans le contexte du cadre financier pluriannuel 2014‑2020 qui allouait déjà une plus grande part du budget de l'UE aux instruments financiers. Comme le montre la figure 2, la Commission avait déjà mis en place des instruments financiers en gestion centralisée dans le cadre de sept programmes de l'UE couvrant différents domaines d'action, et les avait dotés d'un budget initial, ou d'une «enveloppe financière», de l'ordre de 7,4 milliards d'euros. En outre, le montant représenté par les instruments financiers relevant des Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI) au cours de la période 2014‑2020 devrait s'élever à 20,2 milliards d'euros¹², soit près de deux fois le montant de la période précédente.

10

Fin 2017, le Parlement européen et le Conseil ont approuvé, sur la base d'une proposition de la Commission, la prorogation de l'EFSI jusqu'en 2020 (EFSI 2.0) et une hausse de sa capacité de prise de risques à 33,5 milliards d'euros, dont 26 milliards d'euros constituant la garantie de l'Union et 7,5 milliards d'euros provenant des ressources propres de la BEI¹³. Cette augmentation vise à mobiliser 500 milliards d'euros d'investissements publics et privés d'ici à la fin 2020.

11

En juin 2018, la Commission a proposé un modèle d'investissement intégré baptisé «InvestEU» dans le cadre du train de propositions en vue du prochain cadre financier pluriannuel. Il soutiendra les priorités d'investissement de l'Union et encouragera les synergies entre différents instruments financiers de l'UE au cours de la période 2021‑2027¹⁴. La proposition entend s'appuyer sur l'expérience acquise dans le cadre de l'EFSI et des instruments financiers au sens du règlement financier et mobiliser environ 650 milliards d'euros d'investissements supplémentaires en mettant à disposition une nouvelle garantie de l'Union de 38 milliards d'euros. Elle pourrait dès lors constituer le prolongement d'un grand programme d'investissement lancé avec l'EFSI. Selon la Commission, le programme InvestEU sera axé sur le marché et sur quatre grands domaines d'action: i) les infrastructures durables; ii) la recherche, l'innovation et la numérisation; iii) les PME et les petites entreprises de taille intermédiaire; et iv) les investissements sociaux et les compétences.

Étendue et approche de l'audit

12

L'audit a visé à évaluer si l'EFSI parvenait à lever efficacement des fonds pour soutenir l'investissement dans l'ensemble de l'UE. Nous avons examiné si:

1. la BEI avait fourni le volume escompté de financements à plus haut risque à l'échéance de juillet 2018;
2. l'EFSI s'était substitué à d'autres opérations de financement de la BEI et de l'UE;
3. les projets d'investissement auraient pu être financés par d'autres fonds publics ou privés pendant la période de mise en œuvre de l'EFSI;
4. les estimations communiquées concernant l'impact des investissements mobilisés par l'EFSI sur l'économie réelle étaient réalistes;
5. le portefeuille d'investissement de l'EFSI était bien équilibré du point de vue des domaines d'action de l'UE et de la répartition géographique.

13

Nous avons également pris acte de la proposition de la Commission visant à mettre en place le programme InvestEU et nous avons effectué une analyse préliminaire.

14

Notre audit a porté sur les opérations de l'EFSI depuis son lancement en 2015 jusqu'à juillet 2018. Nous nous sommes concentrés principalement sur le volet «Infrastructures et innovation», qui représente près des trois quarts du montant de la garantie de l'EFSI. Le volet «PME» a été partiellement couvert par un précédent rapport spécial de la Cour¹⁵. Nos travaux d'audit ont comporté les éléments suivants:

1. un examen de différentes évaluations de la Commission et de la BEI (y compris l'évaluation de l'EFSI publiée en juin 2018 par la BEI¹⁶), d'évaluations du FEI, de documents officiels, de rapports sur les opérations, entre autres, concernant l'EFSI et des instruments financiers existants, ainsi que de publications et d'analyses de tiers;
2. une analyse du portefeuille des opérations de l'EFSI signées au 31 décembre 2017 et un examen détaillé de 15 opérations relevant du volet «Infrastructures et innovation» et sélectionnées parmi les 124 opérations de ce volet signées par la BEI au 31 décembre 2016 (afin de couvrir la documentation de la BEI relative à l'évaluation, à l'approbation, à la communication d'informations et au suivi);
3. des entretiens avec des agents de la Commission, de la BEI et du FEI, des promoteurs de projets relevant du volet «Infrastructures et innovation», des représentants des banques et institutions nationales de développement des États membres sélectionnés, ainsi qu'avec des responsables de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et d'autres parties prenantes concernées;
4. des enquêtes auprès des bénéficiaires directs de la BEI dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation» (promoteurs de projets, investisseurs et intermédiaires financiers) et auprès des banques et institutions nationales de développement;
5. la consultation d'experts des différents aspects couverts par le présent audit.

Observations

Les financements à plus haut risque approuvés par le groupe BEI au titre de l'EFSI sont proches des niveaux escomptés

15

Pour atteindre l'objectif de 315 milliards d'euros d'investissements mobilisés, la BEI prévoyait d'approuver 61 milliards d'euros de financements soutenus par l'EFSI avant fin juillet 2018. Le portefeuille de l'EFSI devait avoir un profil de risque globalement plus élevé que le portefeuille des investissements soutenus par la BEI dans le cadre de sa politique normale d'investissement avant l'entrée en vigueur du règlement EFSI. Les projets soutenus par le Fonds devaient aussi présenter généralement un profil de risque plus élevé que les projets financés par les opérations normales de la BEI¹⁷.

Le montant total des financements approuvés au titre de l'EFSI au cours des trois premières années est conforme aux prévisions initiales

16

Au 30 juin 2018, le montant total des financements approuvés au titre de l'EFSI s'élevait à 59,3 milliards d'euros, un montant proche du niveau escompté. Au 17 juillet 2018, la BEI avait approuvé 65,5 milliards d'euros de financements, ce qui surpasse le volume indicatif de financements à lever. Le total des financements signés au titre de l'EFSI pour les deux volets s'élevait à 42,9 milliards d'euros au 30 juin 2018. La BEI avait signé 312 opérations pour un montant de 30,5 milliards d'euros au titre du volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI et 384 opérations pour un montant de 12,4 milliards d'euros au titre du volet «PME». L'annexe I présente une synthèse des données communiquées sur l'EFSI au 30 juin 2018.

17

Plusieurs facteurs ont concouru à ce résultat:

1. l'établissement de l'EFSI en dehors du règlement financier a permis de le mettre en place dans un bref délai, sans évaluation ex ante ni analyse d'impact;
2. la souplesse inhérente à l'EFSI, qui lui permet de financer un large éventail de projets au moyen de produits financiers variés, et le peu de contraintes concernant les secteurs et les zones géographiques à couvrir lui ont donné accès à un nombre et à un volume élevés d'opérations financières potentielles (voir annexe II). Il importe de noter que les interventions financées par les ressources propres de la BEI ne sont pas soumises à une appréciation au regard des règles en matière d'aides d'État. De ce fait, le processus d'approbation est plus rapide et plus souple pour l'EFSI que pour les instruments financiers de l'UE en gestion partagée;
3. la rationalisation des dispositifs de gouvernance a permis à la BEI d'inclure rapidement de nouvelles opérations dans le portefeuille de l'EFSI, notamment celles qui avaient déjà passé la procédure d'évaluation et d'approbation de la BEI.

18

En outre, à la différence d'autres instruments financiers de l'Union, le règlement EFSI reconnaît le rôle important que les banques et institutions nationales de développement peuvent jouer dans la mise en œuvre du Fonds en recensant et en élaborant des projets, ainsi qu'en attirant des investisseurs potentiels¹⁸. La figure 3 ci-après illustre la part représentée par les opérations des banques et institutions nationales de développement dans les différents sous-volets de l'EFSI. La coopération entre ces dernières et la BEI a été renforcée par la création de groupes de travail et de plateformes d'investissement collaboratives. Notre enquête auprès des banques et institutions nationales de développement ainsi que nos entretiens avec elles ont révélé que la majorité d'entre elles ont apprécié de coopérer plus étroitement avec le groupe BEI.

Les financements à plus haut risque de la BEI n'ont pas connu la hausse escomptée sous l'effet de l'EFSI

19

La BEI regroupe sous l'intitulé «activités spéciales» ses opérations de financement à plus haut risque (encadré 1). Celles-ci sont mentionnées à l'article 5 du règlement EFSI dans le contexte de la définition de l'additionnalité des opérations soutenues par l'EFSI.

20

Nous avons cherché à déterminer si l'EFSI avait fait croître les activités de prêt à plus haut risque de la BEI et nous avons comparé le profil de risque du portefeuille des opérations de l'EFSI avec celui du portefeuille des autres opérations de la BEI.

21

Avec le déploiement de l'EFSI, la BEI prévoyait initialement une hausse du niveau global des activités spéciales, qui devait passer d'une valeur de référence de 4,5 milliards d'euros pour 2014 (soit environ 6 % de l'ensemble des signatures) à 8,6 milliards d'euros en 2015 (12 %), jusqu'à atteindre 21 milliards d'euros (30 %) en 2016 et 2017¹⁹. La figure 4 compare la valeur prévue et la valeur réelle des activités spéciales de la BEI au cours de la période 2014‑2017, ventilées par catégorie.

22

Le volume des signatures correspondant à des activités spéciales de la BEI a augmenté, passant de 4,5 milliards d'euros en 2014 à 18 milliards d'euros en 2017. Bien que le chiffre ait été multiplié par quatre, nos calculs nous ont permis d'établir que le déficit cumulé sur la période 2015‑2017 par rapport aux niveaux prévus était de l'ordre de 13 milliards d'euros, soit 26 % de la valeur cible cumulée de 50,6 milliards d'euros²⁰. Ce déficit englobe environ 7 milliards d'euros d'activités spéciales soutenues par l'EFSI, 1,5 milliard d'euros d'activités spéciales dont la BEI assume intégralement les risques, et 4,5 milliards d'euros d'activités spéciales dans le cadre d'autres mandats de partage des risques.

23

En ce qui concerne le profil de risque, le portefeuille de l'EFSI se composait, au 30 juin 2018, à 98,5 % d'opérations relevant de la catégorie des activités spéciales²¹. Notre analyse a confirmé que son profil de risque global était plus élevé que celui du portefeuille des autres opérations de la BEI.

La BEI peut promouvoir davantage l'utilisation des produits financiers à plus haut risque dans le cadre de l'EFSI

24

Les orientations de l'EFSI en matière d'investissement prévoient que ce dernier peut être déployé par le biais d'un large éventail de produits en vue de financer, directement ou indirectement, de nouvelles opérations²². La stratégie opérationnelle de l'EFSI précise les différents produits auxquels le groupe BEI peut recourir pour déployer le Fonds²³. Il s'agit notamment de prêts de premier et de second rang, d'instruments de partage des risques, d'instruments du marché des capitaux (par exemple, des titres hybrides d'entreprises) et de participations sous forme de fonds propres ou de quasi-fonds propres. En outre, les règles applicables aux opérations réalisées avec les plateformes d'investissement et les banques ou institutions nationales de développement²⁴ citent la subordination comme l'un des principes clés pour les opérations effectuées au titre de l'EFSI avec ces banques ou institutions (par exemple, le soutien de l'EFSI devrait de préférence être subordonné à d'autres formes de financement, lorsque cela se justifie)²⁵.

25

Dans le cadre du volet «PME», le FEI a essentiellement eu recours à des produits en faveur des PME existants, déjà utilisés dans le cadre des mécanismes de garantie du programme COSME, du dispositif InnovFin et du programme «Europe créative» (secteurs de la culture et de la création), du programme pour l'emploi et l'innovation sociale (EaSI) et des mandats de la BEI et du FEI concernant le capital-risque. Dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation», la BEI a recouru à des prêts de premier rang à long terme qu'elle consent habituellement pour le financement d'entreprises et de projets, mais elle a aussi étendu l'utilisation de produits à plus haut risque existants et en a élaboré de nouveaux, notamment des produits de fonds propres et de partage des risques, des tranches «mezzanines» de titres adossés à des actifs (ABS pour Asset Backed Securities en anglais)²⁶ et des titres hybrides d'entreprises. La figure 5 ci-après présente les produits utilisés par la BEI dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI au 31 décembre 2017.

26

La majeure partie du portefeuille d'opérations relevant du volet «Infrastructures et innovation» consistait en des prêts de premier rang à long terme classiques, utilisés pour financer des entreprises ou des projets (environ 17 milliards d'euros, soit approximativement 62 % du montant total signé au titre du volet «Infrastructures et innovation»). Notre examen des opérations relevant du volet «Infrastructures et innovation» a montré que la BEI avait augmenté le profil de risque de ses prêts à l'investissement, principalement en allongeant les échéances, en effectuant des placements non garantis là où tous les autres bailleurs de fonds, ou du moins la plupart d'entre eux, disposaient de garanties, et en traitant avec des bénéficiaires à plus haut risque, mais qu'elle n'a guère eu recours à la subordination contractuelle pour les produits de crédit destinés au financement d'entreprises ou de projets.

27

Dans le cadre de l'EFSI, la BEI a sensiblement accru ses prises de participation, qui s'élevaient à 3,3 milliards d'euros au 31 décembre 2017. Elle a également commencé à cibler des fonds de participation à destination des PME et des ETI au sein de l'UE en investissant aux côtés de banques et institutions nationales de développement ou du FEI. Ce domaine est aussi du ressort du FEI.

28

En collaboration avec des banques et institutions nationales de développement ou des banques commerciales, la BEI a également mis au point des instruments de partage des risques (IPR)²⁷ destinés aux PME et aux ETI. L'analyse de marché qu'elle a réalisée a indiqué qu'il existait une forte demande pour ce type d'instrument. Toutefois, au 31 décembre 2017, la BEI n'avait signé que 14 opérations de type IPR au titre de l'EFSI pour un montant total de 2,9 milliards d'euros²⁸ (environ un tiers de la valeur cible fixée pour ce produit), dont quatre seulement ont été signées avec des banques et institutions nationales de développement, pour un volume de 0,7 milliard d'euros²⁹. Cela s'explique par la complexité de la procédure d'audit préalable de la BEI nécessaire à la délégation et par les exigences réglementaires.

29

En outre, très peu d'opérations reposant sur l'IPR dans lesquelles la BEI a pris une part de risque plus importante que celle des banques et institutions nationales de développement ont été signées, bien que nos entretiens avec ces dernières et l'analyse des documents de prise de position de leurs associations³⁰ indiquent qu'elles accueilleraient favorablement ce type d'opérations.

L'EFSI s'est en partie substitué aux financements d'autres instruments financiers soutenus par le budget de l'UE

30

L'EFSI devrait compléter et éviter de remplacer d'autres instruments financiers de l'UE³¹, à savoir les instruments financiers en gestion indirecte et ceux en gestion partagée (en d'autres termes, les instruments financiers relevant des Fonds structurels et d'investissement européens). Nous avons examiné l'impact de l'EFSI sur d'autres mandats de partage des risques mis en œuvre par la BEI (instruments financiers en gestion indirecte) et sur les instruments financiers en gestion partagée.

L'EFSI et les instruments financiers en gestion indirecte

31

Nous avons concentré notre analyse sur les chevauchements éventuels entre l'EFSI et les principaux instruments financiers pour la période de programmation 2014‑2020, dont la mise en œuvre est déléguée au groupe BEI: l'instrument de prêt du MIE, le dispositif InnovFin (mécanismes InnovFin mis en œuvre par la BEI, mécanisme de fonds propres et mécanismes de garantie InnovFin mis en œuvre par le FEI) et les instruments financiers du programme COSME (pour une vue d'ensemble, voir la figure 2).

32

Nous avons comparé les montants initialement inscrits au budget pour l'ensemble de la période de mise en œuvre de ces instruments financiers avec ceux alloués au 31 décembre 2017 (figure 6). Si les montants alloués aux instruments financiers sont restés conformes aux niveaux escomptés pour le programme COSME et le dispositif InnovFin, ils ont été inférieurs aux prévisions pour l'instrument de prêt du MIE, en raison du faible volume des opérations réellement signées.

33

Notre analyse et d'autres évaluations ont confirmé que l'EFSI s'était en partie substitué à l'instrument de prêt du MIE. Cela s'explique principalement par l'existence de chevauchements dans les objectifs, les critères d'éligibilité, les secteurs ciblés et les types de bénéficiaires. Les critères d'éligibilité spécifiques définis pour d'autres instruments financiers de l'UE ne s'appliquent pas aux opérations soutenues par l'EFSI. L'éventail des projets à financer dans les secteurs de l'énergie et des transports peut donc être beaucoup plus large que pour l'instrument de prêt du MIE, par exemple. Les garanties du programme COSME et du dispositif InnovFin, ainsi que le mécanisme de fonds propres de ce dernier, ont constitué des exceptions à cet égard. Dans le cas des garanties, l'EFSI est venu en complément en permettant initialement d'anticiper leur provisionnement au-delà des volumes annuels prévus au départ, tout en maintenant les exigences fondamentales des programmes. Dans le cas du mécanisme de fonds propres du dispositif InnovFin, l'EFSI a été intégré dans une nouvelle structure de partage des risques aux côtés de ressources provenant d'Horizon 2020 et du FEI, ce qui a contribué à améliorer l'offre de produits disponibles sur le marché.
Dans le cas du produit de fonds propres du programme COSME, la Commission a sciemment conçu le nouveau produit de fonds propres du volet «PME» de l'EFSI de manière à ce qu'il couvre une partie de la réserve de projets existante pour le produit de fonds propres et à ce qu'ainsi, les instruments financiers du programme COSME puissent à nouveau être davantage centrés sur les garanties, pour lesquelles, selon les estimations, la demande du marché dépassait les ressources budgétaires disponibles.

34

La Commission a pris des mesures en vue de renforcer la complémentarité entre l'EFSI et les instruments financiers existants en gestion centralisée et de remédier aux chevauchements entre eux. Elle utilise, par exemple, les instruments financiers pour tester de nouveaux produits et de nouveaux marchés, que l'EFSI peut ensuite développer davantage, ou pour fournir la part du financement la plus exposée aux risques en cas de co-investissement avec l'EFSI. En outre, en juin 2018, la Commission a proposé de mettre en place le programme InvestEU, un modèle d'investissement intégré destiné à soutenir les grandes priorités d'investissement et à encourager les synergies entre l'EFSI et les autres instruments financiers de l'UE³². Sur la base des informations disponibles au moment de l'audit, notre analyse préliminaire a conclu qu'il restait nécessaire de préciser de quelle manière le programme InvestEU entend remédier aux problèmes liés à l'estimation des investissements mobilisés, à l'additionnalité des projets et à la répartition géographique.

L'EFSI et les instruments financiers en gestion partagée (Fonds ESI)

35

Au cours de la période 2014‑2020, les instruments financiers relevant des Fonds ESI peuvent être utilisés dans le cadre des 11 objectifs thématiques des Fonds et peuvent être associés à des subventions. À l'exception de l'objectif thématique 11 («Capacités institutionnelles»), les domaines couverts par l'EFSI coïncident avec les objectifs thématiques des Fonds ESI. Toutefois, à la différence de l'EFSI, qui vise à pallier le déficit d'investissement en général, les instruments financiers relevant des Fonds ESI sont destinés à contribuer à la réalisation des objectifs de cohésion en remédiant aux défaillances du marché propres à une région ou à un pays donné. L'annexe III présente une synthèse des dernières données disponibles sur la mise en œuvre des instruments financiers relevant des Fonds ESI à la fin de l'année 2016.

36

En ce qui concerne les PME, l'association de l'EFSI à d'autres instruments financiers en gestion indirecte pourrait entrer en concurrence avec les instruments financiers relevant des Fonds ESI, car tous ciblent les mêmes bénéficiaires dans les mêmes régions. Par exemple, la récente évaluation indépendante de l'EFSI a mis en évidence des problèmes de concurrence entre les instruments financiers relevant des Fonds ESI et le produit de garantie du programme COSME³³, que l'EFSI vient compléter. Cependant, les experts que nous avons consultés ont jugé négligeables les substitutions entre les différentes sources de financement ciblant les PME en raison des besoins de financement élevés de ces entreprises en général.

37

Pour ce qui est du volet «Infrastructures et innovation», il n'existe à ce jour guère de chevauchements entre l'EFSI et les instruments financiers relevant des Fonds ESI qui ciblent le même objectif thématique, notamment parce que les projets soutenus en gestion partagée sont généralement de plus petite taille et ne sont pas toujours en mesure de prétendre à un soutien de l'EFSI. Pour autant, il n'est pas exclu que davantage de chevauchements et des possibilités de combiner les instruments apparaissent lorsqu'une pression commencera à s'exercer sur les autorités de gestion responsables des Fonds ESI pour qu'elles utilisent les fonds engagés. Les entretiens que nous avons eus avec les experts et les banques et institutions nationales de développement indiquent qu'il est probable qu'un tel chevauchement se produise.

Près d'un tiers des projets signés dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation» auraient pu être financés sans le soutien de l'EFSI, mais pas à des conditions aussi favorables

38

À l'échelle des projets, l'un des critères d'éligibilité³⁴ pour l'utilisation de la garantie de l'Union est qu'ils apportent une additionnalité³⁵.

39

Dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation», la BEI évalue les projets et détermine notamment s'ils peuvent bénéficier de la garantie de l'Union. Le comité d'investissement de l'EFSI examine ces évaluations et décide de l'utilisation de la garantie de l'Union, sur la base des documents³⁶ élaborés par la BEI. Dans le cadre du volet «PME», les dispositifs utilisés pour déterminer l'éligibilité d'un projet sont différents. Plutôt que de laisser le comité d'investissement établir l'éligibilité sur la base du projet, le comité de pilotage et le directeur exécutif de l'EFSI, en concertation avec le comité d'investissement, la déterminent sur la base du produit.

40

Pour le volet «Infrastructures et innovation», les opérations soutenues par l'EFSI étaient réputées apporter une additionnalité, conformément à l'article 5 du règlement EFSI, dès lors qu'elles figuraient parmi les activités spéciales de la BEI. Si l'évaluation de l'additionnalité tenait bien compte des défaillances du marché ou des situations d'investissement non optimales, elle n'impliquait pas nécessairement de déterminer si le projet aurait pu être mené à bien grâce à d'autres sources de financement.

41

Nous avons apprécié si les projets n'auraient pas pu être réalisés sans l'aide de l'EFSI. Pour ce faire, nous avons mené une enquête auprès des bénéficiaires directs de la BEI (promoteurs de projets et intermédiaires financiers). Nous l'avons complétée par un examen de la documentation d'évaluation et d'approbation pour un échantillon de 15 opérations soutenues au titre du volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI et par des entretiens avec les bénéficiaires et les co-investisseurs.

42

Sur les 86 personnes ayant répondu à cette enquête, 59 (69 %) ont répondu qu'elles auraient été dans l'impossibilité de réaliser leur projet sans le soutien de l'EFSI, ou du moins pas dans la même mesure ou dans les mêmes délais. Les principales raisons qui les ont poussées à opter pour le financement de la BEI étaient, par ordre de préférence, les suivantes: i) l'expérience de la BEI et sa contribution autre que financière (62 %); et/ou ii) le coût du financement inférieur à celui des autres sources (58 %); et/ou iii) l'échéance plus longue (50 %); et/ou iv) la diminution du risque pour les autres investisseurs (25 %).

43

Toutefois, 27 des 86 personnes ayant répondu à l'enquête (31 %) ont déclaré que leur projet aurait pu être entièrement financé par d'autres sources. La dernière évaluation de l'EFSI publiée par la BEI en juin 2018 comporte une constatation similaire³⁷. La quasi-totalité des opérations couvertes par notre enquête ont été financées au moyen de prêts à l'investissement. Les principales raisons qui ont motivé le choix du financement par la BEI, par ordre de préférence, étaient les suivantes: i) le coût du financement inférieur à celui des autres sources (88 %); et/ou ii) l'échéance plus longue (52 %); et/ou iii) l'expérience de la BEI et sa contribution autre que financière (30 %).

44

Les résultats de l'enquête font apparaître qu'une partie des projets financés par le volet «Infrastructures et innovation» auraient été réalisés même sans soutien de l'EFSI. Ce risque est particulièrement élevé en ce qui concerne les projets financés directement par des prêts à l'investissement. Il ressort de ce constat que, pour réduire le risque que d'autres sources de financement disponibles soient remplacées, il importe de déterminer si les projets n'ont pas accès à des financements suffisants en raison de défaillances du marché.

45

Notre examen des opérations relevant du volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI a montré que, dans la pratique, la BEI a évalué et, dans une certaine mesure, documenté certains aspects qualitatifs de l'additionnalité liés aux défaillances du marché ou à des situations d'investissement non optimales. Toutefois, pour certaines des opérations examinées qui relevaient du volet «Infrastructures et innovation» et qui ont été soutenues en début de période, les défaillances du marché ou les situations d'investissement non optimales n'étaient pas toujours justifiées et documentées de manière claire et cohérente.

46

Dans certains cas, les conditions financières plus favorables proposées par la BEI ont été utilisées pour justifier l'additionnalité d'une opération. L'additionnalité est ici discutable, car le financement de la BEI pourrait être privilégié simplement parce qu'il est moins onéreux qu'aux conditions du marché, auquel cas il existe un risque d'éviction d'autres sources de financement. Cela concerne tout particulièrement les opérations de financement de projets d'infrastructures et de services d'utilité publique (Box 2), parmi lesquelles nous avons recensé quelques projets qui auraient été financés par le marché. De même, un rapport portant sur le marché britannique des infrastructures constate que la BEI peut jouer un rôle important en suscitant la confiance dans un projet chez d'autres bailleurs de fonds. Cependant, elle peut aussi proposer un crédit moins onéreux que les établissements de crédit, ce qui, en tant que tel, peut conduire à s'interroger sur l'effet catalyseur supposé de la BEI et à se demander si son rôle n'est pas essentiellement de réduire le coût de financement des projets³⁸.

47

L'évaluation de la BEI vise davantage à établir si le soutien de l'EFSI attire d'autres sources de financement qu'à déterminer s'il évite d'écarter des financements disponibles provenant de banques commerciales, des marchés financiers, de banques ou institutions nationales de développement, voire d'instruments financiers de l'UE gérés par la BEI ou de la BEI elle-même à ses propres risques (voir encadré 3).

Les éléments communiqués sur les «investissements mobilisés» et l'«effet multiplicateur» sont surévalués

48

L'objectif initial de l'EFSI était de mobiliser 315 milliards d'euros de nouveaux investissements sur une période de trois ans (jusqu'à fin juillet 2018)³⁹. La valeur cible fixée pour ces nouveaux investissements était fondée sur un effet multiplicateur escompté de 15 fois la contribution de l'EFSI (21 milliards d'euros) – voir figure 7.

49

Nous avons donc examiné si la réalisation des objectifs de l'EFSI était mesurée au moyen d'indicateurs pertinents et fiables, calculés sur la base d'une méthodologie solide.

Les indicateurs de suivi et de performance de l'EFSI

50

L'efficacité de l'EFSI à mobiliser des investissements supplémentaires est mesurée au moyen de l'indicateur de performance clé (IPC) n° 3 «investissement total» (ou «investissements mobilisés»)⁴⁰. La BEI rend également compte du rapport entre la contribution de l'EFSI et le montant total estimé des investissements mobilisés au moyen de l'indicateur de suivi clé (ISC) n° 3 «le multiplicateur interne notionnel de la garantie et le multiplicateur externe des investissements» (ou «multiplicateur»). L'effet multiplicateur exprime le montant total des investissements mobilisés sous la forme d'un multiple du montant total de la contribution de l'EFSI. En outre, la BEI rend compte également du «montant des financements privés mobilisés» (IPC n° 4). Ce dernier est calculé en soustrayant tous les financements publics (y compris ceux du groupe BEI) du montant total des investissements mobilisés (IPC n° 3). L'annexe IV présente la liste complète des indicateurs de l'EFSI.

51

Pour l'IPC n° 3, l'objectif initial était d'avoir mobilisé 315 milliards d'euros de nouveaux investissements à la fin du mois de juillet 2018. Le règlement EFSI ne précise pas si l'objectif correspond à des opérations approuvées ou signées. Au 30 juin 2018, la BEI a indiqué que le montant total estimé des investissements mobilisés éligibles pour les opérations approuvées s'élevait à environ 299 milliards d'euros (soit 95 % de l'objectif initial), tandis que pour les opérations signées, ce chiffre était de 236 milliards d'euros (soit 75 % de l'objectif initial), avec un effet multiplicateur global estimé à 15 fois (annexe I)⁴¹. Ainsi, d'après son rapport sur les opérations relevant de l'EFSI, le Fonds a presque atteint son objectif en ce qui concerne les opérations approuvées, mais en reste éloigné pour ce qui est des opérations signées.

52

Cette différence entre les opérations approuvées et les opérations signées est révélatrice du fait qu'un temps considérable peut s'écouler entre l'approbation et la signature d'une opération, et que certaines opérations approuvées peuvent ne jamais être signées. À titre d'exemple, nous avons constaté que trois opérations approuvées au cours de l'année 2016 et portant sur des plateformes d'investissement étaient encore en attente de signature à la fin de l'année 2017. Par conséquent, dans la mesure où il est fondé sur les opérations approuvées et non signées, le chiffre communiqué concernant les investissements mobilisés, à savoir 299 milliards d'euros, constitue de facto une estimation ex ante. L'impact économique de l'EFSI ne se concrétise qu'une fois les fonds déboursés et les investissements effectivement réalisés.

53

Bien que l'EFSI soit supposé maximiser, si possible, la mobilisation de capitaux du secteur privé⁴², aucun objectif spécifique n'a été fixé pour l'IPC n° 4, qui évalue la performance de l'EFSI à cet égard. Fin juin 2018, la BEI a indiqué que les opérations soutenues par l'EFSI avaient permis de mobiliser 160,2 milliards d'euros de financements privés (soit 68 % du montant total des investissements mobilisés sur la base des opérations signées)⁴³.

54

La BEI calcule les IPC en regroupant ses estimations concernant les investissements mobilisés attendus pour chaque opération, et les ISC en regroupant les multiplicateurs estimés correspondants⁴⁴. Les investissements mobilisés correspondent aux coûts du projet éligibles au soutien de l'EFSI⁴⁵. Ainsi, le multiplicateur exprime le coût éligible sous la forme d'un multiple de la contribution de l'EFSI. Ces indicateurs sont calculés à l'étape de l'évaluation du projet avant que l'opération de financement soit approuvée, sur la base des informations disponibles à ce moment-là.

55

Par conséquent, le chiffre communiqué par la BEI concernant les investissements «mobilisés» par l'EFSI comprend tous les investissements éligibles générés par le projet dans son ensemble, quelle que soit la part des investissements effectivement mobilisés par l'EFSI. Dans certains cas, d'autres sources de financement peuvent déjà avoir été obtenues avant l'intervention de la BEI, et les fonds mobilisés dont il est fait état peuvent être principalement imputables à d'autres sources de financement public. Des exemples de ce type sont présentés dans l'encadré 4.

56

Nous avons examiné un cas où un fonds de fonds (FdF)⁴⁶ national détenu intégralement par une banque nationale de développement fournissait d'autres sources de financement à des entreprises par l'intermédiaire de fonds de croissance, de fonds de capital-risque et de fonds incubés. Les fonds de croissance représentaient environ 70 % du volume total financé par le FdF. Celui-ci a été établi avant l'EFSI, avec une dotation initiale de 1,2 milliard d'euros. En 2015, la banque nationale de développement a porté la dotation du FdF à 1,5 milliard d'euros, à la suite de discussions avec la BEI portant sur le financement du FdF par l'EFSI.

57

La BEI a accepté d'investir 125 millions d'euros de financements soutenus par l'EFSI, à condition que la banque nationale de développement consente une contribution de même ampleur. Dans le cadre de cet investissement, elle a accepté d'assumer un risque sur actions pour un certain nombre de fonds de croissance figurant dans le portefeuille global de fonds de croissance du fonds de fonds. Elle a sélectionné huit des 23 fonds de croissance du portefeuille alors détenu par le fonds de fonds. Cette sélection représentait 12 % de la valeur totale des fonds de croissance. La BEI a calculé le montant total des investissements mobilisés éligibles au soutien de l'EFSI et le multiplicateur sur la base de la valeur totale estimée du portefeuille de fonds de croissance dans son ensemble, et est parvenue à un multiplicateur de 30 fois et à un montant total des investissements mobilisés de 3,8 milliards d'euros. Les estimations étaient fondées sur les informations disponibles au moment de l'approbation et de la signature de l'opération. Nous estimons que le financement supplémentaire réel apporté par l'EFSI (à savoir 125 millions d'euros) aux huit fonds de croissance sélectionnés, pour lesquels la BEI a supporté le risque, a réellement permis de mobiliser 1 milliard d'euros d'investissements, et que l'effet multiplicateur était de l'ordre de 8 fois (figure 8).

Risque de double comptage lors du calcul du montant total des investissements mobilisés et de l'effet multiplicateur

58

Le groupe BEI peut passer par différents canaux et opérations pour financer un investissement. Cela génère un risque de double comptage lors du calcul du montant total des investissements mobilisés et de l'effet multiplicateur et de la communication d'informations à ce sujet.

59

La méthodologie relative aux IPC et ISC de l'EFSI reconnaissait ce risque et prévoyait des ajustements lors de la communication des indicateurs agrégés. Cependant, à l'échelle d'une opération, la méthodologie de calcul du multiplicateur fournissait des orientations sur les ajustements à effectuer lorsqu'une opération soutenue par l'EFSI était financée à la fois par le volet «Infrastructures et innovation» et par le volet «PME», mais ne donnait pas d'informations détaillées concernant le cas de figure où la BEI financerait un investissement à la fois directement et indirectement, par le biais de différentes opérations soutenues par l'EFSI⁴⁷.

60

Nous avons constaté que le groupe BEI avait procédé à de tels ajustements dans le cas d'opérations de crédit soutenues par l'EFSI et financées conjointement par les volets «Infrastructures et innovation» et «PME». Au moment de l'audit, nous n'avons toutefois relevé, dans les rapports sur les opérations de l'EFSI, aucune mention d'ajustements réalisés pour d'autres types de double comptage.

61

Nous avons recensé un cas où la BEI et le FEI avaient tous deux convenu d'investir directement dans deux fonds que la BEI avait également accepté de soutenir indirectement par l'intermédiaire d'un fonds de fonds⁴⁸. La BEI a fait état d'un investissement direct de 40 millions d'euros, avec des investissements mobilisés par l'EFSI estimés à 0,8 milliard d'euros⁴⁹. Le FEI a fait état d'un investissement direct de 29 millions d'euros, avec un investissement mobilisé estimé à 0,3 milliard d'euros⁵⁰. En outre, la BEI a fait état d'un investissement de 125 millions d'euros dans le fonds de fonds, avec un investissement mobilisé estimé à 3,8 milliards d'euros. Le groupe BEI a donc fait état d'un financement de l'EFSI d'un montant total de 194 millions d'euros (40 + 29 + 125 millions d'euros) et a estimé l'investissement mobilisé par l'EFSI à un montant total de 4,9 milliards d'euros (0,3 + 0,8 + 3,8 milliards d'euros), ce qui donne un effet multiplicateur moyen de 25 fois. Il n'a toutefois pas procédé à des ajustements pour pallier le double comptage. Celui-ci n'étant pas évité, nous estimons l'investissement mobilisé pour les trois opérations soutenues par l'EFSI à 1 milliard d'euros et l'effet multiplicateur moyen à 5 fois. La figure 9 illustre cet exemple.

Comparaison avec l'effet de levier

62

Étant donné que les instruments financiers de l'UE et l'EFSI fonctionnent de manière similaire, il devrait exister un cadre commun de suivi et d'évaluation de leur performance sur le plan de l'effet de catalyseur qu'ils exercent sur les investissements. Dans un précédent rapport⁵¹, nous recommandions à la Commission de prévoir une définition de l'effet de levier des instruments financiers, qui puisse être appliquée à tous les domaines du budget de l'UE. Cette définition préciserait sans ambiguïté comment les montants mobilisés par l'UE et les contributions publiques nationales sont déterminés, en suivant par exemple les lignes directrices de l'OCDE en la matière.

63

La BEI et la Commission ont introduit la notion d'effet multiplicateur spécifiquement pour l'EFSI, conformément au règlement EFSI. Pour les instruments financiers existants de l'UE financés par le budget de l'Union, la Commission rend compte de l'effet de levier, comme le prévoit le règlement financier⁵². Là où l'effet multiplicateur exprime le montant total des investissements mobilisés sous la forme d'un multiple du montant total de la contribution de l'EFSI, l'effet de levier exprime le montant total du financement mis à la disposition du bénéficiaire final sous la forme d'un multiple de la contribution de l'UE.

64

L'effet de levier est calculé sur la base du financement mis à la disposition des bénéficiaires finals, à l'exclusion de toutes les contributions qu'ils peuvent apporter et qui ne sont pas directement imputables à l'instrument financier. L'effet multiplicateur, quant à lui, repose sur les investissements effectués par les bénéficiaires finals (avec des fonds reçus de la BEI/du FEI ou de l'intermédiaire financier soutenu par le groupe BEI, des fonds propres du bénéficiaire final et/ou des fonds mis à sa disposition par d'autres investisseurs, entre autres). Par conséquent, l'effet multiplicateur présentera généralement des valeurs plus élevées que l'effet de levier⁵³. La figure 10 montre le rapport entre les deux indicateurs, sur la base d'un exemple d'une opération avec intermédiation⁵⁴.

L'EFSI intervient dans différents secteurs, mais sa répartition géographique n'est pas équilibrée

65

Il n'existe aucun quota géographique ou sectoriel pour l'EFSI, qui soutient des projets en fonction de la demande. Les orientations de l'EFSI en matière d'investissement disposent toutefois qu'il convient d'éviter «une concentration sectorielle et géographique excessive»⁵⁵ et le document d'orientation stratégique du Fonds⁵⁶ fixe des limites de concentration indicatives pour le volet «Infrastructures et innovation», qui ne revêtent aucun caractère contraignant. À la fin de la période d'investissement, la part combinée des opérations signées au titre du volet «Infrastructures et innovation» dans trois des États membres, quels qu'ils soient, ne doit pas représenter plus de 45 % du volume total du portefeuille de l'EFSI. En outre, les opérations signées au titre du volet «Infrastructures et innovation» ne doivent pas dépasser la limite de concentration fixée à 30 % du volume total des investissements, quel que soit le secteur.

66

Nous avons donc analysé la répartition du portefeuille de l'EFSI par secteur et par État membre. Nous avons examiné plus en détail en quoi les banques et institutions nationales de développement ainsi que les plateformes d'investissement contribuent à remédier au problème de la concentration géographique. Par ailleurs, la coopération et la coordination entre la BEI et les banques et institutions nationales de développement, y compris au niveau des plateformes d'investissement, devraient renforcer la réserve de projets de l'EFSI en contribuant au recensement et à l'élaboration des projets, favorisant ainsi une meilleure couverture géographique.

Répartition sectorielle et géographique de l'EFSI

67

Si l'on observe la répartition par secteur au 30 juin 2018, les différents secteurs soutenus par l'EFSI au titre du volet «Infrastructures et innovation» se situaient sous le seuil de 30 %, le secteur de l'énergie représentant 27 %, celui de la recherche, du développement et de l'innovation 22 %, le soutien financier aux PME et aux ETI 19 %, et le secteur des transports 15 %. Les TIC, l'environnement et l'utilisation efficace des ressources, ainsi que le capital humain constituent le reste des investissements⁵⁷.

68

Au 30 juin 2018, les financements au titre du volet «Infrastructures et innovation» étaient concentrés (47 %) dans trois États membres⁵⁸ et dépassaient la limite de concentration géographique prévue pour ce volet dans l'orientation stratégique de l'EFSI, qui fixe à 45 % du portefeuille total la part représentée par les investissements dans trois des États membres, quels qu'ils soient. Aucune limite de concentration n'a été fixée pour le volet «PME», mais les trois mêmes États membres captaient 30 % des financements.

69

Plusieurs études ont mis en lumière le déséquilibre dans la répartition géographique de l'EFSI à la fin de l'année 2016⁵⁹. La dernière «Évaluation indépendante du règlement EFSI» parue en juin 2018 a également conclu que les financements de l'EFSI restaient fortement concentrés⁶⁰ à la fin de l'année 2017. Le rapport souligne tout particulièrement le fait que 82 % de l'ensemble des financements signés de l'EFSI sont allés vers les 15 États membres de l'UE avant son élargissement en 2004 (EU‑15).

70

Le soutien de l'EFSI a été octroyé principalement dans les pays de l'EU‑15, à la fois en termes absolus et par habitant. Il a été utilisé pour répondre aux besoins d'investissement de certains des pays les plus durement touchés par la crise: l'Italie, l'Espagne, la Grèce et le Portugal. Bien que le PIB moyen par habitant dans l'EU-13 soit nettement inférieur à celui enregistré dans l'EU‑15, le soutien de l'EFSI par habitant a été moindre dans l'EU-13 (figure 11). Nous relevons toutefois que l'EFSI n'est pas un instrument servant la politique de cohésion et qu'il est axé sur la demande.

Contribution des banques et institutions nationales de développement à la diversification géographique

71

Au 31 décembre 2017, le total de la participation des banques et institutions nationales de développement aux projets financés par l'EFSI s'élevait à 20,4 milliards d'euros, répartis entre 140 opérations signées. Ce chiffre reste très éloigné du montant indicatif maximal de 34 milliards d'euros que les banques et institutions nationales de développement s'étaient initialement engagées à fournir lors du lancement de l'EFSI en 2015. La figure 12 présente leur contribution aux différents sous-volets de l'EFSI.

72

Les opérations au titre du volet «Infrastructures et innovation» ont principalement été cofinancées par les banques et institutions nationales de développement de quatre États membres: la France, l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne. Ces derniers réunissaient 27 des 39 opérations signées avec des banques et institutions nationales de développement (69 %) au 31 décembre 2017 et représentaient 3,6 milliards d'euros (77 %) sur le montant total de 4,7 milliards d'euros d'opérations signées au titre de l'EFSI. Dans le cadre du volet «PME», les opérations cofinancées par des banques et institutions nationales de développement se sont également concentrées principalement en Italie, en France et en Allemagne (portefeuille d'opérations de crédit) et les investissements ciblaient l'Espagne, la France et l'Allemagne (portefeuille d'opérations de fonds propres – opérations multi-pays exclues). L'annexe V présente des informations détaillées sur la participation des banques et institutions nationales de développement par État membre.

73

En raison de la grande variété des banques et institutions nationales de développement au sein de l'UE et de la diversité de leurs niveaux d'expérience, de la portée de leurs activités et de leur participation à des instruments financiers, leur contribution à l'EFSI varie elle aussi considérablement, ce qui s'est traduit par une concentration géographique des opérations dans les États membres où elles sont bien établies. En effet, plusieurs États membres ne disposaient pas de leur propre banque nationale de développement et ne se sont attelés à en créer une que récemment. Le rôle de la plateforme de conseil était d'offrir, dans différents domaines, une assistance technique aux banques et institutions nationales de développement moins bien établies.

Contribution des plateformes d'investissement à la diversification géographique

74

Les banques et institutions nationales de développement considèrent généralement les plateformes d'investissement comme une solution appropriée pour aider à financer des projets plus risqués ou de plus petite taille, car elles permettent de combiner des financements provenant de plusieurs sources et d'optimiser la répartition des risques entre les différents investisseurs.

75

Cependant, l'émergence de plateformes d'investissement a été lente, en particulier dans les 18 premiers mois de fonctionnement de l'EFSI. Cela s'explique, d'abord, par le temps qu'il a fallu pour établir les règles et les procédures opérationnelles de ces plateformes (un an) et, ensuite, par la complexité des négociations des accords de cofinancement.

76

Dans le cadre du volet «PME», le comité de pilotage de l'EFSI a approuvé trois plateformes d'investissement en 2016⁶¹. Celles-ci ont été mises en place avec le concours de la Cassa Depositi e Prestiti, l'institution nationale de développement italienne, mais l'une d'entre elles est également ouverte à d'autres banques et institutions nationales de développement. Aucune nouvelle plateforme d'investissement n'a été approuvée et/ou signée en 2017 dans le cadre du volet «PME». Fin 2017, le comité d'investissement avait approuvé 35 plateformes d'investissement dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation»⁶², pour un financement provenant de l'EFSI de 4,2 milliards d'euros, soit 11 % de l'ensemble des financements approuvés au titre du volet «Infrastructures et innovation» du Fonds. Sur ces 35 plateformes, 21 ont donné lieu à une signature⁶³, et 88,5 millions d'euros (soit 3,3 % de la somme prévue) ont été versés à des opérations classées comme des plateformes d'investissement.

77

Des banques et institutions nationales de développement participaient à 17 des 21 plateformes d'investissement signées dans le cadre du volet «Infrastructures et innovation». Dans certains cas, ces mêmes banques et institutions participaient à plusieurs plateformes d'investissement. La création de telles plateformes est largement tributaire de la participation d'entités publiques (banques et institutions nationales de développement, institutions financières internationales ou autorités de gestion). Les plateformes d'investissement sont implantées essentiellement dans les États membres (comme la France, l'Italie, l'Allemagne et l'Espagne) qui disposent de banques et institutions nationales de développement très actives et bien établies (figure 13). Ces pays captent également le plus gros volume de financement par l'EFSI et rassemblent le plus d'opérations.

78

Durant les trois premières années de fonctionnement de l'EFSI, les plateformes d'investissement n'ont que peu contribué à la diversification géographique du portefeuille du Fonds, y compris au profit de marchés de plus petite taille et moins développés et/ou d'États membres dont les banques et institutions nationales de développement sont moins expérimentées ou qui n'en ont aucune.

79

Le règlement EFSI 2.0 renforce le rôle des plateformes d'investissement en offrant davantage d'options permettant de regrouper des projets et en permettant à ces plateformes et aux banques et institutions nationales de développement d'utiliser le modèle de délégation intégrale dans le cas de sous-projets bénéficiant d'une contribution de l'EFSI d'un montant inférieur à 3 millions d'euros. L'impact de ces nouvelles possibilités sur l'adoption de plateformes d'investissement dans les États membres qui ne disposent pas de banques ou institutions nationales de développement bien établies dépendra, entre autres, du soutien qui sera apporté à ces dernières, notamment sous la forme d'une assistance technique.

Conclusions et recommandations

80

À l'origine, l'EFSI a été créé dans le but d'utiliser une garantie budgétaire de l'UE de 16 milliards d'euros et 5 milliards d'euros de ressources propres de la BEI pour permettre au groupe BEI de fournir environ 61 milliards d'euros de financements, en vue de mobiliser des fonds supplémentaires à hauteur de 315 milliards d'euros à l'horizon de juillet 2018 pour des investissements stratégiques dans des infrastructures et des PME, couvrant la plupart des domaines d'action de l'UE et l'ensemble de ses États membres.

81

Nous estimons, en conclusion, que l'EFSI a permis de lever efficacement des fonds afin d'encourager des investissements supplémentaires conséquents au sein de l'UE. Néanmoins, les estimations communiquées concernant l'investissement mobilisé ne tiennent pas compte du fait que certaines opérations soutenues par l'EFSI se sont substituées à d'autres opérations de la BEI et instruments financiers de l'UE, ou qu'une partie du soutien du Fonds est allée à des projets qui auraient pu être financés par d'autres sources, mais à des conditions différentes. En outre, des mesures doivent être prises pour améliorer la répartition géographique des investissements soutenus par l'EFSI.

82

Nous avons constaté que le groupe BEI avait approuvé 59,3 milliards d'euros d'opérations financières au titre de l'EFSI au 30 juin 2018, montant qui est même passé à 65,5 milliards d'euros au 17 juillet 2018. Un certain nombre de facteurs ont contribué à cette réalisation, parmi lesquels la flexibilité propre à l'instrument et des dispositifs de gouvernance rationalisés.

83

Grâce au soutien de l'EFSI, la BEI a plus que quadruplé le volume de ses activités de prêt à plus haut risque par rapport à 2014. Elle a toutefois signé moins d'opérations relevant des activités spéciales liées à l'EFSI que prévu (points 15 à 23).

84

Afin de déployer le volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI, la BEI a eu principalement recours à des prêts à l'investissement classiques de premier rang à long terme, mais n'a guère utilisé la dette subordonnée pour financer des entreprises ou des projets. Elle a également mis au point de nouveaux produits de fonds propres et de crédit intermédiés destinés aux PME et aux ETI. Cependant, elle a signé moins d'accords de partage des risques que prévu avec des intermédiaires financiers, en raison de la longueur et de la complexité de la procédure d'audit préalable et des dispositifs de délégation (points 24 à 29).

Recommandation n° 1 – Promouvoir l'utilisation justifiée de produits à plus haut risque de la BEI dans le cadre de l'EFSI

Pour les opérations soutenues par l'EFSI menées en coopération avec des banques et institutions nationales de développement, la BEI devrait chercher à utiliser une palette plus large d'instruments de financement par la dette subordonnée, lorsque la situation s'y prête. Cela contribuerait à assurer la complémentarité entre le financement au titre de l'EFSI et celui fourni par les banques et institutions nationales de développement. La BEI devrait aussi promouvoir l'utilisation de produits appropriés de partage des risques pour toutes les banques et institutions nationales de développement, en particulier celles qui sont actuellement sous-représentées dans les opérations soutenues par l'EFSI.

Quand? Au cours de la période de mise en œuvre restante de l'EFSI (fin 2020).

85

Une partie des projets soutenus par l'EFSI auraient, dans une certaine mesure, pu être financés par d'autres instruments financiers de l'UE en gestion centralisée. En outre, il nous est apparu nécessaire d'analyser les chevauchements potentiels entre les opérations soutenues par l'EFSI dans le cadre de son volet «Infrastructures et innovation» et les instruments financiers en gestion partagée (points 30 à 37).

Recommandation n° 2 – Encourager la complémentarité entre les instruments financiers de l'UE et ses garanties budgétaires

Dans le contexte des programmes du nouveau cadre financier pluriannuel, la Commission devrait proposer que les instruments financiers de l'UE soient cohérents et complémentaires du point de vue des objectifs respectifs à atteindre, des défaillances du marché auxquelles il faut remédier, ainsi que des critères d'éligibilité pour les projets à financer, de manière à éviter que les instruments entrent en concurrence.

Quand? À l'adoption des projets de programmes de dépenses relevant du cadre financier pluriannuel 2021‑2027.

86

L'évaluation que la BEI a effectuée afin de se conformer à la définition de l'additionnalité visée au règlement EFSI et de classer les opérations parmi les activités spéciales n'implique pas nécessairement que le projet financé n'aurait pas pu être mené à bien sans le soutien de l'EFSI. Les résultats de notre enquête montrent qu'une partie des projets financés par le volet «Infrastructures et innovation» auraient été réalisés même sans le soutien de l'EFSI, et que le financement de la BEI a été privilégié principalement en raison de son coût plus avantageux et/ou de l'échéance plus longue proposée par celle-ci. Nous avons observé des situations particulières où des projets soutenus par l'EFSI auraient pu être financés par des investisseurs privés et d'autres acteurs publics, voire par la BEI dans le cadre de ses opérations normales, mais à des conditions différentes (points 38 à 47).

Recommandation n° 3 – Améliorer la manière dont est évaluée l'existence d'autres sources susceptibles de financer des projets candidats à un soutien de l'EFSI

La BEI devrait apprécier, dès la phase d'évaluation des projets, la probabilité que d'autres sources de financement soient remplacées. Elle devrait utiliser ces informations pour évaluer l'éligibilité des opérations amenées à être soutenues par l'EFSI.

Quand? Au cours de la période de mise en œuvre restante de l'EFSI (mi-2019).

87

Nous avons constaté que la méthodologie utilisée pour estimer l'investissement mobilisé et l'effet multiplicateur donne, dans certains cas, une surévaluation de la mesure dans laquelle le soutien de l'EFSI attire réellement des investissements supplémentaires dans l'économie réelle. La méthodologie instaurée fournissait certes des orientations sur les ajustements à effectuer pour compenser le double comptage, mais, au moment de l'audit, elle ne donnait pas d'informations détaillées pour tous les cas de figure. L'absence d'indicateurs de performance et de suivi comparables pour tous les instruments financiers de l'UE nuit à la transparence et complique l'évaluation des résultats (points 48 à 64).

Recommandation n° 4 – Produire de meilleures estimations des investissements mobilisés

1. Pour tous les instruments de soutien à l'investissement relevant du prochain cadre financier pluriannuel, la Commission devrait définir un ensemble d'indicateurs qui mesurent les réalisations et les résultats attendus des garanties budgétaires (telles que l'EFSI) de manière réaliste et qui permettent de les comparer à d'autres instruments financiers de l'UE. En particulier, si l'«investissement mobilisé» et l'«effet multiplicateur» sont utilisés comme indicateurs, la méthodologie de calcul et les modalités de communication des informations devraient permettre d'obtenir une image fidèle de la mesure dans laquelle le soutien apporté par la garantie budgétaire de l'UE attire et mobilise réellement des investissements en provenance de tiers.

Quand? Au moment où elle formule ses propositions en vue de la création de nouveaux instruments financiers.

2. La méthode de calcul de l'effet multiplicateur de l'EFSI mise au point conjointement par la Commission et la BEI devrait comporter des mesures proportionnées visant à assurer que les cas où cette dernière soutient un investissement à la fois directement et indirectement au moyen de différentes opérations soutenues par l'EFSI sont repérés et qu'une correction est introduite en temps voulu, de manière à éviter un double comptage.

Quand? D'ici à mi-2019.

88

Fin 2017, la répartition sectorielle du soutien de l'EFSI au titre de son volet «Infrastructures et innovation» respectait les limites indicatives fixées dans l'orientation stratégique du Fonds. Cependant, les opérations de financement signées dans le cadre de l'EFSI n'étaient pas réparties de manière équilibrée sur le plan géographique. Les pays qui ont le plus bénéficié du soutien de l'EFSI étaient ceux dont les banques et institutions nationales de développement étaient les plus actives et les mieux établies. Les plateformes d'investissement se prêtent au financement de projets plus petits en combinant différentes sources de financement, mais leur émergence a été lente et elles n'ont à ce jour guère contribué à la diversification géographique de l'EFSI. Le redressement de l'équilibre géographique et l'adoption de plateformes d'investissement dépendront, entre autres, du soutien qui sera apporté aux banques ou institutions nationales de développement moins bien établies, notamment sous la forme d'une assistance technique (points 65 à 79).

Recommandation n° 5 – Améliorer la répartition géographique des investissements soutenus par l'EFSI

La Commission et la BEI devraient, par l'intermédiaire du comité de pilotage de l'EFSI, analyser les causes profondes de la répartition géographique observée et recommander des mesures à prendre pour le reste de la période de mise en œuvre de l'EFSI. Le comité de pilotage de l'EFSI devrait évaluer les effets des mesures prises.

Quand? Au cours de la période de mise en œuvre restante de l'EFSI (fin 2019).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre V, présidée par M. Lazaros S. Lazarou, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 8 janvier 2019.

Glossaire

Accord EFSI révisé: accord conclu le 21 juillet 2016 entre l'Union européenne et la Banque européenne d'investissement (BEI) concernant la modification et le remaniement de l'accord du 22 juillet 2015 sur la gestion du Fonds européen pour les investissements stratégiques et sur l'octroi de la garantie de l'Union.

Activités spéciales: la BEI regroupe sous l'intitulé «activités spéciales» ses opérations de financement à plus haut risque. Il s'agit entre autres des opérations de crédit pour lesquelles la perte anticipée est supérieure à 2 % ainsi que de toutes les opérations de fonds propres.

Banques et institutions nationales de développement: entités juridiques exerçant des activités financières à titre professionnel, auxquelles un État membre ou une entité de l'État membre au niveau central, régional ou local confère le mandat de mener des activités publiques de développement ou de promotion.

Cadre financier pluriannuel (CFP): plan de dépenses septennal qui traduit en termes financiers les priorités politiques de l'UE. Le cadre financier pluriannuel actuel a débuté en 2014 et prendra fin en 2020.

Classement des prêts: la BEI utilise un système de classement des prêts pour l'évaluation interne du risque de crédit de ses opérations de prêt. Ce système constitue un rouage important du processus d'évaluation et de suivi des prêts. Il est également utilisé comme élément de référence pour la tarification des risques de crédit.

Dette subordonnée: prêt ou titre de rang inférieur à celui d'autres prêts ou titres en cas de créances portant sur des actifs ou des revenus. Également appelée «dette de rang inférieur» ou «dette junior». En cas de défaut de l'emprunteur, les créanciers envers lesquels une dette subordonnée a été contractée ne seront remboursés qu'une fois que les créanciers de premier rang l'auront été intégralement.

InnovFin: instrument financier relevant du programme «Horizon 2020» et visant à faciliter et à améliorer l'accès au financement pour les entreprises et d'autres entités innovantes en Europe. Mis en œuvre par le groupe BEI, il se compose du mécanisme de garantie pour les PME (InnovFin GPME), d'un mécanisme de fonds propres (InnovFin Equity ou IFE), et d'opérations directes mises en œuvre par la BEI (InnovFin EIB).

Mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE): instrument de financement de l'UE qui cible les investissements dans les infrastructures et les réseaux transeuropéens dans les domaines des transports, de l'énergie et des services numériques. Il a été créé par le règlement (UE) n° 1316/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 établissant le mécanisme pour l'interconnexion en Europe, modifiant le règlement (UE) n° 913/2010 et abrogeant les règlements (CE) n° 680/2007 et (CE) n° 67/2010 (JO L 348 du 20.12.2013, p. 129).

Petites entreprises de taille intermédiaire: les petites entreprises de taille intermédiaire sont des entités qui comptent jusqu'à 499 salariés et qui ne sont pas des PME (règlement EFSI, article 2). Les entreprises de taille intermédiaire (ETI) peuvent quant à elles compter jusqu'à 3 000 salariés.

Petites et moyennes entreprises (PME): micro, petites et moyennes entreprises au sens de l'article 2 de l'annexe de la recommandation 2003/361/CE de la Commission.

Plateformes d'investissement: conformément au règlement EFSI, il s'agit d'opérations qui:

1. comportent une entité ad hoc (fonds de capital-investissement ou fonds d'infrastructures, ou tout autre type d'entité ad hoc), un accord de partage des risques ou un accord systématique de cofinancement conclu avec une banque ou institution nationale de développement;
2. soutiennent plusieurs projets, dont des projets d'infrastructures;
3. comprennent des participations d'entités publiques (banques et institutions nationales de développement, institutions financières internationales ou autorités de gestion) ou des contributions de sources de financement publiques.

Règlement financier (applicable du 1^er janvier 2013 au 30 juillet 2018): règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l'Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1), abrogé par le règlement (UE, Euratom) 2018/1046.

Règlement Horizon 2020: règlement (UE) n° 1291/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation «Horizon 2020» (2014‑2020) et abrogeant la décision n° 1982/2006/CE (JO L 347 du 20.12.2013, p. 104).

Règlement EFSI (ou règlement EFSI 1.0): règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2015 sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques, la plateforme européenne de conseil en investissement et le portail européen de projets d'investissement et modifiant les règlements (UE) n° 1291/2013 et (UE) n° 1316/2013 – le Fonds européen pour les investissements stratégiques (JO L 169 du 1.7.2015, p. 1).

Règlement EFSI 2.0: règlement (UE) 2017/2396 du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2017 modifiant les règlements (UE) n° 1316/2013 et (UE) 2015/1017 en vue de prolonger la durée d'existence du Fonds européen pour les investissements stratégiques et d'introduire des améliorations techniques concernant ce Fonds et la plateforme européenne de conseil en investissement (JO L 345 du 27.12.2017, p. 34).

Signature: événement lors duquel la BEI signe un contrat de financement.

Volet «Infrastructures et innovation»: opérations garanties par l'EFSI et menées par la BEI, qui soutiennent des investissements dans les infrastructures et l'innovation. Ce volet se compose d'un portefeuille d'opérations de crédit et d'un portefeuille d'opérations de fonds propres.

Volet «Petites et moyennes entreprises» (volet «PME»): Opérations garanties par l'EFSI, menées par le Fonds européen d'investissement (FEI) et visant à améliorer l'accès au financement pour les PME et les entreprises de taille intermédiaire. Ce volet se compose d'un portefeuille d'opérations de crédit et d'un portefeuille d'opérations de fonds propres.

Notes

¹ COM(2014) 903 final du 16.11.2014.

² https://ec.europa.eu/commission/publications/why-eu-needs-investment-plan_en.

³ Article 3 du règlement (UE) 2015/1017 du Parlement européen et du Conseil (JO L 169 du 1.7.2018, p. 1) (ci-après «règlement EFSI»).

⁴ Considérant 31 du règlement EFSI; Plan d'activité 2015‑2017 du groupe BEI, Avant-propos et p. 14, et Plan d'activité 2016‑2018 du groupe BEI, p. 11.

⁵ Les opérations de crédit consistent principalement en des crédits standard, des garanties et des contre-garanties. Les opérations de fonds propres comprennent des participations et quasi-participations directes et indirectes, ainsi que des prêts subordonnés.

⁶ EFSI Strategic Orientation, 15 décembre 2015 (http://www.eib.org/attachments/strategies/efsi_steering_board_efsi_strategic_orientation_en.pdf).

⁷ COM(2015) 361 final du 22.7.2015.

⁸ Article 5 du règlement EFSI.

⁹ La période d'investissement pendant laquelle peut être octroyée la garantie de l'Union en soutien des opérations de financement et d'investissement visées par le règlement EFSI courait jusqu'au 5 juillet 2019 (pour les approbations) et au 30 juin 2020 (pour les signatures). Elle a cependant été étendue jusqu'au 31 décembre 2020 (pour les approbations) et au 31 décembre 2022 (pour les signatures).

¹⁰ Considérant 8 du règlement EFSI.

¹¹ Considérant 13 du règlement EFSI.

¹² Portail de données ouvertes (https://cohesiondata.ec.europa.eu/dataset/ESIF-2014-2020-categorisation-ERDF-ESF-CF/9fpg-67a4), consulté le 22 mai 2017.

¹³ Règlement (UE) 2017/2396 du Parlement européen et du Conseil (JO L 345 du 27.12.2017, p. 34) (ci-après «règlement EFSI 2.0»).

¹⁴ Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme InvestEU (COM(2018) 439 final du 6.6.2018).

¹⁵ Rapport spécial n° 20/2017 – «Instruments de garantie de prêts financés par l'Union européenne: des résultats positifs, mais un ciblage des bénéficiaires et une coordination avec les dispositifs nationaux à améliorer» (http://eca.europa.eu).

¹⁶ Évaluation du Fonds européen pour les investissements stratégiques, BEI (Évaluation des opérations), juin 2018.

¹⁷ Article 5, paragraphe 1, et annexe II, section 2, du règlement EFSI.

¹⁸ Considérant 34 du règlement EFSI.

¹⁹ Plan d'activité 2015‑2017 de la BEI, Avant-propos, p. 15 et 16. Le plan d'activité de la BEI prévoit une fourchette de variation de +/- 10 % pour les valeurs cibles fixées pour les signatures.

²⁰ Calculs de la Cour des comptes européenne, sur la base du volume de signatures total et de celui des signatures relatives aux activités spéciales, tels qu'ils ont été communiqués dans les rapports financiers de la BEI pour les années 2015, 2016 et 2017.

²¹ Rapports sur les opérations des volets «Infrastructures et innovation» et «PME» de l'EFSI au 31 décembre 2017.

²² Annexe II du règlement EFSI, section 2.

²³ Orientation stratégique de l'EFSI, mise à jour en juin 2017.

²⁴ Règles applicables aux opérations réalisées avec les plateformes d'investissement et les banques ou institutions nationales de développement, SB/10/2016, section 3.2.

²⁵ Dans ce contexte, on entend par «subordination» un prêt consenti à des conditions moins favorables pour le prêteur (en l'occurrence la BEI) que celles associées à d'autres formes de soutien, en ce qui concerne notamment l'échéance, l'accès à une garantie, la position dans la hiérarchie des remboursements et dans celle des créanciers en cas de défaillance, ainsi que la répartition des pertes.

²⁶ Les titres adossés à des actifs constituent une catégorie d'investissements dont les flux financiers sont liés à ceux d'un panier d'actifs. Le terme «mezzanine» indique que les titres en question font partie du panier de titres subordonné uniquement à la dette de premier rang.

²⁷ Parmi les instruments de partage des risques, on distingue les instruments associés (la BEI ou l'intermédiaire financier sélectionne les prêts sur la base de critères prédéfinis) et dissociés (la BEI prend en charge le risque sur un ensemble de prêts existants approuvés au préalable et les intermédiaires financiers s'engagent à créer un nouveau portefeuille de prêts éligibles).

²⁸ Soit 1,4 milliard d'euros en instruments dissociés (principalement pour des portefeuilles de PME et d'ETI), 0,5 milliard d'euros en instruments associés avec délégation intégrale et 1 milliard d'euros en instruments associés avec délégation partielle.

²⁹ Opération de partage des risques avec HBOR pour le financement d'ETI et d'autres projets prioritaires – garantie dissociée; CDC France Efficacité Énergétique Logement Social (plateforme d'investissement) – prêt en partage des risques associé avec délégation intégrale; Plateforme d'investissement de la KfW pour les ETI (plateforme d'investissement) – partage des risques associé et garantie avec délégation intégrale; AFD, développement économique des territoires d'outre-mer français (plateforme d'investissement) – instrument de partage des risques associé et garantie avec délégation partielle.

³⁰ Association européenne des banques publiques (EAPB), Position paper on the extension of the Investment Plan for Europe, novembre 2016; Association européenne des investisseurs de long terme (AEILT), Investment Plan for Europe – Experience of National Promotional Banks and Institutions and possible improvements, novembre 2016.

³¹ Annexe II du règlement EFSI, section 3.

³² Voir «Programme InvestEU – Textes juridiques et fiches d'information», https://ec.europa.eu/commission/publications/investeu-programme_fr.

³³ ICF, Independent Evaluation of the EFSI Regulation, rapport final, juin 2018, p. 82 et 83.

³⁴ L'article 6 du règlement EFSI dispose que les projets soutenus par le Fonds doivent: i) être viables sur les plans économique et technique; ii) être compatibles avec les politiques de l'Union; iii) apporter une additionnalité; iv) maximiser, si possible, la mobilisation de capitaux privés; v) contribuer à la réalisation des objectifs généraux énoncés à l'article 9, paragraphe 2; vi) faire intervenir des bénéficiaires, des types de projet et des instruments/produits éligibles; vii) correspondre au financement de nouvelles opérations.

³⁵ Article 5 du règlement EFSI.

³⁶ Le formulaire de demande de garantie de l'EFSI et le tableau de bord de l'EFSI.

³⁷ Les résultats de l'enquête de la BEI indiquent qu'«environ 33 % des opérations du volet Infrastructures et innovation […] auraient pu être menées à bien sans aucun changement et dans les mêmes délais sans le concours de la BEI appuyé par [l'EFSI]» (Division Évaluation des opérations de la BEI, «Évaluation du Fonds européen pour les investissements stratégiques», p. 70).

³⁸ Commission nationale des infrastructures britannique, Review of the UK Infrastructure Financing Market – Final report, CEPA, 10 février 2017, p. 34.

³⁹ Considérant 8 du règlement EFSI.

⁴⁰ L'accord EFSI et la méthodologie relative aux IPC et ISC de l'EFSI définissent l'IPC n° 3 comme suit:

i) pour le volet «Infrastructures et innovation», il représente le volume d'investissements supplémentaires éligibles au soutien de l'EFSI (publics ou privés, financement mobilisé par l'intermédiaire du FEI au titre de l'EFSI compris) dans l'économie réelle;

ii) pour le volet «PME», il représente le montant maximal de financement mis à la disposition des bénéficiaires finals, multiplié par 1,4.

⁴¹ Rapport de fin d'exercice de la BEI sur les opérations relevant de l'EFSI au 30 juin 2018.

⁴² Article 6, paragraphe 1, point d), du règlement EFSI.

⁴³ Rapport de fin d'exercice de la BEI sur les opérations relevant de l'EFSI au 30 juin 2018.

⁴⁴ Le groupe BEI effectue le calcul sur la base des méthodologies de calcul du multiplicateur approuvées par le comité de pilotage de l'EFSI: méthodologie de la BEI pour le calcul du multiplicateur de l'EFSI d'octobre 2015 et méthodologie du FEI pour le calcul du multiplicateur de l'EFSI de décembre 2015, mise à jour en mars 2018. Bien qu'elles soient exposées dans différents documents portant sur chacun des deux volets de l'EFSI (le volet «Infrastructures et innovation» et le volet «PME»), les deux méthodologies appliquent des principes similaires.

⁴⁵ Le coût du projet éligible au soutien de l'EFSI est obtenu en déduisant de son coût d'investissement total les éléments non éligibles, comme le coût du terrain ou les frais de gestion, et les coûts financés par d'autres sources de financement de l'UE.

⁴⁶ Un fonds de fonds (FdF) est une stratégie d'investissement dans laquelle un fonds investit dans d'autres types de fonds.

⁴⁷ Méthodologie de la BEI pour le calcul du multiplicateur de l'EFSI d'octobre 2015.

⁴⁸ Le fonds de fonds est celui déjà mentionné au point 56.

⁴⁹ Calculé comme suit: fonds cible*84 % (ajustement pour frais de gestion)*2,54*90 % (dans l'hypothèse d'un cofinancement à 10 % hors UE).

⁵⁰ Calculé comme suit: taille réelle du fonds*75 % (ajustement pour frais de gestion)*2,5.

⁵¹ Recommandation n° 3 du rapport spécial n° 19/2016 de la Cour des comptes européenne intitulé «Instruments financiers et exécution du budget de l'UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007‑2013?».

⁵² En vertu de l'article 140, paragraphe 8, du règlement financier, la Commission doit présenter, pour chaque instrument financier, un rapport mentionnant l'effet de levier. L'article 223 des règles d'application du règlement financier définit l'effet de levier comme équivalent «au montant à financer en faveur des destinataires [finals] éligibles, divisé par le montant de la contribution de l'Union».

⁵³ Par exemple, dans le cadre des services de prêts H2020 du dispositif InnovFin en faveur de la recherche et de l'innovation, l'effet de levier visé est établi à 9 fois et l'effet multiplicateur, à 18 fois. (Source: Projet de budget général de l'Union européenne pour l'exercice 2019, document de travail, partie X – Instruments financiers, COM(2018) 600, mai 2018, p. 30).

⁵⁴ Opération dans le cadre de laquelle la BEI octroie un prêt à des banques locales ou à d'autres intermédiaires qui consentent à leur tour des prêts aux bénéficiaires finals.

⁵⁵ Annexe II du règlement EFSI, section 8.

⁵⁶ EFSI Strategic Orientation du 15 décembre 2015.

⁵⁷ Respectivement 9 %, 5 % et 3 %.

⁵⁸ La France (18 % ou 6,2 milliards d'euros), l'Italie (17 % ou 6 milliards d'euros) et l'Espagne (12 % ou 4,3 milliards d'euros).

⁵⁹ BEI, «Évaluation du fonctionnement du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS)», septembre 2016, section 2.2, p. 8 et 9, et Ernst & Young, Ad-hoc audit of the application of the Regulation 2015/1017, 14 novembre 2016.

⁶⁰ Independent Evaluation of the EFSI Regulation, juin 2018, p. 11.

⁶¹ Plateforme d'investissement thématique destinée aux PME italiennes (bénéficiant de 112,5 millions d'euros de soutien provenant du volet «PME» de l'EFSI acheminés par la facilité de garantie de prêts du programme COSME); plateforme d'investissement ITAtech soutenue par l'EFSI pour le transfert de technologies en Italie (bénéficiant de 50 % des co-investissements en fonds propres du FEI, plafonnés à 100 millions d'euros, provenant principalement des ressources du sous-volet de fonds propres du volet «PME»); et initiative ENSI (EIF–NPI Securitisation Initiative), une plateforme collaborative pour la coopération et le partage de risques entre le FEI et plusieurs banques et institutions nationales de développement dans le cadre du nouvel instrument de titrisation prévu par le volet «PME» de l'EFSI.

⁶² Soit 29 opérations au titre du volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI, quatre autorisations globales et deux accords de cofinancement avec la Cassa Depositi e Prestiti.

⁶³ Pour un financement provenant de l'EFSI de 2,65 milliards d'euros, soit 10 % de l'ensemble des financements signés au titre du volet «Infrastructures et innovation» de l'EFSI.

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête/début de l'audit	4.7.2017
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	18.10.2018
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	8.1.2019
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	24.1.2019

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre V (Financement et administration de l'Union européenne), présidée par M. Lazaros S. Lazarou, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Leo Brincat, Membre de la Cour, assisté de: M. Romuald Kayibanda, chef de cabinet, et Mme Annette Farrugia, attachée de cabinet; M. Ralph Otte, manager principal; Mme Gabriela-Elena Deica et M. Martin Puc, chefs de mission, Mme Mariya Zhekova, ainsi que MM. James McQuade, Mircea-Cristian Martinescu et Felipe Andres Miguelez, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M. Michael Pyper.

De gauche à droite: Romuald Kayibanda, James McQuade, Gabriela-Elena Deica, Annette Farrugia, Leo Brincat, Martin Puc, Valérie Tempez-Erasmi.

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1675-3	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/691952	QJ-AB-19-001-FR-N
HTML	ISBN 978-92-847-1696-8	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/800561	QJ-AB-19-001-FR-Q

© Union européenne, 2018

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